The Scientific Proceedings of the Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine by Александр Берёза

№ 4/2014 __________________________________________

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України Зареєстровано Міністерством юстиції України Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 16712-5284Р від 9 червня 2010 р. Видається шість разів на рік. Розповсюджується безкоштовно. Рекомендовано до друку Вченою радою Інституту законодавства Верховної Ради України (протокол № 9 від 02 вересня 2014 р.) Адреса редакційної колегії: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4. Тел.: (044) 235 96 01 instzak.rada.gov.ua Е-mail: redkolegia@gmail.com Передрук опублікованих матеріалів здійснюється з обов’язковим посиланням на джерело. Згідно з постановами Президії ВАК України № 1-05/7 від 10.11.2010 р. та № 1-05/8 від 22.12.2010 р. видання внесено до переліку фахових (право, економіка, державне управління). Статті видаються в авторській редакції. Редакційна колегія не завжди поділяє думку авторів.

Авторські права застережені. © Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України, 2014

№ 4/2014 Засновник: Інститут законодавства Верховної Ради України Редакційна рада: Зайчук В. О., керівник Апарату Верховної Ради України, академік НАПН України (голова); Бандурка О. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Ківалов С. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Мамутов В. К., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України; Притика Д. М., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Шаповал В. М., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАН України; Шемшученко Ю. С., д-р юрид. наук, проф., академік НАН України Редакційна колегія: Бритченко С. П., канд. юрид. наук, с.н.с. (головний редактор); Бершеда Є. Р., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАН України; Богачова О. В., д-р юрид. наук, с.н.с.; Волошин Ю. О., д-р юрид. наук, проф.; Воротін В. Є., д-р наук з держ. управління, проф.; Журавський В. С., д-р юрид. наук, проф.; Зайчук О. В., д-р юрид. наук, проф., академік НАПрН України; Київець О. В., д-р. юрид. наук, проф.; Копиленко О. Л., д-р юрид. наук, проф., членкор. НАН України; Мацюк А. Р., д-р юрид. наук, проф.; Мищак І. М., д-р іст. наук, с.н.с. (заступник головного редактора); Недюха М. П., д-р філос. наук, проф.; Нижник Н. Р., д-р юрид. наук, проф., член-кор. НАПрН України; Реєнт О. О., канд. юрид. наук (відповідальний секретар); Селіванов А. О., д-р юрид. наук, проф.; Сергієнко В. О., д-р екон. наук, проф.; Усаченко Л. М., д-р наук з держ. управління, доц.; Швець М. Я., д-р екон. наук, проф., член-кор. НАПрН України

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ЗМІСТ ПРАВО Теорія та історія держави і права Змерзлий Б. В. Правове регулювання торгового судноплавства у 1916 році на Чорному та Азовському морях

Кацин М. Ю. Розвиток Німецького митного союзу (1834–1853 рр.): історико-правові особливості в аспекті європейської економічної інтеграції

Кузьменко Я. П. Генезис «права на життя» в політико-правовій думці стародавнього світу

Мищак І. М. Нормативно-правове забезпечення формування Державного національного культурного надбання та шляхи його вдосконалення в Україні

реєстру

Конституційне та муніципальне право Данилюк Ю. В. До питання вдосконалення законодавчого регулювання реалізації прав територіальної громади

Даниляк О. О., Караваєв В. С. Проблеми безпосереднього народовладдя в Україні

модернізації

конституційних

форм

Камінська Н. В. Децентралізація влади і досвід її проведення у зарубіжних державах

Клименко О. М. Про юридичні гарантії конституційної відповідальності суб’єктів законодавчої діяльності

Нагорний Є. В. Особливі умови прийняття до громадянства та право дітей на визначення громадянства в законах Центральної Ради, Української Держави, нормативних актах СРСР та законах про громадянство України

Цивільне право і процес Майстер І. П. Критерії визначення розміру компенсації моральної шкоди

Михайлюк Г. О. Становлення інституту комерційних позначень у цивілістичній законодавчій концепції ХХ – ХХІ століття

Розгон О. В. Визнання недійсними договорів дарування, вчинених особою помилково або під впливом обману (на прикладах судової практики)

Адміністративне право та процес Которобай С. В. Повноваження Вищого адміністративного суду України як суб’єкта адміністративно-процесуальних правовідносин

Подкопаєв С. В. Організаційна структура системи органів прокуратури України

Савченко А. І. Теоретико-методологічні підходи до сутності адміністративного процесу

Кримінальне право та процес Гладун О. З. Суспільна небезпечність зайняття гральним бізнесом

Дараган В. В. Про необхідність введення кримінальної відповідальності за порушення законодавства про здійснення державних закупівель

Лисюк Ю. В. Процесуальна фігура свідка у кримінальному провадженні: сучасний стан та перспективи

Міжнародне право Алямкін Р. В. Сила права vs. право сили: територіальна цілісність держав у сучасному світі

Лебідь В. П. Історія розвитку та еволюція міжнародно-правового статусу міжнародних неурядових організацій правозахисного характеру

100

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Месхія О. Н. Принцип міжнародного співробітництва як основа мирного співіснування держав

105

ЕКОНОМІКА Алямкін Р. В. Теоретичний аналіз економічної стабільності через призму економічної безпеки банківського сектору економіки України

111

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ Береза О. Д. Становлення та особливості інституційної основи антикорупційної політики України

116

Баровська А. В. Державна комунікативна політика Норвегії

122

Бєлашова Н. В. Сучасні наукові визначення поняття та сутності державного управління гуманітарною сферою в Україні

128

Ковальська Н. М. Ретроспективний аналіз державного регулювання сфери соціальнопобутових послуг у ХХ столітті: підготовка фахівців

133

Мороз В. М. Російська модель менеджменту як підґрунтя розвитку системи державного управління на сучасному етапі розвитку держави

138

Соломко С. В. Етноконфесійність: у пошуках сучасних тлумачень

144

ГОСТІ НОМЕРА Рустамзаде А. Х. Закон Азербайджанской Республики «О судах и судьях» в качестве правовой основы деятельности судебной системы

150

ОГЛЯДИ, РЕЦЕНЗІЇ Мяловицька Н. А. Рецензія на монографію Янчука Артема Олександровича «Безпосереднє здійснення влади народом в Україні (конституційно-правовий аналіз)»

4/2014

155

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ПРАВО Теорія та історія держави і права УДК 340.15:347.79"17/19"

Борис Змерзлий *

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТОРГОВОГО СУДНОПЛАВСТВА У 1916 РОЦІ НА ЧОРНОМУ ТА АЗОВСЬКОМУ МОРЯХ Статтю присвячено дослідженню особливостей правового регулювання торговельного судноплавства у 1916 р. на Чорному та Азовському морях. Від одномоментних циркулярів регулювання торговельного плавання розвинулися та впровадилися системні правила. Найбільш змістовними з них були «Збірники наказів і Правил, якими слід керуватися судам плаваючим в Чорному морі». Також для плавання до кожного окремого порту також існували відповідні незмінні правила. У цей період значну увагу було приділено забезпеченню безпеки пасажирського судноплавства. Ключові слова: торгівельне судноплавство, безпека, регулювання, Чорне море. Змерзлый Б. В. Правовое регулирование торгового судоходства в 1916 г. на Черном и Азовском морях. Статья посвящена исследованию особенностей правового регулирования торгового судоходства в 1916 г. на Черном и Азовском морях. От одномоментных циркуляров регулирования торгового плавания произошло развитие и внедрение системных правил. Наиболее содержательными из них были «Сборники приказов и Правил, которыми следует руководствоваться судам, плавающим в Черном море». Также для плавания к каждому отдельному порту существовали соответствующие неизменные правила. В этот период значительное внимание было уделено обеспечению безопасности пассажирского судоходства. Ключевые слова: торговое судоходство, безопасность, регулирование, Черное море. Zmerzlyj B. V. Legal Regulation of Merchant Shipping on the Black Sea and the Azov Sea in 1916. The article studies experience of the legal regulation of commercial shipping activity in the basins of the Black Sea and the Azov Sea in 1916 in military conditions. At that period from casual circulars of regulating the commercial shipping the State starts to develop systems of the rules and ensures its implementation. Considerable attention was paid ensuring the safety of passenger marine shipping. Keywords: merchant shipping, safety, regulation, the Black sea. Актуальність обраної для дослідження теми обумовлюється необхідністю вивчення досвіду організації діяльності торговельного судноплавства у басейнах Азовського та Чорного морів у військових умовах. Історіографію проблеми складають праці таких дослідників як: Радайде Д. С., Німетуллаєва С. С., Лаптєв Ю. М., Тесленко А. М., Бобков А. А. та ін. [1–5]. Із праць названих авторів слід особливо виділити статтю Д. С. Радайде «Деятельность таможенных учреждений Крыма в начале 1-й Мировой войны» [1, с. 55–58]. У ній автор звертається до розгляду низки заходів та окремих нормативноправових актів, що було розроблено та прийнято із початком Першої світової війни. У працях Німетуллаєвої С. С., Лаптєва Ю. М. та Тесленко А. М. досліджуються питання державної політики Російської імперії щодо іноземців та їх власності під час Першої світової війни [1–3]. Так, наприклад, у статті Німетуллаєвої вказуються судово-репресивні заходи, що були прийняті щодо німецьких торговельних фірм та компаній [2, с. 96–99]. З початком 1916 р. розпочалася підготовка до чергової навігації. У якій атмосфері вона відбувалася красномовно свідчить заява судновласника М. Й. Говалло в управлінні Ялтинського торговельного порту від 27 січня 1916 р. Він писав: «На увазі майбутнього відкриття в цьому році звичайної навігації і внаслідок розпорядження Морського військового начальства при плаванні, за умовами військового часу, триматися за ближче до берега, ...просити управління передати моє прохання через Головного Начальника морської оборони, Дирекції лоції і маяків Чорного і Азовського морів в Севастополь про охорону постійними віхами підводних каменів у кримського східного узбережжя Чорного моря:...» [6, арк. 1]. Незважаючи на важливість викладених у заяві проблем, 10 лютого 1916 р. дирекція маяків і лоції відмовила у проханні із різних причин [6, арк. 4].

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Втім, військових не слід засуджувати за відмову. У цей період ними була проведена величезна робота із забезпечення безпеки торгового судноплавства. Так, завідувач оперативною частиною тилу чорноморського флоту 4 січня 1916 р. надіслав начальникам торговельних портів секретні «Правила входу і виходу суден порти Скадовськ і Хорли». У ці порти дозволялося входити лише судам, осадка яких не перевищувала 20 футів. Судно, що йшло з Хорлів або зі Скадовська, повинно було брати лоцмана з Джарилгачського маяку, але не переходити паралелі останнього, поки лоцман не прийнятий. Вийшовши на відстань 10 миль від маяку судно відпускало лоцмана і йшло курсом SW 63, поки не відділилося від маяка на 37 миль, після чого могло вільно розташовувати курсами, пам’ятаючи при цьому оголошення, за яким море на відстані до 20 миль від берега в багатьох місцях було заміновано. Судно, що йшло в Хорли або Скадовськ зобов’язувалося попереджати про час свого прибуття лоцмана. Давалася й адреса: «Скадовськ Джарилгачський маяк лоцману». Прийшовши в точку, що лежить від маяка на SW 63 37 милях, судно повинно було йти курсом NO 63, поки не наблизиться до маяка на 10 миль, де зупинялося і далі не йшло без лоцмана [7, арк. 19]. Або ж шифрованою телеграмою від 15 січня 1916 р. начальникам портів були повідомлені нижченаведені зміни правил плавання суден по Чорному морю: «Для підходу до Одеси необхідно з відстані 20 миль від Дністровсько-Цареградського маяку лягати на цей маяк курсом норд вест» [7, арк. 21]. Крім того, в цей період було введено правило, за яким кожному судну, в залежності від пункту призначення, видавалася начальником порту особлива секретна інструкція. Так, капітану транспорту «Козак» 20 січня 1916 р. були дані інструкції підходів до Новоросійська і Керчі [7, арк. 23]. Що стосується інструкції з Керчі, то при проході з Азовського моря в Чорне море судам дозволялося слідувати не інакше як з дозволу начальника оборони, який треба було отримати для кожного окремого випадку. Судну, яке отримало дозвіл на вихід у Чорне море, давався лоцман, за вказівкою якого воно й слідувало приблизно до мису Чегенлек [7, арк. 23]. Подібні інструкції були іменними, а тому видавалися в кожному конкретному випадку. Тут можна пригадати інструкцію капітану транспорту «Джаконда» про підхід до Новоросійська від 12 березня 1916 р. [7, арк. 32], а також інструкції капітану транспорту «Пованна» із підходами до Одеси та Севастополя [7, арк. 33]. Вищий ешелон спеціальних нормативно-правових актів створювали «Збірники наказів і Правил, якими слід керуватися судам плаваючим в Чорному морі». Оперативна частина тилу фронту розсилала їх начальникам портів, а при їх оновленні та виданні нових старі забирали [7, арк. 43]. Крім того, військові зосередили в своїх руках всю інформацію щодо наявних в портах запасів палива та інших паливно-мастильних даних, а 27 січня 1916 р. штаб командувача Чорноморським флотом начальнику торгового порту в Ялті наказав зосередити всі відомості про наявність пароплавів і моторновітрильних суден у портах, і про рух їх у службі зв’язку Чорного моря [7, арк. 24]. При цьому, військові дії не скасували діяльність портів та їх служб, багато питань роботи портів та судноплавства доводилося вирішувати і в цих умовах. Так, відбувався процес подальшого розвитку метеорологічної служби. Зокрема, 26 березня 1916 р. міська дума Ялти у своєму засіданні дозволила постановку на портовій території англійської метеорологічної будки [6, арк. 16]. А 3 травня 1916 р. у цьому ж порту відбулася нарада з питання про пристрої гідрометеорологічної станції в Ялтинському порту. На ній були присутні завідувач центральною станцією гідрометеорологічної служби Чорного і Азовського морів інженер М. М. Сарандинакі, технік робіт Ялтинського порту М. Н. Агапітов, спостерігач гідрометеорологічної станції Ялтинського порту А. Л. Плакіда, помічник контролера М. А. Шеман. Нарада, вислухавши доповідь інженера М. Н. Сарандинакі про необхідність найближчим часом встановити гідрологічні та метеорологічні прилади і приступити до обговорення поставлених питань, крім іншого, «обрала для встановлення мереографа місце...» [6, арк. 10]. У лютому 1916 р. начальник Одеського військового округу, генерал-губернатор дозволив ловлю риби в нічний час у м. Ялта за умови, щоб рибальські суди не несли вогнів і не віддалялися від порту на відстань більше 2-х верст [8, арк. 3]. У слід за цим відбулося розпорядження головного командира порту Севастополя, щоб катери плавали вдень під самим берегом і при найменшій небезпеці викидалися на берег [8, арк. 38]. Ці застереження не були марними, оскільки відомо, що вітрильне судно «Греза» було підірвано поблизу Севастополя німецьким підводним човном 27 березня 1916 р., на щастя ніхто з екіпажу не загинув [7, арк. 41]. У квітні 1916 р. було потоплено вітрильне судно «Георгій Побідоносець» з продовольством для Ялти підводним човном біля мису Фіолент [7, арк. 45]. І хоча в таких випадках передбачався порядок виплати страховки за загиблий вантаж, проте бажаючих ризикувати виходити в море ставало все менше. Вживалися і заходи щодо підвищення безпеки торгового судноплавства. Так, міністерство торгівлі і промисловості 31 травня 1916 р. повідомило начальникам торговельних портів у своєму секретному циркулярі про завершення будівництва і відкриття дії радіотелеграфних станцій загального 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

користування районом дії до 300 верст в наступних п’яти пунктах: в Новоросійську, в Олександрівську на Муромі, в Астрахані, на Соловецьких островах і на Сахаліні. Викличні сигнали додавалися до циркуляра, а про це повідомлення потрібно було ставити до відома капітанів відповідних комерційних пароплавів [7, арк. 52]. Крім розширення мережі радіостанцій, важливу роль зіграло активне використання шифрів для передачі різних повідомлень. Деякі з них були малопридатними і замінювалися іншими. Інші ж – використовувалися довше. Так, за клопотанням завідувача оперативною частиною тилу Чорноморського флоту на початку грудня 1916 р. для телеграфних зносин про плавання з командирами і начальниками портів був введений один загальний шифр «Рейс». Це значно скоротило кількість переданих телефонограм і призвело до впорядкування роботи багатьох служб [7, арк. 145]. Що стосується інших заходів безпеки, то міністерство торгівлі і промисловості своїм циркуляром від 1 червня 1916 р. вимагало ставити його до відома про всі випадки обстрілу і потоплення ворожими військовими судами суден російського торгового флоту. Їх пропонувалося направляти в надзвичайну слідчу комісію, створену ще положенням ради міністрів від 9 квітня 1915 р., а копії цих донесень і протоколів одночасно пропонувалося супроводжувати до відділу торгових портів [7, арк. 53]. Приймалися і більш дієві заходи, так, зокрема, начальникам портів від оперативної частини тилу Чорноморського флоту 6 червня 1916 р. був відправлений список тих берегових пунктів Чорного моря, де поставлені гармати, під захист яких, у разі зустрічі з ворожими військовими судами, могли б прямувати російські торгові судна і транспорти. Капітанам суден слід було повідомляти лише про ті з таких місць, які перебували на шляху їх рейсу [7, арк. 54]. Втім, всі наступні рішення, що приймалися військово-морським відомством і міністерством торгівлі і промисловості, тією чи іншою мірою були спрямовані на максимальне забезпечення безпеки торгового судноплавства та збереження судів як тих, що залишалися в руках приватних власників, так і тих, що для своїх потреб мобілізували під час війни. Так, оперативна частина тилу Чорноморського флоту 9 липня 1916 р. повідомила начальникам портів, що всі моторно-вітрильні судна повинні підкорятися наступним правилам: 1) по приході в порт негайно пред’являти свої документи. 2) Отримавши «відхід» зніматися у призначений час; у разі ж, якщо не знімуться, то для догляду повинні просити новий відхід, пояснюючи причину, що викликала не відхід [7, арк. 63]. За Наказом командувача Чорноморським флотом адмірала Колчака О. В. від 23 серпня 1916 р. за № 1040 повідомлялося про посилення покарання за деякі злочинні діяння, передбачені статтями Уложення про покарання кримінальні та виправні: 1221–1227, 1238 (про умисне пошкодження суден) [7, арк. 94–96]. Цей крок був викликаний частими випадками посадки судна на мілину і іншими подібними причинами, що викликало в очах військового командування неоднозначне трактування. Серед інших приписів, спрямованих на забезпечення безпеки кораблів, слід вказати наступні вимоги оперативної частини тилу Чорноморського флоту і Севастопольського порту: 1) 13 вересня 1916 р. суднам, що йшли до гирла Дунаю і в Констанцу слід повідомляти наступне: про запалювання Сулинських 6 вогнів треба було попереджати коменданта Констанци за 12 годин. Про маяк Констанци за 1 годину. Про висилку тральщика до Мідії за 6 годин [7, арк. 92]; 2) 28 вересня 1916 р. начальникам портів таємно повідомили, що до скасування даного розпорядження проходити Тарханкут слід на відстані не ближче 20 миль [7, арк. 98]; 17 серпня 1916 р. повідомлено, що в широті 50′30 і довготі 29′55 помічені поставлені міни. Про це слід попередити судна, що прямують в це місце [7, арк. 100]. Слід згадати і про те, що віце-адміралом Колчаком О. В. були видані спеціальні правила, в першу чергу, що стосуються безпеки пасажирів на різних судах в Чорному морі. Так, 31 жовтня 1916 р. ним була видана інструкція, що складалася з 9 пунктів: «До уваги пасажирів, які перебувають на пароплавах під час плавання, в районі дії підводних човнів або знаходження мін загородження» [7, арк. 112]. У той же день було видано «Особливі правила для суден, що плавають в районі підводних човнів або знаходження мін загородження». Ними, зокрема, передбачалося, що для отримання дозволу на пасажирське плавання у воєнний час, кожен пароплав, незалежно від оглядів, передбачених Правилами 23 листопада 1911 р., повинен був піддаватися портовим управлінням ще особливому огляду для визначення, чи допускається до перевезення на ньому пасажирів, чи є необхідна кількості рятувальних засобів, а також для перевірки інших заходів, що вживалися з метою обережності. Вимагалося, щоб кількість пасажирів на пароплаві точно відповідала кількості, дозволених портовим управлінням. На судні кількість палубної команди, кількість рятувальних шлюпок і приладдя, а також їх розміщення встановлювалися на кожному пасажирському пароплаві портовим управлінням. Як те, так і інше залежало від пристрою палуб, трапів тощо, а також небезпеки плавання пароплава в залежності від району цього плавання. На верхній палубі вантаж потрібно розташовувати так, щоб залишалися вільними проходи: 1) вздовж палуби, 2) з одного борту на інший, 3) до всіх шлюпок та іншого рятувального приладдя. На 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

талях і на самих шлюпках не допускалося тримати ніяких речей, що не належали цій шлюпці. На судні потрібно було мати розклад всієї команди по шлюпках, а також для завідування іншими рятувальними засобами у випадку потоплення судна. Перевірка таких розкладів повинна була проводиться по можливості частіше. Крім того, періодично перевірялося вміння спуску шлюпок на якорі, так і на малому ходу, а також вміння команди гребти. Під час продажу квитків кожному пасажиру слід було пропонувати друковані настанови для пасажирів під час плавання. Для неписьменних пасажирів їх було слід обов’язково читати судновою адміністрацією за відхід пароплава. Капітанам комерційних судів слід було приймати такі зазначені запобіжні заходи: судам заборонялося для скорочення шляху відступати від фарватеру, де такий було встановлено. Всі двері поперечних водонепроникних перебірок треба було тримати закритими, за винятком того часу, коли було необхідно їх відкривати для виробництва будь-яких робіт на судні. Всі бортові люки, порти та інші отвори в бортах судна, коли це можливо, потрібно було тримати закритими. У тих місцях, де потрібно було тримати відкритими водонепроникні двері або бортові люки, мали знаходиться люди, призначені з екіпажу, для того, щоб закрити їх за сигналом. Порятунок судна часто залежав від відповідного розташування його вантажів. А тому вказувалося, що бажано, щоб висота надводного борту не була надміру зменшена, внаслідок прийняття баластної води, але у той же час було важливим, щоб судно мало достатню стійкість щоб уникнути цього, у разі, якщо воно буде підірвано міною, втрати висоти надводного борту до небезпечних меж або для пасажирського судна до межі, при якому не було б можливим спустити шлюпки. У зв’язку з цим потрібно, щоб центр ваги вантажу знаходився нижче того становища, яке було достатнім лише для забезпечення стійкості судна при бортовій хитавиці, при цьому, якщо вантаж був настільки легкий, що достатня величина стійкості не могла бути отримана іншим способом, то деякі або всі баластні цистерни вимагалося заповнювати водою. Судно ні в якому разі не повинно було бути перевантаженим. Якщо початкова стійкість судна була не настільки велика, щоб запобігти небезпеці значного крену, та при цьому судно мало поздовжні перегородки, як, наприклад, поздовжні стінки вугільних ям, то варто було вжито заходи, щоб вода, що проникла всередину судна, могла по можливості вільно проходити через поздовжні перегородки. Також потрібно було вживати відповідні заходи, щоб капітан або його помічник у разі небезпеки мав можливість негайно попередити про це людей, що обслуговували машинні та кочегарні відділення, а також інші підпалубні приміщення. Капітанові треба було зробити розпорядження, відповідно до якого зазначені особи знали б, що вони будуть попереджені умовним сигналом, коли настане час покинути свої пости. Згідно із цим розпорядженням машинна команда повинна була залишатися на своїх місцях до тих пір, поки не був відданий наказ залишити машини. Під час атаки ворожим човном машинний телеграф міг бути зіпсований, і у зв’язку з цим вимагалося встановити незалежний порядок передачі наказів з містка в машинне відділення, щоб у тому разі, якщо судно буде підірвано, машини могли б бути зупинені відразу. Якщо була можливість, рятувальні шлюпки слід було підняти на шлюпбалках з повним постачанням і тримати готовими до негайного спуску протягом усього часу, доки судно знаходилося в районі дії підводних човнів. Також вимагалося запобігати гойданню шлюпок. У небезпечних водах рекомендувалося згортати талі в бухти на палубі, щоб вони були готовими до використання у будь-який час. З рятувальних шлюпок, які не перебувають на шлюпбалках, при вході в район дії підводних човнів необхідно було знято чохли і, за винятком ланцюгів для зміцнення на ростах, видалити всі перешкоди, які могли б перешкодити шлюпці спливти з палуби судна. З метою успішного спливання певну кількість рятувальних шлюпок дозволялося, якщо це необхідно, ставити їх не у шлюпбалок. У разі швидкого занурення, яке могло статися у разі вибуху судна міною, велику користь могли надавати рятувальні плоти або плавучі предмети, які могли легко спливати при зануренні судна. Такими плотами або предметами, крім шлюпок та іншого рятувального приладдя, необхідного згідно із правилами огляду морських торговельних суден, було бажано під час війни забезпечувати всі пасажирські судна. Ці плоти або предмети слід розміщувати так, щоб вони могли вільно спливати з палуби судна при знятті кріплень ланцюгів. При цьому, вони не повинні були бути принайтовлені. Рятувальні нагрудники слід було зберігати в таких місцях, щоб до них був вільний доступ. На пасажирському судні капітан повинен був особисто переконатися, що кожен пасажир має виданий йому нагрудник, що йому було показано як його одягти, і що він вміє це сам правильно робити. Повинні були приводитися огляди з короткими поясненнями, на яких всі пасажири повинні були бути присутніми з нагрудниками. В особливо небезпечних місцях капітан мав право вимагати, щоб всі пасажири одягли нагрудники на себе [7, арк. 113–114].

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Утім, з кожним новим етапом війни саме військові зусилля ставали основним фактором дії торговельних портів. Так, наприклад, начальник штабу командувача Чорноморським флотом 23 листопада 1916 р. наказав начальнику Ялтинського порту до 1 січня 1917 р.: 1) звільнити та передати за описом портовий будинок з необхідними службами і наявними там інвентарем для потреб Чорноморської Авіації, 2) очистити гавань до того ж 1 січня від шхун, що стояли на якорі вбік моря та лазень Кажуріна і заборонити їм у майбутньому ставати там [7, арк. 147]. Слід згадати і про те, що було прийнято заходи, спрямовані на майбутній розвиток торгового судноплавства. Зокрема, слід сказати, що уряд та міністерство торгівлі і промисловості видало серію нормативно-правових актів (2 листопада 1915 р., 16 січня, 7 і 17 травня, 8 липня 1916 р.) якими було обмежено продаж російських судів іноземцям. Викликано це було тим, що багато хто із судновласників ще під час війни уклали контракти про продаж своїх судів після закінчення бойових дій. Це могло значно ускладнити майбутнє відновлення торгівлі [7, арк. 70]. Таким чином, протягом Першої світової війни розвиткові торгового судноплавства в акваторії Чорного і Азовського морів було завдано істотної шкоди, не дивлячись на те, що і в цей період проводилися деякі необхідні роботи з облаштування та розвитку портів, мережі метеорологічних станцій, засобів зв’язку тощо. Багато торговельних суден були вилучені із підпорядкування військовоморського міністерства, а керівництво комерційними портами і торговельним судноплавством у зв’язку з військовими діями фактично перейшло в руки військового командування. Створення ж у 1915 р. особливого управління вантажними перевезеннями, підпорядкованого військовому командуванню, лише закріпило цей процес. Безпосереднє керівництво діяльності портів взяв на себе спочатку головнокомандувач Чорноморським флотом, а потім начальник Севастопольського порту. Підсумовуючи аналіз стану розвитку правового регулювання торгового судноплавства в акваторії Чорного і Азовського морів, відзначимо, що воно характеризувалося фрагментарністю, відсутністю єдиного підходу до принципів управління судноплавством у цей період, а також пошуком ефективних засобів управління в умовах воєнного часу. При цьому особлива увага приділялася правовому регулюванню гарантування безпеки пасажирів. Список використаних джерел: 1. Радайде Д. С. Деятельность таможенных учреждений Крыма в начале 1-й Мировой войны / Д. С. Радайде // Актуальные вопросы истории, культуры, этнографии и права Юго-Восточного Крыма. – Новый Свет, 2013, 5 – 6 октября. – С. 55–58. 2. Ниметуллаева С. С. Деятельность сиротских судов Таврической губернии в условиях 1-й Мировой и гражданской войн / С. С. Ниметуллаева // Legea si viata. – Februarie, 2014. – C. 96–100. 3. Лаптев Ю. Н. Положение немцев в Крыму в годы первой мировой войны / Ю. Н. Лаптев // Немцы в Крыму: очерки истории и культуры. – Симферополь, 2000. – С. 63–71. 4. Тесленко А. М. Правовой статус иностранцев в Росии (вторая половина XVII – начало XX вв.) : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений» / А. М. Тесленко. – Екатеринбург, 2000. – 18 с. 5. Бобков А. А. Разворот солнца над Аквилоном вручную. Феодосия и Феодосийцы в Русской смуте. Год 1918 / Вступительная статья д. и. н. С. В. Волкова / Бобков А. А. – Феодосия-Симферополь : Оригинал-М, 2008. – 384 с. 6. Державний Архів у Автономній Республіці Крим, ф. 158, оп. 1, спр. 222. Переписка с Дирекцией маяков и лоции Черного и Азовского морей о предостерегательных знаках, портовых огнях, причальных бочках и метеорологии. Об устройстве гидрометеорологической станции в Ялтинском порту. 28.01.1916–17.10.1916 г. 13 арк. 7. Державний Архів у Автономній Республіці Крим, ф. 158, оп. 1, спр. 214. Инструкции и приказы по кораблевождению в Азовском и Черном море. Циркуляры и переписка о потоплении германскими подводными лодками судов и их местонахождении. Список судов, взятых под военную грузоповинность. 18.01.1916–13.12.1917 г. 151 арк. 8. Державний Архів у Автономній Республіці Крим, ф. 158, оп. 1, спр. 219. Переписка с Ялтинской городской управой о портовых сооружениях и постройках. Секретные сведения о деятельности Феодосийского порта. 02.01.1916–25.02.1917 г. 162 арк. * Змерзлий Борис Володимирович – доктор історичних наук, професор, заступник декана з наукової роботи Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

УДК: 340.15(4)

Михайло Кацин *

РОЗВИТОК НІМЕЦЬКОГО МИТНОГО СОЮЗУ (1834–1853 РР.): ІСТОРИКО-ПРАВОВІ ОСОБЛИВОСТІ В АСПЕКТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ІНТЕГРАЦІЇ У статті досліджено історико-правові особливості розвитку Німецького митного союзу в контексті європейської міждержавної економічної інтеграції (1834–1853). Особлива увага приділена аналізу Загальнонімецького вексельного статуту 1847 р. у процесі уніфікації німецького права та подолання партикуляризму законодавства. Ключові слова: інтеграція, Німецький митний союз, митний тариф, Податковий союз, уніфікація, кодифікація. Кацин М. Е. Развитие Германского таможенного союза (1834–1853 гг.): историко-правовые особенности в аспекте европейской экономической интеграции. В статье исследованы историко-правовые особенности развития Германского таможенного союза в контексте европейской межгосударственной экономической интеграции (1834–1853 гг.). Особое внимание уделено анализу Общегерманского вексельного устава 1847 г. в процессе унификации немецкого права и преодоления партикуляризма законодательства. Ключевые слова: интеграция, Германский таможенный союз, таможенный тариф, Налоговый союз, унификация, кодификация Katsyn M. Y. The Development of the German Customs Union (1834–1853): Historical and Legal Specialties Within the Aspect of the European Economic Integration. The article investigates the historical and legal peculiarities of development of the German Customs Union in the context of the European interstate economic integration (1834–1853). Special attention is given to the analysis of German Wechsel Code 1847 in the process of unifying German law and overcoming of particularism of the legislation. Keywords: integration, German customs union, customs tariff, Tax union, unification, codification Починаючи з другої половини ХХ ст., європейська економічна інтеграція вийшла на нову стадію свого розвитку, яка супроводжувалась інституалізацією міждержавного співробітництва. Протягом 50х рр. ХХ ст. було створено три європейських співтовариства, головним з яких було Європейське Економічне Співтовариство (ЄЕС). Зокрема, відповідно до ст. 2. Договору про заснування ЄЕС [2], фундаментальне завдання даного Співтовариства полягало у створенні спільного ринку з метою сприяння «…стабільності, зростанню стандартів життя, та більш тіснішим взаємовідносинам між державами-членами». У свою чергу, концепція спільного ринку, у відповідності з позицією Суду Європейських Співтовариств (нині Суду Європейського Союзу), полягала в «усуненні усіх бар’єрів на шляху торгівлі всередині Співтовариства з метою злиття національних ринків для створення умов найбільш близьких до тих, які характерні до справжнього внутрішнього ринку» [7]. Можна припустити, що вибір «спільного ринку», як форми економічної інтеграції не був випадковим, та став наслідком бажання політичної еліти держав-членів сфокусувати інтеграційні зусилля, перш за все у економічній сфері, залишаючи за собою можливість перейти в майбутньому до «більш тісніших відносин» і в інших суспільно значущих сферах. Слід відмітити, що ще на стадії розробки проектів європейської міждержавної інтеграції, їх автори та натхненники неодноразово посилались на досвід інтеграції німецьких держав ХІХ ст., який доводив існування кореляції між успішністю економічної інтеграції і просуванням по шляху політичної інтеграції. У зв’язку з цим видається необхідним розглянути особливості розвитку Німецького митного союзу, з одного боку, як одного з перших проявів європейського міждержавного економічного інтеграційного процесу, з іншого – як історичного прикладу при аналізі виникаючих у подальшому інтеграційних об’єднань. Актуальність теми дослідження обумовлена укладанням нової базової угоди між Україною та Європейським Союзом (ЄС) [1], що передбачає економічну інтеграцію України до єдиного ринку ЄС. І хоча чітка перспектива вступу України в ЄС не знайшла свого відображення у тексті договору, можливо припустити, що політична інтеграція України до ЄС буде безпосередньо залежати від успішності та результативності економічної фази інтеграції.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Фундаментальну теоретичну базу дослідження склали розвідки вітчизняних та іноземних класиків у галузі юриспруденції, історії та економіки. Серед них, слід відмітити: Дж. Вайнера, Д. М. Гєнкіна, О. А. Жидкова, К. І. Камінку, С. В. Пахмана, Б. Й. Тищика, В. Хендерсона, Г. Ф. Шершеневича та ін. Також значний інтерес для дослідника історії уніфікації німецького права, уявляють збірники законодавства Німеччини ХІХ ст., а також ряд наукових досліджень цих документів. До переліку таких праць можна віднести дисертаційне дослідження російського вченого О. Л. Лисенко «Історія кодифікації торгівельного права Німеччини у ХІХ ст.» [15]. Метою та завданням дослідження є аналіз особливостей історико-правового розвитку Німецького митного союзу в контексті європейської міждержавної економічної інтеграції. Розглядаючи досліджувану проблематику, слід звернути увагу, що до початку ХІХ ст. Німеччина перебувала у політично та економічно роздробленому стані. Формально, вона була єдиною державою під назвою Священна римська імперія німецької нації, але фактично на її території існувало більше трьохсот незалежних державних утворень у формі королівств, курфюрстів, герцогств, імперських міст, церковних територій та королівських земель, які разом складали Corpus Germanicorim. Незважаючи на таку строкатість, між ними існувала культурна та лінгвістична близькість. При цьому, основними центрами ділової та політичної активності серед германських держав були Австрія та Пруссія. Ситуація ускладнювалась ще тим, що митні кордони, як правило, не співпадали з політичними, в результаті чого до 1790 р. кількість митних зборів досягла 1800, більша частина яких стягувалась на дорогах, річках, ринках та біля міських воріт [21, c. 21]. Слід сказати, що численність митних обмежень та відсутність уніфікованого загальнонімецького торгівельного законодавства гальмували розвиток індустріалізації, яка до того часу охоплювала значну частину території сучасної Голландії, Франції, та Великобританії. Не дивно, що Німеччина нагадувала сучаснику тих подій, французькому дипломату Дюфуру де Прадту – «велику тюрму, мешканці якої можуть спілкуватися між собою тільки через грати» [8, c. 22]. Ця роз’єднаність стала об’єктом дослідження іноземних та вітчизняних вчених. Досліджуючи законодавство Священної римської імперії німецької нації, російський вчений С. В. Пахман приходив до висновку, з яким можна погодитись, що тільки деякі імперські закони (Reichsgesetze) можна опосередковано віднести до сфери цивільно-правового регулювання у тому сенсі, що в них зустрічались положення, які стосувались сфери цивільного права, але видані з поліцейською метою (положення про лихварство, опіки та ін.). Але й ці положення, на думку вченого, не мали значення безумовнообов’язкового закону, а для того, щоб отримати силу в окремих державах, потребували особливу публікацію, або ж отримували статус субсидіарного права по відношенню до місцевого права (Particularrechte), так що й вони не мали статусу загального джерела права у повному сенсі цього слова [16, c. 40]. Разом з цим, починаючи з другої половини XVIIІ ст., у деяких німецьких державах проходить кодифікація права. Так, у 1756 р. в Баварії ухвалюється Цивільний кодекс (Codex Maximilianeus Bavaricus civilis); в 1794 р. в Пруссії приймається земське уложення (Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten; в 1808 р. в Бадені затверджено Цивільний кодекс (Das Badische Landrecht nebst Handelsgesetzen); в 1811 р. в Австрії було утверджено Цивільне уложення (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch). Проаналізувавши дані правові джерела, приходимо до висновку, що їх головна функція полягала у забезпеченні транзиту від середньовічного феодалізму до зароджуваного капіталізму. Так, російський вчений О. А. Жидков, розглядаючи Цивільне уложення Австрії, вважав, що воно було певною реакцією на буржуазне цивільне право. Воно начебто протиставило «легковажному» кодексу Наполеона «солідне» німецьке право, яке поєднувало у собі елементи феодалізму з суто буржуазними уявленнями про індивідуалізм та вільну волю [11, c. 80]. Ключовим етапом на шляху об’єднання Німеччини стала робота Віденського конгресу 1815 р., протягом якого було затверджено «Федеральний акт» [5], який став основою створення Німецького Союзу (Deutscher Bund) у формі конфедерації німецьких держав. Разом з тим, цілком можливо розглядати Німецький союз ще й як загальноєвропейське об’єднання, оскільки він мав у своєму складі території, які знаходились під іноземним суверенітетом – короля Англії (королівство Ганновер), короля Данії (герцогство Гольштейн та Саксен-Лауенбург), короля Нідерландів (велике герцогство Люксембург). Також, у Федеральний акт була включена ст. 13, яка передбачала «ухвалення в усіх союзних державах земельно-станових конституцій (landsstaendige Verfassung)», що на нашу думку було певною поступкою буржуазії, яка формувалась у той період. На думку російського історика В. В. Кизяковського, це дало старт процесу конституалізації на території Німеччини і тому, на думку вченого, правову історію Німеччини першої половини ХІХ ст. можна розглядати й як «історію 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

конституцій», оскільки, уперше на конституційному рівні у ряді держав було заборонено кріпосне право та на законодавчому рівні гарантовано право приватної власності [13, c. 116]. Уже у 1820 р. «Федеральний акт» було доповнено «Віденським заключним актом» [4], який було визнано основним законом Німецького союзу, рівному по силі та значенню Федеральному акту. Так, у ст.ст. 1–4 даного документа підтверджувалось, що Німецький союз – це союз незалежних держав, створений у рамках міжнародного права. У той же час ст. 5 виключала можливість виходу держави зі складу Союзу. Важливим положенням «Федерального акту» для розвитку економічної інтеграції на території Німеччини, стала ст. 19, якою було ініційовано початок дискусій про комерцію та комунікацію між німецькими державами в рамках створеної Асамблеї Німецького Союзу. Тим не менш дуже швидко стало зрозумілим, що економічне об’єднання Німеччини шляхом підписання багатосторонньої угоди є важко здійснюваним завданням. У той час як найбільш дієвим способом реалізації поставленої мети могло стати створення митних союзів всередині окремих груп німецьких держав у сподіванні на те, що одного разу, ці митні союзи складуть єдиний митний союз для всієї Німеччини. Несподіванкою для німецьких держав стало повідомлення про те, що Пруссія зважилась на створення власної митної системи. Так, урядом Пруссії було ухвалено Закон «Про митні збори та податки на іноземні товари та про вільне пересування між усіма провінціями держави» [6]. На думку американського дослідника В. Хендерсона, цей крок Пруссії був понад усе продиктований бажанням збільшити прибуток, захистити національну промисловість від конкуренції з боку англійських товарів, та обмежити незаконний ввіз (контрабанду) товарів на свою територію [19, c. 93]. Отже, міркування політичного характеру не мали на той час такого сильного впливу, яке можна було спостерігати пізніше. Протягом наступних п’ятнадцяти років після ухвалення згаданого Закону, Пруссії вдалось стати центром інтеграційного процесу, а митній системі Пруссії стати ядром тяжіння для включення до неї й інших німецьких держав. Так, у 1828 р., на території тогочасної Німеччини було створено зразу декілька митних об’єднань: у січні 1828 р. – Південнонімецький митний союз (Süddeutschen Zollverein); у лютому 1828 р. – Пруссько-Гесенський митний союз (Preußisch-Hessische Zollverein); а у жовтні того ж року – Центральнонімецький торговий союз (Mitteldeutschen Handelsverein). По мірі просування уперед інтеграційних процесів на території Німеччини, серед громадян німецьких держав зростав рівень патріотизму та бажання бачити свою Вітчизну єдиною. Підйом німецького національного почуття відчувався й усередині інтелектуальної еліти. Так, німецький поет Й. Гете висловлював сподівання, що одного разу Німеччина об’єднається, «талери та гроші будуть мати однакову вартість по всій державі, а його валізи, проходячи крізь кордони 36 держав – членів Німецького Союзу, будуть залишатися неторканими» [21, c. 69]. Уже в березні 1833 р. була підписана угода між Пруссією, Гессен Дармштадтом, Гессен Касселем, Баварією та Вюртембергом, а у травні 1834 р. – вступили в силу митні угоди, якими був створений Німецький митний союз, що охоплював близько 23,5 мільйонів жителів тогочасної Німеччини та простягнувся на територію, рівну 162, 879 кв. міль. Свідки тих подій ще довго пам’ятали, як у ту пам’ятну ніч на 1 січня 1934 р., біля усіх прикордонних шлагбаумів зібралися сотні повозок з товарами, та з якою радістю зустрічали всюди бій вежових годинників, які сповістили одночасно й наставання нового року й початок нової ери вільної торгівлі у Німеччині [10, c. 97]. Важливою особливістю Німецького митного союзу був принцип розподілення доходу від митних зборів. Так, доход кожного суб’єкта митного союзу переважно залежав від кількості населення та об’єму ресурсного потенціалу, котрим володіли сторони Договору. При цьому були й виключення. Зокрема, Франкфурт-на-Майні отримував додаткові субсидії, будучи дуже важливим комерційним центром з малою кількістю населення. Важливою подією в історії Німецького митного союзу, на думку російського дослідника А. С. Фролова, з яким важко не погодитись, стала поява у 1841 р. першого загальносоюзного «внутрішнього податку» – акцизу на буряковий цукор. Особливістю цього податку було те, що він повинен був збиратися згідно тієї ж формули, що й митні збори на кордонах митного союзу – у відповідності до однакового законодавства у всіх державах-членах об’єднання та з наступним перерозподіленням. Незважаючи на те, що повної гармонізації внутрішнього оподаткування державчленів Німецького митного союзу так і не відбулось (південні німецькі держави ще довго зберігали власну податкову систему), даний процес все ж таки, був започаткований [17, c. 218]. Паралельно зі створенням Німецького митного союзу, на території Німеччини виникло ще одне інтеграційне об’єднання – Податковий союз (Steuerverein), засновниками якого стали Ганновер, Брауншвейг, до яких пізніше приєдналися Ольденбург та Шаумбург-Ліппе. Слід також відмітити те, що 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

незважаючи на свою назву, дане економічне об’єднання було й митним союзом та мало спільну для його держав-членів тарифну політику та митну адміністрацію. Тим не менш, до початку 1850 р., державичлени Податкового Союзу приєдналися до Німецького митного союзу. У цей період активно велися дискусії й про розширення Німецького митного союзу за рахунок вступу до нього сусідніх європейських держав [20, c. 492]. Так, німецький економіст Ф. Лист вважав, що Німецький митний союз повинен розповсюдитись удовж всього узбережжя Північного моря від гирла Рейну до Польщі з включенням Голландії та Данії. Також Лист розглядав можливість створення торгівельного та політичного союзу між Німеччиною, Голландією, Бельгією та Швейцарією, що, на його думку, було б міцним континентальним ядром, яке буде сприяти підтримці миру у Європі [14, c. 433– 434]. Доцільно відмітити, що протягом 40-х рр. ХІХ ст. існувала вірогідність приєднання Бельгії до Німецького митного союзу, але це не здійснилось завдяки політичному спротиву Пруссії, яка не бажала приєднання не германських держав до «власного» митного об’єднання, боячись втратити над ним контроль. Разом з тим, Пруссія також виступала проти створення митного союзу між Францією та Бельгією (переговори велись протягом 1835–1842 рр.), так як бачила у ньому пряму економічну загрозу власним інтересам. У результаті цієї двоїстої позиції Пруссії, Німецький митний союз та Бельгія обмежились лише укладанням 1 вересня 1844 р. комерційного договору та договору про мореплавство [21, c. 165]. Результати діяльності митного союзу не примусили себе довго чекати. Так, вже за перші роки свого існування вартість експорту збільшилась на 45%, тоді як митні збори держав-членів збільшились з 12 млн. талер у 1834 р. до 28 млн. у 1842 р. [9, c. 22]. На фоні економічних успіхів Німецького митного союзу, ставала очевидною потреба у створенні уніфікованих правових збірників, єдиних для держав-членів митного союзу. Іншими словами, як відмічав російський вчений Г.Ф. Шершеневич, стало зрозуміло, що для подальшого розвитку торгівлі необхідна «визначеність права» [18, c.13]. Також на деякі проблемні аспекти звертав увагу й такий російський вчений як А. І. Камінка, який вважав, що усвідомлення необхідності кодифікації торгівельного права довгий час перебувало в «області мрій або платонічних пропозицій в палатах окремих держав з боку депутатів. Але, як тільки в обличчі митного союзу був створений орган для піклування матеріальними потребами союзу, ці намагання створити єдине торгівельне уложення отримали під собою деяке підгрунття» [12, c. 88]. Вже у 1847 р. на 9-й конференції Німецького митного союзу, яка проходила у Лейпцизі, на основі проекту, запропонованого прусськими юристами, було затверджено Загальнонімецький вексельний статут (allgemeine deutsche Wechselordnung) [3], де уперше було зафіксовано одноманітне регулювання вексельного обороту – важливої частини всього кредитно-грошового обігу. Слід також звернути увагу, що до того часу на території Німеччини існувало 59 вексельних статутів. Така ситуація робила неможливим розвиток підприємницької діяльності. Не дивно, що з самого початку для роботи над Загальнонімецьким вексельним статутом були залучені не тільки представники Німецького митного союзу, але й емісари з інших німецьких держав. При цьому законодавчі органи кожного з них повинні були представити на розгляд комісії свої поправки, які враховували місцеву специфіку правового регулювання. Слід звернути увагу на те, що на відміну від прусського проекту, в остаточній редакції статуту було відсутнє правове регулювання судочинства по вексельним справам (Wechselordnung), що автоматично залишало питання про розгляд вексельних спорів в прерогативі партикулярних законодавств німецьких держав. Як справедливо відмічав А. І. Камінка [12, c. 88], переслідуючи практичну мету домогтися згоди усіх держав на ухвалення розробленого проекту Загальнонімецького вексельного статуту, його упорядники обмежились регулюванням тільки формальної сторони вексельного права, виключивши усі матеріальні постанови, як наприклад відносини, які випливають з валюти, вексельного покриття та ін. Разом з цим, слід відмітити, що у зв’язку з відсутністю інституційного механізму захисту одноманітного вживання норм Загальнонімецького вексельного уставу, дуже швидко в німецьких державах виявились значні розбіжності у його тлумаченні. Це, в свою чергу, дуже утруднювало вексельний оборот, в наслідок чого у 1857 р., у Нюрнбергзі, була створена комісія, яка виробила вісім доповнень до вексельного уставу, відомих під назвою «Нюрнберзькі новели» (Nürnberger Novellen), які також були імплементовані у місцеве партикулярне законодавство держав-членів Німецького митного союзу, хоча не скрізь без змін. Таким чином, слід відмітити, що перша половина ХІХ ст.., виявилась поворотним моментом не тільки в історії європейської міждержавної економічної інтеграції. Для прогресивно думаючих 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

сучасників, було очевидно, що подолання дезінтерованого стану є об’єктивною потребою буржуазної економіки, важливою складовою якої є економічна кооперація та інтенсивний товарообмін. Слід відмітити, що Німецький митний союз мав шанс стати основою для об’єднання й для інших європейських держав, але політичні амбіції Пруссії перешкоджали входженню у митний союз державнечленів Німецького союзу. Тим не менш, створення та розвиток Німецького митного союзу виявилось важливим прецедентом для європейського економічного інтеграційного процесу у ХХ ст. По суті справи, економічна інтеграція німецьких держав стала дієвим ключем до їх політичного зближення та подолання накопичених між ними протиріч. Важливо відмітити, що досвід економічного зближення німецьких держав ясно продемонстрував, що необхідною умовою для результативного розвитку європейської економічної інтеграції є уніфікація права, та створення наднаціональної правової системи, яка б враховувала особливості правотворчості та правозастосування суб’єктів інтеграційного процесу. Важливим фактором ефективного функціонування наднаціональної правової системи є визнання учасниками інтеграційного процесу примата останньої над їх партикулярним законодавством (Vorrangstellung des supranationalen Rechts). Список використаних джерел: 1.European Union – Ukraine Association Agreement [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eeas.europa.eu/. – 2014 2.Treaty Establishing the European Economic Community [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.cvce.eu/. – 1957 3.Общегерманский вексельный устав // Сборник иностранных вексельных уставов [Текст]. – СПб. : Тип. Правительствующего Сената, 1883. – 218 с. 4.Final act of Viennese ministerial conference. – [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ghdi.ghi-dc.org/index.cfm. – 1820 5.German Federal Act [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ghdi.ghi-dc.org/index.cfm. – 1815 6.Das preußische Zollgesetz vom 26 mai 1818 // Gesetz-Sammlung fuer die Koeniglichen Preussischen Staaten, 1818 7.Case 15/81 Gaston Schul Douane Expediteur BV v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Roosendaal [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu – 1982 8.Базаров. Очерки по истории Германии: в 2-х т. Т.1 / В. А. Базаров, И. И. Степанов. – Спб. : С. Скирмунта, 1906. – 574с. 9.Галкин И. С. Создание Германской империи. 1815-1871 гг.: уч. пособ. / И. С. Галкин. – М. : Высшая школа, 1986. – 175 с. 10. Дживелегов А. К. История современной Германии / А. К. Дживелегов. – Спб.: БрокраузЕфрон, 1908. – 257 с. 11. Жидков О. А. История буржуазного права: уч. пособ. / О. А. Жидков. – М.: Типография УДН им. Патриса Лумумбы, 1971. – 152 с. 12. Каминка А. И. Очерки торгового права / А. И. Каминка. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. – 547 с. 13. Кизяковский В. В. К проблеме становления конституционализма в Германии (первая половина XIX в.) / В. В. Кизяковский // Методология историко-правовых исследований / под ред. Гулиев В. Е. – М.: ИГиП АН СССР, 1980. – 184 с. 14. Лист Ф. Национальная система политической экономии / Ф. Лист. – Спб.: А. Э. Мартенс, 1891. – 452 с. 15. Лысенко О.Л. История кодификации торгового права Германии в XIX в.: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. / Ольга Леонидовна Лысенко; МГУ им. М. В. Ломоносова. – Москва, 1997. – 146 с. 16. Пахман С. В. История кодификации Гражданского права. Т.I-II / С. В. Пахман. – Спб. : Типография II отделения Е.И.В. Канцелярии, 1876. – 580 с. 17. Фролов А. С. Германский таможенный союз 1815-1848 гг.: дис. … канд. ист. наук: 07.00.03. / Андрей Сергеевич Фролов; РГПУ им. А. И. Герцена. – Спб, 2008. – 256 с. 18. Шершеневич Г. Ф. Учебникъ торговаго права / Г. Ф. Шершеневич. – М. : Научное издательство, 1919. – 387 с. 19. Henderson W. The Genesis of the Common market / W. Henderson. – Lnd.: Frank Cass & Co. LTD, 1962. – 201 p. 20. Henderson W. The German Zollverein and the European Economic Community / W. Henderson // Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft. – 1981. – Bd. 137. – H. 3. – P. 491 – 507.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

21. 375 p.

Henderson W. The Zollverein / W. Henderson. – Camb: Cambridge University Press, 2013. –

* Кацин Михайло Юхимович – асистент кафедри права Європейського Союзу та порівняльного правознавства НУ «Одеська юридична академія». УДК 340.0

Яна Кузьменко *

ГЕНЕЗИС «ПРАВА НА ЖИТТЯ» В ПОЛІТИКО-ПРАВОВІЙ ДУМЦІ СТАРОДАВНЬОГО СВІТУ У статті аналізується історія розвитку вчення про «право на життя» в політико-правовій думці стародавнього світу. З’ясовано особливості основних підходів щодо захисту та обмеження «права на життя», притаманних державно-правовій дійсності таких стародавніх країн як: Вавилон, Єгипет, Індія, Китай, Греція, Рим тощо. Зроблено висновок про те, що характерною рисою політико-правової думки країн стародавнього світу стало дослідження проблематики форми та засобів позбавлення життя, а не «права на життя» як визначального права людини та громадянина. Ключові слова: права людини, право на життя, політико-правова думка, стародавній світ. Кузьменко Я. П. Генезис «права на жизнь» в политико-правовой мысли древнего мира. В статье анализируется история развития учения о «праве на жизнь» в политико-правовой мысли древнего мира. Выявлены особенности основных подходов относительно защиты и ограничения «права на жизнь», присущих государственно-правовой действительности таких древних стран как: Вавилон, Египет, Индия, Китай, Греция, Рим и т. д. Сделан вывод о том, что характерной чертой политико-правовой мысли стран древнего мира стало исследование проблематики форм и средств лишения жизни, а не «права на жизнь» как основополагающего права человека и гражданина. Ключевые слова: права человека, право на жизнь, политико-правовая мысль, древний мир. Kuzmenko Y. P. The genesis of the «right to life» in the political and legal thought of the ancient world. The article examines the history of the doctrine of the "right to life" in the political and legal thought of the ancient world. The features of the main approaches to protect and limit the «right to life» inherent to state and legal validity of such countries as ancient Babylon, Egypt, India, China, Greece, Rome and others. It is concluded that the characteristic feature of political and legal thought of the ancient world was to investigate the problems of form and means of taking life, not the "right to life" as the defining human and citizen rights. Keywords: human rights, right to life, political and legal thought, the ancient world. Одним із найвагоміших результатів демократичного розвитку України стало проголошення на конституційному рівні ідеї найвищої соціальної цінності людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки (ст. 3 Конституції України). У свою чергу, ст. 27 Конституції України закріпила положення про те, що «кожна людина має невід’ємне право на життя. Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов’язок держави – захищати життя людини» [1]. Таким чином, у вітчизняному законодавстві було відображено найбільш важливі та передові досягнення світової політико-правової думки у сфері захисту та гарантування невід’ємних прав і свобод людини та громадянина. Разом з тим, варто наголосити, що процес становлення вчення про «право на життя» в історії світової політико-правової думки був достатньо суперечливим та неоднозначним. Зазначений факт не міг залишитися поза увагою представників вітчизняної правової науки. Зокрема, до проблематики становлення вчення про «право на життя» звертались В. Г. Буткевич, О. В. Буткевич, П. М. Рабінович, О. В. Домбровська, І. Л. Литвиненко, О. А. Мірошниченко та ін. Проте, незважаючи на наявні наукові напрацювання, на сьогодні залишаються недостатньо висвітленими питання розвитку вчення про «право на життя» в країнах стародавнього світу, а саме Вавилоні, Єгипті, Індії, Китаї, Греції, Римі тощо. Зважаючи на це, метою статті є аналіз історії розвитку вчення про «право на життя» в політикоправовій думці стародавнього світу. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Як відомо, «життя» як правова категорія має достатньо глибоке коріння дослідження і прагнень до його юридичної визначеності. Перші прояви захисту людського життя в процесі міжособистісного спілкування мали місце ще в первісному суспільстві. На думку науковців, «вже в глибокій давнині люди стали розуміти, що боротьба, доведена до непримиренності, до такого озлоблення, при якому сторони знищують одна одну або настільки втрачають повагу одна до одної, що не здатні вести переговори і встановлювати мир, вкрай шкодить обом сторонам» [2, с. 726–727]. Як слушно зазначає О. В. Буткевич, «об’єктивна необхідність збереження життя і запобігання масовим вбивствам проявилась, як не парадоксально, і в первісному правилі кровної помсти за злочин, яке підлягало чіткому регламентуванню» [2, с. 727]. Зокрема, у традиційних суспільствах кровна помста існувала лише між індивідами, які належали до різних груп і закінчувалась вона, як правило, після першого вбивства, яке означало, що помста здійснена. При цьому помста в меншій мірі була спрямована на те, щоб зруйнувати життя, а більше на те, щоб примусити поважати його. В первісному суспільстві кровна помста мала імперативний характер, оскільки вона була відповіддю на акт, який поставив під загрозу саме існування групи скривдженого [3, с. 172, 174]. Разом з тим, слід зауважити, що первіснообщинний лад характеризувався наявністю так званих «мононорм», тобто норм, які не можуть бути кваліфіковані як норми релігії, моралі, звичаєвого права – це правила, сформовані на засадах звички, що обумовлена доцільністю певної поведінки, яка є корисною для окремої особистості лише в тих межах, в яких вона корисна для роду, племені. Ці норми ніколи не давали переваг одного члена роду над іншим, тобто закріплювали умовну «первісну рівність», але суть цієї рівності полягала у відсутності свободи, оскільки людина цілком поглиналася суспільством, а життєдіяльність індивіда була досить жорстко регламентованою [4, с. 8]. Проте, і в більш пізній період розгляд проблематики «життя» як правової категорії, а також права на життя людини здебільшого зводився до обмеження факторів правомірного (смертна кара, кровна помста і т. ін.) чи неправомірного характеру (навмисне чи ненавмисне вбивство та ін.) Представників політико-правової думки цікавило не стільки само по собі право на життя, скільки форми, засоби його позбавлення. Така ситуація зберігалась до середини ХХ століття, коли вчені почали звертати увагу на правові механізми захисту життя, момент його виникнення і засоби припинення. Таким чином, майже вся історія еволюції права людини на життя обмежувалася лише зміною ставлення до виникнення життя і засобів його позбавлення та розширенням чи звуженням підстав для позбавлення життя. Зазначену обставину можна сміливо визначити як спільну рису історії розвитку правової думки усіх без виключення народів та держав [5, с. 201]. Наприклад, Закони царя Хаммурапі, пам’ятка права Стародавнього Вавилону, передбачала, що «якщо людина почне, клянучись, звинувачувати іншу людину у вбивстві, але не доведе цього, то її потрібно вбити» [6, с. 37]. Загалом в Законах царя Хаммурапі йдеться про тридцять чотири склади злочину, за вчинення яких передбачена смертна кара [7, с. 14–39]. У Стародавньому Єгипті кожен мав пам’ятати, що за позбавлення життя іншого його чекає суворе покарання у загробному житті. У «Книзі мертвих», пам’ятці політико-правової думки Стародавнього Єгипту XVIII династії, в першій виправдувальній промові померлого йдеться: «Я не чинив зла людям, я не піднімав руку на слабкого …, я не вбивав, я не наказував вбивати, я нікому не чинив страждань» [5, с. 201; 8, с. 122]. Загалом в країнах стародавнього Близького Сходу і Малої Азії частіше більш сприятливий статус (у тому числі й гарантування життя) надавався особі за міжнародними договорами, аніж за законом власної країни. Утім, якщо йшлось про смертну кару, як покарання за найбільш тяжке порушення, за правом країни, то скасувати її положеннями міжнародного договору було практично не можливо. Так, за правом Хетського царства санкцією за заборонені статеві стосунки між братом і сестрою була смертна кара. Це ж покарання було підтверджено і в договорі царя хетів Суппілуліуми І з Хукканасом і народом Хайаси (близько 1370 року до н. е.): «Та моя сестра, яку я, Сонце, віддав тобі у дружини, має багатьох рідних сестер та напівсестер; і всі вони перетворилися також і на твоїх сестер, оскільки їхня сестра стала твоєю дружиною. У країні Хатті однак має чинність такий важливий припис: «Брат не має права вступати у статеві стосунки з власною сестрою чи двоюрідною сестрою, це неприпустимо». Однак, якщо хтось зробить щось подібне, то в Хаттуссі він не збереже свого життя, а помре». Оскільки у вашій країні відсутні добрі звичаї, в ній прийнято вступати у статеві стосунки з власним братом, власною сестрою або двоюрідною сестрою; проте у Хаттуссі це не дозволяється. … за це на тебе чекає смертна кара; отже, не намагайся робити подібні спроби». Цим положенням, по суті, міжнародним договором, запроваджено норму про смертну кару в іншій країні (Хайасі), в якій вона до того не передбачалася за подібні вчинки [2, с. 731]. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Тисячоліття сотням народів проголошувалась незаперечна біблійна заповідь: «Не вбивай!» (Друга книга Мойсеєва. Вихід. Глава 20, п. 13) і стільки ж часу людині давали уроки, як уникнути цієї заповіді: «І наказав Господь Бог Адамові, кажучи: «Із кожного дерева в Раю ти можеш їсти. … Але з дерева знання добра і зла – не їж від нього, бо в день їди твоєї від нього ти напевно помреш!» (Книга Буття, глава 2, п. 16–17). Разом з тим, тут же показано, що і непослух Божих настанов не так вже й загрожує важкими наслідками: «А всіх Адамових днів було, які жив, дев’ять сотень літ і тридцять літ. Та й помер він» (Буття, глава 5, п. 5); «Коли я скажу безбожному: «Конче помреш», а ти не остережеш його й не будеш говорити, щоб остерегти несправедливого від його несправедливої дороги, щоб він жив, то цей безбожний помре за свою провину, а його кров Я зажадаю з твоєї руки!» (Єзекіїля, 3, 18). У сучасних дослідженнях теологічного характеру «права на життя» вважається майже незаперечним, що «норма «не вбивай» універсальна: спочатку дане людині право на життя і заборона на вбивство зовсім не залежали від «тяжкості злочину». На жаль, підтвердження цієї тези ми не знаходимо в біблійних текстах. Перший вбивця Каїн випрошує в Бога поблажливості, адже «кожен, хто стріне мене, той уб’є мене» (Буття, 4, 14), на що Бог дає таку відповідь: «Через те кожен, хто вб’є Каїна, семикратно буде помщений» (Буття, 4, 15). Проте, така семикратна помста не зупиняє вбивств, і вже Каїновий нащадок Лемех збільшує помсту в геометричному вимірі: «Я вбив мужа за виразку свою, а дитину – за рану свою. Якщо за Каїна помститься усемеро, то за Лемеха – у сімдесят раз по семеро» (Буття, 4, 23 – 24). Як зауважує В. Г. Буткевич, з Біблії можна винести один красномовний урок: вбивством вбивства не позбутися. Але, зазначає далі вчений, такий висновок можна зробити з позиції врахування тисячолітньої історії, що пройшла. Сучасники ж Біблії мали засвоїти інше правило: «У поті свого лиця ти їстимеш хліб, аж поки не вернешся в землю, бо з неї ти взятий. Бо ти порох, і до пороху вернешся» (Буття, 3, 19); «І кожен, хто вб’є людину, той буде забитий» (Левіт, 24, 17); «А кожен, хто буде чинити перелюб із заміжньою жінкою, хто буде чинити перелюб із жінкою свого ближнього – будуть забиті і перелюбник, і перелюбниця» (Левіт, 20, 10); «Кожен, хто з синів Ізраїлевих та з прибулих, що мешкає в Ізраїлі, дасть із дітей своїх молохові, то хай буде забитий: народ до краю хай поб’є його камінням (Левіт, 20, 2)»; «Якщо хтось візьме собі дружину і мати її: це беззаконня; у вогні треба спалити його і їх» (Левіт, 20, 14); «А той, хто гудив ім’я Господнє – має бути забитий, камінням заб’є його уся громада» (Левіт, 24, 16); «Коли хто матиме неслухняного і непокірного сина, що не слухається голосу батька свого та голосу матері своєї, … всі люди його міста хай поб’ють його камінням до смерті» (Повторення закону, 21, 18– 21); якщо під час зближення не знайдено у жінки дівоцтва, то приведіть її «до дверей дому батька її і побийте камінням до смерті» (Повторення закону, 22, 21) і т. д. [5, с. 202–203]. Подібно до християнства пропаганду вбивств, смертної кари можна спостерігати і в інших світових релігіях. Так друга Сура Корану наставляє мусульман щодо невірних: «187 (191) І вбивайте їх, де зустрінете … Якщо це вони будуть битися з вами, то вбивайте їх: така покара невірних!»; У восьмій Сурі сам Бог наставляє: «12 (12) Ось повчав Бог твій ангелів: «Я з вами, зміцніть тих, хто увірував! Я кину в серця тих, хто не вірували, страх; бийте їх по шиям, бийте їх по всім пальцям і вони (віруючі) мають знати»: «66 (65) «О пророк! спонукай віруючих до битви. Якщо буде серед вас двадцять терпеливих, то вони переможуть дві сотні; а якщо буде серед вас сотня, то вони переможуть тисячу тих, які не вірують, за те, що вони народ не розуміючий»; в Сурі «Покаяння» це повчання продовжується «5 (5) О коли закінчаться місяці заборонені, то винищуйте багатобожників, де їх знайдете …»; і далі: «О пророк! Борись з невірними і лицемірами і будь жорстокий з ними. Їх притулок – геєна, і паскудне це повернення!» і т. п. Коран містить вказівку на те, що приблизно таке ж саме бачення долі людини зображується і в інших релігіях: «112 (111) Воістину, Аллах купив у віруючих їх душі і їх надбання за те, що їм – рай! Вони б’ються на шляху Аллаха, вбивають і бувають вбитими, згідно з обіцяним від Нього дійсному в Торі, Євангелії і Корані. Хто ж більше вірний в своєму заповіті, ніж Аллах? Радійте ж своїй торгівлі, яку ви уклали з Ним! Це ж бо – великий успіх!» [5, с. 204]. Разом з тим, слід зауважити, що тлумачі Тори стверджують, що саме іудейська віра, на відміну від інших, поставила вбивство та смертну кару під заборону [5, с. 204]. Проте, з таким твердженням важко погодитись, оскільки відповідно до Тори єврейський суд має право стратити людину чотирма способами: побиттям камінням, спаленням, мечем та удушенням. При цьому будь-яка страта, про яку згадується в Торі як про «умертвіння» – це удушення. Вбивцю ж страчують мечем, так само як мечем страчують і мешканців «розбещеного міста» (Книга Знань, Закони про ідолопоклоніння, гл. 4). Закріплює Тора й те, що побиття камінням – більш сувора страта, ніж спалення, спалення – більш суворе, ніж страта мечем, а страта мечем – більш суворий вид страти, ніж удушення [9]. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Значну кількість положень, які провокують до вбивства можна знайти і в староіндійських віруваннях. Наприклад, «Закони Ману» передбачали, що «Вбивство при жертвопринесенні – не вбивство» (V, 39), «втрачене, а потім знайдене майно необхідно залишити під наглядом особливих слуг; кого він при цьому виявить як крадіїв, тих потрібно наказати позбавити життя за допомогою слона» (VIII, 34), «при викраденні знатних людей і особливо жінок, а також кращого дорогоцінного каміння злочинець заслуговує смертної кари» (VIII, 323), «тих, хто складає брехливі накази, підкуповує його радників, вбиває жінок, дітей та стариків, а також тих, хто служить його ворогам, цар має стратити» (IX, 232), «при першій крадіжці необхідно наказати відрізати у крадія два пальця, при другій – руку і ногу, при третій він заслуговує на смертну кару» (IX, 277) [10]. Подібним чином вирішувались питання щодо збереження життя і в Стародавньому Китаї. Найбільш яскраво ворожість до людей і впевненість, що за допомогою насильних заходів (або жорстоких законів) їх можна підпорядкувати бажаному порядку, проявилося в ідеях легізму [11, с. 30]. У своєму трактаті «Шан цзюнь шу» засновник легізму Шан Ян стверджував: «Попередні правителі запроваджували смертну кару, вирізання колінних чашечок і таврування, але все це не на шкоду народу, а заради запобіганню злу та злочинам, оскільки немає кращого засобу припинити зло та злочини, ніж суворі покарання. Якщо покарання суворі і кожний невідворотно отримує те, що заслужив, народ не осмілиться випробувати на собі силу закону, і тоді в країні зникнуть засуджені» [12, с. 207]. Нерідко вчені пов’язують виникнення прав людини з природним правом, датуючи появу останнього періодом існування античної Греції [13, с. 161]. Проте збереження політичних прав, рівності усіх перед законом, справедливості, демократії означали більше, аніж людське життя. Саме у цьому криється парадокс грецького гуманізму і філантропії. З однієї сторони, абсолютно слушною видається думка М. К. Петрова, що «людська гідність, особистість, спільність цілей, рівність і свобода, тобто більшість звичних і використовуваних нами соціальних установок і навіть саме право бачити в цих установках будівельний матеріал для більш досконалого і розумного майбутнього, – все це йде корінням в античність» [14, с. 9]. З іншої сторони, ніхто не зможе заперечити, що розплатою за ці цінності, як правило, було життя людини, яке вважалось менш вагомим, аніж її свобода, рівність, гідність тощо. Ось що з цього приводу писав Платон: «Якщо тільки існує це єдине і якщо це не плотське, не кузнецьке і не гончарне ремесло, а справедливість, розсудливість і благочестя – одним словом, те, що я називаю людською доброчинністю, і якщо це є те, до чого всі мають бути причетні, і будь-яка людина, щоби вона не бажала вивчити або зробити, повинна все робити згідно з цим єдиним, а не на перекір йому, і тоді того, хто до нього непричетний, потрібно вчити і карати – будь то дитина, чоловік чи жінка, – допоки той, кого карають, не виправиться, і якщо, нарешті, він, незважаючи на покарання та повчання, не слухається і його потрібно як невиліковного виганяти з міст чи вбивати …» [15, с. 421]. Проте вже в Римський період ми можемо спостерігати перші прояви ідеї про негативний характер смертної кари. Зокрема, Цицерон проголошував: «Нещастя, коли відчуваєш на собі всю ганьбу кримінального суду, нещастя, коли у тебе конфіскують майно, нещастя – піти у вигнання; однак навіть у цьому гіркому становищі людина зберігає хоча б видимість свободи. Насамкінець, якщо нам судилось померти, то помремо як вільні люди – не від руки ката, і не з закутаною головою, і нехай про хрест навіть не говорять – не тільки тоді, коли мова зайде про особи римських громадян; ні, вони не повинні ані думати, ані слухати про нього, ані бачити його. Адже не лише бути підданим такому вироку і такому покаранню, але навіть опинитися в такому становищі, чекати його, врешті, навіть чути про нього принизливо для римського громадянина і взагалі для вільної людини» [16, с. 285]. Зазначені думки були закріплені й в законодавстві. Так, з початку ІІ ст. до н. е. смертну кару для римських громадян замінили вигнанням (т. зв. «позбавлення води й вогню»), коли римлянин, щоб уникнути вироку смертної кари, міг добровільно піти у вигнання [6, с. 178]. Разом з тим, в імператорський період смертна кара знову відновлюється, причому з’являються нові її види: спалення, повішення, розп’яття на хресті, утоплення [17, с. 222–223]. Отже, на підставі вищевикладеного можна ще раз зауважити, що характерною рисою політикоправової думки країн стародавнього світу стало дослідження проблематики форми та засобів позбавлення життя, а не «права на життя» як визначального права людини та громадянина. Ця позиція знайшла своє відображення як на рівні ідей, висловлених окремими мислителями, так і на рівні законодавчих та релігійних текстів, положення останніх з яких нерідко використовувались як норми прямої дії для регулювання суспільних відносин. Розуміння зазначених аспектів політико-правової думки стародавнього світу сприятиме формуванню адекватного уявлення про історію розвитку вчення про «право на життя» в цілому, що, в свою чергу, є необхідною умовою подальших якісних досліджень з питань сутності «права на життя» та його структури. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Список використаних джерел: 1. Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. 2. Буткевич О. Право людини на життя в історії міжнародного права / О. Буткевич // Європейський суд з прав людини. Судова практика / За заг. ред. В. Г. Буткевича. – К. : Ред. журн. «Право України», 2011. – Дод. до журн. «Право України». Вип. 2. Стаття 2 ЄКПЛ «Право на життя»: у 3 кн. – 2011. – Кн. 2. – С. 723–773. 3. Рулан Н. Юридическая антропология: [учебник для вузов] / Н. Руслан. – М. : Издательство НОРМА, 2000. – 310 с. 4. Литвиненко І. Л. Генезис прав людини в історії політико-правової думки світу та України / І. Л. Литвиненко // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. – 2004. – № 1– 2. – С. 7–13. 5. Буткевич В. Право на життя – основоположне право ЄКПЛ. Становлення та розвиток критеріїв і стандартів його застосування / В. Буткевич // Європейський суд з прав людини. Судова практика / За заг. ред. В. Г. Буткевича. – К. : Ред. журн. «Право України», 2011. – Дод. до журн. «Право України». Вип. 2. Стаття 2 ЄКПЛ «Право на життя»: у 3 кн. – 2011. – Кн. 2. – С. 199–613. 6. Хома Н. М. Історія держави та права зарубіжних країн: [навч. посіб. для студ. вищ. заклад. освіти] / Н. М. Хома. – Львів : «Магнолія 2006», 2007. – 480 с. 7. Законны Хаммурапи (Извлечения) // Крестовская Н. Н. История государства и права зарубежных стран: [практикум] / Н. Н. Крестовская. – Х. : ООО «Одиссей», 2002. – С. 14–39. 8. Тураев Б. А. Историческій очеркъ древне-египетской литературы / Б. А. Тураев. – М. : Изданіе М. и С. Сабашниковыхъ, 1920. – 282 с. 9. Мишне Тора [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.moshiach.ru/chitas/rambam1?day=1&month=10&year=5772 10. Законы Ману [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eraved.com.ua/manu.php?id=410? 11. Орач Є. М. Історія політичних і правових вчень: [нав. посіб.] / Є. М. Орач. – К. : Атіка, 2005. – 560 с. 12. Книга правителя области Шан (Шан Цзюнь Шу): перевод с китайского, вступительная статья, комментарий и послесловие Л. С. Переломова. – М. : Научно-издательский центр «ЛАДОМИР», 1993. – 392 с. 13. Саидов А. Х. Международное право прав человека: [учеб. пособ.] / А. Х. Саидов – М. : МЗ Пресс, 2002. – 197 c. 14. Петров М. К. Античная культура / М. К. Петров. – М. : РОССПЭН, 1997. – 352 с. 15. Платон Избранное / Платон; пер. с древнегреч.; Вступ. ст. и коммент. В. В. Шкоды. – М. : АСТ; Харьков: Фолио, 2007. – 491 с. 16. Цицерон Марк Туллий Речи: в двух томах / Марк Туллий Цицерон. – М. : Изд-во академии наук ССР, 1962–1962 – Т. 1. Годы 81 – 63 до н. э. – 443 с. 17. Глиняний В. П. Історія держави і права зарубіжних країн : [навч. посіб.] / В. П. Глиняний. – К. : Істина, 2005. – 768 с. * Кузьменко Яна Петрівна – здобувач Запорізького національного університету. УДК 34.096(477)

Іван Мищак *

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО РЕЄСТРУ НАЦІОНАЛЬНОГО КУЛЬТУРНОГО НАДБАННЯ ТА ШЛЯХИ ЙОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ В УКРАЇНІ У статті висвітлюється правове регулювання процесу формування Державного реєстру національного культурного надбання. Розкрито його недоліки та запропоновано зміни до чинного законодавства. Ключові слова: Державний реєстр національного культурного надбання, Міністерство культури України, нормативно-правове забезпечення, закон, постанова.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Мищак И. Н. Нормативно-правовое обеспечение формирования Государственного реестра национального культурного достояния и пути его совершенствования в Украине. В статье освещается правовое регулирование процесса формирования Государственного реестра национального культурного достояния. Раскрыты его недостатки и предложены изменения в действующее законодательство. Ключевые слова: Государственный реестр национального культурного достояния, Министерство культуры Украины, нормативно-правовое обеспечение, закон, постановление. Myshchak I. M. Regulatory support of the State Cultural Heritage Register formation and ways of its improvement in Ukraine. The article deals with the regulatory support of the State Cultural Heritage Register formation, calls attention to the existing shortcomings and suggests possible amendments to the valid law. Keywords: State Cultural Heritage Register, Ministry of Culture of Ukraine, regulatory support, law, decree. Культура будь-якого народу є чи не головною ознакою його ідентичності. Фактично на сьогодні вона нерідко виступає синонімом цивілізації, характеризуючи рівень розвитку того чи іншого народу, його місце і роль у світовій геополітиці. З огляду на це і міжнародна спільнота, й окремі держави та народи на законодавчому рівні закріплюють норми щодо захисту та збереження культурного надбання, його популяризації в країні та за кордоном. Україна, на теренах якої людські поселення існували ще з часів палеоліту, а перші протодержавні форми з’явилися за кілька тисячоліть до нової ери, має багату історію, виражену серед іншого в культурних пам’ятках. Їх без перебільшення можна віднести до «золотого фонду» світового культурного надбання. Однак багато з цих пам’яток на сьогодні вже втрачено, або вони зазнали значних пошкоджень і руйнувань. Частина з них і досі узагалі залишається практично невідомими. Саме тому удосконалення законодавства щодо обліку й охорони національної культурної спадщини є вкрай актуальним. На сьогодні питання нормативно-правового забезпечення формування Державного реєстру національного культурного надбання ще не стали предметом окремого наукового дослідження. Водночас важливість цієї проблеми у контексті реформування державної культурної політики в цілому та законодавства щодо охорони культурної спадщини зокрема потребує її дослідження й надання практичних пропозицій щодо удосконалення відповідної правової бази. Метою статті є аналіз нормативно-правового забезпечення процесу формування Державного реєстру національного культурного надбання, встановлення його недоліків і прогалин та внесення пропозицій щодо зміни до чинного законодавства. На час проголошення незалежності облік та охорона культурних пам’яток були урегульовані численними національними нормативними актами, серед яких Постанова Ради Міністрів УРСР від 30 грудня 1948 р. № 3076 «Про заходи щодо поліпшення охорони пам’яток культури на території УРСР», Закон УРСР «Про охорону і використання пам’яток історії та культури» від 13 липня 1978 р., а також міжнародними угодами й конвенціями, які були ратифіковані УРСР, у тому числі й Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, прийнятою ЮНЕСКО 16 листопада 1972 р. та ін. [1]. Зокрема, постановою Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. № 970 із подальшими змінами, яка й нині є чинною, було затверджено Список пам’ятників архітектури Української РСР [2], що перебувають під охороною держави. Під охороною держави згідно з іншими нормативними актами перебували й музейні та архівні фонди, рідкісні видання у фондах бібліотек тощо. Розбудова незалежної держави поставила на порядок денний необхідність формування якісно нової законодавчої бази, яка б відповідала міжнародним демократичним стандартам верховенства права та забезпечення прав людини. Культура стала тією сферою, суспільні відносини в якій були урегульовані спеціальним Законом – Основами законодавства України про культуру від 14 лютого 1992 р. [3] (втратив чинність на підставі Закону України № 2778-VI від 14 грудня 2010 р. – І. М.). Значну увагу в Законі було приділено питанням збереження і використання культурних цінностей. Згідно з частиною першою ст. 14 Основ законодавства України про культуру унікальні цінності матеріальної та духовної культури, а також культурні цінності, що мають виняткове історичне значення для формування національної самосвідомості українського народу були визнані об’єктами національного культурного надбання і підлягали занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання (далі – ДРНКН). Відповідно до цієї законодавчої норми було розроблено й затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 р. № 466 «Положення про Державний реєстр національного культурного надбання» [4]. Нормами Положення було визначено п’ять типів пам’яток, які підлягали 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

