Streszczenie diagnoza zespołu badawczego

PROBLEM BEZDOMNOŚCI W POLSCE WYBRANE ASPEKTY STRESZCZENIE RAPORTU Z FAZY DIAGNOZY DIAGNOZA ZESPOŁU BADAWCZEGO DZIAŁAJĄCEGO W RAMACH PROJEKTU „STANDARDY W POMOCY”

PROBLEM BEZDOMNOŚCI W POLSCE WYBRANE ASPEKTY

DIAGNOZA ZESPOŁU BADAWCZEGO DZIAŁAJĄCEGO W RAMACH PROJEKTU „STANDARDY W POMOCY” Redakcja naukowa: Maciej Dębski

Streszczenie: Barbara Goryńska-Bittner

Gdańsk, luty 2011

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

Spis treści Wstęp ....................................................................................................................................................... 4 Sławomir Mandes Przegląd kluczowych tematów badań dotyczących bezdomności w socjologicznej literaturze USA, Wielkiej Brytanii oraz Niemiec ............................................................................................................... 8 Aleksander Pindral Definicje i typologie bezdomności ........................................................................................................ 12 Maciej Dębski Przyczyny bezdomności. Typologie i kwestie sporne ........................................................................... 16 Marcin J. Sochocki Skala i charakter bezdomności w Polsce ............................................................................................... 21 Barbara Goryńska-Bittner Diagnoza skali i charakteru zjawiska bezdomności Polaków poza granicami Polski w Europie ......... 25 Piotr Olech Strategie rozwiązywania problemu bezdomności w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Australii i Europie .................................................................................................................................................. 32 Piotr Olech Polityka społeczna w Polsce a perspektywa ustanowienia krajowej i zintegrowanej strategii wobec problemu bezdomności – analiza istniejących planów i programów .................................................... 36 Piotr Olech Zapobieganie bezdomności i integracja ludzi bezdomnych a problemy mieszkaniowe w Polsce. Zarys głównych problemów mieszkaniowych w kontekście bezdomności .................................................... 41 Maciej Dębski Zjawisko bezdomności w gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych .................. 48 Mirosław Przewoźnik Diagnoza stanu w zakresie wybranych aspektów systemu prawnego mającego zastosowanie wobec osób bezdomnych .................................................................................................................................. 51 Maciej Dębski Analiza „systemu” pomocy osobom bezdomnym w Polsce. Próba krytycznej syntezy ....................... 55 Maciej Dębski Rekomendacje dla systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce ....................................................... 58

WSTĘP

Od dwudziestu lat zauważyć można w Polsce szczególne - wśród badaczy społecznych, instytucji i organizacji niosących wsparcie - zainteresowanie problemem bezdomności. Bezdomność to zjawisko szczególnie złożone, wielowymiarowe, różnorodnie uwarunkowane i dynamiczne, dlatego przeciwdziałanie mu jest niezwykle trudne, często też mało skuteczne, bo wymaga nie tylko szybkiej interwencji, lecz - przede wszystkim wskazania skutecznych sposobów wyjścia z trudnej sytuacji. Wprawdzie prowadzone są badania nad bezdomnością o zasięgu lokalnym, nie udało się jednak dotąd zrealizować w Polsce badań o charakterze ogólnopolskim. Mimo odczuwalnego w teoriach naukowych (socjologicznych, psychologicznych) deficytu teoretycznego zakorzenienia, o problemie bezdomności wiemy jednak coraz więcej

z oficjalnych dokumentów gminnych,

wojewódzkich i ogólnopolskich, znajduje też stosowne umocowanie w programach edukacyjnych szkolnictwa wyższego. Wysoka jakość i interdyscyplinarny charakter prowadzonych badań ujawnia szczególne znaczenie zjawiska bezdomności, które staje się dla wielu polskich gmin jednym z kluczowych problemów do rozwiązania.

W realizowanym przez 6 organizacji pozarządowych Projekcie Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności (dalej: GSWB)1 znaczące zadanie powierzono Zespołowi Badawczemu, którego głównym celem projektowym jest wspomaganie wszystkich zaangażowanych w realizację projektu ekspertów pod kątem metodologicznym w procesie zbierania danych oraz ich ilościowej i jakościowej analizy. Efektem pracy Zespołu w pierwszej fazie projektu (faza diagnozy) było – obok pracy w grupach eksperckich – opracowanie diagnozy sytuacji bezdomności w Polsce. Prezentowana tutaj diagnoza Zespołu Badawczego powstała w oparciu o doświadczenia z pogranicza nauki i doświadczeń praktyków, na co dzień pracujących z osobami bezdomnymi. Z założenia stanowiąc teoretyczne spojrzenie na problem bezdomności w Polsce, jest też wprowadzeniem do treści zawartych w raportach grup eksperckich ds.: zdrowia, pracy socjalnej, streetworkingu, zatrudnienia i edukacji, partnerstw lokalnych oraz mieszkalnictwa. Autorzy diagnozy

1

CARITAS Diecezji Kieleckiej, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Stowarzyszenie MONAR, Stowarzyszenie OTWARTE DRZWI, Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta, Związek Organizacji Sieć Współpracy BARKA

dotykają także problemów, które nie były przedmiotem analizy grup eksperckich, proponując nieco inne konteksty postrzegania problemów wykluczenia społecznego, w tym bezdomności.

Ujęcia zaproponowane przez autorów diagnozy zapewne nie wyczerpują problematyki bezdomności, to jednak zawierają najbardziej aktualne treści i jako umocowane w najnowszej literaturze naukowej, raportach z badań i aktualnie realizowanych projektów, stanowią intelektualne dopełnienie diagnozy grup eksperckich i rzetelną podstawę dalszych badań i analiz.

Mimo, iż przygotowana przez Zespół Badawczy w 12 opracowaniach diagnoza dotyczy zjawiska bezdomności w Polsce, wielu jej autorów (S. Mndes, P. Olech, M. Przewoźnik, B. Goryńska-Bittner) umocowało swoje rozważania na doświadczeniach europejskich. Przegląd socjologicznej literatury USA, Wielkiej Brytanii i Niemiec odnoszącej się do problematyki bezdomności (S. Mandes) i jej wnikliwa analiza pozwala czytelnikowi zorientować

się

w

zróżnicowanym

podejściu

teoretycznym

badaczy

w

kwestii

definiowania i metodologii mierzenia bezdomności. Wiedzy o stopniu różnorodności definicyjnej stosowanej w Polsce dostarcza opracowanie skoncentrowane na przeglądzie typologii osób bezdomnych i ocenie ich wartości poznawczej (A. Pindral). Kolejne opracowania koncentrują uwagę czytelnika na głównych przyczynach „wchodzenia” w stan bezdomności (M. Dębki), społeczno-demograficznej charakterystyce osób bezdomnych i problemach towarzyszących mierzeniu skali bezdomności (M. J. Sochocki). Problem z pomiarem bezdomności nie jest tylko problemem polskim, dotyczy w zasadzie całej Europy, w tym także trudnej do oszacowania, wykazującej tendencje wzrostowe, migracyjnej bezdomności Polaków. Stąd w opracowaniu odnaleźć można rekomendacje dla polskich decydentów w kwestii decyzji o sposobach wsparcia rodaków migrujących do krajów UE (B. Goryńska-Bittner). Poprzez prezentację europejskich strategii „walki” z bezdomnością przekonują autorzy, że główny cel polityki wobec bezdomności – likwidacja lub stopniowe ograniczenie skali – jest możliwe (P. Olech, M. Dębski). W sposób szczegółowy, w oparciu o najnowsze dane polskie i europejskie, zaprezentowane zostały najważniejsze problemy związane z mieszkalnictwem w Polsce, czynniki w sposób bezpośredni bądź pośredni wpływające na skalę bezdomności w gminach (P. Olech) oraz przeprowadzona została analiza wybranych gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych ze wskazaniem na wady funkcjonującego „systemu” wsparcia osób bezdomnych (M. Dębski). Niewątpliwym zasobem omawianej diagnozy jest możliwość zapoznania się z najważniejszymi, polskimi i

zagranicznymi aktami prawnymi związanymi w sposób bezpośredni bądź pośredni z problemem bezdomności oraz ich wnikliwą analizą (M. Przewoźnik). Istotną część diagnozy stanowią - sformułowane przez jej autorów – rekomendacje, sugerujące kierunki adekwatnej i skutecznej pracy na rzecz osób bezdomnych, w sposób kompleksowy ujawniające słabości systemu pomocy osobom bezdomnym w Polsce. Mając świadomość – jak we wstępie pisze M. Dębski – że o bezdomności można pisać bez końca, warto zwrócić uwagę praktyków wsparcia społecznego, polityków, decydentów a nade wszystko samych bezdomnych, że współuczestnictwo w działaniach na rzecz likwidacji bezdomności jest warunkiem zmiany obecnej sytuacji.

W takim przekonaniu Zespół Badawczy zgromadził pokaźny zasób wiedzy na temat zjawiska bezdomności w Polsce, rzecz w tym, by użyć jej do działań pozytywnych. Zdając sobie sprawę z pokaźnej objętości diagnozy (399 stron), wyposażonej w liczne przypisy i odwołania do literatury przedmiotu, jej autorzy zaakceptowali zaprezentowanie Czytelnikowi także jej streszczenia, uwzględniającego najważniejsze dla problematyki bezdomności kwestie, podane w możliwie przystępny, ułatwiający korzystanie z rekomendowanej diagnozy sposób.

Barbara Goryńska-Bittner Maciej Dębski

Sławomir Mandes Instytut Socjologii Uniwersytet Warszawski

PRZEGLĄD KLUCZOWYCH TEMATÓW BADAŃ DOTYCZĄCYCH BEZDOMNOŚCI W SOCJOLOGICZNEJ LITERATURZE USA, WIELKIEJ BRYTANII ORAZ NIEMIEC

W opracowaniu tym Sławomir Mandes dokonał przeglądu badań socjologicznych dotyczących bezdomności, realizowanych w USA, Wielkiej Brytanii i Niemczech. Biorąc pod uwagę zróżnicowany charakter literatury przedmiotu, skupił swą uwagę na ostatnich 20-tu latach oraz ograniczył się do przeglądu literatury socjologicznej w przekonaniu, że podejmuje ona zagadnienie bezdomności w najszerszej perspektywie i porusza kluczowe dla diagnozy kwestie. Skoncentrował się na najważniejszych problemach dotyczących bezdomności: definicjach zjawiska; liczebności i metodach liczenia

oraz

charakterystyce

i

demograficznym

zróżnicowaniu;

przyczynach;

strategiach

funkcjonowania; tożsamości społecznej i wizerunku bezdomnych.

Autor opracowania zwraca uwagę na fakt braku jednej, powszechnie akceptowanej definicji bezdomności oraz na to, że spotykane w literaturze definicje w zasadzie nie różnicują się ze względu na kraj pochodzenia. Dla konstrukcji definicji znaczenie podstawowe mają cele badania, przyjęta metodologia i teoretyczne założenia przyjęte przez badacza. Wczesne, dotyczące „starych bezdomnych” (dominujące do lat 60-tych XX w.) badania definiowały bezdomność przez dezafiliację (wyalienowanie) ze struktury społecznej. Współczesne definicje główny nacisk kładą na problemy mieszkaniowe, szczególnie akcentując kwestię biedy. Znacząca część badań opiera się na klasycznej pracy socjologa amerykańskiego P. Rossi, który definiuje bezdomność jako „nieposiadanie odpowiedniego oraz regularnego dostępu do typowego miejsca zamieszkania” (Rossi, 1989, s. 10).

Badacze – choć uznają praktyczną użyteczność definicji bezdomności – wskazują w zasadzie już od samego początku na problemy z nimi związane. Dyskusja dotyczy przede wszystkim wątpliwości pojawiających się przy próbach dookreślenia, co rozumie się przez miejsce zamieszkania.

Przyjęcie określonego kryterium zaliczania jakiejś grupy osób do kategorii bezdomnych ma także istotne konsekwencje społeczne (prawo do różnych form pomocy społecznej) oznaczające konieczność wydatkowania określonych środków finansowych. Drobna zmiana w definicji tego, co uznajemy za dom, może oznaczać konieczność wydatkowania dodatkowych miliardów dolarów, funtów czy euro (Jacobs i in., 1999).

Ściśle powiązana z problemem definiowania zjawiska jest kwestia liczebności bezdomnych, wywołując prawdopodobnie więcej kontrowersji politycznych, niż sama definicja. Dotyczy bowiem nie tylko środków finansowych ale potężnej władzy w postaci wpływu na opinię publiczną. S. Mandes zwraca uwagę na wiele metod liczenia bezdomnych, przytaczając ważniejsze dyskusje dotyczące stosowanych metodologii, w których przełom stanowiły badania Census Bureau, które dysponując po raz pierwszy znaczącym budżetem, podjęło w 1990 r. samodzielną (poprzednie odbywały się podczas narodowych spisów ludności) próbę policzenia osób bezdomnych. Po przygotowaniu bazy instytucji, miejsc, gdzie można spotkać bezdomnych, jednej nocy policzono wszystkie osoby w nich przebywające. Metoda jednodniowa spotkała się ze spora krytyką, pod wpływem której Biuro zmodyfikowało metodologię liczenia i w następnym (2000 r.) liczenie rozłożone zostało na 3 kolejne dni. Literatura socjologiczna obfituje w różnego rodzaju badania ilościowe prowadzone na ograniczonym obszarze: miasta lub regionu. Wykorzystywane są też różnego rodzaju dane zbierane przez instytucje rządowe. Chociaż ze względu na zróżnicowany charakter i cele badań S. Mandes nie omawiał ich szczegółowo, to zaprezentował ich rezultaty na kilku przykładach.

Podejmując kwestię przyczyn bezdomności, zwolennicy ich poszukiwania – zdaniem S. Mandesa – mają spore problemy ze wskazaniem czytelnych i dających się zastosować w praktyce kryteriów, upoważniających do rozstrzygnięć o rzeczywiście przyczynowym charakterze ich związku z bezdomnością. Autor sugeruje, iż napięcia interesów różnych grup powodują, że debatom dotyczącym bezdomności zazwyczaj towarzyszą emocje silniejsze, niż w innych sporach naukowych, co szczególnie widoczne jest w pracach powstających w okresie wzrostu zjawiska „nowej bezdomności, bez względu na kraj pochodzenia.

Analizując literaturę dotyczącą przyczyn bezdomności wskazał Mandes na dwie perspektywy: strukturalną (makro) i jednostkową (mikro). Podejście makro akcentuje znaczenie zewnętrznych procesów społecznych implikujących biedę i zwiększających liczbę bezdomnych. Na szereg czynników prowadzących do bezdomności wskazują analizy prowadzone na poziomie makro. Do najczęściej wyróżnianych należą zmiany na rynku mieszkaniowym. Drugą grupę przyczyn makro stanowią szeroko ujmowane cykle ekonomiczne. Do trzeciej grupy przyczyn makro zaliczył autor różnego rodzaju zmiany demograficzne.

Podejście mikro wskazuje przede wszystkim na cechy jednostkowe, jako bezpośrednie przyczyny prowadzące do bezdomności. Jego zwolennicy zwracają uwagę na to, że bezdomność zaczyna się we wczesnym wieku i ma złożone przyczyny (przemoc w domu, alkoholizm, narkotyki i in.). Osobom dorosłym towarzyszą także problemy: chorób psychicznych, śmierć współmałżonka, przemocy w domu (Shinn i in., 2007). Akceptujący to ujęcie badawcze dystansują się od podejścia sugerującego w przyczynach makro poszukiwania odpowiedzi na pytanie o przyczyny bezdomności, ponieważ bieda, bezrobocie czy rozwód nie należą do czynników przesądzających o tym, że ktoś trafia

na ulice. Wśród argumentów przeciw ujęciu makro znajdują się statystyki badawcze wskazujące, że zdecydowana większość osób dotkniętych którymś z problemów społecznych nie zasila rzeszy bezdomnych. Stąd zwolennicy ujęcia mikro zwracają swą uwagę na istotne znaczenie przyczyn natury indywidualnej, jak np. przyswojoną w procesie socjalizacji tzw. wyuczoną bezradność, powodującą, że osoby nią dotknięte nie potrafią skonsumować dostępnych świadczeń społecznych, które uchroniłyby je przed bezdomnością. Autor opracowania zwraca uwagę na fakt, że oba podejścia badawcze i sposoby wyjaśnień mają swoje poparcie w szeregu rzetelnych badań oraz dowodów. Pod koniec lat 90-tych, wraz ze spadkiem zainteresowania opinii publicznej problemem bezdomności, ujawnił się podatny grunt dla dominacji przekonania, że w każdym z tych ujęć kryje się „ziarno prawdy”2.

Przegląd literatury socjologicznej upewnił autora opracowania w przekonaniu, że – mimo zróżnicowanego charakteru analiz i przyjętej metodologii (metody ilościowe, jakościowe i uwzględniające oba podejścia) - praktycznie każda praca socjologiczna zawiera elementy opisu strategii stosowanych przez osoby bezdomne w nieprzyjaznym środowisku społecznym. W analizach strategii funkcjonowania osób bezdomnych wiele miejsca poświęcają badacze problemowi braku stałego źródła utrzymania, co niejako wymusza na bezdomnych wypracowanie własnych strategii radzenia sobie w trudnym położeniu. Badania ukazują osoby bezdomne jako nieprzygotowane do nowej sytuacji, rozpoznające i wykorzystujące różne możliwości poprawy swojej sytuacji .. Szczególną uwagę zwrócił S. Mandes na prace analizujące postępujący proces marginalizacji, mającej różny charakter wynikający ze stopniowego kurczenia się przestrzeni publicznej, do której dostęp podlega selekcji. W pracach tych odnaleźć można analizę szerokiego wachlarza mechanizmów wykluczania bezdomnych ze społeczeństwa (m.in.: grodzenie osiedli, likwidacja miejsc do siedzenia, niewygodnie wyprofilowane ławki).

W kontekście badań dotyczących strategii bezdomnych zwraca uwagę autor opracowania na często sygnalizowany problem uzależnienia osób bezdomnych od systemu pomocy społecznej.

Opisywany w literaturze socjologicznej system wsparcia (schroniska, jadłodajnie i in.) jako shelterisation thesis – uzależnia bezdomnych, powodując ich pasywność, zależność od pomocy, co osłabia ich motywacje do zmiany swego położenia. Pewnego rodzaju aktywność bezdomnych wyraża się w ich strategiach, których ważny element stanowią swoiste gry prowadzone z instytucjami pomocowymi (negocjacje odnośnie funkcjonowania w schroniskach).

Zamierzeniem autora omawianego opracowania było – poprzez prezentację kluczowych obszarów badań dotyczących bezdomności w socjologicznej literaturze USA, Wielkiej Brytanii i Niemiec – raczej wskazanie rodzaju zagadnień i sposobów ich badania, niż powstałych w toku badań 2

F. O’Flaherty (2004) pisze o „połączeniu niefortunnych okoliczności: czynników o charakterze makro i mikro, które powodują, że ta akurat, a nie inna jednostka staje się bezdomnym”.

konkretnych ustaleń. Literatura przedmiotu wskazuje na duże zainteresowanie wśród socjologów problematyką bezdomności. S. Mandes z zadowoleniem zauważa, że po okresie sporów opartych na nie zawsze merytorycznych przesłankach, nadszedł czas wielowątkowych badań o wyrafinowanej metodologii, uwzględniających różnorodność perspektyw teoretycznych i metodologicznych ale też zorientowanych praktycznie. Analiza literatury wybranych krajów ujawniła, że nie ma istotnych różnic w podejściach i metodologii, że badacze w różnych państwach stawiają podobne pytania i starają się na nie odpowiedzieć, wspierając się wzajemnie dorobkiem. Autor zwraca uwagę na podobieństwo zjawiska „nowej bezdomności” w wielu, różniących się kulturowo i politycznie krajach, co w dużej mierze wynika z samego charakteru zjawiska.

Literatura: O’Flaherty, B., 2004. Wrong person or wrong place: for homelessness, the conjunction is what matters. “Journal of Housing Economy” 13.

Jacobs, K., Kemeny, J., Manzi T., 1999. The struggle to define homelessness: a constructivist approach W: in S. Hutson and D. Clapham ed. Homelessness: Public policies and private troubles, London.

Shinn, M., Gottlieb, J., Wett, J. L., Bahl, A., Cohen, A., Ellis, D. B. 2007. Predictors of homelessness among older adults in New York City. “Journal of Health Psychology” 12.

Rossi, P. H., 1989. Down and Out in America: The Origins of Homelessness. Chicago.

Aleksander Pindral Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta Wrocław

DEFINICJE I TYPOLOGIE BEZDOMNOŚCI Po roku 1989 zjawisko bezdomności urosło w Polsce do rangi problemu społecznego, stając się przedmiotem aktywnej polityki społecznej państwa, co w naturalny sposób zrodziło zapotrzebowanie na wiedzę naukową, dającą rzetelne podstawy dla opracowania skutecznych strategii rozwiązywania tego problemu społecznego. W przekonaniu o kluczowym dla teorii i praktyki rozwiązywania problemu bezdomności charakterze zagadnienia, A. Pindral wskazuje, jak istotne jest wypracowanie definicji bezdomności i osoby bezdomnej. Gdyby istniała powszechnie akceptowana definicja „osoby bezdomnej” i „bezdomności”, miałoby to ogromne znaczenie dla badań socjodemograficznych populacji osób bezdomnych, które wciąż jeszcze prowadzone są w Polsce głównie na poziomie lokalnym. W swoim opracowaniu zwraca uwagę na fakt, że pełne rozpoznanie skali zjawiska bezdomności, a nawet dokonywanie jego pomiarów (sumowanie i porównywanie wyników) winno opierać się na jednej definicji operacyjnej, rozstrzygającej, jakie cechy sytuacji danej osoby stanowią o jej bezdomności. W tym przekonaniu dokonał przeglądu i krytycznej analizy funkcjonujących w polskiej literaturze naukowej definicji pojęć „bezdomność” i „osoba bezdomna” oraz typologii osób bezdomnych.

Aleksander Pindral wskazuje, że brak jednej, konstytutywnej cechy bezdomności różni to zjawisko od innych problemów społecznych, będących w zasięgu zainteresowania instytucji szeroko rozumianego systemu pomocy społecznej, które bywają korelatami bezdomności (np. ubóstwo – rozstrzygające kryterium dochodowe; bezrobocie – kryterium zatrudnienia). Autor opracowania poddając krytycznej analizie naukowe i quasinaukowe propozycje definiowania, wskazuje na niemal intuicyjny charakter pierwszych prób, których autorzy nie wykazywali zbytniej dbałości o precyzyjne określenie zakresu znaczeniowego pojęcia. Większą poprawnością cechowały się definicje słownikowe lat 90-tych, co jednak nie przesądza o ich większej adekwatności. Słownik Języka Polskiego PWN (Szymczak, 1993) definiuje bezdomnego jako człowieka niemającego mieszkania, niemającego gdzie mieszkać, także jako człowieka , który opuścił własne mieszka nie lub jest wygnańcem. Inny rodzaj definicji „osoby bezdomnej” stanowią definicje formalno-prawne (administracyjne), zawarte w polskim prawodawstwie, konstruowane jako narzędzia do określania granic zjawiska dla celów polityki społecznej państwa. Autor opracowania omówił najważniejsze propozycje definicyjne, jakie pojawiły się w literaturze przedmiotu w ostatnich latach. Ich cechą

charakterystyczną jest to, że – choć w rożnym stopniu – ale wszystkie uwzględniały endo i egzogenne czynniki dostrzegane w etiologii zjawiska, wskazując na jedną, lub wiele przyczyn bezdomności, eksponując materialny wymiar zjawiska, albo jego psychologiczne i społeczne korelaty. Mimo, iż definicje te różnią się zakresami pojęciowymi, to częściej są względem siebie komplementarne niż wykluczające się. W większości rozpoznanych przez A. Pindrala definicji uwzględnione zostały elementy społecznej i subiektywnej oceny, jako kryterium wystąpienia lub niewystąpienia sytuacji bezdomności. Takie podejście rozszerza w sposób istotny zakres znaczeniowy terminu bezdomność: od braku jakiegokolwiek dachu nad głową („bezdachowość”), poprzez brak mieszkania w sensie materialnym („bezmieszkaniowość”) aż po brak domu w rozumieniu duchowym (brak więzi rodzinnych, zagubienie, utrata tożsamości, pozbawienie równowagi emocjonalnej i moralnej).

Wielu środowiskom, w polu zainteresowania których znajduje się zjawisko bezdomności, pomóc postanowiło kilka znaczących organizacji pozarządowych3, które wspólnie zarekomendowały uzgodnioną definicję „osoby bezdomnej” w celu stworzenia lepszych podstaw dla mierzenia skali i badania charakteru bezdomności, co w konsekwencji służyć ma rozwojowi polityki społecznej.

Definicja brzmi: „Osoba bezdomna to taka, która z różnych przyczyn, wykorzystując własne możliwości i uprawnienia, czasowo lub trwale nie jest w stanie zapewnić sobie schronienia spełniającego minimalne warunki pozwalające uznać je za pomieszczenie mieszkalne. Miejsce spełniające warunki mieszkalne to takie, które nadaje się do stałego przebywania bez narażania zdrowia, i które umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych: noclegu, zachowania higieny osobistej, sporządzania posiłków” (Raport z fazy diagnozy, 2010).

W swojej analizie dotyczącej typologii bezdomności, zwraca autor opracowania uwagę na to, że w literaturze przedmiotu najczęściej proponowane są podziały dychotomiczne, rozdzielające populację bezdomnych na dwa – pod wieloma względami wyłączające się – podzbiory. Autor opracowania skoncentrował się na tych, które upowszechniły się w myśleniu naukowym. Przegląd proponowanych w literaturze typologii osób bezdomnych uzupełnił oceną ich wartości poznawczej. Wśród prezentowanych przez A. Pindrala kategorii pojęciowych znalazły się terminy: „bezdomni z konieczności” i „bezdomni z wyboru”. Pojęcie bezdomności z konieczności (wymuszonej) dotyczy tej kategorii osób, o których bezdomności przesądziły czynniki zewnętrzne (egzogenne), niezależne od człowieka (bezrobocie i ubóstwo strukturalne, de instytucjonalizacja, eksmisja bez prawa do lokalu socjalnego, utrata domu w wyniku klęsk żywiołowych i in.). Szczególną uwagę poświęcił kategorii pojęciowej „bezdomność z wyboru” (zdeterminowaną uwarunkowaniami osobowościowymi), zwracając uwagę na toczącą się w środowisku naukowym dyskusję zmierzającą do ustaleń, czy: 3

Należą do nich: CARITAS Diecezji Kieleckiej, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Stowarzyszenie MONAR, Stowarzyszenie OTWARTE DRZWI, Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta, Związek Organizacji Sieć Współpracy BARKA.

bezdomny to człowiek który odrzucił normy społeczne czy ich nie przyswoił; czy bezdomny to człowiek wybierający określony model życia, czy nie znając innych wzorów, realizuje najlepiej przyswojony sposób postępowania?(Oliwa-Ciesielska, 2004).