занесенню до Державного реєстру: пам’ятки історії, пам’ятки археології, пам’ятки містобудування і архітектури, пам’ятки мистецтва та документальні пам’ятки. Однак цей перелік не був вичерпним, а в пункті 2 Положення зазначено, що до Державного реєстру можуть бути занесені й інші об’єкти, що становлять виняткову цінність з огляду історії, культури, етнології чи науки. Згідно з пунктом 3 «Положення про Державний реєстр національного культурного надбання» право на занесення об’єктів національного культурного надбання до Державного реєстру здійснюється в установленому порядку Міністерством культури та іншими органами, до компетенції яких належать функції державного управління в галузі обліку й охорони пам’яток історії та культури. Принциповими нормами стали пункти 6 – щодо заборони роздержавлення та приватизації об’єктів національного культурного надбання, які є загальнодержавною власністю, а також 7 – щодо заборони вивезення об’єктів, занесених до Державного реєстру, за межі України, за винятком їх тимчасового експонування за кордоном з дозволу в кожному окремому випадку. Однак затвердження Положення не призвело до оперативного формування Державного реєстру національного культурного надбання. Незважаючи на фактичну відсутність Державного реєстру національного культурного надбання, норми про його формування та порядок внесення до нього пам’яток увійшли до ряду спеціальних законів. Так, згідно з частиною першою ст. 14 Закону України «Про Національний архівний фонд та архівні установи» від 24 грудня 1993 р. № 3814-XII [5] порядок віднесення документів Національного архівного фонду до унікальних, внесення їх до Державного реєстру національного культурного надбання, а також зберігання затверджується Кабінетом Міністрів України. У свою чергу, відповідно до частини третьої ст. 16 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» від 27 січня 1995 р. № 32/95-ВР [6] особливо цінні, рідкісні документи та колекції включаються до Державного реєстру національного культурного надбання України, а згідно з частиною п’ятою цієї ж статті архівні документи, зібрані в бібліотеці, входять до складу Національного архівного фонду України згідно із Законом України «Про Національний архівний фонд та архівні установи». Для таких документів встановлюється особливий режим охорони, зберігання та використання, забороняється їхнє вивезення за кордони нашої держави тощо. Внесенню до Державного реєстру національного культурного надбання відповідно до ст. 16 Закону України «Про музеї та музейну справу» від 29 червня 1995 р. № 249/95-ВР [7] підлягають і музейні предмети Музейного фонду України. При цьому згідно з частиною третьою статті 16 із змінами, внесеними згідно із Законом № 5461-VI від 16.10.2012 р. порядок віднесення музейних предметів Музейного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання та умови їх зберігання затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. Крім того, у ст. 14 Закону України «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» від 21 вересня 1999 р. [8] міститься норма про те, що культурні цінності, занесені до Державного реєстру національного культурного надбання, не підлягають вивезенню з України. А в редакції Закону № 5461VI від 16 жовтня 2012 р. частина третя ст. 11 передбачає внесення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, за результатами державної експертизи заявлених до вивезення (тимчасового вивезення) культурних цінностей до Державного реєстру національного культурного надбання незалежно від згоди особи, яка порушила клопотання про вивезення (тимчасове вивезення) культурних цінностей. Водночас з ухваленням 8 червня 2000 р. Закону України «Про охорону культурної спадщини» [9] відповідно до його норм частини першої ст. 13 Міністерство культури України активно розпочало формування Державного реєстру нерухомих пам’яток України, внесенню до якого підлягають об’єкти культурної спадщини незалежно від форм власності за категоріями національного та місцевого значення пам’ятки. При цьому останній фактично замінив Державний реєстр національного культурного надбання, хоча є значно вужчим за своїм складом та жодним чином не може бути йому повноцінною заміною. Характерно, що в Законі України «Про охорону культурної спадщини» взагалі немає норм про формування чи внесення пам’яток до Державного реєстру національного культурного надбання – він просто не згадується. Натомість згідно з частиною другою ст. 14 Закону вводиться Перелік об’єктів культурної спадщини. До нього включається об’єкти культурної спадщини до вирішення питання про їх реєстрацію як пам’ятки у Державному реєстрі нерухомих пам’яток України. Такі об’єкти набувають правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини. Отже, практично одночасно в українському законодавчому з’явилися норми, які призвели до правової колізії. Фактично йдеться про формування кількох реєстрів культурних пам’яток, однак державні органи не спроможні забезпечити їх формування. Незважаючи на таку колізію, відповідальні державні органи забезпечили підготовку і прийняття підзаконних актів, спрямованих на виконання норм закону про формування Державного реєстру 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

національного культурного надбання. Так, серед інших, 19 листопада 1998 р. Головне архівне управління при Кабінеті Міністрів України та Національна академія наук України видали спільний наказ № 73/298, яким затвердили Методику і критерії виявлення і включення унікальних документальних пам’яток Національного архівного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання [10]. Відповідно до пункту 4.4. частини розділу Державного реєстру національного культурного надбання, складені власниками унікальних документальних пам’яток, формуються в архівних установах у спеціальну справу «Державний реєстр національного культурного надбання». А згідно з пунктом 5.3. централізований облік унікальних документальних пам’яток Національного архівного фонду України, включених до зведеного розділу Державного реєстру національного культурного надбання, здійснює Головархів України, який постійно зберігає один примірник усіх частин зведеного розділу зазначеного Державного реєстру. (Наказ № 73/298 втратив чинність на підставі наказу Державного комітету архівів № 32/34 від 19.02.2008 р.) У свою чергу, на виконання статті 16 Закону України «Про музеї та музейну справу», а також постанови Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 р. № 466 «Про затвердження Положення про Державний реєстр національного культурного надбання» Міністерство культури і мистецтв України наказом № 653 від 25 жовтня 2001 р. затвердило Порядок занесення унікальних пам’яток Музейного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання [11]. Порядком було передбачено здійснення комплексу організаційних, науково-дослідних, науково-методичних і практичних заходів щодо встановлення принципів і критеріїв визначення унікальності пам’яток, методики їх виявлення й занесення до Державного реєстру, організації обліку та забезпечення зберігання. Зобов’язання щодо виявлення і включення унікальних пам’яток незалежно від форм власності, а також їх облік та зберігання покладено на власників. Разом із тим пам’ятки державної частини Музейного фонду України, що занесені до Державного реєстру, не можуть бути предметами застави, не підлягають роздержавленню, приватизації, а також відчуженню. Кінцевим терміном проведення робіт щодо внесення унікальних пам’яток до Державного реєстру національного культурного надбання було визначено грудень 2005 року. Практично одночасно із зазначеною постановою Міністерство культури і мистецтв України розробило та 20 листопада 2001 р. затвердило наказом № 708 «Інструкцію про порядок відбору рукописних книг, рідкісних і цінних видань з бібліотечних фондів до Державного реєстру національного культурного надбання» [12]. Дію Інструкції було поширено на мережу бібліотек усіх форм власності та підпорядкування. Згідно з пунктом 3.1. Інструкції для організації роботи щодо відбору документів до Державного реєстру при бібліотеках було створено експертні групи із числа бібліотекарів, книгознавців, науковців, музейних працівників, колекціонерів тощо, за участю яких мав відбуватися безпосередній перегляд фондів, каталогів, формуватися дані щодо передачі в головні бібліотеки. У свою чергу, відповідно до пункту 3.8. Інструкції Національна парламентська бібліотека України разом із Національною бібліотекою України ім. В.І. Вернадського, Харківською державною науковою бібліотекою ім. В.Г. Короленка, Одеською державною науковою бібліотекою ім. М. Горького, Львівською науковою бібліотекою ім. В. Стефаника НАН України на основі отриманої інформації мали сформувати базу даних розділу Державного реєстру і передати його на розгляд експертної комісії та на подальше затвердження Міністерством культури і мистецтв України. Для забезпечення методичного супроводження вказаних робіт Національна парламентська бібліотека України у 2002 р. підготувала та видала рекомендації «Створення баз даних документів, визначених для включення до ДРНКН», а Національна бібліотека України імені В. І. Вернадського в 2007 р. видала «Методичні рекомендації для державної реєстрації книжкових пам’яток України: кириличні рукописні книги та стародруки». На основі інструкції Міністерства культури і мистецтв України від 20 листопада 2001 р. та зазначених методичних рекомендацій бібліотеки провели значну роботу щодо виявлення та відбору книжкових пам’яток України. Однак активне формування експертних комісій розпочалося лише відповідно до Порядку утворення та діяльності комісій з проведення експертизи цінності документів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2007 р. № 1004 [13]. Згідно з підпунктом 4 пункту 17 Порядку Центральна експертно-перевірна комісія Укрдержархіву приймає рішення про погодження анотованих переліків унікальних документів Національного архівного фонду та внесення їх до Державного реєстру національного культурного надбання. Зазначеною постановою було затверджено і Порядок віднесення документів Національного архівного фонду до унікальних, їх обліку та зберігання. Відповідно до його пункту 5 із змінами, внесеними згідно з Постановою КМУ № 1109 від 20.10.2011 р.; у редакції Постанови КМУ № 1103 від 28.11.2012 р., остаточне рішення про визнання документа унікальним та внесення його до Державного реєстру національного культурного надбання приймається 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Центральною експертно-перевірною комісією Укрдержархіву за поданням експертно-перевірної комісії центрального та галузевого державного архіву, Національної академії наук, Державного архіву в Автономній Республіці Крим, державного архіву області, мм. Києва і Севастополя. Черговий етап активізації діяльності щодо формування Державного реєстру національного культурного надбання пов’язаний з ухваленням Закону України «Про культуру» від 14 грудня 2010 р. [14], із набуттям чинності якого втратили чинність Основи законодавства України про культуру. Відповідно до частини третьої ст. 16 Закону України «Про культуру» унікальні культурні цінності, що мають виняткове історичне, художнє, наукове та інше культурне значення для формування вітчизняного культурного простору і визначають внесок Українського народу у всесвітню культурну спадщину, визнаються об’єктами національного культурного надбання і включаються до Державного реєстру національного культурного надбання. При цьому відповідно до частини третьої ст. 20 Закону архіви (архівні установи), об’єкти культури, мистецтва, у тому числі виняткової історичної, художньої, наукової чи іншої культурної цінності, що занесені чи підлягають занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання, не підлягають приватизації, а згідно з частиною п’ятою цієї ж статті об’єкти права державної та комунальної власності, що занесені або підлягають занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання, не можуть бути предметом застави. Фактично ці норми повторили відповідні положення спеціальних законів, які були чинними і до цього часу. Отже, унікальні культурні цінності, що занесені чи підлягають занесенню до Державного реєстру національного культурного надбання, перебувають в Україні під охороною закону. Однак проблема полягає в тому, що єдиного Державного реєстру національного культурного надбання досі не сформовано. Міністерство культури України на сьогодні активно працює над створенням Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Перелік об’єктів останнього оприлюднено на офіційному вебсайті Міністерства. Натомість на цьому ж сайті узагалі не має відомостей про Державний реєстр національного культурного надбання. Як наслідок, робота по наповненню Державного реєстру національного культурного надбання ведеться розрізнено. Так, для прикладу, Національна бібліотека України імені В. І. Вернадського, провівши значний обсяг підготовчої роботи, виставляє наразі на базі власних фондів у електронній формі «Матеріали до Державного реєстру національного культурного надбання: Книжкові пам’ятки», що містять описи найцінніших і найдавніших книжкових пам’яток: рукописних книг; інкунабул; палеотипів; стародруків кириличним, гражданським, латинським шрифтом; українських видань до 1860 р. включно [15]. Ця інформація, на переконання співробітників бібліотеки, дозволить надати цінним книжковим колекціям статус книжкових пам’яток, які особливо охороняються державою, а наявність на пересічній книжці печатки, штампа, екслібриса колекції, що внесена до ДРНКН, автоматично виключає можливість її законного вивезення з України на основі ст. 14 Закону України «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» [15]. Таким чином, на сьогодні в Україні створена законодавча база для формування Державного реєстру національного культурного надбання. Однак чинне законодавство не передбачає його офіційного утвердження у формі єдиного документа та оприлюднення, як це передбачено законодавством для Державного реєстру нерухомих пам’яток України. Наслідком цього є фактична відсутність Державного реєстру національного культурного надбання, що не гарантує збереження й заборону вивозу за кордон унікальних культурних цінностей. У зв’язку з цим необхідно прийняти нове Положення про Державний реєстр національного культурного надбання, а також внести зміни до Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 р., доповнивши визначення пам’ятки культурної спадщини як об’єкта культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам’яток України або Державного реєстру національного культурного надбання. Крім того, на Міністерство культури слід покласти зобов’язання координувати діяльність установ щодо формування Державного реєстру національного культурного надбання, забезпечити його публікацію та внесення до нього змін. Список використаних джерел: 1. Мищак І. М. Конституційно-правове забезпечення охорони культурної спадщини в Україні / І. М. Мищак // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2013. – № 3. – С. 31 – 37. 2. Список пам’ятників архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави : Затверджено постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 серпня 1963 року № 970 у редакції від 19.10.2012 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/970-63-п

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. Основи законодавства України про культуру : Закон України від 14.02.1992 р. № 2117-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 21. – Ст. 294. 4. Положення про Державний реєстр національного культурного надбання : Затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 1992 р. № 466 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/466-92-п 5. Про Національний архівний фонд та архівні установи : Закон України від 24.12.1993 р. № 3814XII // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 15. – Ст. 86. 6. Про бібліотеки і бібліотечну справу : Закон України від 27.01.1995 р. № 32/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 7. – Ст. 45. 7. Про музеї та музейну справу : Закон України від 29.06.1995 р. № 249/95-ВР // Офіційний вебпортал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/249/95-вр 8. Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей : Закон України від 21.09.1999 р. № 1068-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 48. – Ст. 405. 9. Про охорону культурної спадщини : Закон України від 08.06.2000 р. № 1805-III у редакції від 19.04.2014 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/1805-14 10. Методика і критерії виявлення і включення унікальних документальних пам’яток Національного архівного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання : Затверджено наказом Головного архівного управління при Кабінеті Міністрів України та Національної академії наук України від 19.11.1998 р.№ 73/298 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0801-98 11. Порядок занесення унікальних пам’яток Музейного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання : Затверджено Наказом Міністерства культури і мистецтв України 25.10.2001 р. № 653 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0144-02 12. Інструкція про порядок відбору рукописних книг, рідкісних і цінних видань з бібліотечних фондів до Державного реєстру національного культурного надбання : Затверджена наказом Міністерства культури і мистецтв України від 20.11.2001 р.№ 708 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1027-01 13. Порядок утворення та діяльності комісій з проведення експертизи цінності документів : Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2007 р. № 1004 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1004-2007-п 14. Про культуру : Закон України від 14.12.2010 р. № 2778-VI у редакції від 01.04.2014 р. // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/2778-17 15. Державний реєстр національного культурного надбання (ДРНКН) // Портал НБУВ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://irbis-nbuv.gov.ua/fond/register/register.html * Мищак Іван Миколайович – доктор історичних наук, старший науковий співробітник, завідувач відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства Верховної Ради України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Конституційне та муніципальне право УДК 342.7

Юрій Данилюк *

ДО ПИТАННЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ У статті розглядаються питання вдосконалення законодавчого регулювання реалізації прав територіальної громади на місцеве самоврядування. Досліджуються основні позиції провідних міжнародних інституцій щодо цього питання. Аналізуються законопроекти «Про співробітництво територіальних громад» (реєстр. № 4756) та «Про право територіальних громад на об’єднання» (реєстр. № 3849). Ключові слова: законодавче регулювання, територіальна громада, місцеве самоврядування, законопроект. Данилюк Ю. В. К вопросу совершенствования законодательного регулирования реализации прав территориальной общины. В статье рассматриваются вопросы совершенствования законодательного регулирования реализации прав территориальной общины на местное самоуправление. Исследуются основные позиции ведущих международных институций по этому вопросу. Анализируются законопроекты «О сотрудничестве территориальных общин» (реестр. № 4756) и «О праве территориальных общин на объединение» (реестр. № 3849). Ключевые слова: законодательное регулирование, территориальная община, местное самоуправление, законопроект. Danyliuk Y. V. Raising the issue of territorial community legislative regulation improvement. This article highlights the issues of legislative regulation improvement of rights of territorial communities considering local self-government. The basic positions of leading international institutions in this sphere are being studied. The laws «On cooperation of local communities» (registration № 4756) and «On the right of local communities to unite» (registration № 3849) are being analyzed. Keywords: legislative regulation, territorial community, local self-government, draft law. Досвід організації і функціонування місцевого самоврядування переконливо засвідчив, що переважна більшість соціальних, економічних, політичних негараздів, що сьогодні мають місце в Україні, породжені відсутністю належного місцевого самоврядування, слабкою його фінансовою базою. А тому із впевненістю можемо зазначити, що такі об’єктивні і суб’єктивні фактори економічного, політичного, правового та психологічного характеру значною мірою стримують становлення і розвиток місцевого самоврядування в Україні. Функціонування і розвиток місцевого самоврядування, як зазначено у Рішенні Конституційного Суду від 13.07.2001 р. № 11-рп/2001, є визначальним для будь-якої демократичної держави. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлюються її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. Отже, сьогодні актуальним залишається дослідження проблемних питань стану законодавчого забезпечення здійснення місцевого самоврядування. Така актуальність зумовлюється наявністю різноманітних факторів. Зокрема, необхідністю створення системи дієздатного місцевого самоврядування як з економічної, так і з юридичної точок зору. Проблеми у сфері законодавчого забезпечення місцевого самоврядування були предметом багатьох наукових досліджень. Зокрема, слід згадати праці таких науковців, як Камінська Н. В. [1], Фролов О. О. [2], Бондаренко І. О. [3] та ін. Важливим законодавчим актом у сфері місцевого самоврядування є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Практична реалізація його приписів засвідчила неузгодженість окремих з них із Конституцією України. Реакцією на це стало, зокрема, Рішення Конституційного Суду України від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000, за яким визнано такими, що не відповідали Конституції України (були неконституційними), положення частини третьої статті 79 Закону щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням відповідної ради «в інших випадках», тобто з підстав, не передбачених частиною другою цієї статті. Таким чином, як вбачається, важлива роль у

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

забезпеченні належного законодавчого регулювання місцевого самоврядування відводиться саме Конституційному Суду України. Неодноразово єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні здійснював тлумачення спірних, на думку відповідних суб’єктів права на конституційне подання, положень Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому позиції єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні, викладені у його актах, на наше переконання, безумовно мають використовуватись в процесі здійснення реформування місцевого самоврядування. Верховна Рада України 15 липня 1997 р. ратифікувала без застережень Європейську Хартію місцевого самоврядування, що закріплює важливі європейські стандарти у сфері місцевого самоврядування. Як справедливо зазначено у Рекомендаціях 102 (2001) Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи Європейська Хартія є фундаментальним інструментом регулювання розподілу адміністративних та виконавчих повноважень в країні, а місцева і регіональна демократія є необхідною умовою збалансованої імплементації принципу субсидіарності. Варто зазначити, що положення Хартії мають двояке значення: в одних випадках вони є нормами, що прямо регулюють суспільні відносини, а в інших – мають відсилочний характер, що передбачає необхідність прийняття нових або внесення змін до чинних нормативно-правових актів [4, с. 68]. Як випливає з Експертного висновку від 30 липня 2010 року, підготовленого Директоратом з питань демократичних інституцій Генерального директорату з питань демократії та політичних справ Ради Європи, в Україні на рівні Конституції, законів та практики повністю чи частково не реалізовані вимоги Європейської хартії, викладені у статтях 3.1, 3.2, 4.2-4.6, 6.1, 8.1, 8.3, а існуюча бюджетна система не відповідає вимогам статті 9 в цілому. Такий висновок, на нашу думку, є серйозним сигналом для українських законодавців з тим, аби в основу реформи місцевого самоврядування, крім іншого, було покладено завдання приведення чинного законодавства з питань місцевого самоврядування у відповідність до положень Хартії. Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи у своїй Рекомендації 102 (2001) висловив стурбованість тим, що в Україні діє централізована система державного управління, хоча реформування місцевого самоврядування має здійснюватись на засадах децентралізації. Наголошується, що законодавчі та конституційні положення, які стосуються місцевого та регіонального самоврядування, часто є нечіткими і виконуються не належним чином. Приписи цієї Рекомендації є актуальними й донині, у зв’язку з чим Рада Європи у згаданому вище Експертному висновку, з якими не можна не погодитись, рекомендує, що першим кроком на шляху реформування місцевого самоврядування має бути саме модернізація положень Конституції України. Поряд з цим, на думку цієї Організації, доцільним вбачається: − перейти до реалізації загальноєвропейської концепції самоврядування як права місцевих влад; − надати повноцінні права місцевих влад районним та обласним радам; − запровадити повноцінне втілення в життя принципу субсидіарності; − впорядкувати, привести до логічного завершення систему делегування повноважень; − запровадити таку бюджетну систему, за якої буде забезпечена реальна здатність органів місцевого самоврядування діяти автономно та під власну відповідальність. Для цього необхідно забезпечити, щоб: 1) органи місцевого самоврядування були наділені своїми власними адекватними фінансовими ресурсами, якими вони зможуть вільно розпоряджатись в межах своїх повноважень; 2) обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідав функціям передбаченим Конституцією та законами; 3) хоча б частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування надходила від місцевих податків та зборів, ставку яких вони уповноважені визначити в межах закону; − відмовитись від зайвої деталізації структур та механізмів, щоби дати можливість законодавцю удосконалювати систему та вчасно виправляти можливі помилки. Не можна оминути й слушні рекомендації Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії) з питань вдосконалення функціонування місцевого самоврядування в Україні, викладені у її висновках. Так, у своїх Висновках Комісія зауважила, що у випадку делегування повноважень органам місцевого самоврядування має бути чітко передбачена повна компенсація фінансового тягаря, що випливає з передачі повноважень з метою уникнення ризику того, що державні завдання делегуватимуться переважно для зменшення тиску на державний бюджет. Тобто, як бачимо, найважливішим питанням у діяльності місцевого самоврядування є його фінансове забезпечення.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

На нашу думку, окреслені рекомендації Ради Європи, Венеціанської комісії мають бути взяті на озброєння та активно використовуватись у процесі подальшого реформування місцевого самоврядування в Україні. Таким чином, ґрунтуючись на вище викладеному, вважаємо за доцільне наголосити на таких основних кроках на шляху реформування місцевого самоврядування та забезпечення належної реалізації самоврядних прав територіальної громади: − поглиблення децентралізації влади; − запровадження повноцінного регіонального місцевого самоврядування, створення виконавчих органів районними й обласними радами; − усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом удосконалення правового статусу, функціональної переорієнтації обласних та районних державних адміністрацій; − розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів, передача їм частини управлінських функцій з розв’язання регіональних проблем соціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку; − врегулювання питань об’єднання сільських територіальних громад та його державної підтримки тощо. Додатково слід зупинитися на доцільності законодавчого врегулювання питань об’єднання територіальних громад та його державної підтримки. У цьому контексті слід звернути увагу на те, що нині на розгляді парламенту знаходяться важливі та нагальні законопроекти: про співробітництво територіальних громад (реєстр. № 4756) та про право територіальних громад на об’єднання (реєстр. № 3849). Коротко зупинимось на їх правовому аналізі. Так, законопроект «Про співробітництво територіальних громад» (реєстр. № 4756 від 23.04.2014 р.), як зазначено в пояснювальній записці до нього, розроблено Робочою групою з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, утвореною наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на виконання доручення Кабінету Міністрів України. Розроблення законопроекту, наголошується в тій же записці, «зумовлено необхідністю створення законодавчої основи для кооперації ресурсів органів місцевого самоврядування з метою вирішення спільних проблем життєдіяльності територіальних громад на місцевому рівні, більш ефективного надання послуг місцевому населенню, створення спільних об’єктів муніципальної інфраструктури для декількох територіальних громад». Аналіз положень цього проекту показує, що запропоноване регулювання суспільних відносин у зазначеній сфері відтворює структурно та загалом змістовно (з деякими редакційними змінами) поданий раніше Кабінетом Міністрів України такий же законопроект (реєстр. № 3617 від 13.11.2013 р.). Тому висловлені нами нижче певні застереження, що стосуються законопроекту № 4756, також є актуальними й щодо відповідних аналогічних положень законопроекту № 3617. За таких обставин вважаємо за необхідне акцентувати увагу на них. 1. Згідно з положеннями частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це право, на нашу думку, не може не поширюватись і на співробітництво територіальних громад у сенсі вирішення ними питань, про які йдеться в законопроекті. Між тим, за змістом приписів частини першої статті 3, підпункту 3 пункту 2 розділу VІ «Прикінцеві положення» проекту жителі кількох сіл, добровільно об’єднані в сільську громаду, не належатимуть до суб’єктів такого співробітництва. Немає чіткого визначення щодо належності до суб’єктів співробітництва територіальних громад міст Києва та Севастополя, особливості здійснення місцевого самоврядування в яких згідно з частиною другою тієї ж статті 140 Конституції України визначаються окремими законами України. Жодних пропозицій стосовно цього законопроект не містить. 2. За частиною четвертою статті 140 Основного Закону України районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Законопроект не передбачає механізмів врахування думки цих рад щодо вирішення питань, пов’язаних із співробітництвом відповідних громад, інтереси яких вони представляють. Непорозуміння в цьому зв’язку може зумовлювати, на нашу думку, те, що в проекті не зазначено просторової сфери співробітництва територіальних громад: це мають бути межі одного району, області, на які поширюється юрисдикція районної або обласної ради, чи межі не враховуватимуться і співробітництво громад здійснюватиметься незалежно від конституційно визначеної системи адміністративно-територіального устрою України, скажімо, у формі участі в утворенні спільного органу управління суб’єктів співробітництва, спільних 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

комунальних підприємств, установ та організацій і спільного їх фінансування (утримання), зокрема джерел покриття можливих збитків за результатами їх діяльності (див. підпункти 3-5 частини першої статті 4, статтю 12, абзац перший частини першої, підпункти 1, 5, 7 частини другої статті 13, статтю 14 законопроекту). 3. Відповідно до положень частини першої, другої статті 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» однією із форм вирішення територіальною громадою питань місцевого значення, зокрема шляхом прямого волевиявлення, є місцевий референдум. Його предметом може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, зазначеним та іншими законами до відання місцевого самоврядування, зокрема, на наш погляд, і те, що стосується ініціювання співробітництва територіальних громад. Між тим, частина перша статті 5 проекту не відносить територіальну громаду загалом до переліку можливих ініціаторів співробітництва територіальних громад, а йдеться лише про членів територіальної громади, що, на нашу думку, обмежує право громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування. Таке обмеження не узгоджується з приписами частин першої, третьої статті 140, статті 146 Конституції України, частини першої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». 4. Частинами першою, третьою статті 5 законопроекту передбачається, що ініціаторами співробітництва територіальних громад можуть бути, серед інших, депутати сільської, селищної, міської ради; рішення про надання згоди на організацію співробітництва приймається відповідною радою на підставі попередніх висновків її виконавчих органів стосовно відповідності інтересам та потребам територіальної громади пропозиції щодо ініціювання співробітництва. При цьому не враховується роль кількох органів ради – її постійних комісій, які згідно з положеннями частин першої, четвертої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обираються з числа депутатів ради для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, що належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. З огляду на зазначені законодавчі приписи вважаємо, що розгляд місцевою радою питання щодо надання згоди на організацію співробітництва територіальних громад не може бути поза увагою відповідної постійної комісії ради. Її участь у забезпеченні вирішення цього питання має бути належно визначена. 5. За частинами другою, третьою статті 7 проекту засідання комісії для проведення переговорів про організацію співробітництва проводить голова, який почергово змінюється представниками суб’єктів співробітництва. Проте проект не визначає, яким чином відбувається обрання голови відповідним суб’єктом співробітництва та як відбувається чергування головування на засіданнях комісії. 6. Як уже зазначалось, однією із форм здійснення співробітництва, передбаченою пунктом 4 частини першої статті 4 законопроекту, може бути утворення його суб’єктами спільних комунальних підприємств, установ та організацій. Зрозуміло, що утворення таких та інших спільних інфраструктурних об’єктів, зокрема доріг, може пов’язуватись з необхідністю вирішенням земельних та інших спорів у зв’язку з намічуваним відведенням земельних ділянок для цих потреб, особливо тих, що належать фізичним та юридичним особам. Проте жодних приписів стосовно залучення власників земельних ділянок, розміщених на них (ділянках) будівель і споруд, до організації співробітництва територіальних громад, особливо на стадії його ініціювання, в сенсі врахування їх прав та законних інтересів законопроект не містить, що не кореспондується, зокрема, з положеннями статті 3 Конституції України. 7. Стаття 4 розділу І та розділ ІІІ законопроекту стосуються одних і тих же питань – форм співробітництва територіальних громад. Важко зрозуміти логіку, а також механізми нормопроектувального та техніко-юридичного підходів до регулювання суспільних відносин, відповідно до яких такі питання чомусь віднесені автором до різних розділів проекту, хоча могли б бути зосереджені в одному з них – ймовірніше у ІІІ «Форми співробітництва», а не у І «Загальні положення». 8. Сумнівною вбачається доцільність визначеної у пункті 3 частини другої статті 15 проекту умови державного стимулювання співробітництва, за якою таке стимулювання відбувається якщо співробітництво здійснюється не менше як чотирма суб’єктами. Адже державне стимулювання передбачає, зокрема, надання субвенцій місцевим бюджетам і передачу об’єктів державної власності у комунальну власність суб’єктів співробітництва. Тому, якщо суб’єктів співробітництва менше як чотири, то вони ставляться у нерівні умови порівняно із суб’єктами співробітництва, яких більше чотирьох в контексті державного стимулювання такого співробітництва. Метою іншого законопроекту «Про право територіальних громад на об’єднання» (реєстр. № 3849 від 08.01.2014 р.), задекларованою його розробниками в пояснювальній записці, є створення правових умов та можливостей для: укрупнення шляхом добровільного об’єднання територіальних громад; формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати поліпшення 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

забезпечення потреб громадян, оперативне та якісне надання їм базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективного використання бюджетних коштів та інших ресурсів; створення передумов для удосконалення системи органів місцевого самоврядування на відповідній територіальній основі. Правовий аналіз положень законопроекту в контексті чинної нормативно-правової бази регулювання суспільних відносин у сфері здійснення місцевого самоврядування в Україні зумовлює низку застережень. 1. Назва законопроекту, на нашу думку, не відповідає повною мірою визначеному в ньому предмету правового регулювання. Право на об’єднання в сільську територіальну громаду частиною першою статті 140 Конституції України закріплено лише за жителями сіл. За приписами частини другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право на об’єднання в одну територіальну громаду належить територіальним громадам сусідніх сіл. На жителів селищ та міст зазначені конституційні та законодавчі визначення не поширюються. Законодавче регулювання питань, які є предметом цього законопроекту, на наш погляд, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. 2. За змістом положень вже згаданої частини першої статті 140 Основного Закону України об’єднання жителів кількох сіл у сільську територіальну громаду здійснюється на добровільній основі. Між тим принцип добровільного об’єднання (він, до речі, декларується і в частині першій статті 2 проекту) не закріплюється належним чином, а фактично трансформується в імперативні за своїм змістом приписи щодо забезпечення обов’язковості об’єднання не лише сусідніх сіл, а й інших, не пов’язаних сусідством, населених пунктів – селищ, міст. Так, статтею 10 законопроекту передбачається необхідність розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією перспективних планів формування спроможних територіальних громад у межах Автономної Республіки Крим чи області. Перспективний план має охоплювати всю територію відповідного регіону України. Згідно з частиною третьою згаданої статті він схвалюватиметься Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою та затверджуватиметься Кабінетом Міністрів України. Методичне забезпечення об’єднання територіальних громад, визначення обсягів та форми підтримки здійснюватиме центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування (частина четверта статті 8, частина друга статті 10 проекту). Варто наголосити, що координацію заходів з надання підтримки об’єднанню територіальних громад, які проводитимуться органами виконавчої влади, має здійснювати Кабінет Міністрів України (частина друга статті 8 проекту). Таким чином, принципи конституційності та добровільності об’єднання сільських громад авторами законопроекту фактично зводяться до реалізації на законодавчому рівні політики щодо можливого об’єднання усіх без винятків територіальних громад без чіткого визначення оптимальних критеріїв, доцільності та меж конкретного об’єднання. 3. Суб’єктами об’єднання територіальних громад за частиною першою статті 3 проекту мають бути сусідні територіальні громади, які відповідатимуть умовам, визначеним його статтею 4. Однією з них є відстань від адміністративного центру об’єднаної територіальної громади до її найвіддаленішого населеного пункту. Ця відстань «не може перевищувати, як правило, 30 кілометрів (автомобільними дорогами загального користування)». Використане тут словосполучення «як правило» дозволятиме утворення об’єднаних територіальних громад, в яких відстань від адміністративного центру до найвіддаленішого населеного пункту тими ж дорогами становитиме понад 30 км. За таких обставин мова про сусідство територіальних громад та переваги об’єднаної територіальної громади в сенсі поліпшення умов життя жителями конкретних віддалених населених пунктів вочевидь позитивно не сприйматиметься. 4. Як зазначалось, метою законопроекту, серед іншого, задекларовано якісне надання громадянам базових соціальних та адміністративних послуг (пункт 2 пояснювальної записки). Важко, однак, уявити про позитивне сприйняття якості отриманої послуги пересічним жителем села, який лише для цього змушений долати нинішніми автомобільними дорогами загального користування відстань загалом понад 60 км – від свого села до адміністративного центру об’єднаної територіальної громади та у зворотному напрямку. 5. За змістом статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватись без попереднього з’ясування думки відповідних територіальних громад, у тому числі, якщо це можливо, – шляхом проведення місцевого 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

референдуму. Підтверджуючи це у своїй пояснювальній записці, автори законопроекту пропонують, однак, вилучити з частин третьої та четвертої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приписи стосовно вирішення питань добровільного об’єднання територіальних громад або виходу зі складу сільської громади шляхом проведення місцевого референдуму. Такі зміни згаданого базового Закону, яким визначено правовий статус місцевого самоврядування в Україні, безумовно звужуватимуть межі правової захищеності територіальних громад – жителів сіл, селищ, міст, усуваючи їх від можливості безпосереднього здійснення місцевого самоврядування через одну із форм народного волевиявлення, яким є референдум. Зазначене суперечить положенням частини третьої статті 22, статті 69, частини третьої статті 140 Конституції України. Важливою залишається необхідність вирішення на законодавчому рівні питань щодо запровадження механізму використання територіальною громадою власного майна, оскільки нині вона не має статусу юридичної особи. Крім того, українське законодавство не передбачає державної реєстрації територіальних громад. Підсумовуючи, відзначимо, що анонсована керівництвом нашої держави необхідність децентралізації влади має бути ближчим часом реалізована, щоб територіальні громади отримали належний спектр прав у сфері місцевого самоврядування. Список використаних джерел: 1. Камінська Н. В. Європейська система місцевого і регіонального самоврядування (міжнародноправові засади становлення, функціонування та розвитку) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : спец. 12.00.11 «Міжнародне право» / Н. В. Камінська. – К., 2014. – 37 с. 2. Фролов О. О. Принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування в Україні: конституційно-правове регулювання і практика реалізації : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / О. О. Фролов. – Х., 2013. – 18 с. 3. Бондаренко І. О. Комунальна власність як матеріальна основа місцевого самоврядування в Україні : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / І.О. Бондаренко. – Одеса, 2013. – 17 с. 4. Проблеми законодавчого забезпечення пріоритетних сфер суспільних відносин (на основі аналізу законопроектів, включених до порядку денного другої і третьої сесій Верховної Ради України шостого скликання) / За заг. ред. В.О. Зайчука. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2009. – 300 с. * Данилюк Юрій Васильович – кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, завідувач сектору законопроектних робіт Інституту законодавства Верховної Ради України. УДК 342.4

Олександр Даниляк * Вадим Караваєв *

ПРОБЛЕМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНИХ ФОРМ БЕЗПОСЕРЕДНЬОГО НАРОДОВЛАДДЯ В УКРАЇНІ У статті розглянуто можливості уточнення існуючих та запровадження нових форм безпосереднього народовладдя (інститут народного вето та інститут народної законодавчої ініціативи), запропонованих Конституційною Асамблеєю у проекті Концепції внесення змін до Конституції України. На основі аналізу норм Конституції України, конституційних актів країн Європейського Союзу та рішень Конституційного Суду України в цій сфері окреслено проблеми, що можуть виникнути в процесі закріплення нових форм безпосередньої демократії в Основний Закон України. Ключові слова: Конституція України, безпосереднє народовладдя, інститут народного вето, інститут народної законодавчої ініціативи. Даниляк А. А., Караваев В. С. Проблемы модернизации конституционных форм непосредственного народовластия в Украине. В статье рассмотрены возможности уточнения существующих и внедрения новых форм непосредственного народовластия (институт народного вето и институт народной законодательной инициативы), предложенных Конституционной Ассамблеей в проекте Концепции внесения изменений в Конституцию Украины. На основе анализа норм Конституции Украины, конституционных актов 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

стран Европейского Союза и решений Конституционного Суда Украины в этой сфере обозначены проблемы, которые могут возникнуть в процессе закрепления новых форм непосредственной демократии в Основной Закон Украины. Ключевые слова: Конституция Украины, непосредственное народовластие, институт народного вето, институт народной законодательной инициативы. Danylyak O. O., Karavaev V. S. Problems of Modernization of Constitutional Forms of Direct Democracy in Ukraine. The article deals with the possibilities for refinement of existing and introductions of new forms of direct democracy (the popular veto and the popular legislative initiative), proposed by the Constitutional Assembly in the draft of the Concept of amending the Constitution of Ukraine. Based on the analysis of the Constitution of Ukraine, constitutional acts of the European Union and decisions of the Constitutional Court of Ukraine in this area outlines the problems that may arise during the legislative consolidation of new forms of direct democracy in the Basic Law of Ukraine. Keywords: Constitution of Ukraine, direct democracy, the popular veto, the popular legislative initiative. Для врегулювання суспільно-політичного конфлікту в нашій державі Верховна Рада України прийняла Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року № 742-VII. Цим було відновлено в Україні парламентсько-президентську форму правління. Разом з тим, на порядку денному залишається проведення повномасштабної конституційної реформи. Основою для подальшого оновлення Конституції України в частині удосконалення механізмів безпосереднього народовладдя може стати проект Концепції внесення змін до Конституції України (далі – проект Концепції), розроблений Конституційною Асамблеєю [1]. Метою статті є окреслення кола проблем, що можуть виникнути в процесі модернізації форм народовладдя на конституційному рівні в Україні. У проекті Концепції (абзац 14 розділу ІІІ «Народне волевиявлення») передбачено, що «предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою (ініціативний референдум) може бути лише питання скасування закону, прийнятого Верховною Радою України, який набрав чинність (інститут «народного вето»)». Суть інституту народного вето як різновиду законодавчого референдуму за народною ініціативою («аброгативний референдум», «відхиляючий референдум») полягає у тому, що загальнодержавний референдум може бути проведений із метою з’ясування волі народу щодо відхилення прийнятого парламентом закону. Результатом такого референдуму є скасування або збереження чинності цього нормативно-правового акта. Підтримуючи доцільність запровадження інституту народного вето в Україні, доречно зазначити коло проблем, що потенційно можуть виникнути під час процедури розгляду та ухвалення тексту законопроекту про внесення змін до Конституції України. По-перше, визначення в Основному Законі України предмета всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, що зводиться лише до питання скасування законів, прийнятих Верховною Радою України, по суті, є певним нівелюванням інституту референдного права та звуженням політикоправових можливостей народовладдя в Україні. По-друге, зважаючи на норми Конституції України, можна дійти висновку, що ця новація значно звужує існуючі права громадян України на народне волевиявлення. Так, розділ ІІІ Основного Закону України (ст. 72, ст. 74) передбачає можливість прийняття законів безпосередньо народом – на всеукраїнському референдумі. Водночас стаття 22 Конституції України встановлює, що конституційні права та свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, а при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. А частина перша статті 157 Основного Закону України передбачає, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. По-третє, у процесі внесення змін до Основного Закону України існує висока вірогідність надання негативного висновку Конституційним Судом України щодо відповідності запропонованої новації вимогам статей 157 та 158 Конституції України, тобто як такої, що скасовує та обмежує права і свободи людини та громадянина. Так, Конституційний Суд України, розглядаючи справу про прийняття Конституції та законів України на референдумі від 16.04.2008 р. № 6-рп/2008, вирішив, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією та законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів (із питань податків, бюджету, амністії), прийняття яких на референдумі не допускається згідно з 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Конституцією України [2]. По-четверте, запропонована редакція новації не дає можливості встановити, чи може виноситися на всеукраїнський референдум питання скасування закону іншими, окрім як за народною ініціативою, суб’єктами ініціювання. У цьому аспекті слід звернути увагу на те, що суб’єктами ініціювання народного вето в деяких країнах Європейського Союзу можуть бути громадяни держави, народні обранці, органи державної влади чи місцевого самоврядування. Так, право народного вето за народною ініціативою закріплено в Конституціях Італії, Швейцарії та Латвії. Зокрема, статтею 72 Конституції Латвійської Республіки передбачена можливість виборцям (не менше однією десятою від загальної кількості) ініціювати впродовж двох місяців народне голосування відносно прийнятого закону, що був призупинений Президентом [3]. Відповідно до статті 75 Конституції Італії, на вимогу п’ятиста тисяч виборців або п’яти обласних рад призначається референдум щодо повної або часткової відміни закону чи акта, що має силу закону [4]. Параграф 42 Конституційного акта Данії, передбачає, що одна третя депутатів Фолькетингу (парламенту) протягом трьох тижнів із дня прийняття законопроекту може звернутися у письмовій формі до голови парламенту з вимогою проведення референдуму щодо прийнятого проекту закону [5]. Водночас у цих країнах існують обмеження щодо порядку ініціювання та предмета референдумів, що скасовують чинні закони. Наприклад, в Італії не можна ініціювати народне вето за рік до закінчення каденції однієї з палат парламенту [6]. Також не допускається проведення референдумів щодо законів, які регулюють питання податків та бюджету, амністії та помилування, оголошення стану війни, введення надзвичайного стану, ратифікації міжнародних договорів [7]. У конституційних актах цих європейських держав передбачені також різні вимоги щодо кворумів виборців, які мають взяти участь у голосуванні та ветувати закон. Так, наприклад, у Латвії закон вважається скасованим, якщо: а) у референдумі брало участь не менше половини виборців від тих, що брали участь в останніх виборах до Сейму (парламенту); б) більшість виборців під час народного голосування підтримало ветування закону (ст. 74 Конституції Латвійської Республіки). Відповідно до частини п’ятої параграфа 42 Конституційного акта Данії, законопроект вважається відхиленим у разі, якщо: а) за це проголосувало не менше половини виборців, що взяли участь у референдумі; б) за ветування закону висловилось не менше, ніж 30 % від загальної кількості виборців країни. В Італії (ст. 75 Конституції Італії) закон вважається скасованим, якщо: а) участь у голосуванні взяло понад 50 % від загальної кількості зареєстрованих виборців; б) це рішення підтримала більшість учасників референдуму. Водночас уже зараз законодавство України містить норми, які дозволяють іншим, окрім трьох мільйонів громадян, суб’єктам ініціювання виносити на всеукраїнський референдум відповідні законопроекти. Так, Основний Закон України (частина перша ст. 156) визначає, що Президентом України призначається всеукраїнський референдум щодо законопроекту про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України. Наслідками такого всеукраїнського референдуму може бути як підтримка (затвердження) чи відхилення (по суті, народне вето) законопроекту. У проекті Концепції (абзац 19 розділу ІІІ «Народне волевиявлення») передбачено доцільність запровадження інституту народної законодавчої ініціативи, який передбачає, «що законопроекти з питань, віднесених до сфери регулювання законом, можуть бути внесені до Верховної Ради України за ініціативою не менш ніж ста тисяч громадян України, які мають право голосу, і такі законопроекти розглядатимуться парламентом невідкладно». Загалом підтримуючи запровадження інституту народної законодавчої ініціативи в Україні як важливої форми народної правотворчості, доцільно окреслити коло проблем, пов’язаних із його втіленням на конституційному рівні. По-перше, запропонована новація у взаємозв’язку із вище проаналізованою новацією, також містить ознаки звуження змісту та обсягу існуючих прав громадян України, оскільки не передбачає можливості приймати закони України (вносити до них зміни) на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. По-друге, при розгляді цієї новації необхідно враховувати позицію учасників конституційного процесу. Передвиборні програми таких партій-переможниць парламентських виборів 2012 року, як-от: політичної партії Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» [8], політичної партії «УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка» [9], Комуністичної партії України [10], також містять політичні гасла щодо змін чи уточнень механізмів здійснення влади народом, у тому числі відносно розширення впливу громадян на владу через народну законодавчу ініціативу чи/та референдум. По-третє. Верховна Рада України у 2012 році прийняла Закон України «Про всеукраїнський 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

референдум». Зазначений закон, зокрема, урегулював порядок прийняття чи скасування народом законів України та внесення змін до них (п. 3 ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 5). Разом із тим, існуюча редакція Закону України «Про всеукраїнський референдум» дозволяє виносити на всеукраїнський референдум питання схвалення (чи прийняття) без тексту самого закону, на відмінну від законопроектів про схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України. У цьому зв’язку важливо підкреслити наступне. Конституція України (ст. 8) встановлює, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Тому видається передчасним (до внесення змін до Конституції України в частині, що визначатиме порядок прийняття народом України законів) врегулювання у Законі України «Про всеукраїнський референдум» питань, що передбачають процедуру прийняття чи скасування на всеукраїнському референдумі законів України. При вдосконаленні існуючих та запровадженні нових форм безпосередньої демократії на конституційному рівні в Україні слід враховувати європейський досвід у цій сфері. Проект Конституції Європейського Союзу [11] (Article I-47) передбачав право не менш як одного мільйона громадян країн-членів ЄС ініціювати розробку та прийняття правових актів ЄС. Після невдалої спроби прийняти Конституцію ЄС в Угоду про Європейський Союз [12] (Article 8 B) було включено аналогічне положення. Примітно, що Конституція ЄС не набрала чинності, оскільки громадяни Франції (травень 2005 р.) і Нідерландів (червень 2005 р.) не підтримали її на референдумах. Разом з тим, у частині країн-членів ЄС (Австрія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Словенія, Німеччина, Франція) передбачено можливість схвалення законів на загальнодержавних референдумах [13, с. 65-67]. Водночас національне законодавство цих країн передбачає різні суб’єкти ініціювання таких референдумів: за ініціативою Президента (Франція), парламенту (Австрія, Литва, Люксембург), певної кількості членів парламенту (Данія, Греція) або за ініціативою декількох із названих суб’єктів (наприклад, Португалія, де президент приймає рішення про проведення референдуму на підставі пропозиції парламенту чи уряду) [14]. За народною ініціативою законодавчі референдуми можуть проводитися в Італії, Латвії, Литві, Мальті, Польщі, Словенії, Угорщині. Разом з тим в окремих країнах народна законодавча ініціатива поряд з іншими обмеженнями національного законодавства щодо референдумів також обмежується: правом парламенту вирішувати питання про доцільність проведення референдуму за народною ініціативою (Польща, Угорщина) чи правом парламенту схвалити законопроект до винесення його на загальнодержавний референдум (Італія, Мальта) [13, с. 108]. Законодавство країн-членів ЄС містить різні варіанти реалізації права народу на здійснення законотворчості. Умовно їх можна згрупувати наступним чином. В одних країнах допускається прийняття або скасування законів на референдумі за народною ініціативою, оформленою відповідно до вимог національного законодавства. В інших – народна законодавча ініціатива реалізується через представницький орган державної влади – парламент. Натомість Конституція України (ст. 72, ст. 74) передбачає можливість реалізації безпосереднього народовладдя, зокрема щодо прийняття законів за народною ініціативою на всеукраїнському референдумі. При цьому Основний Закон України не містить порядку прийняття народом на всеукраїнському референдумі законів України. При подальшій роботі над оновленням Конституції України варто також розглянути можливість уточнення положень розділів III «Народне волевиявлення», IV «Верховна Рада України» проекту Концепції, передбачивши право громадян на народну законодавчу ініціативу як через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, так і через Верховну Раду України. Водночас предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою має бути не лише питання скасування закону, прийнятого Верховною Радою України, але й власне прийняття закону (внесення до нього змін), крім законів із питань податків, бюджету, амністії. Для цього, зокрема, необхідно передбачити, що: - народна законодавча ініціатива реалізується шляхом внесення постатейно розробленого законопроекту; - законопроект на розгляд парламенту може бути внесений на вимогу не менше як ста тисяч виборців (співмірно з кількістю виборців достатньою для обрання народного депутата України (суб’єкта законодавчої ініціативи) в одномандатному виборчому окрузі); - закони, прийняті на всеукраїнському референдумі, можна змінювати за звичайною парламентською процедурою не раніше, ніж через 5 років, або двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України наступного скликання за умови внесення до парламенту відповідної народної законодавчої ініціативи; - повторне подання до Верховної Ради України законопроекту за народною ініціативою з одного й того самого питання, віднесеного до сфери регулювання законом, можливе не раніше, ніж через рік із 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

дня відхилення парламентом подібної законодавчої ініціативи. При цьому, до закінчення цього строку такий законопроект може бути винесений на всеукраїнський референдум за звичайною процедурою; - у разі видання указу Президента України про проголошення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законопроекту за народною ініціативою Верховна Рада України може розглянути такий законопроект. При цьому в разі прийняття парламентом такого закону референдум не проводиться, а внесення змін до нього відбувається у порядку, визначеному для законів, прийнятих на всеукраїнському референдумі; - на всеукраїнський референдум може виноситися питання скасування прийнятого Верховною Радою України закону («народне вето»). При цьому референдум не проводиться, якщо парламент самостійно відміняє такий закон; - закон, прийнятий на всеукраїнському референдумі, набуває чинності за загальним правилом набуття чинності законів України (не раніше дня їх опублікування); Окрім того, варто розглянути можливість надання Президенту України права призначати всеукраїнський референдум щодо: а) прийняття законів – у разі відхилення Верховною Радою України законопроекту, внесеного главою держави; б) скасування законів – у разі подолання Верховною Радою України вето глави держави до відповідного закону. Список використаних джерел: 1. Проект Концепції внесення змін до Конституції України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://cau.in.ua/ua/news/id/dlja-shirokogo-gromadskogo-obgovorennja-792/. 2. Рішення Конституційного Суду України у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-08. 3. Конституция Латвийской Республики [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.satv.tiesa.gov.lv/?lang=3&mid=8. 4. The Constitution of the Italian Republic [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf. 5. Danmarks Riges Grundlov [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.grundloven.dk/. 6. Каплан Ю. Проблеми та перспективи реалізації конституційних засад прямої демократії в Україні на загальнодержавному рівні. Аналітична записка [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://old.niss.gov.ua/Monitor/april08/5.htm. 7. Законотворчість : Участь громадськості у законодавчому процесі / Шкарлат Ю.Г., Євгеньєва А.М.; Загальна редакція : Рахімкулов Е.Р. – К., 2008. – С. 17. 8. Передвиборна програма політичної партії Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» // Центральна виборча комісія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2012/WP502?pt001f01=900&pf7171=52. 9. Передвиборна програма політичної партії «УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка» / Центральна виборча комісія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: // http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2012/WP502?pt001f01=900&pf7171=55. 10. Передвиборна програма Комуністичної партії України / Центральна виборча комісія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.cvk.gov.ua/pls/vnd2012/WP502?pt001f01=900&pf7171=11. 11. Treaty establishing a Constitution for Europe [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:310:FULL:EN:PDF. 12. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : // http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12007L:EN:HTML. 13. Референдуми в Європейському Союзі / О. Д. Чебаненко, О. Ю. Грищук, Н. В. Колодяжна, А. Євгеньєва ; За ред. Д. С. Ковриженка. – К. : ФАДА, ЛТД, 2007. – 186 с. 14. Оніщук М. В. Законодавчі референдуми і законодавча референдна демократія : теоретикометодологічні та нормопроектні аспекти / М. В. Оніщук // Економіка та право. – 2009. – № 3 (25). – С. 5–10. * Даниляк Олександр Олександрович – кандидат наук з державного управління, завідувач сектору державної правової політики відділу політичних стратегій Національного інституту стратегічних досліджень. * Караваєв Вадим Сергійович – кандидат політичних наук, старший консультант сектору державної правової політики відділу політичних стратегій Національного інституту стратегічних досліджень. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

УДК 340 (477):342.25

Наталія Камінська *

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ І ДОСВІД ЇЇ ПРОВЕДЕННЯ У ЗАРУБІЖНИХ ДЕРЖАВАХ У статті досліджуються особливості процесу децентралізації, його основні форми і механізми здійснення, а також досвід проведення відповідних реформ у зарубіжних державах, зокрема, Польщі, Франції, Чехії, Румунії, Китаї, південноамериканських державах, перспективи його врахування в сучасній Україні. Ключові слова: децентралізація, публічна влада, демократичні реформи, субсидіарність, місцеве самоврядування. Каминская Н. В. Децентрализации власти и опыт ее проведения в зарубежных государствах. В статье исследуются особенности процесса децентрализации, его основные формы и механизмы осуществления, а также опыт осуществления соответствующих реформ в зарубежных государствах, вчастности Польши, Франции, Чехии, Румынии, Китае, южно-американских государствах, перспективы его внедрения в современной Украине. Ключевые слова: децентрализация, публичная власть, демократические реформы, субсидиарность, местное самоуправление. Kaminska N. V. Decentralization of power and experience it in foreign countries. The article examined features the process of decentralization, the main forms and mechanisms of implementation, as well as the experience of relevant reforms in foreign countries, including Poland, France, Czech Republic, Romania, China, South American countries, prospects for his consideration in modern Ukraine. Keywords: decentralization, public authorities, democratic reform, subsidiarity, local government. Останнім часом зростає увага дослідників до проблем реформування системи органів публічної влади, розвитку демократичних інститутів. Це зумовлено потребами й інтересами людини, територіальної громади, суспільства загалом. Євроінтеграційний курс України вимагає оптимізації територіальної організації влади, децентралізації владних повноважень, зміцнення місцевого самоврядування, перерозподілу владних повноважень між центром та регіонами на користь останніх, наближення регіональних і місцевих органів влади до населення. Дослідження децентралізації має теоретичне і прикладне значення, так як дозволить з’ясувати теоретичні засади та відповідний зарубіжний досвід, визначити напрями та перспективи реалізації даного процесу в умовах адміністративно-територіальної та інших реформ в Україні на сучасному етапі. Питання децентралізації публічної влади стали предметом досліджень вітчизняних учених (О. Батанов, М. Баймуратов, Т.Безверхнюк, З. Варналій, І.Грицяк, М.Долішній, В. Кампо, В.Керецман, О. Клинченко, Р. Колишко, І. Коліушко, О.Копиленко, В.Кравченко, А.Лелеченко, С. Максименко, П. Мартиненко, Ю. Наврузов, Н.Нижник, Н.Плахотнюк, О.Прієшкіна, С. Романюк, М. Харитончук та ін.), так і зарубіжних (Т. Вюртенгбергер, М. Кітінг, С. Ліпсет, М. Портер, В. Роккан, П. Сегварі, Е. Томпсон і т.д.). Різноманітні аспекти даного явища відображаються у географічній, економічній науках, у сфері державного управління. Однак важливим є ґрунтовне вивчення децентралізації саме у юридичній науці. На жаль, практично не зустрічаються комплексні наукові праці з аналізу організаційно-правових засад децентралізації влади, її механізмів, іноземного досвіду у цій сфері. Децентралізація – це спосіб територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального чи регіонального рівня, що не входять у систему виконавчої влади і є відносно незалежними від неї [1]. Під децентралізацією часто розуміється перерозподіл владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади із зміщенням акценту на місцевий рівень в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій [2]. Загалом це є комплексне і багатоаспектне поняття, тому існують різні його тлумачення. Як відомо, децентралізацію визначають як один з ключових принципів розвитку демократії в державах Європейського Союзу і Ради Європи, основою їх регіональної політики, поряд з принципами субсидіарності, концентрації, компліментарності, партнерства, програмного підходу. Даний принцип закріплено у Європейській хартії місцевого самоврядування, Проекті Європейської хартії регіональної демократії і т.д., де 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

йдеться про перерозподіл повноважень регіонам з метою ефективного використання внутрішнього потенціалу, заохочення регіональних ініціатив та розмежування функцій і повноважень між різними рівнями влади [3]. Децентралізація є основною умовою для держав-кандидатів на вступ до ЄС, на ній базуються всі галузеві політики, які розробляються і впроваджуються у межах ЄС. У Конституції України 1996 р. децентралізація пов’язується не з державною виконавчою владою, а з державною владою взагалі, територіальним аспектом її здійснення (стст.1, 2, 5, 7, 132). При здійсненні децентралізації обов’язково виділяються рівні організації публічної влади – центральний і місцевий, проміжний регіональний. Для кожного характерні сфера виключних повноважень та компетенції, система гарантій від несанкціонованого втручання інших рівнів у законну реалізацію цієї сфери. З-поміж суб’єктів децентралізації влади виділяють народ, державні органи, органи влади місцевого і регіонального рівня, територіальні громади міст, селищ, сіл та інші. Практика зарубіжних країн свідчить, що модель їх взаємовідносин повинна базуватись на засадах децентралізації, партнерства та узгоджених дій незалежно від форми державного устрою [4-5]. Розгляд суб’єктів децентралізації пов’язаний з її об’єктами – встановленими законом обсягами владних повноважень та компетенції відповідних органів державної влади. Складовими даного процесу є і відповідальність органів публічної влади, гармонізація дій суб’єктів владних відносин, наявність відповідних гарантій їх діяльності. Аналізуючи децентралізацію публічної влади з процесуальної точки зору і на основі досвіду європейських держав, Р. Колишко розрізняє такі етапи і фази процесу децентралізації: 1) етап доктринального визначення владних повноважень на вертикальних рівнях публічної влади з одночасним встановленням обсягів компетенції. Він включає дві фази: формального визначення та встановлення повноважень, їх обсягу за кожним рівнем публічної влади; 2) законодавче закріплення результатів першого етапу. Тут виділимо фазу внесення змін і доповнень до законів, розробки нових нормативних актів; закріплення процесу децентралізації влади на конституційному рівні; узгоджння Конституції і відповідних законів, підзаконних актів; 3) налагодження механізму контролю за здійсненням процесу децентралізації, що передбачає конституційний контроль, розширення юрисдикції судів, функціонування адміністративних судів [6]. Таким чином, реалізація процесу децентралізації передбачає наявність механізмів, за допомогою яких досягається ефективна взаємодія всіх рівнів влади, забезпечення її балансу. Це роздержавлення власності, закріплення за територіальними громадами відповідної комунальної власності з гарантуванням її повноцінного використання, формування регіональних і місцевих бюджетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини, організація ефективного контролю за діяльністю органів публічної влади (судовий та спеціальні процедури: імпічмент, розпуск парламенту, режим надзвичайного стану, пряме президентське правління, перерозподіл повноважень тощо). Ш. Чіма, Д. Нелліс, Д. Рондінеллі виділили ряд форм децентралізації у порядку пріоритетності: політична, просторова, ринкова та адміністративна [7]. Політична децентралізація – передача розробки і прийняття рішень урядовим структурам нижчого рівня, громадам чи їх обраним представникам з наданням контрольних функцій. В Аргентині й Бразилії регіони і їх уряди скористалися політичним вакуумом у кін. 80х рр., Південній Африці у 90-х рр. центральні уряди тривалий час не виконувади свої функції, виникла потреба передачі їх місцевим регіональним урядам. У Венесуелі, Колумбії й ін. країнах Південної Америки діючі уряди змушені були змінити статус місцевої адміністрації й розширити послуги, що надаються ними [8]. Просторова децентралізація належить до регіонального і місцевого планування з урахуванням географічних показників і застосовується у визначенні цільових програм деконцентрації промислових і житлових комплексів. Ринкову децентралізацію застосовують з метою аналізу і запровадження у практику планів, стратегій і дій з оптимізації умов виробництва на засадах ринкових механізмів. Адміністративна децентралізація включає зниження рівня концентрації влади, розподіл функцій між центральними, регіональними і місцевими органами влади на чіткій політико–правовій базі. У європейській правовій доктрині вона розглядається «як делегування органами державної влади різних адміністративних повноважень на місцевий рівень в інтересах суспільних представників, обраних відповідними спільнотами на місцях». Ідеться про передачу повноважень одного державного органу владним структурам, відповідальним за різні сфери життєдіяльності місцевої спільноти [9]. Досвід трансформації суспільних відносин постсоціалістичних країн дозволяє виокремити фінансову чи бюджетну децентралізацію, яка забезпечувала б ефективність асигнувань та справедливість у розподілі податків, а також децентралізацію надання громадських послуг. У Європі і Північній Америці під впливом світових ринків виникла потреба, щоб місцеві й регіональні уряди могли забезпечувати багатонаціональний бізнес необхідними структурами і кваліфікованою робочою силою. Так, у Польщі, Великобританії, Канаді потреба в децентралізації виникла через масштабні процеси лібералізації, приватизації і реалізації ринкових реформ, зміни політичного режиму тощо. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Децентралізація у Китаї на початку реформування економіки сприймалася як роздержавлення власності та усунення надмірного втручання владних інституцій у поточні справи підприємців, отримала належне законодавче забезпечення. Самоврядування було запроваджено лише у селах, найнижчому рівні адміністративно-територіального поділу [10]. Тобто з реформування органів влади на селі розпочалася модернізація сучасного Китаю, створення та розвиток нових малих міст та селищ у сільській місцевості, нових структур та процедур існуючих органів влади. У результаті реформ з децентралізації в кін. ХХ ст. у Франції запроваджено нові повноваження місцевих органів влади, інститути і процедури щодо їх здійснення, посилено роль депутатів місцевих органів влади. Держава делегувала законом про компетенції частину повноважень, розподіливши їх залежно від завдань та цілей кожного рівня влади: регіонам – повноваження у сфері економічного розвитку, комунам – питання урбанізації, департаментам – соціальні питання. Визнання статусів територіальних колективів, регіонів супроводжувалося скасуванням державної опіки у вигляді нагляду за законністю, яка здійснювалася адміністративним органом правосуддя за заявою префекта та участі регіональної рахункової палати. Збалансований та інтегрований розвиток регіону неможливий без досягнення консенсусу усіх учасників данного процесу – центрального уряду, місцевої влади, підприємців, громадських організацій. Французький досвід свідчить, що з прийняттям закону 1982 р. плани регіонального розвитку перетворилися на контрактні угоди, що укладалися на кілька років між державою та регіональними адміністраціями. Це засіб оптимізації розподілу відповідальності за регіональне планування між різними органами державної влади у зв’язку з підвищенням ролі регіонального рівня як важливого партнера, переходу від відносин підпорядкованості до взаємодії [11]. В умовах загальної підпорядкованості провінціям – суб’єктам федерації Канади і фінансової залежності від них, канадські муніципалітети, завдяки традиціям місцевої ініціативи і децентралізації влади, наділені автономією. Провінційна влада встановлює та змінює межі муніципальних одиниць, розробляє основи політики, в межах якої діють муніципалітети. Муніципальна рада не єдиний виборний орган місцевої влади у більшості канадських територіальних громадах, де для звільнення муніципальних рад із загальною компетенцією від виконання певних функцій, ефективного забезпечення послугами жителів громад поширена практика формування автономних місцевих адміністративних органів спеціального призначення: шкільних рад, комісій комунального обслуговування, правлінь парків, бібліотечних рад, поліцейських комісій, портових та ін. спеціальних агенств, що діють як незалежні органи місцевого самоврядування. Вони засновані провінційними чи федеральними урядами або безпосередньо муніципалітетами [12]. У Російській Федерації на поч. 90-х рр. Законом про місцеве самоврядування передбачено перехід до децентралізації, право створювати органи місцевого самоврядування мешканцями поселень та реєструвати поселення в якості муніципалітету, у взаємовідносинах регіонів з муніципалітетами замість прямої субординації можливий тільки контроль правового характеру. Однак регіональні керівники не змогли відмовитися від адміністративних підходів і на поч. ХХІ ст. у Якутії органи місцевого самоврядування не створено, не обрані посадові особи місцевого самоврядування, у Татарстані місцеве самоврядування існувало лише у сільській місцевості й відсутнє у містах. Про порушення прав органів місцевого самоврядування субєктів Російської Федерації свідчить: визначення територіальних меж муніципальних утворень без узгодження з ними; прийняття типового статуту органів місцевого самоврядування як регіонального закону; вимога обирати главу місцевого самоврядування з кандидатур, запропонованих губернаторами; вимога узгодження кандидатур керівників галузевих (лінійних) підрозділів місцевої влади з керівниками відповідних департаментів регіональної адміністрації. У результаті зруйновано комунікативні процеси між регіонами і містами, відносини кооперації регіонів і міст у вирішенні спільних завдань. Останнім часом регіони ініціюють збільшення своїх повноважень через відсутність ефективних федеральних інструментів, необхідних для контролю та регулювання регіональних бюджетних відносин. Зазначені тенденції є спільними для постсоціалістичних країн, спираються на завдання центрального уряду, який зобов’язаний розробити концептуальні засади і необхідну нормативно–правову базу децентралізації публічної влади, підтримувати контроль за економічним і політичним розвитком країни, здійснювати політику вирівнювання соціально–економічного розвитку територій, розвитку прикордонного і транскордонного співробітництва. Водночас у реалізації регіональної політики, політики у сфері місцевого самоврядування зростає роль регіонального і місцевого самоврядування, громадських організацій, які відстоюють інтереси громад і регіонів, професійних структур (зокрема агенств регіонального розвитку), покликаних сприяти регіональним ініціативам. Демократичні реформи, спрямовані на децентралізацію влади у різних країнах світу мають як позитивні, так і негативні наслідки. Успішно розроблені програми реформ у Польщі, Канаді та інших державах призвели до позитивних наслідків: демократизації суспільства шляхом залучення громадян до ухвалення рішень, активізації політичного процесу, покращання якості надання державних послуг, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

раціонального використання бюджетних коштів, сприяння місцевому і регіональному розвитку, підвищення довіри населення до органів влади. Адміністративна децентралізація в Польщі сприяла розвитку місцевого самоврядування, покращенню якості життя її громадян і після вступу держави в ЄС дала можливість новоствореним адміністративно-територіальним одиницям стати рівноправними партнерами міжнародного співробітництва. Через закон «Про принципи підтримки регіонального розвитку» 2000 р. здійснено інституційне оформлення контрактної системи взаємовідносин між регіонами та центральним урядом після десятирічної апробації нового територіального устрою. Ефективна форма організації внутрішньодержавних відносин у зарубіжній практиці – внутрішньодержавний договір за схемою «центр-регіон» (містить взаємні права й обов’язки, перелік об’єктів власності, що переходять у володіння і користування відповідного регіону, гарантії від втручання у сферу виключної компетенції). Його укладення передбачає виділення регіонального рівня публічної влади в унітарній державі з наданням статусу специфічної територіальної громади, права та інтереси якої гарантуються та охороняються Конституцією, реалізуються на всіх рівнях влади. Для сприяння процесу децентралізації, посилення місцевого самоврядування та участі громадян у плануванні, оцінці результатів розвитку в ряді країн створені інституційні структури регіонального розвитку – ключові компоненти національної політики. Міністерство регіонального розвитку у Чеській Республіці, Рада з Реформ в Раді Міністрів Румунії, Міністерство внутрішніх справ Естонії, Міністерство економіки Польщі є відповідальними у цій сфері. У більшості європейських держав існують національні агенції з питань регіонального розвитку як виконавчі органи, що допомагають відповідному міністерству в його діяльності (Угорщина, Чехія), або відносно незалежні інституції (Польща) для реалізації програм розвитку регіонів та управління фондами. У Румунії вони мають законодавчо визначені функції, є громадськими неприбутковими організаціями, Польщі (фонди) та Чехії (асоціації) – це неурядові організації, що функціонують як прибуткові чи неприбуткові, взаємодіють з державними інституціями [13]. Для процесу децентралізації у країнах Центральної та Східної Європи характерне поступове створення системи державної підтримки та фінансування надання соціальних послуг, незалежно який сектор надає ці послуги; запровадження ринкових засад на рівні споживання громад. Створення збалансованої ефективної і дієвої системи органів влади, спроможної зблизити уряд і громадян, сприяти якнайкращому задоволенню їх потреб – одна з першочергових проблем, що стоїть на порядку денному багатьох країн світу. Її результатом, як свідчить досвід, є впровадження альтернативних систем надання якісних послуг населенню в контексті децентралізації влади, зростаюча роль муніципалітетів європейських, азіатських та інших країн. Помилки під час розробки програм децентралізації, здійснення відповідних реформ призвели до втрати координації і конфлікту центральних і місцевих органів влади, дестабілізації в країні, диспропорцій у соціально-економічному розвитку територій, ускладнення реалізації державних програм та ін. Спостерігається чергування тенденцій децентралізації і централізації, для раціонального співвідношення яких доцільно використовувати такі принципи: – компліментарності – неперервність у структурі влади, рівномірний розподіл її функцій; – департаменталізації – поєднання функціональних (галузевих) і територіальних функцій, консолідація яких забезпечує єдину політику з обслуговування населення; – демократизму – широка участь населення у прийнятті рішень; розробка програм, що базуються на механізмах залучення населення до поточних справ держави, виділення сфер повноважень громадських обєднань; – субсидіарності – перерозподіл повноважень: на вищому рівні вони здійснюються за умови неможливості їх виконання на нижчому рівні тощо [14]. Як відомо, засобом децентралізації розглядається автономія, що є складовою частиною унітарної держави. Статус автономних одиниць відрізняється від статусу звичайних адміністративно-територіальних одиниць і найчастіше надається окремим частинам держави, за винятком Іспанії та Італії. Незалежно чи держава унітарна, чи федеративна, для належного забезпечення децентралізації влади необхідна система гарантій здійснення повноважень усіма рівнями влади – правових, організаційних та фінансових. Йдеться про нормативно-правові акти (національні і міжнародно-правові), які регулюють порядок створення, існування, обсяги компетенцій всіх органів влади в державі; збалансовану систему адміністративнотериторіального устрою, адміністративний контроль, ефективну державну і муніципальну службу; консолідований бюджет держави, достатню фіскальну базу місцевих органів влади і власності територіальних громад, механізми фінансового контролю за діяльністю органів різних рівнів публічної влади. Важливим для обмеження владних прерогатив центральних органів влади є чітке законодавче визначення «функцій загальних справ», тобто найбільш загальних напрямів розвитку та забезпечення

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

нормальної життєдіяльності держави. Це підтримується «системою стримувань та противаг», яка в децентралізованій державі має діяти у вертикальному і в горизонтальному напрямах. У свою чергу, дослідження динаміки політико-правових реформ різних країн свідчить, що досвід кожної з них є своєрідним, який не слід копіювати, а пристосовувати відповідно до умов і традицій певного суспільства. На основі аналізу зарубіжного досвіду можна виділити основні напрями і пріоритети здійснення відповідних реформ з метою децентралізації влади в Україні: - створення умов для ефективної, узгодженої та відповідальної діяльності всіх гілок влади, розмежування повноважень та збалансування відповідальності різних рівнів влади, а також обмеження втручання в ті сфери, де це недоцільно; - існування спеціальних органів влади, насамперед виконавчої та / або в системі місцевого самоврядування, яка забезпечила б надання громадянам якісних і доступних послуг (місцевих і регіональних омбудсменів, муніципальної поліції і т.д.); - реалізація ефективної регіональної політики, державної політики у сфері місцевого самоврядування, що забезпечило б рівномірність місцевого і регіонального розвитку; - розвиток інституту регіонального самоврядування, наділення його дієвими механізмами функціонування; - представництво політичних, соціально-економічних та культурних інтересів громад на центральному рівні; - поєднання адміністративно-територіальної реформи із забезпеченням цілісності держави; - проведення земельної, бюджетної та ряду інших реформ з урахуванням загальнонаціональних та місцевих інтересів; - оновлення кадрового потенціалу, управлінської еліти через реформування системи державної служби і служби в органах місцевого самоврядування тощо. Досвід реформ у зарубіжних країнах свідчить, що децентралізація відіграє важливу роль у демократизації і трансформації суспільства, переходу до інститутів, заснованих на ініціативі та відповідальності окремої людини та громади. Тенденція до широкого її впровадження спостерігається в адміністративній, політичній, бюджетно-фінансовій, соціальній сферах, сприяє розвитку людського потенціалу, відповідальності влади, покращенню якості надання державних і громадських послуг, консолідації суспільства, вирішенню економічних, правових, політичних, етнічних проблем і т.д. Грунтовне вивчення організаційно-правових засад децентралізації публічної влади у різних країнах сприятиме виділеню інноваційних систем надання послуг населенню відповідно до місцевих потреб, зниженню державних видатків, підвищенню ефективності і стимулюванню місцевого та регіонального розвитку, зміні взаємовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування, удосконаленню механізмів прийняття рішень, відповідальності влади в Україні. Список використаних джерел: 1. Мартиненко П. Ф. Децентралізація у здійсненні державної влади як конституційний принцип в Україні / П. Ф. Мартиненко // Українсько-європейський журнал міжнародного та порівняльного права. – 2001. – Т. 1. – Вип. 2. – С. 23. 2. Лелеченко А. П. Децентралізація в системі державного управління в Україні: теоретикометодологічний аналіз: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. наук з держ. управл.: спеціал. 25.00.01 / А. П. Лелеченко. – К., 2006. – С. 7–8. 3. Безверхнюк Т. М. Роль принципів «європейського регіоналізму» в організації вітчизняної системи регіонального управління [Електронний ресурс] / Т. М. Безверхнюк // Режим доступу: www.oridu.odessa.ua/news/bok/ 4. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: моногр. / Відп. ред. Н. Р. Нижник. – К.: УАДУ при Президентові України, 1997. – C. 16. 5. Матвієнко А. Місцеве самоврядування як ключовий суб’єкт децентралізації влади [Електронний ресурс] / А. Матвієнко. – Режим доступу: http://www.viche.info. 6. Колишко Р. А. Децентралізація публічної влади в унітарній державі: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук: спеціал. 12.00.01 / Р. А. Колишко. — К., 2003. — С. 6–8. 7. Rondinelli D. Decentralizing Urban Development Programs: A Framework for Analizing Policy. – Washington D.C.: USAID, 1990. – 124 p. 8. Decentralization: Experiments and Reforms / Edited by Tamas M. Horvath. – Budapest: OSI/LGI, 2000. – 424 p. 9. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: учебн. пос. / И. А. Василенко. – М., 2000. – С. 83. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

10. Назаретян А. Технология и психология: к концепции эволюционных кризисов / А. Назаретян // Общественные науки и современность. – 1993. – № 3. – С. 28. 11. Гурне Б. Державне управління / пер. з франц. В. Шовкуна. – К. : Основи, 1994. – С. 88–95. 12. Козюра І. Місцеве врядування в Канаді / І. Козюра. – К. : Вид-во УАДУ, 2001. – C. 22–25. 13. Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ–ХХІ століть: нові пріоритети / М. І. Долішній. – К. : Наукова думка, 2006. – С. 242. 14. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети/ моногр. за ред. Варналія З. С. – К., 2007. – С. 124. * Камінська Наталія Василівна – доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри загальноправових дисциплін Національної академії внутрішніх справ. УДК 342