W prezentowanych typologiach zwrócił A. Pindral uwagę na pojęcia „bezdomności jawnej”( rzeczywisty brak dachu nad głową) i „bezdomności ukrytej”(warunki mieszkaniowe odbiegają od przeciętnych i akceptowanych w danym społeczeństwie). W światowej literaturze naukowej spotyka się także pojęcie „bezdomności potencjalnej”, wskazujące na wysokie prawdopodobieństwo zagrożenia bezdomnością jawną. W literaturze polskiej A. Przymeński (1998, s. 24-25) zwraca uwagę na sytuację osób oczekujących na deinstytucjonalizację, jako jedną z form bezdomności potencjalnej (opuszczający szpitale psychiatryczne, zakłady karne i wychowawcze, domy dziecka i in.). Wśród katalogu pojęć bezdomności funkcjonują też „bezdomność schroniskowa” i „bezdomność pozaschroniskowa”. Za posługiwaniem się tymi terminami opowiadają się m. in. A. Przymeński i T. Kamiński. Charakterystyka obu kategorii różni się w wielu elementach, np. w większym udziale wśród bezdomnych pozaschroniskowych („ulicznych”) czynnych alkoholików i osób głęboko dyssocjalnych (niechęć do zmiany sposobu życia). Wśród bezdomnych schroniskowych (domy wspólnotowe, noclegownie, schroniska i in.) – częściej zdarzają się osoby skłonne do podjęcia starań i poprawę swojej sytuacji życiowej (uczestnictwo w terapiach, pracujące, starsze, zniedołężniałe, trwale zdane na pomoc społeczną).

Kolejną kategorię stanowią osoby „płytko bezdomne” jako te, które utraciły możliwość normalnego zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, zachowujące jednak zdolność samodzielności życiowej (Przymeński, 2001, s. 164-165). Owa płytka bezdomność bez – choćby czasowego wsparcia – może jednak przerodzić się w bezdomność głęboką, której głównym problemem nie jest brak mieszkania, lecz wielorakie upośledzenia w różnych sferach życia. A. Przymeński wskazuje na ludzi, którzy stali się bezdomnymi w wyniku długotrwałego procesu społecznego marginalizowania, w danym momencie niezdolnych do samodzielności życiowej. Z tej traumatycznej sytuacji wydobyć się mogą tylko podejmując wysiłek readaptacji społecznej w profesjonalnie działających placówkach dla bezdomnych.

Autor opracowania zwraca uwagę na dostępność w ostatnich latach dorobku naukowego Europejskiej Federacji Narodowych Organizacji Pracujących na rzecz Ludzi Bezdomnych FEANTSA. Jej eksperci skupieni w Grupie Roboczej ds. Danych oraz Europejskim Obserwatorium Bezdomności wypracowali Europejska Typologie Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS. Fundamentem Typologii ETHOS jest założenie, że istnieją 3 domeny konstytuujące „dom” i brak jednej z nich oznacza bezdomność. Posiadanie domu to posiadanie odpowiedniego schronienia (przestrzeni) przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (domena fizyczna), w którym można zachować prywatność i czerpać satysfakcję z relacji społecznych (domena społeczna) i do którego

zajmowania posiada się tytuł prawny (domena prawna). Wykluczenie z jednej lub kilku domen wyznacza 4 podstawowe kategorie koncepcyjne, które należy rozumieć jako brak domu, brak dachu nad głową, brak mieszkania, niezabezpieczone mieszkanie oraz nieodpowiednie mieszkanie.

Proponowana

przez

ETHOS

klasyfikacja

ludzi

bezdomnych

jest

klasyfikacją

wg

ich

warunków/sytuacji mieszkaniowej. Europejska typologia bezdomności wydaje się istotna, ponieważ jest odpowiedzią na potrzebę ujednolicenia terminologii, uporządkowania metodologii badania bezdomności, wynika też z potrzeby standaryzacji usług dla ludzi bezdomnych. A. Pindral zwraca uwagę na jej walor: próbę uchwycenia zjawiska bezdomności jako procesu i kontinuum deprywacji, co pozwala na podjęcie próby wyznaczenia granicy między bezdomnością a zagrożeniem nią (PFWB, 2009).

Uważna lektura i analiza polskiej literatury naukowej - w kontekście przeglądu typologii osób bezdomnych - skłoniła autora opracowania do adekwatnych konkluzji i rekomendacji. Bez względu na różnorodność ujęć definicyjnych, konkluzje tych rozważeń – zdaniem A. Pindrala – pozostają takie same: bezdomność jest zjawiskiem wielowymiarowym, trudnym do uchwycenia przy pomocy jednej definicji. Bez względu na różnice między badaczami w proponowanych definicjach i typologiach, wszystkie

formy

szeroko

rozumianej

winny

bezdomności

znaleźć

swoje

miejsce

w

przygotowywanych diagnozach tego problemu oraz uwzględniane w praktyce polityki społecznej i pomocy społecznej. Trafne typologie to takie, które opisują realnie istniejące i obiektywnie zróżnicowane formy bezdomności. Ich adekwatność ma coraz większe znaczenie także dla sfery socjalnej, w której podejmowane są próby stworzenia kompleksowej oferty pomocy dla osób bezdomnych,

ukierunkowanej

na

ich

reintegrację

zawodową

i

społeczną.

Z

trafnego

wyspecyfikowania kategorii osób bezdomnych i odpowiedniego dla tych kategorii zróżnicowania programów (pracy socjalnej, programów terapeutycznych itp.) wywodzi A. Pindral przekonanie o możliwości zwiększenia efektywności tych oddziaływań.

Literatura: Oliwa-Ciesielska, M., 2004. Piętno nieprzystosowania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych. Poznań PFWB (Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, 2009. Definicje i typologie bezdomności. Seminarium eksperckie, 17.04.2009, Warszawa Przymeński, A., 1998. Bezdomność. Polityczno-społeczna definicja i formy zjawiska. „Polityka Społeczna”, 1998(4) Przymeński, A., 2001. Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej. Poznań Szymczak, M., red., 1993. Słownik Języka Polskiego PWN. Warszawa

Raport z Fazy Diagnozy, 2010. Projekt systemowy – 1.18 Tworzenie i rozwijanie standardów usług pomocy i integracji społecznej w zadaniu (nr 4) w zakresie strategii pracy z bezdomnymi, w tym: opracowanie modelu

Maciej Dębski Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Uniwersytet Gdański

PRZYCZYNY BEZDOMNOŚCI. TYPOLOGIE I KWESTIE SPORNE

Problem przyczyn zjawiska bezdomności i czynników do niej prowadzących, podobnie jak sformułowanie akceptowanej powszechnie definicji i typologii bezdomności, wywoływać może sporo kontrowersji nie tylko badawczych, ale i politycznych. Sytuacja ta wynikać może z faktu, że o ile skala bezdomności warunkuje ilość przeznaczanych na jej zwalczanie środków, to zidentyfikowane przyczyny określają, na jakie działania środki te będą przeznaczane. Już sama identyfikacja przyczyn tego zjawiska nastręcza w obrębie nauk społecznych wiele trudności a literatura przedmiotu ujawnia, że od dawna w naukach tych nie było w tej kwestii zgody. W omawianym opracowaniu M. Dębski skoncentrował się na najważniejszych przyczynach stawania się osobą bezdomną, zwracając szczególną uwagę na główne problemy metodologiczne związane z badaniem zjawiska bezdomności.

Zaprezentował dychotomiczny podział czynników prowadzących do bezdomności, koncentrując się na przyczynach

makrostrukturalnych

(ubóstwo,

bezrobocie,

zła

sytuacja

mieszkaniowa,

złe

ustawodawstwo, niewydolność systemu wsparcia) i mikrostrukturalnych (przemoc w rodzinie, uzależnienia, patologie życia rodzinnego, w tym rodziny pochodzenia). Szczególną uwagę poświęcił kwestii „bezdomności z wyboru” i schematom „wchodzenia” w stan bezdomności (splot wielu czynników prowadzących do wykluczenia mieszkaniowego).

W drugiej części swojej diagnozy wprowadza czytelnika w dychotomiczny świat przyczyn bezdomności, dzieląc je na przyczyny indywidualne i systemowe, zwracając uwagę na fakt, że przyczyny bezdomności mogą być postrzegane jako drogi wchodzenia w bezdomność. Ponieważ

badanie przyczyn bezdomności - jak i samego zjawiska - jest procesem niezwykle złożonym, wszelkiego rodzaju typologie, schematy i naukowe podejścia nie są w stanie ogarnąć w sposób całościowy różnorodności motywów, powodów, dla których ludzie tracą swoje miejsce zamieszkania.

Stąd nie można mówić o jednej, głównej przyczynie bezdomności, lecz raczej o współwystępowaniu wielu krytycznych zdarzeń w życiu człowieka, które w konsekwencji prowadzą do stanu wykluczenia, co potwierdza – oparta na empirycznych badaniach – literatura przedmiotu4.

Badanie przyczyn bezdomności może być utrudnione również z powodu osobowościowych cech osoby bezdomnej i jej postrzegania własnych losów życiowych. Nie bez znaczenia - w opinii M. Dębskiego - pozostaje fakt, że w świadomości samych osób wykluczonych sposób postrzegania przyczyn swojej niekorzystnej sytuacji życiowej ewoluuje wraz z upływem lat spędzonych w bezdomności. Dodatkowy problem – zarówno u osób bezdomnych jak i badaczy zjawiska – stanowi fakt, że nie potrafią często wyczuć subtelnej różnicy między tym, co jest przyczyną bezdomności, a tym, co jest jej skutkiem.

Drugim obszarem badawczym związanym z przyczynami bezdomności o którym pisze M. Dębski, jest kwestia związana z dychotomią przyczyn bezdomności. W swoim opracowaniu zwraca uwagę na popularne - w polskiej i zagranicznej literaturze przedmiotu - traktowanie bezdomności jako: zjawiska społecznego lub sytuacji jednostkowej, bądź inaczej - jako wyniku problemów społecznych

i

indywidualnych

czy

też

implikacji

działania

czynników

społecznych

i

psychologicznych. Popularne wśród badaczy jest także dzielenie przyczyn bezdomności na czynniki endogenne i egzogenne oraz czynniki makrospołeczne (cechy sytuacji społeczno-ekonomicznej, znacząco wpływające na rozwój zjawiska bezdomności) i mikrospołeczne (czynniki w obrębie rodziny, społeczności lokalnych, samych osób bezdomnych), powodujące występowanie syndromu podatności na bezdomność konkretnych osób. Jak się okazuje, wykorzystywanie w badaniach nad bezdomnością dychotomicznego podziału na przyczyny bezdomności jako systemowe i jednostkowe wywołuje w części środowiska badawczego wyraźny sprzeciw. Krytycy takiego podziału dowodzą, że stosowanie podziału przyczyn bezdomności na indywidualne i strukturalne jest zbytnim uproszczeniem złożonej przecież rzeczywistości społecznej. Istotne bowiem jest nie tyle sztywne oddzielanie tego, co społeczne od tego, co jednostkowe, ile próba uchwycenia interakcji pomiędzy obu wymiarami.

Analizując społeczny wymiar przyczyn bezdomności M. Debski koncentruje uwagę czytelnika jedynie na następujących czynnikach makrospołecznych bezdomności: ogólna sytuacja społecznoekonomiczna kraju, wadliwa polityka społeczno-ekonomiczna, zła sytuacja na rynku pracy, bezrobocie, utrata prawa do zasiłku, obniżenie kwot zasiłków oraz skrócenie czasu uprawniającego do 4

Na wielość przyczyn (w polskiej literaturze) wskazują m.in.: A. Przymeński, M. Oliwa-Ciesielska, P. Olech i M. Dębski.

jego otrzymywania, radykalne zmniejszenie środków na programy rynku pracy czy też brak realizacji prawa do pracy, ubóstwo, źle funkcjonująca służba zdrowia, niewydolność systemu pomocy społecznej, zmiany demograficzne i ruchliwość społeczna, zła sytuacja na rynku mieszkaniowym, dysfunkcyjność instytucji „totalnych” (sierocińce, zakłady wychowawcze, zakłady poprawcze, więzienia), które zaniedbują obowiązek opieki zastępczej, błędy w procesie resocjalizacji i źle finansowana pomoc postpenitencjarna, sfera regulacji prawnych i generalna sytuacja prawna kraju, polegającą na możliwości wyeksmitowania lokatora „do nikąd” za długi w opłatach czynszowych.

Mając na uwadze fakt wielości przyczyn społecznych, M. Dębski skoncentrował swą uwagę na tych jedynie przyczynach, które nawiązują do złej sytuacji na rynku mieszkaniowym w Polsce, złej sytuacji na rynku pracy oraz ubóstwa. W sposób szczegółowy opisał też czynniki systemowe (ubóstwo, nieodpowiednie ustawodawstwo oraz niewydolność systemu pomocy społecznej). Obok makrostrukturalnych przyczyn bezdomności, prezentowanych w literaturze przedmiotu w ujęciu dychotomicznym, M. Dębski dokonuje analizy przyczyn mikrostrukturalnych (uzależnienia, przestępczość oraz pobyt w więzieniach, przemoc w rodzinie, trwały rozpad więzi formalnych i nieformalnych pomiędzy ludźmi, rozpad rodziny i rozwód, brak opieki i odrzucenie ze strony najbliższych, niewłaściwy przebieg interakcji w zbiorowościach społecznych, brak oparcia w pierwotnych grupach społecznych, zakłócony proces socjalizacji, zaburzenia psychiczne oraz zaburzenia osobowości).

Problem bezdomności z wyboru ujmuje M. Dębski na gruncie nie tylko teoretycznych rozważań, kierując uwagę czytelnika na wyniki prowadzonych w Polsce badań empirycznych. Dane pochodzące z badań socjodemograficznych realizowanych w województwie pomorskim ujawniają bowiem, że odsetek osób wskazujących na tą właśnie przyczynę kształtuje się na wysokim poziomie 25-30%. Wypowiedzi bezdomnych wskazują jednak bardziej na wolny wybór formy bezdomności a nie jej samej.

Stąd osoby badane często wskazują, że skutkiem ich wolnej decyzji było zamieszkanie w placówce, odejście od żony, zamieszkanie na działce z partnerką życiową czy zmiana miejsca zamieszkania. Badania psychospołecznego profilu osób bezdomnych w Trójmieście ujawniły też, że w kontekście psychologicznym znaczenie ma nie tyle sam rodzaj podawanej przez osobę bezdomną przyczyny, co lokalizowane źródło jej występowania (Retowski, Dębska-Cenian, 2008a, s. 429) Autor opracowania skłania się raczej ku interpretacji A. Przymeńskiego (2001), który uważa, że bezdomnych z wyboru (w ścisłym rozumieniu tego słowa) nie ma, a dotknięci tym stanem chcą się z niego jak najszybciej wydostać. Dlatego proponuje stosowanie pojęcia bezdomności „z własnej winy” w miejsce kategorii bezdomności „z wyboru”. W takim ujęciu osoba bezdomna, nie będąca w stanie dociec prawdziwej przyczyny swojej bezdomności, często kryje w sobie chęć psychologicznego usprawiedliwienia siebie, swojego losu i wielu życiowych niepowodzeń.

Również

interpretacja

dróg

prowadzących

do

bezdomności

M.

Oliwy-Ciesieskiej

jednoznacznie zaprzecza tezie, że możliwa jest tzw. bezdomność z wyboru. Jak wskazuje autorka w jednym ze swoich artykułów, bezdomnych nie można traktować jak nonkonformistów, którzy na pewnym etapie swojego życia postanowili w sposób drastyczny i jednoznaczny zaprzeczyć rzeczywistości, w której dotychczas funkcjonowali, ponieważ ich sprzeciw wobec dotychczasowego życia nie jest sprzeciwem świadomym. Innymi słowy można powiedzieć, że osoby bezdomne jawią się jako jednostki, które nie tyle odrzuciły zastany ład oraz porządek społeczny i moralny, co nie przyswoiły go w sposób wystarczająco odpowiedni. Jak wskazuje M. Dębski, różnorodność i wieloaspektowość problematyki bezdomności poddaje pod wątpliwość pomysł tworzenia naukowych (teoretycznych) schematów wchodzenia w stan bezdomności przy jednoczesnym wyjaśnieniu, w jaki sposób osoba bezdomna trwa w stanie wykluczenia. W takim ujęciu stawanie się osobą bezdomną to pewnego rodzaju droga złożona z jasno określonych etapów, których granice wyznaczone są przez życiowe zwroty, stanowiące prawdziwe przyczyny bezdomności. I choć można określić typowe cechy społeczno-demograficzne osób bezdomnych uważa, że bezdomność jest równie dotkliwa dla wszystkich i jako taka, może stać się udziałem każdego z nas.

Przegląd literatury przedmiotu ujawnia podjęte przez wielu badaczy odważne próby tworzenia pewnego rodzaju „schematów” stawania się osobą bezdomną. Odnaleźć je można w pracach L. Stankiewicza (2002) i M. Oliwy-Ciesielskiej (2006), których koncepcje M. Dębski szczegółowo omawia w dalszych partiach tekstu. L. Stankiewicz wskazuje, że istnieje pięć etapów wchodzenia w stan bezdomności: załamanie się planu życiowego i rozpad rodziny, ubóstwo, stawanie się osobą bezdomną w jednocześnie różnych wymiarach, przystosowanie do bezdomności oraz jej utrwalenie.

M. Oliwa-Ciesielska wspomina o czterech schematach wchodzenia w stan bezdomności: wyizolowanie na poziomie ekonomicznym, społecznym, indywidualnym oraz instytucjonalnym.

Autor opracowania zdaje sobie sprawę z wielu problemów, z jakim musi zmierzyć się badacz zjawiska bezdomności i wielu ograniczeń, jakie niesie subiektywność postrzegania i oceny przyczyn bezdomności oraz jak w świadomości samych osób wykluczonych - wraz z upływem lat spędzonych w bezdomności – one ewoluują. Odróżnienie przyczyn bezdomności od jej skutków sprawia zresztą kłopot nie tylko osobom bezdomnym ale często także badaczom problematyki bezdomności.

Literatura: Retowski, S., Dębska-Cenian, A., 2008a. Bezpośrednie i pośrednie przyczyny bezdomności w retrospektywnej ocenie osób bezdomnych – w poszukiwaniu konsekwencji psychologicznych. W: Dębski, M., Retowski S., 2008. Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście, Gdańsk Stankiewicz, L., 2002, Zrozumieć bezdomność, Wydawnictwo Uniwersytetu WarmińskoMazurskiego, Olsztyn

Oliwa-Ciesielska, M., 2006, Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych, Wyd. Naukowe UAM w Poznaniu, Seria: Socjologia, nr 2.

Przymeński, A., 2001, Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Wyd. Akademii Ekonomicznej, Poznań.

Marcin J. Sochocki Stowarzyszenia MONAR

SKALA I CHARAKTER BEZDOMNOŚCI W POLSCE Opracowanie M. Sochockiego poświęcone jest problemom związanym z mierzeniem skali zjawiska bezdomności i ogólnej charakterystyce osób bezdomnych w aspekcie najważniejszych zmian społeczno-demograficznych w Polsce. Autor poszukuje odpowiedzi na pytanie: dlaczego we współczesnej Polsce różnego rodzaju instytucje i organizacje nie są w stanie podać konkretnej liczby osób bezdomnych przebywających na terenie naszego kraju? Wskazuje na problem, jaki sprawia rzetelna ocena skuteczności świadczonej pomocy i adekwatności do potrzeb osób bezdomnych. Brak rzetelnej diagnozy i stałego monitoringu utrudnia całościową ocenę systemu, ustalenia, w jakim zakresie ukierunkowany jest on na reintegrację, a w jakim utrwala postawy sprzyjające bezdomności?

Rozpoznanie charakteru bezdomności i monitoring na poziomie ogólnokrajowym ma bowiem istotne znaczenie dla kształtowania polityki społecznej państwa, zarówno w kontekście prewencji bezdomności, pomocy doraźnej, jak i reintegracji społecznej.

Problemy towarzyszące mierzeniu bezdomności autor omawianego opracowania ujawnia poprzez prezentację różnego rodzaju szacunków, do jakich dotarł w różnorodnych dokumentach i literaturze przedmiotu. Ich rozpiętość (między 30 tys. a 500 tys. osób) stanowi mocny argument na rzecz rekomendowania podjęcia rzetelnych badań na skalę ogólnopolską, pozwalających na dokonanie charakterystyki socjodemograficznej bezdomnych i oszacowanie skali bezdomności. Podstawę podjętej przez M. Sochockiego próby takiej charakterystyki stanowią w związku z powyższym rezultaty pięciu lokalnych badań populacji osób bezdomnych. Mierzenie skali bezdomności utrudnia przede wszystkim brak jednej – wspólnej dla wszystkich pomiarów – definicji osoby bezdomnej a systematyczny

monitoring

zjawiska

bezdomności

prowadzony

jest

w

dwóch

zaledwie

województwach: pomorskim (Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności) i podkarpackim (Podkarpacki Urząd Wojewódzki w Rzeszowie)5. Pewne nadzieje na odwrócenie tego stanu rzeczy wiążą się z zaplanowanym przez GUS na 2011 r. spisie powszechnym, w którym po raz pierwszy badana będzie populacja osób bezdomnych6.

5

Niestety, tylko pomiary pomorskie w pełnym zakresie spełniają metodologiczne wymogi badania naukowego.

Na niedostateczne rozpoznanie skali i charakteru zjawiska bezdomności zwrócono także uwagę w: raporcie NIK z 1997 (którego wniosków pokontrolnych nie zrealizowano do dzisiaj) oraz w projekcie „Krajowego programu wychodzenia z bezdomności i budownictwa socjalnego na lata 2009-2015”, opracowanym przez MPiPS. 6 W kwietniu 2010 r. w czterech gminach województwa pomorskiego Główny Urząd Statystyczny, przy merytorycznym wsparciu PFWB, przeprowadził pilotaż spisu.

M. Sochocki podkreśla, że przyjęcie określonej metodologii nie pozostaje bez wpływu na końcowy rezultat – szacowaną liczbę bezdomnych. Zwraca uwagę na fakt, że w skali kraju brakuje sprawnego i metodologicznie zadowalającego systemu ewidencjonowania osób bezdomnych przebywających w placówkach oraz rejestracji świadczonych usług, a także samych placówek.

Rekomenduje stworzenie i stałe prowadzenie ogólnopolskiej bazy danych, spełniającej odpowiednie standardy metodologiczne (Busch-Geertsema, i in., 2008) lub dokonanie modernizacji baz już istniejących. Baza taka służyłaby nie tylko celom badawczym ale mogłaby przyczynić się do podniesienia jakości pomocy społecznej i pracy socjalnej adresowanej do osób bezdomnych – zarówno w wymiarze ogólnopolskim, jak i lokalnym. Aktualizowany na bieżąco rejestr pozwoli w krótkim czasie odszukać najbliższą, dysponującą wolnymi miejscami placówkę, świadczącą specjalistyczną pomoc osobom bezdomnym.

Autor opracowania zaprezentował charakterystykę socjodemograficzną osób bezdomnych w oparciu o pięć – wcześniej wspomnianych – projektów badawczych (2 badania wojewódzkie o charakterze quasipanelowym, 1 ponadregionalne, 2 odnoszą się do wybranych miast) zapoznając czytelnika ze stosowaną w nich metodologią, przedstawiając uogólnione dla pięciu badań wyniki oraz szczegółowe – w odniesieniu do następujących aspektów: zróżnicowanie bezdomnych ze względu na płeć i wiek; okres bezdomności; stan cywilny; wykształcenie i pochodzenie społeczne; miejsce pobytu i geografia bezdomności; źródła dochodów. Uzyskane wyniki stanowią podstawę uogólnionej charakterystyki osób bezdomnych, uwieńczonej adekwatnymi wnioskami i rekomendacjami dla pomocy społecznej i pracy socjalnej. Szczegółowej analizie poddał projekty badawcze: „Bezdomność a zdrowie” (Śledzianowski, 2006, s. 38); „Socjodemograficzny Portret Zbiorowości Ludzi Bezdomnych Województwa Pomorskiego” (prowadzone co 2 lata przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności), badania w województwie podkarpackim (Urząd Wojewódzki w Rzeszowie), „Sytuacja osób bezdomnych w Warszawie – opinie osób bezdomnych i pracowników socjalnych” (CBOS na zlecenie Urzędu m. st. Warszawy), badania białostockie (Archidiecezjalne Wyższe Seminarium Duchowne w Białymstoku i Uniwersytet w Białymstoku)7. Badania potwierdziły, że charakterystyka bezdomnych jest stosunkowo stabilna, tzn. najliczniejszą grupę stanowią mężczyźni i osoby starsze. Ponad połowa badanych pozostawała w bezdomności od wielu lat, najdłużej mężczyźni. Ponad 80% bezdomnych to osoby samotne (niezamężne i przebywające w separacji), słabo wykształcone, wywodzące się najczęściej ze środowisk robotniczych, stąd informacje o samotnej i starzejącej się populacji osób bezdomnych winny być uwzględniane w programowaniu działań pomocowych. Bezdomność wiąże się z migracjami z terenów rolniczych i małych miast do dużych aglomeracji (Przymeński, 2001, s 41), stąd w dużych miastach i ich obrębie możemy 7

Wyniki badań nie zostały jeszcze opublikowane, dzięki Caritas Archidiecezji Białostockiej M. Sochocki dysponuje jednak wstępną prezentacją, zawierającą wybrane wyniki.

spodziewać się wzrostu zapotrzebowania na usługi świadczone przez instytucje zapewniające nocleg osobom bezdomnym, a także zajmujące się problemami osób starszych. Jednym ze sposobów powstrzymania opisanego wyżej trendu może być realizacja na szerszą skalę programów reintegracyjnych – szczególnie z osobami znajdującymi się we wcześniejszych fazach rozwoju syndromu bezdomności. Z analizowanych przez M. Sochockiego wyników badań wynika, że bezdomni to najczęściej osoby bezrobotne lub pracujące bez podpisywania formalnej umowy (70%), czerpiący dochody ze świadczeń pomocy społecznej (ok. 45%), zbieractwa (ok. 20%) oraz ze świadczeń rentowo-emerytalnych. Dane te pośrednio informują o tym, że system pomocy osobom bezdomnym skoncentrowany jest na zapewnieniu pomocy doraźnej i schronienia, w mniejszym zaś stopniu ukierunkowany jest na reintegrację społeczną. Bezdomność w dużym stopniu wiąże się także z deficytami edukacyjnymi, na co wskazują wyniki badań, rekomendując – w kontekście prewencji i integracji – potrzebę edukacji z uwzględnieniem kształtowania kompetencji zawodowych poszukiwanych na rynku pracy.

M. Sochocki w oparciu o zaprezentowane w swoim opracowaniu fragmentaryczne badania i ich rezultaty, przedstawił uogólnioną, socjodemograficzną charakterystykę zjawiska bezdomności.