Оксана Клименко *

ПРО ЮРИДИЧНІ ГАРАНТІЇ КОНСТИТУЦІЙНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ СУБ’ЄКТІВ ЗАКОНОДАВЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ Стаття присвячена теоретичним питанням розуміння сутності категорії конституційної відповідальності в контексті загальних теоретичних підходів до правової кваліфікації юридичної відповідальності, а також висвітленню особливостей законодавчого регулювання механізмів конституційної відповідальності суб’єктів владних повноважень, зокрема законодавчої діяльності, та пов’язаних із ними практичних проблем їх застосування в світлі сучасних запитів суспільства щодо відповідальності влади й оновлення системи державного управління в Україні. Ключові слова: конституційна відповідальність; юридична відповідальність; статусна відповідальність; колегіальна відповідальність; конституційний делікт. Клименко О. М. О юридических гарантиях конституционной ответственности субъектов законодательной деятельности. Статья посвящена теоретическим вопросам понимания сущности категории конституционной ответственности в контексте общих теоретических подходов к правовой квалификации юридической ответственности, а также освещению особенностей законодательного регулирования механизмов конституционной ответственности субъектов властных полномочий, в частности законодательной деятельности, и связанных с ними практических проблем их применения в свете современных запросов общества об ответственности и обновлении власти в Украине. Ключевые слова: конституционная ответственность, юридическая ответственность, статусная ответственность, коллегиальная ответственность, конституционный деликт. Klymenko O. M. The issue of constitutional liability legal guarantees of legislative activity subjects. This article is dedicated to the theoretical issues of understanding of the constitutional liability category within the context of general theoretical approaches to the legal qualification of legal liability, as well as highlighting the unique aspects of legal regulation mechanisms of the constitutional liability of subjects of authority, in particular legislative activities and the related practical problems of their application considering current interests of society in power authorities liability and their immediate upgrade in Ukraine. Keywords: constitutional liability, legal liability, status liability, collegial liability, constitutional tort. Аналізуючи сучасні проблеми щодо подальшого конституційного розвитку України в контексті загальнонаціонального єднання, насамперед, слід дати відповідь на запитання: які основні запити сучасне українське суспільство висуває перед державою, що засвідчують існування певного дисбалансу в організації суспільно-державної системи, її єдності як суверенного національного державного утворення. Враховуючи останні події в Україні, пов’язані з масовими громадськими протистояннями, процесами авторитизації влади, що їм передували, а також ті суспільні запити, що висуваються громадськістю нині, зокрема стосовно люстрації судів, парламенту, інших органів державної влади, відставки як окремих державних посадовців, так і в складі певних владних інституцій, є підстави стверджувати, що основні вимоги суспільства до державно-владного корпусу спрямовані, по суті, на

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

вирішення питань щодо відповідальності його суб’єктів за неналежне виконання конституційних повноважень. У науці конституційного права такий вид відповідальності визначають як конституційну. У рамках цього аналізу поставлено за завдання окреслити деякі теоретичні та практичні аспекти проблематики конституційної відповідальності, що в контексті сучасних суспільних запитів, зокрема щодо законодавчої діяльності, видаються найбільш актуальними. Питання відповідальності в загальній теорії права відносять до класичних правових інститутів. У правовому сенсі відповідальність розглядають як конструкцію, з якою пов’язують юридичні гарантії стабільності правовідносин, тобто додержання балансу у забезпеченні прав і обов’язків їх суб’єктів. В аспекті загальної моделі, структури абсолютних правовідносин відповідальність набуває змісту абсолютної і в цьому вбачається її зміст як універсальної юридичної гарантії. Про класичний характер та універсальне регулятивно-правове значення юридичної відповідальності свідчить і те, що з нею кореспондується категорія санкції, яка в свою чергу виступає складовим елементом загальної структури норми права, що включає гіпотезу, диспозицію і санкцію. Слід зазначити, що наукою поки що не вироблено єдиних підходів до обґрунтування правової природи та повноти змісту категорії конституційної відповідальності. Відсутня однозначність і в частині термінологічної визначеності самої дефініції: почасти її визначають як «конституційно-правову відповідальність» [1]. Утім не викликає сумнів те, що будь-які конституційні явища і конструкції мають правову природу. Відомі ж загальній правничій науці теорії юридичної відповідальності містять елементи конституційної інтерпретації, що в свою чергу вказує на доцільність розглядати конституційну відповідальність в контексті відповідного теоретичного підходу. Водночас в рамках таких теорій особливого правового сенсу набуває обґрунтування природи конституційної відповідальності: теорія абсолютної відповідальності, тобто безумовної відповідальності за фактом спричинення будь-яких негативних наслідків, в контексті моделі правової держави апелює до принципу загальної відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, що має конституційну природу та походить з концепції пріоритету природних прав людини; теорія договірної відповідальності корелює з сучасною концепцією суспільного договору, що в теорії конституційного права становить теоретичну модель конституційного устрою на засадах народного представництва та легітимації громадянським суспільством державно-інституалізованої влади, відповідальною перед ним за результати своєї діяльності; теорія деліктної відповідальності ґрунтується на загальних засадах відповідальності за завдання шкоди особі, у тому числі безумовної відповідальності держави за шкоду, заподіяну особі діями чи бездіяльністю її суб’єктів. Основні функції конституційної відповідальності (в сенсі спрямованості регулятивного впливу): охоронна; превентивно-стимулююча; відновлювальна. Якщо фіксація перших двох відбувається, зокрема, шляхом закріплення загальних положень про відповідальність, то остання потребує втілення у певних правових механізмах. Так, прикладом матеріально-правового втілення відновлювальної функції конституційної відповідальності та механізмів її реалізації є прийнятий на вимогу громадськості Закон України «Про відновлення довіри до судової влади» від 8 квітня 2014 року. Враховуючи предмет правового регулювання цього Закону та умови його прийняття, питання про важливість системного закріплення в Основному Законі механізмів відповідальності владних суб’єктів перед суспільством за свою діяльність не викликає сумнівів. У науковому плані актуальність аналізованої проблематики посилюється тим, що у вітчизняному конституційному праві питання відповідальності розглядаються зазвичай через призму двох концепцій: відповідальності держави перед людиною та взаємної відповідальності держави та людини. Це певною мірою зумовлено форматом конституційного регулювання питань юридичної відповідальності. В Основному Законі України термін «відповідальність» зустрічається у преамбулі та 12 статтях. Із загального змісту положень вбачається, що йдеться не лише про юридичну відповідальність, але й моральну. Так, у Преамбулі зазначається, що Верховна Рада України від імені Українського народу приймає Конституцію, усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями. Ключовими положеннями, що вказують на встановлення відповідальності держави перед людиною є відомі приписи статті 3 Конституції України. Зміст цих приписів у системному зв’язку з іншими конституційними нормами, зокрема і статті 1 Основного Закону, дає підстави вважати, що Конституцією встановлюється абсолютна відповідальність держави перед людиною, держава визнається

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

суб’єктом зобов’язаним у правовідносинах «людина – суспільство – держава», тобто наділяється обов’язками як негативного, так і позитивного змісту. У загальній сукупності таких ознак конституційна відповідальність державних суб’єктів у науці одержала визначення як її «позитивний аспект», що пов’язують із правовим статусом таких суб’єктів як зобов’язаних законом (обґрунтування походить з концепції управлінської відповідальності) [2, c. 10–11]. На наш погляд, більш слушним було б визначення цього явища (аспекту) як статусної відповідальності, яку в функціональному сенсі доцільно розглядати первинною, у тому числі стосовно відповідальності таких суб’єктів за конституційний делікт. Суть цієї відповідальності полягає у застосуванні певних юридичних засобів впливу – санкцій до суб’єкта вчинення конституційного делікту, що має ознаки правопорушення, насамперед за характером правових наслідків, незалежно від суб’єктивного рівня здійснення повноважень: «відповідального» (як належного), «невідповідального» (може з-поміж іншого оцінюватися за критерієм невідповідного, недостатнього професіоналізму, компетенції тощо), «безвідповідального» (має ознаки службового недбальства або інших проявів протиправної поведінки). Таку відповідальність у теорії розглядають як ретроспективний аспект конституційної відповідальності [1, с. 9; 2, 10–11]. На наш погляд, вона є складовою конституційної відповідальності, а саме – похідною від статусної конституційної відповідальності владного суб’єкта. Належне виконання державницьких повноважень зобов’язаними суб’єктами корелює з поняттям правопорядку (система суспільних правовідносин), що відповідно до статті 19 Конституції України ґрунтується на засадах правомірної поведінки особи та виключно визначеної законом діяльності й поведінки державних суб’єктів. Вірогідно, що законом має визначатися й відповідальність останніх. Оскільки йдеться про правовідносини, мається на увазі юридична відповідальність. Тож, конституційну відповідальність слід розглядати саме як вид юридичної відповідальності, а не політичної, моральної тощо. Будь-який відхід від загальної кваліфікації конституційної відповідальності як юридичної, на наш погляд, зумовлює «розмивання» її правової сутності, а, відповідно, нівелювання її функціональної спрямованості та значення як юридичної гарантії. Аналіз тексту Конституції України засвідчує, що з дванадцяти її статей, положення яких регулюють питання відповідальності, більшість спрямовано на регулювання індивідуальної юридичної відповідальності особи (зокрема, статті 58, 61, 63, 68, 80, пункт 22 частини першої статті 92, частина друга статті 105, частина п’ята статті 129), лише окремі приписи стосуються питань конституційної відповідальності суб’єктів владних повноважень: уряду (стаття 87); суддів (стаття 131); органів місцевого самоврядування (стаття 146). У рамках аналізу конституційної відповідальності суб’єктів законодавчої діяльності на увагу насамперед заслуговують питання належного виконання конституційних повноважень парламентом – єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Основного Закону). Адже порівняно з іншими учасниками законопроектної роботи, зокрема визначеними у статтях 89, 93, 94 Конституції України, саме Верховна Рада є суб’єктом прийняття загальнообов’язкових державницьких рішень у формі законів, що є втіленням реалізації основної його функції – формування державної політики. Наразі саме питання належної законодавчої діяльності стають предметом уваги та критичної оцінки громадськості, гострого суспільного реагування, а подекуди громадського протистояння. У зв’язку з цим, як відомо, предметом ревізії стали конституційні зміни 2010 року та «закони 16 січня». Нині на вимогу та за ініціативою громадськості розроблено та подано до Верховної Ради цілу низку законопроектів, що стосуються питань люстрації й очищення влади, ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду та інше. Крім того, неодноразово критиці з боку громадськості піддавалася існуюча практика недотримання депутатами принципу особистого голосування; блокування роботи парламенту; порушення процедур прийняття законів, а також безпідставна відсутність на засіданнях парламенту тощо. У контексті конституційної відповідальності парламенту на увагу заслуговують положення статті 90 Конституції України щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради, однак їх зміст вказує радше на інституційно-технічний характер цих процедур. Будь-яких механізмів щодо відповідальності парламенту за результати його діяльності, прийняття законодавчих рішень Основним Законом не передбачено. Конституцією України встановлено, що депутат складає присягу на вірність Україні, додержання Конституції та законів України, виконання своїх обов’язків в інтересах усіх співвітчизників (стаття 79), що насамперед презюмує належне додержання та втілення цих принципів під час виконання депутатом своїх основних конституційних обов’язків із забезпечення законодавчої діяльності парламенту. Разом з цим, частиною другою її статті 81 визначено підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України, однак про порушення депутатом присяги у ній не зазначається. Увагу привертає 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

також припис частини другої статті 80 Конституції, згідно з яким народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Прикметно, що встановлені цим положенням винятки не стосуються зобов’язань народного депутата України, включених до тексту його присяги, у тому числі щодо належного виконання конституційних повноважень. У зв’язку з цим на увагу заслуговують підходи щодо правового регулювання питань юридичної відповідальності посадової особи Законом України «Про Конституційний Суд України». Цим Законом серед підстав звільнення з посади судді Конституційного Суду України визначено й порушення суддею присяги (пункт 5 частини першої статті 23). При цьому частиною третьою статті 28 цього Закону встановлено положення (аналогічне до вище аналізованого про імунітет парламентаря від юридичної відповідальності), за яким судді Конституційного Суду України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Конституційному Суді України та в його колегіях, за винятком відповідальності за образу чи наклеп при розгляді справ, прийнятті рішень та дачі висновків Конституційним Судом України. З-поміж того, що саме формулювання цього положення викликає ряд запитань стосовно юридичної логіки його викладу, системної узгодженості з іншими приписами та механізмами, воно заслуговує також адекватної правової оцінки в контексті практичного вирішення питань притягнення суддів Конституційного Суду України до юридичної відповідальності у зв’язку з порушенням присяги відповідно до Постанови Верховної Ради України «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» від 24 лютого 2014 року № 775-VII. Наведене свідчить, що у питанні юридичних гарантій належного виконання суб’єктами єдиного органу конституційного контролю своїх основних конституційних обов’язків законодавець визнає можливість вдатися до відповідних заходів юридичної відповідальності. Водночас це є свідченням того, що питання про належне законодавче закріплення адекватних форм і механізмів притягнення до юридичної відповідальності суб’єктів владних повноважень, у тому числі законодавчої діяльності, є відкритим і вкрай актуальним. Наразі, аналізуючи сучасний стан правового регулювання досліджуваних питань, є підстави серед ознак юридичної відповідальності народного депутата України за виконання його конституційних повноважень у складі роботи парламенту визначити, зокрема: а) трансформацію її як персональної статусної відповідальності зобов’язаної посадової особи у колективну (колегіальну) відповідальність парламенту щодо прийняття законодавчого рішення. Таку відповідальність можна визначити як квазі-юридичну, оскільки за певних обставин вона може бути виражена в скасуванні такого рішення, зокрема, шляхом визнання його неконституційним Конституційним Судом України, що, з одного боку, є актом відновлення правового становища, яке існувало до прийняття такого рішення, однак, з іншого, - не передбачає будь-яких негативних правових наслідків для суб’єкта його прийняття; б) депутатську недоторканність; в) відсутність механізмів персональної відповідальності за неналежне ставлення до виконання конституційних повноважень. Тут слід звернути увагу на те, що за відсутності в національному законодавстві дієвих механізмів притягнення до юридичної відповідальності уповноважених Конституцією та законами України владних суб’єктів за неналежне виконання їх конституційних повноважень, зокрема парламентарів за прийняття законів, що є неконституційними та містять загрози конституційному ладу, така відповідальність не може спрямовуватися на інших суб’єктів, зокрема тих, які забезпечують супровід відповідного законопроекту, його фахово-експертну оцінку, науково-правову експертизу тощо, оскільки вони не є суб’єктами владних повноважень і прийняття законодавчих рішень. Беручи ж до уваги установчий зміст законодавчої діяльності парламенту, загальнообов’язковий характер прийнятих ним законодавчих рішень, відсутність адекватних юридичних гарантій, що забезпечують належне ставлення парламентаря як посадової особи до своїх повноважень, а відтак – стабільність конституційного правопорядку в законодавчій сфері, потенційно має високі ризики порушення конституційних засад правового регулювання у різних сферах державно-суспільного життя. В умовах сьогодення першочерговими завданнями слід визначити відновлення в суспільстві довіри до держави, забезпечення її суспільної легітимації, реформування державної системи з метою налагодження партнерських зв’язків із громадськістю, всебічного розвитку громадянського суспільства. У контексті цих завдань проблематика вдосконалення конституційної відповідальності суб’єктів законодавчої діяльності, зокрема народного депутата України, є надзвичайно актуальною в теоретичному та практичному плані. Основні напрямки її розробки: запровадження чітко визначеної юридичної відповідальності за порушення конституційних засад та приписів під час виконання 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

посадових повноважень, обмеження посадових імунітетів, закріплення конституційної відповідальності за порушення присяги, чітких процедур притягнення до відповідальності, а також механізмів впливу громадськості на діяльність парламенту (народного депутата України) в законодавчому процесі. Запит на реформування конституційної моделі організації державної влади, де народ є реальним суб’єктом владних процесів та прийняття рішень, у тому числі в сфері законодавчої діяльності, зумовлює визнання важливості підвищення ролі інститутів громадських ініціатив і контролю. Відповідну перевірку політичної зрілості українського суспільства та потенціалу його громадського впливу на визначення політичного курсу Україна отримала у процесі відстоювання свого європейського вибору. Одержаний досвід засвідчує, що єдність держави та суспільства має забезпечуватися надійними юридичними гарантіями відповідальності суб’єктів владних повноважень перед суспільством. Встановлення таких гарантій має ґрунтуватися на тому, що відповідальність як ціна, яку слід платити за владу, повинна бути адекватною до рівня суспільної довіри, вираженої в обсязі делегованих повноважень і владної дискреції, а також ефективною в сенсі реальності її застосування. Список використаних джерел: 1. Червяцова А. О. Конституційна-правова відповідальність в системі видів юридичної відповідальності: теоретико-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / А. О. Червяцова. – Х., 2004. – 20 с. 2. Краснікова О. В. Конституційна відповідальність в системі захисту правового статусу суб’єктів місцевого самоврядування: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / О. В. Краснікова. – О., 2004. – 19 с. * Клименко Оксана Михайлівна – доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України. УДК 342(477)

Євген Нагорний *

ОСОБЛИВІ УМОВИ ПРИЙНЯТТЯ ДО ГРОМАДЯНСТВА ТА ПРАВО ДІТЕЙ НА ВИЗНАЧЕННЯ ГРОМАДЯНСТВА В ЗАКОНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ, УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ, НОРМАТИВНИХ АКТАХ СРСР ТА ЗАКОНАХ ПРО ГРОМАДЯНСТВО УКРАЇНИ У статті аналізуються правові норми щодо прийняття до громадянства та право дітей на визначення громадянства в законах Центральної Ради, Української Держави, нормативних актах СРСР та законах про громадянство України. Наведено практичні рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства. Ключові слова: громадянство, самовизначення, міжнародний договір, закон, нормативний акт. Нагорный Е. В. Особые условия принятия в гражданство и право детей на определение гражданства в законах Центральной Рады, Украинской Державы, нормативных актах СССР и законах о гражданстве Украины. В статье анализируются правовые нормы о принятии в гражданство и право детей на определение гражданства в законах Центральной Рады, Украинской Державы, нормативных актах СССР и законах о гражданстве Украины. Приведены практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства. Ключевые слова: гражданство, самоопределение, международный договор, закон, нормативный акт. Nagornyi E. V. Specific Citizenship Requirements and Childrens’ Right to Determine their Citizenship in the Laws of Central Rada, Ukrainian State, normative acts of USSR and Citizenship Legislation of Ukraine. The legal norms on citizenship requirements and childrens’ right to determine their citizenship in the Laws of Central Rada, Ukrainian State, normative acts of USSR and citizenship legislation of Ukraine are analysed in the article. The practical recommendations on the improvement of the current citizenship legislation of Ukraine are provided. Keywords: citizenship, self-dertermination, international agreement, law, normative act.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Питання громадянства в історичній ретроспективі та аналіз відповідних правових положень уже були предметом дослідження зарубіжних та сучасних українських науковців. Разом із тим удосконалення чинних норм щодо громадянства та, зокрема, права дітей на самовизначення громадянства потребують комплексного дослідження попереднього правового досвіду й уникнення помилок та недоліків, які мали місце раніше. У зв’язку з цим зазначена проблема потребує подальшого комплексного дослідження. Метою статті є аналіз правових норм щодо прийняття до громадянства та право дітей на визначення громадянства в законах Центральної Ради, Української Держави, нормативних актах СРСР та законах про громадянство України, а також надання практичних рекомендацій щодо удосконалення чинного законодавства. Перший Закон «Про громадянство УНР» від 2 березня 1918 р. [1, арк. 34] засвідчив утвердження в Україні незалежної демократичної держави, поєднав найкращі зразки світового законодавства з елементами національних традицій та поточного моменту. Необхідність створення держави в Україні засвідчувало положення про встановлення в УНР єдиного громадянства. Запроваджувалися змішані принципи громадянства: «принцип крові» та «принцип «ґрунту». Закон передбачав «нульовий варіант» для всіх, хто на законних підставах перебував в Україні на момент його проголошення, при цьому не бралася до уваги національність особи. Для набуття громадянства запроваджувався трирічний ценз осілості в Україні. Особлива увага зверталася на обов’язок громадянина обороняти Українську державу від ворогів, виконувати її закони, підтримувати добрий лад, зберігати громадський порядок, свободу, рівність і справедливість. Для набуття громадянства України необхідно було в термін до 3-х місяців з дня опублікування Закону підтвердити свій намір стати громадянином УНР. Відсутність необхідності знання державної мови, значно полегшувало прийом у громадянство для неукраїнців. Між тим, особливою умовою отримання громадянства була необхідність складення українською мовою урочистої присяги – «приречення» на вірність УНР. В той самий час, мешканці, які не бажали бути громадянами УНР, мали подати заяву до місцевого Комісара з означенням, до громадянства якої держави вони мали належати. На подібну заяву Комісар видавав тимчасове (не більш як на 3 місяці), посвідчення для перебування на території Республіки. В законі за європейськими зразками визначався процес натуралізації іноземних громадян і апатридів. Обов’язковою умовою для набуття громадянства, був трирічний ценз осілості. В деяких випадках цей термін міг бути скорочений до 6 місяців для тих, хто прибув до Республіки з європейських країн і до 12 місяців для осіб, які прибули з країн що знаходилися поза межами Європи. Безумовними вимогами для набуття громадянства був тісний зв’язок з заняттям чи промислом на території Україні та відсутність протиправної діяльності. Враховуючи іншу умову набуття українського громадянства – необхідністю бути зв’язаним з територією України промислом чи родом занять, могли бути порушені права непрацездатних людей, які тісно були зв’язані з республікою не «професійно», а «особисто», через родинні зв’язки та своє минуле. Положення про отримання громадянства жінками, які одружилися із громадянином УНР, свідчило про високий статус жінки в українському суспільстві. На відміну від країн, де в ті часи жінка отримувала громадянство чоловіка автоматично, в Україні за нею зберігалася можливість зробити самостійний вибір. Ті жінки, які не заявили в зазначений термін особистого бажання про вибір громадянства, набували громадянство своїх чоловіків. При цьому закон не мав положення, що чоловіки слідують громадянству своєї дружини. Діти до повноліття набували громадянство батька, а від 14 років мали право заявляти про вибір громадянства самостійно. 29 квітня 1918 р. було прийнято Закон «Про тимчасовий державний устрій України» [2, арк. 27-а]. Замість назви держави Українська Народна Республіка встановлено назву – Українська Держава. Було поновлено попередній, діючий ще за царату адміністративно-територіальний поділ – на губернії, повіти, волості. Уряд, сформований гетьманом, складався здебільшого з російських кадетів і монархістів. Офіційною урядовою мовою стала російська. Права та обов’язки громадян було викладено в ІІІ розділі «Проекту Правительственної Комісії по виробленню Конституції Української Держави» – «Основному Державному Законі УНР» від 2 липня 1918 року [3, арк. 84–95 і зв.]. Українське громадянство за часів проголошення УНР мали всі особи української народності, які проживали на теренах Української Держави та особи інших національностей, які станом на 1 липня 1914 р. не менше ніж 1 календарний рік постійно проживали на території Української Держави. Це правило поширювалося також на громадських діячів і на військових колишньої Російської імперії, які не народилися в Українській Державі, але станом на 1 липня 1914 р. проживали в Україні не менше ніж

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

5 років. Жінки були рівними у правах з чоловіками. На прийняття іноземного громадянства (ордера) необхідно було одержати дозвіл Голови Держави. Масове повернення на історичну батьківщину українців зумовило за необхідне створення нового закону про громадянство. Таким став Закон «Про громадянство Української Держави» від 2 липня 1918 року [4, арк. 7–8 і зв.], що був затверджений Гетьманом та ухвалений Радою Міністрів Української Держави. Гетьманський закон, порівняно з законом від 29 квітня 1918 р. був доповнений та розширений. Разом із тим майже з десяток його статей були повністю ідентичні попередньому. Тільки громадяни Української Держави мали усі політичні права. Виборче право (активне і пасивне) до публічно-правових установ надавалося громадянам України, яким на день виборів виповнилося 20 років. У цілому Закон містив такі ж самі, що і у попередньому умови для набуття (оформлення) українського громадянства. В порівнянні з законом від 2 березня 1918 р., більш детально визначалися умови надання громадянства іноземцям, їх дітям та жінкам, що пов’язали себе шлюбом з іноземцями. Іноземні особи набували право українського громадянства по народженню від громадян України, внаслідок укладання шлюбу іноземки з українським громадянином, усиновлення іноземця до 17 років українським громадянином а також шляхом натуралізації, тобто за умови, коли правоздатна та дієздатна особа перебуває на території України впродовж 3-х років і має спроможність годувати себе і свою родину. Кожний прийнятий до українського громадянства, повинен був присягнути на вірність Державі по тексту, який додавався. Щодо принесення присяги, то підхід до цієї дії був досить демократичний. Особи, які по своїм переконанням не визнавали присяги, мали давати замість неї урочисту обіцянку українською мовою в засіданні Адміністраційного Відділу Окружного Суду. Текст обіцянки був такий самий, як і присяги, за винятком слів: «та присягаюсь». 15 листопада 1921 р. Директорія ухвалила Закон «Про громадянство Української Народньої Республіки» [3, арк. 48—50]. Так само, як і у попередньому законі діти мали право на самостійне обрання громадянства з 17 років. З прийняттям ЦВК СРСР Постанови «Про затвердження Положення про союзне громадянство» від 29 жовтня 1924 р. [4, ст. 202] розпочався етап розвитку інституту громадянства СРСР. До проголошення СРСР та прийняття Конституції СРСР 31 січня 1924 р., питання громадянства регулювалися законодавством кожної союзної республіки окремо. В Постанові докладно було визначено умови зміни громадянства дітей у разі зміни громадянства батьків. Незважаючи на місце народження, громадянами СРСР вважалися діти, які народилися від обох батьків – громадян СРСР. Громадянство особи, один з батьків якої був громадянином СРСР на момент його народження і обидва батьки проживали в цей час поза межами СРСР, визначалося за їхньою згодою. По досягненні повноліття, така особа мала змогу прийняти громадянство СРСР за спрощеним порядком. У разі, коли батьки були громадянами СРСР і проживали поза його межами або, навпаки, виходили з громадянства СРСР, громадянство дітей, молодших за 14-річний вік, змінювалося відповідно до їхнього рішення, а громадянство дітей, старших за 14 років, залишалося без змін. Відповідно до Положення про громадянство СРСР від 13 червня 1930 р. [5, ст. 367] при прийнятті іноземців у громадянство СРСР чи при виході з нього обох батьків, діти, які не досягли 14 років, приймали нове громадянство батьків за їхньою заявою. У разі прийняття разом з батьками радянського громадянства дітьми у віці 14–18 років потрібна була їхня згода. Проте, якщо батьки відмовлялися від громадянства СРСР, громадянство дітей, старших за 14 років, не змінювалося. Неповнолітні діти, які перебували при одному з батьків, при прийнятті його в громадянство СРСР набували громадянство за його заявою. Діти, які досягли 14-річного віку, для набуття громадянства СРСР, мали дати на це свою згоду. Коли один з батьків виходив з громадянства СРСР, а другий помирав або взагалі втрачав зв’язок із дітьми, вони набували громадянство того з батьків, хто виходив з громадянства за власною заявою. При усиновленні радянських дітей іноземцями діти залишалися громадянами СРСР. 22 квітня 1931 р. ЦВК та РНК СРСР затвердили нове Положення про громадянство СРСР [6, ст. 195, 196.], яке дещо змінило порядок прийняття в громадянство, поновлення в громадянстві та виходу з громадянства СРСР. Згідно з Положеннями про громадянство 1930 та 1931 років залишилися без змін норми про визнання громадянином СРСР кожного, хто проживав на території СРСР. Проте була й істотна відмінність від Положення 1924 р. Відтепер докази про належність особи до іноземного громадянства перекладалися на державу. Загалом всі інші питання вирішувалися так само, як і в попередньому Положенні від 13 червня 1930 р. Закон СРСР «Про громадянство СРСР» від 19 серпня 1938 р. [7, ст. 601], мав дещо інший, порівняно з Положенням, статус. При зміні громадянства батьків діти, які не досягли 14-річного віку, слідували громадянству батьків. На зміну громадянства дітей у віці від 14 до 18 років необхідно було одержати їхню згоду. В разі, якщо радянське громадянство обирав лише один з батьків, діти у віці до 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

18 років мали право набути громадянство СРСР тільки на основі постанови Президії ВР СРСР чи союзної республіки. Коли один з батьків виходив з громадянства СРСР, то для виходу разом з ним дітей, які не досягли 18-річного віку, необхідно було одержати дозвіл Президії ВР СРСР. В разі усиновлення дитини іноземними громадянами, за нею зберігалося громадянство СРСР. Закон СРСР «Про громадянство СРСР» від 1 грудня 1978 р. [8, ст. 816] охоплював більшість основних проблем, які регламентували питання громадянства. При зміні громадянства батьків, внаслідок якої обоє ставали громадянами СРСР або обоє виходили з громадянства СРСР, змінювалося відповідно громадянство їх дітей, які не досягли 14 років. Зміна громадянства дітей віком від 14 до 18 років у разі зміни громадянства їх батьків, а також у разі їх усиновлення могла відбутися тільки за згодою дітей, висловленою у письмовій формі. Останній в історії СРСР Закон «Про громадянство СРСР» від 23 травня 1990 р. [9, ст. 435] регламентував ряд принципів та норм, яких раніше не було. У разі встановлення батьківства дитини, мати якої була особою без громадянства, а батько – громадянином СРСР, дитина, що досягла 14 років, набувала громадянство СРСР незалежно від місця народження. Дитина, народжена на території СРСР, батьки якої не мали громадянства та постійно проживали на території СРСР, набувала громадянство СРСР. Загалом положення, пов’язані з припиненням, втратою, виходом з громадянства СРСР були аналогічні положенням Закону 1978 р. Прийняття ВР України 8 жовтня 1991 р. Закону України «Про громадянство України» [5, ст. 701] було зорієнтовано на досягнення повної незалежності України, спрямовано на забезпечення національних інтересів України у сфері громадянства та узгоджено з вимогами міжнародного права в галузі прав людини. Згідно з ч. 1 ст. 2 громадянами України було визнано не лише громадян СРСР, які постійно проживали на її території, а й усіх осіб (зокрема і без громадянства), які на момент набрання чинності цим Законом 13 листопада 1991 р. проживали в Україні. Єдиною для цього умовою було не мати громадянства інших держав і не заперечувати проти набуття громадянства України. Відповідно до ст. 1 Закону в Україні було встановлено єдине громадянство, подвійне громадянство допускалося на підставі двосторонніх міждержавних договорів. Закон надав можливість набути громадянство України особам українського походження, які на момент набрання ним чинності в Україні не проживали. Стаття 6 Закону передбачала умови збереження громадянства подружжя та дітей при одруженні чи розірванні шлюбу з особою, яка перебувала в іноземному громадянстві, або без громадянства чи при зміні громадянства одного із подружжя. Закон визначав основне коло осіб, які належали до громадянства України, та виключав тих, хто не підлягав прийняттю до громадянства, поновленню у ньому й оптації. Незважаючи на відсутність норм оптації, такий вибір громадянства передбачався ще за часів перебування України у складі СРСР. Норми, які передбачали способи набуття громадянства, були звернені до осіб, які ще не були громадянами України. Передусім такий порядок набуття громадянства поширювався на іноземців та осіб без громадянства. Зазвичай громадянства набувають двома шляхами: за народженням (філіація) або шляхом натуралізації. Відповідно до редакції ст. 12 громадянство України набувалося за народженням та походженням, через прийняття до громадянства України та поновлення в ньому, за іншими підставами, передбаченими цим Законом та міжнародними договорами України. Відповідно до ст. 17 Закону було врегульовано порядок прийняття до громадянства іноземців і осіб без громадянства. Загальні положення в цілому не суперечили нормам міжнародного права. Зазначених осіб могли за їхнім клопотанням прийняти до громадянства України за відмови їх від іноземного громадянства та якщо вони постійно проживали на території України протягом останніх 5 років. Це правило не поширювалося на тих, хто народився, чи довів, що хоч один з його батьків, дід чи баба народилися на території України. Необхідною умовою було визнання і виконання Конституції та законів держави, громадянство якої приймається, знання державної мови та наявність законних джерел існування. Такі умови були цілком демократичними та справедливими, відповідали інтересам громадянина й держави, проте у виняткових випадках за рішенням Президента України щодо окремих осіб, які мали визначні заслуги перед Україною, цих умов не враховували. Статті 23; 26–28 Закону окремо виділяли набуття громадянства дітей шляхом усиновлення, що вважалося підставою для набуття громадянства нарівні з народженням. Зміна громадянства дітей віком від 14 до 16 років у разі зміни громадянства їхніх батьків, а також у разі усиновлення могла відбуватися тільки за згодою дітей у письмовій формі і засвідчена нотаріально або консульською установою. Метою Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» від 16 квітня 1997 р. [11, ст. 169] було приведення у відповідність до Конституції України питань у сфері громадянства. Враховуючи принцип «права ґрунту», громадянство набуває дитина, що перебуває на території України, батьки якої невідомі. Зберігає громадянство України дитина, один з батьків якої є 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

іноземцем або виходить з громадянства України. Громадянином України вважається також дитина, яка народилася за кордоном від батьків – громадян України. Досі не було врегульовано набуття громадянства України дитиною, яку громадяни України всиновили або встановили над нею опіку, піклування. Тепер положенням ст. 25 цю прогалину було заповнено. Дитина, яка була іноземцем або особою без громадянства, набувала громадянство України. Закріплено гарантію захисту прав усиновлених іноземцями дітей – громадян України, за якими зберігається громадянство України. По досягненні 18 років за бажанням дитини змінити громадянство, вона набуває таке право. Найбільшим досягненням Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. [12, ст. 65] стало його приведення у відповідність з Конституцією України шляхом гарантування вимог пункту 2 ст. 92, згідно з яким громадянство має визначатися винятково законами України. Вирішення питання щодо набуття чи припинення громадянства України дітьми віком від 15 до 18 років відповідно до ст.ст. 16 та 18 може відбуватися лише за їхньою згодою. У попередній редакції ці питання вирішувалися по досягненні дитиною 16 років (ст.ст. 13 та 21), а у редакції 1991 р. – з 14 років. Висновки. Закон «Про громадянство України» потребує подальшого вдосконалення положень статей щодо набуття та припинення громадянства дітей. Слід усунути дублювання положень, які мають місце в частині шостій ст. 8, частині другій пункту 2 ст. 9 та частині четвертій ст. 10: «Подання зобов’язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України», а також ідентичних положень частини восьмої ст. 8, частині шостої ст. 9 та частині сьомої ст. 10: «Вимога про взяття зобов’язання повернути паспорт іноземної держави не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні». Список використаних джерел: 1. Закон УНР «Про громадянство Української Народньої Республіки» від 2 березня 1918 р. // ЦДАВО України, ф. 1064, оп. 1, спр. 32, арк. 34. 2. Закон о временном Государственном устройстве Украинской Державы от 29 апреля 1918 г. // ЦДАВО України, ф. 3766, оп. 1, спр. 42, арк. 27-а. 3. Основний Державний Закон Української Народньої Республіки від 2 липня 1918 р. // ЦДАВО України, ф. 1065, оп. 2, спр. 294, арк. 84–95 і зв. 4. Закон «Про громадянство Української Держави» від 2 липня 1918 р. // ЦДАВО України, ф. 3766, оп. 1, спр. 42, арк. 7–8 і зв. 5. Закон «Про громадянство Української Народньої Республіки» від 15 листопада 1921 р. // ЦДАВО України, ф. 1065, оп. 4, спр. 96, арк. 48–50. 6. Постановление ЦИК СССР «Об утверждении положения о союзном гражданстве» от 29 октября 1924 г. // СЗ СССР. – 1924. – № 23. – Ст. 202. 7. Положение ЦИК СССР «О гражданстве СССР» от 13 июня 1930 г. // СЗ СССР. – 1930. – № 34. – Ст. 367. 8. Положение ЦИК СССР «О гражданстве СССР» от 22 апреля 1931 г. // СЗ СССР. – 1931. – № 24. – Ст. 195, 196. 9. Закон СССР «О гражданстве СССР» от 19 августа 1938 г. // ВВС СССР. – 1939. – № 11. – Ст. 601. 10. Закон СРСР «Про громадянство СРСР» від 1 грудня 1978 р. // ВВР СРСР. – 1978. – № 49. – Ст. 816. 11. Закон СРСР «Про громадянство СРСР» від 23 травня 1990 р. // Відомості З’їзду народних депутатів СРСР та ВР СРСР. – 1990. – № 23. – Ст. 435. 12. Закон України «Про громадянство України» від 8 жовтня 1991 р. // ВВР України. – 1991. – № 50. – Ст. 701. 13. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» від 16 квітня 1997 р. // ВВР України. – 1997. – № 23. – Ст. 169. 14. Закон України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. // ВВР України. – 2001. – № 13. – Ст. 65. * Нагорний Євген Володимирович – здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Цивільне право і процес УДК 347.132.14

Ігор Майстер *

КРИТЕРІЇ ВИЗНАЧЕННЯ РОЗМІРУ КОМПЕНСАЦІЇ МОРАЛЬНОЇ ШКОДИ Досліджено критерії визначення розміру компенсації моральної шкоди. Виділено дві групи критеріїв: 1) об’єктивні (характер правопорушення, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення їх реалізації та ін.); 2) суб’єктивні (фізичні та душевні страждання фізичної особи, сутність позовної вимоги, вина потерпілої особи та ін.). Зроблено висновок, що вимоги справедливості, добросовісності і розумності є загальними засадами цивільного законодавства, якими повинен керуватися суд при розгляді конкретного випадку із завдання моральної шкоди, а не критеріями визначення розміру компенсації. Ключові слова: моральна шкоди, критерії компенсації, фізичні страждання, душевні страждання, характер правопорушення. Майстер И. П. Критерии определения размера компенсации морального вреда. Исследованы критерии определения размера компенсации морального вреда. Выделены две группы критериев: 1) объективные (характер правонарушения, ухудшение способностей потерпевшего или лишения их реализации и др.) 2) субъективные (физические и душевные страдания физического лица, сущность искового требования, вина потерпевшего и др.). Сделан вывод, что требования справедливости, добросовестности и разумности являются общими принципами гражданского законодательства, которыми должен руководствоваться суд при рассмотрении конкретного случая причинения морального ущерба, а не являются критериями определения размера компенсации. Ключевые слова: моральный вред, критерии компенсации, физические страдания, душевные страдания, характер правонарушения. Master I. Сriteria for Determining the Amount of Compensation for Moral Damage. The article researches criteria estimate the size of non-pecuniary damage. It is selected two groups of criteria estimate the size of non-pecuniary damage: 1) objective related to human activities in the outside world, so they charged nature of the offense, the deterioration of skills or depriving the victim of implementation and other objective factors; 2) subjective attributable to willful and conscious factor that leads to human activities in the outside world, i.e., physical and emotional suffering of an individual, the nature of the claim, blame the victim, and other factors. It proves that the legal requirements of reasonableness and fairness should not be considered as criteria, as well as general principles (principles) on which the court shall determine the amount of compensation for moral damage. Keywords: moral damage compensation criteria, physical pain, mental suffering, the nature of the offense. Проблеми компенсації моральної шкоди, завданої особистим немайновим правам фізичної особи мають важливе значення, оскільки їх вирішення забезпечить ефективний захист порушених прав та інтересів потерпілих осіб. В умовах ринкової економіки та законодавчого закріплення права фізичних осіб на компенсацію моральної шкоди у разі її завдання особистим немайновим правам і благам, залишається невирішеним питання про критерії визначення розміру такої компенсації. Його актуальність зумовлена тим, що визначення розміру компенсації моральної шкоди законодавець відносить до компетенції суду. Як зазначав С. А. Бєляцкін, вільний розсуд суду є складовою, невіддільною частиною інституту моральної шкоди [1, с. 8]. Тобто специфіка компенсації моральної шкоди полягає у тому, що суд призначає конкретний розмір моральної шкоди на підставі своєї суб’єктивної позиції. Це зумовлено тією обставиною, що законодавець не встановлює мінімального та максимального розміру моральної шкоди, а також чітких критеріїв для його визначення. Така ситуація породжує відсутність однозначної позиції судів щодо вирішення цього питання та труднощі у кількісній оцінці розміру моральної шкоди. У цивільному праві проблеми компенсації моральної шкоди досліджували у своїх працях С. А. Бєляцкій, О. В. Грищук, І. М. Забара, О. М. Ерделєвський, М. М. Малеїна, М. С. Малеїн, Т. В. Лісніча, О. В. Крикун, Л. О. Корчевна, Н. В. Павловська, В. П. Паліюк, В. Д. Примак, Р. О. Стефанчук, В. Д. Чернадчук, М. Я. Шиминова, С. І. Шимон та ін. Водночас, незважаючи на таку наукову популярність, інститут компенсації моральної шкоди все ще залишається недостатньо вивченим, особливо це стосується визначенню критеріїв компенсації моральної шкоди. Наукові 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

дослідження стосуються аналізу цивільного законодавства першого десятиліття часів незалежності України, коли дефініція «моральна шкода» була новою для нашої правової системи, або компенсації моральної шкоди, завданої окремим цивільним правам. На підставі викладеного можна дійти висновку, що питання комплексного дослідження критеріїв визначення компенсації моральної шкоди є актуальним, що зумовлює доцільність її розгляду на рівні наукової статті. Було б невірно стверджувати, що у цивільному законодавстві відсутні будь-які критерії визначення розміру моральної шкоди. У ч. 3 ст. 23 ЦК України закріплено загальні критерії, які суд зобов’язаний враховувати при визначенні грошового відшкодування моральної шкоди, такі як: характер правопорушення; глибина фізичних та душевних страждань; погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації; ступінь вини особи, яка зазнала моральної шкоди; інші обставини, які мають істотне значення; вимоги розумності і справедливості. У зазначеному підході законодавець фактично відобразив, закріплені у постанові Пленуму Верховного Суду України № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» критерії, які має враховувати суд при визначенні розміру моральної шкоди (загальні і спеціальні, передбачені у п. 9 постанови, та випадки зменшення і збільшення розміру, закріплені у п. 10 постанови). В юридичній літературі відсутній єдиний підхід до виділення критеріїв для визначення розміру компенсації моральної шкоди. На думку М. С. Малеїна, по кожній справі слід враховувати такі критерії: суспільну оцінку порушеного права, ступінь вини правопорушника, тяжкість наслідків правопорушення, життєві умови потерпілого (службові, сімейні, побутові, матеріальні, стан здоров’я, вік тощо), сферу поширення неправдивих відомостей (у масовому виданні чи у вузькому колі), тяжкість тілесних ушкоджень, ступінь спорідненості померлого і позивача, матеріальне становище сторін тощо [2, с. 35]. Безумовно науковець має рацію у висновку про критерії, які слід враховувати суду при розгляді кожної справи. Водночас визнати такі критерії в якості єдиних (загальних) для будь-якої справи не можна. Наприклад, врахування тяжкості тілесних ушкоджень буде мати значення лише у випадках завдання моральної шкоди у зв’язку з ушкодженням здоров’я, а ступінь родства померлого і позивача – завданням смерті потерпілого. Крім того, спірним є критерій про обов’язковість врахування ступеня вини правопорушника при визначенні розміру відшкодування моральної шкоди. На нашу думку, вина завдавача шкоди у цивільному праві становить умову цивільно-правової відповідальності, а не її критерій визначення розміру відшкодування. Як зазначав О. С. Іоффе, для притягнення до відповідальності вимагається вина, але за її наявності обсяг відповідальності залежить не від ступеня вини, а від розміру збитків [3, с. 132]. Лише у передбачених законом випадках розмір моральної шкоди буде визначатися залежно від ступеня вини завдавача шкоди. Зокрема до таких випадків Пленум Верховного Суду України відніс: завдання моральної шкоди вчиненням діянь декількох осіб, наявність вини потерпілого, за позовами органів державної влади, місцевого самоврядування, офіційних осіб чи посадових осіб до засобів масової інформації (п. п. 10, 11 постанови № 4). Тому більш правильно було б вказати на вину потерпілого та її ступінь, що завжди впливають на розмір відшкодування як майнової, так і моральної шкоди. Поведінка потерпілого у ряді випадків, як слушно наголошував Г. К. Матвєєв, є одним із причинних факторів виникнення шкоди, оцінюється і враховується при розгляді питання про відповідальність за заподіяну шкоду [4, с. 62]. Пояснює необхідність вказувати на вину потерпілого Б. Б. Черепахін тим, що це є умовне визначення для позначення нерозумної, недоцільної, шкідливої для самого суб’єкта поведінки [5, с. 92]. Разом з тим, лише за наявності вини потерпілого суд зобов’язаний врахувати ступінь вини завдавача шкоди (ст. ст. 1188, 1193 ЦК України). Цей випадок відомий у юридичній літературі як «змішана вина» [6, с. 546–547], «змішана відповідальність» [7, с. 721], хоча серед деяких науковців викликає заперечення доцільність застосування цих термінів, оскільки у такому випадку мова йде про зменшення розміру відшкодування [8, с. 163]. Запропонувала закріпити на законодавчому рівні систему єдиних критеріїв оцінки завданої особі моральної шкоди С. І. Шимон, до яких віднесла наступні: суб’єктивну оцінку потерпілого; суть позовних вимог; характер моральних страждань; глибину моральних страждань; тяжкість ушкодження здоров’я; істотність вимушених змін у житті потерпілого; тривалість негативних наслідків; час подання позову; форму вини особи, яка завдала шкоду; вину потерпілої особи; суспільну оцінку фактичних обставин завдання шкоди; регіон поширення відомостей про події, що сталися; характер стосунків; майновий стан особи, яка завдала шкоду [9, с. 111].

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

У цілому підтримуючи науковця у віднесенні зазначених критеріїв оцінки моральної шкоди до єдиних критеріїв, однак знову ж викликає заперечення доцільність включення до неї форми вини особи, яка завдала шкоду. В. Д. Примак також виділяє групу чинників, що характеризують ступінь порушення основних моральних цінностей суспільства крізь призму засад справедливості, розумності й добросовісності, як: а) суспільна значимість особистого немайнового блага, яке стало об’єктом протиправного посягання, та істотність завданих потерпілому втрат; б) ознаки об’єктивної і суб’єктивної сторони поведінки правопорушника; в) індивідуальні особливості потерпілого, які мав усвідомлювати правопорушник або врахування яких має виняткове значення для утвердження в суспільстві ідеалу справедливості; г) юридична або фактична нерівність становища сторін, підвищена вразливість однієї із них або посідання певною стороною особливого правового статусу, що визначає відмінні від звичайних межі правомірного втручання у особисту немайнову сферу потерпілого; д) добровільне вжиття правопорушником або іншою особою, яка відповідає за завдану шкоду, розумних заходів, спрямованих на усунення чи істотне ослаблення вияву негативних наслідків учиненого правопорушення; е) загальні критерії коригування розміру деліктної відповідальності, до яких належать зустрічна вина потерпілого у виникненні або збільшенні обсягу завданої шкоди, а також врахування майнового стану боржника – фізичної особи [10, с. 394–395]. На нашу думку, виділені науковцем критерії оцінки моральної шкоди за своїм змістом відображають вже раніше наведені критерії. Водночас В. Д. Примак слушно звертає увагу на те, що при визначенні розміру відшкодування моральної шкоди слід враховувати добровільне вжиття правопорушником або іншою особою, яка відповідає за завдану шкоду, розумних заходів, спрямованих на усунення чи істотне ослаблення вияву негативних наслідків учиненого правопорушення. Саме такий критерій є поширений у судовій практиці при розгляді справ про відшкодування моральної шкоди. Разом з тим спірним є виділення науковцем серед критеріїв розміру належної потерпілому компенсації моральної шкоди такого чинника, як «юридична або фактична нерівність становища сторін, підвищена вразливість однієї із них або посідання певною стороною особливого правового статусу, що визначає відмінні від звичайних межі правомірного втручання у особисту немайнову сферу потерпілого». По-перше, така позиція суперечить загальним засадам правового регулювання цивільних відносин, що засновані на юридичній рівності їх учасників (ч. 1 ст. 1 ЦК України). Тобто учасники цивільних правовідносин стосовно одне одного виступають як юридично рівні суб’єкти, не підпорядковані одне одному, і самостійні в організаційній та майновій сферах [11, с. 8]. Як зазначає Р. Б. Сивий, юридична рівність – це передбачена законодавством загальна здатність суб’єктів однаковою (рівною) мірою володіти певними юридичними правами й обов’язками у правовідносинах між ними [12, с. 109–110]. По-друге, якщо на практиці врахувати цей критерій, то це буде означати, що розмір відшкодування моральної шкоди, завданої посадовою або службовою особою органу державної влади повинен бути більшим ніж у разі завдання шкоди фізичною особою без владних повноважень. Однак це може призвести до винесення несправедливого рішення, так як правопорушення можуть бути суспільно небезпечними, суспільно шкідливими, як і різними за тяжкістю. Якщо виходити із зазначеної позиції науковця, то слід було б віднести до критеріїв оцінки моральної шкоди також вид дієздатності фізичної особи –правопорушника: якщо суб’єктом завдання шкоди виступає малолітній, то розмір відшкодування буде меншим ніж за шкоду, завдану неповнолітнім, та відповідно застосувати такий підхід до випадків завдання шкоди фізичною особою, яка обмежена у цивільній дієздатності чи визнана недієздатною тощо. Крім того, відповідно до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом (ч. 2 ст. 1 ЦК України). Такими є основні теоретичні та практичні тенденції щодо визначення розміру компенсації моральної шкоди. На нашу думку найбільш доцільно було б виділити дві групи критеріїв оцінки розміру моральної шкоди: 1) об’єктивні, пов’язані із діяльністю людини у зовнішньому світі, тому до них віднесено характер правопорушення, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення їх реалізації та інші об’єктивні чинники; 2) суб’єктивні, які відносяться до вольового і свідомого фактору, який зумовлює діяльність людини у зовнішньому світі, тобто фізичні та душевні страждання фізичної особи, сутність позовної вимоги, вина потерпілої особи та інші чинники.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Водночас законодавчі вимоги розумності і справедливості слід розглядати не в якості критеріїв, а як загальні засади (принципи) на підставі яких суд зобов’язаний визначати розмір компенсації моральної шкоди. Розглянемо більш детально зазначені критерії визначення розміру моральної шкоди у разі її завдання особистим немайновим правам фізичних осіб. Характер правопорушення розкривається через кваліфікацію самого правопорушення, тобто це кримінальний злочин, адміністративний проступок, дисциплінарний проступок, цивільне правопорушення, матеріальне правопорушення. При цьому на характер правопорушення впливає його ступінь. Так, якщо завдання моральної шкоди пов’язано із скоєнням злочину, то характер правопорушення залежить від його тяжкості (злочин невеликої тяжкості, середньої тяжкості, тяжкий чи особливо тяжкий), а також від стадій злочину (закінчений чи незакінчений злочин). Відповідно розмір відшкодування моральної шкоди, завданої злочинним діянням буде більший ніж за шкоду, завдану адміністративним проступком. Як слушно зазначає Ю. Моторний, що негативні емоції, породжені діями злочинця, впливають як безпосередньо на потерпілого, так і на його близьких та рідних. Все те, як правило, триває місяцями і навіть роками. Саме тому такі моральні страждання, спричинені злочинами проти особи, є найбільш глибокими, вони найістотніше впливають на подальшу поведінку і навіть долю людини. Тож при скоєнні злочину еквівалент завданої шкоди повинен бути значно більшим, ніж зараз, та більшим за шкоду, завдану під час цивільно-правових, адміністративних та інших відносин [13]. Погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації. Особливість компенсації моральної шкоди, завданої порушенням особистих немайнових прав фізичної особи полягає у тому, що внаслідок таких правопорушень частими є випадки погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливостей їх реалізації. При цьому слід розмежовувати два види таких правових наслідків: 1) погіршення здатності до виконання певної роботи, виконання якої потребує певної кваліфікації чи професійних навичок або позбавлення його можливості їх реалізації. Наприклад, у випадку, коли бухгалтер втратив зір, то вважається, що ступінь втрати його професійної працездатності є доволі великим; 2) погіршення здібностей потерпілого, що забезпечують його природне існування або позбавлення його можливості їх реалізації. У цьому випадку мова йде про втрату фізичною особою загальної працездатності. Наприклад, коли бухгалтер втратив ногу, то ступінь втрати ним професійної працездатності відсутній, а має місце лише втрата загальної працездатності, хоча ступінь такої втрати високий. При цьому на розмір відшкодування моральної шкоди буде впливати ступінь втрати професійної працездатності, а за її відсутності – загальної працездатності, що встановлюються у відсотках медикосоціальною експертною комісією. Суди також зобов’язані брати до уваги ступінь такої втрати працездатності – стійкий чи тимчасовий. Доказами тимчасової втрати працездатності є лікарняний листок, що видається лікувальним закладом. Стійка втрата працездатності встановлюється висновком медико-соціальною експертною комісією. Таким чином, розмір компенсації моральної шкоди буде більшим у разі втрати професійної працездатності у порівнянні з втратою загальної працездатністю, а також у разі стійкої втрати працездатності ніж тимчасової. Глибина фізичних та душевних страждань. Глибина фізичних страждань залежить від фізичного болю, якого зазнає людина внаслідок протиправних діянь правопорушника. Біологічне, фізіологічне значення болю полягає в тому, що він сигналізує про наявності шкідливого чинника, про необхідність його усунення або зниження дії. Поява болю, як правило, супроводжується пригніченням настрою, нерідко почуттям тривоги, страху. Зокрема фізичні страждання можуть виявлятися через безсоння, незручності внаслідок завданої травми, що спричинила втрату руки, ноги, ока тощо. Глибина душевних страждань залежить від особистого немайнового права, що було порушено вчиненням делікту. Зокрема, душевні страждання внаслідок ушкодження здоров’я фізичної особи можуть полягати у відчутті неповноцінності, сорому, страху, безпорадності, приниженні; у хвилюваннях внаслідок дискомфортного стану, незадоволення від позбавлення певних життєвих зв’язків, можливості нормально переміщуватися, бачити, чути, повноцінно сприймати оточуючий світ, займатися своєю професійною діяльністю тощо [14, с. 125]. Водночас душевні страждання залежать від індивідуальних особливостей людини, а саме від її емоційності та особливостей психіки (уразливість, довірливість, рівень самооцінки, фізичний розвиток, стать, вік тощо). Як слушно зазначає Т. А. Фадеєва, одна людина легко уразлива і болюче переживає протиправне вторгнення іншої особи до сфери своїх нематеріальних 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

і матеріальних прав і інтересів. А іншій особі усе як «з гуся вода», і вона досить спокійно реагує на дії, що завдали їй збиток [6, с. 310]. Тобто індивідуальні особливості можуть як збільшувати, так і зменшувати глибину душевних страждань людини. При цьому глибина фізичних та душевних страждань фізичної особи залежить від немайнових прав, які було порушено, тобто від об’єкта правопорушення, – того на що було спрямовано правопорушення – на життя, здоров’я самого потерпілого чи членів його сім’ї чи близьких родичів, честь, гідність, ділову репутацію тощо. Разом з тим слід врахувати місце порушених немайнових прав у системі цінностей самого потерпілого. Деякі справи про компенсацію моральної шкоди можуть становити особливі труднощі у питанні визначення глибини фізичних і душевних страждань людини. Вони вимагають спеціальних знань в галузі психології та психіатрії. У таких випадках суд може залучити до участі у судовому засіданні фахівців або призначити експертизу для відповіді на поставлені питання. Подібні міркування неодноразово висловлюють учені в юридичній літературі. Так, на думку Т. Будякової, для визначення індивідуальних особливостей потерпілого при визначенні розміру компенсації моральної шкоди слід застосовувати спеціальні психологічні, медичні та інші пізнання [15, с. 15–16]. Про можливість звернення за психолого-психіатричною експертизою для кваліфікованого визначення розміру компенсації моральної шкоди зазначає також Р. О. Стефанчук [16, с. 80–81]. Таким чином, проведення психологічної експертизи слід розглядати як шлях, що дозволяє уникнути зловживань з боку потерпілих осіб для одержання «без докладання значних зусиль у доказуванні факту завдання моральної шкоди та обґрунтованості розміру затребуваної компенсації» [10, с. 397]. Вона дозволяє у найповнішій мірі оцінити наявність та глибину фізичних і душевних страждань потерпілої особи. Ступінь вини особи, яка зазнала моральної шкоди. Тобто мова йде про врахування вини самого потерпілого. Відповідно до ч. 2 ст. 1193 ЦК України, на розмір відшкодування моральної шкоди впливає вина потерпілого лише у формі грубої необережності. При цьому розмір відшкодування моральної шкоди залежить від наявності вини самого завдавача шкоди. Так, якщо наявна груба необережність потерпілого і відсутня вина завдавача шкоди у разі настання відповідальності незалежно від вини, то розмір відшкодування моральної шкоди буде меншим у порівнянні з випадком, коли має місце як груба необережність потерпілого, так і вина завдавача шкоди. Інші обставини, які мають істотне значення. При визначенні розміру грошового відшкодування моральної шкоди суд зобов’язаний врахувати не будь-які фактичні обставини, а лише ті, які мають істотне значення. При цьому перелік обставин залежить від виду порушеного особистого немайнового права. Проблема визначення розміру та меж компенсації моральної шкоди є важливою. На нашу думку, законодавець у ч. 3 ст. 23 ЦК України цілком прийнятно врегулював критерії визначення розміру компенсації моральної шкоди. При цьому у постанові Пленуму Верховного Суду України № 4 такі критерії було роз’яснено, що робить можливим у кожному конкретному випадку суду дослідити багатогранність і складність всіх обставин, пов’язаних із завданням моральної шкоди. Вважаємо за необхідне закріпити у ст. 23 ЦК України (доповнивши її новою частиною) право суду призначати психолого-психіатричну чи психолого-медико-психіатричну експертизу для визначення глибини фізичних і душевних страждань фізичної особи, яка потерпіла від завданої моральної шкоди. Справедливість, добросовісність і розумність є загальними засадами цивільного законодавства, якими повинен керуватися суд при розгляді конкретного випадку із завдання моральної шкоди. Саме такі вимоги дозволяються суду у кожному конкретному випадку визначити мінімальні та максимальні межі розміру компенсації моральної шкоди при розгляді вищевказаних справ. Список використаних джерел: 1. Беляцкин С. А. Возмещение морального (неимущественного) вреда / С. А. Беляцкин. – М. : ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005. – 64 с. 2. Малеин Н. С. О моральном вреде / Н. С. Малеин // Советское государство и право. – 1993. – № 3. – С. 32–39. 3. Иоффе О. С. Обязательное право / О. С. Иоффе. – М. : «Юрид. лит.», 1975. – 880 с. 4. Матвеев Г. К. Вина в советском гражданском праве / Г. К. Матвеев. – К. : Вища школа, 1955. – 308 с. 5. Черепахин Б. Б. Исковая давность в новом советском гражданском законодательстве / Б. Б. Черепахин // Актуальные вопросы советского гражданского права. – М. : Юрид. лит., 1964. – Вып. 36. – С. 71–93. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

6. Гражданское право: [учебник] : [у 3 ч.] / Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев, А. А. Иванов и др. ; [под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого]. – М. : «ПРОСПЕКТ», 1997. – Часть. 1. – 600 с. 7. Харитонов Є. О., Саніахметова Н. О. Цивільне право України : [підручник] / Є. О. Харитонов, Н. О. Саніахметова. – К. : Істина, 2003. – 776 с. 8. Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда и из неосновательного обогащения / Е. А. Флейшиц. – М. : Государственное издательство юридической литературы, 1951. – 239 с. 9. Шимон С. І. Відшкодування моральної (немайнової) шкоди як спосіб захисту суб’єктивних цивільних прав : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.03 / С. І. Шимон. – К., 1998. – 199 с. 10. Примак В. Д. Відшкодування моральної шкоди на засадах справедливості, розумності й добросовісності : монографія / В. Д. Примак. – К. : Юрінком Інтер, 2014. – 432 с. 11. Цивільний кодекс України : Науково-практичний коментар / Є. О. Харитонов, І. М. Кучеренко, О. І. Харитонова та ін. ; [за ред. Є. О. Харитонова]. – Х. : ТОВ «Одіссей», 2006. – 1200 с. 12. Сивий Р. Б. Приватне (цивільне) право в системі права України : Монографія / Р. Б. Сивий. – К. : КВІЦ, 206. – 214 с. 13. Моторний Юрій. Як визначити розміри моральної шкоди? [Електронний ресурс] / Юрій Моторний. – Режим доступу: // http://www.khpg.org/en/index.php?id=1039989346 14. Васильев С. В. Деликтное судопроизводство (судопроизводство о возмещении вреда) : Учебное пособие / С. В. Васильев. – Х. : ООО «Одиссей», 2005. – 448 с. 15. Будякова Т. Индивидуальные особенности потерпевшего как критерий степени нравственных и физических страданий / Т. Будякова // Рос. юстиция. – 2003. – № 2. – С. 15–18. 16. Стефанчук Р. О. Компенсація моральної шкоди як спосіб захисту особистих немайнових прав: проблеми та шляхи вирішення / Р. О. Стефанчук // Університетські наукові записки. – 2007. – № 1(21). – 67–83. * Майстер Ігор Полікарпович – здобувач кафедри цивільного права та процесу Хмельницького університету управління та права. УДК 347.772 : 341

Галина Михайлюк *

СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ КОМЕРЦІЙНИХ ПОЗНАЧЕНЬ У ЦИВІЛІСТИЧНІЙ ЗАКОНОДАВЧІЙ КОНЦЕПЦІЇ ХХ – ХХІ СТОЛІТТЯ У статті надається аналіз становлення інституту комерційних позначень у цивілістичній законодавчій концепції. Досліджено основні нормативно-правові акти прийняті протягом ХІХ – ХХ століття в СРСР, УРСР та незалежній Україні, які регулювали правовідносини у сфері використання комерційних позначень. Визначені пріоритети та стратегія розвитку державної політики в окреслений період у галузі, що нас цікавить. Ключові слова: товарний знак, відмінність, реєстрація, комерційне позначення, використання. Михайлюк Г. О. Становление института коммерческих обозначений в цивилистической законодательной концепции ХX – ХХI века. В статье анализируется становление института коммерческих обозначений в концепции развития гражданского законодательства. Исследованы основные нормативно-правовые акты принятые в ХІХ–ХХ веках в СССР, УССР и независимой Украине, регулирующие правоотношения в сфере использования коммерческих обозначений. Определены приоритеты и стратегия развития государственной политики в обозначенный период в интересующей нас отрасли. Ключевые слова: товарный знак, отличие, регистрация, коммерческое обозначение, использование. Mykhailiuk G. O. The Formation of Commercial Designations Institute within the Civil Law Concept in XX – XXI century. The analysis of the genesis of domestic civil law on the formation of commercial designations institute has been provided. The basic legal acts adopted in 19-20th century in the USSR, the Ukrainian SSR and independent Ukraine that regulate legal relations in the sphere of commercial signs have been examined. The priorities and strategies of state policy in the specified period of time in sphere we are interested in have been defined. Keywords: trademark, difference, registration, commercial designation, usage. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

У першій половині ХХ століття провідну роль у регулюванні права інтелектуальної власності відігравало спеціальне законодавство. Слід зауважити, що до 1926 року реєстрація й видача свідоцтв на товарні знаки входила в компетенцію союзних республік. Однак 4 березня 1926 року була прийнята ухвала «Про товарні знаки», відповідно до якої всім союзним республікам у місячний термін наказувалось передати все діловодство про реєстрацію товарних знаків до Комітету у справах винаходів. Стаття 4 цієї ухвали свідчила, що протести на відмову в реєстрації товарних знаків розглядаються Радою з розгляду скарг при Комітеті у справах винаходів. Ця ухвала відмінила чинну ухвалу РНК від 18 липня 1923 року «Про товарні знаки». Проте нічого принципово нового в ухвалі «Про товарні знаки» 1926 року не зазначалось. Вказувалося тільки, що товарний знак має містити позначення фірми підприємства і вказівку на його місця знаходження. В інших аспектах регулювання дублювалися норми, відомі вже раніше [1, с. 141]. Зростання імпорту продукції, поява великої кількості товарів народного споживання в 30-ті роки минулого століття викликали необхідність приведення законодавства про товарні знаки у відповідність до умов, що змінилися. З метою посилення відповідальності підприємств за якість виробів і забезпечення покупцям можливості вибору продукції, що випускалася, була видана ухвала ЦВК і РНК СРСР від 7 березня 1936 року «Про виробничі марки і товарні знаки», яка істотно понизила роль товарного знака та рівень його правової охорони. В документі йшлося, що всі підприємства державної промисловості зобов’язані були забезпечувати випущені ними вироби виробничими марками, що містили наступну інформацію: найменування підприємства; вказівки про його місцезнаходження; найменування Народного комісаріату, в систему якого входило підприємство; сорт товару й номер стандарту. Крім того, підприємства, з метою збереження відмінності випущених ними виробів мали право забезпечувати їх постійними оригінально оформленими відмінними знаками (товарними знаками). Згідно з Ухвалою наявність товарного знака не звільняла підприємство від необхідності забезпечувати випущену продукцію виробничою маркою. Право ж на використання товарних знаків передбачалося як факультативне. Проте мало місце також обов’язкове використання товарних знаків для деяких видів товарів, що встановлювалося Народним комісаріатом зовнішньої торгівлі, Народним комісаріатом важкої промисловості, Народним комісаріатом охорони здоров’я. Ухвалою «Про виробничі марки і товарні знаки» був змінений і порядок реєстрації товарних знаків. Реєстрація знаків покладалася на відповідний комісаріат, який видавав свідоцтво на виняткове користування товарним знаком (свідоцтво видавалося на термін, вказаний заявником, і не обмежувалося періодом часу) [1, с. 141]. Подібна децентралізація реєстрації знаків рядом міністерств проіснувала недовго. Вже в 1940 році реєстрація позначень, що заявлялися, відповідно до Ухвали РНК СРСР від 4 березня 1940 року, знов була покладена на одне єдине відомство, яким став Народний комісаріат торгівлі СРСР, а з 1959 року – Державний комітет у справах винаходів і відкриттів. Нормативні акти 20 – 40-х років стали основою для документів, прийнятих у сфері комерційних позначень у 60 – 80 роки XX століття (третій етап процесу становлення законодавства про товарні знаки). Так, 15 травня 1962 року Рада Міністрів СРСР прийняла спеціальну ухвалу «Про товарні знаки», в якій були перероблені та доповнені раніше видані з цього питання декрети й інші акти. Відповідно до вказаної Ухвали 23 червня 1962 року Комітет у справах винаходів і відкриттів затвердив Положення про товарні знаки. Характерною рисою цих нормативних актів стало перетворення права на товарний знак на обов’язок підприємств мати й користуватися зареєстрованими в установленому порядку позначеннями. Проте одночасне введення вищезгаданого обов’язку підприємств і принципу обов’язкової реєстрації знаків до їх використання (пункт 2 Положення 1962 року) на практиці викликало багато проблем і розходжень (наприклад у випадках, коли підприємство вже підготувало до випуску товари, але не встигло зареєструвати товарний знак) [1, С. 142]. Крім того, в той час не існувало дієвої системи контролю за маркуванням підприємствами своєї продукції зареєстрованими позначеннями, хоча певна робота в цьому плані проводилася державними інспекціями за якістю і торгівлі, тому «вказані нормативні акти широкої практичної реалізації не отримали, бо на переважну масу товарів і після ухвалення цих актів маркування не наносилось» [2, с. 18]. Із виходом товарів Радянського Союзу на зовнішній ринок виникла потреба в істотних змінах та оновленні законодавства про комерційні позначення. У зв’язку з цим у 1965 році СРСР ратифікував Паризьку конвенцію і Мадридську угоду про міжнародну реєстрацію знаків від 2 жовтня 1979 року [3; 4]. Зазначена тенденція щодо створення законодавчої бази з права інтелектуальної власності, загалом, зберігалася і в наступні роки, зокрема, при підготовці та проведенні другої кодифікації цивільного законодавства СРСР. Це знайшло, зокрема, відображення у тому, що Цивільний Кодекс УРСР 1964 року 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

містив відокремлені розділи, які регулювали право інтелектуальної власності, насамперед, Розділи IV – «Авторське право»; V – «Право на відкриття»; VI – «Винахідницьке право». У Цивільному Кодексі УСРР 1922 року такі види відносин не згадувалися взагалі. Вони входили в сферу правового регулювання спеціального законодавства, що було не дуже вдалим, і при другій кодифікації цивільного законодавства були внесені відповідні корективи. При цьому принципові рішення зазначених актів значною мірою були перенесені у Цивільний Кодекс УРСР 1963 року [5, с. 74]. Визначальною подією стало закріплення на конституційному рівні принципів «вільного розвитку творчих сил», «свободи творчості», «охорони прав авторів, винахідників і раціоналізаторів» у статті 20, 47 Конституції СРСР у редакції від 30 січня 1977 року та відповідних аналогічних норм у статтях 20, 45 Конституції УРСР в редакції від 20 квітня 1978 року [6; 7]. Основи цивільного законодавства Радянського Союзу та союзних республік, прийняті 31 травня 1991 року передбачали велику кількість нововведень у системі охорони обговорюваних об’єктів права інтелектуальної власності [8]. Передусім, цивільне законодавство СРСР визнало правовідносини у сфері права інтелектуальної власності цивільними правовідносинами (абзац 5 частина 2 статті 2 Основ цивільного законодавства СРСР); основою виникнення цивільних прав та обов’язків – створення результатів інтелектуальної діяльності (стаття 3); до об’єктів цивільних прав віднесено результати інтелектуальної діяльності (стаття 4); засади здійснення цивільних прав передбачали заборону недобросовісної конкуренції шляхом створення схожого товару (стаття 5); правоздатність та дієздатність громадянина передбачали авторське право на результати інтелектуальної діяльності (частина 2 статті 9) тощо. Вперше праву інтелектуальної власності відведено два окремих розділи (Розділ IV «Авторське право» та Розділ V «Право на винахід та інші результати творчості, що використовують у виробництві»), останній в свою чергу містив статтю 148 «Право на товарний знак і знак обслуговування» та статтю 149 «Право на фірмове найменування», що є прогресом та визнанням на законодавчому рівні окремих об’єктів права інтелектуальної власності. Визначальну роль мав зіграти закон СРСР від 3 червня 1991 року «Про товарні знаки і знаки обслуговування», але розпад Радянського Союзу виключив можливість набрання чинності цього законодавчого акта. Законодавство України про інтелектуальну власність почало формуватися лише в 90-х роках ХХ століття і його становлення продовжується одночасно зі становленням державності та формуванням правової держави. Українська РСР ніколи не мала законодавства про промислову власність. Тільки після проголошення незалежності в нашій державі почали проводитись активні кодифікаційні роботи, у тому числі й щодо законодавства про промислову власність. Очевидно, першою ластівкою в цьому напрямі варто вважати Закон України «Про власність», який у статтях 13 і 41 проголосив два важливих положення, по-перше, результати інтелектуальної діяльності є об’єктами права власності; по-друге, надано приблизний перелік результатів інтелектуальної діяльності, яким надається правова охорона передусім цим Законом [9]. Першим законодавчим актом вже незалежної України, що рекомендує використання і охорону товарних знаків, стало «Тимчасове положення про правову охорону об’єктів промислової власності та раціоналізаторських пропозицій в Україні», затверджене 18 вересня 1992 року [10]. Одночасно здійснювалась розробка пакету законів про правову охорону об’єктів промислової власності. Проте основу законодавства про промислову власність, склав Закон України «Про основи державної політики в сфері науки і науково-технічної діяльності» від 13 грудня 1991 року [11]. Хоча в цілому цей Закон має декларативний характер, проте він проголосив ряд принципових засад. У Законі надано визначення науково-технічної діяльності, проголошено створення ринку науково-технічної продукції, визначаються державні пріоритети в науково-технічній діяльності, результати науково-технічної діяльності визначаються об’єктами права власності тих, хто створив цей результат. Аналогічні засади було покладено в основу Закону України «Про охорону прав на знаки для товарів і послуг» прийнятий 15 грудня 1993 року. З закріпленням поняття інтелектуальної власності у Конституції України 1996 року і прийняттям присвячених її регулюванню спеціальних законів, розроблених вже в умовах ринкової економіки, зазнали змін основи конституційно-правового регулювання у цій сфері. Генезисом забезпечення прав на об’єкти інтелектуальної власності є Розділ 2 Конституції України, тому що інтелектуальна власність є, в першу чергу, свободою та правом людини. Отже, досліджуючи регулювання права інтелектуальної власності, необхідно мати на увазі положення всього розділу Основного закону, які стосуються свобод людини, а не окремих його статей, в яких прямо передбачені норми, що регулюють творчий розвиток особистості.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Правові засади розвитку творчої діяльності людини і охорони її результатів закладені у частині 1 статті 54 Конституції України, яка проголосила свободу літературної, художньої, наукової творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами інтелектуальної діяльності. Частиною 1 статті 41 Конституції України передбачено право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися результатами своєї інтелектуальної та творчої діяльності. Основний принцип охорони інтелектуальної власності закріплено у частині 2 статті 54 Конституції України – кожен громадянин має право на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом. Становище у цій галузі змінилося після початку розробки проекту Цивільного кодексу України, у процесі якої виразно намітилася тенденція до розширення переліку охоронюваних законом об’єктів права інтелектуальної власності та навіть виділення відповідних норм в окрему четверту книгу Цивільного кодексу України [12]. Цивільний кодекс України регулює в цілому основоположні відносини в сфері інтелектуальної власності (а саме загальні положення про право, основні норми авторського права, суміжних прав, права інтелектуальної власності на наукове відкриття, винахід, корисну модель, промисловий зразок, права інтелектуальної власності на комерційне (фірмове) найменування, торговельну марку (знак для товарів і послуг) тощо), що припускає визначення детальних положень по охороні інтелектуальної власності законами й іншими нормативно-правовими актами. Більше того, у зв’язку з прийняттям пакету законів про промислову власність внесено відповідні зміни до ЦК України, Кодексу законів про працю України [13], Митного кодексу [14], а також і до раніше прийнятих законів України. Варто ще раз підкреслити, що визначальною рисою цього законодавства є те, що воно проголосило результати інтелектуальної діяльності об’єктами права інтелектуальної власності. Вельми цікавим є той факт, що поняття «об’єкти права інтелектуальної власності», на законодавчому рівні закріплено відразу в декількох правових актах: в Цивільному кодексі України (стаття 420 «до об’єктів права інтелектуальної власності, зокрема, відносить: літературні та художні твори; комп’ютерні програми; компіляції даних (бази даних); виконання; фонограми, відеограми, передачі (програми) організацій мовлення; наукові відкриття; винаходи, корисні моделі, промислові зразки; компонування (топографії) інтегральних мікросхем; раціоналізаторські пропозиції; сорти рослин, породи тварин; комерційні (фірмові) найменування, торговельні марки (знаки для товарів і послуг), географічні зазначення; комерційні таємниці»); у новій редакції Митного Кодексу України 2012 року, а саме у статті 4, пункті 46 «об’єкти права інтелектуальної власності – об’єкти авторського права і суміжних прав, винаходи, корисні моделі, промислові зразки, торговельні марки, географічні зазначення (зазначення походження товарів) та сорти рослин» [14]; та Наказі Міністерства культури і туризму України «Про затвердження Методичних рекомендацій з обліку нематеріальних активів кіновиробництва» від 2 квітня 2008 року № 353/0/16-08 [15] «об’єкти права інтелектуальної власності (ОПІВ) – відкриття, винаходи, корисні моделі, промислові зразки, раціоналізаторські пропозиції, знаки для товарів і послуг, результати науково-дослідних робіт, твори мистецтва та інші результати інтелектуальної праці» (Загальні положення, пункт 1.2). Важливо наголосити, що зазначені дефініції не ідентичні за своїм змістом. З цих підстав, вважаємо, що існування різних класифікацій об’єктів права інтелектуальної власності у декількох нормативно-правових актах, зміст яких вже визначений в інших законах є недоцільним. Характеризуючи динаміку концепції розвитку комерційних позначень як правового інституту, в процесі останньої кодифікації цивільного законодавства, слід зазначити також існування досить чітко вираженої тенденції до розширення сфери застосування відповідних норм, внаслідок чого вони поступово, але все більше набувають рис універсального інституту, призначеного забезпечити захист цивільних прав та інтересів учасників цивільних відносин. Загалом, система забезпечення захисту права інтелектуальної власності в Україні має розрізнений та неузгоджений характер через інколи суперечливий між собою зміст правових норм, що містять чинні закони України про інтелектуальну власність. Отже, якщо поглянути на еволюцію комерційних позначень, то можна виявити подвійну роль, яку виконує їх захист: з однієї сторони, створюється механізм розрізнення продукту, а з іншої – це спосіб досягнення конкретної переваги на товарному ринку. Первинно комерційне позначення зародилося як засіб позначення конкретного ремісника, що виробляв товар для реалізації на ринку. Список використаних джерел: 1.Немеш П.Ф. Деякі аспекти історії становлення та розвитку правової охорони торговельних марок / П.Ф. Немеш // Часопис Київського університету права. – 2007. – № 4. – С. 138 – 143.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

2.Рабец А.П. Правовая охрана товарных знаков в России: современное состояние и перспективы. – СПб., 2003. – С. 15 – 24. 3.Paris Convention for the Protection of Industrial Property 1883 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.wipo.int/treaties/en/ip/paris/trtdocs_wo020.html. 4.Мадридська угода [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_134 5.Цивільний кодекс Української РСР : Кодекс УРСР від 18 липня 1963 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1540-06 6.Конституція (Основний Закон) Союзу Радянських Соціалістичних Республік від 7 жовтня 1977 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0001400-77 7.Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки від 20 квітня 1978 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/site/const/istoriya/1978.html 8.Основи цивільного законодавства Союзу РСР і республік : Закон СССР від 31 травня 1991 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v2211400-91 9.Про власність : Закон УРСР від 07 лютого 1991 року // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 20. – Cт. 249. 10. Про Тимчасове положення про правову охорону об’єктів промислової власності та раціоналізаторських пропозицій в України : Указ Президента України від 18 вересня 1992 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/479/92 11. Про основи державної політики в сфері науки і науково-технічної діяльності : Закон України від 13 грудня 1991 року // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991. – № 20. – Cт. 249. 12. Цивільний кодекс України : Кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40 – 44. – ст. 356. 13. Кодекс законів про працю України : Кодекс України від 10 грудня 1971 року // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1971. – Додаток до № 50. 14. Митний кодекс України : Кодекс України від 13 березня 2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/rada /show/4495-17 15. Про затвердження Методичних рекомендацій з обліку нематеріальних активів кіновиробництва : Наказ Міністерства культури і туризму України від 2 квітня 2008 року № 353/0/16-08 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?code=v0353655-08 * Михайлюк Галина Олегівна – кандидат юридичних наук, старший консультант відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства Верховної Ради України. УДК 347.441