Ponieważ – z powodów wcześniej wymienionych – nie można określić wiarygodnej liczby bezdomnych szacuje, że najbardziej prawdopodobna liczba bezdomnych w Polsce (zaliczanych do dwóch pierwszych kategorii ETHOS) mieści się w przedziale powyżej 30 tys. do ok. 35 tys. osób i w ostatniej dekadzie utrzymuje się na podobnym poziomie. Zaproponowane uogólnienia koncentrują się na tych fragmentach obrazu bezdomności, które zostały uwspólnione w oparciu o różne, dostępne dane. Stąd rezultaty badań nie posiadają waloru reprezentatywności, jaki możliwy jest do uzyskania w przypadku badań spełniających warunki statystycznej teorii doboru próby (losowej). Mimo jednak, iż prezentowany obraz bezdomności powstał w oparciu o niekompletne dane, to jednak – dowodzi M. Sochocki – osadzony jest w empirii i dzięki temu wydaje się wiarygodny i użyteczny dla względnie adekwatnego do potrzeb społecznych planowania polityki społecznej naszego państwa.

Literatura: Busch-Geertsema, V. i in., 2008. Jak zwiększyć wiedzę o bezdomności na poziomie regionalnym, krajowym i europejskim. Raport roboczy wspierający seminaria krajowe. W: Ł.

Browarczyk, red. 2008. „Forum. O bezdomności bez lęku”, rok I. Dębski, M., 2008b. Sytuacja osób bezdomnych w województwie pomorskim w świetle wyników badań socjodemograficznych. W: M. Dębski, S. Retowski, red. 2008. Psychospołeczny profil osób bezdomnych w Trójmieście. Uniwersytet Gdański, Gdańsk.

Przymeński, A., 2001. Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej. Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań. Śledzianowki, J., 2006. Zdrowie bezdomnych. Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta – zarząd główny we Wrocławiu, Zakład Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji Akademii Świętokrzyskiej, Kielce.

Barbara Goryńska - Bittner Sieć Współpracy „Barka”

DIAGNOZA SKALI I CHARAKTERU ZJAWISKA BEZDOMNOŚCI POLAKÓW POZA GRANICAMI POLSKI W EUROPIE

Przystąpienie do Unii Europejskiej nowych państw z Europy Środkowo-Wschodniej spowodowało istotne zmiany skali i kierunków migracji ich obywateli. Migracje obywateli polskich po II wojnie światowej do roku 1989 mały charakter głównie polityczny, natomiast po roku 1990 przeważały migracje o zdecydowanie zarobkowym charakterze, generujące jednak – adekwatne do ich skali - koszty społeczne, do których zaliczyć należy wykluczenie społeczne, w tym szczególnie dotkliwą bezdomność. W dobie kryzysu gospodarczego jest to dla Polski, ale i europejskich społeczeństw „przyjmujących”, szczególnie ważki problem społeczny, którego skutki zarówno politycy jak i reprezentanci polskich i zagranicznych organizacji pozarządowych starają się zminimalizować dostępnymi sobie środkami.

Autorka opracowania dokonuje analizy przepływów migracyjnych z punktu widzenia prowadzenia krajowej polityki społecznej na tle procesów integracyjnych w Europie, wskazując na trzy fazy procesów migracyjnych: od 1 maja 2004 r. do połowy 2007 r. nastąpił największy odpływ migrantów z Polski, w 2007 r. nastąpiło lekkie ograniczenie migracji z nasileniem się powrotów do kraju, natomiast w latach 2008-2009 proces ten się pogłębił. Sytuacja ta może ulec zmianie po otwarciu w 2011 r. rynków pracy w Niemczech i Austrii, co obecnie stanowi przedmiot wielu prognoz i analiz, poszukujących odpowiedzi na pytanie o możliwość powtórzenia się sytuacji z lat 2004-2005.

Chociaż Polacy „za chlebem” migrowali do wielu krajów świata, to najbardziej atrakcyjnymi kierunkami migracji okazały się dla nich zamożne państwa wchodzące w skład Unii Europejskiej, do których napłynął największy strumień polskiej emigracji zarobkowej. Niezwykle prędko jednak okazało się, że skala zjawiska migracji zarobkowej przekroczyła oczekiwania państw, które jako pierwsze otwarły swoje rynki pracy. Z punktu widzenia prawa, polscy migranci realizowali swoje prawo bycia obywatelami UE, jednak skala migracji okazała się tak znacząca, że władze państw „przyjmujących” zmuszone zostały do podejmowania wielu działań umożliwiających ich adaptację do nowych warunków. Jak podaje prof. J. Carby-Hall (2008) w roku przedakcesyjnym przebywało w Europie ok. 900 tys. imigrantów z Europy Wschodniej, z czego ponad połowę stanowili Polacy, natomiast tuż po akcesji: w latach 2004-2005 poza granicami kraju w UE przebywało ponad 1 mln

Polaków. Liczba ta w latach 2007-2008 uległa podwojeniu, natomiast szacunki za rok 2009 wskazują na ok. 2,5 mln migrantów z Polski, z czego – jak podaje J. Kochanowski (2009) 80% wyruszyło do Europy, w większości (ok. 1,9 mln) do krajów członkowskich UE. Mimo znaczącego wzrostu ilościowego, powoli stabilizowała się dynamika polskiej emigracji. Dane GUS trendy te potwierdzają, jednak ze względu na stosowanie innej metodologii, szacunki są na znacznie niższym poziomie.

Dopiero w roku 2008 po raz pierwszy od przystąpienia Polski do UE, liczba Polaków przebywających na emigracji – wg Carby-Halla - zmalała do poziomu 2,21 mln osób, wg danych GUS osiągnęła 1,8 mln osób (Rocznik Demograficzny 2009)8.

Fali nowej, europejskiej migracji towarzyszyły dwa podejścia: poczucie zagrożenia oraz świadomość wyzwań i szans, jakie stoją przed europejską społecznością. Państwa „starej” Europy w obawie przed masowym napływem imigrantów z Europy Środkowo-Wschodniej, broniły się przed spodziewanym spadkiem płac i wzrostem rodzimego bezrobocia poprzez odsunięcie w czasie obowiązku otwarcia swoich rynków pracy, choć naukowe analizy nie potwierdzały tych obaw (por.: Boeri i Brücker 2000, Kaczmarczyk 2008). Przewaga tego podejścia spowodowała, że w pierwszym okresie swoje rynki pracy dla obywateli nowych państw UE otworzyły tylko: Wielka Brytania, Irlandia i Szwecja. Pozytywne ekonomicznie – z wyjątkiem Szwecji - doświadczenia tych państw zachęciły wiele krajów Europejskiego Obszaru Gospodarczego do podjęcia bardziej liberalnej polityki odnośnie zatrudniania obywateli nowych państw - członków UE (Szczepański, 2008). W raporcie z badań nad sytuacją emigrantów ekonomicznych z Polski i innych krajów A8 w państwach członkowskich UE, przeprowadzonych na zlecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, prof. J. CarbyHall zaprezentował profil statystyczny Polski, jako najbardziej mobilnego i o największej liczbie ludności państwa A8. Okazuje się, że obywatele RP wyemigrowali do wszystkich państw członkowskich UE (od Cypru na wschodzie UE, po Maltę na południu, Finlandię na północy, Portugalię i Hiszpanię na zachodzie)(Carby-Hall, 2008). Polacy okazali się niezwykle mobilni, zdolni do przemieszczania się w obrębie państw przyjmujących do rejonów, gdzie zapotrzebowanie na pracowników było jeszcze niezaspokojone, łatwo integrowali się z lokalną społecznością, wywierając często - poprzez elastyczne podejście i łatwą adaptację - znaczący wpływ na tamtejszy rynek pracy.

Mimo jednak, iż nowa imigracja znacząco przyczyniła się do wzrostu gospodarczego w państwach przyjmujących, imigranci (szczególnie w dużych aglomeracjach) spotykali się z niechęcią wielu społeczeństw „przyjmujących”, co wynikało z obaw przed konkurencją taniej siły roboczej, stanowiącej zagrożenie ich pracowniczych interesów. Okazało się, że migracja zarobkowa przekroczyła gotowość państw „przyjmujących” i wiązała się z utratą lub niemożnością uzyskania pracy, co przy braku świadczeń socjalnych niejednokrotnie prowadziło do degradacji społecznej.

8

Szczegółowy wykaz najbardziej popularnych krajów migracji i szacunki migrujących tam Polaków zaprezentowała autorka opracowania w Diagnozie Zespołu Badawczego.

Pozbawieni pracy imigranci, ponosili dotkliwe koszty nowej sytuacji (bezrobocie, przemoc, uzależnienie od środków odurzających i bezdomność) prowadzące do społecznego wykluczenia. By przetrwać, w nadziei na poprawę losu, wreszcie po prostu wstydząc się niepowodzenia, miast wracać do kraju pochodzenia, sami uciekali się niejednokrotnie do metod przestępczych (kradzieże, rozboje).

Dla wielu z nich była to bolesna weryfikacja ich nadziei i nieprzystających do migracyjnej rzeczywistości wyobrażeń o lepszym losie.

Wielka podaż siły roboczej migrantów w zetknięciu z malejącym popytem na europejskim rynku pracy przyczyniła się w sposób oczywisty do zachowań typowych dla poczucia braku stabilizacji, mimo iż Polacy najczęściej wykonywali prace poniżej swoich kwalifikacji i coraz słabiej opłacaną.

Małe ośrodki miejskie i gminy, w których Polacy dobrze integrowali się ze społecznością lokalną, ze względu na skromną infrastrukturę, nie były w stanie zabezpieczyć mieszkań o niskim standardzie dla coraz większej fali imigrantów zarobkowych, którzy napływali z dużych miast. Stąd imigranci gromadzili się we wspólnotach o niskim standardzie, tzw. gettach biedy, co integracji raczej nie sprzyjało. Konsekwencją stopniowej degradacji wynikającej z biedy, utraty pracy i świadczeń zdrowotnych, wreszcie bezdomności - jest izolacja społeczna ludzi, którzy nie pasują do miejsca, w którym się znajdują. Bezdomny czuje się „obcy” w społeczeństwie, w którym żyje a nawet wśród podobnych sobie bezdomnych (Oliwa-Ciesielska, 2006). Emigracja nie zawsze spełnia marzenia o nowym, lepszym życiu. Wielu poszukiwaczy materialnego sukcesu ponosi jednak porażkę. Część z nich wraca do kraju pochodzenia, część rozpoczyna życie na ulicy.

Bezdomność Polaków poza krajem w Europie ukazuje autorka jako pochodną zarobkowego charakteru ich migracji, wskazując także na inne przyczyny (klęski budowlane i żywiołowe, studenci tracący stypendia, „włóczący się” i in.). Potęgujący się kryzys gospodarczy przyczynia się także do upadku firm zatrudniających imigrantów „na czarno”. Takie nielegalne firmy nie bankrutują, tylko w błyskawicznym tempie „zwijają się”, pozostawiając swoich pracowników bez środków do życia.

Bezdomni często żebrzą, kradną, wykorzystują do celów zarobkowych dzieci (prostytucja). Za swoją egzystencjalną kondycję winią „zły los”, rzadziej przyznają się do świadomego wyboru. Autorka opracowania wskazuje na zróżnicowany charakter bezdomności, wynikający z decyzji o pogodzeniu się lub nie z bezdomnością, choć zastrzega, że owa zgoda jest wyborem specyficznym, bo najczęściej następuje już w warunkach bycia bezdomnym.

Opisywana przez B. Goryńską-Bittner bezdomność Polaków w Europie stanowi coraz większy problem nie tylko dla państw przyjmujących, ale także dla państw pochodzenia migrantów. Zjawisko bezdomności stanowi jednak wstydliwy problem w zasadzie większości państw europejskich, stąd ujawnianie rzetelnych danych uznawane jest przez rządy narodowe za „niepolityczne”. Europejskie organizacje koncentrujące się nad badaniem bezdomności, mają kłopot z ustaleniem mierników a nawet wspólnej definicji bezdomności, sygnalizując nieporównywalność danych uzyskiwanych z

europejskich państw narodowych. Stąd, dla zaakcentowania skali problemu, politycy posługują się szacunkami, jakich dokonują organizacje pozarządowe świadczące usługi dla społeczności wykluczonych, w tym bezdomnych. Szacunki te w dużym uproszczeniu pozwalają na orientację w skali problemu9.

Autorka wskazuje w swoim opracowaniu, jak wielki kłopot sprawia rzetelne określenie skali bezdomnych migrantów z Polski (od ok. 500 tys. do ok. 3 mln osób), wręcz – ze względu na rażąco rozbieżne szacunki wielu organizacji liczących, stosowanie przez nie różnej metodologii liczenia i nie dający się do końca policzyć przedmiot analiz (ukryta migracja10) – wydaje się niemożliwe11. Mimo jednak ograniczonej wiarygodności danych odnośnie skali przepływów migracyjnych, przyznać należy, że dane i szacunki GUS oddają jednak rzeczywiste trendy (atrakcyjne kierunki docelowe i proporcje między nimi) typowe dla polskiej migracji12, gorzej sytuacja przedstawia się w kwestii określenia skali bezdomności. Stąd autorka opracowania prezentując szacunkowe liczby bezdomnych Polaków w państwach Europy, wskazuje na ich rozbieżność i nieporównywalność wynikającą z wielości źródeł stosujących różne mierniki liczenia13, bowiem - z powodu niejednolitej statystyki trudno z tymi szacunkami polemizować.

Problem bezdomności Polaków za granicą B. Goryńska-Bittner przedstawia jako problem braku systemu międzynarodowych działań instytucjonalnych, wskazując na potrzebę partnerstwa międzynarodowego (instytucji i organizacji rządowych, samorządowych i transnarodowych).

Prezentując inicjatywy badawcze podjęte w UE, sugeruje wypracowanie programów opartych na rzetelnych badaniach orientujących w skali i charakterze problemu, także w zawiązanych dla propagowania innowacyjnych rozwiązań w obszarze integracji osób bezdomnych na terenie Europy partnerstwach ponadnarodowych. W swoich rozważaniach zwraca też uwagę na dominację działań interwencyjnych wobec bezdomnych Polaków za granicą, do pilnych zadań w kwestii rozwiązania 9

O tym, jak wielkie to bywa przybliżenie, świadczy przytaczany w opracowaniu przykład Niemiec, które liczbę czasowo i długotrwale bezdomnych imigrantów szacują na ok. 1 mln spośród 1,5 mln przebywających tam imigrantów, podając, że większość tej populacji stanowią Polacy, których ilość szacują obecnie na 0,5 mln do 1 mln osób. Są to dane zaskakujące w zestawieniu z oficjalnymi danymi GUS (490 tys. osób w 2009).

10 Pojęcie „migracja ukryta” oznacza tutaj krótkie, wielokrotne wyjazdy do jednego lub więcej krajów docelowych migracji, bez oficjalnego zarejestrowania się jako osoba nieobecna czasowo powyżej 3 m-cy w związku z wyjazdem za granicę.

11 Za najlepsze źródło danych zwykło się uważać dane BAEL, jednakże w kwestii migracji międzynarodowych nie mają one waloru reprezentatywności, stąd nie są także publikowane w GUS. 12 Autorka tej części raportu w celu oszacowania skali bezdomności migracyjnej Polaków posługuje się wieloma źródłami: GUS, CUS, analizami agend Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Zdrowia, ZUS, badań prowadzonych przez Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Instytutu Spraw Publicznych, fundacji i instytucji samorządowych oraz wielu innych ośrodków badawczych, także zagranicznych (np. Migration Policy Instytut, Home Office i in.) oraz zagranicznych i polskich portali (Barka Network, EuroMi, EuroBarometr i in.).

13 B. Goryńska-Bittner wskazuje w swoim opracowaniu na wiele źródeł polskich i europejskich ( instytucje, organizacje pozarządowe, analizy naukowe, raporty) akcentując wyraźnie przeszacowane, motywowane względami politycznymi, szacunki medialne.

problemu bezdomności zaliczając działania o charakterze prewencyjnym i integracyjnym. Szybkie tempo likwidacji europejskiej bezdomności nie wydaje się jej jednak możliwe, skoro już na poziomie badawczym trudno przełamać bariery (problem z ustaleniem wspólnej definicji bezdomności, różne metodologie liczenia bezdomnych, niespójność programów), czy wskazać szczególne sukcesy o charakterze prewencyjnym. Wśród wielu inicjatyw na szczególną uwagę – zdaniem autorki opracowania – zasługuje działalność organizacji pozarządowej, wspierającej Polaków za granicą: Sieci Współpracy „Barka” („Barka” U.K. wspierająca w powrotach do kraju Polaków z W. Brytanii, Irlandii a ostatnio także z Niemiec oraz „Barka” PL – udzielająca pomocy powracającym na terenie Polski).

Organizacja ta w ramach programu „Powroty” w latach 2008-2011 zorganizowała powroty migrantów pochodzących z obszaru Europy Środkowo –Wschodniej do ich kraju pochodzenia (ok. 1300 osób, z czego 80% stanowią Polacy)14.

Mimo powszechnej aprobaty dla inicjatyw zapobiegających problemom społecznym towarzyszącym swobodnemu przepływowi Europejczyków, towarzyszy jej jednak brak spójnej polityki i odpowiednich strategii działania na poziomie europejskim. Rozwiązanie tych nabrzmiałych problemów społecznych wymaga więc podjęcia szeregu inicjatyw o zasięgu europejskim: w zakresie wypracowania zasad ogólnoeuropejskiej polityki migracyjnej; modyfikacji unijnego prawa w zakresie polityki społecznej w kierunku systemowego wsparcia programów i działań minimalizujących i zapobiegających wykluczeniu społecznemu; stworzenia systemu transnarodowych partnerstw skupiających instytucje unijne i narodowe, organizacje pomocowe, wspólnoty lokalne i wyznaniowe w ramach „ekonomii włączenia” (ekonomii społecznej). Takie podejście proponuje Fundacja „Barka”15, która jako pierwsza - na tak dużą skalę - potraktowała ludzi wykluczonych jako podmiot ekonomii społecznej (Sadowska, 2010).

W tym kontekście autorka opracowania podkreśla znaczenie zintegrowanych działań na rzecz migrantów, które stwarzają szansę na ograniczenie skali problemów społecznych, w tym – bezdomności. Sugeruje, iż w związku z tym, że skala zjawiska migracji przekroczyła prognozowaną odpowiedzialność za losy obywateli Europy Środkowo-Wschodniej (w tym Polaków) winny ponieść solidarnie zarówno kraje pochodzenia migrantów jak i docelowe migracji. Mimo iż postulat wspólnej polityki migracyjnej wydaje się propozycją ważną i atrakcyjną, niewątpliwie jednak stanowi duże wyzwanie. Autorka opatrując swoją diagnozę licznymi zastrzeżeniami (szacunki w oparciu o różne metodologie liczenia, brak jednolitej definicji bezdomności, niechęć organizacji liczących do udostępniania statystyk) ujawnia brak waloru porównywalności wszelkich ustaleń odnośnie skali bezdomności. Zwraca uwagę, iż problem z liczeniem osób bezdomnych ma większość unijnych 14

15

Szczegółowe dane odnośnie etapów sprowadzania bezdomnych do kraju pochodzenia z Londynu, Dublina, Hamburga, Berlina i Kopenhagi zawiera Diagnoza Zespołu Badawczego.

Działania „Barki” w obszarze ekonomii społecznej uznane zostały przez magazyn ekonomiczny „Forbes”(2006) za pionierskie w Europie Środkowo-Wschodniej.

krajów, co potwierdza przypuszczenie, że nie wszystkie zjawiska społeczne można dokładnie zmierzyć i policzyć. Stąd rodzi się wątpliwość, czy określenie skali zjawiska bezdomności Polaków poza krajem w Europie jest dzisiaj możliwe? Uznaje, że dzisiaj nikt nie jest w stanie rzetelnie określić nawet szacunkowej liczby bezdomnych Polaków przebywających poza krajem, szczególnie w sytuacji, gdy trudno o wiarygodne dane także w kraju. Stąd nie można sensownie mówić o skali i charakterze bezdomności Polaków w Europie, lecz raczej o relacjach z dyskursu toczącego się wokół tej ważnej kwestii społecznej. Mimo jednak braku porównywalnych danych, ogólne szacunki i trendy migracyjne, których są one wykładnikiem, zachowują swoją wartość poznawczą. Nie chodzi bowiem wyłącznie o poznanie wiarygodnej liczby bezdomnych Polaków w Europie (przynajmniej nie tylko), lecz o orientację w skali i trendach, pozwalającą zaprojektować odpowiednie wsparcie.

Zamierzeniem autorki tej części diagnozy jest więc zwrócenie uwagi polskich decydentów (przede wszystkim rządu) na potęgującą się skalę zjawiska bezdomności Polaków, migrujących do krajów Europy. Za kilka lat – w obliczu „nowej” bezdomności – będzie to bowiem poważny problem.

Wymagał będzie podjęcia przez decydentów poważnych decyzji, gdy już odpowiedzą sobie na pytanie: sprowadzać bezdomnych Polaków do kraju, czy raczej udzielać im wsparcia interwencyjnego i integracyjnego w krajach „przyjmujących”? Decyzja taka stanowić będzie istotny element oficjalnej polityki i strategii migracyjnej UE, w której każde z państw winno jasno określić i zaadresować swoje oczekiwania.

Literatura: Boeri, T., Brücker, H. 2000. The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Wages in the EU Member States.Berlin, Milano: European Integration Consortium: DIW, CEPR, FIEF, IAS, IGIER. Carby - Hall, J.R., 2008. Sytuacja emigrantów ekonomicznych z Polski i innych krajów A8w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Program badawczy przygotowany dla Rzecznika Praw Obywatelskich RP, Kaczmarczyk, P., 2008. Współczesne migracje z Polski – próba statystycznej oceny zjawiska.

W: P. Kaczmarczyk, red. Współczesne migracje zagraniczne Polaków. Aspekty lokalne i regionalne.

Warszawa.

Kochanowski, J., wystąpienie na zorganizowanej 16.02.2009 r. w Poznaniu przez European Citizen Action Service i Fundację „Barka” seminarium: Sieć bezpieczeństwa dla zagrożonych wykluczeniem migrantów – kto ją zapewni?”.

Oliwa-Ciesielska, M., 2006. Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych. Poznań

Sadowska, B., 2010. Red. New beginning social market economy. Poznań Szczepański, M., 2008. Programy integracyjne dla Polaków pracujących na terenie państw Europejskiego obszaru Gospodarczego. Wnioski i rekomendacje. Analizy – Raporty - Ekspertyzy, „Stowarzyszenie Interwencji Prawnej”, Nr 4.

Piotr Olech Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

STRATEGIE ROZWIĄZYWANIA PROBLEMU BEZDOMNOŚCI W STANACH ZJEDNOCZONYCH AMERYKI, AUSTRALII I EUROPIE

Mimo, iż skala bezdomności w wysoko rozwiniętych krajach USA, Australii i Europy nie jest wysoka, to jednak zjawisko bezdomności identyfikowane jest przez większość państw jako jeden z najpoważniejszych, wymagający pilnych rozwiązań problem społeczny. Od kilku lat toczy się w nich dyskusja nad przeorientowaniem polityk społecznych wobec bezdomności z polityki „zarządzania i radzenia sobie z bezdomnością” (managing homelessness) w kierunku „rozwiązania problemu bezdomności” (ending homelessness) (FEANTSA, 2010a, s.2) przy pomocy strategii i programów przygotowanych i wdrażanych na poziomach: centralnym, regionalnym i lokalnym. Zaprezentowane w tej pracy przez P. Olecha strategie opierają się na rzetelnych danych i statystykach bezdomności, definiują najważniejsze cele i precyzują zadania do wykonania w określonym przedziale czasowym.

Większość strategii określa mechanizmy finansowania, umożliwiające ich implementacje. Autor opracowania dokonał analizy systemowego podejścia do rozwiązywania problemu bezdomności (Housing First i Contiunuum of Care), wskazując na najważniejsze wspólne elementy strategii zwalczania bezdomności. Dokonując przeglądu najważniejszych strategii w wybranych państwach, istotnych ze względu na cel główny polityki wobec bezdomności, starał się przekonać czytelnika, że rozwiązanie, a przynajmniej stopniowe ograniczanie zjawiska bezdomności - jest możliwe.

P. Olech wskazuje, że idea rozwiązania problemu bezdomności, w przypadku wielu realizowanych strategii, opiera się na implementacji dwóch filozofii: 1) Housing First (najpierw mieszkalnictwo) i 2) Contiunuum of Care (kontinuum wsparcia). Obie metody wdrażane są symultanicznie bądź oddzielnie, istnieją także rozwiązania pośrednie, czerpiące z obu rozwiązań.

Metoda

Housing

First

(„najpierw

mieszkalnictwo”,

znana

też

jako

„natychmiastowe

zamieszkanie”[rapid re-housing]) jest stosunkowo nowym podejściem w systemie usług społecznych, zorientowanym na rozwiązanie problemu bezdomności poprzez dostarczenie osobom bezdomnym mieszkania i zagwarantowania w nim różnych usług społecznych. Nowe podejście polega na przekonaniu, że korzystniejsze dla rozwiązania problemu bezdomności jest przejście osoby bezdomnej prosto z „ulicy” czy schroniska do stałego, niezależnego mieszkania, niż przechodzenie przez kolejne etapy (ulica – schronisko - mieszkanie treningowe - własne mieszkanie)(FEANTSA, 2010a, s. 9).

Metoda ta stanowi alternatywę dla systemu interwencyjnych placówek i przejściowego zakwaterowania w mieszkaniach wspieranych, układających się w drabinkowy schemat zwany „countiuum of care” i jako taka stała się bardzo popularna w Stanach Zjednoczonych, a obecnie staje się coraz szerzej stosowana w Europie (np. Finlandia, Francja). Metoda Contiunuum of Care (kontinuum wsparcia) to społecznościowy (wspólnotowy) plan organizacji i dostarczania usług społecznych (w tym mieszkaniowych) osobom doświadczającym bezdomności, odwołujący się do amerykańskiej federalnej instytucji HUD16, która identyfikuje cztery niezbędne elementy kontinuum wsparcia: wyjście poza ((Outreach – Streetwork) w celu zidentyfikowania potrzeb osób przebywających w miejscach niemieszkalnych; interwencyjne placówki jako bezpiecznej alternatywy dla śpiących na ulicy; przejściowe mieszkalnictwo z usługami prowadzącymi do usamodzielnienia; stałe mieszkalnictwo i stałe mieszkalnictwo wspierane z usługami z zakresu pomocy społecznej (National Alliance to End Homelessness, 2010a). Model ten popularny jest w USA, w Europie nazywany „drabinkowym” („staircase of transition”) i stosowany powszechnie w Szwecji.

Analizując strategie ukierunkowane na zwalczanie bezdomności starał się P. Olech wskazać elementy wspólne dla wszystkich dokumentów niezbędnych w toku konstruowania strategii.

Większość europejskich strategii opiera się na wskazówkach FEANTSA zawartych w Narzędziu do Tworzenia Zintegrowanych Strategii Zwalczania Bezdomności (FEANTSA, 2007, s. 1), wskazującym 10 metod stanowiących podstawę tworzenia dobrej strategii (Metoda oparta na Dowodach, Metoda Wszechstronności, Metoda Wielowymiarowości, Metoda oparta na Prawach, Metoda Partycypacji, Metoda Statutowa, Metoda Podtrzymywalności (Stabilności), Metoda oparta na Potrzebach, Metoda Pragmatyczności, Metoda Oddolna). Owe 10 metod w intencji FEANTSA stanowić ma swoisty instruktaż dla twórców polityki społecznej, organizacji pozarządowych i innych interesariuszy zaangażowanych w walkę z bezdomnością17.