Ольга Розгон *

ВИЗНАННЯ НЕДІЙСНИМИ ДОГОВОРІВ ДАРУВАННЯ, ВЧИНЕНИХ ОСОБОЮ ПОМИЛКОВО АБО ПІД ВПЛИВОМ ОБМАНУ (НА ПРИКЛАДАХ СУДОВОЇ ПРАКТИКИ) У статті проаналізовано співвідношення понять «недійсність» та «неукладеність» договору. Досліджено правову природу визнання недійсних договорів дарування, вчинених особою помилково та під впливом обману. З’ясовано цивільно-правові наслідки недійсності договору дарування на прикладах судових рішень. Ключові слова: недійсний договір, неукладений договір, договір дарування, помилка, обман, судове рішення. Розгон О. В. Признание недействительным договора дарения, совершенного лицом ошибочно или под влиянием обмана (на примерах судебной практики). В статье проанализировано соотношение понятий «недействительность» и «незаключенность» договора. Исследована правовая природа признания недействительными договоров дарения, совершенных лицом ошибочно и под влиянием обмана. Выяснено гражданско-правовые последствия недействительности договора дарения на примерах судебных решений. Ключевые слова: недействительный договор, незаключенный договор, договор дарения, ошибка, обман, судебное решение.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Rozgon O. V. Annulment of the contract of donation, a person commits erroneously or under the influence of fraud (on examples of court practice). The article analyzes the relationship between the concepts «invalidity» and «non-conclusion» of a treaty. Investigated the legal nature of invalidation of gift, perfect face and wrongly influenced by deception. Clarified civil consequences of the invalidity of the contract giving the examples of judicial decisions. Keywords: void contract, failure to conclude a contract, donation contract, mistake, deception, judgment Актуальність теми. Кожний день виникають спори щодо відповідності договорів нормам чинного законодавства і значну частку спорів, які розглядаються судами, становлять справи про визнання недійсними договорів дарування. Ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, що зумовлює актуальність теми дослідження. Питання дійсності правочинів у різний час було предметом дослідження Д. І. Мейєра, В. С. Мілаш, С. С. Потопальського, В. П. Шахматова, Г. Ф. Шершеневича та ін. Але різна за змістом судова практика спонукає до постійного вивчення та аналізу не тільки теоретичних аспектів недійсності договору дарування, а й практичних, зокрема визнання недійсних договорів дарування, вчинених особою помилково та під впливом обману. Якщо спір таки дійшов до суду, то надзвичайно важливо правильно сформулювати предмет позову, оскільки від того в певній мірі залежить на чию користь буде прийнято судове рішення. У сучасних умовах виникло багато не тільки теоретичних, а й практичних проблем, пов’язаних з неоднаковим застосуванням судами одних і тих самих норм матеріального права при ухваленні рішень при визнанні недійсності договорів дарування. Отже, в даній статті розглянемо різницю між встановленням факту неукладеності договору та визнання договору дарування недійсним, визначимо правові наслідки для сторін в разі задоволення їх вимог, а також проаналізуємо, які правові проблеми виникають при ухваленні рішень щодо визнання недійсності договорів дарування, вчинених особою помилково та під впливом обману. На практиці часто виникає ситуація, коли при укладанні договору не було досягнуто згоди за всіма істотними умовами договору і одна зі сторін звертається до суду з вимогою визнати такий договір неукладеним або недійсним. Отже, потрібно чітко розмежовувати в даному випадку підстави для визнання договору неукладеним та недійсним. Вимога про визнання договору неукладеним є вимогою про встановлення факту, який має юридичне значення. Такий факт може встановлюватись судом лише при розгляді спору, який виник між особами. Зауважимо, що за постановою № 9 Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 2009 року «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними» не є укладеними правочини (договори), у яких відсутні встановлені законодавством умови, необхідні для їх укладення (відсутня згода за всіма істотними умовами договору; не отримано акцепт стороною, що направила оферту; не передано майно, якщо відповідно до законодавства для вчинення правочину потрібна його передача тощо). Згідно зі статтями 210 та 640 ЦК України не є вчиненим також правочин у разі нездійснення його державної реєстрації, якщо правочин підлягає такій реєстрації. Підстави для визнання договорів недійсними визначені ЦК України. Такі підстави є спільними при визнанні недійсним будь-якого правочину, та договір дарування не є виключенням. Відповідно до ст. 215 ЦК України правочин є недійсним у разі недодержання сторонами при його укладанні вимог, що встановлені законом. Крім того, законом встановлено конкретні випадки, при настанні яких правочин може бути визнаний недійсним у судовому порядку. Так, згідно зі статтями 229– 230 ЦК України недійсними правочинами визнаються наступні: правочин, вчинений особою помилково та правочин під впливом обману. Правочин, вчинений особою помилково (під впливом помилки) щодо обставин, які мають істотне значення. Воля особи до вчинення правочину та результат правочину не узгоджуються в разі помилки, якщо вона має істотне значення. Істотною може вважатись помилка, наслідки якої взагалі неможливо усунути або для їх усунення стороні, яка помилилася, необхідно здійснити значні витрати. Найчастіше хибне сприйняття стосується правової природи та предмета правочину, що може виникнути при визначенні тотожності предмета. Обставини, щодо яких помилилася сторона правочину, мають існувати або, навпаки, бути відсутніми саме на момент вчинення правочину. Сторона на підтвердження своїх вимог про визнання правочину недійсним повинна довести, що така помилка насправді мала місце, тобто надати докази, які б свідчили про її помилку щодо істотних обставин правочину. Згідно зі ст. 229 ЦК України, якщо особа, яка вчинила правочин, помилилася щодо обставин, які 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

мають істотне значення, такий правочин може бути визнаний судом недійсним. Згідно п. 19 ППВС України «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними» від 06.11.2009 року, обставини, щодо яких помилилася сторона правочину (ст. 229 ЦК України), мають існувати саме на момент вчинення правочину. Особа на підтвердження своїх вимог про визнання правочину недійсним повинна довести, що така помилка дійсно мала місце, а також що вона має істотне значення. Не є помилкою щодо якості речі неможливість її використання або виникнення труднощів у її використанні, що сталося після виконання хоча б однією зі сторін зобов’язань, які виникли з правочину, і не пов’язане з поведінкою іншої сторони правочину. Не має правового значення помилка щодо розрахунку одержання користі від вчиненого правочину [1]. Отже, предметом доказуванні в суді є те, що помилка дійсно мала місце, а також що вона має істотне значення. Згідно зі ст. 60 ЦПК України, кожна сторона зобов’язана довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, крім випадків, встановлених ст. 61 цього Кодексу. Докази подаються сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі. Доказуванню підлягають обставини, які мають значення для ухвалення рішення у справі і щодо яких у сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, виникає спір. Доказування не може ґрунтуватися на припущеннях. Так, наприклад, сам дарувальник за життя не звертався до суду з позовом, що під час укладання правочину помилявся і ця помилка має істотне значення, не заперечував дійсність правочину. Під час укладання правочину нотаріусом йому були роз’яснені всі наслідки правочину, відмінність договору дарування від договорів пожиттєвого утримання та купівлі-продажу. Зазначені обставини не спростовані позивачем. Наявність між ОСОБА_8 та його синами певних стосунків, не повідомлення їх про намір подарувати квартиру не є переконливим доказом наявності помилки під час укладання правочину. Також не є такими доказами отримання ОСОБА_8 грошової допомоги на лікування від відповідача. Навпаки, про намір ОСОБА_8 подарувати квартиру свідчать свідки ОСОБА_10, ОСОБА_11 та нотаріус ОСОБА_6 Отже, позивачем не доведено суду, що ОСОБА_8 помилявся щодо істотних обставин правочину під час укладання договору дарування. Позовні вимоги ґрунтуються на припущеннях і не підлягають задоволенню [2]. Правочин може бути визнаний вчиненим під впливом обману у випадку навмисного цілеспрямованого введення іншої сторони в оману щодо фактів, які впливають на укладення правочину. Правочин під впливом обману, тобто якщо одна з його сторін навмисно ввела іншу сторону в оману щодо обставин, які мають істотне значення. Ознакою обману, на відміну від помилки, є умисел: особа знає про наявність чи відсутність певних обставин і про те, що друга сторона, якби вона володіла цією інформацією, не вступила б у правовідносини, невигідні для неї. Обман також має місце, якщо сторона заперечує наявність обставин, які можуть перешкодити вчиненню правочину, або якщо вона замовчує їх існування. Правочин, здійснений під впливом обману, на підставі ст. 230 ЦК України може бути визнаний судом недійсним. Вбачається, що саме позивач як сторона, яка діяла під впливом обману, повинен довести наявність умислу з боку відповідача, істотність значення обставин, щодо яких її введено в оману, і сам факт обману. Якщо все інше, крім умислу, доведено, вважається, що мала місце помилка. Варто враховувати, що обман стосовно мотиву, тобто внутрішнього спонукання особи до здійснення правочину, не має істотного значення. Закон не передбачає недійсність удаваного правочину, а лише пропонує застосувати до відносин сторін норми, що регулюють той правочин, який сторони дійсно мали на увазі. Так, свої позовні вимоги позивачка обґрунтовувала тим, що договір дарування вона уклала під впливом тяжкої обставини, на вкрай невигідних умовах, оскільки на момент його укладення була тяжко хворою і потребувала догляду. Відповідачі, скориставшись її етапом, вмовили укласти спірний правочин, який би гарантував їх догляд за нею до самої смерті. Проте після укладення договору дарування відповідачі змінили ставлення до неї, мотивуючи свою відмову тим, що вони не брали на себе таких обов’язків за договором. Укладення договору поставило її у вкрай невигідне становище, оскільки вона іншого житла не має і позбавлена сторонньої допомоги, на яку розраховувала. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що хвороба позивачки не вплинула на її волевиявлення подарувати квартиру В. О. М., якому вона у серпні 2007 р. надала довіреність на представництво її інтересів з питань підготовки та отримання всіх необхідних документів для подальшого дарування квартири [3]. Інколи зустрічаються випадки коли відсутні в діях «іншої сторони ― ОСОБА_2» наміри ввести в 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

оману або змусити ОСОБА_1 укласти договір під впливом помилки, оскільки ОСОБА_1 помилилася в результаті її власного недбальства. Але помилка внаслідок власного недбальства, незнання закону чи неправильного його тлумачення однією зі сторін не є підставою для визнання правочину недійсним (п. 19 ППВС України «Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними» від 06.11.2009 року ). Наведемо приклади судових рішень щодо з помилковим сприйняттям обставин, які мають істотне значення, зокрема, щодо правової природи правочину, прав та обов’язків сторін, оскільки сторона договору вважає цей правочин договором довічного утримання, а не договором дарування. Так, позивачка зазначила, що укладаючи договори дарування, мала на меті укладення договору довічного утримання, оскільки є інвалідом І групи через вроджену сліпоту, у силу похилого віку та за станом здоров’я потребує сторонньої допомоги і догляду. Посилаючись на те, що укладені договори не відповідали її внутрішній волі, просила визнати їх недійсними. Суд касаційної інстанції (ухвала Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 березня 2012 року), залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог щодо визнання договору дарування недійсним, виходив із того, що позивач, який є особою похилого віку, інвалідом ІІ групи, укладаючи договір, мав на меті отримати від відповідача необхідну допомогу та догляд і не мав наміру дарувати будинок сторонній людині, що свідчить про укладення договору під впливом помилки. У цій справі касаційний суд, відмовляючи у відкритті провадження, не звернув уваги на те, що всупереч вимогам ч. 1 ст. 229 ГК рішення апеляційного суду не містить переконливих висновків про наявність або відсутність помилки ― неправильного сприйняття позивачкою фактичних обставин договору, що вплинуло на її волевиявлення і залишив без уваги висновки суду першої інстанції, засновані на встановленому факті відсутності волевиявлення при укладенні нею договору про безоплатну передачу у власність відповідача будинку, який є її єдиним житлом, і двох земельних ділянок. Позивачка за станом здоров’я потребує стороннього догляду та матеріальної допомоги, погодилася на передачу нерухомого майна у власність відповідача тільки за умови довічного утримання та, укладаючи спірні договори, помилялася щодо правової природи правочину, прав та обов’язків, які виникнуть після його укладення між нею і відповідачем [4]. Зауважимо, що у суді має бути доведено наявність або відсутність помилки у зв’язку з неправильним сприйняттям фактичних обставин договору, що вплинуло на її волевиявлення або є підстави вважати, що це суперечить інтересам особи. Так, позивач пояснив, що договір дарування квартири повинен бути визнаний недійсним на підставі того, що цей договір був складений під впливом помилки, оскільки насправді йшлося про укладення договору довічного утримання (догляду) і позивач мав на увазі цей договір, але всупереч його інтересам був укладений договір дарування квартири. Із змісту договору, який був укладений між сторонами слідує, що ОСОБА_1 подарував, а ОСОБА_2 прийняла в дар квартиру під номером 4 у будинку № 7 по вулиці Ігнатенка у місті Ялта. Приватний нотаріус ОСОБА_4 підтвердив у судовому засіданні, що сторони мали намір укласти тільки договір дарування квартири, про укладання договору довічного утримання (догляду) не йшлося. На момент укладання цього договору відповідач ОСОБА_2 не була сторонньою людиною для позивача. Свідок ОСОБА_7 підтвердила той факт, що її сусід ОСОБА_1 на протязі двох або більше років проживав разом з ОСОБА_2, він їй казав, що це його дружина. Позивач не навів доказів стосовно заявлених вимог. Посилання позивача на поганий стан здоров’я в момент укладення договору не можу бути прийняте судом до уваги, оскільки у суду не має підстав ставити під сумнів пояснення третьої особи приватного нотаріуса ОСОБА_4 про обставини укладення договору дарування квартири. Суд не погоджується з тезою позивача про те, що цей договір був складений під впливом помилки та не бачить в діях відповідачки або нотаріуса наміру ввести в оману ОСОБА_1 Заява ОСОБА_1 про те, що він мав на увазі договір довічного утримання (догляду) не знайшла свого підтвердження у судовому засіданні і спростовується доказами, які були предметом дослідження у судовому засіданні. В даному випадку вбачається погоджена дія двох сторін дарувальника та обдарованої особи на укладання договору дарування квартири, що підтверджується в тому числі і поясненнями приватного нотаріуса, який перевірив дієздатність сторін і переконався у їх намірах, а саме, у намірах дарувальника ОСОБА_1 подарувати квартиру, а обдарованої ОСОБА_2 прийняти в дар вказану квартиру. У суду не має підстав вважати договір дарування договором довічного утримання, а тому не має підстав для розірвання цього договору (довічного утримання). Посилання позивача на ту обставину, що відповідачка не виконує взяті на себе обов’язки по догляду за ним не можуть бути прийнятими до уваги, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

оскільки у договорі прямо сказано про те, що дарувальник також свідчить, що укладення цього договору не пов’язане із виконанням Обдарованою будь-яких дій майнового або немайнового характеру на користь Дарувальника зараз або в майбутньому (п.6 договору). На підставі наведеного у суду також не має підстав для визнання недійсним договору дарування, який був складений між ОСОБА_2 і ОСОБА_3 Підстав для задоволення позову не має [5]. Наслідки недійсності, передбачені ст. 216 ЦК України, до удаваних правочинів можуть застосовуватись тільки, якщо правочин, який сторони дійсно мали на увазі, є нікчемним, або суд визнає його недійсним як оспорюваний. Суд визнає його недійсним із застосуванням двосторонньої реституції, тобто у разі недійсності правочину кожна із сторін зобов’язана повернути другій у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину. А у разі неможливості такого повернення — відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування. Особливість цих правочинів полягає у тому, що фізичні та юридичні особи, укладаючи їх, не намагаються згідно з умовами правочинів нічого передавати і у результаті нічого не передають. А оскільки умови не виконані, єдиною санкцією для учасників може бути визнання правочинів недійсними. Норма ч. 1 ст. 216 ЦК України не може застосовуватись як підстава позову про повернення майна, переданого на виконання недійсного правочину, яке було відчужене третій особі. Тобто, якщо вчинений один правочин, вимога про повернення майна з застосуванням реституції може бути пред’явлена лише стороні цього правочину. Якщо після недійсного правочину було укладено ще кілька правочинів, то позовні вимоги власника майна про визнання цих правочинів недійсними не підлягають задоволенню. В такому разі вони можуть витребувати майно від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених ч. 1 ст. 388 ЦК України. Згідно зі статтями 215 і 216 ЦК України суди вправі з дотриманням правил підсудності розглядати позови: про визнання оспорюваного правочину недійсним і застосування наслідків його недійсності; про встановлення нікчемності правочину і застосування наслідків його недійсності. Потрібно враховувати, що наслідком визнання правочину недійсним не може бути його розірвання. Застосування наслідків недійсності оспорюваного правочину можливе лише за наявності рішення про визнання такого правочину недійсним. Разом з тим, існують випадки, коли підстав для визнання договору недійсним немає, однак одна зі сторін договору вчинила щодо іншої сторони правопорушення і навіть злочин. Тоді сторона, стосовно якої було вчинено правопорушення, може звернутися до суду з вимогою розірвати укладений договір. Це повною мірою стосується й договору дарування. Так, відповідно до ст. 727 ЦК України дарувальник має право вимагати розірвання договору дарування нерухомих речей чи іншого особливо цінного майна, якщо обдаровуваний умисно вчинив злочин проти життя, здоров’я, власності дарувальника або його близьких родичів. Якщо обдаровуваний, вчинив умисне вбивство дарувальника, спадкоємці дарувальника мають право вимагати розірвання договору дарування. Дарувальник має також право вимагати розірвання договору дарування, якщо: обдаровуваний створює загрозу безповоротної втрати дарунка, що має для дарувальника велику немайнову цінність, або якщо внаслідок недбалого ставлення обдаровуваного до речі, що становить історичну, наукову, культурну цінність, ця річ може бути знищена або істотно пошкоджена. Але це можна зробити лише тоді, коли на момент пред’явлення вимоги дарунок фізично ще існує. У разі розірвання договору дарування обдаровуваний зобов’язаний повернути дарунок у натурі. Відповідно до ст. 258 ЦК України позовна давність в один рік застосовується, зокрема, до вимог про розірвання договору дарування (ст. 728 ЦК України). Дискусійним є питання, чи може суд застосовувати наслідки недійсності правочину в разі відсутності вимог про це у позові. Очевидно, що так, оскільки у ст. 216 ЦК України зазначено, що недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов’язані з його недійсністю, тому для захисту майнового права, з урахуванням принципів добросовісності, справедливості та розумності, наслідки, визначені в законі, повинні застосовуватися незалежно від того, чи наведені вони у позовній заяві. Вважаємо, що суд з власної ініціативи не може застосовувати такі правові наслідки недійсності правочину: передбачені іншими (спеціальними) статтями ЦК України (моральна шкода тощо); ті, що не були зазначені у позовних вимогах та не були досліджені в суді. Якщо неможливо визнати частково виконаний оспорюваний правочин недійсним з моменту його укладення, зі змісту якого випливає, що він може бути припинений лише на майбутнє (наприклад, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

правовідносини за договорами підряду, надання послуг й ін.), суд у рішенні зазначає про припинення такого правочину на майбутнє. На відміну від норм ч. 1 ст. 216 ЦК України норми гл. 29 ЦК України є спеціальними. У них закріплено основні способи захисту права власності, що можуть застосовуватися власником майна, зокрема з метою повернення майна в натурі, переданого за недійсним правочином (наприклад, віндикація). Вважаємо, що ст. 330 ЦК України чітко розмежовує випадки, в яких належним способом захисту порушеного права є визнання правочину недійсним та застосування наслідків його недійсності, від випадків, коли має заявлятися позов про витребування майна з чужого незаконного володіння. Якщо майно передане власником за правочином, який є нікчемним або оспорюваним, то позов про визнання правочину недійсним та (або) про застосування наслідків недійсності правочину має пред’являтися тоді, коли майно залишається у набувача. Тобто якщо вчинений один правочин і повернути майно можна шляхом застосування реституції, то ефективним способом захисту буде визнання правочину недійсним. Якщо ж набувач, який набув майно за недійсним правочином, надалі відчужив таке майно іншій особі, потрібно звертатися з віндикаційним позовом. Якщо після укладення недійсного правочину було укладено ще декілька, то вбачається правильним визнавати недійсними не всі правочини, а лише перший і заявляти позов про витребування майна в останнього набувача. Проте в цьому випадку немає перешкод для задоволення лише віндикаційного позову, оскільки право на витребування майна з чужого володіння не потребує визнання недійсним правочину, за яким майно вибуло від законного власника, воно лише обмежене добросовісністю набувача і зберігається за власником за умови, якщо майно вибуває з володіння власника поза його волею, що й повинно бути доведено в суді. Застосування реституції та повернення майна за недійсним правочином, враховуючи положення ст. 216 ЦК України, є можливим тоді, коли предметом спору є правочин за участю власника і першого покупця (набувача). У разі задоволення віндикаційного позову суд повинен вирішити питання про відшкодування добросовісному набувачеві понесених ним витрат на придбання майна. Такі витрати має бути стягнено зі сторони, яка отримала кошти за недійсним правочином, або з особи, яка є винною в недійсності правочину [6]. Підсумовуючи викладене, правильне застосування норм матеріального права, установлені для визнання договорів дарування недійсними, справляють вирішальний вплив на ухвалення судових рішень у подібних правовідносинах, оскільки є необхідною передумовою для виникнення правових наслідків, а отже захисті прав сторін щодо об’єкту договору. Список використаних джерел: 1. Про судову практику розгляду цивільних справ про визнання правочинів недійсними: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 06.11.2009 р. № 9 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0009700-09/print1331651577237367 2. Про визнання договору дарування недійсним. ― Рішення. ― 28 липня 2010 року. Справа №22ц-11354 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/10721315 3. Узагальнення практики розгляду районними судами м. Києва цивільних справ про визнання правочинів недійсними за друге півріччя 2008 р. та перше півріччя 2009 р. Апеляційного суду м. Києва [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/SOO00113.html 4. Про визнання договорів дарування недійсними: Постанова Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України від 18.06.2014 р. № 6-69ц14 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.scourt.gov.ua/clients/vsu/.../6-69цс14.doc 5. Про визнання недійсними договорів дарування квартири, про визнання договору дарування квартири договором довічного утримання, про розірвання договору довічного утримання. ― Рішення. ― 20 травня 2009 року. Справа № 2-1843/09 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/5649087 6. Практика розгляду судами цивільних справ про визнання правочинів недійсними: Узагальнення судової практики Верховного Суду від 24.11.2008 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/n0003700-08 * Розгон Ольга Володимирівна ― кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри цивільно-правових дисциплін ХНУ імені В. Н. Каразіна.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Адміністративне право та процес УДК 347. 998

Станіслав Которобай*

ПОВНОВАЖЕННЯ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ПРАВОВІДНОСИН Проаналізовано основні підходи до розуміння повноважень вищого спеціалізованого суду з розгляду адміністративних справ. Відповідно до предмета наукового аналізу охарактеризовано процесуальні повноваження Вищого адміністративного суду України як суду першої, апеляційної, касаційної інстанцій та сформульовано авторське визначення поняття його повноважень як суб’єкта адміністративно-процесуальних правовідносин. Ключові слова: Вищий адміністративний суд, адміністративне судочинство, суб’єкти, правовідносини, повноваження. Которобай С. В. Полномочия Высшего административного суда Украины как субъекта административно-процессуальных правоотношений. Проанализированы основные подходы, касающиеся определения понятия полномочий высшего специализированного суда по рассмотрению административных дел. В соответствии с предметом научного анализа охарактеризованы процессуальные полномочия Высшего административного суда Украины как суда первой, апелляционной, кассационной инстанций, а также сформулировано авторское определение понятия его полномочий как субъекта административно процессуальных правоотношений. Ключевые слова: Высший административный суд, административное судопроизводство, субъекты, правоотношения, полномочия. Kotorobay S. V. Authority of the Higher Administrative Court of Ukraine as subject administratively judicial legal relations. Basic approaches, touching the decision of concept of plenary powers of the higher specialized court on consideration of administrative businesses, are analyzed. In accordance with the article of scientific analysis judicial authority of the Higher administrative court of Ukraine as ships of first, appellate, appeal instances are described, and also the author decision of concept of his plenary powers as subject is formulated administrative judicial legal relations. Keywords: Higher Administrative Court of Ukraine, administrative legal procedure, subjects, legal relations, authority. Характеристика суб’єкта певного виду процесуальних правовідносин передбачає з’ясування його повноважень. Повноваження Вищого адміністративного суду України (далі – ВАС України) повинні відповідати вимогам його змагальної побудови, і є засобом реалізації функції. Наділення суду не властивими йому повноваженнями призводить до дисбалансу процесуальних інтересів, порушення рівноправності сторін перед судом і є неправомірним. З огляду не це дослідження повноважень вищого спеціалізованого суду з розгляду адміністративних справ є актуальним. ВАС України, як і будь-який інший суб’єкт адміністративно-процесуальний правовідносин наділений адміністративною процесуальною правосуб’єктність. Як слушно зауважує О. В. Бачун, особливості реалізації такої ознаки адміністративного суду першої інстанції «обумовлені реалізацією правосуб’єктності сторонами та виконання судом процесуальних повноважень щодо відправлення правосуддя; а специфіка процесуальної правосуб’єктності адміністративних судів апеляційної та касаційної інстанцій визначена реалізацією з боку фізичних та юридичних осіб права оскарження судового рішення суду першої інстанції, забезпечення законності у публічно-правових відносинах та процесуальних повноважень адміністративного суду щодо здійснення апеляційного та касаційного проваджень» [1, с. 13]. Особливістю прояву правосуб’єктності адміністративних судів дослідниця І.І. Діткевич називає «юрисдикцію, процесуальні права, процесуальні обов’язки, підвідомчість і підсудність» [2, с. 9], об’єднує права і обов’язки суду під поняттям «компетенція», а також стверджує, що «правосуб’єктність суду має структурований характер і складається з предметних і функціональних повноважень» [2, с. 10]. Зважаючи на загальнотеоретичне розуміння правосуб’єктності, її змісту і призначення, зазначений підхід вважається слушним. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Як влучно зауважує О. В. Джабурія, «повноваження» поряд із «завданнями», «юрисдикцією» є основними категоріями, що дають можливість визначитися із правовим статусом адміністративного суду [3, с. 15]. Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає повноваження як «право, надане кому-небудь для здійснення чогось; у множині – права, надані особі або підприємству органами влади» [4, с. 1000]. Юридична енциклопедія дає ширше тлумачення терміна «повноваження»: це сукупність прав і обов’язків державних органів і громадських організацій, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій. Обсяг повноважень конкретних державних органів та їхніх посадових осіб залежить від їхнього місця в ієрархічній структурі відповідних органів. Термін «повноваження», зазначається далі в енциклопедії, близький своїм значенням до терміна «компетенція» [5, с. 290]. Поняття «компетенція» походить від латинських слів competo, що означає добиваюся, підходжу, відповідаю [6, c. 264] та copetentia, що в одному із значень перекладається як «погодженість частин, розмірність, симетрія» [5, с. 328]. В окремих енциклопедичних словниках компетенція визначається як сукупність встановлених нормативними правовими актами прав і обов’язків (повноважень) організацій, органів, посадових осіб, а також осіб, здійснюючих управлінські функції в комерційних організаціях [7, c. 195]. Для характеристики повноважень ВАС України як суб’єкта адміністративно-процесуальних правовідносин ми використовуємо підхід за якого повноваження становлять зміст компетенції, яка в свою чергу є складовою правового статусу суду. Варто підкреслити, що у чисельних наукових дослідженнях загального поняття повноважень адміністративного суду сталим є їх поділ на предметні (визначають межі юрисдикції) і функціональні (визначають права і обов’язки в конкретному адміністративному провадженні) [2; 8; 9]. Так, з’ясовуючи адміністративну процесуальну правосуб’єктність адміністративного суду касаційної інстанції І. І. Діткевич дійшла висновку, що предметними повноваження адміністративного суду касаційної інстанції є ті повноваження, які пов’язані з його компетенцією та об’єктом перегляду [2,с. 12]. А. О. Неугодніков виокремлює дві групи функціональних повноважень адміністративного суду: а) провадження в суді першої інстанції; б) перегляд судових рішень [10, с. 7]. На наш погляд, таке розуміння повноважень ВАС України носить обмежувальний характер, оскільки не повністю відображає процесуальні права та обов’язки суду як суб’єкта адміністративнопроцесуальних правовідносин. А з огляду на тему нашого дослідження з’ясування змісту процесуальних повноваження ВАС України є пріоритетним. Як відмічається у наукових джерелах «офіційно визнані завдання функціонування адміністративних судів відіграють роль стратегічних орієнтирів для реалізації правосуб’єктності даних представників публічної влади у правовідносинах, які виникають з приводу розгляду та вирішення публічно-правових спорів і визначають характер та комплекс тих повноважень, які є необхідними для повноцінної участі у відповідних правовідносинах у якості суб’єкта, що забезпечує ведення адміністративного судового процесу. При цьому, такі повноваження можуть бути як однакової цільової спрямованості (наприклад, суто процесуальними) так і комплексними» [3; 8]. Власне адміністративний процес (його рух) забезпечується реалізацією прав та виконанням обов’язків суб’єктами адміністративно-процесуальних правовідносин. Проте у законодавстві окремо не наведено перелік процесуальних прав і обов’язків адміністративного суду. Загалом у юридичній науковій літературі виділяються два підходи до розуміння поняття «суб’єкта владних повноважень» у адміністративному процесі. В основі першого підходу буквальне тлумачення положень п.7 ч.1 ст.3 КАС України, відповідно до якого основною ознакою суб’єкта владних повноважень є наявність владних управлінських функцій, зокрема тих які реалізуються в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування і безпосередньо не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя [1; 11]. Інший підхід ґрунтується на розумінні суб’єктів владних повноважень через призму визначальних рис поняття «владні повноваження» (як забезпеченої законом вимоги уповноваженого суб’єкта належної поведінки і дій щодо громадян та юридичних осіб) до яких відносять наступні: - здійснюються уповноваженими суб’єктами, представлені органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інституціями, яким делеговано повноваження названих вище суб’єктів; – це веління (наказ, вимога, команда) другій стороні публічних правовідносин, яке, у більшості випадків має імперативний характер, тобто є обов’язковим до виконання. Ця обов’язковість забезпечена заходами примусу (відповідальності) в разі неналежної поведінки або дій другої сторони; – такі повноваження забезпечені законом, який є їх джерелом. Законодавчі акти окреслюють межі владних повноважень, пов’язують їх суб’єктів із правом; – мають потужне забезпечення – наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень і стабільній діяльності державних органів. До цієї

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

системи гарантій належать структурований апарат та корпус професіоналів, здатних кваліфіковано оцінювати ситуацію, здійснювати управління на високому професійному рівні [8]. Нам імпонує позиція М. Вільгушинського відповідно до якої владні повноваження реалізуються не лише у сфері управління, оскільки владними повноваженнями є будь-які дії (рішення), що приймаються (видаються) суб’єктами реалізації публічної влади, яка поділяється на владу українського народу, державну, політичну та самоврядну. Тобто владними повноваженнями є й ті, у межах яких відбувається прийняття законів та ухвалення судових рішень. Саме тому науковець виділяє вузьке та широке розуміння категорії «владні повноваження»: у вузькому розумінні владні повноваження є категорією, розробленою фактично лише для потреб практики здійснення адміністративного судочинства (владні повноваження є синонімом управлінських повноважень). Що ж до владних повноважень у широкому розумінні, то до їхнього кола долучені «управлінські повноваження» плюс повноваження, які реалізуються іншими суб’єктами публічної влади, в тому числі судами загальної юрисдикції [8.], адміністративно-процесуальний статус яких безпосередньо визначений виключно нормами КАС України [12] Серед наукових досліджень правової природи обов’язків суду можна згадати роботу С. С. Лаптєва (2014 р.), де автор, аналізуючи права і обов’язки судді адміністративного суду називає їх «службовими повноваженнями» та класифікує: обов’язки – за змістом, способом виконання, формою нормативного закріплення, спрямованістю; права – за змістом, сферою реалізації, призначенням, характером можливої поведінки, формою нормативного закріплення [13, с. 9]. Акцентуючи увагу на виключно службовому характері досліджуваних прав і обов’язків (дотримання правил суддівської етики, присяги, подання декларацій про майно, доходи тощо) автор не відображає їх процесуальний зміст, тому пропоновані критерії класифікації не адаптуються до процесуальних прав і обов’язків судді. Для характеристики процесуальних обов’язків ВАС України важливим є врахування тієї обставини, що, визначаючи правовий статус суду у адміністративному судочинстві, більшість вчених вбачають його особливість у тому, що він одночасно є органом державної влади, який реалізує надані владою повноваження і здійснює правосуддя, та суб’єктом, на який покладено ви конання обов’язків перед сторонами та іншими учасниками адміністративного процесу [1; 10; 14]. Поділяючи ці погляди, зауважимо, що така особливість правового статусу адміністративного суду зумовлює різну правову природу передбачених законом обов’язків суду: одні з них покладаються на суд як на орган державної влади у зв’язку з необхідністю забезпечення розгляду та вирішення адміністративних справ; інші пов’язані з реалізацією процесуальних прав учасників адміністративного судочинства. У зв’язку з цим ми підтримуємо позицію, відповідно до якої у суду як органу влади немає обов’язків та прав, що реалізуються ним не в конкретних процесуальних відносинах [15], в яких він виступає обов’язковим суб’єктом. Зокрема, обов’язки суду, які визначені КАС України щодо забезпечення розгляду та вирішення адміністративної справи можуть бути виконані ним лише у рамках адміністративного судочинства. Необхідність їхнього виконання виникає у зв’язку з завданням суду здійснити розгляд та вирішення адміністративної справи. Таким чином, усі обов’язки суду, що передбачені КАС України необхідно розглядати як процесуальні. ВАС України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Варто зауважити, що Законом України «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції Верховного Суду України» від 14.03 2014 року відновлено існуючу до цього обмеженість права на судовий захист в частині перегляду рішень ВАС України, прийнятих за результатом розгляду справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Відповідно до чинної редакції статті 171-1 КАС України рішення ВАС України у такій категорії справ підлягають перегляду Верховним Судом України [16]. Інші рішення ВАС України, прийняті ним як судом першої інстанції є остаточними і перегляду не підлягають. Як суд апеляційної інстанції ВАС України переглядає в апеляційному порядку судові рішення окружного адміністративного суду міста Києва, а також рішення Київського апеляційного адміністративного суду у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій; щодо уточнення списку виборців, щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які порушують 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

законодавство про вибори та референдум; щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу (ст.177 КАС України); рішення апеляційних адміністративних судів у справах про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, в особи-власника з мотивів суспільної необхідності ( ст. 183-1 КАС України). За даним судової статистики основу діяльності ВАС України складають повноваження по розгляду касаційних скарг. Так, у 2013 році за результатами касаційного перегляду 83 826 судових рішень апеляційних адміністративних судів ВАС України змінив (скасував) рішення у 9346 справах (23 %), розглянутих у касаційному порядку. Порівняно з 2012 роком цей показник збільшився на 3 % (9194 справи). У структурі судових рішень, якими скасовано рішення судів попередніх інстанцій, домінують рішення, якими справи направлені на новий розгляд. Кількість справ, у яких судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано з направленням справи на новий розгляд, зросла на 3 709 справи (або на 10 %). Таким чином, майже у половині справ (41 %), переглянутих у касаційному порядку, судові рішення були ухвалені з порушенням норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. У 2013 році Верховним Судом України переглянуто 458 судових рішень в адміністративних справах, що в 1,1 рази менше, ніж у 2012 році (492 справи). Із них у 148 справах (32 відсотки) заяви задоволено та скасовано рішення Вищого адміністративного суду України. У 2012 році цей показник становив 135 справ, або 27 відсотків [17 ]. До процесуальних повноважень ВАС України також належить перегляд судових рішень, які набрали чинності за нововиявленими обставинами. Так, ч. 2 ст. 245 КАС України визначає вичерпний перелік підстав для такого перегляду: 1) істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою на час розгляду справи; 2) встановлення вироком суду, що набрав законної сили, завідомо неправдивих показань свідка, завідомо неправильного висновку експерта, завідомо неправильного перекладу, фальшивості документів або речових доказів, що мали наслідком ухвалення незаконного або необґрунтованого рішення; 3) встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необґрунтоване рішення; 4) скасування судового рішення, яке належить переглянути; 5) встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано. Відповідно до ч. 1 ст. 249 КАС України заява про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами подається до суду тієї інстанції, який першим допустив помилку при вирішенні справи внаслідок незнання про існування цієї обставини. Проте ознака ново виявлених обставин « не були і не могли бути відомі особі» не може трактуватись як судова помилка, бо особа, і відповідно суд, не лише не знали але й не могли знати про наявність такої обставини. На виправлення цього недоліку спрямоване роз’яснення ВАС України викладене у інформаційному листі № 708\11\13-10 від 19.05.2010 року «Щодо застосування окремих норм процесуального права при розгляді адміністративних справ» перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами здійснюється тим судом, який ухвалив рішення, про перегляд якого подана відповідна заява. Оскільки, згідно з правилами ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, то переглядати судові рішення за нововиявленими обставинами повноважні лише суди першої та апеляційної інстанцій. Касаційний суд може переглянути свої рішення за нововиявленими обставинами тільки з підстав, передбачених пунктами 3 і 5 ч. 2 ст. 245 КАС України. Таким чином, ВАС України розглядає заяви про перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами щодо рішень: ухвалених ним як судом першої інстанції; ухвалених за результатами касаційного провадження у випадках, коли вироком суду встановлено вину судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необґрунтоване рішення; а також коли Конституційним Судом України визнано неконституційним правовий акта, застосований судом при вирішенні справи (за умови, якщо рішення не виконано. З метою удосконалення провадження за нововияленими обставинами в адміністративному судочинстві доцільно ч.1 ст. 249 КАС України викласти в такій редакції: «Заява про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами подається до суду, який таке ухвалив рішення». Низка процесуальних повноважень вищої судової інстанції пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах. Аналіз положень розділу V КАС України дозволяє виділити наступні повноваження ВАС України у цій сфері: - здійснювати дії пов’язані із видачею, оформленням виконавчого листа, виправлення помилки в ньому та визнання виконавчого листа таким, що не підлягає 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

виконанню. Видача виконавчого листа за кожним судовим рішенням, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно (у справах розглянутих ВАС України як судом першої інстанції, або за результатами перегляду справи за умови, що заява особи про видачу виконавчого листа надійшла до моменту повернення адміністративної справи до суду першої інстанції (ст.258 КАС України)) – вирішувати питання про поворот виконання судового рішення (якщо ВАС України, скасувавши судове рішення, визнавши його не чинним або таким, що втратило законну силу, закриває провадження у справі, залишає позовну заяву без розгляду або відмовляє у задоволенні адміністративного позову чи задовольняє позовні вимоги у меншому розмірі (ст. 265 КАС України)); - у справах розглянутих по-суті ВАС України може здійснювати контроль за його виконанням. Відповідно до ст. 267 КАС України суд має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. За наслідками розгляду звіту або у разі його ненадходження у встановлений строк суд може постановити окрему ухвалу [16]. Отже, повноваження ВАС України спрямовані на регулювання діяльності суду в адміністративному процесі. Вони також обумовлені його процесуальними функціями та випливають із завдань, що стоять перед судом у адміністративному провадженні. Тому виходячи з правових позицій ВАС України можна зазначити, що суд у адміністративному судочинстві є носієм спеціальних владних процесуальних повноважень. Повноваження ВАС України як суб’єкта адміністративно-процесуальних правовідносин – це закріплені нормами КАС України та зумовлені предметом відання права та обов’язки суду, спрямовані на виконання конкретних процесуальних дій та прийняття відповідних процесуальних рішень у адміністративній справі. Список використаних джерел: 1. Бачун О. В. Правовий статус суб’єктів адміністративного судочинства : автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / О.В. Бачун. – Ін-т зак-ва ВРУ. – К., 2010. – 21 с. 2. Діткевич І. І. Адміністративна процесуальна правосуб’єктність: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук спец. 12.00.07. «Адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право» / І. І. Діткевич. – Х. : ХНУВС, 2011. – 20 с. 3. Джабурія О.В. Компетенція адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень: автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / О.В. Джабурія. – Одес. юрид. акад. – Одеса, 2014. – 22 с. 4. Великий тлумачний словник сучасної української мови: [2-е вид.] / голов. ред. В. Т. Бусел, редактори-лексикографи: В. Т. Бусел, М. Д. Василега-Дерибас, О. В. Дмитрієв, Г. В. Латник, Г. В. Степенко. – К. : Ірпінь : ВТФ «Перун», 2005. – 1728 с. 5. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К. : «Укр. енцикл.», 1998. – Т. 5: П – С. – 2003. – 736 с. 6. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. – М. : ИНФРА-М, 2001. – 704 с. 7. Великий енциклопедичний юридичний словник / [за ред. Ю. С. Шемшученка]. – К. : Юрид. думка, 2007. – 992 с. 8. Вільгушинський М. Й. Позапроцесуальні повноваження Верховного Суду України та вищих судів щодо забезпечення єдності судової практики / М.Й. Вільгушинський // Часопис цивільного і кримінального судочинства. – 2012. – №3(6). – С. 143 – 147. 9. Смокович М. І. Проблеми розмежування судової юрисдикції та визначення компетенції адміністративних судів: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / М.І. Смокович. – Академія управління МВС. – К., 2010. – 20 с. 10. Неугодніков А. О. Правовий статус адміністративного суду в Україні: адміністративноправовий аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Неугодніков Андрій Олександрович / Одеська національна юридична академія. – Одеса, 2006. – 20 с. 11. Коліушко І. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? / І. Коліушко, Р. Куйбіда // Право України. – 2007. − № 3. – С. 3 – 8. 12. Бевзенко В. М. Суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві України / В.М. Бевзенко // Журнал Східноєвропейського права. – 2013. – № 1. – С. 12 – 17. 13. Лаптєв С. С. Адміністративно-правовий статус судді адміністративного суду: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.07 / Лаптєв С.С. – Відкр. між нар. ун-т розв. людини «Україна». – К., 2014. – 20 с. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

14. Кузьменко О. В. Адміністративний процес у парадигмі права : автореф дис. … д-ра юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / О.В. Кузьменко. – НАВС. – Київ, 2006. – 35 с. 15. Кузів Г. С. Процесуальні обов’язки суду в цивільному судочинстві / Г.С. Кузів // Адвокат. – 2012. – № 4. – С. 42 – 46. 16. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон від 06.07.2005 р. № 2747-VІ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.rada.gov.ua. 17. Про стан здійснення правосуддя адміністративними судами у 2013 році: постанова Пленуму ВАС України від 14 лютого 2014 року № 1 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.vasu.gov.ua. * Которобай Станіслав Васильович – здобувач Київського міжнародного університету. УДК 342.9

Сергій Подкопаєв *

ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА СИСТЕМИ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Розглядається організаційна структура прокурорської системи України та робочих апаратів її органів. Звертається увага на питання доцільності існування спеціалізованих прокуратур та межі територіальної юрисдикції місцевих прокуратур. На підставі аналізу історичного досвіду та сучасної прокурорської практики доведено необхідність створення низки структурних підрозділів апаратів прокуратур за новим, комплексним принципом. Ключові слова: система органів прокуратури, структура системи, спеціалізовані прокуратури, робочий апарат органів Подкопаев С. В. Организационная структура системы органов прокуратуры Украины. Рассматривается организационная структура прокурорской системы Украины и рабочих аппаратов ее органов. Обращается внимание на вопросы целесообразности существования специализированных прокуратур, границы территориальной юрисдикции местных прокуратур. Исходя из анализа исторического опыта и современной прокурорской практики доказана необходимость формирования ряда структурных подразделений аппаратов прокуратур на основании нового комплексного принципа. Ключевые слова: система органов прокуратуры, структура системы, специализированные прокуратуры, рабочий аппарат органов Podkopaev S. V. Organizational structure of the prosecution in Ukraine. Addresses the organizational structure of the prosecution system of Ukraine and its organs working machines. Draws attention to the expediency of the existence of specialized prosecutors, the boundaries of the territorial jurisdiction of the local prosecutor’s office. Based on an analysis of historical experience and modern prosecutorial practice proved the necessity of the formation of a number of structural subdivisions of prosecutors on the basis of the principle of the new complex. Keywords: system of the prosecution, the system structure, specialized prosecutors, working apparatus of organs Сучасний етап реформування прокуратури в країні, пошук та опрацювання її оптимальної моделі, ефективної в реальних умовах сьогодення, зумовлює не лише перегляд обсягу та змісту прокурорської компетенції, але й організаційної структури системи. Враховуючи, що призначення останньої полягає в практичній реалізації першої, між особливостями організації (побудови) системи органів прокуратури в цілому, структурою робочих апаратів її органів, з одного боку, та результативністю, ефективністю діяльності – з іншого, існує тісний зв’язок. Різних аспектів організації прокурорської системи в своїх наукових працях торкалося чимало вітчизняних авторів, як на рівні частин комплексних робіт (М. В. Косюта, М. І. Мичко, В. В. Сухонос, М. К. Якимчук та ін.) [1, с.203-320; 2, с.245-293; 3, с.93-106; 4, с.79-93, 107-139], так і публікацій в періодичних виданнях (Р. В. Олійник, Н. О. Рибалка, М. В. Руденко та ін.) [5; 6; 7]. В той же час з огляду на динаміку законопроектної роботи та новації запропоновані проектом нового Закону України «Про прокуратуру» (далі – проект Закону № 3541), [8] актуалізується не лише потреба в аналізі його 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

положень, але й переосмислення деяких усталених поглядів на організаційну структуру вказаної системи та робочих апаратів її органів. Зазначене і становить мету даної статті. Не вдаючись в її рамках до детального розгляду існуючих в літературі думок щодо змісту і співвідношення понять «система» та «структура», виходимо із існуючої на сьогодні позиції законодавця. На конституційному та законодавчому рівнях прокуратура визначається як єдина централізована система органів (ст. 121 Конституції України, ст. 5, ч.1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру» (далі – Закон)) [9; 10]. Відтак базовим поняттям в уявленні прокуратури як впорядкованого інституціонального утворення виступає саме поняття «система». У ст. 13 Закону записано, що систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур. Розділ ІІ чинного Закону (система, структура і організація діяльності органів прокуратури) містить й поняття «структура». Так, відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону структуру Генеральної прокуратури України (далі – ГПУ) та Положення про її структурні підрозділи затверджує Генеральний прокурор України. Крім того, він затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури (п. 3 ч. 1 ст.15). Структурні підрозділи ГПУ: Головні управління, управління, відділи та ін. При цьому відповідно до п. 2.1. Регламенту ГПУ, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 35 від 12 квітня 2012 року, самостійними з них вважаються ті, що відповідно до затвердженої структури не входять до складу інших підрозділів [11]. В прокуратурах обласного рівня структурними підрозділами є управління, відділи, інші структурні підрозділи або одиниці (приміром старші прокурори прокуратури, що діють на правах підрозділу). Таким чином, виходячи із змісту Закону під системою органів прокуратури України розуміється єдина централізована сукупність прокуратур різних рівнів та спеціалізації пов’язаних передусім метою своєї діяльності, а під структурою – внутрішня будова конкретних прокуратур (робочих апаратів органів). У своєму етимологічному значенні «структура» – це взаєморозміщення та взаємозв’язок складових частин цілого; будова; устрій, організація чого-небудь [12, с.1405]. Тому цей термін можна використовувати не лише для позначення внутрішньої будови, устрою робочих апаратів органів прокуратури, але й в цілому щодо системи прокуратури ∗. Таким чином організаційну структуру системи органів прокуратури складають прокуратури різних рівнів та спеціалізації, а структуру апаратів органів прокуратури певні підрозділи. Очевидно, що при цьому перша охоплює другу. Останнім часом на рівні проектів Законів «матеріалізовано» широкий спектр думок про бажану організаційну структуру системи органів прокуратури. Так, в проекті Закону України «Про прокуратуру» розробленому робочою групою, створеною Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права (дорадчий орган при Президентові України), та схваленому Комісією 22 грудня 2011 року, пропонувався такий склад системи: Генеральна прокуратура України; регіональні прокуратури; окружні прокуратури (ч. 1 ст. 6) [13]. І якщо функціонування регіональних прокуратур відповідно до ч. 2 ст. 12 передбачалося у межах областей (АР Крим, міст Київ та Севастополь), тобто фактично йшлося лише про зміну їх назви, то територіальна юрисдикція окружних прокуратур, виходячи із ст. 14 та додатку 2 до цього проекту Закону, вже мала охоплювати декілька адміністративнотериторіальних одиниць. Про функціонування міських (у містах з районним поділом, окрім міст Києва та Севастополя) та спеціалізованих прокуратур не йшлося. Натомість у межах створених відділів регіональних та окружних прокуратур пропонувалося передбачити спеціалізацію окремих прокурорів за критеріями категорії справ, територіальної юрисдикції тощо (абз. 2 ч.4 ст.12; абз. 2 ч.3 ст.14). У проекті Закону № 3541, прийнятому Верховною Радою України за основу 8 листопада 2013 року, спеціалізовані прокуратури так само не визначені. Пропонується така система органів прокуратури: Генеральна прокуратура України, регіональні, місцеві прокуратури (ч.1 ст.7) [8]. При цьому до місцевих прокуратур відповідно до ст. 12 віднесено міські (крім міст Києва та Севастополя), районні прокуратури, районні в містах Києві та Севастополі прокуратури. За рішенням Генерального прокурора України, погодженим із Радою прокурорів України, можуть також утворюватися: міжрайонні прокуратури – територіальна юрисдикція яких поширюється на кілька ∗

4/2014

Можна говорити, що система організовується в певну структуру.

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

районів; районні у містах прокуратури – територіальна юрисдикція яких поширюється на район у місті з районним поділом. У структурі місцевої прокуратури за необхідності можуть утворюватися і такі підрозділи, як відділи (ч. 4 ст.12). Що цікаво, при підготовці проекту Закону № 3541 до другого читання до нього були внесені поправки, які змінили первинну редакцію ст. 7 та додатково передбачили в системі органів прокуратури спеціальну прокуратуру∗. Крім того, територіальну юрисдикцію місцевих прокуратур відповідно до ст. 14 та додатку 1 цього проекту Закону знову запропоновано розповсюдити на декілька адміністративно-територіальних одиниць (фактично на округи). У контексті зазначених вище законопроектних положень інтерес становлять питання, по-перше, доцільності існування в Україні спеціалізованих прокуратур; по-друге, меж територіальної юрисдикції місцевих прокуратур. Відомо, що на сьогодні система органів прокуратури в Україні побудована в основному відповідно до адміністративно-територіального поділу. В той же час організація та діяльність спеціалізованих прокуратур (природоохоронних, транспортних, військових) включених в єдину систему органів прокуратури України обумовлюється потребою в забезпеченні законності, захисту прав громадян та інтересів держави у специфічних сферах діяльності. Адміністративно-територіальний принцип побудови не завжди спрацьовує як універсальний, не виконує своєї організуючої ролі в низці специфічних сфер у державі. Йдеться, наприклад, про випадки, коли базисні правовідносини, а також реалізуючи їх управлінські чи господарські структури організовуються та діють переважно на інших організаційних принципах («лінійний» принцип організації управління залізницею; принцип «порту приписки» на морському та річному транспорті; екстериторіальний принцип формування Збройних Сил України) [15, с.568]. Спеціалізовані прокуратури функціонують в системі органів прокуратури України ще з радянських часів, а питання про доцільність їх існування не один раз поставало на порядку денному [16; 17]. Як ми зазначали, проектом Закону № 3541 вони вже не передбачені. Тому в разі його прийняття будуть ліквідовані 122 спеціалізовані прокуратури [18]. Очевидно, що за такої організації прокурорська система буде більш чіткою та зрозумілою. В той же час виникає питання, чи потрібно змінювати структуру системи так кардинально, повністю позбавляючи її спеціалізованих прокуратур? Звернемось до положень міжнародних документів у сфері прокурорської діяльності та статусу прокурорів, а також досвіду країн Європи. У відповідних міжнародних документах, зокрема в Рекомендації (2000) 19 щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства (Комітет міністрів Ради Європи, 2000 рік) організаційним аспектам функціонування прокурорських систем приділяється не багато уваги [19, с.150-155]. Про бажану організаційну модель в національних системах, а тим більше про спеціалізовані прокуратури не йдеться. Однак звертається увага на спеціалізацію самих прокурорів як пріоритетний напрямок для підвищення ефективності діяльності «…і з погляду організації прокуратур, і з погляду підготовки та кар’єри прокурорів…» (п. 8); ієрархічну структуру організації діяльності прокурорів (п. 36 а)). Щодо зарубіжного досвіду, то спеціалізовані прокуратури є не лише в країнах – колишніх республіках СРСР, а й країнах – членах Європейського Союзу. Так, в Австрії існує Центральна прокуратура з розслідування економічних злочинів та корупції; у Великій Британії як окремий орган виділяється Служба з питань боротьби з фінансовими махінаціями в особливо великих розмірах (перебуває під керівництвом Генерального Атторнея); в Іспанії – спеціальні прокуратури у справах боротьби з наркотиками та у боротьбі з корупцією й організованою злочинністю; в Словаччині функціонує спеціалізована прокуратура щодо боротьби з корупцією, яку очолює заступник ∗

Згідно із ст. 10 проекту Закону № 3541 до її повноважень має відноситися нагляд за додержанням законів в діяльності Державного бюро розслідувань; перевірка доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур; делегування спеціального прокурора і спеціальних слідчих до спеціальної тимчасової слідчої комісії, створеної для проведення розслідування в процедурі імпічменту Президента України. Під час розгляду в профільному комітеті ця новація зазнала, на наш погляд, обґрунтованої критики. Зокрема, голова підкомітету з питань кримінального законодавства та оперативно-розшукової діяльності Г. А. Васильєв задавався питаннями: «Назвіть держави, де діє така дивна система зі спеціальною прокуратурою з нагляду за прокуратурою? З якої країни це запозичене? Отже, як виявилося, українська прокуратура має всі шанси стати унікальною?» Він поцікавився в експертів, чи можна говорити про те, що над українською юстицією ставиться експеримент, а сама держава стає полігоном для досліджень? «Де, скажіть мені, будь ласка, проводять перевірки прокурорів на доброчесність? Це тільки створить додатковий корупційний важіль та підстави для посадових зловживань», – наголосив голова підкомітету [14]. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Генерального прокурора; в Польщі існує Інститут національної пам’яті – Комісія по розслідуванню злочинів проти польського народу. В Болгарії, Данії, Люксембурзі, Румунії існують військові прокуратури, а у Франції спеціальний прокурор у військових справах ∗. Венеціанська комісія в своїх висновках на підготовлені проекти Закону України «Про прокуратуру» схвально відноситься до спрощення системи, яке «…має не меті позбавити прокурорську систему цілої структури військової прокуратури і, можливо, реорганізувати окремі структури, які займаються питаннями транспорту, навколишнього середовища тощо. Ускладнена система, успадкована від пострадянської системи … була предметом критики з боку Європейського Союзу» (п.27 висновку № 667/2012) [20]. Думається, що за відсутності стандарту до питань функціонування спеціалізованих прокуратур необхідно підходити тим більше виважено. Чи всі вони мають бути ліквідовані, чи лише ті, робота яких є недостатньо ефективною та фактично дублює роботу територіальних? В цьому сенсі досить показовим прикладом поспішного прийняття рішень є ситуація з органами військової прокуратури. І це ще добре, що вони в контексті загальної реформи органів прокуратури були не ліквідовані, а реорганізовані в прокуратури з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері. При цьому у висновках та рекомендаціях міжнародних експертів, зокрема Венеціанської комісії, щодо законопроектів про прокуратуру, як ми вже зазначали, акцентується увага на необхідність спрощення системи органів прокуратури та ліквідацію структури військових прокуратур (п. 21 Висновку № 539/2009, п. 27 Висновку № 667/2012) [21; 20]. В результаті проведеної реорганізації, серед іншого, працівники даних прокуратур були позбавлені статусу військовослужбовців. Прокуратури з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері проіснували в системі два роки. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо утворення військових прокуратур» від 14 серпня 2014 року військові прокуратури були поновлені в системі [22]. До уваги взято той рівень загроз, що постав сьогодні перед державою в оборонній сфері (тобто законодавці виходили із національного інтересу) [23]. Як бачимо механічне запозичення міжнародного досвіду та рекомендацій експертів не завжди виправдовує себе в українських реаліях. Це в черговий раз доводить, що процес реформування прокуратури має відбуватися на певних принципах, серед яких: додержання національних інтересів; врахування традицій і особливостей правової системи держави (в т. ч. правової культури), досвіду організації та діяльності прокуратури; забезпечення надійності механізму додержання законів у державі та недопущення зниження ефективності прокурорської діяльності [24]. Недовго проіснували в системі й екологічні прокуратури. Вони були створені відповідно до наказу Генерального прокурора України від 4 жовтня 2011 року № 173 ш для здійснення правозахисної, представницької діяльності, протидії корупції та злочинності у сфері охорони та збереження водних ресурсів річки Дніпро, її водосховищ і водоохоронних зон та підтримання державного обвинувачення з даних питань (п. п. 2-6 цього наказу). І це при наявності в системі природоохоронних прокуратур. Наказом Генерального прокурора України від 18 серпня 2014 року № 72 ш екологічні прокуратури ліквідовані. Цим же наказом збільшено штат відповідних підрозділів обласних та природоохоронних прокуратур. У цілому ідея створення вказаних прокуратур була слушною – незадовільний стан використання водних ресурсів річки Дніпро та необхідність комплексного підходу до організації прокурорської діяльності на даному напрямі. Певну роль відігравав і позитивний досвід багаторічного функціонування Волзької міжрегіональної природоохоронної прокуратури в Російській Федерації. Проте компетенція екологічних прокуратур була нечітко визначена, що на практиці призводило до певних складнощів у її розмежуванні з компетенцією інших спеціалізованих та територіальних прокуратур [25]. Таким чином, поновлення в системі органів прокуратури України військових прокуратур та ліквідація екологічних були цілком логічними кроками. При цьому, на нашу думку, актуальним і потребуючим ретельного вивчення залишається питання доцільності існування природоохоронних прокуратур, в той час як функціонування транспортних прокуратур не викликає сумнівів. Щодо запропонованих проектом Закону № 3541 (у редакції підготовленій до другого читання) меж територіальної юрисдикції місцевих прокуратур – декілька районів, то на наш погляд важко погодитися з такою пропозицією. Це не лише ускладнить доступ громадян до прокуратури, які змушені будуть ∗

Довідка за результатами вивчення проведеного Головним співробітництва Генеральної прокуратури України (червень 2014 року). 4/2014

управлінням міжнародно-правового

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

долати чималі відстані для того щоб потрапити на прийом або подати скаргу, але й роботу самих прокурорів, які за такого підходу дещо дистанціюються від об’єктів нагляду та місцевих районних судів. Чи зможуть вони в особливостях сучасної дійсності, приміром, належно проводити перевірки, обов’язкова періодичність яких встановлена відповідним наказом або виїжджати до місцевих районних судів для підтримання державного обвинувачення? Думається що ні. Тому межі територіальної юрисдикції місцевих прокуратур мають чітко відповідати адміністративно-територіальній одиниці – району (місту). З огляду на наявні в законопроектах дискусійні положення (лише частково порушені в рамках цієї статті), недивно, що проект Закону № 3541 пройшовши профільний комітет 4 червня 2014 року та будучи рекомендованим до прийняття у другому читанні і в цілому [26], станом на кінець серпня 2014 року ще не внесений на розгляд парламенту. А критика, що існує з цього приводу в ЗМІ, взагалі є безпідставною [27]. Далі. Як ми вже зазначали на результативність та ефективність діяльності впливає й структура робочих апаратів органів прокуратури. Очевидно, для того щоб діяльність органу була ефективною (з найменшою затратою сил, засобів та часу досягала найбільших результатів) його кадровий склад повинен бути певним чином організований – розподілений по відділах, управліннях, інших структурних підрозділах. Сукупність структурних підрозділів, кожен з яких має чітко визначену компетенцію, і складає організаційну структуру органу прокуратури (структуру апарату) (ГПУ, прокуратури обласного, а також деяких прокуратур міського рівня). Очевидно, що структура апаратів має бути такою, щоб найкращим чином забезпечувати виконання поставлених перед органом завдань. Вона не є самоціллю, а лише засобом, за допомогою якого забезпечуються максимальні результати роботи. При формуванні структурних підрозділів та визначенні їх компетенції важливо запобігти плутанини в роботі, не допустити дублювання компетенції. Слід також усвідомлювати значення стабільності та недопущення постійних, безсистемних, недостатньо обґрунтованих її змін. Визначення оптимальної структури, відповідно до п. 6 наказу Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року № 1 гн «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури», є важливим організаційно-управлінським чинником [11]. При цьому структурні підрозділі мають створюватися на єдиних для центрального й обласних апаратів засадах, як правило, за галузевим принципом (п. п. 6.4. наказу № 1 гн). У даному випадку правильно було б використати термін «функціональний» а не «галузевий», адже радянська концепція єдиного прокурорського нагляду за законністю (з розподілом його на галузі) не знайшла свого відображення у Законі України «Про прокуратуру» (1991). В ст. 5 Закону галузі прокурорського нагляду визначені саме як функції прокуратури. Прямо про необхідність побудови організаційної структури прокуратур за функціональним принципом йдеться в Концепції реформування кримінальної юстиції України [28]. Проте, в органах прокуратури України вже достатньо напрацьований досвід будови організаційної структури на підставі комплексного принципу, за яким в одному структурному підрозділі об’єднуються різні форми або методи прокурорської діяльності (функції прокуратури в усталеному розумінні) для комплексного (з використанням всіх системних можливостей прокуратури) та ефективного виконання завдань прокуратури в конкретній сфері правовідносин, чи то щодо конкретних суб’єктів правовідносин. Прикладом може слугувати створення наприкінці 2010 – початку 2011 років відділів захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин. Вони наділялися наглядовими та представницькими повноваженнями. Правильність такого підходу була підтверджена подальшою практикою їх роботи. В 2011 році у порівнянні з 2010 роком сума коштів, які підлягали стягненню на підставі рішень судів, що вступили в законну силу – збільшилась в 9,6 раз; сума коштів, на яку реально виконано рішення судів – в 11 раз [29, с.49]. В цьому аспекті цікаво звернутися до історичного досвіду становлення організаційної структури апаратів прокуратури. Ще радянській системі державного будівництва були відомі різні системи побудови робочого апарату органів: лінійна (проста), функціональна і виробничо-галузева [30, с.53]. До 1934 року апарат органів держави будувався за функціональною системою (сутність якої полягає в тому, що кожний структурний підрозділ апарату створюється для виконання однієї якої-небудь функції. XVII з’їзд ВКП(б), що відбувся в 1934 році, прийняв рішення про заміну віджилої функціональної системи побудови апарату державних органів іншою, принципово новою системою, яка отримала назву виробничо-галузевої (а її різновидом є виробнича-територіальна система). Його директиви з цих питань 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

знайшли своє практичне втілення в постанові ЦВК і РНК СРСР від 15 березня 1934 року «Про організаційні заходи в області радянського і господарського будівництва» [31]. Відповідно до рішень XVII з’їзду ВКП (б) та на підставі постанови ЦВК і РНК СРСР від 15 березня 1934 року, прокурор СРСР І. О. Акулов видав наказ від 25 березня 1934 року № 76 «Про перебудову апарата прокуратури в центрі і на місцях». В ньому вказувалося, що існуючу структуру прокуратури як в центрі, так і на місцях необхідно реорганізувати так, щоб «шляхом ліквідації функціональних частин, відділів і перебудови їх по виробничому або виробничо-територіальному принципу забезпечити високу якість роботи…посилив єдиноначалля та особисту відповідальність кожного за доручену йому роботу», «…існуюча структура, що характеризується функціональною побудовою окремих частин, відривом роботи по спостереженню за законністю від судової роботи, не забезпечує правильного, своєчасного і необхідного за своєю якістю вирішення завдань, що поставлені нині перед органами Прокуратури. Розпорошення обов’язків по окремих частинах, що діють по функціональному принципу і не пов’язані між собою, приводило до керівництва взагалі, позбавляючи його необхідної конкретності та оперативності». Виходячи із зазначеного, наказано «…перебудувати органи Прокуратури таким чином, щоб кожний оперативний відділ здійснював весь комплекс завдань…». Таким чином, замість функціональних підрозділів, що існували раніше, в апараті Прокуратури СРСР були створені сектори по справах: промисловості; сільського господарства; торгівлі, кооперації і фінансів; водного транспорту; адміністративно-судового та культурного будівництва; по судовопобутових справах. Кожен із них наділявся всіма функціями прокуратури у відповідній сфері. Перебудову апаратів нижчестоящих прокуратур доручалося здійснити відповідно до структури Прокуратури СРСР [32]. Цей досвід слід взяти до уваги на сучасному етапі реформування прокуратури в Україні, як такий, що може бути корисний при виробленні ефективної організаційної структури апаратів прокуратур. Виходячи із особливої значимості для суспільства і держави певних сфер правовідносин, а також із потреби в посилені захисту окремих категорій громадян, вважаємо що в структурі Генеральної прокуратури України за комплексним принципом (можливо не включаючи досудове розслідування) мають бути сформовані щонайменше наступні підрозділи (Головні управління): захисту прав громадян та інтересів держави в сфері навколишнього природного середовища; захисту прав громадян та інтересів держави в сфері охорони здоров’я, освіти та праці; захисту прав дітей та соціально незахищених громадян; захисту інтересів держави в бюджетній сфері. Відповідно в прокуратурах обласного рівня – управління. Підсумовуючи все вищевикладене, приходимо до таких висновків. Від організаційної структури прокурорської системи та робочих апаратів її органів залежить ефективність реалізації компетенції прокуратури на практиці. Процес оптимізації організаційної структури органів прокуратури повинен відповідати встановленим принципам, запобігаючи «сліпому» запозиченню міжнародного досвіду без урахування національних особливостей. Є виправданим функціонування спеціалізованих прокуратур в Україні. Водночас дискусійною є доцільність існування природоохоронних прокуратур, оскільки їх компетенцію можна покласти на територіальні прокуратури районного (міського) рівнів та відповідні підрозділи (відділи) прокуратур обласного рівня. Важливе значення має стабільність та недопущення перманентних, безсистемних змін без їх належного обґрунтування. Список використаних джерел: 1. Косюта М. В. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства: Монографія / М. В. Косюта. – Одеса : Юридична література, 2002. – 321 с. 2. Мичко М. І. Проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури України: дис... д-ра юрид. наук: 12.00.10 / М. І. Мичко; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2001. – 375 с. 3. Сухонос В. В. Прокуратура в механізмі української держави : проблеми теорії та практики : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.10 / Сухонос Віктор Володимирович ; НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 2009. – 462 с. 4. Якимчук М. К. Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / М. К. Якимчук; Чернівецький національний ун-т ім. Юрія Федьковича. – Чернівці, 2002. –470 с. 5. Олійник Р. В. Система та структура прокуратури України / Р. В. Олійник // Європейські перспективи. – 2014. – № 1. – С.33–39.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

6. Рибалка Н. О. Особливості визначення системи та структури органів прокуратури України / Н. О. Рибалка // Часопис Київського університету права. – 2013. – № 1. – С. 284–287. 7. Руденко М. Спеціалізація як принцип побудови прокурорської системи України (науковопрактичний прогноз) / М. Руденко // Вісник Національної академії прокуратури України. – 2012. – № 3. – С. 27–32. 8. Проект Закону про прокуратуру [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=3541&skl=8 9. Конституція України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 10. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1789-12. 11. Генеральна прокуратура України / Офіційний веб-портал [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ 12. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і гол. ред. В.Т. Бусел. – К.; Ірпінь: Перун, 2009. – 1736 с. 13. Про прокуратуру: проект Закону України схвалений 22 грудня 2011 року на шостому пленарному засіданні Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права // Статус органів публічного обвинувачення: міжнародні стандарти, зарубіжне законодавство і пропозиції щодо реформування в Україні / за заг. редакцією О. А. Банчука. – К. : Атіка, 2012. – С. 555–623. 14. Прокуратура: уникальная и неповторимая. Депутаты возмущены, что украинская уголовная юстиция может стать для Европы экспериментальной площадкой [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zib.com.ua/ru/print/88353ukrainskaya_ugolovnaya_yusticiya_mozhet_stat_dlya_evropi_eks.html 15. Якимчук М. Організаційна структура системи органів прокуратури: стан та напрями удосконалення М. Якимчук // Вісник Львівського університету ім. Івана Франка, 2001. – Вип. 36. – С. 568–575. 16. Об упразднении транспортных прокуратур: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 3 марта 1960 года // Советская прокуратура: Сборник документов. – М.: Юрид. лит., 1981. – С. 165. 17. Виступ першого заступника Генерального прокурора України С. М. Винокурова на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури України за підсумками роботи органов прокуратури України за 2004 рік [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/materials_college_conferences_2005.html?_m=publications&_t=rec&id=70680 18. Портнов А. Прокуроры лишаются безграничной власти [Електронний ресурс] / Андрей Портнов. – Режим доступу: http://www.kommersant.ua/doc/2246228. 19. Права людини: довідник для прокурорів / упоряд. Марнікс Алінк. – К.: Фенікс, 2005. – 168 с. 20. Висновок № 667/2012 щодо проекту Закону України «Про прокуратуру», схвалений Венеціанською Комісією на її 92-ому пленарному засіданні 12-13 жовтня 2012 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravo.org.ua/files/Criminal%20justice/_.pdf 21. Висновок № 539/2009 щодо проекту Закону України «Про прокуратуру», схвалений Венеціанською Комісією на її 79-ому пленарному засіданні 12–13 червня 2009 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD(2009)048-ukr 22. Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо утворення військових прокуратур: Закон України від 14 серпня 2014 року № 1642-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1642-18 23. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо утворення військових прокуратур» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=51912&pf35401=310442. 24. Подкопаєв С.В. Організація прокуратури України / С. В. Подкопаєв // Форум права. – 2013. – № 2. – С. 447–458 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/jpdf/FP_index.htm_2013_2_70.pdf 25. Задоренко І. Проблеми розмежування компетенції між екологічними, транспортними та територіальними прокуратурами / Задоренко І., Подкопаєв С. // Вісник Нац. акад. прокуратури України. – 2012. – № 1. – С. 13–16. 26. Комітет рекомендує Верховній Раді України прийняти проект Закону України «Про прокуратуру» (реєстр. № 3541) у другому читанні та в цілому [Електронний ресурс]. – Режим доступу: : 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

http://komzakonpr.rada.gov.ua/komzakonpr/control/uk/publish/article;jsessionid=5748D0EF113B73F70D62AA 13E78F883E?art_id=58704&cat_id=44731 27. Соколенко Н. Чому Ярема завалив Закон «Про прокуратуру» [Електронний ресурс] / Н. Соколенко. – Режим доступу : http:// http://blogs.pravda.com.ua/authors/sokolenko/53a31180af958/ 28. Концепція реформування кримінальної юстиції України: затверджена Указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/311/2008 29. Матеріали щодо стану законності у сфері земельних відносин та прокурорської діяльності на вказаному напрямку. – К.: ГПУ, Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень. – 2012. 30. Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления / В. М. Манохин. – М.: Госюриздат, 1963. – 183 с. 31. Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства: Постановление ЦИК и СНК СССР от 15.03.1934 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://istmat.info/node/22996 32. О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах: Приказ Прокурора СССР от 25.03.1934 г., № 76 // Советская прокуратура : сборник документов. – М.: Юрид. лит., 1981. – С. 108–110. * Подкопаєв Сергій Васильович – кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри кримінального права і процесу Київського міжнародного університету. УДК 347.455

Анна Савченко *

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО СУТНОСТІ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ Розглядаються різні підходи до сутності та природи адміністративного процесу який вбачається як різновид судової форми захисту прав, свобод, законних інтересів громадян; досліджується його зв`язок з юридичним процесом та наявність спільних за сутністю з іншими процесуальними формами відправлення правосуддя засад. Ключові слова: правосуддя, адміністративний процес, юридичний процес, адміністративне судочинство, адміністративна юстиція. Савченко А. И. Теоретико-методологические подходи к сутности административного процесса. Рассматриваются разные подходы к сущности и природе административного процесса, который видется как разновидность судебной формы защиты права, свобод, законных интересов граждан, исследуется его взаимосвязь с юридическим процесом и наличие общих по сути с другими процесуальными формами осуществления правосудия основ. Ключевые слова: правосудие, административный процесс, юридический процесс, административное судопроизводство, административная юстиция. Savchenko A. Theoretical and methodological approaches to essence of administrative process. Consider different approaches to the essence and nature of the administrative process, which is visible as a variety of forms of judicial protection of rights, freedoms and legitimate interests of citizens, investigate its relationship with the legal processes and the presence of common indeed with other prossetiual forms of justice. Keywords: justice, administrative process, the legal process, administrative proceedings, administrative justice. Постановка проблеми. Питання виникнення та розвитку адміністративного процесу протягом багатьох років залишаються предметом досліджень науковців радянського періоду та сучасних дослідників. В сучасній адміністративно-правовій науці місце і роль адміністративного процесу продовжує залишатися найбільш дискусійним та неоднозначним питанням, що має свою тривалу історію. Активний пошук сутності та змісту адміністративного процесу та його місця в системі адміністративного права бере свій початок в юридичній науці радянського періоду в 50-і роки ХХ ст. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

У 60-ті та 70-ті роки ХХ ст. відбувся потужний розвиток науки адміністративного права. Юридична наука повертається до дискусії про предмет адміністративного процесу, досліджуються питання систематизації суб’єктів адміністративно-правових відносин. Формуються два основні погляди на зміст, обсяг, та розуміння адміністративного процесу. Науковці розділились на два табори – прихильників «широкого» та «вузького» розуміння поняття «адміністративний процес». Аналіз останніх досліджень і публікацій. В сучасній Україні з’явилося чимало праць з окремих питань адміністративного права. Дослідження В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, І.П. Голосніченка, Е.Ф. Демського, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Р.С. Мельника, А.О. Селіванова, В.Н. Тимощука, М.М. Тищенка та багатьох інших зумовили виникнення нових адміністративноправових та процесуальних категорій. Проте визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно не вирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу. Постановка завдання. Завданням даної роботи є аналіз різних підходів до сутності та природи адміністративного процесу, з’ясування взаємозв’язку юридичного процесу в цілому та інших процесуальних формам відправлення правосуддя із адміністративним процесом та визначення методології дослідження такого зв’язку щодо адміністративного процесу та адміністративного судочинства. Виклад основного матеріалу дослідження. Широке розуміння поняття адміністративного процесу сформулював відомий радянський дослідник С.С. Студеникін, вказавши, що «виконавчо-розпорядча діяльність здійснюється на основі визначених процесуальних правил, сукупність яких і складає адміністративний процес» [1,c.44]. Інші науковці підтримали запропоноване визначення. В своїх роботах вони звертали увагу на те, що адміністративний процес являє собою порядок вирішення органами управління індивідуальних справ, що відносяться до їх компетенції [2,c.37]. Значною віхою в розумінні сутності адміністративного процесу стали праці радянського дослідника А.Е. Лунева. Він розглядав в широкому розумінні поняття адміністративного процесу як порядку правозастосовної діяльності органів державного управління [3,c.46]. Авторитетна радянська дослідниця Н.Г. Саліщева в 1964 р. запропонувала свою точку зору на поняття і обсяг адміністративного процесу, підкресливши, що предметом адміністративного процесу є вирішення спорів, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, а також застосування заходів адміністративного примусу [4,c.16]. У подальших наукових дослідженнях Н.Г. Саліщева детальну увагу приділила змісту адміністративного процесуального права. На її думку такий зміст складає система правових норм, що регулює суспільні відносини з розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері державного управління. В той же час, зміст адміністративного процесу на думку дослідниці, складає діяльність державних органів по застосуванню адміністративно-правових норм та розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ із застосуванням заходів адміністративного примусу [5, с. 222]. Відповідно до такої точки зору під адміністративним процесом розглядається юрисдикційна діяльність уповноважених державних органів, що спрямована на розгляд індивідуальних адміністративних справ із застосуванням санкцій матеріально-правових приписів. Однак, таке «вузьке» розуміння адміністративного процесу не було сприйняте однозначно [6, c. 97]. На думку В.Д. Сорокіна, що став опонентом Н.Г. Саліщевої, адміністративний процес не обмежується лише юрисдикційними функціями. Дослідник вважав, що будь-яка сфера правозастосовчої діяльності адміністративних органів (юрисдикційна або регулятивна, наприклад, порядок видачі довідки в установі) також вважалася адміністративним процесом [7, c.222–224]. Цей підхід у юридичній літературі названо «широким розумінням адміністративного процесу». Таким чином, в радянській юридичній науці чітко визначилися два підходи до поняття і обсягу адміністративного процесу. Розбіжність між прибічниками вузького і широкого поняття адміністративного процесу полягає в тому, що перші розуміють процес як врегульований правом порядок юрисдикційної діяльності при розгляді індивідуальних справ, а другі – як взагалі процес застосування норм матеріального адміністративного права. Дослідження літератури радянського періоду свідчить, що розуміння адміністративного процесу як окремої галузі права, визначає позицію і представників загальної теорії права. Так, С. С. Алексєєв оголосив про існування адміністративного процесуального права, яке постійно формується. Пізніше він визначав, що не будь-яка врегульована правом процедура виконання юридичних дій може бути визнана процесом в тому спеціальному юридичному сенсі, який історично склався й прийнятий у законодавстві, на практиці, в науці [8, с.53]. В цілому, позицію С.С. Алєксєєва слід підтримати. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Розвиток ідей про предмет адміністративного процесуального права отримав своє логічне продовження в українській юридичній науці. О. М. Бандурка та М.М. Тищенко визначають адміністративний процес у широкому значенні як «вид юридичного процесу, що регламентує порядок розгляду та розв’язання конкретних адміністративних справ, як діяльність, що ґрунтується на нормах адміністративного процесуального права, виконавчих органів держави, їх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб’єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного права, а в низці випадків – і матеріальних норм інших галузей права» [9, с. 12]. І. П. Голосніченко розглядає адміністративний процес «як врегульований адміністративно– процесуальними нормами порядок вирішення індивідуальних справ відповідними органами держави, їх посадовими особами при здійсненні функцій державної виконавчої влади, а також спорів, що виникають між органами державної виконавчої влади, посадовими особами та іншими суб’єктами адміністративно– правових відносин. Тим часом, адміністративне провадження – як систему адміністративно– процесуальних норм, що регулюють порядок розгляду і вирішення однорідних груп адміністративних справ, які безпосередньо пов’язані з управлінням чи адміністративною відповідальністю» [10, c. 25-28]. Видатний український дослідник адміністративного права В.Б. Авер’янов пропонує розглядати адміністративний процес як «збірне процесуальне явище» й виділяти три самостійні процесуальні інститути: інститут «внутрішньо організаційних» адміністративних проваджень, інститут сервісних адміністративних проваджень і інститут «юрисдикційних» адміністративних проваджень [11, с.587]. В той же час В. Б. Авер’янов зауважує, що «найбільш прийнятним варіантом» застосування дефініції «адміністративний процес» було б поширення її тільки на сферу адміністративної юстиції» [11, с.42]. Близькою до нашого розуміння є позиція Є. Ф. Демського, який виступає за існування адміністративно-процесуального права. Категорію адміністративний процес дослідник визначає як розгляд судами лише тієї категорії справ про адміністративні правопорушення, у яких наявний адміністративно-правовий спір. Юрисдикційні провадження та позитивні адміністративні провадження він зараховує до управлінської діяльності і вважає управлінським процесом[12, с.20-21]. Вважаємо, що такий підхід слід підтримати. Розуміння адміністративного процесу як аналогу адміністративного судочинства є характерним для праць Ю. Педька [13, с.99-103], В. Бевзенка, A. Комзюка, Р. Мельника [14, с.53]. Зокрема, В. М. Бевзенко висловлює думку про те; що адміністративний процес становить сукупність правовідносин, які виникають у зв’язку із захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також інших невладних за характером своєї діяльності суб’єктів у разі здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (суб’єктів владних повноважень) [15, c.139]. С. Г. Стеценко виділяє такі підходи до розуміння суті адміністративного процесу: а) адміністративний процес – це виключно адміністративне судочинство; б) адміністративний процес – це виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління; в) адміністративний процес – це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу; г) адміністративний процес – це складова більш широкої категорії – адміністративної процедури. [16, с.40] В. П. Тимощук наводить низку відмінних концепцій і розуміння та визначення адміністративного процесу, які умовно називає і групує так: а) деліктна та юрисдикційно-деліктна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду справ про адміністративні проступки та застосування заходів адміністративного примусу); б) юрисдикційна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та адміністративне судочинство); в) судочинна (стосується лише адміністративного судочинства); г) адміністративно-юстиційна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду скарг в адміністративному порядку та адміністративне судочинство); ґ) управлінська (охоплює всю діяльність органів публічної адміністрації); д) позитивно-управлінська (охоплює діяльність органів публічної адміністрації, за винятком відносин щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення); е) широка (включає всі відносини щодо застосування адміністративно-правових норм будь-якими суб’єктами, а також застосування у низці випадків матеріальних норм інших галузей права) [17, с. 9]. Деякими науковцями висловлювалися думки щодо адміністративного процесу як частини цивільного процесу [18, с. 41]. Інші вчені, серед яких А.П. Рижаков, займали компромісну позицію, вважаючи, що найбільша ефективність судового захисту прав громадян у галузі державного управління досягається тільки за умови об’єднання цивільно-процесуальних та адміністративно-процесуальних норм [19, с. 13-14]. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

На думку В.В. Комарова, проблема співвідношення матеріального і процесуального права відбиває міжсистемні зв’язки і цивільного процесуального права і цивільного права (інших матеріальних галузей) в аспекті функціонування матеріально-правового і процесуально-правового в механізмі правового регулювання в цілому. У цьому відношенні матеріальне право без процесуальних гарантій не може потенційно бути реальним і високозначущим. Процедури судочинства і судові. рішення в механізмі правового регулювання у випадках неможливості реалізації матеріальних прав забезпечують ним правову визначеність конкретних правовідносин і правопорядок у цілому [20, c.36]. На сьогодні правові норми виділили і відокремили адміністративний процес невипадково. У класичних процесуальних галузях права — кримінальному та цивільному вирішуються не тільки спори, а й справи, що не містять спору. Судами в межах цивільного процесу розглядаються і безспірні справи особливого провадження, наприклад, про встановлення фактів, що мають юридичне значення. У судовому розгляді кримінальної справи також може бути відсутня суперечка між підсудним і обвинувачем. На відміну від цивільного і кримінального процесу, адміністративний процес завжди передбачає вирішення публічно-правового спору. Крім того, обов’язковою стороною в адміністративному процесі виступає суб’єкт владних повноважень (посадова або службова особа), що виступає не як приватна особа, а як представник апарату відомства. Дії, що оскаржує позивач, визначаються цією особою як службові, спрямовані на виконання владних управлінських функцій. Виступаючи в адміністративному процесі як сторона (відповідач), посадова особа обґрунтовує свої рішення, дії чи бездіяльність перш за все інтересами держави. З боку посадової особи необхідне грубе порушення прав, свобод чи інтересів іншої особи у сфері публічно-правових відносин для того, щоб вони визнавалися протиправними. Саме цей аспект зв’язку суб’єкта владних повноважень з апаратом управління, а також інші аспекти (наявність дискреційних прав, виконання розпоряджень вищих за рангом органів державної влади), надають адміністративному процесу такі якості, які роблять суть цього процесу, адміністративноправовою, а не цивільно-правовою. КАС України, а саме п. 5 ст. 3 адміністративний процес визначено як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. На думку В. В. Комарова до ухвалення КАС в законодавстві існував дуалізм двох цивілістичних порядків судочинства (дуалізм судової цивільної юрисдикції), то на сьогодні йдеться про диференціацію всієї процесуальної сфери, що свідчить про певну законодавчу концепцію перебудови окремих режимів судочинства. [20, c.36-37]. Ухвалення КАС певним чином стало наслідком втручання в сферу цивільного судочинства, оскільки публічні спори розглядалися в межах здійснення правосуддя у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин як різновиду цивільного судочинства. Крім того, КАС, по суті, став «дублюючим» нормативним актом по відношенню до ЦПК, оскільки конструкція адміністративного судочинства заснована на позовному провадженні як фундаментальному для цивілістичного судового процесу і на основних інститутах класичного цивільного судочинства. Можна констатувати, що адміністративне судочинство в цілому сприйняло цивільну процесуальну форму здійснення правосуддя зі всіма її атрибутами — процесуальними провадженнями, процесуальними стадіями, процесуальними режимами та інститутами. Отже, слід зазначити, що наявність однотипних порядків розгляду справ є не тільки стимулом для дискусії про співвідношення цивільного і адміністративного судочинства та цивільного процесуального й адміністративного і процесуального права, а й можливістю визначення адміністративного процесу саме як діяльності адміністративої юстиції, як різновиду судової форми захисту прав, свобод, законних інтересів громадян. Список використаних джерел: 1. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права / С.С. Студеникин // Вопросы советского административного права. – М. : Изд-во АН СССР, 1949. – С. 34–49. 2. Петров Г. И. О кодификации советского административного права / Г. И. Петров // Советское государство и право. – 1962. – №5 – С. 35–41; 3. Лунев А. Е. Вопросы административного процесса. / А. Е. Лунев // Правоведение. –1962. – № 2. – С. 43–51. 4. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР : монография / Н. Г. Салищева – М. : Юрид. лит., 1964. – 158 с.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

5. Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса / Н. Г. Салищева // Административное право и административный процесс: актуальные вопросы. – М. : Юристъ, 2004. – С. 221–232; 6. Гальперин Л. Б. Рецензия на работу. Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» / Л. Б. Гальперин, В. М. Горшенев, Ф. М. Рудинский // Советское государство и право. – 1962. – № 5. – С. 97–98; 7. Сорокин В. Д. Избранные труды / В. Д. Сорокин. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2005. – 1086 с. 8. Алексеев С. С. Общая теория права : в 2-х томах. / С. С. Алексеев. – М. : Юрид. лит-ра, 1981. – Т. 2. – 360 с. 9. Бандурка О. М. Адміністративний процес : підручник для вищих навч. закл. / О. М. Бандурка, М.М. Тищенко. – К. : Літера, 2001. – 238 с. 10. Голосніченко І. П. Адміністративний процес: [навч. посіб.] / [за заг. ред. д.ю.н., проф. І. П. Голосніченка]. – К. : ГАН, 2003. – 256 с. 11. Адміністративне судочинство України: [підручник] / О. М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О. Н. Панченко, В. Б. Авер’янов та ін.]; [за заг. ред. О.М. Пасенюка]. – К.: Юрінком Інтер,2009. – 672 с. 12. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України : навч. посіб. / Е. Ф. Демський. — К. : Юрінком Інтер, 2008. — 496 с. 13. Педько Ю. С. Щодо розуміння адміністративного процесу / Ю. С. Педько // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. – Одеса: Юридична література, 2007. – Вип. 35. – С. 99–103. 14. Комзюк А. Т. Адміністративний процес України: [навч. посібн.] / А. Т. Комзюк, В. М. Бевзенко, Р.С. Мельник. – К. : Прецедент, 2007. – 531 с. 15. Бевзенко В. М. Участь в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми : монографія / В. М. Бевзенко. – К. : Прецедент, 2010. – 475 с. 16. Стеценко С. Сутність адміністративного процесу: теоретичний погляд / С. Стеценко // Право України. – 2011. – № 4. – С. 39–46. 17. Тимощук В.П. Процедура прийняття адміністративних актів: питання правового регулювання: автореф. дис... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / В. П. Тимощук. – К., 2009. – 20 с. 18. Боннер А. Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений / А. Т. Боннер // Советское государство и право. – 1992. – № 2. – С. 141–149. 19. Рыжаков А. П. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / А.П. Рыжаков / [2-е изд., перераб].- М. : Норма, 2004. – 789 с. 20. Комаров В. В. Цивільний процес у глобальному контексті / В. В. Комаров // Право України. – 2011. – № 10. – С.24–44. * Савченко Анна Ігорівна природокористування України.