Autor opracowania dokonał przeglądu strategii amerykańskich, australijskiej i europejskich, by zorientować się, czy zawierają zasady sformułowanych przez FEANTSA 10 metod tworzenia kompleksowych planów walki z bezdomnością. Analizie poddał strategie funkcjonujące w: Australii, USA, Danii, Finlandii, Norwegii, Szwecji, Francji, Irlandii, Holandii, Portugalii, Szkocji, Walii, Płn.

Irlandii, Niemczech i na Węgrzech18. Ów przegląd potwierdził, że większość strategii wypełnia przesłanki FEANTSA, niemal wszystkie plany zwalczania bezdomności zorientowane są albo na kompleksowe rozwiązania problemu albo radykalne jego ograniczenie. Wszystkie natomiast strategie zakładają działania zarówno w sferze prewencji, interwencji jak i integracji. Widoczne u podstaw ich 16

HUD: U.S. Department of Housing and Urban Development.

10 metod zaproponowanych przez FEANTSA, stanowiących podstawę dobrej strategii opisał szczegółowo P. Olech w omawianej części Diagnozy Zespołu Badawczego.

18 Szczegółowy opis strategii funkcjonujących w wymienionych państwach znajduje się w omawianej części diagnozy P. Olecha.

17

tworzenia przekonanie, że wszyscy są odpowiedzialni za walkę z bezdomnością, przejawia się poprzez wykraczanie poza sferę pomocy społecznej i usługodawców wyspecjalizowanych w bezdomności, oraz włączeniu do systemu zwalczania bezdomności wszystkich instytucji kierujących ogólnodostępne usługi także do obywateli dotkniętych bezdomnością. Strategie te zorientowane są nie tylko na ludzi doświadczających bezdomności, ale także zagrożonych bezdomnością (prewencja). Strategie jednak nie stanowią planów rozwiązywania problemów mieszkaniowych, bowiem dokumenty strategiczne w zakresie mieszkalnictwa i zwalczania biedy mieszkaniowej stanowią wyoodrębnioną, choć połączoną część polityki planistycznej. Większość strategii ma solidną podbudowę w postaci rzetelnej diagnozy zjawiska, jednak uwagę P. Olecha skupiają plany amerykańskie i strategia australijska, ze względu na szersze zaplecze badawcze (dane jakościowe pochodzące z baz danych, w tym elektronicznych rejestrów

osób

bezdomnych

korzystających

z

różnych

usług,

oraz

dane

ilościowe

i

socjodemograficzne, odnoszące się do całości populacji ludzi bezdomnych). Są to najczęściej dane pochodzące z cyklicznie prowadzonych spisów ludzi bezdomnych (badania tzw. „punkt w czasie”).

Spośród strategii europejskich wyróżnia P. Olech strategie państw skandynawskich, porównania natomiast ujawniają, że strategia australijska i plany amerykańskie są bardziej obszerne, natomiast strategie europejskie – bardziej esencjonalne. Większość strategii umieszcza też bardzo precyzyjne informacje o źródłach finansowania. Finansowanie większości zadań, strategii i planów odbywa się poprzez powoływanie funduszy redystrybuujących środki nie tylko wśród organizacji pozarządowych, ale i jednostkach sektora publicznego i prywatnego. Autor wskazuje też na różnorodne umocowanie dokumentów (w niektórych krajach są to strategiczne dokumenty państwowe , w innych – operacyjne plany podporządkowane strategiom szerszym). P. Olech aprobująco zauważa, że we wszystkich analizowanych krajach ranga dokumentów jest znacząca (strategie albo plany tworzone na poziomie centralnym [Australia, USA, Finlandia], lub lokalnym [Holandia]) i jeśli nawet były to szczegółowe programy czy projekty, to podporządkowane strategicznym planom rozwiązywania problemu bezdomności. Zwraca jednak autor opracowania uwagę na fakt, że tylko w nielicznych materiałach (Australia, Irlandia) odnaleźć można informację o procesie tworzenia strategii czy planów, w większości dokumentów brakuje też informacji o głównych interesariuszach zaangażowanych w tworzenie strategii oraz informacji o konsultacjach czy konferencjach, które odbyły się celem weryfikacji projektów i strategii. Analiza innych dokumentów wskazuje jednak na demokratyczny (z udziałem wszystkich interesariuszy) proces powstawania strategii (FEANTSA 2010a s. 18-22). Autor opracowania zwraca uwagę na walor, jaki mają dokumenty powstające nie jako autorskie opracowania ekspertów, lecz prezentujące rzeczywiste stanowisko najważniejszych instytucji sektora publicznego, instytucji akademickich, organizacji pozarządowych a niejednokrotnie także środowiska samych osób bezdomnych.

Ponieważ wszystkie niemal nowoczesne strategie zorientowane są na rozwiązanie problemu bądź

choćby ograniczenie bezdomności, podporządkowane temu wyzwaniu zostały wszystkie cele cząstkowe (podniesienie jakości usług, zwiększenie skali działań prewencyjnych). W roku 2010 - w ramach Europejskiego Roku Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym - FEANTSA rozpoczęła kampanię „Ending homelessness is possible!” („Rozwiązanie problemu bezdomności jest możliwe!”), w której zaapelowała o realizację - w zakresie walki z bezdomnością - pięciu postulatów, podając do każdego z nich warunki konieczne do ich spełnienia19: CEL I: Aby już nikt nie mieszkał „na ulicy”.

CEL II: Aby pobyt w placówkach interwencyjnego zakwaterowania ograniczony był tylko do „sytuacji kryzysowej”.

CEL III: Aby przejściowe zakwaterowanie było tylko etapem na drodze do udanego „wyjścia” z bezdomności.

CEL IV: Aby już nie nikt opuszczał instytucji bez opcji mieszkaniowej.

CEL V: Aby żadna młoda osoba nie stała się bezdomna w rezultacie przejścia w niezależne życie.

Przegląd strategii rozwiązywania problemu bezdomności funkcjonujących w Europie, Australii oraz Stanach Zjednoczonych Ameryki dokonany przez P. Olecha ujawnił tendencję do ujmowania polityki społecznej wobec bezdomności w formie zintegrowanych strategii krajowych.

Ogólnoświatowa tendencja w tym zakresie wynika przede wszystkim z doświadczeń fiaska dotychczasowej polityki, zorientowanej bardziej na radzenie sobie z bezdomnością, łagodzenie jej skutków niż skutecznego jej likwidowania. W Europie – mimo ogromnych nakładów na walkę z bezdomnością – okazało się (dzięki monitorowaniu zjawiska bezdomności), że w perspektywie kilkudziesięciu lat skala bezdomności utrzymywała się na stałym poziomie a nawet delikatnie wzrastała. Niektórzy politycy społeczni zwracali uwagę na swoisty „paradoks pomagania”, wyrażający się w tym, że wraz z podnoszeniem liczby usług dla ludzi bezdomnych, wzrastała także liczba osób z nich korzystających. Tak więc doświadczenia wdrażania strategii ukierunkowanych na ambitne cele (zlikwidowanie bezdomności w określonym czasie, wyposażonych w odpowiednie instrumenty, podniesienie poziomu finansowania w krótkim wymiarze czasowym, zorientowanie polityki na prewencję, ograniczenie liczby osób bezdomnych w miejscach niemieszkalnych, ograniczanie i likwidowanie schronisk dla bezdomnych, inwestowanie w tymczasowe i stałe mieszkania wspierane według metody „najpierw mieszkanie”) wskazują w ostatnich latach, że rozwiązanie problemu bezdomności – jest możliwe.

19

Cele zostały opracowane na podstawie tłumaczenia opracowania FEANTSA: Rozwiązanie problemu bezdomności jest możliwe: podręcznik dla twórców polityki społecznej (tłumaczenie dla PFWB M. Spanielskiej, lipiec 2010). Więcej na http://www.pfwb.org.pl/wp-content/uploads/2010/07/Rozwiązanie-problemubezdomności-podręcznik-dla-twórców-polityki-społecznej.pdf

Literatura: FEANTSA, 2010a. Ending Homelessness, A Handbook for Policy Makers. Belgium, Brussels National Alliance to End Homelessness, 2010a. What is a Continuum of Care? U.S.A. Washington, DC. FEANTSA, 2007, Toolkit for developing an integrated homeless strategy

Piotr Olech Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

POLITYKA SPOŁECZNA W POLSCE A PERSPEKTYWA USTANOWIENIA KRAJOWEJ I ZINTEGROWANEJ STRATEGII WOBEC PROBLEMU BEZDOMNOŚCI – ANALIZA ISTNIEJĄCYCH PLANÓW I PROGRAMÓW

Mimo wielu funkcjonujących w krajach Europy, USA i Australii programów i projektów w zakresie bezdomności, dominuje tendencja ujmowania całości polityki społecznej wobec bezdomności w formie zintegrowanej strategii, skonstruowanej według określonych reguł i zasad, z tendencją do tworzenia kompleksowego systemu zwalczania bezdomności w obszarach: prewencji, interwencji i integracji oraz wyposażonej w odpowiednie instrumenty finansowe. Mimo zróżnicowania tych strategii, mają wspólny cel: likwidacja bądź ograniczenie bezdomności poprzez zintegrowane działania różnych sektorów polityki społecznej. W przeciwieństwie do wielu - nie tylko bogatych krajów europejskich, Polska nie posiada własnej strategii rozwiązywania problemu bezdomności, mimo rosnącej liczby bezdomnych obywateli. P. Olech zwraca w swoim opracowaniu uwagę na niespójność polskiej polityki społecznej, mimo istniejących regulacji prawnych i systemowych oraz realizowanych programów i projektów w zakresie walki z bezdomnością. Realizowana bowiem w Polsce polityka społeczna i jej systemowe rozwiązania zorientowane są bardziej na dostarczanie interwencyjnej

i

doraźnej

pomocy

ludziom

bezdomnym

niż

na

realne

zwalczanie

zjawiska bezdomności, co pozwala raczej na sceptycyzm wobec postulatów radykalnego zmniejszenia skali zjawiska. Autor opracowania zwraca uwagę na fakt, że w Polsce raczej zarządza się bezdomnością, niż ją likwiduje, dlatego postuluje podjęcie szerokiej dyskusji nad strategią walki ze

zjawiskiem

bezdomności,

pozwalającej

na

zmierzenie

się

z

negatywnymi

stereotypami

towarzyszącymi zjawisku bezdomności.

Podejmowane przez rząd inicjatywy (Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności, program wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, projekt Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego) wskazują - w ocenie P. Olecha – na niewłaściwe, bo fragmentaryczne, chaotyczne, realizowane przez różne podmioty i w sposób nieskoordynowany programy nakierowane na rozwiązanie problemu bezdomności. Autor opracowania opiniom o nieuchronności zjawiska bezdomności we współczesnym świecie przeciwstawia doświadczenia niektórych europejskich krajów (Norwegia, Finlandia), które skutecznie zmniejszają skalę bezdomności, likwidując stopniowo liczbę placówek interwencyjnych (schroniska, noclegownie) dla ludzi bezdomnych, zwiększając jednocześnie podaż mieszkań socjalnych dla ludzi wychodzących z bezdomności.

W omawianej pracy P. Olech analizuje nieudaną próbę stworzenia strategii w zakresie wzmocnienia i zwiększenia skali procesu wychodzenia z bezdomności w Polsce, poddając ocenie projekt „Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009-2015”, który stanowi zaledwie namiastkę strategicznego planu w zakresie rozwiązywania problemu bezdomności w Polsce. Krytycznej analizie poddał również dwa - istotne dla polskiej polityki społecznej - programy z zakresu walki z bezdomnością: „Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” oraz „Program finansowego wsparcia w zakresie tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych”: a) Projekt Krajowej Strategii Wychodzenia z Bezdomności Z inicjatywy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, koordynowany przez jego Department Pomocy i Integracji Społecznej, w 2008 r. przy współpracy organizacji pozarządowych20 powołał zespół roboczy, który ustalił strukturę projektu i podzielił między partnerów projektu zadania, celem przygotowania wstępnych roboczych materiałów w kwestii strategii wychodzenia z bezdomności.

Departament Pomocy i Integracji Społecznej przygotował „Wytyczne do opracowania Krajowej Strategii Wychodzenia z Bezdomności na lata 2008-2015” (DPiIS, MPiPS, 2008), które wskazywały procedury wypracowywania dokumentu. Niestety, eksperci wielu organizacji – z wyjątkiem PFWB nie przygotowali powierzonych im elementów strategii, stąd projekt się nie powiódł; 20

Wśród nich znalazły się: Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta, Caritas Diecezji Kieleckiej, Stowarzyszenie MONAR, Fundacja Pomocy Wzajemnej BARKA, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Stowarzyszenie Otwarte Drzwi oraz Fundacja Rozwoju Przedsiębiorczości Społecznej „Być Razem”. Do współpracy zaproszono także Departament Pożytku Publicznego.

b) Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009-2015 Dokument przygotowany i przedłożony do konsultacji społecznych i międzyresortowych przez Departament Pomocy i Integracji Społecznej MPiPS(2009) zawierał wiele elementów z uprzednio planowanej strategii. Posiadał jednak wyraźne deficyty (brak opracowanej w zespole struktury i zakresu tematycznego oraz ekspertyz przygotowanych na potrzeby strategii przez członków zespołu roboczego), nie był też konsultowany w ramach powołanego zespołu, stąd ministerstwo podjęło próbę samodzielnego opracowania dokumentu programowego. Analizując projekt, P. Olech uznał, że nie spełnia on wymogu uznania go za kompleksową i zintegrowaną strategię rozwiązywania problemu bezdomności. Rekomenduje więc przygotowanie rzetelnej diagnozy i strategii uwzględniającej odpowiednie zadania w sferze zapobiegania bezdomności, interwencji i pomocy doraźnej oraz integracji. Strategia taka powinna – wzorem dobrych, europejskich rozwiązań - uwzględniać różnorodność grup ludzi bezdomnych, wskazanie odpowiednich standardów jakości usług oraz zróżnicowanego i adekwatnego sposobu ich finansowania. Strategia winna obejmować wszystkie instytucje i sfery polityki społecznej, prócz pomocy społecznej także mieszkalnictwo, służbę zdrowia, wymiar sprawiedliwości, edukację oraz rynek pracy. Zaangażować w ten proces należy nie tylko podmioty systemu rozwiązywania problemu bezdomności, ale i instytucje, firmy i organizacje świadczące usługi wszystkim obywatelom, ponieważ bezdomność jest naszym wspólnym problemem.