4/2014

–

аспірантка

Національного

університету

біоресурсів

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Кримінальне право та процес УДК 343.56 (477)

Олександр Гладун *

СУСПІЛЬНА НЕБЕЗПЕЧНІСТЬ ЗАЙНЯТТЯ ГРАЛЬНИМ БІЗНЕСОМ У статті розглядаються основні загрози, обумовлені одним із видів забороненої господарської діяльності – гральним бізнесом. Серед них традиційно виділяють шкоду економічній безпеці держави та моральності, психічному здоров’ю людини. Наголошується, що надмірна криміналізація грального бізнесу сприяє поширенню корупційних проявів серед правоохоронців, унеможливлює реалізацію завдань кримінального провадження. Ключові слова: суспільна небезпечність, гральний бізнес, азартні ігри, криміналізація, суспільний інтерес, злочинність. Гладун А. З. Общественная опасность занятия игорным бизнесом. В статье рассматриваются основные угрозы, обусловленные одним из видов запрещенной хозяйственной деятельности – игорным бизнесом. Среди них обычно выделяют вред экономической безопасности государства и нравственности, психическому здоровью человека. Отмечается, что чрезмерная криминализация игорного бизнеса способствует распространению коррупционных проявлений среди правоохранителей, делает невозможной реализацию задач уголовного судопроизводства. Ключевые слова: общественная опасность, игорный бизнес, азартные игры, криминализация, общественный интерес, преступность. Gladun O. Z. Social Insecurity of Gambling Business. Main threats, caused by one of the types of prohibited economic activity – gambling business, are reviewed in the article. Damage to state economic security, morality and mental health are traditionally distinguished among those threats. It is stressed that the excessive criminalization of gambling promotes corruption among law enforcement officials, makes impossible the implementation of criminal proceedings tasks. Keywords: social insecurity, gambling business, gambling, criminalization, public interest, criminality. Гральний бізнес досить складно однозначно оцінити як негативне явище, про що, приміром, свідчить неоднорідність у підходах до нормативно-правового регулювання організації та участі в азартних іграх у різних державах світу: від повної заборони на їх проведення (Іран, Туреччина) – до стимулювання розвитку індустрії азартних ігор як основного джерела бюджетних надходжень (Макао і Монако). Як стверджують соціологічні дослідження, – українці також не дійшли згоди у ставленні до грального бізнесу. На запитання «Як слід чинити з гральним бізнесом?» 42,3% учасників опитування у 2012 році відповіли, що його слід повністю заборонити (в 2009-му таких було 42,6%). Вивести гральні заклади за межі міст у спеціально обладнані розважальні центри побажали 40,6% респондентів (у 2009му – 31,7%). Ще 6,1% українців зазначили, що гральний бізнес не слід обмежувати [1]. Тим не менше, зайняття гральним бізнесом наразі визнано найбільш суспільно небезпечним (злочинним) різновидом тимчасово забороненої господарської діяльності, що карається за ст. 203-2 КК України. Зайняття іншими видами забороненої господарської діяльності становить об’єктивну сторону складу адміністративного правопорушення (ст. 164-16 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Також слід зауважити, що здійснена на підставі Закону України від 15 листопада 2011 року № 4025-VI так звана «гуманізація» відповідальності за правопорушення у сфері господарської діяльності спричинила перехід зайняття гральним бізнесом із групи злочинів невеликої тяжкості в особливо тяжкі. Жоден інший основний склад злочину із розділу КК України «Злочини у сфері господарської діяльності» не віднесено до особливо тяжких. Водночас правова доктрина України визнає заборону щодо зайняття гральним бізнесом одним із найбільш дискусійних у науці питань, пов’язаних зі складами конкретних злочинів у сфері господарської діяльності [2, c. 377–378]. Загальновизнаною підставою криміналізації діяння є його суспільна небезпечність, що полягає у здатності певного діяння заподіювати чи створювати загрозу заподіяння істотної шкоди охоронюваним нормами кримінального права об’єктам. Тому суспільну небезпечність зайняття гральним бізнесом слід оцінювати, ґрунтуючись на об’єктивних даних про умови, в яких сьогодні функціонують гральні заклади, а також шкоду, що заподіює такий бізнес правам окремих громадян та інтересам держави. Як 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

зазначалося в літературі: «Сенс принципу суспільної небезпечності полягає не в тому, щоб попередньо встановити ознаки, що свідчать про досить високу суспільну небезпечність будь-якого діяння (що неможливо), а у вказівці на необхідність щоразу обговорювати і вирішувати все коло питань, пов’язаних з оцінкою специфічної суспільної небезпеки конкретного виду діянь» [3, c. 217]. Відтак завданнями статті є встановлення характеру та ступеня суспільної небезпечності зайняття гральним бізнесом, з’ясування наскільки адекватно вони відображені у чинному законодавстві України про кримінальну відповідальність. У наукових дослідженнях традиційно виділяють два основні напрями загроз, за якими гральний бізнес визначається таким, що може заподіяти істотну шкоду: 1) економічна безпека держави та системи господарювання; 2) морально-етична складова життєдіяльності людини та її психічне здоров’я. Так, наприклад, Скулиш В.Є. обґрунтовує суспільну небезпечність грального бізнесу для національної економіки через його тісний зв’язок із легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом [4]. Політова А.С. визначає характер суспільної небезпечності зайняття азартними іграми тим, що цей злочин підвищує розмір завданої шкоди, зв’язок із організованими злочинними групами, а також створює загрозу безпеці держави в економічній сфері [5, c. 97]. Вознюк А.А., Пиняга Р.О. відзначають, що зайняття гральним бізнесом нерідко супроводжується легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, тобто по суті його можна вважати виявом організованої економічної злочинності [6, c. 99]. У свою чергу, Топорецька З.М. вбачає суспільну небезпечність грального бізнесу, головним чином, у формуванні в особи стійкої психологічної залежності від гри (лудоманії), коли вона вже не здатна самостійно зупинитися і таким чином витрачає всі кошти на гру, що спонукає вчинення нею інших злочинів проти власності заради можливості продовжувати гру [7, c. 1]. Щоправда, зв’язок між розповсюдженням грального бізнесу та вчиненням корисливих злочинів ще недостатньо встановлений. Принаймні, емпіричних даних про те, скільки злочинів було вчинено саме азартними гравцями, не наводить жоден з дослідників цієї проблематики. Савченко А.В. пов’язує суспільну небезпечність незаконних азартних ігор одразу із двома вказаними напрямами загроз. Учений зазначає, що така небезпечність зумовлена: по-перше, їх здатністю завдати колосальні матеріальні збитки системі господарювання через неконтрольований, масовий і латентний характер, наявність відповідних корупційних зв’язків і підпорядкованість організованим злочинним угрупованням; а по-друге, способами та формами їх вчинення, наявністю корисливої мотивації, руйнівним впливом на суспільну моральність, здатністю викликати в осіб психічну залежність (ігроманію) тощо [8, c. 40]. Його учениця – Н.О. Петричко зазначає, що безконтрольність азартних ігор впливає на формування тіньового сектора економіки, створює необмежені можливості для вчинення шахрайств, легалізації брудних коштів, ухилення від оподаткування та хабарництва, підриває моральні засади суспільства, сприяє поширенню небезпечних психічних хвороб (ігроманії) [9, c. 3]. Тож спробуємо проаналізувати, наскільки реальними є вказані загрози грального бізнесу в сучасних умовах. Ураховуючи вимоги чинного законодавства, сумнівним видається твердження про нерозривний зв’язок грального бізнесу в Україні з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом. Адже злочинні кошти, залучені в індустрію грального бізнесу, не можуть бути легалізовані у виді прибутку грального закладу чи виграшу від участі в азартних іграх в силу законодавчої заборони останніх. Таким чином, використання у гральному бізнесі доходів, отриманих злочинним шляхом, не надає правомірного вигляду володінню, використанню, розпорядженню такими коштами або майном, їх набуттю, що є спеціальною метою злочину, відповідальність за який передбачено у ст. 209 КК України. Підтвердженням правильності цього висновку може слугувати тлумачення, викладене у п. 18 постанови Пленуму Верховного Суду України від 15 квітня 2005 року № 5, де вказується, що використання коштів або іншого майна, одержаних унаслідок вчинення предикатного діяння, при здійсненні незаконної (у тому числі злочинної) діяльності не утворює складу злочину, передбаченого ст. 209 КК України, оскільки в цьому разі їм не надається легального статусу [10]. Крім того, згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» від 15 травня 2009 року № 1334-VI прибуток (дохід) від азартної гри суб’єктів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, підлягає перерахуванню до Державного бюджету України. Отже, між зайняттям гральним бізнесом і легалізацією доходів, одержаних злочинним шляхом, може існувати лише односторонній зв’язок: отриманий від організації або участі в азартних іграх дохід може бути предметом подальшої легалізації з метою недопущення вилучення такого доходу на користь держави. Не можна погодитись і з тим, що гральний бізнес завдає істотної шкоди економіці держави через ухилення від сплати податків. Останнє можливе лише за умови легального статусу грального бізнесу, а не його юридичної заборони. Незважаючи на те, що склад злочину, передбачений у ст. 203-2 КК України є формальним (об’єктивна сторона не передбачає отриманням винним певного доходу чи відповідної суми 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

коштів від грального бізнесу), – цілком зрозуміло, що діяльність, пов’язана з організацією, проведенням та наданням можливості доступу до азартних ігор має на меті, насамперед, одержання прибутку, тобто є корисливою. До прийняття Закону України від 19 травня 2011 року № 3383-VI мета одержання прибутку була невід’ємною складовою поняття грального бізнесу. Однак, в силу того, що прибуток від такої діяльності є незаконним (згідно зі ст. 328 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року № 435-IV не може виникати право власності на майно, здобуте на підставах, що заборонені законом), на особу не може бути покладено юридичний обов’язок сплатити з нього податки. Значні фінансові втрати держави у виді ненадходження в бюджет відповідних податків і зборів, вартості ліцензій і патентів, спричинені саме офіційною забороною грального бізнесу, а не його нелегальним функціонуванням. Дієвим компенсаційним засобом впливу на суб’єктів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, є передбачені у ч. 1 ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» фінансові санкцій у вигляді штрафу у розмірі вісім тисяч мінімальних заробітних плат (у 2014 році – 9,744 млн грн) з конфіскацією грального обладнання, що застосовується за рішенням суду, ухваленим за позовом органів міліції та/або органів доходів і зборів. До суб’єктів, які організовують або проводять на території України ігри, що відповідають визначенню лотереї, крім випадків, якщо така гра проводиться особою, яка одержала статус оператора державних лотерей, застосовуються фінансові санкції ще більшого розміру – штраф у розмірі шістнадцяти тисяч мінімальних заробітних плат (ст. 14 Закону України «Про державні лотереї в Україні» від 6 вересня 2012 року № 5204-VI). Порівняно із такими розмірами штрафів економічний зиск від грального бізнесу є досить примарним, якщо тільки керівництво суб’єкта господарювання не забезпечило собі надійні гарантії невтручання з боку правоохоронців. У сучасних реаліях одноосібне зайняття гральний бізнесом малоймовірне. Доволі складний механізм вчинення цього злочину передбачає ряд послідовних підготовчих дій, що включає придбання (оренду) спеціального грального обладнання, облаштування приміщення для проведення азартних ігор, підбір та «працевлаштування» обслуговуючого персоналу. Водночас, не в кожному випадку дії осіб, залучених до різних етапів такої злочинної діяльності, об’єднані спільним умислом. Йдеться, насамперед, про безпосередніх виконавців (адміністраторів, касирів, круп’є, операторів та ін.), а також так званих «номінальних» організаторів грального бізнесу. Дуже часто «номінальні» організатори не знають справжнього власника грального бізнесу, а спілкуються лише з найманими ним особами (охоронцями, особистими помічниками тощо) та отримують всі вказівки від них. Особи ж, що займаються технічною роботою в групі, далеко не завжди поінформовані про її злочинний характер [11]. Вказане опосередковано підтверджується і відповідними емпіричними даними, насамперед результатами судового розгляду кримінальних справ (проваджень) за ст. 203-2 КК України [12]. Так, у період 2011–2013 років за вказаною статтею було засуджено 475 осіб, з них 30 осіб вчинили злочини у складі групи осіб (6,3%) та 7 осіб – у складі організованої групи (1,5%). Жоден із засуджених не вчинив цього злочину в складі злочинної організації. При цьому середній рівень організованості осіб, засуджених за злочини у сфері господарської діяльності, є порівняно вищим: протягом аналізованого періоду 723 особи (7,3%) вчинили ці злочини у складі групи осіб, 198 осіб (2%) – у складі організованої групи і 29 осіб (0,3%) – у складі злочинної організації. Схожа тенденція простежується й у сфері досудового розслідування фактів зайняття гральним бізнесом: за даними Єдиного звіту про кримінальні правопорушення у 2013 році до суду були направлені кримінальні провадження за 384 фактами зайняття гральним бізнесом, 32 з яких (8,3%) вчинено групою осіб [13]. Так, наприклад, працівники Департаменту державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України в березні 2014 року припинили протиправну діяльність організованої злочинної групи, що створила та утримували на території міста Києва понад 50 гральних закладів [14]. До складу злочинної групи входило 9 осіб, між якими розподілялись ролі та обов’язки. Вказівки організатора беззаперечно виконували менеджери гральних закладів. У складі групи були відповідальний за роботу з персоналом, майстер з лагодження гральних апаратів, бухгалтер, інкасатор та адміністратори. Безумовно, офіційна статистика не відображає реального стану організованості злочинців у сфері грального бізнесу, насамперед, через труднощі виявлення та документування таких фактів. Однак надзвичайно низький показник реєстрації злочинів за ст. 203-3 КК України, вчинених організованими злочинними угрупованнями, як мінімум, ставить під сумнів наведене Н.О. Петричко твердження про те, що азартні ігри є пріоритетним напрямом діяльності організованих злочинних угруповань [9, c. 13]. Однією з цілей заборони грального бізнесу в Україні, як це вказано в преамбулі однойменного Закону, є захист моральності та здоров’я населення. Небезпечність надмірного захоплення азартними іграми для психічного здоров’я людини визнано на міжнародному рівні. Лудоманію (гемблінг) включено Всесвітньою організацією охорони здоров’я до Міжнародної статистичної 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

класифікації хвороб та проблем, пов’язаних зі здоров’ям, під кодом F63.0 «Патологічна пристрасть до азартної гри». У ст. 36 Цивільного кодексу України зловживання азартними іграми, що ставить особу чи її сім’ю, а також інших осіб, яких вона за законом зобов’язана утримувати, у скрутне матеріальне становище, визначено підставою для обмеження судом цивільної дієздатності. Надзвичайно сприятливою умовою поширення згубного впливу на психічне здоров’я особи, особливо дитини, є вільний доступ до азартних ігор. Заборона грального бізнесу, безперечно, є ефективним засобом запобігання залученню широкого кола населення до участі в азартних іграх. Контент-аналіз публікацій з офіційного веб-сайту МВС України про виявлені кримінальні правопорушення за ст. 203-2 КК України засвідчує, що доступ до гральних закладів організовується, як правило, таким чином, щоб туди не змогли потрапити сторонні чи випадкові відвідувачі. З метою приховування грального бізнесу злочинці використовують широке розмаїття конспіративних заходів, зокрема, режим роботи закладу обмежується вечірнім або нічним періодом доби, вхід до нього відкритий лише для «перевірених» клієнтів чи за попередньою домовленістю, встановлюється особливий порядок отримання та видачі грошей, посилена охорона, зовнішнє та внутрішнє відео спостереження [15, c. 12]. Водночас, аналіз зарубіжного досвіду засвідчує, що подібні особливості функціонування гральних закладів (віковий та майновий ценз для відвідувачів, розташування у спеціально призначених зонах та ін.) є звичайною діловою практикою або навіть обов’язковою нормативною вимогою у країнах, де гральний бізнес перебуває під дією державно-правового регулювання. Таким чином, не лише законодавча заборона, але й належний державний контроль грального бізнесу, що передбачає визначення спеціальних обмежень та вимог до суб’єктів, які організовують і проводять азартні ігри, може слугувати надійним бар’єром для зростання існуючої загрози моральності, індивідуальному та громадському здоров’ю. Детальний аналіз існуючих загроз грального бізнесу є підставою для висновку про невиправдану надмірність криміналізації цієї діяльності у чинному законодавстві України про кримінальну відповідальність. Необ’єктивна оцінка суспільної небезпечності зайняття гральним бізнесом породжує ряд негативних наслідків прикладного характеру. Так, одним із важливих інструментів виконання завдань кримінального провадження, зокрема забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду, є можливість укладення угоди про визнання винуватості між прокурором та підозрюваним чи обвинуваченим. Вирішальне значення для застосування цього правового інституту має наявність суспільного інтересу у забезпеченні швидшого досудового розслідування і судового провадження, викритті більшої кількості кримінальних правопорушень. Приміром, затримання за підозрою у вчиненні злочину за ст. 203-2 КК України адміністратора, який безпосередньо надає можливості доступу до азартних ігор в інтерактивному закладі, породжує суспільний інтерес щодо викриття реальних організаторів грального бізнесу, отримання інформації про обсяг та місцезнаходження коштів, одержаних від нього, розташування інших гральних закладів з метою припинення їх діяльності. Однак, віднесення злочину, відповідальність за який передбачено у ст. 203-2 КК України, до категорії особливо тяжких унеможливлює згідно з ч. 4 ст. 469 Кримінального процесуального кодексу України від 13 квітня 2012 року № 4651-VI укладення угоди про визнання винуватості та, відповідно, реалізацію суспільного інтересу в цій сфері. Проте, найбільшою загрозою необґрунтованих змін до КК України стала активізація корупціогенної складової суспільної небезпечності грального бізнесу. Робота цього бізнесу «в тіні», як уже зазначалося, вимагає прикриття з боку правоохоронців, насамперед, працівників міліції, які згідно з п. 32 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року № 565-XII зобов’язані забезпечувати в межах своїх повноважень виконання вимог закону про заборону грального бізнесу в Україні. Адже, які б заходи конспірації не застосовували організатори грального бізнесу, неможливо тривалий час приховувати діяльність гральних закладів від підрозділів органів внутрішніх справ, що здійснюють оперативно-розшукові та профілактичні заходи. Корупційність грального бізнесу набуває системного характеру. За словами першого заступника Міністра внутрішніх справ В.М. Євдокимова корупційні схеми, які були напрацьовані в роботі гральних закладів за останні роки, притаманні більшості областей і міст України. Зокрема, за функціонування таких гральних точок сплачувалося щомісяця 1000 дол. США начальнику ДСБЕЗ району, 500 дол. США – оперативному працівнику зазначеного відділу, 500 дол. США – в районну прокуратуру, 500 дол. США – у міську прокуратуру. Окремо власники бізнесу сплачували дільничному, патрульно-постовій службі, в карний розшук та співробітникам по боротьбі з кіберзлочинністю [16]. З огляду на викладене, видається, що зменшення чи нейтралізація існуючих загроз грального бізнесу вимагають перегляду закріпленої у КК України оцінки суспільної небезпечності цього діяння. Затребуваність такого рішення обумовлена також наближенням нового етапу державного регулювання 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

грального бізнесу, що ознаменований нещодавно підготовленими Міністерством фінансів України проектами законів «Про діяльність казино в Україні», «Про букмекерську діяльність в Україні», «Про лотереї в Україні». Тому нагальним завданням, яке потребує наукового вирішення, є оновлення системи засобів реагування на правопорушення у цій сфері. Список використаних джерел: 1. Сыченко Е. Пациенты игры [Електронний ресурс] / Екатерина Сыченко // Журнал «Эксперт Украина». – 2012. – № 14 (343). – 16 апреля. – Режим доступу: http://www.expert.ua/articles/7/0/10090/ 2. Правова доктрина України (у 5 томах). Том 5. – Кримінально-правові науки в Україні: стан, проблеми та шляхи розвитку / В. Я. Тацій, В. І. Борисов, В. С. Батиргареєва та ін.; за заг. ред. В. Я. Тація, В. І. Борисова. – Х.: Право, 2013. – 1240 с. 3. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация) / Отв. ред. В. Н. Кудрявцев, А. М. Яковлев. – М.: Наука, 1982. – 304 с. 4. Скулиш В. Є. Правопорушення у сфері грального бізнесу як загроза економічній безпеці країни / В. Є. Скулиш // Вісник Верховного Суду України. – 2004. – № 12. – С. 41–44. 5. Політова А. С. Соціальна обумовленість криміналізації злочину, передбаченого ст. 203-2 КК України щодо зайняття гральним бізнесом / А. С. Політова // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Сер.: Юриспруденція. – 2013. – № 6-2. – Том 2. – С. 95–98. 6. Вознюк А. А. Характеристика осіб, які вчиняють злочини, пов’язані із зайняттям гральним бізнесом / А. А. Вознюк, Р.О. Пиняга // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. – 2012. – № 4 (59). – Ч. 1. – С. 96–102. 7. Топорецька З.М. Особливості розслідування зайняття гральним бізнесом: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.09 / Топорецька Зоряна Миколаївна; Київ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2012. – 19 с. 8. Савченко А. В. Кримінально-правова кваліфікація незаконних азартних ігор / А. В. Савченко // Адвокат. – 2010. – № 1 (112). – С. 40–44. 9. Петричко Н. О. Незаконні азартні ігри: кримінально-правове та кримінологічне дослідження: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Надія Осипівна Петричко; Київ. нац. ун-т внутр. справ. – К., 2010. – 20 с. 10. Про практику застосування судами законодавства про кримінальну відповідальність за легалізацію (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом: постанова Пленуму Верховного Суду України від 15 квітня 2005 року № 5 // Вісник Верховного суду України. – 2005. – № 5. – С. 9. 11. Топорецька З. М. Особа злочинця як елемент криміналістичної характеристики зайняття гральним бізнесом [Електронний ресурс] / З. М. Топорецька // Часопис Академії адвокатури України. – 2012. – № 3 (16). – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/e-journals/Chaau/2012-3/12tzmzgb.pdf 12. Статистична звітність форми № 7 (річна) «Звіт про склад засуджених» // Офіційний веб-портал «Судова влада України» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://court.gov.ua/sudova_statystyka/ 13. Статистична звітність форми № 1 (місячна) «Єдиний звіт про кримінальні правопорушення» за січень–грудень 2013 року // Офіційний веб-портал Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/stat.html 14. У столиці оперативники ДСБЕЗ ліквідували «гральну імперію» // Офіційний веб-сайт Міністерства внутрішніх справ України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1008535 15. Виявлення та розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із наданням послуг у сфері грального бізнесу: метод. рек. / [Ю. А. Федько, О. А. Сидоров, О. Ф. Вакуленко та ін.]. – К.: Нац. акад. внутр. справ, 2013. – 51 с. 16. Володимир Євдокимов: «Гральний бізнес в Україні має бути викоренений» // Офіційний вебсайт Міністерства внутрішніх справ України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/1004727 * Гладун Олександр Зіновійович – кандидат юридичних наук, провідний науковий співробітник відділу досліджень проблем злочинності в економічній сфері Національної академії прокуратури України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

УДК 343.222.4 (477)

Валерій Дараган *

ПРО НЕОБХІДНІСТЬ ВВЕДЕННЯ КРИМІНАЛЬНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У статті розглянуто питання про доцільність введення до Кримінального кодексу України норми, що передбачає відповідальність осіб, які входять до складу комітету з конкурсних торгів, законодавства про здійснення державних закупівель. Запропоновано зміст кримінально-правової норми для доповнення нею Кримінального кодексу України. Ключові слова: кримінальна відповідальність, комітет з конкурсних торгів, державні закупівлі, законодавство, злочин. Дараган В. В. О необходимости введения уголовной ответственности за нарушение законодательства об осуществлении государственных закупок. В статье рассмотрены вопросы о целесообразности введения в Уголовный кодекс Украины нормы предусматривающей ответственность лиц, которые входят в состав комитета конкурсных торгов, законодательства об осуществлении государственных закупок. Предложено содержание уголовноправовой нормы для дополнения ею Уголовного кодекса Украины. Ключевые слова: уголовная ответственность, комитет конкурсных торгов, государственные закупки, законодательство, преступление. Daragan V. V. Аbout the need of introduction of criminal liability for violation of legislation in the sphere of public procurement. In the article the issue of feasibility of introducing the principle to the Criminal Code of Ukraine that provides the liability for persons who are the part of the bidding committee for violation f legislation in the sphere of public procurement is considered. A content of criminal law principle to complement its the Criminal Code of Ukraine is proposed. Keywords: criminal liability, bidding committee, public procurement, legislation, crime. Сьогодні в Україні відбуваються процеси направлені на відновлення української економіки. Як зазначається в економічному огляді, який було здійснено Світовим банком для України, українська економіка не зростає вже протягом двох років. Стабілізація макроекономічної ситуації має супроводжуватися впровадженням структурних реформ задля відновлення економічного зростання [1]. Більш детально пропозиції щодо реформ запропонованих Світовим банком для України було висвітлено у спеціальній записці «Дорожня карта для термінових макроекономічних та структурних реформ» [2]. Відповідно до зазначеного документа, першочерговим заходом має стати макроекономічна стабілізація та відновлення нормального функціонування банківської системи, за чим мають слідувати структурні перетворення. Не менш важливими є також заходи, направлені на підвищення якості та прозорості урядування, оскільки окрім всіх інших причин, ці заходи допоможуть підвищити ефективність видатків бюджету, зменшити втрати від корупції та підвищити якість державних послуг. Швидше впровадження реформ надсилатиме правильні сигнали суспільству та потенційним інверторам, що уряду серйозно ставиться до боротьби с корупцією. Це допоможе йому підтримку у здійсненні таких важливих реформ, як: реструктуризація газового сектору, зміна системи державних закупівель та дерегуляція. Зазначені заходи зменшать фіскальні і квазі-фіскальні дефіцити, збільшать доходи бюджету та допоможуть приватному сектору розпочати економічне зростання – йдеться у записці. Як заявив під час засідання Уряду 23 березня Прем’єр-міністр України Арсеній Яценюк «Це найбільш корумпована схема української державної влади, яка протягом року, за різними оцінками, вимивала до 300 мільярдів. Це загальний оборот серед державних закупівель. Усі закупівлі повинні бути в Інтернеті, всі компанії - прозорі. Усі тендери повинні відбуватись виключно за попереднім інформуванням, у всіх повинно бути право взяти участь в цьому тендері, і вся громадськість і вся країна має знати хто, на яких підставах й на яких умовах виграв чи програв той чи інший тендер» [3]. Тому, одним із перших завдань, направлених на відновлення та стабілізацію економіки України, яке виділяється керівництвом країни та міжнародним співтовариством, є подолання корупції у сфері державних закупівель. Проблеми протидії корупції у сфері державних закупівель з загальнотеоретичних позицій вивчали Л.М. Бєлкін, В.І. Василинчук, К.Ю. Водоласкова, М. Галущак, М.Ю. Довгань, В.М. Ємельянов, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

В.В. Коряк, Р.Р. Кузьмін, С.В. Нагачевський, Т. Пиндус, В.Р. Сливенко, Д.А. Степанюк, А.В. Чернєй та ін. Однак питання щодо необхідності уведення кримінальної відповідальності за порушення законодавства про здійснення державних закупівель досі залишається не вирішеним. Метою статті є обґрунтування необхідності уведення кримінальної відповідальності за порушення законодавства про здійснення державних закупівель в Україні. Для досягнення мети було поставлено такі завдання: − вивчити практику застосування норм кримінального права для боротьби зі злочинами у сфері державних закупівель в країнах світу; − здійснити аналіз практики застосування норм Кримінального кодексу України відносно протиправних дій, пов’язаних зі здійсненням державних закупівель та вивчити стан наукового дослідження удосконалення кримінальної відповідальності за злочини у цій сфері; − розробити кримінально-правову норму, яка б передбачала відповідальність за порушення законодавства про здійснення державних закупівель для доповнення нею Кримінального кодексу України. Останніми роками, як для України, так і для інших країн світу характерною стала негативна практика марнотратства грошових коштів на фоні корупційних правопорушень та злочинів у сфері проведення державних закупівель. Так, в Російський Федерації збитки від загального об’єму держзакупівель на федеральному, регіональному і муніципальному рівні, по оцінках експертів, складає понад 300 млрд. рублів (близько 10 млрд. доларів США) в рік [4]. В Казахстані збитки від корупційних злочинів у сфері державних закупівель за період з 2008-2012 роки становлять понад 7 млрд. тенге [5]. Не винятком є й Україна. Як заявив на прес-конференції в 2009 році Глава Рахункової палати України Валентин Симоненко: «При обсягах закупівель на поточний рік у розмірі 200 млрд. грн., Сьогодні, через відсутність конкурентоспроможної системи, прозорої системи, ми втрачаємо близько 35–40 млрд . грн. », - сказав він на прес-конференції. Також глава Рахункової палати зауважив, що до 20% усіх укладених угод з держзакупівель - це елементарні «відкати» [6]. Такий стан справ становить перед усіма країнами світу спільне завдання – подолання корупційних проявів під час проведення державних закупівель. Але, не дивлячись на такий стан справ, світове співтовариство ще виробило ефективного механізму протидії злочинам і кримінальним проступкам у цій сфері. У більшості країн відповідальність за такого роду кримінальні правопорушення передбачена лише адміністративними нормами, при цьому відсутні безпосередні норми, що передбачають кримінальну відповідальність за порушення законодавства в сфері державних закупівель. Але в деяких країнах відбуваються певні зрушення у напрямку запровадження відповідних норм у кримінальне законодавство. Одними із перших такі зміни відбулися у Грузії, так у Кримінальному кодексі Грузії запроваджено статтю 195-1 «Порушення правил участі в державних закупівлях», також відповідна норма є у Кримінальному кодексі Киргизької Республіки, а саме стаття 306 «Укладання контракту, здійснення державної закупівлі всупереч інтересів Киргизької Республіки» [7]. У Російській Федерації про необхідність кримінальної відповідальності за неодноразові порушення під час здійснення державних закупівель заявив керівник Федеральної антимонопольної служби [8]. Не зовсім зрозумілою з цього питання є позиція Казахстану, адже пряма норма, яка передбачала відповідальність за порушення порядку проведення публічних торгів, аукціонів і конкурсів, зазначена норма була передбачена статтею 197 Кримінального кодексу Республіки Казахстан, однак зазначена стаття у 2011 році була виключена з кодексу у зв’язку з її недосконалістю та вкрай рідкого застосування [9]. Зазначені зміни, на нашу думку не співпадають з офіційною статистикою щодо рівня виявлення злочинів у сфері державних закупівель. Як заявив офіційний представник Агентства Республіки Казахстан по боротьбі з економічною й корупційною злочинністю (фінансова поліція) Мурат Жуманбай кількість таких злочинів росте із року в рік, за його словами 78% з усіх виявлених у 2012 році корупційних злочинів, складають злочини, які виявлені у сфері державних закупівель [5]. Що стосується відповідних змін в українському законодавстві, можна зазначити, що вони досить жваво розглядаються у наукових дискусіях, так одними із перших ввести відповідну норму до Кримінального Кодексу України запропонували Л.П. Скалозуб та В. І. Василинчук ще у 2007 році, ними було запропоновано назву відповідної статті «Порушення особами, які входять до складу тендерного комітету замовника – розпорядника державних коштів відповідно до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» [10, с. 219]. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

В.Р. Сливенко, у своєму дисертаційному дослідженні, пропонує доповнити Кримінальний кодекс України статтею 210-1 «Порушення законодавства про здійснення державних закупівель» виклавши її в такій редакції: «Повторне умисне здійснення закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти без застосування визначених законом процедур або застосування процедур закупівлі за державні кошти з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, вчинене особою, яку було притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти або умисне перешкоджання здійсненню закупівель товарів, робіт та послуг відповідно до закону, у тому числі змова учасників процедури закупівлі, подання недостовірної інформації у складі пропозиції конкурсних торгів, якщо предметом цих діянь були державні кошти у великих чи особливо великих розмірах чи такими діями було спричинено тяжкі наслідки», зазначену думку підтримало 97,9 % опитаних ним респондентів [11, с. 79-80]. Слід зазначити, що на сьогодні зміст такої норми, у разі її прийняття, може викликати певні незручності у її впровадженні, в першу чергу це пов’язано з прийняттям нового Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 № 1197-VII [12], адже у зазначеному законі, на відміну від його попередника, не визначено поняття «державні кошти». На початку 2014 року В.І. Василинчук та В.Р. Сливенко запропонували доповнити редакцію статей розділу VІІ Кримінального кодексу України (Злочини у сфері господарської діяльності) статтею 210-1 «Порушення законодавства про державні закупівлі», виклавши її в такій редакції: «1. Умисне, з корисливих мотивів, іншого особистого інтересу чи в інтересах третіх осіб порушення законодавства, що регулює державні закупівлі, якщо такі дії завдали великої матеріальної шкоди замовникові державної закупівлі, державному чи місцевому бюджету, або вчинення повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за одне з правопорушень, зазначених у частині першій статті 164-14 КУпАП, карається штрафом від десяти тисяч до двадцяти п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років. 2. Дії, передбачені частиною першою цієї статті, учинені повторно або за попередньою змовою групою осіб, караються штрафом від двадцяти п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до п’яти років із позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років. 3. Дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, учинені організованою групою або якщо вони завдали матеріальну шкоду в особливо великих розмірах, караються позбавленням волі на строк від п’яти до десяти років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років із конфіскацією майна. Відповідно до цієї статті, матеріальна шкода вважається великою, якщо вона в 6 тисяч і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а в особливо великих розмірах – така, що в 17 тисяч і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян» [13, с. 118]. Ми поділяємо думку вчених відносно необхідності доповнення Кримінальний кодекс України нормою, яка б передбачала відповідальність за порушення законодавства у сфері державних закупівель, однак на нашу думку, така норма повинна бути спрямована на осіб, які безпосередньо пов’язані з організацією та проведенням конкурсних торгів, адже посадові особи учасника, як показує практика, при вчинені злочинів у сфері державних закупівель не вчинюють активних дій відносно порушення законодавства про здійснення державних закупівель, а їхні дії підпадають під кваліфікацію інших норм Кримінального кодексу України, зокрема: «Шахрайство» (ст. 190 КК України); «Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем» (ст. 191 КК України); «Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, їх збут, використання підроблених документів» (ст. 358 КК України); «Зловживання владою або службовим становищем» (ст. 364 КК України); «Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги» (ст. 365-2 КК України); «Службове підроблення» (ст. 366 КК України); «Службова недбалість» (ст. 367 КК України); «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою» (ст. 368 КК України); «Незаконне збагачення» (ст. 368-2 КК України); «Підкуп особи, яка надає публічні послуги» (ст. 368-4 КК України); «Пропозиція або надання неправомірної вигоди службовій особі» (ст. 369 КК України) [14]. Теж саме стосується осіб, які виконують функції з приймання товарів або виконаних робіт (послуг) за кількістю та якістю. У свою чергу, проблемним залишається питання відносно притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які входять до складу комітету з конкурсних торгів, адже їх дії або бездіяльність прямо пов’язані з порушенням законодавства у сфері державних закупівель, а відповідальність за такі дії передбачена лише Кодексом України про адміністративні правопорушення, а саме ст. 164-14 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

«Порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти», не зважаючи на загальну назву норми її зміст вказує на те, що вона спрямована безпосередньо на членів комітету з конкурсних торгів. На нашу думку, з метою посилення відповідальності членів комітету з конкурсних торгів за навмисні порушення законодавства у сфері державних закупівель, Кримінальний кодекс України необхідно доповнити статтею 210-1 «Порушення особами, які входять до складу комітету з конкурсних торгів, законодавства про здійснення державних закупівель» [15, с. 44]: 1.Умисне порушення законодавства про здійснення державних закупівель під час проведення конкурсних торгів особою, що входить до складу комітету з конкурсних торгів, якщо такими діями було завдано значну матеріальну шкоду». - караються обмеженням волі на строк від одного до чотирьох років або позбавленням волі на строк від одного до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю із конфіскацією майна. 2.Ті самі діяння, вчинені за попередньою змовою групою осіб, або якщо вони завдали великої матеріальної шкоди. - караються позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю із конфіскацією майна. 3.Дії, передбачені частиною першою цієї статті, якщо вони вчинені організованою групою або якщо вони завдали особливо великої матеріальної шкоди. - караються позбавленням волі на строк від восьми до дванадцяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю із конфіскацією майна. Примітка. 1. Значною матеріальною шкодою, відповідно до цієї статті вважається сума, що в двадцять разів і більше перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. 2. Відповідно до цієї статті, матеріальна шкода вважається великою, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, а особливо великою - така, що у тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Зазначені зміни були схвалені учасниками конференції «Актуальні проблеми кримінальної відповідальності», що проходила у національному університеті «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» 10-11 жовтня 2013 року, що знайшло своє відображення у резолюції конференції. На наш погляд, внесення запропонованих змін буде дієвим кроком України на шляху до подолання корупції у сфері державних закупівель, що в свою чергу позитивно вплине на відновлення української економіки. Викладене дає підстави зробити такі висновки: 1.Світовий досвід протидії злочинності у сфері державних закупівель диктує необхідність введення інституту кримінальної відповідальності за порушення законодавства про здійснення державних закупівель; 2.Кримінальна відповідальність за порушення законодавства у сфері державних закупівель може бути встановлена в Україні як відповідальність за порушення особами, які входять до складу комітету з конкурсних торгів, законодавства про здійснення державних закупівель. Таким чином, розробка і впровадження кримінальної відповідальності за порушення законодавства про здійснення державних закупівель є закономірним, соціально обумовленим та своєчасним кроком. Список використаних джерел: 1. Україна: економічний огляд [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/eca/ukraine/ ua-macro-april-2014-uk.pdf. 2. Дорожня карта для термінових макроекономічних та структурних реформ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.worldbank.org/ content/dam/Worldbank/document/eca/ukraine/ua-focus-april2014-uk.pdf. 3. Уряд звернеться до Парламенту невідкладно проголосувати законопроект про держзакупівлі, який відповідає європейським стандартам [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/ article?art_id=247132124.html. 4. Легализация (отмывание) доходов, полученных в результате хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями руководителями организаций с государственной долей участия [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eurasiangroup.org/ru/restricted/ embazzelment_rus.doc.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

5. Количество коррупционных преступлений в сфере госзакупок в Казахстане с каждым годом только растет – финпол [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.inform.kz/rus/article/2547107. 6.Через відкати на держзакупівлях бюджет втратить 35-40 млрд. грн. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://news.finance.ua/ua/~/1/0/ all/2009/ 09/14/171106. 7.Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 1 октября 1997 года № 68 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// http://kenesh.kg/RU/Articles/7307-UGOLOVNYJ_KODEKS_ KYRGYZSKOJ_RESPUBLIKI_v_red_ZKR_10_ot_1032012g.aspx. 8. Уголовный кодекс дополнят статьями за нарушение законодательства о госзаказе [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http: http://www.pro-goszakaz.ru/forum/forum81/topic274/. 9. Куатова А. С. Проблемы квалификации преступлений в сфере государственных закупок в Республике Казахстан [Електронний ресурс] / А. С. Куатова. – Режим доступу: http://ores.su/index.php/3152013/372-2013-03-20-15-45-32. 10. Скалозуб Л. П. Деякі проблеми законодавчого забезпечення при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти / Л. П. Скалозуб, В. І. Василинчук // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика) . – 2007. – № 16. – С. 212–220. 11. Сливенко В.Р. Оперативно-розшукова протидія злочинам у сфері державних закупівель: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Сливенко Вадим Роландович. – К., 2012. – 274 с. 12. Про здійснення державних закупівель: Закон України від 10.04.2014 № 1197-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1197-18/conv. 13. Василинчук В. І. Удосконалення кримінальної відповідальності за злочини у сфері державних закупівель / В. І. Василинчук, В. Р. Сливенко // Науковий вісник НАВС : наук.-теорет. журн. – 2014. – № 1. – С. 112–119. 14. Кримінальний кодекс України від 05 квітня 2001 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua. 15. Дараган В. В. Деякі питання кваліфікації незаконних дій осіб, які входять до складу комітету з конкурсних торгів під час проведення державних закупівель / В. В. Дараган // Кримінальні проступки: теоретичне підґрунтя та шляхи вдосконалення законодавства України: матеріали всеукр. наук.-практ. Інтернет-конф., м. Луганськ, 18-28 бер. 2013 р.; МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. – Луганськ : РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2013 – С. 41–44. * Дараган Валерій Валерійович – кандидат юридичних наук, старший викладач кафедри оперативно-розшукової діяльності та спеціальної техніки факультету підготовки фахівців для підрозділів кримінальної міліції Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. УДК 343.143

Юрій Лисюк *

ПРОЦЕСУАЛЬНА ФІГУРА СВІДКА У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОВАДЖЕННІ: СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ У статті на підставі теоретичних основ досліджується процесуальна фігура свідка у кримінальному провадженні, надається визначення та розкривається її процесуальний статус на сучасному етапі, визначаються шляхи перспективного зміцнення правових позицій свідка у кримінальному провадженні. Ключові слова: свідок, процесуальний статус, правовий захист, кримінальне провадження. Лысюк Ю. В. Процессуальная фигура свидетеля в уголовном производстве: современное положение и перспективы. В статье на основании теоретических основ исследуется процессуальная фигура свидетеля в уголовном производстве, дается определение и раскрывается его процессуальный статус на современном этапе, определяются пути перспективного укрепления правовых позиций свидетеля в уголовном производстве. Ключевые слова: свидетель, процессуальный статус, правовая защита, уголовное производство.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Lysiuk I. V. Processual figure of a witness in criminal proceedings: current status and aspects. In the article on the basis of the theoretical foundations studied procedural figure witness in criminal proceedings, defines and reveals its procedural status at the present stage, identifies ways to strengthen the legal position of prospective witnesses in criminal proceedings. Keywords: witness, legal status, legal protection, the criminal proceedings. Постановка проблеми. Посилення демократичної складової кримінального процесуального законодавства заклало зовсім нову фундаментальну основу та сприяло значному укріпленню прав і свобод людини під час здійснення кримінального провадження. Новітні зміни оновили «духовну складову» кримінального процесу та стали своєрідним «двигуном» у втіленні європейського духу, традицій та підходу до найважливіших цінностей людини встановивши процесуальну рівність й забезпечивши змагальність сторін кримінального провадження. Очевидним є той факт, що всі без винятку учасники кримінального провадження незалежно від їх правового статусу потребують усестороннього, об’єктивного та надійного захисту від протиправних посягань всіма належними правовими засобами, особливо якщо таким учасником кримінального провадження є особа, яка володіє достовірною та доленосною інформацією. В даному випадку ця особа фактично виступає джерелом інформації, яку в силу певних обставин слідчий, прокурор може отримати тільки у нього. Так, джерелом інформації можуть бути об’єкти живої і неживої природи, в тому числі і люди, які були учасниками події злочину [1]. Як, вірно зазначає Волобуєв А.Ф. джерело інформації становлять уявні образи, які зафіксовані в пам’яті людини-очевидця, що в його розумінні є ідеальними слідами [2]. Як вважає, Кучинська О.П. учасник якого не підозрюють, не обвинувачують у вчиненні кримінального правопорушення, не вважають постраждалим, залучається до участі в кримінальному провадженні переважно як носій доказової інформації про обставини справи або для виконання допоміжних функцій при проведенні певних процесуальних дій [3, c. 296]. Тому, метою, і в тім єдиною, є отримання від нього розгорнутої доказової інформації про обставини, які мають значення для здійснення кримінального провадження. Отже, такою особою є свідок, який може бути залучений до проведення процесуальних дій під час здійснення кримінального провадження. Окремої уваги потребують питання стосовно прав свідка, забезпечення його процесуальних гарантій та безпеки, оскільки ставши невільним свідком чи опинившись не той час не в тому місці або це виникло в силу збігу обставин, свідок практично у всіх випадках потребує своєї особистої безпеки, оскільки найчастіше в його сторону лунають погрози, як від інших учасників кримінального провадження, так і від зацікавлених осіб, які можуть і не бути учасниками. На погляд деяких вчених, розширення прав свідка і забезпечення процесуальних гарантій його захисту дозволить не тільки відгородити останнього від незаконного переслідування і тиску, а й підвищить ефективність його участі у процесі з метою встановлення істини у справі [4]. Практика знає випадки коли під впливом погрози, не маючи надійного захисту, свідки змінювали свої показання, тим самим вступаючи у протиріччя зі своєю совістю та законом. Тому особа свідка має бути надійно захищена від різного роду посягань, особливо від фізичних та психологічних, які руйнують бажання не тільки надавати правдиву інформацію, а й взагалі контактувати зі слідчим, прокурором. Отже, нерідко, боячись незаконного впливу свідки або відмовляються давати показання, або дають завідомо неправдиві показання [5, c. 138]. Таким чином, питання процесуального статусу фігури свідка у кримінальному провадженні в різних його проявах та сторонах набувають небувалої актуальності, потребують більш детального та глибокого дослідження, оскільки словосполучення «процесуальний статус» фігури свідка говорить про його особливість та специфічність в рамках кримінального провадження. Крім цього, акцентованої уваги потребують питання стосовно реалізації процесуальних прав свідка, як учасника кримінального провадження від яких прямо залежить надійність та ефективність захисту його прав та безпека. Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню різних аспектів діяльності учасників кримінального провадження, у тому числі процесуальному статусу свідка у кримінальному провадженні, приділяли значну увагу у науковій літературі такі вчені, як Л.М. Брусніцина, Ю.М. Грошевий, О.М. Дроздов, В.С. Зеленецький, М.В. Куркін, О.П. Кучинська, О.В. Мельник, В.Т. Нор, Т.В. Пацалова, С.В. Слінько, С.М. Стахівський, М.С. Строгович, В.Я. Тацій, В.М. Тертишник, Удалова Л.Д., Фойницький І.Я. та інші. Формулювання цілей. Метою статті є дослідження процесуального статусу фігури свідка у кримінальному провадженні та пошук перспективних шляхів зміцнення його правових позицій на сучасному етапі.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Виклад основного матеріалу. Свідком у кримінальному провадженні може бути будь-яка особа, якій відомі обставини здійсненого кримінального правопорушення, якщо він став очевидцем події, незалежно від його положення та яка не заінтересована в кінцевому результаті кримінального провадження. Свідок надає інформацію про обставини здійсненого кримінального правопорушення, які ґрунтуються на безпосередньому сприйнятті, або ті, які сприйняті з інших джерел, але при цьому він в обов’язковому порядку повинен вказати джерело, з якого йому стали відомі факти, про які він розповідає. На думку М. Л. Якуба, процесуальне положення свідка не може звичайно вплинути на його відношення до справи чи відбитися на інших факторах, які впливають на достовірність показань, – обставина, яка радикально відокремлює показання свідка із числа таких засобів доказування, як показання підозрюваного, обвинуваченого та потерпілого [6, с. 83]. Однак, з іншого боку, як зазначає С.М. Стахівський, процесуальне становище свідка, як правило, не відображається на його відношенні до справи та достовірності показань. Звісна річ, це не означає, що свідок не може мати певної зацікавленості у вирішенні справи, але ця зацікавленість зумовлена не його процесуальним становищем, а причинами, які знаходяться за межами процесуальних відносин [7, с. 205]. Такої ж думки і дотримується Кучинська О.П, яка зазначає, що більш коректно було б говорити про відсутність у свідка зацікавленості у результатах вирішення справи, але аж ніяк не про відсутність законного інтересу під час своєї участі у кримінальному провадженні [3, c. 299]. Ми повністю згодні з думками Стахівського С.М. та Кучинської О.П. та вважаємо, що в будь-якому випадку у свідка інтерес присутній, хоча б у тому, щоб добитися справедливості та покарати винних. Як колись зазначав відомий дореволюційний український правознавець Владимиров Л.Є., зі свідками поводяться вкрай недбало як з матеріалом, забуваючи про те, що ці люди винні лише в одному – доля зіштовхнула їх з подіями та людьми, які потрапили в орбіту кримінального судочинства [8, с. 315]. Але, на жаль, незважаючи на те, що з того періоду пройшло достатньо багато часу, питання щодо відношення до свідка у сучасному кримінальному провадженні практично не змінилось, адже для певних змін на краще потрібен достатній час, але ми повністю впевнені, що це й процес вже розпочався та невдовзі принесе позитивний результат. На думку Коновалової В.О. та Шепітько В.Ю., свідок як процесуальна фігура «породжений» самим фактом злочину і тому є незамінним. Психологічна характеристика свідка як особистості охоплює інтелектуальні, вольові, моральні та інші якості. Свідки відрізняються за обсягом сприйнятої ними інформації і можуть характеризуватися повідомленням неправдивих відомостей із різних мотивів [9, c. 86]. Опираючись на загальновизначене значення терміну свідка, можна констатувати про те, що він вживається у двох значеннях, перше у значенні, як людина, що була присутня при якій-небудь події, пригоді й особисто бачила що-небудь; очевидець, а друге особа, яку викликають до суду для посвідчення відомих їй обставин справи [10]. Також, термін свідок може вживатися у наступному значенні, як особа, якій можуть бути відомі будь-які обставини, що мають значення для розслідування і вирішення кримінальної, адміністративної чи цивільної справи, і яка викликана для дачі свідчень [11]. На думку Григорьєва Ф.Г., свідок це незамінне джерело відомостей про факти, які мають ключове значення для встановлення або спростування обставин, які входять у предмет доказування по кримінальній справі [12, с. 3]. Як вважає Тертишник В.М., свідок це учасник кримінального процесу, який немає статус потерпілого, обвинуваченого, підозрюваного або підсудного, якому відомі які-небудь обставини справи і немає обставин, перешкоджаючих його допиту [13, c. 83]. Отже, проаналізувавши різні визначення свідка, ми дійшли висновку про те, що найбільш оптимальним слід вважати наступне, свідок це будь-яка людина, яка була присутня при події чи дізналася від іншої людини про обставини, які мають відношення до справи, підлягають перевірці та оцінці, що мають в своїй більшості фундаментальне значення для вирішення справи. Відповідно до ч. 1 ст. 3 КПК свідок відноситься до учасників кримінального провадження без будь-якої спеціалізації, оскільки законодавець на рівні з ним закріплює різносторонніх учасників основними з яких є потерпілий та його представник, цивільний позивач й відповідач та їх представники, заявник, свідок та його адвокат, понятий, експерт та інші. Згідно із ст. 65 КПК свідком є фізична особа, якій відомі або можуть бути відомі обставини, що підлягають доказуванню під час кримінального провадження, і яка викликана для давання показань [14]. Однак, ми вважаємо, що фігура свідка у кримінальному провадженні є особливою, оскільки фактично всі учасники кримінального провадження, які віднесені до цієї групи можуть в подальшому стати, як раз свідками. Тому, з одного боку ці учасники зовсім різні, а з іншого мають однакову внутрішню складову у вигляді змін процесуального статусу у процесі кримінального провадження.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Як вірно вказує Кучинська О.П., ключовою особливістю процесуального статусу свідка від інших учасників, зокрема потерпілого, підозрюваного, обвинуваченого є наявність законодавчо закріпленого обов’язку давати правдиві показання по суті справи [3, c. 298]. Ми повністю згодні з цією думкою та вважаємо, що дійсно це закріплено на законодавчому рівні але це зовсім не означає, що свідок у кожному разі буде надавати правдиву інформацію, однак гарантією цьому може бути підвищення рівня захисту прав та безпеки самого свідка, що на сьогодні не можливо. Як колись зазначав, Фойницький І. Я., покладання на свідка публічного обов’язку служіння правосуддю своїми показаннями витікають його особливі права [15, с. 284]. Однак, як тоді, так і в наш час у свідка виникає все менше і менше бажання служити правосуддю, оскільки його процесуальні права досі не врегульовані належним чином та не захищені від протиправних посягань, звідси й виникають багато питань стосовно його поглибленої участі у здійсненні кримінального провадження. А до тих пір коли держава не зможе достатньо надійно врегулювати ці питання участь свідка у кримінальному провадженні буде схожа більше на необхідність, ніж на внутрішню переконаність боротьби із злочинністю. В даному випадку вдалою можна вважати думку Петрухіна І.Л., який зазначає, що держава певною мірою перекладає на своїх громадян обов’язок протидії злочинності, вимагаючи, щоб вони в певних ситуаціях жертвували своїми правами та свободами заради досягнення загальносуспільної мети – підтримання правопорядку [16, с. 220–222]. На наше бачення, на сьогодні, серед усіх учасників кримінального провадження фігура свідка є найбільш уразливою та зазвичай правовідносини між правоохоронними органами та іншими учасниками кримінального провадження у свідків складаються досить важко. Це пов’язано з тим, що даний суб’єкт правовідносин в більшості випадків володіє достовірною та вкрай важливою для здійснення кримінального провадження інформацією, у разі якщо в процесі кримінального провадження вдалося встановити дану особу, то це може стати ключовим моментом у вирішенні завдань кримінального судочинства. Тому, в умовах сучасності найважливішим моментом для свідка повинен стати факт забезпечення його захисту та безпеки, в тому числі у разі необхідності його родичам чи близьким, оскільки постійно особа свідка найчастіше піддається різного роду погрозам, шантажу та навіть спробам фізичного впливу. На нашу думку, слід окремо зупинитись на ключових положеннях процесуального статусу фігури свідка у кримінальному провадженні, які в умовах сучасності, відіграють найважливішу роль та по своїй суті й змісту становлять його «серцевину», є фундаментальними та пріоритетними для свідка. Першим із них є процесуальне право свідка заявляти клопотання про забезпечення безпеки у випадках, передбачених законом. Так, виходячи із норм нового КПК та закону України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» встановлено, що забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, – це здійснення правоохоронними органами правових, організаційно-технічних та інших заходів, спрямованих на захист життя, житла, здоров’я та майна цих осіб від протиправних посягань [17, 18]. Безпека учасника кримінального провадження, в нашому випадку свідка, уявляє собою складне явище, яке постійно потребує жорстокого контролю з боку не тільки правоохоронних органів, але й самих осіб. На жаль, на сьогодні не можна говорити про повну забезпеченість та надійність системи безпеки свідка, оскільки існують багаторівневі проблеми із матеріальним становищем, відсутністю досконалого законодавства та багато іншого. Однак, чинним КПК чітко встановлено про те, що свідок має право на забезпечення безпеки у разі наявності реальної загрози життю, здоров’ю, житлу, майну. Відповідно до положень постанови Пленуму Верховного суду України від 18 червня 1999 р. № 10 «Про застосування законодавства, що передбачає державний захист суддів, працівників суду і правоохоронних органів та осіб, які беруть участь у судочинстві» обґрунтовано визнано, що стан забезпечення безпеки таких осіб є незадовільним і не гарантує об’єктивного та неупередженого розгляду справ, захисту прав і свобод громадян [19]. На жаль, в умовах сучасності, ситуація особливо не змінилась, а в деяких випадках, як на наш погляд, стала більш проблематичною. Однак, незважаючи на досить великий резонанс проблеми забезпечення захисту свідка, значного укріплення правових механізмів реалізації та значний перелік заходів все ж таки, на сьогодні, гарантувати безпеку свідка та його родичів чи близьких осіб в повному обсязі неможливо. Другим процесуальним правом свідка та безумовно найголовнішим у кримінальному провадженні є користування у проведенні процесуальних дій правовою допомогою адвоката. Використання свідком правової допомоги адвоката надає можливість для суттєвого зміцнення його правових позицій, як під час здійснення кримінального провадження, так і у судовому провадженні. Відповідно до норм ст. 59 Конституції кожен має право на правову допомогу, а у випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно, крім цього кожен є вільним у виборі 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

захисника своїх прав [20]. Згідно із рішенням Конституційного Суду України у справі № 23-рп/2009 від 30 вересня 2009 р. за конституційним зверненням громадянина Голованя Ігоря Володимировича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України (справа про право на правову допомогу) вирішив, що положення ч. 1 ст. 59 Конституції «кожен має право на правову допомогу» необхідно розуміти як гарантовану державою можливість будь-якій особі, незалежно від характеру її правовідносин з державними органами, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами вільно, без неправомірних обмежень отримувати допомогу з юридичних питань в обсязі і формах, як вона того потребує [21]. З цього можна зробити висновок про те, що вказане рішення Конституційного суду України фактично визнало норму стосовно правової допомоги фундаментальною та такою, що потребує прямого застосування в будь-якому випадку незалежно від обставин справи під час здійснення кримінального провадження. Крім цього, цим же рішенням Конституційного суду України було вирішено, що особа під час допиту її як свідка при наданні пояснень має право на правову (юридичну) допомогу від обраної за власним бажанням особи в статусі адвоката, що не виключає можливості отримання такої допомоги від іншої особи, якщо законами України щодо цього не встановлено обмежень [21]. Навіть у випадках, коли це право не передбачене відповідними законами України чи іншими правовими актами, відповідно до ст. 64 Конституції України особа у жодному разі не може бути обмежена у його реалізації [20]. Це право в рівній степені, як і будь-якої особи – учасника кримінального провадження стосується свідка. Таким чином, свідок у разі здійснення протиправних посягань на його права і свободи, як на нашу думку, і задля укріплення своєї правової позиції у кримінальному провадженні, може скористатись правовою допомогою. Однак, треба чітко розуміти, що з усіх учасників кримінального провадження права свідка чинним законодавством найменш захищені та потребують додаткового захисту, що й реалізується свідком шляхом отримання правової допомоги адвокатом. Єдиною умовою для участі адвоката у кримінальному провадженні на боці свідка є те, що він повинен згідно чинного КПК підтвердити свої повноваження, так надати свідоцтво про право зайняття адвокатською діяльністю чи наявністю ордера, ордером чи договором [18]. Сутність правової допомоги свідка полягає у наданні юридичних консультацій і роз’яснень з юридичних питань, як в усній, так і письмовій формі щодо законодавства; складання заяв, скарг та інших документів, що мають юридичну силу; засвідчення копій відповідних документів; забезпечення захисту його прав і свобод, як під час проведення процесуальних дій, так і на протязі всього кримінального провадження. Але все ж таки незважаючи на достатньо суттєві зміни у чинному законодавстві стосовно забезпечення захисту прав свідка, слід констатувати, що свідок, як учасник кримінального провадження є найменш захищеним і лише грамотна, професійна правова допомога адвоката може його надійно захистити від можливих правопорушень. Стосовно інших шляхів укріплення правових позицій свідка у кримінальному провадженні, то слід зазначити, що вони складаються з двох особливих речей, при вирішенні яких, ми вважаємо, відбудеться серйозне переосмислення та значне посилення, як значення, так і безпеки свідка у кримінальному провадженні. Так, в першу чергу це стосується складностей участі самого свідка у кримінальному провадженні, оскільки приймаючи участь свідок повинен владнати свої особисті питання під час повсякденної діяльності, по-друге та на наш погляд найважливіше справитись із своїм емоційним та психологічним станом для забезпечення правильності та послідовності надання інформації стосовно кримінального правопорушення. Саме емоційний та психологічний стан свідка викликає багато сумнівів стосовно потенційної можливості особи правильно та адекватно поводити себе під час надання інформації слідчому, а в подальшому у суді. Це в більшій степені пов’язано з тим, що особа представляючи доказову інформацію повинна пройти скрізь багато викликів до слідчого, прокурора чи суду та зобов’язана з’являтися у зазначений час для надання інформації, що в свою чергу суттєво відображається на його стані, оскільки він постійно переживає ці обставини знову і знову. Висновки. Таким чином, підсумовуючи слід зазначити, що свідок є основним та особливим учасником кримінального провадження, ключовим джерелом інформації на якій базується кримінальне провадження. Однак, свідок є найбільш уразливим фігурою кримінального провадження у відношенні до якої можуть бути цілеспрямовано використані небезпечні методи, зокрема погрози, шантаж, заходи фізичного та психічного впливу для недопущення надання правдивих показань під час здійснення кримінального провадження і тільки створення надійної цілісної системи механізмів процесуальної підтримки та захисту його прав і свобод зможуть стати реальним гарантом безпеки свідка та значно посилити його правові позиції у кримінальному провадженні.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Список використаних джерел: 1. Салтевський М. В. Криміналістика (у сучасному викладі): Підручник / М. В. Салтевський. – К. : Кондор, 2006. – 588 с. 2. Волобуєв А. Ф. Криміналістика. Навчальний посібник / А. Ф. Волобуєв. – К. : КНТ, 2011. – 504 с. 3. Кучинська О. П. Процесуальний статус свідків: деякі особливості за новим КПК України / О. П. Кучинська // Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. – 2013. – № 1. – С. 295– 300. 4. Закатов А. А. Ложь и борьба с нею / А. А. Закатов. – Волгоград, 1984. – 191 с. 5. Пацалова Т. В. Проблеми забезпечення безпеки потерпілих та свідків у кримінальному судочинстві / Т. В. Пацалова // Підприємництво, господарство і право. – 2006. – № 9. – С. 138–140. 6. Якуб М. Л. Показания свидетелей и потерпевших / М. Л. Якуб. – М., 1968. – 128 с. 7. Стахівський С. М. Кримінальні процесуальні засоби доказування: дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.09 / С. М. Стахівський. – К., 2005. – 401 с. 8. Владимиров Л. Е. Учение об уголовных доказательствах. Части: Общая и Особенная / Владимиров Л. Е. – [3-е изд., изм. и законч.]. – С.Пб.: Кн. Маг. «Законоведение», 1910. – 440 c. 9. Коновалова В. О. Юридична психологія: Підручник. – 2-ге вид., перероб. і доп. / Коновалова В. О., Шепітько В. Ю. – Х.: Право, 2008. – 240 с. 10. Словник української мови. Академічний тлумачний словник [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://sum.in.ua/s/neghlasnyj 11 Вікіпедія. Вільна енциклопедія. [Електронний ресурс]: Режим доступу: http://uk.wikipedia.org/wiki 12. Григорьев Ф. Г. Процессуальное положение свидетеля в уголовном судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.09 / Ф. Г. Григорьев. – М., 2008. – 28 с. 13. Тертышник В. М. Уголовный процесс: Учебное пособие. – 2-е изд., пер. и доп. / В. М. Тертышник. – Харьков : Арсис, 1999. – 528 с. 14. Кримінальний процесуальний кодекс України: Закон України від 13 квітня 2012 р. // Голос України. – 2012. – 19 трав. 15. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства / Фойницкий И. Я.; общ. ред., послесл., прим.: А. В. Смирнова. – СПб. : Альфа, 1996. – Т. 2. – 606 c. 16. Петрухин И. Л. Контроль над преступностью и права человека / И. Л. Петрухин // Рассказывают адвокаты. – М. : Изд-во ИГиП РАН, 2000. – С. 213–223. 17. Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві: Закон України від 23.12.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 11. – Ст. 51. 18. Кримінальний процесуальний кодекс України [Текст]. – К. : Центр учб. л-ри, 2012. – 254 с. 19. Про застосування законодавства, що передбачає державний захист суддів, працівників суду і правоохоронних органів та осіб, які беруть участь у судочинстві: Постанова Пленуму Верховного суду України від 18.06.1999 р. № 10 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.scourt.gov.ua. 20. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. 21. Рішення Конституційного Суду України № 23-рп /2009 від 30 вересня 2009 р. // Офіційний вісник України. – 2009. – № 79. – Ст. 2694. * Лисюк Юрій Валерійович – кандидат юридичних наук, доцент, начальник відділення юридичного забезпечення Одеського державного університету внутрішніх справ.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Міжнародне право УДК 341.244

Алямкін Руслан *

СИЛА ПРАВА VS. ПРАВО СИЛИ: ТЕРИТОРІАЛЬНА ЦІЛІСНІСТЬ ДЕРЖАВ У СУЧАСНОМУ СВІТІ У статті наголошено на надзвичайному значенні принципу територіальної цілісності держав для сучасного міжнародного правопорядку. Виділено основні недоліки сучасного міжнародного співтовариства, що проявляються у його неспроможності гарантувати територіальну цілісність держав. Висвітлено внутрішні та зовнішні загрози територіальної цілісності держав. Встановлено, що сьогодні принцип самовизначення має реалізуватися через утвердження демократії з дотриманням принципу територіальної цілісності, а не через поділ територій існуючих держав та створення нових національних держав. Ключові слова: територіальна цілісність, самовизначення народів, міжнародне співтовариство, Пакт Ліги Націй, Статут ООН. Алямкин Р. В. Сила права vs. права силы: территориальная целостность государств в современном мире. В статье отмечено чрезвычайное значение принципа территориальной целостности государств для современного международного правопорядка. Выделены основные недостатки современного международного сообщества, которые проявляются в его несостоятельности гарантировать территориальную целостность государств. Освещены внутренние и внешние угрозы территориальной целостности государств. Установлено, что сегодня принцип самоопределения должен реализоваться через утверждение демократии с соблюдением принципа территориальной целостности, а не через разделение территорий существующих государств и создания новых национальных государств. Ключевые слова: территориальная целостность, самоопределение народов, международное сообщество, Пакт Лиги Наций, Устав ООН. Alamkin R. V. The Power of Law vs. Law of Power: Territorial Integrity of States in a Contemporary World. The article highlights the paramount importance of the principle of territorial integrity for contemporary international legal order. The main disadvantages of the modern international community, which appear in its failure to guarantee the territorial integrity of states, were identified. The internal and external threats to the territorial integrity of states were highlighted. It was also found that the principle of self-determination should be realized through the promotion of democracy with respect to the principle of territorial integrity but not through the division of the territory of existing states and the creation of new nation states. Keywords: Territorial Integrity, Self-Determination of Peoples, the International Community, the Covenant of the League of Nations, the UN Charter. Подібно до того, як право на життя є найбільш фундаментальним правом людини, без якого сьогодні неможливо уявити сучасної демократичної держави, так і територіальна цілісність є найбільш фундаментальним принципом міжнародного права, без якого видається неможливим існування міжнародної спільноти держав та збереження міжнародного миру. З урахуванням того, що територія є основою існування держави, принцип територіальної цілісності став наріжним каменем сучасного міжнародного права. Водночас протягом останніх десятиліть дієвість принципу територіальної цілісності була суттєво послаблена цілою низкою факторів, серед яких: посилення тенденцій до дезінтеграції держав внаслідок реалізації права народів на самовизначення; відродження доктрин, які здавалося б мали залишитися у минулому, зокрема, доктрини гуманітарної інтервенції; здійсненням зовнішніх військових інтервенцій, що завдали значного удару по концепції територіального суверенітету. Крім того, інститут держави було суттєво послаблено процесами глобалізації, які в окремих випадках призводили до руйнування зв’язків між державою і народом, внаслідок чого проявлялися тенденції до етнонаціоналізму та радикалізації націоналістичних рухів. У цьому контексті набуває актуальності проведення усестороннього і глибокого переосмислення принципу територіальної цілісності. Питання про сутність та значення принципу територіальної цілісності неодноразово розглядалося як вітчизняними, так і зарубіжними науковцями. Теоретичним підґрунтям для представленої статті 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

стали роботи І. І. Лукашука, Г. І. Тункіна, Р. А. Каламкаряна, К. А. Бєкяшева, Л. Д. Тимченко, М. Шоу, М. Андерса, Е. Мілано, С. Елдена та інших. Водночас лише окремі автори досліджували питання про дієвість міжнародно-правових механізмів забезпечення територіальної цілісності, зокрема, на увагу заслуговують роботи О. Абдельхаміда Т. Цимбрівського, А. Кассезе, Дж. Кастеліно, М. Мура, В. Прескота та інших. Автор поставив собі за мету розкрити значення принципу територіальної цілісності як однієї з основоположних концепцій міжнародного права, а також вказати на недоліки міжнародно-правових механізмів забезпечення дотримання принципу територіальної цілісності. Територія є фундаментальною концепцією міжнародного права. На основі принципу територіальної цілісності формується вся система міжнародного права. На думку М. Губера, територіальний суверенітет є відправною точкою для вирішення більшості питань, що стосуються міжнародних відносин. Так само М. Шоу дотримується позиції, що «Концепція територіального суверенітету безпосередньо пов’язана з природою влади, яку здійснює держава на своїй території. У міжнародному праві ідеї території і суверенітету є нерозривно пов’язаними, оскільки територія є географічним простором стосовно якого суверенітет або суверенні права можуть бути реалізовані. Територіальний суверенітет проявляється як права і повноваження, що зосереджені на певній території. Територіальний суверенітет став основою для сучасного міжнародного права» [1]. Фактично, територіальний суверенітет є юридичною сентенцією, що позначає явище територіальності, правовий прояв якої дав поштовх до формування принципу територіальної цілісності. Сутність принципу територіальної цілісності тісно пов’язана з державою як юридичним утворенням, основною метою якого є забезпечення свого постійного існування на певній території, кордони якої були визначені відповідно до міжнародного права. Міжнародна практика декількох останніх десятиліть вказує на те, що сучасне міжнародне право є малоефективним засобом протидії загрозам територіальної цілісності. Свідченням цього може бути розпад Радянського Союзу та Югославії, проголошення незалежності Косово, Абхазії та Південної Осетії, а також de facto відділення Криму від України. Фактично сьогодні міжнародне право не може запропонувати будь-яких дійсно дієвих механізмів захисту територіальної цілісності. Одна з основних причин неефективності міжнародного права пов’язана з його децентралізованим характером та примітивною природою. Зазначені особливості чітко проявляється, якщо порівняти міжнародне право з внутрішньодержавним правом. Держави створюють органи, уповноважені приймати загальнообов’язкові норми, забезпечувати їх виконання та притягати до відповідальності за їх порушення. Таким чином, забезпечується законність і правопорядок. Своєю чергою, міжнародне співтовариство з огляду на sui generis природу своїх членів, не створило органів, що були б наділені подібними повноваженнями. Незважаючи на існування цілої мережі міжнародних організацій, вони не виконують функції публічної влади у міжнародних відносинах. Однак, нормальне функціонування будь-якого суспільства потребує наділення певних суб’єктів принаймні мінімальним обсягом публічно-владними повноваженнями. Відповідно до принципу суверенної рівності, de jure влада у міжнародних відносин належить кожній окремій державі, de facto вона має олігопольний характер і належить найсильнішим державам світу. Саме такий двоякий характер поставив міжнародну систему у залежність від балансу сил між державами. Якщо провести паралелі між державою, як формою організації суспільства людей, та міжнародним співтовариством, як формою організацією спільноти держав, то найбільший недолік міжнародного співтовариства проявляється в тому, що міжнародне співтовариство, на відміну від держави, не забезпечує безпеки держав. Raison d’eˆtre будь-якої держави є забезпечення захисту своїх громадян, а монополія держави на застосування сили не має жодного іншого обґрунтування, окрім обов’язку держави захищати кожного члена свого суспільства. Таким чином, найбільшим «лицемірством» Вестфальської системи міжнародних відносин було з одного боку проголошення суверенної рівності держав, а з іншого утвердження того, що єдиною гарантією існування держави є сила, навіть незважаючи на її нерівномірний розподіл на міжнародній арені. Отже, міжнародне співтовариство не може гарантувати територіальну цілісність кожної держави та її право на існування. Відповідно збереження своєї території завжди було і досі лишається основною проблемою держав. Загрози територіальної цілісності можна умовно поділити на внутрішні та зовнішні. Слід зазначити, що внутрішні проблеми вкарбовані у генеалогії кожної окремої держави та пов’язані з етнічним складом населення. Історично держави формувалися з різних етнічних груп, що загрожувало 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

появою міжетнічних конфліктів і відповідно розпадом держави. Держави розпадалися, передусім, коли виявлялися неспроможними переконати населення, що їх основною метою є забезпечення безпеки та добробуту кожного. Наприкінці вісімнадцятого століття ідеї французької революції щодо утвердження народного суверенітету та створення національних держав заклали філософські підвалини дезінтеграції європейських імперій. Їх потенціал до саморуйнування посилювався із загостренням етнічних конфліктів, що майже систематично виникали через прагнення окремих етнічних груп створити свої національні держави і доволі часто руйнували держави, що виникнули саме завдяки реалізації таких прагнень. Більше того, цей потенціал використовувався наймогутнішими державами для розширення сфер свого впливу, знищення конкуруючих імперій та створення на їх території нових політичних утворень. Потенціал до дезінтеграції лежав в основі надзвичайних зрушень, що відбувалися на політичній карті Європи протягом майже двох століть і проявлялися з одного боку як розпад великих багатоетнічних, багатомовних, і часто багатоконфесійних імперій, а з іншого як поява нових національних держав [2]. Доволі показовим у цьому контексті є значне зростання кількості незалежних держав з 23-х у 1826 році до 193-х у 2014 році. Формально право на самовизначення було закріплене лише після Першої світової війни у контексті створення режимів захисту національних меншин, заснованих відповідно до мирних договорів, а також у контексті системи мандатів заснованої у той самий час. Принцип самовизначення вперше було закріплено у частині другій статті 1 і статті 55 Статуту ООН як один з принципів розвитку дружніх відносин між державами. У наступних документах, принцип було визначено як право всіх народів «вільно обирати свій політичний статус і вільно досягати економічного і культурного розвитку» [3]. Значення принцу самовизначення зросло настільки, що він став однією з ключових політичних і правових концепцій сучасного міжнародного права. Окреслена криза територіального суверенітету та тенденція міжнародного співтовариства до подальшої фрагментації, пов’язана із недієвістю принципу територіальної цілісності, обумовлює необхідність створення нової парадигми, відповідно до якої принцип самовизначення може бути реалізований лише за умови збереження територіальної цілісності держав через розвиток та утвердження демократії. Подібний підхід до розуміння права на самовизначення за умови утвердження демократії дозволяє забезпечити безпеку територіальної цілісності від внутрішніх загроз. Стосовно зовнішніх загроз, слід зазначити, що вони безпосередньо пов’язані з самим фактом існування держави. Держава як владний інститут має свою динаміку, що проявляється у прагненні поширити свій вплив на якомога більшу територію, навіть якщо це пов’язано з порушенням правових норм та анексією територій інших держав. З часу свого виникнення основною зовнішньою загрозою держав були загарбницькі війни, що призводили або ж до анексії частини їх територій або до їх розпаду. Класичне міжнародне право не забороняло загарбницьких війн, а територіальні зміни через застосування сили визнавалися законними. Тривалий час право на завоювання та анексію територій було легітимним [4]. Ініціатором встановлення заборони територіальних змін через застосування сили був Вудро Вільсон, який у своїх «Чотирнадцяти пунктах» наголошував на необхідності укладення «міжнародних пактів, що закріпили б взаємні гарантії політичної незалежності і територіальної цілісності як великих, так і малих держав» [5]. Водночас першою спробою заборонити анексію та створити ефективний механізм гарантування територіальної цілісності стало ухвалення Статуту Ліги Націй, відповідно до статті 10 якого: «Члени Ліги зобов’язані поважати та охороняти від будь-якого зовнішнього вторгнення територіальну цілісність та існуючу політичну незалежність всіх членів Ліги. У разі нападу, загрози або небезпеки нападу, Рада визначає заходи забезпечення виконання цього зобов’язання» [6, c. 7 – 15]. Однак, міжнародне співтовариство виявилося неспроможним виконати це положення. Водночас його закріплення мало й позитивний вплив, оскільки сприяло утвердженню практики невизнання територіальних змін, що відбулися внаслідок застосування сили, що своєю чергою, позначило найбільший прогрес міжнародного права у сфері захисту територіальної цілісності. Надзвичайний інтерес викликає той факт, що положення статті 10 Пакти Ліги Націй не було відображено у Статуті ООН, положення якого містять лише загальну заборону застосування сили проти територіальної цілісності. Звісно Статут ООН заклав підвалини сучасного міжнародного правопорядку, держави взяли на себе зобов’язання будувати міжнародні відносини з урахуванням основних принципів міжнародного права, серед яких, зокрема, принцип територіальної цілісності. Визнання цього принципу на універсальному рівні стало свідченням того, що міжнародна спільнота зрештою усвідомила важливість гарантування недоторканності державної території як одного з ключових факторів у справі підтримання міжнародного миру та безпеки. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Територіальна цілісність та політична незалежність є категоріями, що сьогодні покладені в основу існуючої міжнародної системи, а Статут ООН проголошує, що держави – члени міжнародного співтовариства повинні «утримуватися у своїх міжнародних відносинах від погрози силою або використання сили проти територіальної цілісності або політичної незалежності будь-якої держави» [7]. Водночас Статут ООН не запровадив системи гарантування територіальної цілісності на рівні міжнародного співтовариства. Незважаючи на те, що було створено систему колективної безпеки, центром якої стала Рада Безпеки ООН, її ефективність часто нівелюється правом вето постійних членів. Протягом останніх десятиліть, багато держав розпалися та зникли з політичної карти світу. І навіть незважаючи на це, міжнародне співтовариство залишилося байдужим до ситуацій, що стосувалися окремих його членів. Така реакція відображає ще одну суттєву ваду міжнародного права, а саме недієвість зобов’язань щодо забезпечення захисту держав – членів міжнародного співтовариства. Саме неспроможність забезпечити належний захист територіальної цілісності правовими засобами, перетворила силу на останній засіб держави гарантувати своє виживання. Ситуація, не змінилася навіть із прийняттям Статуту ООН, оскільки його положення передбачають, що самозахист є виключенням із правила про незастосування сили. Розробники Статуту ООН, незважаючи на заборону застосування сили, не виключили потенційної можливості її застосування проти територіальної цілісності та політичної незалежності держав. Існуюча система колективної безпеки є малоефективною та неспроможною захистити територіальну цілісність держав, особливо коли загроза виходить саме від постійних членів Ради Безпеки. Досягнення міжнародного миру і стабільності неможливе доки міжнародне співтовариство не зможе гарантувати належний захист всім державам. Сьогодні настав час реалізувати мрію Вудро Вільсона про гарантування територіальної цілісності кожної визнаної держави, що встановила демократичний режим і виявляє велику повагу до прав людини. Мир і стабільність потребують припинення маніпуляцій з концепцією самовизначення, створення нової більш ефективної системи колективної безпеки та забезпечення гарантій територіальної цілісності всім демократичним державам. Наразі ми стаємо свідками переходу до нової парадигми, за якої демократичне самовизначення замінює самовизначення через незалежність. Список використаних джерел: 1. Shaw M. N. Territory in International Law / M. N. Shaw // Netherlands Yearbook of International Law. – 1982. – Volume 13. – pp. 61 – 91. 2. Anderson B. The new world disorder / B. Anderson // New Left Review. – 1992. – №1/193. – P. 1 – 12. 3. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций / Резолюция 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 года [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/intlaw_principles.shtml 4. Abdelhamid El Ouali Territorial Integrity in a Globalizing World: International Law and States’ Quest for Survival / Abdelhamid El Ouali. – Berlin/Heidelberg : Springer, 2012. – XIX, 390 p. 5. Knock T. J. To End All Wars: Woodrow Wilson and the Quest for a New World Order. / Thomas J. Knock. – Oxford : Oxford University Press, 1992. – 381 p. 6. Версальский мирный договор. Полный перевод с французского под редакцией Ю. В. Ключникова и А. Сабанина. М. : Издание Литиздата НКИД, 1925. – 227 c. 7. Статут Організації Об’єднаних Націй і Статут Міжнародного Суду від 26.06.1945 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/rada/show/995_010 * Алямкін Руслан Володимирович – кандидат юридичних наук, завідувач сектору практики законотворчості зарубіжних країн відділу теорії та практики законотворчої діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 100_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

УДК 341.215.2

Віталія Лебідь *

ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ ТА ЕВОЛЮЦІЯ МІЖНАРОДНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ МІЖНАРОДНИХ НЕУРЯДОВИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ПРАВОЗАХИСНОГО ХАРАКТЕРУ Стаття присвячена дослідженню історичного розвитку міжнародних неурядових організацій правозахисного характеру,становленню та еволюції їх міжнародно-правового статусу. Розглянуто та проаналізовано механізми взаємодії міжнародних неурядових організацій з міжнародними міжурядовими організаціями, зокрема з органами ООН. Виявлені проблеми у регулюванні діяльності міжнародних неурядових організацій у міжнародному праві та запропоновані варіанти їх вирішення. Ключові слова: міжнародні неурядові організації, права людини, міжнародно-правовий статус, ООН, ЕКОСОР, консультативний статус. Лебедь В. П. История развития и эволюция международно-правового статуса международных неправительственных организаций правозащитного характера. Статья посвящена исследованию исторического развития международных неправительственных организаций правозащитного характера, становлению и эволюции их международно-правового статуса. Рассмотрены и проанализированы механизмы взаимодействия международных неправительственных организаций с международными межправительственными организациями, в частности с органами ООН. Выявленные проблемы в регулировании деятельности международных неправительственных организаций в международном праве и предложены варианты их решения. Ключевые слова: международные неправительственные организации, права человека, международно-правовой статус, ООН, ЭКОСОС, консультативный статус. Lebid’ V. History of the development and evolution of the international legal status of international human rights non-governmental organizations. The article deals with the historical development of international human rights non-governmental organizations, formation and evolution of their international legal status. The author reviews and analyzes the mechanisms of interaction between international non-governmental organizations and international intergovernmental organizations, in particular the UN bodies. The author also identifies the problems in the regulation of the activities of international non-governmental organizations in international law and proposes the ways of their solution. Keywords: international non-governmental organizations, human rights, international legal status, the UN, ECOSOC, consultative status. Характерною ознакою розвитку міжнародних відносин у ХХ ст. стала поява міжнародних неурядових організацій (МНУО) та різке зростання їх ролі у різних суспільних сферах. Слід відзначити їх суттєвий вплив на розвиток міжнародного права у сфері захисту прав людини. Світовий досвід підтверджує, що реалізація прав людини багато в чому залежить від цілеспрямованої участі в цьому процесі представників громадськості, які, користуючись загальновизнаним правом на об’єднання, створюють незалежні від влади організації, відображаючи зростання в світовому співтоваристві прагнення до демократії. Такі організації діють у світі протягом більш ніж століття, і практично всі країни світу на шляху до демократії пройшли необхідні етапи, пов’язані зі становленням інституту неурядових організацій (НУО), які присвятили себе боротьбі за права людини [1]. Фактично, до утворення ООН індивіди не мали змоги заявити про порушення державою власних прав в контексті міжнародного права. Друга світова війна змінила світ остаточно. Нацистський досвід і Голокост показав той жах, що став результатом дії юридичної системи, в якій індивід не мав жодних прав. Прийняття Загальної декларації прав людини 1948 р. заклало фундамент для захисту людства від жорстоких та несправедливих дій держави, адже в основі цього документу була покладена ідея автономії особистості, захищеної міжнародним правом. У сучасному міжнародному праві існує досить розгалужена система універсальних і регіональних механізмів для захисту права особистості. Таким чином, можна сказати, що стандарти прав людини зараз набувають глобальних масштабів. У цьому контексті слід підкреслити важливу роль правозахисних МНУО, які певною мірою були ініціаторами реалізації стандартів у галузі прав людини та почали мобілізувати протести проти порушень прав людини.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

101

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Тенденція інтенсифікації діяльності МНУО на міжнародній арені обумовила появу нових напрямків дослідження у науці міжнародного права, зокрема актуальними питаннями є дослідження правового регулювання їх діяльності, визначення правового статусу, обсягу прав та обов’язків. Ці проблеми лягли в основу досліджень як вітчизняних так і зарубіжних науковців, таких як, Абашидзе А.Х., Білорус І.О., Бикова Т.М., Бретт Б., Кузнєцова К.В., Мартенс К., Матвєєва Т.Д., Ноурот К., Олстон Ф., Подшибякін С.О., Тарасов О.В., Шестаков Д.Ю. та ін.. Дана стаття присвячена загальному огляду історії виникнення, становлення МНУО правозахисного характеру, розвитку їх міжнародно-правового статусу, аналізу еволюції взаємовідносин МНУО з міжурядовими організаціями. Часом появи недержавних акторів у системі міжнародних відносин прийнято вважати кінець Другої світової війни, адже саме з утворенням ООН починається різке зростання кількості та активної діяльності МНУО. Сьогодні такі недержавні актори як МНУО є надзвичайно чисельними та впливовими, але все ж вони не можуть вважатися якісно новим феноменом у міжнародних відносинах. На відміну від загальноприйнятої точки зору, МНУО мають довгу і бурхливу історію, яка відводить їм ключовемісце в процесі світових перетворень, що формують міжнародне співтовариство протягом останніх двох століть [2]. Перші МНУО правозахисного характеру виникли в результаті діяльності аболіціоністів, які утворили трансатлантичний громадський рух за скасування рабства чорношкірого населення. Цей правозахисний напрям виник у кінці ХVІІІ ст. у США та Великій Британії й був представлений такими організаціями як Пенсільванське товариство проти рабства негрів (1775), Нью-Йоркське вільне товариство (1785), Британське товариство за скасування работоргівлі (1787). Ці організації впливали як на національне законодавство, наприклад, сприяли прийняттю парламентом Британії Акту про заборону работоргівлі (1807), так і на міжнародні переговори: аболіціоністи брали активну участь у розробці міжнародної декларації про заборону работоргівлі на Віденському конгресі (1815). В результаті тривалої співпраці у 1839 р. було утворено Британське та іноземне товариство проти рабства (British and Foreign Anti-Slavery Society), яке існує і донині як найстаріша міжнародна правозахисна НУО, зараз вона називається Міжнародна організація проти рабства (Anti-Slavery International). Аболіціоніський рух дав поштовх до активізації руху за права жінок. Приводом став випадок на міжнародній конференції, яка була організована Британським та іноземним товариством проти рабствау Лондоні у 1840 р.. На конференції участь жінок була дуже обмежена, така нерівноправність спонукала двох відомих жінокопозиціонерок – Елізабет Кеді Стентон та Лукрецію Мотт – почати міжнародну боротьбу за гендерну рівність, яка призвела до проведення першого Конгресу захисту прав жінок умісті Сенека-Фоллз (штат Нью-Йорк, США) у 1848 р. та підписання першого документу за захист прав жінок «Декларація почуттів». У цьому документі піднімалися такі важливі питання, як рівноправність жінок в правах власності, шлюбі, вільному виборі професій, отриманні повноцінної освіти та ін.. Згодом, у 1904 р. було сформовано Міжнародний суфражистський альянс, що сфокусувався на таких питаннях, як надання виборчого права жінкам, торгівля жінками, освіта та грамотність жінок, а також питаннях трудового права [3, с.9]. Паралельно з розвитком захисту прав жінок, розвивався рух за захист прав жертв збройних конфліктів, які у XIX ст. були дуже жорстокими та кровопролитними. Визначну роль у цьому процесі відіграв швейцарський філантроп Анрі Дюнан, який був ініціатором створення комітету допомоги пораненим, відомий сьогодні нам як Міжнародний Комітет Червоного Хреста (МКЧХ). У 1863 р. та у 1864 р. у Женеві відбулися міжнародні конференції, організовані комітетом, результатами яких стало прийняття важливих рішень, що лягли в основу міжнародного гуманітарного права. Слід відмітити, що, відповідно до загальноприйнятої в міжнародно-правовій науці точки зору, МКЧХ сьогодні є єдиною МНУО, яка володіє міжнародною правосуб’єктністю. Враховуючи значний внесок МКЧХ у захист жертв війни, держави-учасниці Женевських конвенцій 1949 р., а згодом й інших міжнародних угод прийняли рішення надати цій організації ряд особливих прав: право на привілеї та обов’язки, право на укладання договорів із суб’єктами міжнародного права, право вносити пропозиції гуманітарного характеру сторонам збройного конфлікту, право на обмін представництвами з державами та міжнародними організаціями та ін.. Таким чином, на сьогодні правовий статус МКЧХ суттєво відрізняється від статусу інших МНУО. МКЧХ є особливим суб’єктом міжнародного права, який поєднує елементи, характерні для юридичної природи як міжнародних міжурядових, так і неурядових організацій. Отже, перший період розвитку МНУО охоплює період з кінця XVIII ст. до початку ХХ ст., коли починають з’являтися перші ознаки формування громадянського суспільства, а ідея прав людини все більше втілюватися у нормотворчу практику держав. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 102_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Наступним етапом в історії розвитку МНУО є період між двома світовими війнами. Саме після Першої світової війни настав переломний момент, коли було утворено Лігу Націй. Ця організація почала запрошувати представників МНУО на свої засідання та консультуватися з ними. У Статуті Ліги Націй не було врегульовано питання відносин з МНУО, тільки у ст. 25 була передбачена співпраця лише з національними організаціями Червоного Хреста [4]. У 1921 р. у Раді Ліги Націй були здійснені спроби дати широке трактування ст. 24 Статуту, з метою включення МНУО. У цій статті зазначалося, що всі міжнародні бюро та комісії з врегулювання справ міжнародного значення, за умови узгодженості сторін, будуть діяти під керівництвом Ліги [4]. Залежно від міжнародної ситуації змінювалося і ставлення Ліги Націй до МНУО. Вже в 1923 р. Рада Ліги Націй прийняла рішення про те, що на МНУО ст. 24 не поширюватиметься, мотивувавши це побоюванням зниженню активності добровільних організацій, кількість яких успішно зростає, та бажаннямзбереження їх плюралізму й автономії. На початок 1930-х рр.. практично всі контакти з МНУО припинилися. Незважаючи на відсутність офіційних правил, між НУО та Лігою Націй існував інтенсивний консультативний процес. Зокрема, заснування посади Верховного комісара з питань російських біженців у 1921 р. відбулося завдяки ініціативи групи НУО. Більше того, представники МНУО мали право виступати у деяких комітетах Ліги та вносити пропозиції до резолюцій та поправок [5, c.585]. З початку 1930-х рр. і до середини ХХ ст. діяльність більшості МНУО були обмежені через світову економічну та політичну кризи. Але уже після Другої світової війни розпочався новий період у розвитку МНУО, який можна вважати початком становлення їх міжнародно-правового статусу. Саме з утворенням ООН, МНУО були вперше офіційно визнані в міжнародному праві у ст. 71 Статуту. Статут ООН представив нову стандартизовану форму співпраці між акторами у міжнародному співтоваристві. Проте визнання існування МНУО мало досить обмежений ефект і не могло прирівнюватися до набуття повноцінного правового статусу [6, c.15]. Незважаючи на те, що у ст. 71 було передбачено входження МНУО до системи ООН, фактично, не було визначено змісту самого поняття. У статті визначено принцип взаємодії з ЕКОСОР шляхом проведення консультацій, але не було визначено якими характерним ознакам вони мають відповідати. Згодом, з метою конкретизації ознак МНУО для проведення консультацій відповідно до ст. 71 Статуту було прийнято декілька резолюцій ЕКОСОР – 3 (ІІ) від 21 червня 1946 р., 288 (Х) від 27 лютого 1950 р., 1296 (XLIV) від 23 травня 1968 р., 1996/31 від 25 липня 1996 р. та ін..Серед названих документів основним є остання резолюція, у якій містяться вимоги для отримання консультативного статусу, права та обов’язки неурядових організацій, що отримали консультативний статус, процедури припинення або призупинення консультативного статусу та інші важливі аспекти. Резолюцією ЕКОСОР 3(II) від 21 липня 1946 р. було утворено Комітет з неурядових організацій. Основними завданнями Комітету є: контроль за розвитком відносин між ООН та МНУО; щорічний розгляд заяв від МНУО на надання їм консультативного статусу або занесення їх до реєстру; розгляд доповідей про діяльність МНУО із загальним або спеціальним консультативним статусом; проведення на прохання ЕКОСОР, за своєю ініціативою або за ініціативою МНУО, що мають консультативний статус, переговорів з питань, що входять до їхньої компетенції; розгляд питань, що відносяться до МНУО, переданих їм ЕКОСОР; надання ЕКОСОР рекомендацій щодо пунктів порядку денного, запропонованих МНУО із загальним консультативним статусом; та ін.[7].Склад Ради Комітету з неурядових організацій неодноразово розширювався. В даний час в нього входять представники 19 держав-членів ООН, які обираються на 4 роки на основі принципу справедливого географічного розподілу. Для надання допомоги Комітету з неурядових організацій була створена Секція з неурядових організацій при Департаменті з економічних і соціальних питань Секретаріату ООН. Консультативний статус МНУО надає ЕКОСОР за рекомендацією Комітету з неурядових організацій. Для того, щоб отримати консультативний статус, МНУО повинна існувати (бути офіційно визнана урядом країни реєстрації) як мінімум два роки, мати штаб-квартиру, демократично прийнятий статут, авторитетний орган, який уповноважений виступати від імені всіх членів, внутрішню структуру, а також відповідні механізми підзвітності і встановлення прозорості процесу прийняття рішень. При цьому основним джерелом фінансування повинні виступати внески з національних відділень або від окремих членів [8]. Існують наступні категорії консультативного статусу: загальний, спеціальний і статус за реєстром. При визначенні категорії консультативного статусу повинні враховуватися характер і коло діяльності МНУО, а також допомога, яку вона може надати ЕКОСОР або її функціональним органам. Загальний консультативний статус надається тим МНУО, які найбільш широко пов’язані своєю діяльністю з ЕКОСОР. Як правило, це великі, визнані неурядові організації зі широкою географічною 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

103

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

мережею. МНУО, що мають загальний консультативний статус, володіють найбільшим обсягом прав. Спеціальний консультативний статус надається організаціям, що володіють тільки спеціальною компетенцією, а їх діяльність пов’язана з ЕКОСОР лише в обмеженій мірі. МНУО, які бажають отримати консультативний статус, що не увійшли ні до однієї з названих двох категорій, але можуть сприяти діяльності ЕКОСОР, включаються до реєстру (roster). Діяльність таких неурядових організацій є, як правило, досить вузько спрямована. До реєстру можуть бути також включені МНУО, що мають офіційний статус в інших органах або спеціалізованих установах ООН. МНУО із загальним і спеціальним консультативним статусом мають право призначати повноважних представників в якості спостерігачів на відкритих засіданнях ЕКОСОР і його функціональних органів. Представники МНУО, що входять до реєстру, можуть бути присутніми на засіданнях з питань, що входять до їх компетенції. МНУО із загальним консультативним статусом можуть вносити пропозиції до порядку денного ЕКОСОР і його функціональних органів. Відносно підготовки письмових повідомлень у неурядових організацій із загальним консультативним статусом також більше повноважень – вони мають право подавати і поширювати в ЕКОСОР і його функціональних органах повідомлення загальним обсягом до 2000 слів, на відміну від МНУО зі спеціальним статусом, які можуть подавати повідомлення не більш 500 слів [9]. МНУО, що володіють консультативним статусом або включені до реєстру, повинні дотримуватися принципів, що визначають характер їх відносин з ЕКОСОР. Комітет з неурядових організацій періодично розглядає відповідні доповіді і в певних випадках може рекомендувати ЕКОСОР призупинити або скасувати консультативний статус тих організацій, які не відповідають встановленим вимогам. Консультативний статус і включення до реєстру можуть бути припинені на строк до трьох років або скасовані, якщо відповідна організація зловживає своїм статусом, систематично здійснюючи дії, що суперечать цілям і принципам Статуту ООН. Якщо протягом попередніх трьох років МНУО не зробила позитивного внеску в роботу ЕКОСОР, вона може втратити консультативний статус. За останніми даними Комітету з НУО загальний консультативний статус мають 147 організації, спеціальний консультативний статус – 2774 і в реєстрі наразі перебуває 979 організацій [10]. Крім консультативного статусу при ЕКОСОР, МНУО мають офіційні контакти з Департаментом публічної інформації при Секретаріаті ООН. Головною функцією, яку МНУО виконують при Департаменті, є донесення інформації про цілі роботи ООН до людей у всьому світі. Це співробітництво було засноване у 1968 р. у відповідності до рекомендації ЕКОСОР заохочувати збільшення кількості національних та міжнародних неурядових організацій усіх держав-членів ООН для співробітництва з Департаментом публічної інформації, особливо тих, які представляють расові групи, враховуючи їх різноманітний досвід як в галузі прав людини, так і в економічних та соціальних питаннях [11]. Для реалізації вищезазначеної функції Департаментом проводяться щотижневі брифінги НУО, семінари з питань комунікації, щорічна конференція НУО та щорічна ознайомча програма для представників нових асоційованих НУО. Хоча офіційний статус НУО мають лише при Секретаріаті та ЕКОСОР, проте вони також активно співпрацюють з Генеральною Асамблеєю (можливість неформального участі МНУО у роботі головних комітетів Генеральної Асамблеї), та Радою Безпеки (у 1997 р. було утворено Робочу групу НУО при Раді Безпеки, що являє собою форум для обміну інформацією з окремих питань). Таким чином, в рамках ООН сформувався ряд механізмів залучення МНУО до співпраці, найбільш усталеним є консультативний статус МНУО при ЕКОСОР. Починаючи з кінця XX ст., в практиці і внутрішньому праві інших органів ООН відбувається формалізація участі МНУО, хоча поки що не вироблено єдиного спільного підходу. Багато в чому статус МНУО при різних органах ООН визначається їх значимістю у вирішенні певних проблем. Білоруська дослідниця неурядових організації Кузнєцова К.В. виділяє кілька аспектів формалізації статусу МНУО в ООН: процесуально-правовий (закріплення процедур участі МНУО у внутрішньому праві ООН), матеріально-правовий (участь МНУО у виробленні матеріальних норм), організаційно-технічний (створення спеціальних координуючих органів, врахування інтересів МНУО у процесі складанні плану заходів) [12, c.56]. Також низка міжнародних договорів в сфері захисту прав людини містять положення, які прямо стосуються МНУО. Сучасна система захисту прав людини, як на універсальному, так і на регіональному рівнях, багато в чому спирається на схожі механізми взаємодії держав та МНУО, хоча прямо в тексті міжнародних договорів у цій галузі згадка про НУО, крім права на об’єднання, зустрічається не так часто. [12, c. 36] Так, Конвенція про права дитини 1989 р., закріплює необхідність співробітництва держав з НУО у ст. 22, стосовно до захисту дітей-біженців, аналогічне положення закріплене також у ст. 7 (с) Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. з метою ліквідації 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 104_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

дискримінації щодо жінок у політичному та суспільному житті країни. У факультативному протоколі, що стосується торгівлі дітьми, дитячої проституції і дитячої порнографії 2000 р. зазначено про сприяння міжнародному співробітництву між державами з одного боку та МНУО – з іншого (ст. 10). Європейська конвенція про здійснення прав дітей 1996 р. передбачає можливість участі МНУО в якості спостерігачів у роботі Постійного комітету (ст. 17.3). На даний момент державами не визнається міжнародна правосуб’єктність МНУО. Незважаючи на декілька спроб, починаючи з ХХ ст., визначити та кодифікувати правовий статус МНУО, досі не прийнято міжнародного документу, який регулював би питання створення, вимоги до організації та визначення правового статусу. Таким чином, у міжнародному праві використовуються критерії ООН для МНУО. Протягом кількох десятиліть, юристи-міжнародники приділяли велику увагу розробці міжнародного кодифікованого статусу МНУО. З початку минулого століття були здійснені спроби розробки міжнародного порядку реєстрації МНУО, щоб звільнити їх від контролю держави підпорядкування. Адже МНУО, які діють у різних країнах підпадають, відповідно, під різні національні системи права. Національні закони у кожній країні різні, тому і правовий статус організації також відрізняється. Водночас, МНУО не можуть ухилитися від національної юрисдикції, коли вони беруть участь на міжнародному рівні, так як деякі міжурядові організації, в тому числі ООН, вимагають, щоб МНУО мали певний правовий статус при подачі заявки на отримання консультативного статусу. Винятком може слугувати лише законодавство Бельгії, у якому НУО надається «статус сприяння», що означає визнання прав МНУО навіть якщо штаб-квартира організації знаходиться не на території Бельгії, та навіть якщо вона не створена громадянами Бельгії (ст.8 Закону Бельгії «Про міжнародні асоціації»)[13]. Важливим кроком у визнанні правового статусу МНУО на регіональному рівні стало прийняття Радою Європи Конвенції №124 про визнання юридичними особами міжнародних неурядових організацій. Ця конвенція була прийнята в 1986 р. і вступила в силу в 1991 р., наразі одинадцять країн є учасниками Конвенції (Австрія, Бельгія, Македонія, Греція, Кіпр, Нідерланди, Португалія, Словенія, Великобританія, Франція, Швейцарія). Цим документом передбачене автоматичне визнання правосуб’єктності МНУО, причому їх національна приналежність визначається за принципом офіційного місця знаходження організації [14]. Проте ефективність Конвенції № 124 оцінюється досить критично. Причин є декілька, по-перше, невелика кількість держав, що її ратифікували, по-друге, МНУО більш зацікавлені у визнанні на міжнародній арені, а не в окремій національній країні, що може бути врегульоване міжнародним приватним правом. Таким чином, хоча національне визнання значно полегшує функціонування МНУО, все ж фактично не впливає на визначення їх міжнародно-правового статусу. Отже, з міжнародно-правової точки зору, МНУО залишаються terra incognita [6, c.24]. Історичний аналіз діяльності МНУО підтверджує наявність багатьох питань щодо їх статусу у міжнародному праві, які потребують відповіді. Більшість науковців сходяться на думці про необхідність прийняття міжнародного документу, який регулював би питання міжнародної правосуб’єктності МНУО. У такому випадку вони отримають гарантії повноцінного розвитку і функціонування незалежно від змін чи відмінностей у національному законодавстві країн, а також це застрахує їх діяльність від втручання органів влади. Існують різні пропозиції щодо форми самого документу, так, російська дослідниця Малкіна І.Б. у своєму дослідженні «Міжнародні неурядові організації у сучасному міжнародному праві» пропонує прийняття Резолюції Генеральної асамблеї ООН [15], інший російський науковець Подшибякін С.О. вважає найбільш раціональним варіант укладення спеціалізованої міжнародної конвенції, що носитиме не регіональний, а універсальний характер [16]. Аналіз становлення, еволюції МНУО, їх включення в національні та міжнародні правозахисні механізми, переконує в тому, що правозахисна діяльність може бути ефективною лише тоді, коли вона ґрунтується на вироблених міжнародним співтовариством стандартах. Тому держави, керуючись принципом прямої взаємозалежності між повагою прав людини і демократією, повинні сприяти становленню повноцінного міжнародно-правового статусу МНУО щоб зусилля міжнародних правозахисних НУО успішно та безперешкодно функціонували для захисту прав людини у світі. Список використаних джерел: 1. Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Специальность: 12.00.02 – Конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право / Т. Д. Матвеева. – М.,

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

105

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

1998 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/nepravitelstvennyeorganizatsii-v-sisteme-zashchity-konstitutsionnykh-prav-i-svobod-chelovek 2. Davies T. NGOs: A Long and Turbulent History/ Thomas Davies // The Global Journal. – 2013. – 24 January. 3. Вэйсбродт. Д. Международные права человека. Закон, политика и процесс, Третье издание / Д. Вэйсбродт, Д. Фитцпатрик, Ф. Ньюман. – Центр по правам человека Университета Миннесоты, 2001. – 196 с. 4. Статут Ліги Націй [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.hist.msu.ru/Departments/ModernEuUS/INTREL/SOURCES/Legnatust.htm 5. Nowrot К. Legal Consequences of Globalization: The Statusof Non-Governmental Organizations Under International Law/ Karsten Nowrot // Indiana Journal of Global Legal Studies. – Vol.6. – 4-1-1999. – P. 579–645. 6. Martens K. Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law/ Ketrstin Martens // Indiana Journal of Global Legal Studies. – Vol.10. – 7-1-2003. – P.1–24. 7. Резолюция ЭКОСОС 3(II) от 21 июля 1946 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/043/28/IMG/NR004328.pdf 8. Абашидзе А.Х. Членство в международных организациях и представительства государств при международных организациях / Абашидзе А.Х., Ильяшевич М.В. // Право международных организаций. Учебник / Под ред. И.П. Блищенко, А.Х.Абашидзе. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Изд-во РУДН, 2013. – 597 с. 9. Резолюция ЕКОСОР 1996/31 от 24 июля 1996 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/ecosoc/docs/1996/r1996-31.pdf 10. List of non-governmental organizations in consultative status with the Economic and Social Council as of 1 September 2013 [Electronic source]. – Available from: http://csonet.org/content/documents/e2013inf6.pdf 11. ECOSOC Resolution 1297 (XLIV), 23 May 1968 [Electronic source]. – Available from: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/007/92/ IMG/NR000792.pdf 12. Кузнецова Е.В. Международные неправительственные организации (правовые вопросы): учеб. пособие для студентов юрид. спец. / Е.В. Кузнецова. – Мн.: БГУ, 2006. – 115 с. 13. International Associations Under Belgian Law [Electronic source]. – Available from: http://www.uia.org/belgianlaw 14. Европейская конвенция о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций / Страсбург, 24 апреля 1986 года [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/994_683 15. Малкина И. Б. Международные неправительственные организации в современном международном праве: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.10 – Международное право; Европейское право / И. Б. Малкина. – Казанский государственный университет. – Казань., 2001. – 35 с. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.law.edu.ru/book/book.asp?bookID=104382 16. Подшибякин С. А. Правовой статус международных неправительственных организаций: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Специальность 12.00.10 – Международное право, Европейское право / С. А. Подшибякин. – М., 2004. – 24 с. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1152808 * Лебідь Віталія Павлівна – здобувач кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства Київського університету права НАН України. УДК 341.1/8

Олександр Месхія*

ПРИНЦИП МІЖНАРОДНОГО СПІВРОБІТНИЦТВА ЯК ОСНОВА МИРНОГО СПІВІСНУВАННЯ ДЕРЖАВ У статті проаналізовано значення принципу міжнародного співробітництва для формування сталого міжнародного правопорядку та формування ефективних механізмів міжнародного врядування. Розкрито значення принципу міжнародного співробітництва у контексті прогресивного розвитку міжнародного права. Висвітлено доктринальні позиції щодо сутності та значення принципу міжнародного співробітництва. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 106_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Ключові слова: принципи міжнародного права, міжнародне співробітництво, міжнародне врядування, міжнародні організації. Месхия А. Н. Принцип международного сотрудничества как основа мирного сосуществования государств. В статье проанализировано значение принципа международного сотрудничества для формирования устойчивого международного правопорядка и формирование эффективных механизмов международного управления. Раскрыто значение принципа международного сотрудничества в контексте прогрессивного развития международного права. Освещены доктринальные позиции относительно сущности и значения принципа международного сотрудничества. Ключевые слова: принципы международного права, международное сотрудничество, международное управление, международные организации. Meschia O. N. The principle of International Cooperation as the Basis of Peaceful Coexistence of States. The importance of the principle of international cooperation for the formation of sustainable development of effective mechanisms of international governance is analyzed. The significance of the principle of international cooperation in the context of the progressive development of international law has been studied. The doctrinal views concerning the nature of the principle of international cooperation have been identified. Keywords: the principles of international law, international cooperation, international governance, international organizations. Характерними особливостями сучасності є постійно зростаюча тенденція до зближення інтересів держав, народів і індивідів. Ця тенденція проявляється у таких соціальних явищах як міжнародна інтеграція та глобалізація. З огляду на поглиблення зазначених явищ та значний прогрес науки і техніки, особливо у сферах комунікацій та транспорту, численні проблеми економічного, енергетичного, екологічного, інформаційного та демографічного характеру, виходять за рамки державних кордонів і поступово перетворюються на глобальні. Подолання цих проблем, як і забезпечення сталого розвитку, попередження війн та виживання людства потребує значних зусиль з боку міжнародного співтовариства в цілому. Відповідно сьогодні держави мають спрямувати свої зусилля на поглиблення та розвиток міжнародного співробітництва у будь-яких його формах і проявах. В українській правовій науці питання про значення та сутність принципу міжнародного співробітництва розглядали такі науковці: М. Баймуратов, М. Буроменський, О. Гриненко, О. Київець, Т. Сироїд, Л. Тимченко, Т. Цимбрівський та інші. Крім того, сутність принципу міжнародного співробітництва у своїх роботах розкрили Д. Левін, І. Шаов, Л. Мінгазов, А. Мовчан, Ф. Ліст, В. Кузнєцов, Б. Тузмухамедов, В. Іваненко, Р. Каламкарян, Р. Валєєв, Г. Курдюков, Ю. Баскін та інші. Метою статті є визначення нормативно-правового змісту принципу міжнародного співробітництва та його значення у процесі становлення та розвитку сучасного міжнародного права і міжнародного правопорядку. Для досягнення поставленої мети в статті визначені такі завдання: – здійснити комплексний аналіз категорії міжнародний правопорядок, міжнародне врядування, а також їх зв’язок з принципом міжнародного співробітництва; – розглянути доктринальні погляди на значення принципу міжнародного співробітництва. Еволюція форм співжиття людини призвела до формування різного роду політичних утворень, що слугують механізмами впорядкування життя людей. Ускладнення суспільних відносин обумовило потребу в удосконаленні форм співжиття людей, що привело до появи держав у їх сучасному розумінні. Сьогодні суверенні держави є основною формою організації життя народів [1, c. 34]. Водночас з огляду на те, що кожна держава так або інакше вимушена вступати у відносини з іншими державами виникла потреба у формуванні ще більш складних форм співжиття, а саме міжнародного співтовариства держав. Слід зазначити, що між суспільством людей та співтовариством держав є суттєві відмінності. Державі притаманні такі ознаки як централізація публічної влади, повноваження ухвалювати правові норми та монополія на застосування сили. Водночас у міжнародному співтоваристві кожна держава має публічно-владні повноваження і відповідно кожна держава зобов’язана робити свій внесок у справу підтримання міжнародного миру. З огляду на зазначену особливість міжнародного співтовариства та у контексті того, що сьогодні у світі існує понад 190 незалежних держав, влада у міжнародних відносинах має надзвичайно фрагментарний характер і тому питання про забезпечення міжнародного правопорядку сьогодні постає надзвичайно гостро.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

107

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

З одного боку міжнародний правопорядок формувався паралельно з міжнародним правом [2, c. 3]. З іншого боку, сучасний міжнародний правопорядок формувався внаслідок сукупності історичних подій, що відбувалися в житті міжнародного співтовариства, зокрема Перша світова війна і створення Ліги Націй, Друга світова війна і створення Організації Об’єднаних Націй, ліквідація колоніальної системи і поява на міжнародній арені великої кількості нових незалежних держав, науково-технічна революція, завершення Холодної війни і розпад СРСР, події 11 вересня 2001 року та розгортання боротьби з міжнародним тероризмом. Всі ці події визначали вектор розвитку сучасного міжнародного правопорядку. Міжнародний правопорядок є складовою частиною міжнародного порядку взагалі. Правопорядок має більш вузьке значення, оскільки його суб’єктами є суб’єкти міжнародного права. Але безумовно сам міжнародний правопорядок є основою міжнародного порядку i являє собою стан міжнародних відносин, за якого всі суб’єкти міжнародного права дотримуються загальновизнаних принципів i норм міжнародного права. І. І. Лукашук визначає міжнародний правопорядок, як систему правовідносин, що складається в процесі міжнародно-правового регулювання. Міжнародний правопорядок є результатом упорядкування системи міжнародних відносин міжнародним правом. Відповідно до визначення А. П. Мовчана, сучасний міжнародний правопорядок є системою міжнародних відносин, що здійснюються на основі принципів і норм сучасного міжнародного права і спрямовані на забезпечення мирних відносин і співробітництва між всіма державами, незалежно від їх політичних, економічних, соціальних систем та від рівня їх розвитку. Сутність та особливості міжнародного правопорядку визначаються міжнародним правом як системою юридичних норм, що реалізуються в міжнародному житті, у відносинах між державами. Будучи складним соціально-політичним і правовим явищем, міжнародний правопорядок характеризує стан міжнародних відносин. Міжнародне право забезпечує стабільність міжнародного правопорядку. Аксіологічне значення міжнародного права передовсім визначається його внеском в розвиток загальнолюдського прогресу, його роллю у вирішенні найважливіших проблем сучасності, серед яких забезпечення миру і недопущення нової світової війни [3, c. 70]. Міжнародний правопорядок як і міжнародне право постійно розвиваються, відбуваються постійні зміни у структурі міжнародного права: формуються і виникають нові галузі, інститути, норми і принципи. У процесі кодифікації і прогресивного розвитку міжнародного права уточнюються і розвиваються чинні норми, а також розроблялися нові норми. З огляду на предмет нашого дослідження слід розглянути думку А. П. Мовчана відповідно до якої на формування міжнародного права і міжнародного правопорядку завжди впливали дві тенденції, а саме: з одного боку прагнення держав до взаємного співробітництва, обумовлене різноманітними конкретними причинами економічного, військового, політичного та іншого характеру, а з іншого постійна турбота про захист свого суверенітету, своєї політико-економічної незалежності від іноземних посягань. Ці тенденції можна простежити протягом всієї історії міжнародного права і навіть сьогодні вони лишаються актуальними. Вони впливають на формування позицій держав передусім щодо соціального змісту і сутності міжнародно-правових норм [4, c. 13]. Тенденція до поглиблення співробітництва проявляється через процеси глобалізації та міжнародної інтеграції, що змінюють структуру міжнародного права. Поряд із кількісним зростанням міжнародно-правових інструментів, що часто супроводжуються посиленням механізмів контролю за виконанням міжнародних зобов’язань, відбувається становлення таких концепцій як міжнародне врядування та універсальний адміністративний простір. Так, деякі сфери міжнародних відносин внаслідок поглиблення міжнародного співробітництва поступово переходять від міжнародної координації до міжнародного управління, зокрема, це стосується сфер транспорту, зв’язку, поштового сполучення та окремих аспектів міжнародної торгівлі. Із утвердженням ідей міжнародного врядування, значна кількість адміністративних і регуляторних функцій, що раніше здійснювалися виключно національними урядами, були передані міжнародним інституціям. Спектр сучасних механізмів міжнародно-правового регулювання суттєво розширився і сьогодні включає від юридично-обов’язкових рішень міжнародних організацій до необов’язкових угод укладених в рамках міжурядових мереж. Посилення ролі міжнародних інституцій та міжнародного права призводить до формування нового світового порядку, що може забезпечити достатньо високий рівень керованості міжнародної системи. При цьому мова йде не про наддержавну владу, а про взаємодію держав, які шляхом співробітництва та узгодження встановлюють загальнообов’язкові міжнародні норми [5, c. 73].

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 108_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Водночас тенденція до захисту суверенітету та політико-економічної незалежності проявляється у небажанні держав переходити до міжнародного управління окремими сферами міжнародних відносин. Так, небажання втрачати контроль над питаннями, що мають ключове політико-економічне значення для держав, призводить до сповільнення процесів утвердження міжнародного врядування як форми організації міжнародного співтовариства. Ключовими сферами з приводу яких держави відмовляються поступатися своїми суверенними правами на користь міжнародних інституцій лишаються захист навколишнього середовища, підтримання міжнародного миру та безпеки, вирішення міжнародних спорів, боротьба з міжнародним тероризмом тощо. Небажання наділяти міжнародні інституції широкими повноваженнями у зазначених сферах обумовлене тим, що держави розглядають ці сфери як найважливіші для свого виживання та процвітання. Так, питання захисту навколишнього середовища безпосередньо пов’язані із обмеженням певних видів економічної діяльності, питання підтримання міжнародного миру із прагненням контролювати і самостійно гарантувати свою політичну незалежність і територіальну цілісність, а боротьба з міжнародним тероризмом небажанням поступатися повноваженням у сфері кримінальної юстиції. Слід зазначити, що небажання запроваджувати механізми міжнародного врядування у зазначених сферах передовсім притаманне найбільш розвиненим державам світу, а також постійним членам Ради Безпеки ООН. Поряд із позитивними змінами, обумовленими розвитком міжнародного права, що мають як якісний, так і кількісний характер, поступово проявляються і негативні тенденції. З посиленням публічної влади міжнародних інституцій загострюються питання пов’язані з їх легітимністю та підзвітністю. Сьогодні все частіше лунає критика в сторону подальшого поглиблення міжнародного співробітництва, яке ніби то може нанести шкоду національному суверенітету держав. Однак, з цього приводу доцільно погодитися з думкою І. І. Лукашука, який зазначає, що суверенітет слід розуміти, як необхідну передумову гармонійного співробітництва на основі суверенної рівності. Більше того він наголошує на тому, що співіснування держав у сучасному світі є неможливим без співробітництва. Процес формування відносно стійкого міжнародного правопорядку поки ще далекий від завершення. У світовій політиці постійно виникають нові фактори невизначеності і глибоких змін [2, c. 4], що породжують проблеми, вирішенням яких є можливим лише шляхом розвитку широкого міжнародного співробітництва, зусиллями всього міжнародного співтовариства. Ф. Ліст ще у 1917 році зазначав, що з основної ідеї міжнародного права, яке визначає спілкування держав, виходить право і обов’язок всякої держави підтримувати постійні відносини з усіма іншими членами міжнародно-правового спілкування [6, c. 140]. Як зазначають Іваненко В. С. і Кузнєцов В. І. принцип співробітництва займає в системі принципів міжнародного права особливе місце, що обумовлене сутністю та соціальною роллю такого явища як співробітництво народів і держав. Міжнародне співробітництво – це спільні дії суб’єктів у будь-якій сфері їх спільних інтересів, їх взаємопов’язана діяльність із узгодження своїх позицій, координації дій, вирішення проблем, що мають взаємне значення, і прийняття взаємоприйнятних рішень [7, c. 207]. Принцип співробітництва держав встановлює правові основи взаємовідносин у всіх сферах міжнародних відносин. Міжнародне співробітництво є єдиним можливим механізмом досягнення міжнародного миру. Іваненко В. С. навіть наполягає на тому, що в рамках сучасної системи міжнародного права поступово починає формуватися новий «нетрадиційний правовий комплекс», а саме право міжнародного співробітництва [8]. Однак, з цього приводу влучно зазначив К. А. Бєкяшев, на думку якого, незважаючи на інноваційний характер запропонованої ідеї, її місце у системі сучасного міжнародного права все ще належить встановити. Як зазначає Р. А. Каламкарян принцип співробітництва держав є результатом поглиблення міжнародного поділу праці, широкого розвитку міжнародних економічних та інших зв’язків у сучасному світі. Економічна та політична необхідність співробітництва держав для забезпечення міжнародного миру і безпеки, розвитку продуктивних сил, культури, охорони природи і т. д. породила цей юридичний принцип [9, c. 175]. Принцип міжнародного співробітництва є одним з основоположних принципів на основі яких відбувається розвиток міжнародного права. Цей принцип є орієнтиром розвитку міжнародної системи, яка з рештою має перетворитися на єдину систему однорідних в політичному, економічному та ідеологічному розумінні держав, ключовими факторами в якій будуть партнерство, співробітництво та взаємоповага [10, c. 196]. Водночас представники деяких шкіл міжнародного права стверджують, що зобов’язання держав співпрацювати носить не правовий, а політико-декларативний характер. Подібні твердження вже не 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

109

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

відповідають реальній дійсності. Щоправда, були часи, коли співробітництво являло собою добровільний акт державної влади, проте згодом реалії міжнародних відносин привели до перетворення добровільного акту на правове зобов’язання [11]. У цьому контексті слід погодитися з М. О. Баймуратовим, який наголошує, що обов’язок держав співпрацювати одна з одною, звичайно, передбачає сумлінне дотримання державами норм міжнародного права. Якщо ж якась держава ігнорує свої зобов’язання, що витікають із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, то тим самим ця держава підриває основу співробітництва [12]. Міжнародне право, як унікальна правова система, характеризується високим рівнем послідовності та наступності. Основоположні принципи та ідеї, що притаманні міжнародному праву, формувалися протягом століть. Принцип міжнародного співробітництва виник як звичай у міжнародних відносинах, його формування відбувалося як внаслідок практичної діяльності держав, так і в результаті діяльності теоретичної та пізнавальної. Найвищою формою послідовності міжнародного права є його основні джерела, а саме – міжнародний договір та міжнародний звичай. Вони формуються внаслідок міжнародного співробітництва. У своєму рішенні у справі про пароплав «Лотос» Постійна Палата Міжнародного Правосуддя відзначила, що: «міжнародне право регулює відносини між незалежними державами. Тому обов’язкові для держав норми права породжуються вільною волею останніх, що виражена у конвенціях і загальновизнаних звичаях» [13, c. 18]. Так, міжнародні договори укладаються внаслідок свідомого цілеспрямованого узгодження воль держав, що можливе лише за умови тісного співробітництва держав. Квінтесенцією міжнародного співробітництва стали міжнародні організації, оскільки вони виникають внаслідок міжнародного співробітництва держав та створюються задля поглиблення такого співробітництва. Держави поступаються частиною своїх суверенних прав, як суверенні політичні утворення, в результаті усвідомлення взаємопов’язаності та взаємозалежності з іншими державами. Тобто, міжнародні організації є найвищою формою міжнародного співробітництва сьогодення. Отже, одне з основних завдань сьогодення полягає у розвитку права співробітництва, соціальної справедливості і благополуччя, за якого держави можуть активно співпрацювати на різних рівнях задля загального добробуту людства. У цьому контексті зростає значення принципу співробітництва держав, тлумачення якого має бути надзвичайно широким. На початку ХХІ століття колективними зусиллями міжнародного співтовариства вдалося закласти основи світового порядку, що відповідає вимогам глобального миру. Новий світовий порядок має реалізувати ідею єдності людства і спиратись на високо розвинуту систему співробітництва всіх держав на основі єдиних принципів і цілей із повагою до різноманіття його учасників. Список використаних джерел: 1. Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права / Левин Д. Б. – М. : Наука, 1974. – 264 c. 2. Шаов И. К. Международный правопорядок и пути его совершенствования : дис... канд. юрид. наук. [Текст] / И. К. Шаов. – М. : РУДН, 2004. – 229 с. 3. Мингазов Л. Х. Социальная ценность международного права как фактор его эффективности (анализ доктринальных положений) / Л. Х. Мингазов // Советский ежегодник международного права, 1984. – М. : Наука, 1986. – С. 64–81. 4. Мовчан А. П. Международный правопорядок / А. П. Мовчан. – М. : Изд-во ИГиП РАН, 1996. – 103 с. 5. Лукашук И. И. Современное право международных договоров. В 2 т. / И. И. Лукашук. – М., 2004. – Том I. – 672 с. 6. Лист Ф. Международное право в систематическом изложении: Перевод с 6-го немецкого издания / Лист Ф.; Под ред., с предисл. и доп.: В. Э. Грабарь. – 4-е рус. изд., испр., и доп. – Юрьев (Дерпт) : Тип. К. Маттисена, 1917. – 674 с. 7. Международное право: ученик / отв. ред. В. И. Кузнецов, Б. Р. Тузмухамедов. 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Норма, 2007. – 994 с. 8. Иваненко В. С. Право международного сотрудничества России как системный правовой комплекс и его место в структуре взаимодействия международного и российского права / В.С. Иваненко // Тезисы докладов на международной конференции «Перспективы развития правового регулирования международных отношений в ХХІ веке». 18-19 октября 2007 г. Спб., 2007. 9. Каламкарян Р. А. Международное право : Учебник / Р. А. Каламкарян, Мигачев Ю. И. – М. : Изд-во «Эксмо», 2004. – 688 с.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 110_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

10. Международное право. Общая часть: Учебник / Отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. – М. : Статут, 2011. – 543 с. 11. Кузнєцов В. И. Международное право: учебник / Отв. ред.: В. И. Кузнєцов, Б. Р. Тузмухамедов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Норма, 2007. – 944 с. 12. Баймуратов М. О. Міжнародне право / М. О. Баймуратов. – Х. : «Одісей», 2002. – 672 с. 13. Island of Palmas case (Netherlands, USA), 4 April 1928 // R.I.A.A. – 2006. – Vol. II. – P. 829–871 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://untreaty.un.org/cod/riaa/cases/vol_II/829-871.pdf 14. Баскин Ю. Я. История международного права / Ю. Я. Баскин, Д. И. Фельдман. – М. : Международные отношения, 1990. – 203 с. 15. Конституція України від 28 червня 2996 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/rada/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/conv *Месхія Олександр Нодарович – аспірант Інституту законодавства Верховної Ради України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

111

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ЕКОНОМІКА УДК 330.11:336.7

Алямкін Роман *

ТЕОРЕТИЧНИЙ АНАЛІЗ ЕКОНОМІЧНОЇ СТАБІЛЬНОСТІ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ БАНКІВСЬКОГО СЕКТОРУ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ В статті проведено теоретичний аналіз категорії економічної стабільності, розкрито її природу, сутність та значення у формуванні стратегій подальшого розвитку складних економічних систем. На сонові теоретичного узагальнення, у статті запропонована авторське бачення категорії «економічна стабільність». Ключові слова: економічна стабільність, рівновага, структура, капітал, корисність, ціна, конкуренція. Алямкин Р. В. Теоретический анализ экономической стабильности через призму экономической безопасности банковского сектора экономики Украины. В статье проведенный теоретический анализ категории экономической стабильности, раскрыта ее природа, сущность и значение в формировании стратегии дальнейшего развития сложных экономических систем. На основе теоретического обобщения в статье предлагается авторское виденье категории «экономическая стабильность». Ключевые слова: экономическая стабильность, равновесие, структура, капитал, полезность, цена, конкуренция. Alyamkin R. V. The Theoretical Analysis of Economic Stability through the Prism of Economic Security of the Banking Sector in Ukraine. The theoretical analysis of the category of economic stability have been conducted, its nature, essence and role within the process of formation of strategies of further development of complex economic systems have been defined. On the basis of theoretical generalization, there have been developed the authors’ view of the category «economic stability». Keywords: economic stability, balance, structure, capital, utility, price competition. Економічна стабільність визначається як головна ціль при формуванні стратегій розвитку багатьох країн світу, а їх уряди несуть відповідальність за формування економічної стабільності. Однак, доцільність стратегії спрямованої на забезпечення економічної стабільності сформувала безліч питань, відповіді на які економічною наукою ще не сформовано. Підтвердженням цьому факту є розвиток глобальних фінансових криз, які завдали удару по економіках більшості країн світу. Найбільш відчутні економічні втрати зазнали «периферійні країни», до числа яких, до речі, відносять і Україну. Така ситуація викликає необхідність формування нової концепції економічного розвитку і здатність категорії «економічна стабільність» грати визначальну роль у формуванні нового економічного світогляду. Аналіз останніх досліджень та публікацій свідчить про те, що поняття економічної стабільності використовується досить часто. Однак, зміст цього поняття часто носить суперечливий характер, тому він потребує подальшої систематизації поглядів з метою уніфікації цього поняття. Відповідно проведення наукової роботи має ґрунтуватися на дослідженнях вчених, які присвятили свої наукові доробки цій проблемі. На нашу думку фундаментальне значення мають наступні дослідження таких авторів, а саме О. В. Ареф’єва, Г. Б. Клейнера, В. Л. Тамбовцева, Р. М. Качалова, С. В. Мочерного, Л. М. Вороновича, Н. Л. Любченко, Ю. М. Пахомова, В. М. Геєця, та інших. Метою статті є теоретичне дослідження категорії економічної стабільності, визначення її сутності, встановлення змісту та визначення меж її застосування. Забезпечення стабільності національної економіки вважається одним з головних чинників досягнення стратегічних цілей соціально-економічного розвитку України. Відповідно категорія «економічна стабільність» визначає гостру необхідність теоретичного аналізу цієї категорії та її значення у економічному житті як господарюючих суб’єктів, так і країни в цілому. Термін «стабільність» (лат. stabilis) запозичений з природничих наук, де він означає стійкий стан, здатність до тривалого існування, збереження в часі. На практиці точність його визначення досягається завдяки виділенню окремих видів стабільності. Ця категорія потребує ретельної градації, оскільки у

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 112_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

економічній літературі існує багато думок щодо її застосування. Стабільність асоціюється з порядком, незмінністю, рівновагою, стійким функціонуванням, тощо [1]. Стабільність – це здатність системи функціонувати, не змінюючи власну структуру, перебувати у стані рівноваги та збалансованості, такий стан має бути незмінним у часі [2]. Економічний словник визначає економічну стабільність як наявність співвідношення у пропорціях попиту та пропозиції, рівних та однаково вигідніших умов торгівлі для всіх учасників ринку, які мають рівний доступ до необхідної інформації, а самі ринкові умови є прозорими та не створюють бар’єрів для входження на такий ринок [3]. В. М. Ячменьова, досліджуючи роботи економістів-класиків встановила, що вони розробили основу теорії стабільності, сформулювавши низку фундаментальних принципів, які є актуальними і сьогодні, до таких можна віднести наступні: − запорукою стабільності є рівновага економічної системи (рівновага попиту та пропозиції, кейнсіанська модель доходів та витрат, монетаристська модель ринкової рівноваги, тощо); − стан стабільності як і рівноваги, не може бути постійним явищем, він періодично змінюється на нестабільний стан; − існує низка дестабілізуючих чинників, які за тим чи іншим ступенем впливу діють на стабільність економіки [4, c. 96]. Продовження нашого дослідження неможливе без вивчення наявного літературного надбання, що створено науковцями, які присвятили свої дослідження темі економічної стабільності.

Автори 1 О. І. Барановський В. М. Ячменьова

А.В. Перетятько

В. А. Сумін

Н.В. Шандова

Г.А.Севрюкова

4/2014

Таблиця 1. Сутність економічної стабільності. Визначення 2 Економічна стабільність – це збалансований стан економічної системи, за якого відсутня тенденція до змін [5]. Економічна стабільність – це поняття описує стан системи на певний момент часу, а показник «рівень стабільності системи» говорить про її рухливість та визначає рівень змін. Стабільність забезпечує наявність сукупності властивостей та стійких відносин об’єкта дослідження, або сукупності характеристик, які мають місце у системі у даний момент [4]. Економічна стабільність – це результуюча характеристика, а її показником виступає рівень економічної стабільності. В процесі підприємницької діяльності можливими є негативні наслідки нетривалого характеру, хоча вони через певний проміжок часу можуть стати каталізаторами стабілізації та створення потужних передумов стабільного розвитку [6]. Економічна стабільність – це стан економічної системи, яка повинна бути збалансованою і розвиток якої здійснюється на основі зрівноважування двох різноспрямованих факторів (наприклад: попит і пропозиція, витрати і дохід). Рівновага може бути нестійкою – короткочасною, і стійкою – тривалою. Також під станом стабільності розуміється здатність економічної системи, що наразилася на несприятливе відхилення за межі її припустимого значення, повернутися у стан рівноваги за рахунок власних ресурсів, позик, перепрофілювання виробництва, тощо [7]. Економічна стабільність – це такий стан, що формується під впливом двох чинників. Перший і визначальний чинник – економічне зростання. Другий чинник описує адекватний стан внутрішнього та зовнішнього середовища економічної системи, тобто, її економічну рівновагу [8]. Соціально-економічна стабільність – це стійкий стан соціальноекономічної системи, який забезпечує їй функціонування та розвиток, вчасно змінюючи застарілі економічні та соціальні форми новими, які відповідають змінам суспільних потреб у внутрішньому та зовнішньому середовищі країни [9]

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

113

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Узагальнюючи проведений теоретичний аналіз сутності економічної стабільності, слід відмітити, що більшість авторів пояснюють цю категорію через використання таких категорій, як економічний стан, незмінність структури, збалансованість та рівновага. Однак, розглядаючи визначення сутності економічної стабільності, деякі автори [10, 11, 12] роблять певну логічну помилку, вважаючи, що дана категорія формується через економічне зростання. На нашу думку, економічне зростання призводить до порушення збалансованості економічної системи, а відповідно і до втрати рівноваги, що по своїй суті є визначенням нестабільності. Необхідно враховувати, що стабільність має суб’єктивну приналежність до певної економічної системи, оскільки описує її об’єктивні можливості функціонування. Тому, на нашу думку, економічна стабільність – це характеристика (сукупність специфічних властивостей) економічної системи, що відображає її здатність до збереження показників функціонування на незмінному рівні. Для розкриття наведеного визначення використаємо абстрактний приклад ринкової рівноваги між попитом та пропозицією на товар Х. Відповідно на певний момент часу (t0) сформована ціна (p0), за якою споживачі готові придбати визначену кількість товару (q0). У відповідності до запропонованих вище визначень параметри ціни та кількості мають бути незмінні у певному часовому періоді. Тепер розглянемо стратегії поведінки учасників ринку, умовно їх поділивши на виробників – власників капіталу та споживачів. Відповідно маємо дві різноспрямовані стратегії направлені на забезпечення економічного раціоналізму. Отже перша стратегія, є економічне зростання або основна стратегія кожного окремого власника капіталу. Більш того, кожний окремий власник капіталу протистоїть іншим капіталам, що проявляється в суперництві між капіталами за джерело його зростання – додатково створену вартість [13, c. 34]. К. Маркс стверджував, що перегони за додатковою вартістю є внутрішньою тенденцією капіталу, яка породжується за рахунок дії інших капіталів. Такі перегони змушують власника змінювати структуру свого капіталу, порушуючи межі правильної пропорції, а головне вимагають постійного руху вперед. Внутрішня природа капіталу розкривається лише при наявності конкуренції, яка відображає суттєве значення капіталу. Конкуренція проявляється і реалізується в процесі взаємодії багатьох капіталів, є внутрішньою тенденцією для капіталу, обумовленою зовнішньою необхідністю. Капітал існує і може існувати лише при наявності множини інших капіталів, а його самовизначення проявляється у їх взаємодії [14, c. 395-396]. Враховуючи, що капітал є фундаментом ринкових відносин, то маємо стратегію власника капіталу спрямовану на постійну зміну структури ринкової пропозиції. У нашому двох-факторному прикладі власник капіталу змінює або ціну з рівня p0 до рівня p1, або кількість пропонованого товару з q0 до рівня q1. Результатом має стати максимально можливий приріст розміру капіталу, а отже його стратегія спрямована на максимізацію показників ефективності. Друга стратегія – стратегія споживача, яка ґрунтується на суб’єктивній оцінці потреби у відповідному товарі. Тому споживач готовий заплатити за товар так звану ціну попиту – максимальну ціну, вище за яку попит не відбудеться оскільки у покупця обмежена платоспроможність. У відповідності до першого закону Госсена [15] інтенсивність дії потреби при поступовому задоволені зменшується, а отже і цінність кожного наступного товару буде знижуватися. Визначення оптимальної стратегії споживача можна розкрити через другий закон Госсена [15]. Споживач досягає максимум задоволення, якщо він розподіляє власні кошти з метою придбання оптимального набору товарів. Відповідно до цього закону збільшення ціни будь-якого товару при незмінних цінах на інші товари та доходу призводить до зміни структури граничної корисності від споживання товару та його ціни. Зниження граничної корисності свідчить про зменшення попиту на відповідний товар, а отже якщо споживач у момент t0 задовольнив свої потреби за рахунок купівлі певної кількості товару q0, то у момент t1 ціна на рівні p0 не буде задовольняти споживача за рахунок зниження граничної корисності. Таким чином, учасники ринкових відносин мають дві різноспрямовані стратегії. А отже так чи інакше у наступний період часу t1 точка рівноваги зміниться, що призведе до економічної нестабільності. Оскільки зміниться структуру попиту та пропозиції, відбудеться переміщення точки рівноваги, що ставить питання про збалансованість попиту та пропозиції. Ми не ставимо питання про доцільність використання категорії стабільності для відображення сформованої дійсності, а лише розглядаємо чи адекватно її застосовувати у динамічному навколишньому середовищі. Така динаміка, у нашому прикладі, ґрунтується на певних закономірностях природи капіталу та закону спадної граничної корисності. М. Д. Кондратьєв зазначав, що економічна дійсність динамічна за своєю суттю. Економічні процеси відзначаються значним варіюванням, але в той же час вони можуть набувати стабільного 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 114_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

характеру, начебто наближуючись до статичного стану. Однак, вони ніколи не перебувають у такому стані постійно, оскільки не буває абсолютного спокою у фізичному розумінні. Відповідно існує тільки динаміка явищ. У той же час, з метою дослідження економічної дійсності можна використовувати принципи статичної теорії. Тобто, розглядаючи економічну дійсність в умовах незмінного статичного стану можна з’ясувати закономірності встановлення зв’язків між елементами економічного життя. Розкриття відповідних зв’язків дає можливість покращити розуміння навколишніх процесів, особливо, якщо прийняти до уваги те, що при зміні економічного життя його елементи не можуть знаходитись в статичному стані, але інколи вони демонструють певну стабільність. Однак, статична теорія неспроможна з’ясувати зміни економічних елементів, а також механізми та напрями цих змін. Тому для повного розкриття економічної дійсності потрібно використовувати як методи статичної, так і методи динамічної теорії, які дають можливість в комплексі розкрити основні умови зміни процесу розвитку економічних систем [16, c. 16–17]. Продовжуючи свою думку Н. Д. Кондратьєв, зазначає, що Шумпетер, Парето, Юровский та інші приймаючи по суті статику як умовний методологічний спосіб дослідження економічної дійсності у той же час вважають статичні явища за реальність та протипоставлять статику явищ їх динаміці. Як приклад у перших своїх роботах Шумпетер, а далі Парето та інші стверджують, що статика явищ є фотографія економічної дійсності у визначений момент. Однак невизначеність поняття моменту призводить до невизначеності поняття про статику. Далі ці автори зазначають, що у дійсності ті чи інші явища наближаються до статичного стану. Як приклад, наводять єдиний курс фондової біржі. Ці приклади, у відповідності до вищезазначеного, самі по собі правильні, однак трактувати їх необхідно досить обережно. Оскільки стабільність курсів цінних паперів та інших явищ економічного життя досить відносна, тому що вона більш-менш мінлива та непостійна. Ці явища тільки нагадають картину статичного стану. Втім для того щоб у дійсності вивчати ці явища як статичні, ми повинні зовсім відволіктись від тих змін, що можуть або вже на них впливають і таким чином перейти від існуючої дійсності до уявного статичного стану [16]. Статична точка зору досліджує явища економічної дійсності по за межами процесів їх зміни і розглядає у нерухомому (непорушному) стані рівноваги елементів. Однак, для того щоб перейти до з’ясування такого стану рівноваги незмінних елементів та їх зв’язків статична точка зору може методологічно оперувати коливаннями елементів. Проте така теорія може оперувати цими варіаціями не для того, щоб досліджувати реально динамічні процеси та їх закономірності по суті, а лише для того щоб показати, що ці варіації елементів призводять до необхідного стану рівноваги, який фактично і досліджувався. Саме стабільність є тією «фотографією» економічної дійсності на певний момент часу, без урахування тих тенденцій, що сформували відповідний стан. На нашу дамку, ігнорування внутрішніх тенденцій і зосередження уваги лише на певному стані створює передумови до появи економічних криз. Звичайно вивчення стабільності не можливо без зазначення часу, однак у даному випадку час слугує лише точкою відліку, на яку проводиться зріз інформації про стан об’єкту дослідження. Такі дані будуть свідчити про стабільність або її відсутність. Тобто показники, що були обрані, дають певний інформаційний масив, який покаже чи досяг об’єкт дослідження запланованої рівноваги, збалансованості та збереження структури елементів. Однак, такий зріз не показує ті тенденції, які відбуваються у проміжку між часовими періодами. Більш того аналіз таких інформаційних зрізів у досить великому масштабі показує не про зміну рівня рівноваги, а про зміну суб’єктивного сприйняття рівня стабільності. Для прикладу, структура банківських активів складається з цінних паперів, вартість яких у більшості випадків визначається на основі ринкового курсу, що був встановлений в останній день звітного періоду (місяць, квартал, або рік). Якщо ринкова вартість цінних паперів змінилася, то банк має провести коригування балансової вартості свого портфелю цінних паперів. Ми розглянемо ситуацію лише з зменшенням ринкової вартості, відповідно банк змушений переоцінити балансову вартість свого портфелю, а на відповідну суму зменшення ціни має нарахувати резерви за активними операціями. Як правило, нарахування резервів веде до зменшення обігових коштів, а відповідно є не бажаним для банківської установи. Зазвичай банк спроможний скоригувати ринковий курс до потрібного рівня шляхом спекуляції на ринку (купівля-продаж невеликого обсягу цінних паперів). У результаті таких дій банк отримує ринковий курс у відповідності з попереднім рівнем, що забезпечує структуру його активів «сталою», ринкову рівновагу «не змінною», а фінансові показники «збалансованими». Відповідно така банківська установа буде вважатися стабільною. Але чи відповідає таке значення стабільності реальному стану речей? Відповіддю на це запитання є здатність передбачити вірогідність тенденцій зміни напрямів коливання цін. Однак, теорія економічної 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

115

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

стабільності ігнорує такі тенденції і приймає лише як даність кінцеве вираження встановленої вартості активів. На нашу думку, бажання акцентувати свою увагу при розробці управлінських рішень лише на стабільність як кінцевий стан економічної системи, без врахування внутрішніх тенденцій розвитку, призводить до фінансових потрясінь і обумовлює зародження економічних криз. У нашій роботі ми намагалися розкрити сутність економічної стабільності, розкрити ті аспекти, які не входять до меж її застосування. Звичайно методично можна розширювати цю категорію, однак, тоді вона втратить своє природне значення, а це в свою чергу призведе до ряду логічних помилок у побудові нових концепцій подальшого розвитку економічних систем. На нашу думку, при розробці стратегій економічного розвитку доцільніше застосовувати більш динамічніші категорії, які будуть спрямовані на вирішення не лише стратегічних завдань, а здатні надати достатній інструментарій управління основними тенденціями розвитку економічної системи. Більш того економічна думка має переходити від використання статичних моделей до більш складніших та значно змістовніших динамічних теорій, що враховують не лише класичні фактори господарської діяльності, а також і дійсно обмежений ресурс часу. Список використаних джерел: 1. Економічна енциклопедія : у 3 т. / [за ред. С. В. Мочерного, Л.М. Вороновича]. – К. : Академія, 2000. – 952 с. 2. Стабильность // Вікіпедія – вільна енциклопедія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D1%82%D0%B0%D0%B1%D0%B8%D0%BB%D1%8C%D0%BD %D0%BE%D1%81%D1%82%D1%8C 3. Стабильность // Словарь по экономической теории, 2004 года [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://vocable.ru/dictionary/862/word/stabilnost 4. Ячменьова В. М. Економічна стабільність: сутність та форми вияву / В. М. Ячменьова // Економіка Менеджмент Підприємництво. – № 24 (ІІ). – 2012. – С. 94 – 99. 5. Барановський О. І. Стійкість банківської системи України / О. І. Барановський // Фінанси України. – 2007. – № 9. 6. Перетятько А. В. Етимологія категорії «економічна стабільність підприємства» / А. В. Перетятько // Комунальне господарство міст [Текст] : наук.-техн. зб., 2013. – С. 203 – 212. 7. Сумин В. А. Устойчивость системи управления предприятием в условиях экономической безопасности / В. А. Сумин // Материал международной научно- практической конференции. – Донецк : Дон НТУ, 2001. – C. 159 – 161. 8. Шандова Н. В. Управління процесами розвитку підприємств машинобудування / Н. В. Шандова // Економічний простір. – 2009. – № 21. – С. 276 – 282. 9. Севрюкова Г. А. Социально-экономическая стабильность региона: реальность и перспективы [Електронний ресурс] / Г. А. Севрюкова. – Режим доступу: http://inc.kursknet.ru/ecoforse.htm 10. Романишин М. І. Економічна стабільність підприємства: сутність та її складові / М. І. Романишин, Н. О. Шпак // Науковий вісник Національного лісотехнічного університету України. – 2009. – Вип. 19.10. – C. 248 – 253. 11. Азаренкова Г. М. Час як ключова ознака в узагальненні понять «стабільність» та «стійкість» / Г. М Азаренкова, О. Г Головко // Вісник УАБС. – 2009. – № 21(26). – С. 87 – 91. 12. Зеткина О. В. Об управлении устойчивостью предприятия [Електронний ресурс] / О. В. Зеткина. – Режим доступу: http://www.conif.boom.ru/third/section3.htm. 13. Тарануха Ю. В. Конкуренция: система и процесс : монография / Ю. В. Тарануха. – М. : «Дело и сервис», 2012. – 672 с. 14. Маркс К. Критика политической экономии. Экономические рукописи 1857–1861 гг. / К. Маркс. – М. : Политиздат, 1980. – Ч.1. – 564 с. 15. Основи економічної теорії: політекономічний аспект [Текст] : підручник для студентів економічних ВНЗ / Г. Н. Климко, В. П. Нестеренко, Л. О. Каніщенко [та ін.]; ред.: Г. Н. Климко, В. П. Нестеренко. – К. : Вища шк., 1994. – 559 с. 16. Кондратьев Н. Д. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения: Избр. тр. / Н. Д. Кондратьев. – М. : Экономика, 2002. – 767 с. * Алямкін Роман Володимирович – кандидат економічних наук, докторант Університету банківської справи Національного Банку України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 116_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ УДК 342.5 : 351/354

Олександр Береза *

СТАНОВЛЕННЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ ІНСТИТУЦІЙНОЇ ОСНОВИ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ У статті проаналізовано становлення та особливості інституційної основи антикорупційної політики України. Відзначено основні групи суб’єктів протидії корупції та характеристики, які повинні мати антикорупційні інституції. Зроблено аналіз функцій та діяльності робочих груп та комісій, діяльність яких у різні роки спрямовувалась на боротьбу та запобігання корупційним злочинам. Окремо здійснено вивчення діяльності Національного антикорупційного комітету та Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, а також завдань Міністерства юстиції України у сфері запобігання і протидії корупції. Наголошено на недостатній участі громадян у розробці та впровадженні заходів державної антикорупційної політики. Як перспективний напрямок для подальших наукових розвідок назване питання участі громадськості у заходах антикорупційної політики в постіндустріальному суспільстві. Ключові слова: корупція, запобігання і протидія, антикорупційна політика, інституційна основа, постіндустріальне суспільство. Берёза А. Д. Особенности и становление институционной основы антикоррупционной политики Украины. В статье проанализированы становление и особенности институциональной основы антикоррупционной политики Украины. Отмечены основные группы субъектов противодействия коррупции и характеристики, которыми должны обладать антикоррупционные институции. Сделан анализ функций и деятельности рабочих групп и комиссий, деятельность которых в разные года направлялась на борьбу и предотвращение коррупционных преступлений. Отдельно проведено изучение деятельности Национального антикоррупционного комитета и Правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики, а также задачи Министерства юстиции Украины в сфере предотвращения и противодействия коррупции. Отмечено недостаточное участие граждан в разработке и внедрении мероприятий государственной антикоррупционной политики. В качестве перспективного направления для дальнейших научных исследований назван вопрос участия общественности в мероприятиях антикоррупционной политики в условиях становления постиндустриального общества. Ключевые слова: коррупция, предотвращение и противодействие, антикоррупционная политика, институционная основа, постиндустриальное общество. Bereza O. The Formation and Features of Institutional Basis of Anticorruption Policy of Ukraine. In the article it is analyzed formation and features of the institutional basis of anticorruption policy of Ukraine. It is noted main groups of anticorruption activity and the characteristics that should have anticorruption institutions. It is made the analysis of functions and activities of working groups and committees activities of which were directed at combating and preventing corruption in different years. It is separately studied activity of the National Anticorruption committee and the Government agent for anticorruption policy and also tasks of the Ministry of justice of Ukraine in the sphere of preventing and counteracting corruption. It is emphasized on insufficient participation of citizens in development and implementation of anticorruption policy. As perspective direction for further scientific studies it is named the issue of activity of the society in anticorruption policy in the postindustrial society. Keywords: corruption, preventing and counteraction, anticorruption policy, institutional basis, postindustrial society. Криза безпеки засвідчила не спроможність правлячих еліт України здійснити максимально ефективне входження українського суспільства в постіндустріальну добу розвитку. Дискредитовані корупцією і втративши довіру з боку населення, владні кола нашої держави видаються абсолютно не спроможними здійснити запуск механізму самоочищення з метою власного самозбереження. В українському суспільстві не відбувається зменшення рівня корупції, законотворча активність та прогресивність норм вітчизняного законодавства цілком нівелюється відсутністю практичних кроків та незадовільним станом розбудови інституційної основи державної політики щодо подолання корупції. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

117

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

З огляду на зазначене вважаємо актуальним здійснити вивчення становлення інституційної основи вітчизняної антикорупційної політики з метою визначення її особливостей та можливих напрямів подальшого вдосконалення. Питанням антикорупційної політики присвячені праці вітчизняних та зарубіжних учених, зокрема кандидат філософських наук Агафонова Т. П. зазначає, що сукупність інститутів, що утворюють ієрархіризовану інституціональну систему, є необхідною умовою успішної боротьби або хоча б стримання корупції [1, с. 350]. Доктор юридичних наук М. І. Мельник зауважує, що ефективна протидія корупції можлива за умови створення та реалізації належної системи забезпечення протидії корупції, яка, має бути комплексом узгоджених і взаємопов’язаних заходів кадрового, інформаційно-аналітичного та іншого характеру, спрямованих на належне забезпечення практичної реалізації стратегічних завдань у сфері протидії корупції [2, с. 219]. Водночас доктор політичних наук Є. В. Невмержицький у своїх дослідженнях робить висновок, що рівні суб’єктів подолання корупції в Україні за умов неналежної взаємодії відповідальності, підпорядкованості і не чіткої правової визначеності функцій та обов’язків сьогодні не спрацьовують, їх діяльність не адекватна стану корупції у державі [3, с. 233]. В цьому аспекті пропонуємо звернути увагу на застереження доктора юридичних наук Нижник Н.Р., що суперечності, які існують сьогодні в суспільстві між потребою в розвинутих інститутах громадянського суспільства для реформування політичної системи на демократичній основі і слабким їх розвитком може через демократичні процедури при вмілому закулісному маніпулюванні ними, дозволити перекласти відповідальність з уряду, посадових осіб, тобто органів, що виконують управлінські функції влади на представницькі органи і навіть народ [4, с. 43]. У свою чергу доктор наук з державного управління В. М. Соловйов стверджує, що найважливішою проблемою, яка перешкоджає досягненню позитивних результатів, є неналежна координація діяльності антикорупційних інституцій, державних органів та громадських організацій [5, с. 311]. Один із засновників міжнародної організації «Трансперенсі інтернешнл» Джеремі Поуп пропонує для подолання корупції вживати узгоджений трьох цільовий підхід: попередження, покарання та освіта громадськості [6, с. 146]. Паралельно Тодор Тагарєв виділяє в контексті створення органів боротьби з корупцією два принципові підходи: забезпечення виконання та запобігання, де підхід, що базується на забезпеченні виконання заходів боротьби з корупцією, потребує відповідних дієздатних органів, а підхід, що базується на запобіганні - створення бюро з антикорупційної політики і процедур [7, с. 257]. Однак, не зважаючи на перелічені дослідження та значну кількість інших наукових робіт, питання інституційної основи антикорупційної політики України вивчається здебільшого в контексті окремих досліджень корупційної проблематики та розвитку вітчизняного антикорупційного законодавства. Саме недостатня вирішеність вказаної проблеми і зумовила необхідність вибору автором тематики дослідження даної статті. Метою дослідження є визначення особливостей інституційної основи антикорупційної політики України. Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання: проаналізувати становлення основних антикорупційних інституцій України, здійснити аналіз цілей їх утворення, завдань та повноважень, а також з’ясувати можливі напрями удосконалення в цілому інституційної основи антикорупційної політики України. Рецепт одужання суспільства та держави від корупції відомий і в загальному вигляді може зводиться до звільнення з-під олігархічних кіл та очищення сфери державного управління від корумпованих посадовців, структур і механізмів ведення незаконного бізнесу, а також до запровадження принципу верховенства закону [7, с. 13]. Однак в умовах постіндустріального суспільства сутність корупції перестає зводитися до банального хабарництва або відкотів. Сучасні корупційні схеми еволюціонували в корупційні мережі, в які ангажуються на умовах «підряду» державні чиновники, співробітники правоохоронних органів, судді та представники приватного сектора. Ускладнення сутності корупції обтяжує завдання для звичайних правоохоронних та судових органів, яким стає важче виявити та покарати винуватців у корупційних діяннях [6, с. 135]. Саме у зв’язку з цим Конвенція ООН проти корупції вимагає наявності двох типів антикорупційних інституцій: органу або органів, що запобігають корупції; органу, органів або особи, які спеціалізуються на боротьбі проти корупції за допомогою правоохоронних заходів [8, с. 86, 106]. Мельник М.І. у своїх дослідженнях пропонує поділяти суб’єктів протидії корупції на такі основні групи: визначення і забезпечення реалізації антикорупційної політики; законодавчого забезпечення; безпосередньої правоохоронної діяльності; здійснення правосуддя; запобігання; координації; контролю та нагляду за діяльністю суб’єктів протидії корупції; поновлення законних прав та інтересів фізичних і

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 118_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь; фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, науково-методичного та іншого забезпечення [2, с. 220]. Вбачається, що використання подібного поділу суб’єктів протидії корупції при розбудові в Україні інституційної основи антикорупційної політики в підсумку призвело до появи великої кількості спеціальних суб’єктів із протидії корупції, повноваження яких подекуди визначено нечітко, що негативно позначається як на їх роботі, так і на ефективності протидії корупції у цілому [5, с. 311]. На нашу думку слід погодитись, що антикорупційним інституціям повинні бути притаманні наступні характеристики: постійність, функціональна диференціація, цілісність, нормативність, міцність [1, с. 350 – 351]: В аспекті зазначеного пропонуємо більш детально проаналізувати хронологію становлення інституційної основи в Україні, початком розбудови якої стало створення відповідно до Постанови Верховної Ради України від 19.12.1992 № 2894-ХІІ Тимчасової депутатської комісії ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією і хабарництвом. Вказана Комісія по суті стала першою в Україні антикорупційною інституцією, якій було доручено: у своєму складі створити слідчу групу для перевірки виконання відповідних законів у системі правоохоронних органів і судах та розробити відповідне положення [5, с. 311]. Однак вже через півроку 30 червня 1993 року Верховна Рада України Постановою № 3342-ХХІІ «Про порядок введення в дію Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» створила постійну Комісію ВРУ з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю, після затвердження складу якої припинялася діяльність вище зазначеної Тимчасової депутатської комісії. Законом України від 30.06.1993 № 3341-ХІІ «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» було врегульовано правові та організаційні засади у сфері боротьби з організованою злочинністю та визначено систему державних та спеціальних органів, діяльність яких спрямовувалася на протидію організованій злочинності й корупції. Крім того, на виконання вказаного Закону України та виходячи з надзвичайно важливого значення дальшого посилення боротьби з найбільш небезпечними організованими формами злочинної діяльності 26 листопада 1993 року було видано Указ Президента України № 561/93, яким при Президентові України створювався Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Відповідно до покладених завдань у сфері боротьби з корупцією і організованою злочинністю Координаційний комітет: координував заходи; розробляв рекомендації; організовував співробітництво з відповідними органами іноземних держав та міжнародними організаціями; готував та вносив на розгляд Президента України щорічні і спеціальні доповіді; взаємодіяв з комітетами ВРУ, Уповноваженим ВРУ з прав людини, Радою національної безпеки і оборони України, органами виконавчої влади; керував Міжвідомчим науково-дослідним центром з проблем боротьби з організованою злочинністю; надавав методичну допомогу; інформував населення про заходи, що вживалися Президентом України [9]. 5 жовтня 1995 року було прийнято Закон України № 356/95-ВР «Про боротьбу з корупцією», згідно зі статтею 4 якого органами, що ведуть боротьбу з корупцією були визначені відповідні підрозділи: МВС, податкової міліції, СБУ, органів прокуратури України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України [10]. Також зазначеним Законом законодавець поклав завдання щодо нагляду за виконанням антикорупційного законодавства на Генерального прокурора України, а контроль на – ВРУ, зокрема на Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією [10]. Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України було ліквідовано у 2005 році Указом Президента України від 08.02.2005 № 208/2005, а його функції, фінансове та матеріально-технічне забезпечення були передані РНБО України, яка 25 листопада 2005 року ухвалила рішення про утворення Міжвідомчої комісії РНБО України з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією, уведене в дію Указом Президента України від 28.12.2005 р. № 1865/2005. Основними завданнями Комісії були визначені: аналіз стану корупції в державі, підготовки пропозицій і рекомендацій щодо вироблення політичних, організаційних та інших заходів з метою поліпшення координації діяльності органів державної влади у цій сфері [11]. Утім через те, що зазначена Комісія не була наділена необхідними повноваженнями, в тому числі правоохоронними, виконання покладених на неї функцій фактично було формальним і не справляло суттєвого впливу на покращення стану корумпованості в українському суспільстві [5, с. 313]. Збільшенню кількості правових колізій в інституційній основі антикорупційної політики України сприяв Указ Президента України від 17 квітня 2008 року № 370/2008 «Про Міжвідомчу робочу групу з питань протидії корупції». Особливість діяльності Міжвідомчої робочої групи полягала в тому, що 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

119

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

напрацьовані нею пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань запобігання та протидії корупції направлялися безпосередньо на розгляд Главі Державі, проте її рішення мали виключно рекомендаційний характер. Зрештою на підставі появи плутанини у діяльності антикорупційних інституцій СБУ, РНБОУ, ГПУ, МВС, АПУ та інших державних органів Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 482/2010 «Про ліквідацію Міжвідомчої робочої групи з питань протидії корупції» Міжвідомчу робочу групу було ліквідовано. Слід звернути увагу, що паралельно із діями, реалізованими Президентом щодо створення інституційної основи антикорупційної політики, Кабінетом Міністрів України також вживалися відповідні заходи. Так, 4 червня 2008 року постановою КМУ № 532 «Деякі питання реалізації державної антикорупційної політики» було введено посаду Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, до компетенції якого у сфері боротьби з корупцією, зокрема було віднесено: розробка пропозицій щодо визначення основних напрямів, здійснення відповідних заходів, реалізація антикорупційної стратегії, координація діяльності центральних органів виконавчої влади, проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, забезпечення ефективної взаємодії з центральними і місцевими органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями, об’єднаннями громадян, участь у співпраці України з ГРЕКО, іншими міжнародними організаціями, формування громадської ради та забезпечення її діяльності, забезпечення інформування громадськості та у разі потреби Президента України, ВРУ та КМУ, узагальнення інформації й подання щорічного звіту КМУ та його оприлюднення [12]. Вважаємо, що кроком, який аж ніяк не сприяв послідовності та структурованості інституційної основи антикорупційної політики нашої держави, стала ліквідація після ухвалення у 2011 році Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» посади Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики [13]. Тим більше, що 11 липня 2013 року постановою КМУ № 484 «Питання Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики» вказана посада знову була запроваджена. Крім того, 4 вересня 2013 року Уряд своєю постановою № 706 «Питання запобігання та виявлення корупції» постановив керівникам органам виконавчої та місцевої влади утворити (визначити) та забезпечити функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції [14]. Однак Соловйов В.М. звертає увагу, що аналіз діяльності вказаних підрозділів свідчить про концентрацію їх діяльності на заходах загального характеру [5, с. 317 – 318], у той час як згідно із вказаною Постановою їх зусилля повинні спрямовуватися на: розробку, проведення та контроль антикорупційних заходів; визначення та протидію конфлікту інтересів, а також встановлення існування корупційних ризиків, розробку пропозицій, спрямованих на їх усунення; інформування керівника та правоохоронні органи про випадки злочинів корупційного характеру в т.ч. за результатами перевірок декларацій; ведення обліку працівників, притягнутих до відповідальності за корупційними статтями; взаємодію з підрозділами з питань запобігання та виявлення корупції державних та місцевих органів, підприємств, установ та організацій, спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції; розгляд повідомлень про причетність працівників до злочинів корупційного характеру [14]. Отже бачимо, що поступово в Україні мала бути створена система органів, які поряд із спеціальними правоохоронними відомствами, несли б відповідальність за стан виявлення та знешкодження корупції у своєму внутрішньому середовищі [3, с. 252]. Сучасна інституційна основа антикорупційної політики України щодо втілення заходів відповідного спрямування базується на положеннях Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», в якому законодавцем суб’єктів здійснення заходів щодо запобігання і протидії корупції, поділено на наступні групи: Президент, Верховна Рада та органи юстиції України; органи державної влади, що спрямовуються й координуються Урядом України; спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики, утворений Президентом України; органи прокуратури, спеціальні підрозділи МВС та СБ України; уповноважені підрозділи органів державної та місцевої влади, підприємств, установ та ін., а також громадяни і їх об’єднання (за згодою); посадові і службові особи державних та місцевих органів, а також приватних юридичних осіб і їх структурних підрозділів [15]. У 2010 році шляхом видання Указу Президента України від 26.02.2010 № 275/2010 була зроблена чергова спроба кардинального поліпшення ситуації у сфері боротьби з корупцією, яка втілилась у створення при Президентові України Національного антикорупційного комітету (далі НАК) в якості консультативно-дорадчого органу. Проте знову ж таки змушені констатувати, що на практиці НАК не став ефективним механізмом формування та контролю державної антикорупційної політики, оскільки з червня 2011 року не було проведено жодного його засідання, до того ж, з огляду на кричущу ситуацію з корупцією в українському суспільстві його створення не забезпечило досягнення найголовнішої мети антикорупційної політики. Вважаємо, що однією з ключових причин неефективності НАК стала 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 120_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

відсутність незалежності у його діяльності. З цього приводу в GRECO, зазначають, що критично важливим для ефективності НАК є його фактичний склад, в якому повинен бути належним чином забезпечений баланс між широким колом органів державної влади та представниками громадянського суспільства [16]. Окремо слід звернути увагу, що у 2011 році згідно з Указом Президента України від 05.10.2011 р. № 964 «Про першочергові заходи з реалізації Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» функції спеціально уповноваженого органу з питань антикорупційної політики було покладено на Міністерство юстиції України. Крім того, відповідно до Паспорта Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки Міністерство юстиції України є її державним замовником, а міністр юстиції – керівником програми [17]. У поєднанні з вказаним Указом Президента України зазначене передбачало, що Мінюст як тимчасово спеціально уповноважений орган з питань антикорупційної політики забезпечуватиме: координацію діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації антикорупційної стратегії; формування та ведення Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення; інформування громадськості про заходи щодо запобігання і протидії корупції; здійснення міжнародно-правового співробітництва з питань антикорупційної політики. Зрозуміло, що після відновлення у 2013 році посади Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики його повноваження почали певним чином дублювати й навіть накладатися на відповідну компетенцію Мін’юсту в антикорупційній сфері. Саме тому у 2014 році Указом Президента України від 05.06.2014 № 499/2014 «Про внесення зміни до Указу Президента України від 5 жовтня 2011 року № 964» перед КМУ поставлено завдання вжити заходів щодо розмежування в установленому порядку повноважень Міністерства юстиції України та Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики у сфері реалізації антикорупційної політики [18]. Найостаннішим кроком у напрямі впорядкування інституційної основи вітчизняної антикорупційної політики стало прийняття Парламентом 13 травня 2014 року Закону України від № 1261-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України», яким, зокрема народні депутати підтримали чітке розмежування компетенції правоохоронних органів, відповідальних за боротьбу з корупцією, виключивши повноваження органів доходів і зборів та Військової служби правопорядку у ЗСУ щодо складання протоколів про адміністративні корупційні правопорушення [19]. Звісно, що ухвалення вказаного Закону та інших нормативно-правових актів євроінтеграційного змісту створює основу для реалізації цивілізаційних устремлінь України, проте характер процесів, що відбуваються в українському суспільстві вимагає радикальних змін змісту діяльності державної влади, функцій державного управління та процесуальних аспектів державно-управлінських відносин [4, с. 44 – 45]. До того ж забезпечити необхідний результат у здоланні корупції неможливо лише за рахунок удосконалення законодавства, оскільки явище корупції по суті є показником неефективної роботи, зокрема антикорупційних інституцій і системи державного управління в цілому. Серед особливостей формування інституційної основи антикорупційної політики України можна виділити постійне утворення та ліквідацію численних антикорупційних комісій та комітетів з різним статусом та підпорядкуванням, діяльність яких в основному зводилась до консультативно-дорадчих функцій та обмежувалася відомчими інтересами. В результаті у вітчизняній антикорупційній політиці спостерігається декларування намірів боротьби з корупцією у відповідних програмах, концепціях і стратегіях, однак на практиці відсутня реальна політична воля та ефективна робота антикорупційних інституцій. Сьогодні на хвилі піднесення національної свідомості відзначається наявність на найвищому політичному рівні стійкої волі щодо безкомпромісної боротьби з корупцією, втім у подальшому така політична воля має спиратися на чітко скоординовану інституційну основу антикорупційної політики держави, в якій мають бути збалансовані інтереси державного та приватного секторів, а також громадян України. Наслідком високого рівня корупції в Україні стала зневіра людей у справедливість держави, правоохоронної та суддівської систем. У нашій державі громадяни делегують надзвичайно великий обсяг своїх повноважень державним органам, віддаючи перевагу критиці їх діяльності з позицій «моралі». Така критика підміняє фактичну участь в роботі антикорупційних інституцій громадян, які, опановуючи технологічні досягнення постіндустріального й інформаційного суспільств, повинні спрямовувати їх на реалізацію громадських ініціатив щодо підвищення результативності запобігання, виявлення та подолання корупційних проявів у сфері державного управління. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

121

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Отже перспективним напрямом для подальших наукових розвідок вважаємо дослідження питання участі громадськості у заходах антикорупційної політики в умовах становлення постіндустріального суспільства. Список використаних джерел: 1. Агафонова Т. П. Злоупотребления публичной властью и антикоррупционная политика в современной России: монография / Т. П. Агафонова, И. А. Гдалевич, А. Ю. Мамычев, А. Ю. Мордовцев. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 432 с. 2. Мельник М. І. Корупція – корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії). Монографія / М. І. Мельник. – К.: Юридична думка, 2004. – 400 с. 3. Невмержицький Є. В. Корупція в Україні: причини, наслідки, механізми протидії: Монографія / Є. В. Невмержицький. – К.: КНТ, 2008. – 368 с. 4. Нижник Н. Р. Теоретичні аспекти державного управління : [монографія] / Н. Р. Нижник, С. П. Мосов. – Чернівці : Технодрук, 2011. – 248 с. 5. Соловйов В. М. Запобігання і протидія корупції в державному управлінні України : монографія / В. М. Соловйов. – К. : Інститут законодавства Верховної Ради України, 2012. – 508 с. 6. Поуп Дж. Боротьба з корупцією : елементи системи державної непідкупності / Дж. Поуп. – Рівне: ТОВ «Планета-друк», 2011. – 488 с. 7. Тагарэв Т. Виховання доброчесності та боротьба з корупцією в оборонному секторі. Збірник прикладів (компендіум) позитивного досвіду / [Тодор Тагарєв [та ін.] // Женевський Центр демократичного контролю над збройними силами. – Київ: Defense Express Group, 2010 – 383 с. 8. Міжнародно-правові акти у сфері протидії корупції: Збірник документів. Пер. з іноз. мов / Заг. ред. В. М. Литвина. – К.: Парламентське вид-во, 2012. – 624 с. 9. Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України [Указ Президента України від 24 бер. 2004 р. № 362/2004 (Указ втратив чинність на підставі Указу № 208/2005 від 8 лют. 2005 р.)] // Офіц. вісник України. – 2004. – 9 квіт. (№ 12). – С. 69. 10. Про боротьбу з корупцією [Закон України від 5 жов. 1995 р. № 356/95-ВР (Закон витратив чинність на підставі Закону № 1506-VI від 11 черв. 2009 р.)] // Відом. Верхов. Ради України. – 1995. – 22 серп. (№ 34). – Ст. 266. 11. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 листопада 2005 року «Про утворення Міжвідомчої комісії Ради національної безпеки і оборони України з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією» [Указ Президента України від 28 груд. 2005 р. № 1865/2005] // Офіц. вісник України. – 2006. – 11 січ. (№ 52). – С. 311. 12. Про затвердження Положення про Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики [постанова Кабінету Міністрів України від 24 квіт. 2009 р. № 410 (постанова втратила чинність на підставі постанови КМ № 1126 від 2 лис. 2011 р.)] // Офіц. вісник України. – 2009. – 15 трав. (№ 33). – С.76. 13. Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України [Постанова Кабінету Міністрів України від 2 лис. 2011 р. № 1126] // Офіц. вісник України. – 2011. – 11 лис. (№ 85). – С. 46. 14. Питання запобігання та виявлення корупції [Постанова Кабінету Міністрів України від 4 вер. 2013 р. № 706] // Офіц. вісник України. - 2013. – 11 жовт. (№ 76). – С. 261. 15. Про засади запобігання і протидії корупції [Закон України від 7 квіт. 2011 р. № 3206-ІV] // Офіц. вісник України. – 2011. – 20 черв. (№ 44). – С. 9. 16. Четвертий додатковий звіт про виконання рекомендацій Україною за результатами Спільних Першого і Другого раундів оцінювання, затверджений на 63-му пленарному засіданні GRECO: [Електронний ресурс] // М-во юстиції України: офіц. веб-сайт. – 2014. – Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep. 17. Про затвердження Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки [Постанова Кабінету Міністрів України від 12 лис. 2011 р. № 1240] // Офіц. вісник України. – 2011. – 12 груд. (№ 94). – С.128. 18. Про внесення зміни до Указу Президента України від 5 жовтня 2011 року № 964 [Указ Президента України від 5 чер. 2014 р. № 499/2014] // Офіц. вісник України. – 2014. – 20 чер. (№ 47). – С. 22. 19. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 122_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

для України [Закон України від 13 трав. 2014 р. № 1261-VII] // Відом. Верхов. Ради України. – 2014. – 11 лип. (№ 28). – Ст. 2253. * Береза Олександр Дмитрович – аспірант кафедри державної політики та суспільного розвитку Національної академії державного управління при Президентові України, державний експерт Апарату Ради національної безпеки і оборони України. УДК 316.77: 321 (481)

Анастасія Баровська *

ДЕРЖАВНА КОМУНІКАТИВНА ПОЛІТИКА НОРВЕГІЇ У статті показано, що державну політику Норвегії характеризують ефективність та клієнторієнтованість, що зумовлює інтерес до її дослідження. Проаналізовано державну комунікативну політику Норвегії з другої половини 1950-х років (створення установи, що потім перетворилася на Урядове Бюро інформації) до сьогодення. Висвітлено відповідні нормативно-правові та інституційні зміни. Ключові слова: державна комунікативна політика, інституційне забезпечення, Партнерство «Відкритий Уряд», Норвегія. Баровская А. В. Государственная коммуникативная политика Норвегии. В статье раскрывается, что государственную политику Норвегии характеризуют эффективность и клиенториентированность, что обуславливают интерес к её исследованию. Проанализирована государственная коммуникативная политика Норвегии со второй половины 1950-х годов (создание учреждения, которое потом стало Правительственным Бюро информации) и до наших дней. Освещены соответствующие нормативно-правовые та институциональные изменения. Ключевые слова: государственная коммуникативная политика, институциональное обеспечение, Партнерство «Открытое правительство», Норвегия. Barovska A. The Government Communication Policy of Norway. The article analyses the main characteristics of Norway’s public policy that is effective and customer orientated. These factors determine the interest in its research. It researches Norwegian government communication policy since the late 1950 (the establishing of organization, that has transformed into the Governmental Bureau for Public Information) till present times. The relevant legal and institutional changes are highlighted. Keywords: government communication policy, institutional support, Open Government Partnership, Norway. Норвегія є державою, що досягла високих показників у соціальній, економічній, екологічній та інших сферах. Відкриття родовищ нафти і газу уможливило її перетворення з однієї з найбідніших країн Європи (у 50-х роках ХХ століття) на одну з найбагатших та водночас найменш корумпованих у світі [1]. Дослідники також наголошують на такому вагомому складнику успіху країни, як розвиток науки та широке використання можливостей і переваг інформаційної революції [2, 3]. У 2014 р. за індексом людського розвитку1, що складається ООН, Норвегія вкотре визнана найкращою державою для проживання, мешканці якої мають один з найвищих рівнів життя у світі [4]. Ці статистичні дані підтверджують і результати загальнонаціонального соціологічного опитування [5]: 87 % норвежців є задоволеними Норвегією як країною для життя, 80 % висловили аналогічне ставлення щодо своїх муніципалітетів2. Беззаперечно такі показники обумовлені передусім державною політикою, спрямованою на забезпечення потреб громадян. Прикладом, що добре ілюструє дану тезу, є випробовування систем електронного голосування на національних і місцевих виборах протягом 2011– 2013 років [7]. Рішення про проведення експерименту було ухвалене з метою запобігти зменшенню кількості молодих виборців. У звіті щодо результатів експерименту 2013 р. зазначається, що близько 70 тис. громадян (38 % від загальної кількості виборців) взяли участь у електронному голосуванні. 1

Україна в цьому ж рейтингу посідає 83 сходинку, що на 5 позицій нижче за показник попереднього року. Для порівняння: за цей же період лише 44,2% українців були скоріше та цілком задоволеними життям у своєму населеному пункті. Запитань щодо задоволеності країною в цілому не було [6, с. 654]. 2

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

123

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Проте докази щодо збільшення загальної кількості тих, хто голосує, або розширення участі окремих соціальних груп (зокрема молоді) відсутні. До того ж виборці висловили побоювання, що в такий спосіб може бути втрачено таємницю голосування, що спотворює саму ідею демократичних виборів. Після низки обговорень у червні 2014 року норвезький Департамент з питань модернізації (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) ухвалив рішення: «незважаючи на «сильну політичну волю», дозволити людям голосувати за допомогою інтернету, невтішні результати двох експериментів переконали уряд не витрачати кошти державного бюджету на системи електронного голосування» [8]. Загальна ефективність і клієнторієнтованість державної політики Норвегії обумовлює інтерес до її дослідження. В українському науковому дискурсі, присвяченому інформаційній сфері, до досвіду Норвегії звертаються переважно в аспекті становлення інформаційного суспільства. В статті «Норвезькі фіорди інформаційно-комунікаційних технологій» [9] аналізуються програми «eNorge 1.0», «eNorge 2.0» та «Краще використання інформаційних технологій у Норвегії», визначаються проблеми та обмеження їх реалізації. Стаття «Стратегічні напрямки інформаційної політики скандинавських країн: досвід для України» [10] містить перелік норвезьких нормативно-правових документів у сфері ІТ з кінця 80-х років ХХ ст., а також описує етапи еволюції інформаційного суспільства Норвегії: формування (1995– 2005 рр.), розширення (2000–2010 рр.), зміна (2005–2015 рр.), реалізація (2010–2020 рр.). У дисертації «Політико-системний вимір інформаційно-комунікаційних стратегій скандинавських країн (Швеція, Фінляндія, Норвегія)» відзначається, що «попри національну специфіку, відмінності в політичних пріоритетах, економічних можливостях й громадській думці щодо інформаційних процесів, зазначені скандинавські країни мають низку спільних цілей та напрямів здійснення інформаційної політики: впровадження нових технологій у системи державного управління й ефективне здійснення політичної влади – забезпечення доступу широкої громадськості до урядової інформації» [2, с.12]. Також у роботі стверджується, що дослідження інформаційної політики скандинавських країн в Україні розпорошені та мають переважно оглядово-історичний характер. Відсутній системний та комплексний підходи до вивчення проблеми формування державної інформаційно-комунікаційної стратегії цих країн [2, с.2]. До цього можна додати лише те, що комунікативна політика Норвегії у принципі залишилася поза увагою українських дослідників. Хронологію розвитку державної комунікативної політики Норвегії та відповідні інституційні зміни висвітлено у статті норвезького дослідника Т. Слаатта «Ліберальні дилеми та цифровізація державної комунікативної політики» [11]. Основні тези цієї роботи та наведені в ній ключові назви (інституцій і нормативних документів) pзумовили проведення нашого дослідження. Метою даної статті є аналіз державної комунікативної політики Норвегії у ретроспективі та на сучасному етапі її розвитку. У жовтні 2009 року Міністерство державного управління та реформ Норвегії (Fornyings- og administrasjonsdepartementet) офіційно оголосило про ухвалення нової державної комунікативної політики (Statens kommunikasjonspolitikk) [12]. Її метою визнано надання таких «комунікативних» гарантій громадянам: • отримання чіткої інформації щодо їх прав, обов’язків і можливостей; • доступ до інформації про діяльність органів державної влади; • можливість брати участь у виробленні державної політики, обговоренні певних домовленостей і послуг. «Громадяни не повинні стояти з «простягнутою рукою» перед державою. У своїй діяльності органи державної влади мають поважати та визнавати громадян рівними. Комунікативна політика спрямована на формування сприйняття державного управління відкритим до участі. Держава має використовувати соціальні медіа та культуру обміну інформацією в мережі інтернет, що сприятиме широкому залученню до публічних дебатів та активному діалогу з громадянами» [13]. Суттєвий вплив на розроблення цієї політики справила доповідь eBorger 2.0 [14], підготовлена на замовлення Міністерства державного управління та реформ незалежною дослідною організацією SINTEF. Доповідь взаємопов’язала діалог: влада – громадськість з ідеєю «контенту, створеного користувачами» у спосіб, що відкривав абсолютно нове розуміння публічної інформації. Замість уявлень про публічну інформацію як таку, що «надсилається» з політичної організації або державного органу громадянам, доповідь розглядає її як спільно вироблену та використану з громадянами, а також групами громадян самостійно, у спосіб активних інноваційних практик відтворення різних видів доступної інформації, урядової чи ні, у нові форми публічної інформації. Ідея публічності відтепер реалізовується через використання соціальних медіа в процесі обміну інформацією. Водночас доступ до «старої» публічної інформації має бути настільки відкритим, наскільки це можливо, так, щоб нова публічна інформація могла створюватися та використовуватися без державного 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 124_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

втручання. Як стверджує підзаголовок доповіді, наразі «пересічний громадянин» має розглядатися як «дистриб’ютор публічної інформації». Ця ідея публічної інформації невтілювана без новітнього розвитку цифрових засобів масової інформації і, зокрема, появи нових соціальних медіа. Принципи дії цифрових технологій «майже є конкретизацією або матеріалізацією давньої мрії про двосторонню комунікацію» [11, с.16]. Як сфера або об’єкт державної політики державна інформація (пізніше – комунікація) отримала визнання в другій половині 1950-х років, коли була створена установа (Statens Trykningstjeneste), що потім перетворилася на Урядове Бюро інформації (Statens informasjonstjeneste). Впродовж 19701990 років його бюджет та кількість співробітників постійно зростали, водночас, організаційна інфраструктура залишалася без змін. Діяльність Бюро де-юре була спрямована на співпрацю зі ЗМІ, проте де-факто функціонувало як урядове рекламне агентство. У цей же період інтенсифікується участь Бюро в реалізації «класичних» публічних комунікативних кампаній, спрямованих на соціальне навчання, інжиніринг і контроль. Попит на нові урядові дослідження та Офіційний звіт уряду (Noregs offentlege utgreiingar) щодо комунікації влади з громадськістю був посилений трагічними обставинами аварії на Чорнобильській АЕС у 1986 році. Коли постала необхідність повідомити громадськості про миттєві та довготермінові ризики і наслідки Управління з радіаційного захисту Норвегії (Statens strålevern) зіткнулося з конкретними комунікативними проблемами. Спеціальна доповідь змістила акценти в обговоренні проблем публічної інформації з загальних – демократії, індивідуальних прав громадян і розподілу соціальних благ – на інформування в умовах кризи, уникнення ризику та характеристику інформації щодо ризиків. Період 1990–2005 рр. можна позначити як період розквіту та занепаду професійної державної комунікації. У 1992 році в Офіційному звіті уряду «Не тільки слова...» (Noregs offentlege utgreiingar «Ikke bare ord...») було презентовано нові засади державної комунікативної політики. В документі значну увагу було приділено відмінностям між поняттями «інформація» та «комунікація». Незабаром після оприлюднення доповіді відбулася організаційна реформа, яка ліквідувала Урядове бюро інформації. Персонал був переведений до нової структури – Державного акціонерного товариства з питань консалтингу (Statskonsult AS) з тим самим підпорядкуванням. Це був дійсно стратегічний крок: переведення персоналу Бюро надавало соціального і професійного імпульсу новій організації, покликаної очолювати роботу з адміністративної реформи. Це також було і визнання того, яка саме політика здійснюватиметься в процесі адміністративної реформи. Дедалі частіше питання комунікативної політики розглядалися як невід’ємна частина нового державного менеджменту (New Public Management) в процесі безперервної адміністративної реформи в державних установах. Діяльність Державного акціонерного товариства з питань консалтингу була спрямована переважно на консультування урядових структур. Водночас ідея інформаційної (комунікативної) політики як автономної сфери політики зникла. Її місце посіла ідеологія бюрократичної та адміністративної реформи, що замінює собою або об’єднується з ідеалістичним і, можливо, навіть романтичним або ностальгічним дискурсом початку 1970-х років, який пов’язував державну інформаційну (комунікативну) політику з високими демократичними цінностями і нормами правосуддя, розподілом соціальних благ і правом на отримання інформації. Принципи нової державної інформаційної (комунікативної) політики були опубліковані в 2001 році, однак вже 2003 року їх було переглянуто. Причиною стала швидка зміна ЗМІ. Знов постали суспільні вимоги обговорення та підготовки нового Офіційного звіту уряду щодо реалізації політики. Цього разу не тільки тому, що практика стратегічних комунікацій та діяльність засобів масової інформації швидко змінювалися, а й тому, що адміністративна реформа була поєднана з технологічною реформою. Період 2005-2010 років позначається як період цифровізації державної інформаційної (комунікативної) політики. У низці офіційних документів, зокрема у Білій книзі «Державне управління для демократії та спільноти» («Eiforvaltning for demokrati og fellesskap» [15]), стверджується: «електронна комунікація має бути основним каналом для діалогу між громадянами та державними органами» (п.1.2.4). У цьому зв’язку постає ціла низка нових питань і проблем. Агентство з державного менеджменту та електронного уряду (Direktoratet for forvaltning og IKT – Difi) було визначено державною установою, відповідальною за здійснення нової комунікативної політики. Агентство було створене 1 січня 2008 року після злиття Державного акціонерного товариства з питань консалтингу (Statskonsult AS), Офісу з підтримки офіційного веб-порталу державних послуг та інформації (Norway.no) та Секретаріату електронних закупівель Норвегії (E-handelssekretariatet). Наразі

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

125

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Агентство підпорядковане Міністерству державного управління, реформ та у справах Церкви1 (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). Нова комунікативна політика ґрунтується на принципі когерентності: державні установи мають координувати свою інформаційну та комунікативну діяльність з іншими відповідними державними, муніципальними та приватними підприємствами з тим, щоб забезпечити послідовну та узгоджену появу інформації для реципієнта. Встановлено відповідальність органу державної влади та персональну відповідальність його керівника і за дотримання цього принципу, і за конкретні інформаційні та комунікативні заходи [12, с.12]. Агентство несе відповідальність за вжиття таких заходів з реалізації комунікативної політики: надання інформації, проведення консультацій і навчання, розроблення інструкцій [16]. Міністерство державного управління, реформ та у справах Церкви несе основну відповідальність (superior responsibility) за реалізацію державної комунікативної політики. Інші міністерства відповідають за реалізацію політики в межах своїх повноважень. Міністр завжди спілкується від імені міністерства. Так само, як департаменти міністерства надають допомогу міністру в конкретній професійній сфері, відділ з питань комунікацій надає професійну допомогу міністру. Працівники відділу з питань комунікацій у міністерстві належать до корпусу державних службовців [12, с.6, 20]. Наприклад, відділ з питань комунікацій Міністерства державного управління, реформ та у справах Церкви [17, с.10] передає запитання від преси до політичного персоналу та спеціалістів в департаментах. Відділ допомагає пресі та громадськості в пошуку потрібного відділу для отримання коментаря, довідкових матеріалів і роз’яснень. Відділ з питань комунікацій також є важливим «внутрішнім» ресурсом для політичного персоналу та спеціалістів у департаментах: він надає допомогу в підготовці інформації для широкої громадськості та засобів масової комунікації.

Міністерство змінило назву 1 січня 2010 року. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 126_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Важливо також зазначити, що в національному Плані дій з реалізації Партнерства «Відкритий Уряд» (Open Government Partnership) норвежці передбачили заходи, що належать до сфери державної комунікативної політики. У звіті уряду (квітень 2013 р.) [19], зокрема, міститься інформація щодо: • проекту «Проста мова», розробленого за результатами соціологічного опитування, що виявило наявність проблем з розуміння урядових документів, у тому числі, листів та форм для заповнення у однієї третини населення. Відтак постає і додаткова проблема у сфері державного управління: нечітке формулювання законів і правил провокує появу вторинних документів – інструкцій, посібників і листіввідповідей громадянам. Отже, метою проекту було суттєве поліпшення мови офіційних документів. Проект координувався Міністерством державного управління, реформ та у справах Церкви, а впроваджувався Агентством з державного менеджменту та електронного уряду спільно з Мовною Радою Норвегії (Språkrådet). Позитивні результати реалізації проекту обумовили підготовку аналогічного наступного проекту «Проста мова нормативних актів», що має бути включений до другої версії Плану Норвегії з реалізації Партнерства «Відкритий Уряд»; • проекту «Спеціалізовані національні опитування для отримання відкритої, доступної та порівнюваної інформації про сприйняття населенням державних послуг», що складається з таких підпроектів: (1) «Загальнонаціональне опитування громадян Норвегії». Важливість клієнт-орієнтованого підходу та консультації зі споживачами державних послуг вже тривалий час підкреслюється урядом в «білих книгах» та інших офіційних документах. Метою національного опитування громадян було створення платформи для розвитку державного сектору і поліпшення якості послуг на основі отриманих даних. Усі листи опитування та дані є доступними он-лайн безкоштовно; це порівняльна база для подальшого аналізу і досліджень; (2) «Опитування споживачів послуг кожним органом державної влади». На всі органи державної влади Норвегії було поширено інструкцію щодо проведення опитування протягом 2010-2011 років громадян, які звертаються до даної органу (установи, організації), та оприлюднення отриманих результатів і звіту за результатами дослідження. Звіти засвідчили, що практично всі органи державної влади провели опитування споживачів. Деякі установи створили діалог-групи з громадянами і поліпшили якість своїх послуг. Також було втілено проекти, пов’язані з організацією громадських слухань та утворенням Єдиної електронної он-лайн бази даних, що уможливила доступ громадян до архівів органів державної влади. Проведене дослідження уможливило такі висновки. 1. Формування та реалізація державної комунікативної політики Норвегії характеризується гнучкістю: зміна зовнішнього середовища (техніко-технологічних умов, техногенних причин, особливостей медіа-ринку тощо) обумовлює нормативно-правові та інституційні зміни у відповідній сфері. 2. У Норвегії відбувся перехід від інформаційної (комунікативної) політики як відокремленої сфери державної діяльності до комунікативної політики як невід’ємної частини нового державного менеджменту, що позначає продовжувану (безперервну) адміністративну реформу.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

127

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. На сьогодні актуальною є «цифровізація» державної комунікативної політики Норвегії: триває процес дедалі ширшого застосування мережі інтернет в цілому та соціальних медіа, зокрема, як каналів обміну інформацією «влада-громадськість». 4. Спрямованість державної комунікативної політики Норвегії на задоволення потреб громадян є реальною, а не декларативною, що зокрема засвідчують втілені проекти «Проста мова» та «Спеціалізовані національні опитування для отримання відкритої, доступної та порівнюваної інформації про сприйняття населенням державних послуг». Напрямами подальших досліджень є формування моделі інституційного забезпечення державної комунікативної політики України на основі міжнародного досвіду. Список використаних джерел: 1. Берстад О. Роль Норвегії у світовому політичному та економічному просторі / О. Берстад // Економічний часопис-XXI. – 2010. – № 1–2. – С. 18–20. 2. Політико-системний вимір інформаційно-комунікаційних стратегій скандинавських країн (Швеція, Фінляндія, Норвегія) : автореф. дис. ... канд. політ. наук: 23.00.04 / Тетяна Сергіївна Михайлюк. – К., 2010. – 19 с. 3. Воронов К. В. У Норвегии свои заботы / К. В. Воронов // Современная Европа. – 2003. – № 3. – С. 84–91. 4. Human Development Index [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://hdr.undp.org/en 5. The Norwegian Citizen Survey (2010) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://vakokybe.vrm.lt/get.php?f.312 6. Українське суспільство 1992-2010. Соціологічний моніторинг / За ред. д. е. н. В. Ворони, д. соц. н. М. Шульги. – К. : Інститут соціології НАН України, 2010. – 636 с. 7. E-voting experiments end in Norway amid security fears // BBC News [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.bbc.com/news/technology-28055678 8. Ikke flere forsøk med stemmegivning over Internett : Pressemelding, 23.06.2014 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/pressesenter/pressemeldinger/2014/Ikkeflere-forsok-med-stemmegivning-over-Internett-.html?id=764300 9. Кобринь Т. С. Норвезькі фіорди інформаційно-комунікаційних технологій / Кобринь Т. С. // Грані. – 2009. – № 4 (66). – С. 139–144. 10. Мельник М. В. Стратегічні напрямки інформаційної політики скандинавських країн: досвід для України // Актуальні проблеми державного управління. – 2011. – №2(40) [Електронний ресурс] / М. В. Мельник. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2011-2/doc/6/06.pdf 11. Liberal Dilemmas and Digitalization in Governmental Communication Politics / Tore Slaatta [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.uio.no/english/research/interfaculty-researchareas/democracy/news-and-events/events/conferences/2010/papers/Slaatta-LiberalDilemmas-2010.pdf. 12. Central Government Communication Policy / Established by the Ministry of Government Administration and Reform (16 October 2009) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/upload/FAD/Vedlegg/Informasjonspolitikk/Statkompol_eng.pdf 13. Staten skal være åpen og ta med innbyggerne på råd [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/stoltenberg-ii/fad_2006-2009/nyheter-ogpressemeldinger/pressemeldinger/2009/staten-skal-vare-apen-og-ta-med-innbygge.html?id=582164 14. eBorger 2.0. Den alminnelige borger som leverandør av offentlig informasjon / Petter Bae Brandtzæg, Marika Lûders // SINTEF; Fornyings-, og administrasjonsdepartementet (2008) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/upload/fad/vedlegg/ikt-politikk/e_borger_20.pdf 15. Ei forvaltning for demokrati og fellesskap : St.meld. nr. 19 (2008–2009) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/en/dep/fad/documents/government-propositions-and-reports/reports-to-the-storting-white-papers/2008-2009/stmeld-nr-19-2008-2009-.html?id=552811 16. Statens kommunikasjonspolitikk // Direktoratet for forvaltning og IKT : official web-site [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.difi.no/ledelse-og-organisering/statenskommunikasjonspolitikk 17. Norwegian Ministry of Government Administration, Reform and Church Affairs : Presentation [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.regjeringen.no/upload/fad/vedlegg/fad/fad_eng.pdf. 18. Direktoratet for forvaltning og IKT : org kart [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.difi.no/imagearchive/Difi-Org-kart-30-08-2013.png

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 128_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

19. Open Government Partnership : Norway Self Assessment Report, April 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Self%20Assessment%20Report%202013.pdf * Баровська Анастасія Валеріївна – кандидат наук з державного управління, завідувач сектору комунікативних стратегій відділу досліджень інформаційного суспільства та інформаційних стратегій Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України. УДК 354(477)

Наталя Бєлашова *

СУЧАСНІ НАУКОВІ ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ ТА СУТНОСТІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ГУМАНІТАРНОЮ СФЕРОЮ В УКРАЇНІ У статті аналізуються сучасні погляди зарубіжних та українських науковців на визначення поняття та сутності державного управління гуманітарною сферою. Ключові слова: державне управління, державна політика, гуманітарна сфера, гуманітарні цінності, культура. Белашова Н. В. Современные научные определения понятия и сущности государственного управления гуманитарной сферой в Украине. В статье анализируются современные взгляды зарубежных и украинских ученых на определение понятия и сущности государственного управления гуманитарной сферой. Ключевые слова: государственное управление, государственная политика, гуманитарная сфера, гуманитарные ценности, культура. Belashova N. V. Modern scientific determination of the notion and essence of the public administration in humanitarian sphere in Ukraine. The article analyzes modern approaches of the Ukrainian and foreign scientists on the notion and essence of the public administration in the humanitarian sphere. Keywords: public administration, state policy, humanitarian sphere, humanitarian values, culture. Україна, як одна з наймолодших держав на політичній карті світу, переживає процес становлення системи державного управління, що характеризується переходом від радянської моделі чіткого адміністрування та планування до ліберального управління на основі ринкових механізмів. Саме цей перехід і злам десятиліттями відпрацьованої моделі та намагання в найкоротший термін перебудувати управлінський механізм на новий лад ще більше посилюють кризові явища не лише в економіці та соціальній сфері, а й інших сферах суспільного життя. Реформування системи управління за зразком західних держав, задеклароване як пріоритет державної політики, відбувається досить повільно. У цьому контексті переосмислення потребують основні підходи до системи державного управління в цілому, сутності управлінських процесів. Як відомо, державне управління є одним із підвидів соціального управління. Воно передбачає наявність суб’єкта й об’єкта управління та чіткого взаємозв’язку між ними. Головною ж рисою державного управління, на думку дослідників, є наявність у суб’єкта управління певних владних повноважень і компетенції, які дають можливість для досягнення мети управління виражати свою волю у формі обов’язкових управлінських рішень, керівних розпоряджень [1, с. 66]. Водночас «чим більш розвиненим стає суспільство, тим більш складними стають проблеми, які потрібно вирішувати у процесі управління, тим більш важливим стає процес організації роботи тих суспільних інститутів, які це управління здійснюють» [2, с. 7–8]. Саме тому механізми державного управління потребують постійного удосконалення. Вони мають бути спрямовані на створення якісно нових систем управління та забезпечувати розв’язання ряду суперечностей, які проявляються шляхом постійного підвищення вимог до системи управління та гальмуються через відставання реальних можливостей, зокрема нестачу кваліфікованих кадрів і ресурсного забезпечення такого управління. Аналізуючи бачення науковцями сутності державного управління, можна зробити висновок, що державне управління головним чином проявляється в регулюванні державою суспільних відносин через розпорядчу і виконавчу діяльність державних органів. В. В. Цвєтков головним критерієм ефективності сучасного державного управління називає найбільш повну відповідність управлінської діяльності 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

129

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

докорінним інтересам суспільства, розширення і поглиблення демократії, забезпечення прав і свобод громадян та їх практичну реалізацію, успішне здійснення тактичних і стратегічних завдань щодо реформування українського суспільства [3, с. 68]. Державне управління в Україні на сучасному етапі характеризується низкою проблем перехідного періоду, а також значною диспропорцією в розумінні державних пріоритетів. Упродовж усього періоду незалежності першочергова роль відводилася проблемам соціально-економічного характеру. Такі пріоритети були притаманні ще радянській системі державного управління. Натомість питання освіти і науки, культури й духовності, забезпечення інформаційних потреб громадян відводилися на другий план та, відповідно, фінансувалися за залишковим принципом. Ці тенденції призвели до значного дисбалансу та, навіть, певної гуманітарної кризи. Фахівці висловлюють думку про необхідність розмежування тактичних і стратегічних кроків щодо подолання гуманітарних проблем. Так, заступник директора з наукової роботи Інституту культурології Національної академії мистецтв України Віктор Щербина висловив переконання, що потрібно розмежовувати план першочергових заходів із ліквідації проблем в гуманітарній сфері України і саму стратегію її розвитку. «Стратегування має виражати бачення можливостей. Тобто, обумовлені ними ризики, необхідні інструменти та управління цими ризиками», – сказав він і додав, що в центрі стратегії повинна бути певна концептуальна модель формування гуманітарного середовища [4]. Однак, окрім експертних висновків, практично нічого на рівні держави не було зроблено. Фактично держава усунулася від вироблення цілеспрямованої гуманітарної політики, не зуміла забезпечити консолідацію суспільства на основі спільних духовних і культурних цінностей, що значною мірою призвело до тих наслідків, які ми сьогодні спостерігаємо в Криму і на Сході України. Подібна ситуація склалася і в деяких інших державах, які недооцінили роль гуманітарної сфери в процесі державного будівництва. Незважаючи на актуальність питання державного управління гуманітарною сферою в Україні, воно на сьогодні досліджене недостатньо. При цьому передусім досліджуються його окремі, найбільш проблемні складові, які вже стали предметом активного аналізу за кордоном. Фактично вітчизняна наука більше реагує на ті проблеми, які піднімаються зарубіжними колегами, і лише в цьому контексті екстраполює їх на вітчизняні реалії. На європейському просторі серед гуманітарних проблем чи не найширше нині обговорюються наслідки екстенсивного техногенного розвитку та їх негативний вплив на культурну складову людства. Відповідні тенденції можна простежити і в Україні. Як справедливо відзначив Ю. П. Богуцький, аналіз сучасного етапу розвитку цивілізації свідчить про її глобально-масштабний критичний стан, зумовлений істотним дисбалансом між зростанням ефективності культурогенних утворень, породжених «технологічною раціоналізацією» природи, та підвищенням ступеня «стихійної некерованості» суспільного буття. Очевидним є те, підкреслює дослідник, що при збереженні такої культурноорганізаційної парадигми, з одного боку, подальший розвиток продуктивних сил дедалі більше перетворюватиметься на свою згубну противагу, а з іншого, поглиблюватиметься духовно культурна деградація суспільства. У результаті можна констатувати вичерпаність онтологічно-врівноважного потенціалу такої культурної парадигми, що ґрунтується на індустріально-технологічній домінанті [5, с. 183]. Деякі зарубіжні фахівці, зокрема Ф. Матарассо та Ч. Лендрі, ще категоричніші у своїх висновках, доводячи, що епоха командної економіки закінчилася, а уряди практично всіх європейських країн все більше усвідомлюють, наскільки обмеженими є їхні можливості безпосереднього управління [6, с. 123]. У свою чергу, з ними дискутує С. А. Кіндзерський, який вважає, що у Європі вже вкоренилося розуміння того, що основною метою економічного розвитку є створення культурних цінностей, і що культура є головною рушійною силою та показником економічних змін [7, с. 147]. Подібні обґрунтування все частіше висловлюють вчені різних країн, пропонуючи різноманітні моделі удосконалення у тому числі гуманітарної політики держави та світової спільноти в цілому. Однак європейські експерти констатують, що такі ініціативи ще не досягли бажаного результату. Так, Е. Еверитт доводить, що в основі державного управління європейських країн лежить суперечність, яка полягає у визнанні важливості, приміром, культурної політики, але таке визнання не підкріплене реальними справами, а міністерства культури чи інші відомства, що здійснюють управління у сфері культури, навіть за умови щедрого фінансування не можуть змінити суспільних пріоритетів [8, с. 101]. Українські мислителі також проводять прямі паралелі між економічною кризою, яка вразила нашу державу на початку 90-х років минулого століття, та загальним станом духовної культури, падінням моральності в суспільстві. Філософ В. Лісовий ще в той час висловив переконання, що «найглибшою причиною сучасної кризи в Україні є передусім успадкована від минулого духовна криза – занадто високий рівень морального, політичного та правового нігілізму» [9, с. 7]. Згодом подібні міркування вже

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 130_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

стали переважати в середовищі вчених-гуманітаріїв, поступово отримуючи визнання і серед багатьох фахівців у сфері природничих і технічних наук. Отже, експерти наполягають на тому, що «гуманітарна сфера має посісти домінуючу роль, оскільки без зміни психології громадян, без формування у них відповідних соціальних установок, ціннісних орієнтацій не варто очікувати їх активної участі у державотворчих процесах» [10, с. 4]. Разом із тим серед науковців поширюється думка про те, що гуманітарна сфера далеко не обмежується лише культурою та духовністю. Як наслідок, постає проблема визначення дефініцій та розробки відповідного категоріально-методологічного апарату. Ця проблема є актуальною як для України, так і для інших держав. У більшості країн світу до гуманітарної сфери зараховують такі три фундаментальні галузі, що визначають темпи та якість цивілізаційного процесу і розвиток суспільства, як освіта, наука, культура [10]. У нашій державі гуманітарну сферу бачать дещо ширше. Зокрема, О. С. Дніпров, крім уже перелічених, до сфери діяльності державних органів, що забезпечують управління в гуманітарній сфері, додає також фізичну культуру і спорт, курортну та туристичну діяльність, охорону здоров’я та обіг лікарських засобів, питання сім’ї, дитинства та молоді, кредитування молодіжного житлового будівництва тощо [11, с. 188] . Водночас заслуговує на увагу точка зору С. А. Кіндзерського, який вважає, що, говорячи про основні напрямки гуманітарної політики, перш за все потрібно говорити про духовність. За його словами, духовність проявляється і в суспільному розвитку, і у відносинах, тому коли йдеться про гуманітарну сферу й гуманітарну політику, то духовність має бути первинною, а соціальність – вторинною [7, с. 17]. В Україні вже тривалий час ведуться роботи над розробкою Концепції гуманітарного розвитку України. Лише за останнє десятиліття фахівцями різних установ було підготовлено кілька таких проектів, однак документ так і не було ухвалено. Дискусії точаться і щодо визначення основних понять. При цьому варто відзначити, що в жодному із розроблених варіантів Концепції не було запропоновано визначення поняття «державне управління гуманітарною сферою» або «гуманітарна сфера». Автори здебільшого оперують поняттям «гуманітарний розвиток». Так, у проекті Концепції гуманітарного розвитку України, розробленому робочою групою на чолі з академіком НАН України М. Г. Жулинським в Національному інституті стратегічних досліджень при Президентові України, гуманітарний розвиток розглядається як модель розвитку, орієнтована на максимальне розкриття потенціалу кожної людини і соціуму в цілому, створення гідних умов для реалізації всіх інтелектуальних, культурних, творчих можливостей людини і нації [12]. У свою чергу, у проекті Концепції гуманітарного розвитку України на період до 2020 р., підготовленому в установах Секції суспільних і гуманітарних наук НАН України під загальним керівництвом віце-президента НАН України академіка НАН України В. М. Гейця, гуманітарний розвиток України визначено як процес удосконалення суспільства у напрямі наближення до потреб людини в усіх сферах суспільного життя, створення умов для максимального розвитку національної культури, розкриття творчого потенціалу й самореалізації кожної особистості відповідно до її потреб та інтересів [13, с. 5]. Таким чином, автори обох проектів Концепцій гуманітарний розвиток трактують як максимальне задоволення потреб людини, передусім духовних та культурних. Визначаючи національні пріоритети гуманітарного розвитку України, проект Концепції М. Г. Жулинського передбачає: - формування нової якості життя громадян України шляхом створення умов для всебічного гармонійного розвитку людини, реалізації нею всіх своїх професійних можливостей, досягнення високих соціальних стандартів, впровадження пріоритетів здорового способу життя, гармонізації людського і природного середовища, підтримки сім’ї та сприяння народжуваності; - формування суспільства знань, де знання та можливості їх практичного застосування стануть важливим засобом самореалізації і розвитку особистості та ключовими чинниками прискореного розвитку держави і суспільства; - соціальну активність громадян, формування розвиненого громадянського суспільства; - культурну та політичну консолідацію української нації як модерної європейської спільноти [12]. Отже, відповідні напрямки охоплюють політичний, економічний та соціальний виміри людського буття та, відповідно, досить широкий набір тих складових, які разом формують гуманітарну сферу. Досить широким є й набір критеріїв гуманітарного розвитку у проекті Концепції гуманітарного розвитку В. М. Гейця. Так, основними завданнями гуманітарного розвитку є: оптимізація соціальних відносин і забезпечення прав людини; покращення якості життя; налагодження ефективної системи охорони здоров’я і утвердження здорового способу життя; гармонізація системи «людина – природа»; формування загальнодоступної, демократичної освітньої системи і вдосконалення наукового простору; науково-технічна модернізація та впровадження інноваційних проектів; інтеграція національної 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

131

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

культури у європейський культурний простір та міжнародне співробітництво у гуманітарній сфері; досягнення структурної змістовності, узгодженості культурних інституцій, збереження високих здобутків у сфері мистецтва [13, с. 5]. Тобто, фактично в обох проектах Концепцій гуманітарного розвитку останній тлумачиться в широкому розумінні. На наше переконання, включення економічної та соціальної складової до гуманітарної сфери є не зовсім виправданим, оскільки остання передусім повинна забезпечувати освітньо-духовний розвиток людини, а не певні матеріальні стандарти життя. Тому в нашому дослідженні державне управління гуманітарною сферою пропонуємо розуміти у вузькому сенсі. Отже, державне управління гуманітарною сферою – це діяльність держави щодо максимального забезпечення й розвитку культурних, духовних, науково-освітніх та інформаційно-пізнавальних потреб людини. Сучасну систему державного управління в гуманітарній сфері можна до певної міри умовно класифікувати відповідно до того, яким бачить держава своє місце в цьому процесі. Загалом розрізняють дві основні форми державного управління в гуманітарній сфері. Це може бути безпосереднє втручання влади (Китай, Куба) або система державних «підтримуючих дій», чи «позитивної дискримінації» (держави Західної Європи) [14, с. 17]. На думку Т. Еріксена, ключова проблема гуманітарної політики сучасних держав полягає в тому, що особиста ідентичність громадян може використовуватися в політичних інтересах не тільки державою, а й іншими силами, оскільки життєвий досвід людей може трактуватися ними по-різному, і часто – суперечливим чином. Процес сегментарного злиття і поділу гуманітарного простору, створення різних груп викликає групову ворожнечу і суперництво: цей шлях вираження політичних інтересів залишається невикорінений. Тому головне завдання держави в гуманітарній політиці – створити відчуття приналежності до спільноти більш великої, ніж окремі групи, а це можна зробити, лише усвідомивши все багатство і мінливість особистих ідентичностей людей [15]. Як наголошує С. Манді, кожна країна має різне співвідношення органів місцевого самоврядування, регіональної і центральної влади, організацій, що діють при уряді та мають значну долю самостійності, а також творчих асоціацій. Тому кожна країна сама і визначає, яка повинна бути схема розподілу обов’язків і повноважень, але незмінним при цьому є головний принцип успішної політики: рішення повинні прийматися на найближчому рівні до точки застосування [16, с. 55]. Саме тому гуманітарна сфера, особливо культура, у більшості європейських держав належить до компетенції місцевої влади. Крім того, у розвинутих демократичних державах все помітнішим стає вплив громадянського суспільства та засобів масової інформації на вироблення державної політики та прийняття ключових державних рішень. Так, демонструючи відповідні впливи у США, дослідник У. Строубл доводить, що «CNN втягнула нас в операцію в Сомалі і вона ж заставила США вивести свої війська з цієї країни» [17, р. 135]. На переконання окремих вітчизняних дослідників, нині Україна має множинність форм, типів, моделей гуманітарної політики і, як наслідок, істотну регіональну диференціацію за рівнем реалізації гуманітарних потреб. Як основні чинники такої диференціації виступають не лише об’єктивні міжрегіональні розбіжності – географічні, кліматичні, ресурсні, економіко-інфраструктурні, фінансові, соціально-демографічні, соціокультурні, але й розбіжності, які мають значну суб’єктивну складову, до яких передусім можуть належати: - політико-управлінські фактори – політичні орієнтації, рівень менеджменту регіональної управлінської еліти, ступінь розвиненості регіональних інститутів державної влади; - правові фактори – рівень сформованості регіонального гуманітарного простору; - загальнополітичні фактори – ступінь розвитку інститутів громадянського суспільства в кожному регіоні, рівень соціальної активності, самоорганізації і самодіяльності населення [18, с. 123]. Безумовно, наша держава намагається врахувати передовий досвід державного управління в гуманітарній сфері, у зв’язку з цим відбувається певна кореляція пріоритетів гуманітарної політики України. Спробою виправити ситуацію та «повернутися обличчям» до гуманітарної сфери на найвищому державному рівні стало створення указом глави держави від 2 квітня 2010 року Громадської гуманітарної ради [19]. Рада отримала статус консультативно-дорадчого органу при Президентові України, а метою її створення було визнано врахування суспільно значущих інтересів у вирішенні найважливіших питань гуманітарного розвитку, підготовка пропозицій щодо забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина у сферах освіти, науки, культури і мистецтва, охорони здоров’я, інтелектуальної та творчої діяльності, впровадження системних реформ для досягнення відповідності європейським стандартам захисту таких прав. Певну роль на найвищому державному рівні було відведено й розбудові інститутів громадянського суспільства, покликаних сприяти поліпшенню діалогу між владою й громадянами, зокрема й у гуманітарній сфері. Відповідні положення закладені в Стратегії державної політики сприяння розвитку 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 132_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

громадянського суспільства в Україні, затвердженій Указом Президента України від 24 березня 2012 р. [20], де безпосередньо вказується на позитивний європейський досвід співпраці між владою та громадянами. При цьому головними орієнтирами визнано європейські стандарти забезпечення та захисту прав і свобод людини, зокрема впровадження практики належного врядування, доброчесності, відкритості, прозорості та підзвітності інститутів влади, створення умов для різноманіття суспільних інтересів, у тому числі економічних, екологічних, соціальних, культурних, релігійних, територіальних тощо, і форм їх вираження (громадські ініціативи, суспільні рухи, асоціації, об’єднання). Серед основних завдань державного управління гуманітарною сферою на сучасному етапі дослідники називають: відмову органів державної влади всіх рівнів від архаїчного погляду на гуманітарну сферу як на щось другорядне та непотрібне; активізацію позиції органів державної влади всіх рівнів у вирішенні питань гуманітарних галузей; вироблення сучасного понятійного апарату, теоретичної та законодавчої бази гуманітарної сфери й покладення їх в основу державного управління цією сферою; забезпечення зворотного зв’язку «державний орган – суспільство – державний орган» при здійсненні державними службовцями – представниками держави гуманітарної політики на всіх рівнях управління; розробку концепції професійної підготовки відповідних управлінських кадрів до проведення гуманітарної політики та ін. [21]. Безумовно, без участі науковців ці завдання так і залишаться нездійсненними. Доцільним є і вироблення чіткої державної стратегії розвитку, підкріпленої державницькою ідеологією, яка сприятиме консолідації усіх мешканців України, незалежно від національної приналежності, віросповідання чи політичних уподобань. Адже «відсутність офіційної державницької ідеології (як ідеології держави) спонукає не до консолідації суспільства, а до його розшарування за національними, мовними, релігійними та культурними ознаками. Розколотість держави за наведеними параметрами неухильно призводитиме до взаємної опозиційності, протидії чи навіть протистояння виокремлених (відсепарованих) національно-культурних сегментів…» [22, с. 356]. Фахівці також переконані, що «Україна повинна більш швидко йти шляхом розбудови суспільства, в якому гуманістичні ідеали мають посідати домінуюче місце в системі людських орієнтирів, а принципи гуманізму, людяності, поваги до особистості та її гідності стануть безумовними імперативами, нормами як офіційної політики, так і повсякденного життя» [22, с. 418]. Таким чином, на сьогодні серед науковців немає усталеної думки щодо того, що слід розуміти під гуманітарною сферою. Так само немає єдиного визначення поняття «державне управління гуманітарною сферою». Водночас більшість фахівців погоджується, що державне управління головним чином проявляється в регулюванні державою суспільних відносин через розпорядчу і виконавчу діяльність державних органів. При цьому держава може делегувати певні повноваження щодо здійснення державного управління відповідно до чинного законодавства органам місцевого самоврядування та неурядовим організаціям, які в даному випадку також виступатимуть виразниками державної політики. Список використаних джерел: 1. Коваленко В. основи державного управління / В. В. Коваленко. – Х. : ТД «Золота миля», 2009. – 320 с. 2. Журавський В. С., Серьогін В. О., Ярмиш О. Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підруч. для студ. вищих навч. закл. – К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2003. – С. 7–8. 3. Цвєтков В. В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект) В. В. Цвєтков. – Х. : Право, 1996. – 164 с. 4. Вопросы гуманитарной политики в Украине излишне политизируются // УНІАН [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unian.net/news/510844-politolog-ukrainskaya-gumanitarnaya-politikaizlishne-politiziruetsya.html 5. Богуцький Ю. П. Самоорганізація культури: онтологія, динаміка, перспективи : монографія / Юрій Богуцький. – К. : Веселка, 2008. – 199 с. 6. Матарассо Ф. Как удержать равновесие? Двадцять одна стратегическая дилемма культурной политики / Франсуа Матарассо, Чарльз Лэндри // Культурная политика в Европе: выбор стратегии и ориентиры. Сборник материалов. Составили: Е. И. Кузьмин, В. Р. Фирсов. – М. : «Издательство Либерия», 2002. – С. 123 – 148. 7. Кіндзерський С. А. Державне управління в гуманітарній сфері регіону України: стан та тенденції розвитку : дис. … канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 / Сергій Анатолійович Кіндзерський. – К., 2006. – 205 арк.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

133

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

8. Эверитт Э. Как управлять культурой: интегрированное культурное планирование и культурная политика / Энтони Эверитт // Культурная политика в Европе: выбор стратегии и ориентиры. Сборник материалов. Составили: Е. И. Кузьмин, В. Р. Фирсов. – М. : «Издательство Либерия», 2002. – С. 100 – 122. 9. Лісовий В. С. Культура – ідеологія – політика / Василь Лісовий. – К. : Вид-во імені Олени Теліги, 1997. – 352 с. 10. Гуманітарна сфера України: проблеми і шляхи формування : Монографія / За ред. Б. М. Данилишина. – К. : РВПС України НАН України, 2000. – 96 с. 11. Дніпров О. С. Поняття та сутність державного управління в гуманітарній сфері в Україні / О. С. Дніпров // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2011. – № 4(7). – С. 185–189. 12. Концепція гуманітарного розвитку України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/table/koncsep.htm 13. Концепція гуманітарного розвитку України на період до 2020 року (проект). – К., 2011. – 56 с. 14. Гуманітарна сфера України: проблеми і шляхи формування : Монографія / За ред. Б. М. Данилишина. – К. : РВПС України НАН України, 2000. – 96 с. 15. Эриксен Т. Х. Гуманитарная политика, разрешение конфликтов и значение личного опыта // Диалог [Електронний ресурс] / Т. Х. Эриксен. – Режим доступу: http://dialogs.org.ua/ru/cross/page26065.html 16. Манди С. Культурная политика: краткое руководство / Саймон Манди // Культурная политика в Европе: выбор стратегии и ориентиры. Сборник материалов. Составили: Е. И. Кузьмин, В. Р. Фирсов. – М. : «Издательство Либерия», 2002. – С. 35 – 99. 17. Strobel W. P. Late-Breaking Foreign Policy: the News Media’s Influence on Peace Operations / Warren P. Strobel. – Washington, D.C. : United States Institute of Peace Press, 1997. – 275 p. 18. Дніпров О. С. Діяльність органів виконавчої влади щодо реалізації державної політики України в гуманітарній сфері / О. С. Дніпров // Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток : монографія / за заг. ред. А. В. Толстоухова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. – Д. : Монолит, 2010. – 400 с. 19. Про Громадську гуманітарну раду : Указ Президента України від 2 квітня 2010 року № 469/2010 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/469/2010 20. Стратегія державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні : Затверджено Указом Президента України від 24.03.2012 р. № 212/2012 // Офіційне інтернетпредставництво Президента України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/14621.html 21. Кіндзерський С. А. Державне управління в гуманітарній сфері регіону України: стан та тенденції розвитку : автореф. дис. канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 «Механізми державного управління» / С. А. Кіндзерський. – К., 2006. – 20 с. 22. Культура, Ідеологія, Особистість: Методолого-світоглядний аналіз / Губерський Л., Андрущенко В., Михальченко М. – К. : Знання України, 2002. – 580 с. * Бєлашова Наталя Валентинівна – аспірант Інституту законодавства Верховної Ради України. УДК 351

Наталя Ковальська *

РЕТРОСПЕКТИВНИЙ АНАЛІЗ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ СОЦІАЛЬНОПОБУТОВИХ ПОСЛУГ У ХХ СТОЛІТТІ: ПІДГОТОВКА ФАХІВЦІВ У статті проаналізовано процес державного регулювання сфери соціально-побутових послуг та стан підготовки відповідних фахівців. Зазначено особливості, які спонукали до виокремлення побутових послуг в окрему галузь – побутове обслуговування. Вивчено стан підготовки фахівців щодо надання побутових послуг в залежності від державних заходів з розвитку сфери соціально-побутових послуг. Ключові слова: побутова послуга, побутове обслуговування населення, підготовка фахівців, розвиток сфери соціально-побутових послуг.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 134_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Ковальская Н. М. Ретроспективный анализ государственного регулирования в сфере социально-бытовых услуг в ХХ веке: подготовка специалистов. В статье проанализировано процесс государственного регулирования сферы социально-бытовых услуг и состояние подготовки соответствующих специалистов. Обозначено особенности, которые привели к выделению бытовых услуг в отдельную отрасль – бытовое обслуживание. Изучено состояние подготовки специалистов для предоставления бытовых услуг в зависимости от государственных мероприятий по развитию сферы социально-бытовых услуг. Ключевые слова: бытовая услуга, бытовое обслуживание населения, подготовка специалистов, сфера социально-бытовых услуг. Kovalskaya N. M. Retrospective Analysis of the Government Regulation of Social and Everyday Services in the Twentieth Century: Training Specialists. The paper analyzes the process of government regulation of social and everyday services and the level of training of specialists. It is noticed the features that help to identify the everyday service as separate sector. It is learnt the state of preparation of the specialists for provision of the public services based on the state measures for the development in the sphere of social and everyday services. Keywords: everyday service, everyday services population, training specialists, sphere of social and everyday services. Сфера послуг завжди була глибоко інтегрована в суспільне виробництво, брала участь у загальній системі економічних відносин та постійно розширювала свою присутність у суспільному житті. Саме рівень її розвитку певною мірою відображає соціально-економічний стан країни та знаходиться під впливом непростих суспільно-економічних процесів. Функціонування сфери соціально-побутових послуг у складі сфери послуг відображає збільшення рівня добробуту населення кожної країни через зростання спектру побутових послуг, що споживаються, оскільки в їх динаміці та структурі можна побачити конкретні зміни, які впливають на економічне зростання, соціальну забезпеченість та гуманізацію економіки. Фахівці відповідної сфери готувалися працювати на підприємствах побутового обслуговування, надавати побутові послуги та забезпечувати основні потреби населення на достатньо якісному рівні. Проте це питання не вирішене і досі, а відтак проблема підготовки фахівців сфери соціально-побутових послуг не втрачає актуальності і нині. Останні дослідження з цієї проблематики спрямовані на дослідження різних аспектів економічної сутності побутових послуг та удосконалення сервіс-менеджменту в ракурсі підвищення ефективності функціонування відповідних підприємств. Зокрема, слід зазначити роботи В. Апопій, Е. Арбузова, З. Варналій, Н. Гуков, Г. Корягіна, О. Моргулець, В. Рутгайзер, З. Тангибердиєва, Ю. Ткаченко та ін. Проте залишається недостатньо висвітленим державно управлінський аспект підготовки фахівців сфери соціально-побутових послуг. Мета статті − дослідити основні етапи державного регулювання розвитку соціально-побутової сфери та його вплив на стан підготовки фахівців для роботи на підприємствах побутового обслуговування населення. У 20-ті роки, починаючи з ленінського декрету «Про навчальні професійно-технічні повинності», послідовно передбачалося обов’язкове навчання професії молодих робітників у межах спеціальних навчальних закладів – школах фабрично-заводського учнівства (пізніше навчання), котрі готували щорічно по 200 тис. кваліфікованих робітників. Наприклад, на початку 30-х років Всесоюзне Побутпромоб’єднання вперше прийняло рішення підготувати 12 тис. перукарів – перша спроба створення навчальних закладів для перукарської справи. В школах і на курсах викладали майстри «дореволюційної школи» за методикою «від учня до майстра». З 1936 року перукарі почали проходити «кваліфікаційну експертизу» і було введено тарифікаційну оплату праці [1, с. 270–272]. За часів СРСР сфера послуг була недостатньо нерозвинутою через низку причин: відсутність повноцінних ринкових відносин між виробниками та споживачами послуг; повільне реагування державних виробників послуг на зміни в попиті споживачів; низький рівень конкуренції між виробниками послуг; державний монополізм у багатьох сферах сервісу, зокрема в банківській, страхуванні, зовнішній торгівлі; стримувальні бар’єри на надання низки послуг. Монополізм державної власності та централізоване директивне управління в часи СРСР не сприяли гнучкості та орієнтації на задоволення різноманітних потреб людей та підприємств, а побутові послуги (окремі види) існували у складі інших галузей економіки як галузевих груп побутових послуг, у межах яких 2-3 рази на рік проводилися галузеві зустрічі, семінари, збори відповідних фахівців. Значною мірою до виокремлення побутового обслуговування в самостійну галузь спонукали її специфічні особливості, притаманні 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

135

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

винятково підприємствам служби побуту, зокрема локальний характер діяльності більшості підприємств галузі, особистий контакт споживача (замовника) з виконавцем або представником виробника побутової послуги; одночасне виконання функцій, характерних для промислового виробництва і роздрібної торгівлі (реалізація послуг за різними цінами); залежність роботи підприємств побутового обслуговування від коливання попиту на побутові послуги за сезонами року, місяця і навіть за годинами робочого часу підприємств; найчастіше результат праці фахівця, що надає побутові послуги, має споживчу вартість, що не набуває речової форми, але в умовах товарно – грошових відносин є товаром. Залежно від функцій, які виконували робітники підприємств (організацій) побутового обслуговування населення, вони розподілялися на наступні категорії: робітники (основні та допоміжні), учні, інженернотехнічні робітники, службовці, молодший обслуговуючий персонал та робітники охорони. Основною формою підготовки висококваліфікованих робітників у СРСР було навчання в ПТУ. У 1940 році було створено систему Державних трудових резервів СРСР, у підпорядкуванні якої перебували понад 1,5 тис. ремісничих, залізничних училищ, шкіл фабрично-заводського навчання з 602 тис. учнів. До кінця 70-х років дана система, керована Державним комітетом СРСР із професійнотехнічної освіти, мала у своєму складі понад 7 тис. навчальних закладів: міські та сільські профтехучилища з 1–2-річним терміном навчання, середні профтехучилища з 3–4 – річним терміном навчання, котрі працювали на базі неповної середньої школи, а також технічні училища з 1-1,5-річним навчанням для молоді, яка закінчила 10 (11) класів загальноосвітньої школи і яка прагнула отримати підготовку за однією з найбільш складних сучасних робочих професій. Ця наймасовіша форма професійної освіти в міру свого розвитку відповідно до потреб матеріального виробництва і невиробничих галузей (зокрема, сфери обслуговування) охоплювала зростаючу за чисельністю частину молоді. Якщо в середині 70-х років у ПТУ надходило 14,4 %, які закінчили восьмі класи денних шкіл, то через десять років їх частка збільшилася втричі [2, с. 30]. За 1941–1977 роки було підготовлено 37 млн. робітників різноманітних професій для галузі побутового обслуговування [3, с. 153]. У 60-80-ті роки ХХ ст.. соціально-економічна ефективність сфери побутового обслуговування була незначною за рахунок малого асортименту і низької якості послуг, важко доступності та завеликих термінів їх виконання. Принагідно зазначимо, що основним чинником зростання сфери послуг у розвинутих країнах світу в 60-х роках стало підвищення добробуту більшості населення за рахунок збільшення суспільної продуктивності праці. Згідно з Постановою Ради Міністрів СРСР «Про заходи з поліпшення роботи підприємств побутового обслуговування населення» від 15 травня 1965 року Радам міністерств союзних республік рекомендувалося організувати, починаючи з 1966 року, додаткову підготовку для підприємств побутового обслуговування населення за рахунок якіснішого використання наявних міських та сільських професійно-технічних училищ висококваліфікованих робітників кількістю не менш, ніж 8 тис. осіб на рік. На підтвердження того, що питання підготовки зазначеної категорії працівників стояли дуже гостро, варто зазначити, що цією постановою навіть дозволялося підприємствам побутового обслуговування населення передавати міським та сільським професійно-технічним училищам безкоштовно обладнання, прилади, інструмент та матеріали. Крім цього, від Державного комітету з професійно-технічної освіти при Держплані СРСР вимагалося організовувати міжреспубліканські курси для підготовки модельєрів вищої кваліфікації для швацьких підприємств та перукарень за договорами з підприємствами побутового обслуговування населення та за рахунок їх коштів; забезпечувати надання методичної допомоги в підготовці робітничих кадрів підприємствам побутового обслуговування населення союзних республік. При цьому Державний комітет Ради Міністрів СРСР з друку повинен був забезпечити в 1966–1968 році видання підручників та навчально-наочних посібників, необхідних для підготовки кваліфікованих робітників з побутового обслуговування населення в професійно-технічних училищах [4, с. 69]. Саме після цього згідно з указом Верховної Ради Української РСР від 24 вересня 1966 року було утворено Республіканське Міністерство побутового обслуговування населення Української РСР [5, с. 73]. Крім цього з метою розширення номенклатури побутових послуг (600 видів) наказом Мінпобуту РСФСР від 27.08.1970р. №177 затверджено перший перелік видів та форм побутового обслуговування. У подальшому наказом від 02.10.1978 р. № 366 кількість побутових послуг збільшено до 900. Потім за зростання попиту на побутові послуги та виробничі потужності цей перелік уточнювався та доповнювався. Перелік видів побутових послуг та форм побутового обслуговування використовувався як нормативно-інформаційний документ під час розробки заходів із упровадження нових видів послуг та форм обслуговування, а також на нього орієнтувалися у процесі оцінки діяльності відповідних підприємств [6, с. 40].

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 136_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Різке збільшення підготовлених робітників спостерігалося в 1970 році – до 1638,2 тис. (з 741,1 тис. у 1960 році), коли після закінчення денного навчального закладу було направлено на роботу в житловокомунальне господарство та побутове обслуговування населення – 38,7 тис. осіб. Зазначимо, що зростання продовжувалося до 1975 року: було підготовлено 2094, 3 тис. робітників і направлено до відповідних галузей уже 56,2 тис. осіб [7, с. 149]. Чисельність спеціалістів із вищою та середньою спеціальною освітою, зайнятих у народному господарстві, з розрахунку на 1000 працюючих на підприємствах та в організаціях житловокомунального господарства, підприємствах невиробничих видів побутового обслуговування населення складало: у 1970 році – 60, у 1980– 110, у 1985 році – 141 та у 1987 році – 153 осіб. У 1980 році закінчили навчальні заклади 2430, 5 тис. осіб, з яких 24,6 тис. за професіями житлово-комунального господарства та побутового обслуговування населення. Відразу можна зазначити, що з року в рік кількість підготовлених значно коливалася. Суттєве збільшення випуску кваліфікованих робітників до 2576,3 тис. осіб спостерігалося у 1985 році, коли за професіями житлово-комунального господарства та побутового обслуговування населення було підготовлено 29, 3 тис. осіб. Слід наголосити, що незважаючи на зменшення випуску кваліфікованих робітників, кількість відповідних робітників у 1985 році складала 29,1 тис. осіб [8, с. 150]. Ця тенденція обумовлювалася тим, що наприкінці 1980-х років у послугах не задовольнялися навіть мінімальні потреби споживачів відповідно до розроблених раціональних нормативів, зокрема «забезпеченість побутовими послугами складала 77% від нормативу, наприклад, з ремонту і будівництва житла − 8,6%, ремонту транспорту − 14,1%, хімчистки − 29,8%, перукарських послуг − 43,4% тощо» [9, с. 215]. На той період надзвичайною популярністю у населення користувалися створені будинки побуту, побутові комбінати, фірми побутових послуг. Аналіз нормативної документації дозволяє твердити, що підготовкою кадрів для зазначеної сфери опікувалося міністерство побутового обслуговування населення РРСФР, яке забезпечувало заходи з підбору, підготовки та підвищенню кваліфікації керівних та інженерно-технічних робітників, робітників та службовців, регулювало раціональне їх використання, керувало діяльністю навчальних закладів та курсів підпорядковані міністерству [6, с.14]. Порівняно з 1970 роком обсяг реалізації побутових послуг населенню поступово зріс: у 1987 році на 276%, в структурі яких лише 23,1% становили платні послуги. За цей час середньорічна чисельність робітників цієї галузі зросла на 61%, а кількість підприємств побутового обслуговування населення відповідно на 31%. Зазначимо, що безпосередньо в нематеріальному секторі побутових послуг частка робітників у той же часовий проміжок зросла з 16,8 % до 27,2% відносно чисельності зайнятих у народному господарстві [10, с. 19–20]. Швидкими темпами у 80-ті роки зростали послуги з ремонту та технічного обслуговування індивідуальних транспортних засобів − у 2,8 разів, прокату − в 3,0 рази, ремонту радіо- та телевізійної апаратури, побутових машин та приладів − у 1,8 разів, транспортні послуги − в 3,0 рази. При цьому побутові послуги не повністю задовольняли потреби населення за номенклатурою та асортиментом, а особливі нарікання були на якість наданих послуг. Згідно з даними Держкомстату СРСР у 1986 році в системі міністерств побутового обслуговування населення «союзних» республік лише біля 15 % загального обсягу побутових послуг припадало на підприємства (ательє) вищого та першого розряду. Всього 0,2% загального обсягу реалізації послуг надавалося підприємствами, які мали дипломи вищого та першого ступеня, а 0,5% − майстрами вищого класу, перукарями-модельєрами, котрі працювали на підприємствах побутового обслуговування [11, с. 75–76]. Кожного року на підприємства та організації служби побуту РСФСР працевлаштовувалися більш, ніж 5 тис. молодих спеціалістів із вищою та середньою спеціальною освітою, біля 6 тис. робітників системи побутового обслуговування РРСФР, які закінчували вузи та технікуми без відриву від виробництва [12, с. 238–248]. Згідно з даними, наведеними у довідниках, у 80-х роках тільки в межах однієї союзної республіки підготовку фахівців для галузі побутового обслуговування здійснювали: - 4 вищі навчальні заклади (готували інженерів, економістів та митців за відповідними напрямами); - інститути підвищення кваліфікації керівних кадрів та спеціалістів служби побуту; - 19 середні спеціальні навчальні заклади − готували спеціалістів за 17 спеціальностями; - 2 школи закрійників-модельєрів; - 93 професійно-технічні училища; - 74 учбово-навчальні комбінати готували робочі кадри з 80 спеціальностей; - міжобласні школи з підготовки висококваліфікованих робітників рідкісних професій (слюсарівремонтників трикотажного обладнання, закрійників трикотажних виробів, модисток-капелюшниць,

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

137

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

кушнірів, граверів, слюсарів з ремонту кіно- та фотоапаратури, ремонтників-настроювачів піаніно та роялів; - курси з підготовки висококваліфікованих спеціалістів (за договорами з підприємствами побутового обслуговування) − перукарів-модельєрів та закрійників-модельєрів; - індивідуально-групова підготовка робочих на підприємствах [12, с. 238–248]. На 1990 рік галузь нараховувала 323 тис підприємств та 180 тис. приймальних пунктів, на яких було працевлаштоване 3,0 млн. осіб. Кожного року в СРСР 4 млрд. людей користувалися послугами суспільно організованої служби побуту, номенклатура послуг якої охоплювала біля 900 найменувань. У цей час отримали широке розповсюдження великі спеціалізовані підприємства з розгалуженою системою приймальних пунктів, які працювали за принципами кооперування. Різко зросла, за 10 років майже в 2,4 рази, кількість підприємств, що спеціалізувалися на ремонті легкового автотранспорту. У 1988 році порівняно з 1970 роком обсяг реалізації побутових послуг збільшився в цілому по країні у 4,4 рази, в сільській місцевості − в 5,5 раз [11, с. 74–75]. Що ж стосується Української РСР, то за даними нормативно-правової документації в 1986 – 2000 рр. планувалося здійснити комплекс заходів, спрямованих на поліпшення професійної підготовки та підвищення кваліфікації робітників служби побуту. Для цього мала б збільшитися кількість виробничо-технічних курсів, шкіл та курсів із навчання робітничим суміжним професіям, курсів цільового призначення, шкіл високої продуктивності праці, передового досвіду тощо. Кожного року для галузі профтехучилища України планували готувати більш, ніж 21 тис. спеціалістів. Мінпобуту УРСР необхідно було збільшити підготовку кваліфікованих робітників безпосередньо на виробництві з 18,05 тис. осіб у 1986 році до 23,3 тис. у 1990 [13, с. 77]. Унаслідок розпаду СРСР, що зумовило своєю чергою структурні реформування економіки, а відтак низький життєвий рівень населення розвиток побутових послуг загальмувався, їх обсяг з розрахунку на 1 споживача знизився до рівня 60-х років. Після проголошення незалежності України державою постійно вживалися заходи щодо нарощування обсягів послуг, підвищення їх ефективності і якості обслуговування населення. У цей час розвиток служби побуту спрямовано перш за все на подолання дефіциту товарів та послуг за рахунок максимального використання наявних та створення додаткових потужностей на підприємствах сервісу. Фінансові результати діяльності підприємств з побутового обслуговування у 1996 році (балансовий прибуток) становив 23,3 млн. грн., з яких 40,3% частка малих підприємств. В 1997 році вона становила вже 66,1% [14, с. 34]. Науковці зазначають, що в цей період підприємства сфери побутового обслуговування спрямовували свої зусилля на досягнення тимчасового ефекту в прибутку, а не орієнтувалися на ефективність через довгострокову стратегію і тактику. Хоча саме ефективність галузі дозволяє максимально задовольнити потреби населення в матеріальних та нематеріальних послугах [13, с. 81–82]. Зазначене дозволяє зробити такі висновки: опосередкована підготовка фахівців з надання побутових послуг відбувалася завжди за принципом «від майстра до учня», а після ленінського декрету «Про навчальні професійно-технічні повинності» (у 20-х роках минулого століття) як обов’язкове навчання професії молодих робітників у межах спеціальних навчальних закладів – школах фабричнозаводського учнівства; 40-ві роки увійшли в історію створенням системи Державних трудових резервів СРСР, у підпорядкуванні якої перебували ремісничі, залізничні училища, школи фабрично-заводського навчання; 60-ті характеризуються пильною увагою до поліпшення роботи підприємств побутового обслуговування населення, а відтак і підготовки відповідних фахівців; у 70-тих та 80-тих років відбувалося різке зростання випуску відповідних фахівців, адже у послугах не задовольнялися навіть мінімальні потреби споживачів відповідно до розроблених раціональних нормативів; в 90-ті роки через широке розповсюдження великих спеціальних підприємств з розгалуженою системою приймальних пунктів знову набула актуальності підготовка фахівців сфери соціально-побутових послуг. Список використаних джерел: 1. Перукарське мистецтво: Підручник. У 3 кн./ за заг ред. В.Ф.Орлова. – Кн.1. Історія перукарської справи / І. І. Оболенського, Л. С. Сургай, С. Б. Шевелюк. – К. : Грамота, 2006. – 352 с. 2. Руткевич М. Н. Общественные потребности, система образования, молодежь / М. Н. Руткевич, Л. Я. Рубина. − М.: Политиздат, 1988. − 224 с. 3. Гуков Н. В. Экономика бытового обслуживания населения: Учебник для техникумов / Н. В. Гуков, З. И. Тангибердиева. − М.: Легкая и пищевая промышленность, 1984. − 192 с. 4. Сборник законов Украинской ССР и указов Президиума Верховного совета Украинской ССР. В 2-х т.: Т.1 / Сост. З. К. Калинин – К.: Политиздат Украины, 1973. – 700 с. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 138_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

5. Збірник законів Української РСР – К.: Видавництво політичної літератури України, 1974. – 739 с. 6. Справочник хозяйственной службы быта: в 2-х т. Т. 1 / Под общ. ред. И. Г. Дуденкова, И. М. Шатаева. 2-е узд., перераб. и доп. − М.: Легпромбытиздат, 1985. − 320 с. 7. Народное образование, наука и культура в СССР: Статистический сборник. – М.: «Статистика», 1977. – 448 с. 8. Народное образование и культура СССР: статистический сборник / Госкомстат СССР. – М.: Финансы и статистика, 1989. – 432 с. 9. Ткаченко Ю. О. Особливості розвитку ринку побутових послуг в регіонах України [Електронний ресурс] / Ю. О. Ткаченко. – Режим доступу: http://www.ir.kneu.edu.ua: 8080/bitstream/2010/679/1/Tkachenko.pdf 10. Бреславцева Н. А. Услуги населению: прибыль и рентабельность./ Н. А. Бреславцева. − М.: Финансы и статистика, 1989. − 127 с. 11. Сфера услуг: новая концепция развития / В. М. Рутгайзер, Г. И. Корягина, Е. И. Арбузова и др. − М.: Экономика, 1990. − 159 с. 12. Справочник хозяйственной службы быта: в 2-х т. Т. 2 / Под общ.ред. И. Г. Дуденкова, И. М. Шатаева. 2-е узд., перераб. и доп. − М.: Легпромбытиздат, 1985. − 272 с. 13. Петров Д. Г. Эффект или эффективность? / Д. Г. Петров, В. Н. Усенко. − К.: Политиздат Украины, 1988. − 87 с. 14. Варналій З. С. Мале підприємництво: основи теорії і практики. – 4-те вид. / З. С. Варналій. – К.: Т-во «Знання», КОО, 2008. – 302 с. * Ковальська Наталя Михайлівна – кандидат педагогічних наук, доцент, докторант кафедри управління освітою Національної академії державного управління при Президентові України. УДК 354:37.088.2

Володимир Мороз *

РОСІЙСЬКА МОДЕЛЬ МЕНЕДЖМЕНТУ ЯК ПІДҐРУНТЯ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВИ У статті узагальнено зміст та основні історичні передумови формування російської моделі управління з прийняттям до уваги місця ефективності, результативності та конкурентоспроможності у межах її реалізації на сучасному етапі розвитку теорії державного управління. Стаття містить висновки щодо загальної характеристики російської моделі управління та змісту принципів її функціонування. Ключові слова: державне управління, теорія управління, російська модель управління, історичні передумови розвитку, принципи формування моделі, результативність та ефективність моделі управління. Мороз В. М. Российская модель менеджмента как основа развития системы государственного управления на современном этапе развития государства. В статье обобщены содержание и основные исторические предпосылки формирования российской модели управления с принятием во внимание места эффективности, результативности и конкурентоспособности в рамках ее реализации на современном этапе развития теории государственного управления. Статья содержит выводы относительно общей характеристики российской модели управления и содержания принципов ее функционирования. Ключевые слова: государственное управление, теория управления, российская модель управления, исторические предпосылки развития, принципы формирования модели, результативность и эффективность модели управления. Moroz V. M. Russian Management Model as Basis for the Development of Public Administration in the Present Stage of State. The paper summarizes the content and basic historical background of the formation of the Russian model of management taking into account the place of efficiency, effectiveness and competitiveness within its implementation in the current development of the theory of public administration. This article contains

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

139

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

conclusions on the general characteristics on the principles and content of operations of the Russian model of management. Keywords: public administration, management theory, Russian model of management, the historical background of the principles of formation models, performance and efficiency of a management model. Робота над цією статтею була розпочата автором ще до початку сумно звісних подій у новітній історії України (криза влади, втрата контролю над Автономною Республікою Крим, загострення суспільно-політичної ситуації на південному сході України тощо) але зміст публікації, в контексті сучасного погляду на сутність та тенденції розвитку процесів суспільно-політичних трансформацій, не лише не втратив своєї актуальності, а і набув принципово нового наповнення. Дослідження проблематики змісту та особливостей функціонування управлінських моделей не є принципово новими напрямами для сучасної наукової науки. Разом з тим, питання ефективності функціонування основних моделей менеджменту були розглянути переважно у межах економічної наукової думки, що не лише впливає на рівень опрацювання відповідної проблематики, а і порушує принцип цілісності щодо предмету наукової уваги. У межах цієї публікації ми робимо спробу розглянути принципи функціонування однієї з домінуючих на території України управлінських моделей в контексті змісту державно-управлінської науки. На переконання наукового колективу на чолі з Ващенко К. О., «до предмета державного управління слід віднести процеси здійснення його суб’єктом функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації, прийняття рішень) з метою досягнення цілей держави шляхом формування організуючого, координуючого та контролюючого впливів на об’єкт державного управління» [1, c. 6]. Цілком очевидно, що дослідження принципів формування та розвитку основних моделей управління може бути розглянуто в контексті змісту державно-управлінської науки. Моделі управління, як предмет наукового пізнання, є саме тим елементом системи соціально-гуманітарних наук, у межах якого відбувається дуалістичне поєднання практики індустріальної парадигми управління, адже державне управління є перш за все прикладною наукою, та теорії фундаментальних досліджень, як підґрунтя для осмислення теоретико-методологічних засад державно-управлінської практики. Крім того, формула паспорту спеціальності 25.00.01 – теорія та історія державного управління, визначає дослідження соціальних та історичних джерел виникнення систем державного управління у якості однієї з класифікаційних ознак відповідної спеціальності державно-управлінської науки. Також, слід прийняти до уваги, що зміст паспорту спеціальності 25.00.01, серед основних напрямів дослідження визначає у тому числі і такі: соціальні, економічні, культурні, історичні й інші джерела виникнення державного управління (п. 5); національні традиції та вітчизняний досвід розбудови системи державного управління (п.7); стиль державно-управлінської діяльності та вплив на нього зовнішніх і внутрішніх чинників (п.12) [2]. Приймаючи до уваги вище наведене, можемо стверджувати, що дослідження принципів формування та розвитку окремих моделей управління може бути не лише розглянуто через призму державно-управлінської науки, а є і безпосереднім предметом уваги в контексті змісту наукових пошуків у межах галузі науки «Державне управління». Проблематика формування та розвитку окремих моделей управління, у тому чи іншому контексті свого складного та багатогранного змісту знайшла своє відображення у чисельних наукових працях. Дисертаційні дослідження Бутирської Т.О., Дегтяра А. О., Єганова В. В., Мельниченка А. О., Молодцова О. В., Солових В. П., Тарабан С. В., Усаченко Л. М. були присвячені у тому числі і аналізу ефективності функціонування основних управлінських моделей. Дослідженню принципів формування та розвитку окремих моделей управління були присвячені роботи Бакуменка В. Д., Бережного В. О., Босак О. З., Євдокимової В. В., Єпіфанова А. О., Мартиненка В. М., Пеліна О. В., Приходченко Л. Л., Сухорукова А. М., Червякової О. В., Черленяка І. І. та багатьох інших вчених. Разом з тим, у межах галузі науки «Державне управління», проблеми визначення загальних принципів організації та функціонування окремих моделей управління залишилась поза увагою дослідників. Дослідження проблематики формування та розвитку сучасних моделей державного управління з огляду на багатогранність прояву її змісту може бути організовано за декількома основними напрямами, наприклад: визначення зв’язків теоретико-методологічного підґрунтя розвитку відповідної доктрини щодо функціонування управлінської моделі з результатами її реалізації на сучасному етапі; узагальнення змісту основних моделей організації та функціонування систем державного управління; історичні та релігійно-культурологічні особливості у формуванні змісту та структури адміністративних систем державного управління; критичний аналіз змісту та особливостей використання менеджерських моделей у державному управлінні; традиції вироблення і реалізація публічної політики в контексті змісту існуючих моделей державного управління тощо. Кожен з цих напрямів з огляду на свою 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 140_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

значущість для розвитку теоретико-методологічного підґрунтя державно-управлінської науки заслуговує на окрему увагу дослідників. Разом з тим проблематика визначення змісту основних принципів розбудови певних управлінських моделей та з’ясування їх цінності для сучасної системи державного управління, у тому числі, і в національному контексті її позиціонування, заслуговує на першочергову увагу дослідників. У межах економічної наукової думки традиційно виділяють європейську, американську і японську моделі управління [3, c. 34]. Останнім часом, все далі частіше науковці виокремлюють на рівні самостійної моделі управління ще і російську, яка за принципами своєї організації та практикою безпосередньої реалізації суттєво відрізняється від вище згаданих моделей управління [4], а отже заслуговує на окремий напрям наукових пошуків. Мета статті полягає у здійснення узагальнення змісту російської моделі управління в контексті визначення місця ефективності, результативності та конкурентоспроможності у межах її реалізації на сучасному етапі розвитку теорії державного управління. У межах наукової літератури російська модель управління подається як окремий напрям у розвитку менеджменту. Досить часто, російська модель менеджменту характеризується не лише різними, а і взаємовиключними якостями. З одного боку, вважається, що російська система управління є неефективною, адже вона не зорієнтована на ефективне використання ресурсів у межах повсякденної організаційної діяльності, тобто проблематика мінімізації витрат в процесі досягнення визначеного результату не є предметом першочергової уваги з боку суб’єктів управління. Крім того, прийняті управлінські рішення (економічні, військові, соціальні тощо) не завжди є вірними, а їх реалізація здійснюється за допомогою не найбільш адекватних до конкретної ситуації методів. Отже, управлінські підсистеми функціонують не лише не ефективно по відношенню до ресурсів, а і не коректно в контексті визначеної мети. Прохоров О.П. звертає увагу, що «будь-яка робота, яка виконується у нашій державі, (тут йдеться про Росію) роботу можна було б виконати дешевше та із кращими результатами. Це загальновідомо, і кожен в глибині душі знає, що свою роботу він виконує у не найкращій спосіб так само як і його організація також працює неправильно. ... Сім’я купує не те, що їй потрібно, а гроші витрачаються не оптимально. Фірма також працює неоптимальним чином» [5, с. 5]. З іншого боку, російська модель менеджменту, не дивлячись на відсутність порівняно сталих традицій у функціонуванні, дозволяє досягти певного результату, що вже само по собі може бути розглянуто на рівні головного критерію в контексті результативності управлінської діяльності. Тут слід згадати, що під ефективністю, в контексті економічного змісту цієї складної та багатогранної категорії, розуміють «здатність приносити ефект, результативність процесу, проекту тощо, які визначаються як відношення ефекту, результату до витрат, що забезпечили цей результат» [6, c. 508]. Ефективність розкриває характер причинно-наслідкових зв’язків виробництва. Вона показує не сам результат, а те якою ціною він був досягнутий. Тому ефективність найчастіше характеризується відносними показниками, що розраховуються на основі двох груп характеристик (параметрів) – результату і витрат. Хоча такий підхід не виключає можливості використання у тому числі і абсолютних значень вихідних параметрів [7, c. 245]. Категорія результативності, за своїм змістом тяжіє до визначення ефекту, під яким, у самому широкому сенсі, розуміють результат будь-якого процесу, тобто результат та ефект можна розглядати як синоніми. Разом з тим, у межах економічної науки під поняттям «економічний результат» мають на увазі загальний результат (виручка, дохід), а під поняттям «економічний ефект» – чистий результат (зокрема, прибуток) [7, c. 244]. Таким чином, парадокс російської системи управління полягає у тому, що використання недосконалих механізмів управління, в цілому забезпечує досягнення заздалегідь окресленого результату. Російська модель управління, яка є «неефективною у кожному конкретному пункті та у кожному моменті часу, у кінцевому випадку дозволяє досягти таких успіхів, досягнення яких уявляється можливим лише за умови використання ефективного управління» [5, с. 6–7]. Отже, російська модель менеджменту зорієнтована перш за все на досягнення результату. Цілком ймовірно, що саме у співвідношенні базових принципів змісту менеджменту і управління може бути подано діалектика єдності та протиріч між ефективністю та результативністю. У межах однієї з наших попередніх публікацій ми звернули увагу на окремі аспекти змісту цієї проблематики [8]. Отже, можемо констатувати, що російська модель впливу суб’єкту на об’єкт управління може бути розглянута саме через призму таких категорій як «управління» та «результативність», хоча з огляду на діалектику їх зв’язків із змістом категорій «менеджмент» та «ефективність», це зауваження, скоріше за все, частково втрачає свій сенс. У контексті змісту теорії управління, трансформація людського суспільства може бути подана через розвиток форм і методів конкуренції, а відповідно і конкурентної боротьби. В свою чергу, «ступінь прогресивності того чи іншого суспільства визначається у першу чергу відсотком населення, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

141

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

яке залучено до конкурентної боротьби. Ідеальне суспільство – це те суспільство, у якому кожен може взяти участь у конкурентній боротьбі» [5, с. 9]. Приймаючи до увагу зміст вище наведеної цитати, спробуємо визначити чи були члени російського суспільства залучені до конкурентної боротьби, та чи є індивідуальність тією рушійною силою, яка забезпечує досягнення мети управління. Відповідь на це питання не може бути надано без прийняття до уваги історичних аспектів розвитку Російської держави. З одного боку, Росія була і залишається невід’ємною частиною європейської культурно-економічної системи, що обумовило становлення та розвиток відповідної системи ціннісних орієнтацій, а з іншого, сформована система її управлінських відносин органічно увібрала в себе традиції Сходу. Філософія розвитку в контексті змісту наукових течій Сходу не визначає конкуренцію у якості рушійної сили для соціально-економічних та суспільно-політичних трансформацій. Відсутність конкуренції як в середині суспільства так і за його межами, розглядається як фактор впливу на динаміку розвитку суспільства. Історія економічної думки переконує, що суспільства Заходу традиційно мали більш потужну динаміку суспільно-економічного розвитку, у межах якого саме конкуренція відігравала роль своєрідного каталізатору. На противагу цьому на Сході значущості конкурентних переваг не приділялась відповідна увага а ні з боку суспільства та держави, а ні з боку окремого індивіда. Кожен член суспільства повинен був дотримуватись встановлених норм та правил, тобто повинен був використовувати певну модель поведінки, а отже не мав права на вибір альтернативного напряму для свого розвитку. Наявність конкурентної переваги та її використання могло бути розцінено суспільством як порушення вікових традицій, що вже само по собі є підставою для покарання. На переконання дослідників, жодне з суспільств стародавнього сходу не було спрямовано на динамічний розвиток. Це зауваження є досить важливим з огляду на той факт, що територія Росії протягом декількох століть перебувала під впливом ідей східної моделі суспільно-політичного врядування, що не могло не позначитись на становленні національної моделі управління. Вважається, що до монголо-татарської навали на руські землі, Русь розвивалася в контексті європейської моделі суспільно-економічного розвитку, у межах якої феномен свободи набув неабиякої значущості. На місце та роль свободи у розвитку суспільства та підсистеми його соціально-трудових відносин ми звернули увагу під час розгляду відповідної проблематики у межах нашої монографії [9]. Цілком очевидно, що одним з результатів монголо-татарської навали стало становлення порівняно жорсткої, централізованої та умовно правової держави з відповідною організацією системи суб’єктно-об’єктних відносин. Іншими словами, відбулось формування неконкурентної, мобілізаційно-розподільчої системи управління, яка з часом трансформувалась у так звану російську модель менеджменту. Разом з тим ми повинні розуміти, що суспільства Стародавнього Сходу, традиції яких тим чи іншим чином знайшли своє відображення у тому числі і в російській системі управління, не дивлячись на ігнорування конкуренції, здійснювали свій розвиток. Зміна соціально-економічної та суспільнополітичної систем відбувалось переважно в контексті загально цивілізаційного розвитку, тобто відповідні трансформації мали ознаки еволюційного процесу. Динаміку та зміст такого розвитку Прохоров О. П. порівнює з еволюцією у живій природі: «Відповідно до еволюційної теорії, нові види можуть виникнути тільки внаслідок випадкових мутацій. У живих організмів випадковим чином з’являються ті чи інші успадковані ознаки, і ті ознаки, які у межах конкретних умов виявились корисними, закріплюються під час тривалого природного відбору. Приблизно так само відбувався прогрес у Стародавньому Сході – шляхом вибракування менш пристосованих суспільств» [5, с. 10]. Пізніше неконкурентна система Стародавнього Сходу поступилась місцем більш гнучкій системі управління індоєвропейських племен, яка не лише внесла елементи конкурентної боротьби у середину суспільства, а і заохочувала боротьбу на регіональному рівні. Індоєвропейські народи використавши історично обумовлені переваги свого розвитку (мобільність, войовничість, можливість пристосовуватись до будь-яких умов тощо) у порівняно короткий час захопили значну частину Євразії. Ще однією особливістю, на яку слід звернути увагу при з’ясуванні змісту російської моделі менеджменту, є її суспільна складова. Наприклад, принципова відмінність російської системи управління від традиційних західноєвропейських моделей полягає у відповідальності громади за дії свого члена. У Київській Русі у разі зникнення особи, яка вчинила злочин, штраф за її неправомірні дії сплачувала громада (так званий метод кругової поруки), у той час як у німецьких землях згідно з нормами «Саксонського зерцала» (судовий звід правил; XIII ст.) штраф сплачував відповідний чиновник феодала [10]. Зміст сформованої моделі управління досить вдало розкривається Несторовим Ф. Ф., який характеризує суб’єктно-об’єктні відносини через таке визначення місця (позиції) суб’єкта управління: «Я мобілізую та перерозподіляю ресурси. Крім того, я на свій розсуд, майже без будь-яких обмежень, здійснюю ключові функції управління. Але я не маю права втручатися у ваше повсякденне життя, у вашу трудову діяльність, мораль, звичаї тощо. Ви повинні визнавати мене як верховного владику, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 142_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

виконувати основні правила або робити вигляд, що виконуєте. Та частина життя, яка не регламентована правилами, є вашою, а отже ви можете жити так, як жили раніше. Ви сплачуєте данину, а інше мене не хвилює» [11, с. 45]. У дещо віддаленому порівнянні зміст цієї моделі може бути порівнянний зі змістом основних принципів системи управління китайської династії Мін (перша половина XIV ст.). Імператор Юнле проводив досить активну політику щодо мирного залучення земель та народів до складу імперії. Наприклад, в період з 1405 по 1433 роки було організовано та проведено декілька масштабних морських експедицій до берегів країн Океанії, Африки та Перської затоки, метою яких було не лише встановлення дипломатичних відносин з іншими країнами (дипломатична місія – закріплення статусу правлячої династії), а і отримання згоди від правителів відвідуваних експедицією земель, на визнання Імператора у якості верховного государя: «Імператорський указ всім ванам (титул правителів держав і князівств в Китаї, Кореї та Монголії у давнину та за часів Середньовіччя) і вождям племен всіх заморських земель. Я отримав наказ Неба і є государем Піднебесної. У повній згоді з волею Небесного Владики Я дію милостиво і поширюю чесноти. Всім людям – старим і малим, де б вони не знаходились, між Небом і Землею, там, де світять Сонце і Місяць і де випадає іній і роса, – всім наказуємо продовжувати займатися своїми справами. Нині посилаю Чжен Хе (адмірал флоту, головнокомандуючий та голова морських експедицій імператора Юнле) з імператорськими маніфестами які поширюють Мою волю, відповідно до якої ви повинні слідували Шляхами Неба, строго дотримуватись Мої волі, бути покірливими, не порушувати правил, не чинити протиборства, не ображати тих, хто є в меншості, не утискати слабких та щоб ви наблизились до ідеалу загальної насолоди щастям досконалого світу. Якщо хтось з вас, з миром та з щирістю, прибуде до мого двору, то він отримає чисельні подарунки та чесноти…» [12, с. 52]. До речі, назви бойових кораблів китайського флоту мали назви на кшталт «Чиста гармонія», «Процвітання та добробут», що досить переконливо свідчить про зміст місії яка була покладена на морські експедиції за часів імператора Юнле. Цікаво, що той хто визнавав Імператора не був зобов’язаний не лише здійснювати будь які дії військового чи господарського спрямування (надавати військо для походів, брати участь у війнах або будівництві об’єктів тощо), а і сплачувати данину. Таким чином, визнання Імператора мало скоріше формальний характер. Досить схожа політика щодо інших народів, хоча і у значно пізнішому історичному контексті, досить часто використовувалась під час так званої русифікації Середньої Азії. Видатний публіцист, мандрівник та державний діяч лорд Керзон свого часу звернув увагу на такий факт: «Чудова риса русифікації, що проводиться у Середній Азії, полягає у неупередженій тактиці руських щодо перетворення колишніх противників на однодумців. Я згадую церемонію зустрічі царя у Баку, на якій були присутні чотири хана з Мерва ... в російській військовій формі. Це всього лише випадкова ілюстрація послідовних дій Росії щодо підкорених народів … Хани були відправлені в Петербург з метою їх вшанування та нагороди орденами і медалями, а також для обдаровування їх коштовностями. Після таких церемоній при дворі, хани повертаються на свої землі не лише з відновленими повноваженнями щодо управління відповідними народами та територіями, а із значно розширеними повноваженнями… Англійці ніколи не були здатні так використовувати своїх колишніх ворогів» [11, с. 108]. Наведена паралель між управлінськими культурами Київської Русі та Китаю, дає змогу визначити такі напрями кореляції: – обидві моделі управління залишали за суб’єктом управління формальне право на володарювання (Київська Русь – об’єкти управління повинні виконувати основні правила або робити вигляд, що виконують; Китай (за часів імператора Юнле) – об’єкти управління повинні лише визнати право суб’єкта управління на володарювання); – обидві моделі управління не заперечували право на існування традицій в укладі місцевих мешканців та не передбачали втручання в їх культуру та повсякденне життя (Київська Русь – суб’єкт управління не має права втручатися повсякденне життя та трудову діяльність об’єкту управління; Китай (за часів імператора Юнле) – суб’єкт управління вимагає демонстрації підкорення лише у вигляді прийняття місцевим правителем дарів від Імператора та надання згоди (без прив’язування до часу) на відвідування двору Імператора). Приймаючи до уваги вище наведене можемо сформулювати такі основні висновки. По-перше, з огляду на особливі умови формування та історію розвитку російська модель управління є самостійною класифікаційною одиницею та такою, що відповідно до принципів свого функціонування, позиціонує між європейською та японською моделями управління. В контексті тривалого спільного розвитку суспільно-політичних систем Росії та України російська модель управління може бути розглянута у вигляді складового елементу національної системи державного управління, а отже розглянуті вище традиції управління потребують на врахування при вдосконаленні процесу взаємодії між суб’єктами та об’єктами державного управління. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

143

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

По-друге, російська модель управління, яка використовуються у межах суспільно-економічних відносин, є основою для розвитку сучасної державно-управлінської моделі російського зразка, у межах якої критерій результативності розглядається у якості основного елементу системи оцінювання діяльності суб’єктів владних відносин. Питання ефективності функціонування органів влади не є домінуючими, а відповідно і контроль функціонування системи державного управління відбувається без акценту уваги на обсягах витрачених ресурсів. По-третє, сучасна модель державного управління Російської Федерації має діалектичну єдність з розглянутою вище російською моделлю управління, традиції якої є підґрунтям для розуміння принципів формування механізмів державного управління як на регіональному, так і на загальнодержавному рівнях. Федеральний устрій Російської Федерації обумовлено, у тому числі, і домінуючими підходами до організації взаємодії між основними учасниками управлінського процесу. По-четверте, серед загальних характеристик російської моделі управління слід віднести такі: використання недосконалих механізмів управління в цілому забезпечує досягнення заздалегідь окресленого результату, тобто питання результативності функціонування управлінської системи є пріоритетним; у межах традицій російської моделі управління конкуренція між основними учасниками процесу прийняття та реалізації управлінських рішень не є тією рушійною силою, яка здатна забезпечувати розвиток суспільно-економічної системи країни; функціонування російської моделі управління відбувається з прийняттям до уваги місця та ролі об’єкту управління в процесі реалізації владних повноважень суб’єктом державно-управлінських відносин, а також солідарної відповідальності громади за дії свого члена. По-п’яте, визначення історичних умов формування та принципів реалізації російської моделі управління дозволяє не лише зрозуміти традиції її функціонування та розвитку, а і спрогнозувати можливі сценарії дії суб’єктів державного управління, які діють у відповідному інституціональному просторі. З огляду на сучасний стан розвитку суспільно-політичних та соціально-економічних відносин проблематика прогнозування сценаріїв поведінки основних акторів державно-управлінських відносин є найбільш актуальною та практично значущою в контексті необхідності підвищення рівню національної безпеки. Вище наведені висновки не вичерпують проблематику змісту російської моделі управління у межах її реалізації на сучасному етапі розвитку теорії державного управління, що обумовлює її відкритість для подальших наукових пошуків. Найбільш перспективними в контексті розвитку теорії державного управління, на нашу думку є дослідження питань взаємовідносин між місцевими та державними рівнями державного управління з прийняттям до уваги історичного контексту їх розвитку. Cписок використаних джерел: 1. Концептуальні засади розвитку галузі науки «Державне управління»: наук. розробка / (Ващенко К. О., Сурмін Ю. П., Загайнова Л. І. та ін.); за заг. ред. К. О. Ващенка. – К.: НАДУ, 2013. – 48 с. 2. Паспорт спеціальності 25.00.01 – теорія та історія державного управління / Постанова президії Вищої атестаційної комісії України №41-06/1 від 18.01.2007 р. // Бюлетень ВАК України. – 2007. – № 3. – С. 4 –8. 3. Рульєв В. А. Менеджмент: навч. посібник / В. А. Рульєв, С. О. Гуткевич. – К.: Центр учбової літератури, 2011. – 312 с. 4. Речкин Д. Н. Российская модель управления: социокультурные факторы формирования и специфика: монография / Речкин Д. Н. – Волгодонск: ВПО, 2009. – 176 с. 5. Прохоров А. П. Русская модель управления / А. П. Прохоров. – М.: ЗАО «Журнал Эксперт», 2002. – 376 с. 6. Економічна енциклопедія: в 3 т. / (редкол.: С. В. Мочерний (відп. ред.) та ін.). Т.1. – К.: Вид. центр «Академія», 2002. – 950 с. 7. Мельник Л. Г. Економіка підприємства: конспект лекцій: навч. посіб. / Л. Г. Мельник, О. І. Корінцева. – Суми: ВТД «Університетська книга», 2004. – 412 с. 8. Мороз В. М. Діалектика зв’язку змісту категорій «управління» та «менеджмент» у межах науки державного управління / В. М. Мороз // Матеріали Всеукр. інтернет-конф. («Державне регулювання науково-освітнього забезпечення підготовки конкурентоспроможних фахівців у сфері цивільного захисту»), (Харків, 19–20 березня 2014 р.) / Національний університет цивільного захисту України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://nuczu-conference.com/news/moroz/2014-03-18-278 9. Мороз В. М. Мотиваційний механізм стимулювання трудової активності: державноуправлінський аспект : монографія / Володимир Мороз. – Х. : С.А.М., 2012. – 408 с. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 144_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

10. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: учебное пособие / (сост. В.Н. Садиков; под ред. проф. 3. М. Черниловского). – М.: Гардарика, 1996. – 413 c. 11. Нестеров Ф. Ф. Связь времен. Опыт исторической публіцистики / Нестеров Ф. Ф. – М.: Молодая гвардия, 1984. – 239 с. 12. Мусский И. А. 100 великих дипломатов / И. А. Мусский. – М.: Вече, 2009. – 432 с. * Мороз Володимир Михайлович – доктор наук з державного управління, доцент, професор кафедри автоматичних систем безпеки та інформаційних технологій Національного університету цивільного захисту України. УДК 351.86:322(477.75)

Святослав Соломко *

ЕТНОКОНФЕСІЙНІСТЬ: У ПОШУКАХ СУЧАСНИХ ТЛУМАЧЕНЬ Стаття присвячена актуальній проблемі – удосконаленню понятійної бази сфери етнополітики. У дослідженні в контексті взаємозв’язку «етносу» та «конфесії» подано авторське визначення терміна «етноконфесійність»; проаналізовано та обґрунтовано сутності понять «етнічність», «конфесійність». Ключові слова: релігія, конфесія, етнічність, етноконфесійність, національна безпека, етнополітика. Соломко С. В. Этноконфессиональность: в поисках современных толкований. Статья посвящена актуальной проблеме – усовершенствованию понятийной базы сферы этнополитики. В исследовании в контексте взаимосвязи «этноса» и «конфессии» представлено авторское определение термина «этноконфессиональность»; проанализированы и обоснованы сущности понятий «этничность», «конфессиональность». Ключевые слова: религия, конфессия, этничность, этноконфессиональность, национальная безопасность, этнополитика. Solomko S. Ethnoconfessionality: in search of modern interpretations. The article is devoted to actual issue – improving the conceptual basis of the sphere of ethnopolitics. While researching the interconnection between «ethnos» and «religion» (confession) the author offers new definition of the term «ethnoconfessionality". There is analyzed and justified the essence of such concepts as «ethnicity» and «confessionality». Keywords: religion, confession, ethnicity, ethnoconfessionality, ethnopolitics. Історія містить багато подій, коли відбувалися міждержавні, внутрішньодержавні та інші суперечки на етноконфесійній основі: громадянсько-релігійні війни в Німеччині та Франції в XVI столітті, Реконкіста в Іспанії у XV столітті, міждержавні османсько-сефевідські війни XVI–XVII століть і т.д. Пізніші епохи не скасували соціально-політичного значення релігійного чинника у вирішенні завдань соціально-економічного [1] і внутрішньополітичного розвитку, створенні «зручного» адміністративно-територіального механізму, досягненні геополітичних цілей. Кінець минулого та старт нового тисячоліття сповістили про початок епохи глобалізації зі своїми перевагами, парадоксами та викликами. До таких викликів відносяться бурхливий сплеск етнічної активності в усьому світі, лавиноподібне зростання створених на етнічній матриці націй-держав, імперативність цінностей етнополітичного розвитку. Іншими словами, глобалізація відродила і свою антиномію – етнополітику [2, с. 6–19]. Питанню співіснування сфери релігії та етнополітики присвячені певні розробки політикорелігійної, наукової та публіцистичної літератури. І все ж, на нашу думку, в цьому питанні ще багато недослідженого, а основним є малорозробленість понятійної бази. Вітчизняні дослідження феномену етноконфесійності доволі обмежені, частково цьому питанню присвячені роботи Є.Бистрицького, В.Войналовича, Я.Грицака, Г.Касьянова, В.Котигоренка, М.Кирюшка, Л.Нагорної, М.Рибачука, М.Шульги, О.Уткіна та інших. Цінний аналітичний матеріал з досліджуваної проблеми міститься у роботах таких вчених: Р.Абдулатіпова, А.Авксентьєва, А.Алієва, А.Ахієзера, Ю.Бромлея, К.Гаджиєва, А.Гусейнова, 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

145

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Л.Гумільова, Г.Денисової, О.Дмитрієва, Л.Дробижевої, В.Іванова, В.Лекторської, Л.Рубан, Є.Степанова, В.Чагілова, В.Шаліна та інших дослідників. В історії світової наукової думки аналіз взаємодії конфесійності, етнічності та політики з метою забезпечення безпеки держави і суспільства здійснено в працях: Ж.Бодена, М.Вебера, Вольтера, М.Ганді, Г.Гегеля, Т.Гоббса, Е.Дюркгейма, Дж. Локка, Н.Макіавеллі, Ш.Монтеск’є, Ж.Ж. Руссо, А.Токвіля. Мета статті – проаналізувати та обґрунтувати сутності понять «етнічність», «конфесійність»; запропонувати авторське визначення поняття «етноконфесійність» та з’ясувати її роль у системі забезпечення національної безпеки. Особливу значущість питання етнічності та конфесійності становляють для держав, які переживають період становлення (до них можна віднести всі нові незалежні країни пострадянського простору, в тому числі й Україну). В них, у силу незавершеності процесів етносоціального та національно-державного розвитку, виникає особлива напруга при накладанні проблем політичного, етнічного та конфесійного характеру. А це створює для етнополітичної і в цілому національної безпеки складну комбінацію загроз з підвищеним конфліктогенним потенціалом. На розгляд саме з цієї точки зору орієнтоване наше дослідження. У науковій і публіцистичній літературі склалася стійка традиція використання взаємозамінності категорій «релігія» і «конфесія», «релігійний» і «конфесійний». Ми вважаємо, що, хоча ці терміни семантично є квазісинонімічними, але в психолінгвістичних та етнополітичних відносинах ці категорії все ж таки різні за змістом. Для підтвердження цієї думки звернімося до сучасних визначень розглянутих понять. Термін релігія почали вживати у середні віки незалежно від конфесії (у Західній Європі – близько XV ст., в Україні – близько XVI ст.). Його вживали Мартін Лютер і Христофор Філарет [3, с.177]. Цей термін походить від лат. religio – честь, побожність, благоговіння, пошана; або від religiosus – совісний, благочестивий. Сьогодні в науці існує близько п’ятисот визначень поняття релігія, але їх кількість дедалі зростає. Однак неоднозначність цього терміна, складність його визначення й тлумачення знайшли відображення у науковій літературі з політології, релігієзнавства, соціології, психології та філософії релігії. Так, професор Титов В.Д. визначає релігію як «форму суспільної свідомості, орієнтованою на визнання надприродних сил, що створили навколишній світ та людину і можуть впливати на хід подій у навколишньому світі та людську долю» [4, с.3]. Таким чином, у нашій роботі релігію ми розуміємо як унікальне явище духовної сфери життєдіяльності кожної людини і водночас формою суспільної свідомості. Вважають, що зародки релігії виникли в епоху верхнього палеоліту. Оскільки вони формувалися природним шляхом, то вже на початку свого існування мали виразно етнічне (родове, племінне) забарвлення. Отже, тісний зв’язок етносу, нації з релігією, що склався історично, призвів деяких науковців, зокрема, таких відомих фахівців як Ю.Бромлей, Е.Геллер, А.Пономарьов, С.Токарев, Я.Мінкявичюс та ін., до висновку про релігію як одну із суттєвих та невід’ємних ознак етнічної належності [5; с.30; с.123; с.97; с.96; с.112 ]. Таким чином, якщо релігія являє собою специфічну форму узагальнено-світоглядного освоєння та оцінки навколишньої дійсності, а також побудови на цій основі суспільної свідомості і соціальної поведінки людей, то за допомогою конфесії відбувається вже відносно усвідомлений вибір моделі релігійного світогляду (наприклад, який-небудь зі світових конфесій та їх напрямів), і відповідно конкретних релігійних технологій (культи, обряди, приписи). Отже, термін конфесія має кілька значень: 1) у загальному традиційному значенні слово «конфесія» (від лат. сonfessio – визначення, сповідання) вживається для означення окремої церкви як організованої структури, що має своє віровчення та культові особливості; 2) у загальному нетрадиційному значенні слово «конфесія» вживається для означення: а) певної релігії взагалі; б) конкретного, в рамках тієї чи іншої релігії, сповідання; в) будь-якої окремої церкви; г) будь-якого культу. Нетрадиційне вживання слова «конфесія» досить часто призводить до непорозумінь і некоректних висловлювань на кшталт тих, де конфесіями називають нехристиянські релігії чи різноманітні релігійні спільноти або говорять про міжконфесійний діалог у розумінні міжрелігійного діалогу; 3) у специфічному значенні слово «конфесія» вживається для означення: а) гробниці святого мученика в католицькому храмі; б) вишуканого скульптурного оздоблення такої гробниці (часто у вигляді балдахіну, навіси з каменю на колонках чи стовпах, покрови) [6]. Термін конфесія часто вживається для опису різних християнських церков (течій), наприклад, православ’я, католицизму і багатьох варіантів протестантизму. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 146_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Щодо поняття етносу, то в сучасній науковій літературі воно трактується як «сталий колектив людей, який склався в результаті природного розвитку на основі специфічних стереотипів свідомості і поведінки». [7, с.69-70]. Якщо етнос – це кровноспоріднена спільнота людей, що має спільну територію (рідну землю), спільну мову (рідну мову), то спільні легенди щодо походження свого народу, спільні звичаї, традиції, історична пам’ять, обряди становлять його рідну етнічну релігію. Так, грецьке слово etnikos має значення «родовий, народний, язичницький». Етнічні релігії не можна вважати «нижчими» щодо інтернаціональних, які довгий час вважалися «вищими». Така характеристика є дещо штамповою, яка є швидше пам’яттю про колишню конфесійну заангажованість. Етнічні релігії й досі можуть цілком задовольняти потреби сучасних націй. Таким чином, етнічна релігія – це природна автохтонна релігія етносу, що існує на будь-якому етапі його розвитку (рід, плем’я, народ, нація). Свої етнічні релігії теоретично має кожен етнос, оскільки духовна культура народів є первинною для кожного з них, а чужоземна культура може накладатися на власні рідні вірування, поступово витісняючи те, що було свого часу для етносу природним. У цієї проблеми є й суб’єктивна сторона, оскільки кожен вчений, що займається дослідженням релігії, має об’єктом свого дослідження позанаукову матерію і змушений поєднувати істини розуму з істинами віри. Як зазначає азербайджанський дослідник Е.Кулієв, «що стосується досліджень тих, хто знаходиться «поза релігійним світоглядом», то вони не завжди можуть бути неупередженими та об’єктивними. Коли мова йде про релігію – чи іслам, чи християнство – немає і не може бути позиції стороннього спостерігача, тому що релігійні переконання вимагають від кожної людини або прийняти їх, або відкинути» [8, с. 6]. Інший аспект проблеми пов’язаний з сутнісними характеристиками етнічності і конфесійності, з наявними між ними подібностями, відмінностями і внутрішнім взаємозв’язком. Незважаючи на різноманітність трактувань досліджуваних феноменів, на основі фундаментальних критеріальних характеристик можна виділити такі їх сторони, які дозволяють робити висновки про їх внутрішню природу. Для більш стислого і наочного розгляду питання вдамося до порівняльного аналізу притаманних якостей етнічності і конфесійності.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

147

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Порівняльна

характеристика

якостей,

притаманних

етнічності

конфесійності

Наведена таблиця ілюструє, що етнічність і конфесійність знаходяться між собою не в позиціях взаємозаперечення, а швидше взаємодоповнення: між ними відбуваються різні типи негативних та позитивних, інтеграційних і дезінтеграційних процесів, які у значній своїй частині урівноважують один одного. Оскільки визначити точні механізми взаємодії іманентних якостей етнічності та конфесійності є досить складним завданням, що вимагає свого окремого розгляду, то продуктивніше буде зосередитися на виявленні контактних зон такої взаємодії. Саме в пересічних полях взаємодії і виникає нова соціоантропогенна реальність, похідна від «сплаву» етнічності та конфесійності – етноконфесійність. На нашу думку, як її найважливіші структурно-функціональні елементи, можна виділити такі механізми: 1) механізм структурування етносів шляхом консолідації етнічних груп, що проживають на суміжних територіях, у велику етнічну спільність вищого типологічного порядку на базі локальних варіантів загальнолюдської моралі; 2) спосіб етнонаціональної імплементації релігії. Як зазначають російські автори Т.Мастюгіна і Л.Перепьолкін, «світові релігії ... мають позанаціональний, міжнародний характер. Проте в рамках кожної світової конфесії, а особливо християнства, існує безліч номінацій, які можуть виступати в якості

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 148_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

національної (точніше, «квазінаціональної») релігії (англіканство у Великобританії, баптизм в США, шиїтський варіант ісламу в Ірані)» [9, с. 15]; 3) спосіб трансляції конфесійного змісту в етнічні форми, наприклад, релігійно-моральної повинності у повинність соціальних стереотипів, символічного середовища; 4) інтегративний механізм конструювання нових системних компонентів соціального життя етносу: - єдиної системи соціальної (етнічної) та цивілізаційної (конфесійної) солідарності та ідентичності; - єдиної системи колективних (етнічних) і цивілізаційних (конфесійних) уявлень про свою соціальну групу, її місці в навколишній дійсності; - єдиної системи соціально-державного примусу і релігійно-моральної санкції, авторитету. І ще один аспект проблеми, тільки вже теоретико-методологічного характеру. Як правило, поняття етноконфесійність використовують у найрізноманітніших контекстах: етноконфесійна система [10, p. 199], етноконфесійна демократія [11, р. 216-240] та ін. Однак при цьому в науковій зарубіжній літературі поки ще слабо розроблені наукові дефініції самого феномена етноконфесійності взагалі, а у вітчизняній поки немає суттєвих розробок. У зв’язку з цим спробуємо запропонувати авторську дефініцію досліджуваного об’єкта: етноконфесійність – це особливий вид соціальної ідентичності, зумовлений історичною зв’язаністю конфесійності та етнічності, що знаходить своє вираження у різних формах соціально-психологічного сприйняття їх подібності. На нашу думку, в даній дефініції знаходять своє відображення особливості конфесійно-етнічного життя у державах пострадянського простору, коли в суспільній свідомості всюди укорінилося визначення етнічності індивідів через їх конфесійну приналежність і навпаки. Важливим є визначення місця етноконфесійності в етнополітичних процесах Української держави взагалі і тимчасово окупованої території України – Криму зокрема. Аргументована вище парадигма дозволяє нам говорити про наступні важливі моменти. Стосовно більшості етносів, що проживають в ареалі даного регіону (як титульного, так і малих), можна говорити про фактичну незавершеність процесів етнонаціонального розвитку. Етноконфесійність сприяє завершенню цього процесу, оскільки за своєю природою вона спрямована на подолання етнотрайбалізму (етнічний сепаратизм у суспільстві, який зберігає родоплемінний поділ) і субетнічної клановості, тобто стимулює процеси етнічної консолідації. Наприклад, в силу поліетнічності Кавказу (за винятком самомоноетнізованої Вірменії) практично у всіх державах і державних утвореннях гостро стоїть питання про перехід «співіснування» відносно самостійних малих етносів у формат нової формули їх етносоціального об’єднання в єдиний народ даного державного утворення, при безумовному збереженні багатства їх етнокультурного різноманіття. Цей складний етнооб’єднавчий процес (названий етнологами етнічною фузією) також багато в чому залежить від розвиненості форм етноконфесійності в суспільстві. Для більшості поліетнічних молодих держав, у тому числі й України, етноконфесійність стала прагматичною ідейно-політичною базою для різних конструктів національної ідеї, національної ідеології, національного ідеалу (наприклад, ідея «російського світу» («русского мира») або ідеологія «українства»). Принципове значення тут має вирішення питання: якщо зводити розвиток етносів (націй) до форми руху до певного ідеалу (цілі, програмної ідеології), то наскільки «національний» цей соціальний ідеал або ж наскільки «соціальний» національний ідеал? Ми вважаємо, що мірилом тут є етноконфесійність як універсальний акумулятор історично розвиненого (або такого, що розвивається) етнічного, соціального і духовного досвіду народу. Слід також підкреслити, що рівень етноконфесійності суспільства не є постійною величиною, а детермінований станом її етнополітичної та релігійної сфер. Наприкінці XX – початку XXI століття, коли на перший план вийшли завдання внутрішньої консолідації і модернізації нових держав (а Україна в їх числі), зростає значущість конфесійної складової етноконфесійності («конфесійна етнополітика»): активне включення церковних ієрархів для досягнення міжнаціонального миру і злагоди в регіоні, деклароване і фактичне зростання етноконфесійної толерантності, прагнення до інтеграції у світове співтовариство на базі загальноцивілізаційних цінностей. Таким чином, дилема «етнічність – конфесійність» не може бути вирішена на користь однієї із зазначених частин. Реалії новоутворених держав, що розвиваються, свідчать, що етноконфесійність – показник рівня змішаності (дифузності) найбільш важливих з точки зору політичної мобілізації суспільних сфер: етнічної та конфесійної. І саме при перевищенні певних порогових значень якоїсь із цих сфер суспільного життя у дослідників з’являється можливість говорити про виникнення конфліктів 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

149

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

абсолютно нового типу – етноконфесійних. Але між можливістю етноконфесійних конфліктів та їх реальністю в соціально-політичної дійсності дистанція досить велика. На відміну від етнічної та конфесійної сфер, етноконфесійність не є самостійним субстратом життя народу. Етноконфесійність, зумовлена історично, розвивається зв’язністю цих сфер, є якісно новою соціоантропогенною ідентичністю, створює фонове соціально-психологічне середовище, в якому відбувається подальше структурування етносу шляхом етнонаціональної імплементації релігії, трансляції конфесійного змісту в етнічні форми, конструювання нових системних компонентів соціального життя етносу. Оскільки дана наукова розвідка проводиться у рамках впливу етноконфесійного чинника на систему забезпечення національної безпеки, то вона сприятиме подальшому удосконаленню етнополітики у державі. Список використаних джерел: 1. Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма. В кн.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990 (За Максом Вебером, саме приналежність до протестантського напрямку християнства сприяло активному розвитку капіталізму в Англії, Нідерландах, Німеччині). 2. Аллахвердиев К. Кавказ: между «молотом» глобализации и «наковальней» этнополитики / К. Аллахвердиев // Кавказ & Глобализация. – 2007. – № 2. – С. 6–19. 3. Академічне релігієзнавство. Підручник / [За науковою редакцією професора А. Колодного]. – К. : Світ знань, 2000. – 862 с. 4. Релігієзнавство. Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів / [За ред. проф. В. Д. Титова]. – Х.: Право, 2004. – 272 с. 5. Бромлей Ю. Э. Этнос и этнография / Ю. Э. Бромлей. – М.: Наука. – 1973. – 283 с.; Геллнер Е. Етнос-нація / Е. Геллнер // Мала енциклопедія етнодержавознавства. – С.123 – 124; Пономарьов А. Народність / А. Пономарьов // Етнічний довідник. У 3-х ч. – К.: 1997. – Ч. 1.– С.96 – 97; Токарев С. О религии как социальном явлении ( мысли этнографа) / С. Токарев // Советкая этнография. – М., 1979. – № 3. – С.87 – 105; Минкявичюс Я. Религия в этниеской структуре общества / Я. Минкявичюс // Вопросы философии. – М.: 1976. – № 11. – С.109 – 117. 6. Голобуцький П.В. Конфесія, термін / П.В. Голобуцький // Енциклопедія історії України: Т. 5: Кон – Кю / Редкол.: В. А. Смолій (голова) та ін. НАН України. Інститут історії України. – К. : Наукова думка, 2008. – 568 с. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.history.org.ua/?termin=Konfesіya. 7. Кресіна І. Етнос / І. Кресіна // Мала енциклопедія етнодержавознавства. – К. : Генеза, Довіра, 1996. – С. 69–70. 8. Коран. Перевод смыслов и комментарии Кулиева Э.Р. – Баку : ОАО «Шарг-Гарб», 2006. – 798 с. 9. Мастюгина Т.М. Этнология. Народы России: история и современное положение: Монография / Мастюгина Т.М., Перепелкин Л.С. – М., 1997. – 317 с. 10. Layoun M.N. (2001) Wedded to the Land?: Gender, Boundaries, and Nationalism in Crisis. Durham: Duke University Press. 11. Ed. by F. Kazemi, R.D. McChesney (1988) «How Could Something So Right Go So Wrong?» The Collapse of Lebanon’s Ethnoconfessional Democracy. В кн.: A Way Prepared: Essays on Islamic Culture in Honor of Richard Bayly Winder / pp. 216-240. New York: New York University Press. 12. Зварич І.Т. Етнополітика в Україні: регіональний контекст / Зварич І.Т. – К. : Дельта. – 2009. – 320 с. 13. Котигоренко В. О. Етнічні протиріччя і конфлікти в сучасній Україні: політологічний концепт / В. О. Котигоренко. – К. : Світогляд, 2004. – 722 с. * Соломко Святослав Васильович – аспірант кафедри національної безпеки Національної академії державного управління при Президентові України.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 150_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ГОСТІ НОМЕРА УДК 342 (4/9); 351.74; 341 (4/9)

Айхан Рустамзаде *

ЗАКОН АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ «О СУДАХ И СУДЬЯХ» В КАЧЕСТВЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ В статье дана характеристика основным положениям закона Азербайджанской Республики «О судах и судьях» с точки зрения правовой основы деятельности судебной системы. Исследованы основания для отвода судьи предусмотреные как в гражданско-процессуальном, так и уголовнопроцессуальном законодательстве Республики Азербайджан. Проанализирована соответствующая юридическая практика. Ключевые слова: ответственность, правосудие, судебная защита, нарушение закона, гражданский процесс. Рустамзаде А. Х. Закон Азербайджанської Республіки «Про суди та суддів» як правова основа діяльності судової системи. У статті охарактеризовано основні положення закону Азербайджанскої Республіки «Про суди та суддів» з точки зору правових засад діяльності судової системи. Досліджено підстави для відводу судді, що передбачені як в цивільно-процесуальному, так і в кримінально-процесуальному законодавстві Республіки Азербайджан. Проаналізована відповідна юридична практика. Ключові слова: відповідальність, правосуддя, судовий захист, порушення закону, цивільний процес. Rustamzade A. H. The Law of Azerbaijan Republic «On Courts and Judges» as a Legal Basis for Judicial System Activity. The article provides a description of the main provisions of the Law of Azerbaijan Republic «On Courts and Judges» in terms of judicial system legal framework. The reasons for judge’s disqualification as provided for in civil procedure and criminal procedure legislation of the Republic of Azerbaijan have been examined. The relevant legal practice has been analyzed. Keywords: liability, justice, judicial protection, breach of law, civil procedure. Неопровержимым фактом является то, что одна из наиболее значимых актуальных проблем современности – это вопрос надежной и гарантированной защиты прав и свобод человека. Защита прав человека в Азербайджане посредством справедливого судебного разбирательства, обеспечение конституционных свобод всегда находились в центре внимания государства. В этой области были осуществлены правовые реформы, была усовершенствована действующая законодательная база, созданы равные возможности всех граждан пользоваться защитой закона независимо от национальной, языковой или религиозной принадлежности. После вступления независимой Азербайджанской Республики в Европейское правовое пространство, особое внимание уделялось осуществлению правовых реформ в судебной системе. Обеспечение верховенства закона в осуществлении правосудия находилось в центре внимания как один из приоритетных вопросов построения правового государства, и в этой сфере были достигнуты значительные результаты позитивного характера. Разработанные Комиссией правовых реформ, созданной в соответствии с Указом Президента Азербайджанской Республики от 21 февраля 1996 года, законы «О Конституционном Суде», «О Судах и судьях», являясь составной частью осуществляемых в нашей стране крупных реформ, в то же время определили критерии, создающие правовую базу в формировании независимой судебной системы как проявление нового подхода к приоритетным вопросам судебно-правовых реформ в нашей стране. Закон Азербайджанской Республики «О судах и судьях» от 10 июня 1997 года, обеспечивающий формирование и усовершенствование судебной системы, основанной на принципе разделения властей и осуществляющей правосудие на основе законов, отражающих сущность этого разделения, как результат правовых реформ, имеет большое значение [1]. В Конституции Азербайджанской Республики закреплено, что приоритетом при принятии закона является создание независимой судебной власти [2]. В Законе Азербайджанской Республики «О судах и судьях» закреплены основы осуществления правосудия.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

151

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Согласно требованию законодательства, правосудие осуществляется с обеспечением независимости судей, без всякого ограничения, на основе фактов, беспристрастно, справедливо и в соответствии с законами (статья 8), прямое или косвенное ограничение судопроизводства с чьей-либо стороны и по какой-либо причине, воздействие, угроза и вмешательство, а также проявление неуважения к суду или действия, выражающие явное пренебрежение, недопустимы и влекут за собой ответственность в соответствии с законодательством Азербайджанской Республики (статья 9). Статья 26 Конституции Азербайджанской Республики закрепляет «права каждого защищать не запрещенными законом способами и средствами свои права и свободы». Согласно конституционной гарантии, статья 10 Закона предусматривает право судебной защиты, предусмотренных в Конституции Азербайджанской Республики и других законах прав и свобод граждан Азербайджанской Республики, проживающих на ее территории иностранных граждан, а также лиц без гражданства, законных интересов юридических лиц от всяких посягательств и нарушений закона. Никто не может быть лишен права на судебную защиту. Подозреваемому, обвиняемому лицу гарантируется право на защиту средствами, предусмотренными в законодательстве Азербайджанской Республики, в том числе право на использование помощи защитника с момента задержания, заключения под стражу и предъявления обвинения в совершении преступления [3]. Из содержания закона вытекает, что при осуществлении правосудия защита и гарантия прав и свобод не ограничивается гражданством. Согласно части I статьи 69 Конституции Азербайджанской Республики, иностранцы и лица без гражданства, находящиеся в Азербайджанской Республике, могут пользоваться всеми правами и должны выполнять все обязанности наравне с гражданами Азербайджанской Республики, если иное не предусмотрено законом или международным договором, стороной которого является Азербайджанская Республика. В соответствии с частью II настоящей статьи, права и свободы иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих или временно находящихся на территории Азербайджанской Республики, могут быть ограничены только в соответствии с международными правовыми нормами и законами Азербайджанской Республики. Законодательство, регулируя судебную деятельность, устанавливает, что наложение каких-либо ограничений, оказание влияния, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам, а также проявление неуважения, либо действий, демонстрирующих откровенное пренебрежение к суду недопустимо и становится причиной привлечения к ответственности согласно законодательству Азербайджанской Республики. При осуществлении правосудия судами устанавливается обеспечение принципа презумпции невиновности. Соблюдение этого принципа исходит из статьи 63 Конституции Азербайджанской Республики, согласно которой каждый обладает правом на презумпцию невиновности. Каждый, кто обвиняется в совершении преступления, до тех пор пока его вина не доказана в установленном законом порядке и без наличия в связи с этим приговора суда, вступившего в законную силу, считается невиновным. Если есть обоснованные подозрения в виновности лица, то признание его виновным не допускается. Лицо, которое обвиняется в совершении преступления, не обязано доказывать свою невиновность. Не могут быть использованы при осуществлении правосудия доказательства, добытые с нарушением закона. Без приговора суда никто не может считаться виновным в совершении преступления. Согласно требованию статьи 12 судопроизводство во всех судах производится гласно, однако согласно порядку, закрепленному в части V статьи 127 Конституции Азербайджанской Республики, слушание дела в закрытом заседании разрешается только в случае, если суд полагает, что открытое производство может стать причиной раскрытия государственной, профессиональной или коммерческой тайны, либо устанавливает необходимость сохранения тайны личной или семейной жизни. Действующий закон при осуществлении правосудия также разрешает вопрос ограничения участия судьи в судебном осмотре, но это не означает ограничение судейской деятельности. Здесь суть ограничения заключается в недопустимости повторного участия в рассмотрении судебного дела судьи, участвовавшего в рассмотрении этого дела в суде первой инстанции, апелляционной или кассационной инстанции (статья 16). Значит, это ограничение направлено на устранение повторного участия. Поэтому законодательством Азербайджанской Республики установлено, что при возникновении положений, вызывающих сомнение в беспристрастности судьи, судья должен воздержаться или должен быть отстранен от рассмотрения этого дела. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 152_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

В целом, недопустимость участия судьи в рассмотрении дела и основания для отвода судьи предусмотрено как в гражданско-процессуальном, так и уголовно-процессуальном законодательстве Азербайджана. Согласно статье 19 Гражданского процессуального кодекса Азербайджанской Республики [4], участие судьи в рассмотрении дела не допускается в следующих случаях: если он не назначен на должность в порядке, установленном законодательством Азербайджанской Республики; если в соответствии с законодательством Азербайджанской Республики не является тем судьей, который назначен для рассмотрения; если он ранее в качестве судьи участвовал в рассмотрении данного дела в суде первой инстанции, в апелляционных и кассационных инстанциях, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. А в следующих случаях судья не может участвовать в рассмотрении дела и ему может быть заявлен отвод: если он ранее был назначен представителем одной из сторон или участвовал в деле в качестве свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, секретаря судебного заседания; если он является одной из сторон или является родственником или являлся родственником одной из сторон или ее представителя; если он лично, прямо или косвенно заинтересован в исходе дела либо имеются иные достаточные основания, вызывающие сомнение в его беспристрастности и объективности. Действующее законодательство также устанавливает недопущение участия лиц, являющихся родственниками, в составе суда, рассматривающего дело. Как видно из содержания положений законодательства, при осуществлении правосудия по гражданским делам основания для отстранения судьи от ведения процесса можно делить на две группы: в первом случае, при наличии оснований судья не допускается к рассмотрению дела, во втором случае, согласно основаниям, судья не может участвовать в рассмотрении дела, если несмотря на наличие таких оснований судья будет участвовать в деле, ему может быть заявлен отвод. Согласно требованию статьи 17.1. Гражданского процесуального Кодекса Азербайджанской Республики, правосудие по гражданским делам и экономическим спорам осуществляется судьями, избранными в состав данного суда в порядке, установленном законом. При отборе судей необходимо соблюдать требования, установленные Конституцией Азербайджанской Республики и Законом Азербайджанской Республики «О судах и судьях». Согласно статьи 126 Конституции, судьями могут быть граждане Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 30 лет, обладающие избирательным правом, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет. Согласно Закону Азербайджанской Республики «О судах и судьях», распределение дел между судьями осуществляет судья соответствующего суда. Исходя из этого, рассмотрение дела должно быть осуществлено судьей, назначенным председаталем суда и принявшим дело в свое производство. Значит, порядок, установленный законодательством не допускает осуществление этого процесса другим судьей. На законодательном уровне установлено, что при рассмотрении дела против судьи не допускается его участие в суде первой инстанции в апелляционных и касационных инстанциях, а также при рассмотрении дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Юридическая причина установления такого правила состоит в том, что повторное участие судьи в суде первой инстанции, в апелляционных и касационных инстанциях, а также при рассмотрении дела по вновь открывшимся обстоятельствам, при осуществлении правосудия может стать причиной субъективных результатов, либо принятию необъективного решения. Потому что у судьи единажды участвовавшего при рассмотрении дела, формируется конкретное мнение и мы считаем, что в таком случае судье трудно изменить конкретно сформированное данное мнение при пересмотре дела. Судья, принявший решение в судах низшей инстанции, при проверке законности и обоснованности дела не может участвовать в составе коллегиального рассмотрения дела в высших инстанциях. Законодательство устанавливает такой порядок в том случае, когда при подаче жалобы на решение суда первой инстанции, судья первой инстанции получает повышение и назначается судьей апелляционной инстанции. В таком случае проверка законности и обоснованности постановления суда первой инстанции осуществляется судьей, который рассмотрел дело в первой инстанции. Таким образом, судья не может проверить законность постановления, вынесенного им самим. Также, при отмене решения суда низшей инстанции судом высшей инстанции и передачи его на пересмотр, судья, входящий в состав суда высшей инстанции не может участвовать в рассмотрении дела в суде низшей инстанции.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

153

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Установленная законодательством суть ограничения участия судьи заключается в том, чтобы обеспечить верховенство закона в каждой судебной инстанции при осуществлении правосудия и принять справедливые решения. Этим «законодательство устраняет возможность осуществлять надзор над решением, принятым самим судьей, выполнять указание судов высшей инстанции при отправке дела на пересмотр» [5]. При отмене и возврате на пересмотр судом высшей инстанции постановления суда низшей инстанции, судьи, участвовавшие в рассмотрении этого дела, не могут быть повторно допущены к его рассмотрению. Пересмотр вступивших в законную силу судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам согласно статье 433 Гражданского процессуального Кодекса Азербайджанской Республики, осуществляется Пленумом Верховного Суда, состав которого обозначен в статье Закона «О судах и судьях». Если Пленум Верховного Суда отменяет судебное решение и направляет дело в суд первой инстанции, оно должно быть пересмотрено другим судьей. Как правило, перед началом судебного заседания может раскрыться факт участия лица, до назначения на должность судьи, в качестве представителя одной из сторон или свидетеля, эксперта, специалиста, секретаря судебного заседания. Поэтому при определении судебного состава такие случаи должны быть обязательно учтены, во избежание оснований для отвода судьи. На основе установленных законодательством данных обоснований, отвод судье, по нашему мнению, является правильным подходом, потому, что формирование у судьи, который входит в состав суда, конкретного мнения может создать определенную помеху при принятии объективного решения. Если судья, рассматривающий дело, выступает в качестве стороны, то он заинтересованное в содержании принимаемого решения лицо, что может повлечь подозрение в принятии объективного решения. Судья может состоять в родственных связях, кровном родстве, непрямом родстве либо может приходиться близким или дальним родственником и т.д. сторон или их представителей. Кроме того, судья, рассматривающий дело, возможно раньше находился в родстве со сторонами или их представителями. Наличие таких родственных отношений не означает, что при разрешении спора судья обязательно проявит необъективную позицию, однако указанный факт не исключает порождение сомнений в объективности судьи. Согласно вышеизложенному, считаем, что для определения заинтересованности судьи в результате дела, необходимо принятие решения с учетом всех указанных фактов. Как основание неучастия судьи в рассмотрении дела или предъявлении ему отвода при рассмотрении дела, законодательством предусмотрен факт наличия достаточных оснований сомневаться в беспристрастности судьи. Под выражением «достаточные основания сомневаться в беспристрастности судьи» подразумеваются обстоятельства нахождения судьи в дружеских отношениях с или наоброт небеспристрастной позиции по отношению к одной или другой стороне данного дела, либо к их родственникам. В соответствии со статьей 46 Закона Азербайджанской Республики «О судах и судьях», судья не может принимать участия в рассмотрении дела или ему может быть предъявлен отвод в двух случаях: если ранее в силу своих служебных обязанностей он участвовал в принятии решения по вопросу; если он является одной из сторон или близким родственником одной из сторон или ее представителя. Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что здесь ситуация, которая привлекает внимание заключается в том, что несмотря на непредусмотрение законодательством Азербайджана, в некоторых странах (в отличии от уголовного и гражданского процесса) в конституционном процессе вопрос предъявления отвода судье или самоотвод в любом случае решается с участием судьи и он не выражает личного мнения в связи с отводом или самоотводом, но участвует в голосовании по случаю разрешения данного вопроса. В отличии от судов общей юрисдикции, в Конституционном Суде, если голоса разделились пополам, самоотвод не принимается, т.е. протест отклоняется [6]. Таким образом, Закон Азербайджанской Республики «О судах и судьях» выступает в качестве нормативно-правовой базы в формировании судебной системы. В законе нашли отражение также вопросы, связанные с механизмом осуществления деятельности, организации судопроизводства; нарушения закона, допущенные во время осуществления своих полномочий судьями; вопросы по поводу определения составов судов по всем инстанциям; процедурой избрания кандидатов в судьи; гарантий деятельности и прекращением полномочий суддей. С этой точки зрения, нормативно-правовая основа этого закона имеет важное значение. Однако, существует необходимость внесения некоторых изменений в дальнейшем для усовершенствования судебной системы. К тому же, если учесть, что основная деятельность судебной системы осуществляется Судебно-правовым Советом, то совершенствование деятельности суда напрямую зависит от усовершенствования системы данного 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 154_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

совета. Противоречия в деятельности Cудебно-правового Совета должны быть постепенно устранены, обязательно следует учесть требования международного законодательства при координировании этой деятельности. Судебно-правовой Совет – орган самоуправления судебной власти. Этот орган власти должен осуществлять свою деятельность независимо от других ветвей власти. Однако, согласно требованиям законодательства, при формировании состава совета, назначение кандидатов различными органами власти, в частности, Милли Меджлисом, а также законодательной властью, Генеральной Прокуратурой и Коллегией Адвокатов осуществляют органы исполнительной власти. По нашему мнению, эти органы могут создать возможность контролировать деятельность совета, что будет препятствовать независимости судебной системы. Отстранение Судебно-правового Совета от такого механизма контроля, в конечном итоге, бесполезно. В качестве гаранта независимости самой судебной власти, несомненно, не должна быть утеряна необходимость принципа равновесия и баланса ветвей власти, и, следовательно, в осуществлении государственной власти должен быть сохранен баланс ветвей власти. В соответствии со статьей 1.3. Европейской Хартии «О положении судей» по поводу любого решения, наносящего ущерб выбору, набору, назначению, прохождению службы или прекращению полномочий судьи, статус предусматривает вмешательство независимой инстанции исполнительной власти и законодательной власти, в рамках которой заседает по меньшей мере половина судей, избранных на паритетной основе согласно условиям, гарантирующим самое их широкое представительство. Значит, при формировании состава Судебно-правового Совета, нужно обращать внимание на вопрос преобладания профессионалов-судей и учесть данный фактор на уровне законодательства. Таким образом, Закон Азербайджанской Республики «О судах и судьях» выступает номативноправовой базой существующей судебной системы в стране. Однако, не смотря на это, необходимость обеспечения усовершенствования деятельности, сформировавшего эту систему Судебно-правового Совета, с законодательной точки зрения, очевидна. Список использованных источников: 1. Məhkəmələr və hakimlər haqqında: Azərbaycan Respublikasının Qanunu – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.e-qanun.az/files/ framework/data/3/c_f_3933.htm 2. Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası. – Bakı: Qanun, 2010. – 45 s. 3. Abdullayev F. S. Azərbaycan Respublikasında Konstitusiya icraatının nəzəri və praktiki problemləri / F. S. Abdullayev. – Bakı: Elm, 2009. – 396 s. 4. Гражданский процессуальный кодекс Азербайджанской Республики. (Утвержден Законом от 28 декабря 1999 года № 780-IQ) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.taxes.gov.az/uploads/qanun/2011/... /mulki_prosessual_mecelle_rus.pdf. 5. Комментарий к Гражданскому Процессуальному Кодексу Азербайджанской Республики [Электронный ресурс]. – Режим доступа: qanun.narod.ru/codes.html 6. Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов. Отв. ред. д.ю.н., проф. М. С. Саликов. – М. : Издательство НОРМА, 2003. – С. 135. * Рустамзаде Айхан Ханкиши оглы – кандидат юридических наук, докторант Института законодательства Верховной Рады Украины.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

155

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

ОГЛЯДИ, РЕЦЕНЗІЇ УДК 342.84(477)

Ніна Мяловицька *

РЕЦЕНЗІЯ НА МОНОГРАФІЮ ЯНЧУКА АРТЕМА ОЛЕКСАНДРОВИЧА «БЕЗПОСЕРЕДНЄ ЗДІЙСНЕННЯ ВЛАДИ НАРОДОМ В УКРАЇНІ (КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ)1» Побудова правової, демократичної, соціальної держави вбачається неможливим без відведення провідної ролі народу у визначенні конституційного ладу, вирішенні найважливіших питань організації та здійснення влади в державі, наданні реальних механізмів контролю за діяльністю владних інституцій тощо. Надаючи можливість розвитку відповідних суспільних відносин Конституція України закріпила принцип народного суверенітету, вказавши, що «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Актуальність теми монографії А. О. Янчука зумовлена тим, що характеризуючи становлення та розвиток наведених вище форм здійснення влади народом в незалежній Україні, можна констатувати диспропорції як в їх законодавчому забезпеченні, так і в практичному застосуванні. Зокрема, здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування отримала достатньо ґрунтовне дослідження у вітчизняній юридичній науці. У той же час, ситуація з безпосереднім здійсненням влади народом суттєво відмінна: в Україні ще не набуто значного досвіду здійснення влади безпосередньо народом, застарілою або ж недосконалою є відповідна законодавча база, правова регламентація безпосереднього здійснення влади народом направлена на регулювання її форм, ігноруючи при цьому види такої діяльності. Поставивши за мету комплексно дослідити правову природу безпосереднього здійснення влади народом, її види, а також конституційно-правове наповнення, проаналізувати різноманітні підходи до розуміння даного явища, у монографії автор розкриває наведену проблематику не тільки через призму теоретичних питань безпосереднього здійснення влади народом, а й аналізує діюче законодавство, проекти деяких нормативних актів – тобто робить спробу відобразити крім теоретичного, ще й практичні – конституційно-правові аспекти досліджуваної проблематики. Дослідником надано визначення поняттю «безпосереднє здійснення влади народом», запропоновано поділяти дане явище на види, до яких автором пропонується відносити установчу, правотворчу, ініціативну, контрольну та захисну діяльності народу. Досить детальна увага у роботі приділена питанням конституційно-правового наповнення безпосереднього здійснення влади народом та конституційно-правовим засадам модернізації безпосереднього здійснення влади народом, відповідним міжнародним стандартам та зарубіжному досвіду, робиться спроба проаналізувати перспективи розвитку безпосереднього здійснення влади народом в умовах євроінтеграційних процесів України, безпосереднє здійснення влади народом досліджується в розрізі окремих аспектів конституційноправового забезпечення політичних прав в Україні. Увага також присвячується зв’язку безпосереднього здійснення влади народом з громадянським суспільством. У своєму дослідженні А. О. Янчук переконливо доводить, що на сьогоднішній день безпосереднє здійснення влади народом реалізовується через нормативне забезпечення її форм, а саме – виборів, референдумів, мітингів, походів, демонстрацій тощо. Це встановлює пряму залежність безпосереднього здійснення влади народом від нормативного наповнення відповідних форм. Зазначене також призводить до того, що разом із зміною законодавчої фіксації форм здійснення безпосередньої владної діяльності народу, змінюються і політико-правова природа правосуб’єктності Українського народу. Автором опрацьовано широке коло наукової літератури, як з проблем конституційного права, теорії держави і права, так і з інших галузей науки, які вивчають дотичні до досліджуваної проблематики питання. Наведене сприяло об’єктивному і комплексному дослідженню теми монографії. Робота також вирізняється охопленням значного фактичного матеріалу та високою інформативністю. З точки зору визначення орієнтирів подальшого удосконалення відповідного нормативноправового регулювання, важливим є висновок автора щодо доцільності внесення змін до Конституції України в частині конкретизації положень щодо безпосереднього здійснення влади народом, окреслення видів та підвидів безпосередньої владної діяльності народу, форм такої діяльності, а також розробка та 1

Янчук А. О. Безпосереднє здійснення влади народом в Україні (конституційно-правовий аналіз) : Монографія / А. О. Янчук. – Кам’янець-Подільський : ТОВ «Друкарня Рута», 2014. – 492 с. 4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України 156_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

прийняття, на основі запропонованих вище змін до Основного Закону України законів «Про установчу діяльність народу», «Про правотворчу діяльність народу», «Про ініціативну діяльність народу», «Про контрольну діяльність народу», «Про захисну діяльність народу». * Мяловицька Ніна Анатоліївна – доктор юридичних наук, професор, професор кафедри конституційного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

4/2014

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України

157

_______________________________________________________________________________________________________________________________________________

Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України № 4/2014

Підписано до друку 02.09.2014. Формат 60х80/8. Папір офсетний. Гарнітура Times New Roman. Ум. друк. арк. 17,29. Обл.-вид. арк. 19,62. Тираж 300 прим.

Оригінал-макет підготовлено в Інституті законодавства Верховної Ради України 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

4/2014