Przestrzega jednakże przed bezkrytycznym przenoszeniem rozwiązań stosowanych w wielu europejskich państwach na grunt polski, proponując traktować je jako impuls do refleksji i debaty nad kierunkiem i strategicznym celem polityki społecznej wobec bezdomności. Po 20-tu latach transformacji ustrojowej obywatele Polski, w tym ludzie doświadczający lub zagrożeni bezdomnością, zasługują bowiem na stworzenie ambitnej strategii ukierunkowanej nie na doraźne radzenie sobie z bezdomnością, lecz na rzeczywiste rozwiązywanie problemu i zwalczanie zjawiska(Olech, 2010). W Polsce występuje deficyt takiej debaty na wielu poziomach: krajowym, regionalnym i lokalnym. W obliczu ostatnich inicjatyw Unii Europejskiej w tym zakresie, a w szczególności zobligowaniu państw członkowskich we Wspólnym Raporcie o Zabezpieczeniu Społecznym i Włączeniu Społecznym 2010 do stworzenia zintegrowanych strategii wobec zjawiska bezdomności (Komisja Europejska, 2010), ustanowienie polskiej strategii w zakresie bezdomności wydaje się kwestią czasu; c) Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności

Realizowany przez MPiPS od 2000 r., znany jako „Bezdomność”, od 2006 r. jako „Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności”, w roku 2010 jako „Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” (MPiPS, 2010b). Obecna wersja programu dotyczy zastosowania nowych od 2010 r. reguł zlecania zadań publicznych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 146). P. Olech zwraca uwagę na wciążl aktualny postulat takiego przekształcenia programu, aby umożliwiał on finansowanie wieloletnich przedsięwzięć w wymiarach prewencji, interwencji i integracji. Inny postulat, dotyczący osadzenia programu w szerszym planie rozwiązywania problemu bezdomności, wydaje się w obecnej sytuacji społecznej szczególnie ważny i - prawdopodobnie - aktualny w dłuższej perspektywie. Wydaje się, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej planowało ugruntować i zapewnić większą stabilność „Programu Wspierającego Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” poprzez wpisanie go do projektu „Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009-2015”. Niewątpliwie było to posunięcie we właściwym kierunku, mimo iż - niestety - przyjęcie i realizacja Krajowego Programu zostały przesunięte w czasie.

Autor tej analizy ocenia program jako wielki zasób polskiej polityki społecznej wobec bezdomności, potencjalnie kluczowy instrument dokonywania zmian w systemie usług skierowanych do ludzi bezdomnych na poziomie zarówno organizacji pozarządowych, jak i instytucji sektora publicznego. Akcentuje szczególny walor programu uwiarygodniającego tezę o potrzebie stworzenia zintegrowanej, krajowej strategii/planu wobec problemu bezdomności, której „Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności” powinien stanowić fundamentalną część; d) Rządowy program wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych Jest jedynym w Polsce, rządowym programem mieszkaniowym odnoszącym się wprost do zjawiska bezdomności i problemu zagrożenia bezdomnością. Autor opracowania wskazuje, że podejmowane przez rząd inicjatywy (Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności, program wsparcia finansowego z Funduszu Dopłat tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych oraz projekt Krajowego Programu Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego) dowodzą, że w naszym kraju istnieje spory potencjał i wola do podejmowania działań ukierunkowanych na rozwiązywanie problemu bezdomności. Analiza zakresu oraz doświadczenia realizacji tych programów ujawnia jednak nieskoordynowany, niespójny charakter polityki w zakresie bezdomności. Obecnie program przewiduje, że gminy otrzymują wsparcie na realizacje przedsięwzięć sprzyjających tworzeniu lokali

socjalnych, noclegowni, domów dla bezdomnych, mieszkań chronionych oraz lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, niestanowiących lokali socjalnych (lokali komunalnych).

Analiza programu rządowego ujawnia jednak znaczącą niespójność realizowanej w sposób nieskoordynowany - i przez różne podmioty - polityki zorientowanej na potrzeby ludzi bezdomnych. I chociaż można wyliczyć wiele cennych elementów różnych rozwiązań, nie układają się one jednak w żaden przemyślany, strategiczny plan walki ze zjawiskiem bezdomności. P. Olech sugeruje, że stworzeniu w Polsce – wzorem innych krajów – zintegrowanej strategii rozwiązywania problemu bezdomności, sprzyjają uwarunkowania krajowe i europejskie, m.in. zobligowanie państw członkowskich we Wspólnym Raporcie o Zabezpieczeniu Społecznym i Włączeniu Społecznym 2010 do stworzenia zintegrowanych strategii wobec zjawiska bezdomności (Komisja Europejska 2010) oraz deklaracja Parlamentu Europejskiego rozwiązania kwestii bezdomności na ulicach (2000).

Literatura: Departament Pomocy i Integracji Społecznej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 2008.

Wytyczne do opracowania Krajowej Strategii Wychodzenia z Bezdomności na lata 2008-2015.

Warszawa Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 2009, Krajowy Program Wychodzenia z Bezdomności i Rozwoju Budownictwa Socjalnego 2009-2015; Warszawa; styczeń 2009 Komisja Europejska, 2010. Wspólny Raport o Zabezpieczeniu Społecznym i Włączeniu Społecznym 2010. Dostępne na http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en Olech, P., 2010. Dlaczego Polsce potrzebna jest dyskusja o Strategii Rozwiązywania Problemu Bezdomności; Materiał na seminarium w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich 28.04.2010. Dostępne na http://przeciw-ubostwu.rpo.gov.pl/ Program Wspierający Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności. Warszawa, kwiecień 2010 Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, 2010b.

Piotr Olech Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

ZAPOBIEGANIE BEZDOMNOŚCI I INTEGRACJA LUDZI BEZDOMNYCH A PROBLEMY MIESZKANIOWE W POLSCE. ZARYS GŁÓWNYCH PROBLEMÓW MIESZKANIOWYCH W KONTEKŚCIE BEZDOMNOŚCI

Wśród najważniejszych czynników zarówno prowadzących do bezdomności jak i dla procesu wychodzenia z niej wyróżnił P. Olech problemy mieszkaniowe. Zarówno eksperci jak i badacze problematyki w dyskursie o bezdomności zwykli postrzegać zjawisko bezdomności w kontekście schronienia, patologii, biedy czy wykluczenia społecznego, mimo że najważniejszym czynnikiem generującym bezdomność jest w Polsce deficyt mieszkaniowy. Ponieważ nie prowadzono dotąd w Polsce badań o zasięgu ogólnokrajowym, autor opracowania posługuje się szacunkami przeprowadzonymi na podstawie badań lokalnych, pozwalającymi na określenie liczby osób bezdomnych w Polsce na poziomie 34-70 tysięcy osób (Przymeński, 2001, 2008; Wachowicz, 2005; Słowik, 2008; Olech, 2008b), analizując także wyniki badań panelowych prowadzonych przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Z prowadzonych od 2001 r. przez PFWB badań wynika, że każdego roku na terenie województwa pomorskiego około 3 tysięcy osób doświadcza bezdomności, ponad 60% z nich przebywa w specjalistycznych placówkach ( noclegownie, schroniska), średni okres doświadczania bezdomności przekracza 6 lat (Dębski, 2007, 2008, 2010) a 20-25% populacji bezdomnych ma duże szanse wyjścia z bezdomności.

P. Olech analizując czynniki sprzyjające wychodzeniu z bezdomności powołuje się na wypowiedzi samych bezdomnych, którzy swój powrót do społeczeństwa postrzegają nie tylko poprzez wsparcie terapeutyczne i aktywizujące zawodowo, lecz przede wszystkim poprzez realną perspektywę posiadania własnego mieszkania. Niestety rzeczywistość w warunkach polskich oznacza trudny do pokonania – nie tylko dla osób bezdomnych – próg mieszkaniowy21. Mimo, iż ludzie bezdomni rzadko podejmują zatrudnienie, które umożliwia pozyskanie i utrzymanie własnego mieszkania, to nawet podjęcie jej oraz wysiłek w kierunku podniesienia swoich kwalifikacji, często także wyjścia z uzależnienia, nie prowadzą do usamodzielnienia ze względu na małą podaż mieszkań. Jest to sytuacja

21

P. Olech wskazuje na doświadczenia wielu projektów aktywizacyjnych z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego (IW EQUAL, PO KL), potwierdzających tę tezę.

zła nie tylko z powodu zwątpienia bezdomnego w sens podejmowanego wysiłku, ale także z powodu dużych kosztów ekonomicznych pozostawania w placówkach dla bezdomnych osób zdolnych – przy minimalnym wsparciu – do samodzielnej egzystencji.

P. Olech wskazuje w swoim opracowaniu na nieuporządkowanie i nieadekwatność polskiej polityki mieszkaniowej do rzeczywistych potrzeb społecznych. Zaledwie 15% wszystkich mieszkań w Polsce stanowią mieszkania społeczne a ich liczba zmniejsza się z roku na rok, przy jednocześnie złym ich stanie technicznym. Stąd – wobec braku perspektywicznej strategii rozwoju mieszkalnictwa społecznego i problemów związanych z prywatyzacją mieszkań publicznych – należy rekomendować podjęcie natychmiastowych działań ukierunkowanych na poprawę tej trudnej sytuacji. W swoim opracowaniu – poprzez prezentację najważniejszych danych odnoszących się do polskiego mieszkalnictwa – identyfikuje P. Olech podstawowe problemy sprzyjające zjawisku bezdomności, w kontekście zagrożenia bezdomnością i procesu usamodzielniania ludzi bezdomnych, formułując rekomendacje dla rozwiązania problemu wykluczenia mieszkaniowego w Polsce. Ponieważ sugerowane rekomendacje nawiązują w stopniu większym do problematyki mieszkalnictwa niż bezdomności, autor opracowania pozostawił je w tekście, inaczej niż pozostali autorzy diagnozy, którzy przenieśli je do zbioru rekomendacji, prezentowanego przez M. Dębskiego na końcu raportu Zespołu Badawczego.

Analizując główne czynniki sprzyjające procesom: wchodzenia i wychodzenia z bezdomności, w sposób szczegółowy prezentuje P. Olech problemy związane z mieszkalnictwem w Polsce, szczególną uwagę skupiając na tych aspektach, które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na skalę zjawiska bezdomności w gminach. Swoją analizę problemów mieszkaniowych w Polsce poprzedził doprecyzowaniem wielu pojęć (rodzaje mieszkań, mieszkalnictwo, gmina, spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego i in.) związanych z mieszkalnictwem, ponieważ terminy te porządkują analizę, mając wpływ na strukturę rekomendacji, przede wszystkim jednak dlatego, że terminologia stosowana w Polsce znacznie różni się od europejskiej. W dalszej części opracowania dokonał przeglądu szeregu aktów prawnych i przepisów legislacyjnych polskich, europejskich i międzynarodowych, istotnych dla prowadzenia polityki mieszkaniowej, przede wszystkim jednak w celu zasygnalizowania najważniejszych przepisów i wskazania ich znaczenia w kontekście mieszkalnictwa i prawa do mieszkania22. Szczegółowej analizie poddał następujące akty prawne: Konstytucja RP art.75, ust.1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o 22

Szczegółowo P. Olech prezentuje w omawianej części Diagnozy Zespołu Badawczego te akty prawne, które definiują paradygmaty polityki mieszkaniowej.

finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych; Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych; Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Deklaracja Praw Człowieka art. 25; Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Gospodarczych ONZ z 1966 roku art.11; Agenda UN HABITAT; Europejska Karta Społeczna art. 16, 30 i 31. W omawianym opracowaniu P. Olech koncentruje się na tych aspektach dokumentów, które mają bezpośredni bądź pośredni wpływ na skalę bezdomności w naszym kraju. Zwraca też uwagę czytelnika na polską specyfikę wynikającą z faktu, iż – w przeciwieństwie do wielu europejskich państw – polska konstytucja i inne akty prawne nie zawierają zdefiniowanego prawa do mieszkania. Polska nie ratyfikowała także Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej gwarantującej prawo do mieszkania, co wyklucza m. in. możliwość formalnej drogi dochodzenia praw mieszkaniowych przed instytucjami międzynarodowymi.

Autor opracowania zwraca uwagę na fakt, że problemy mieszkaniowe i zadłużenia postrzegane są przez Polaków jako trzecie co do ważności problemy społeczne, tuż po bezrobociu i uzależnieniach, w sposób znaczący podnoszące ryzyko bezdomności23. Stąd zwraca uwagę na główny problem polskiego mieszkalnictwa, jakim jest nieadekwatna do potrzeb społecznych struktura własności mieszkań (mała liczba mieszkań komunalnych i socjalnych), uniemożliwiająca zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi o niskich i średnich dochodach24. Wyraźny w Polsce brak określenia pojęcia i definicji mieszkalnictwa społecznego25 sprawia kłopot w oszacowaniu możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ubogich, nisko i średnio zamożnych obywateli. Zaledwie ok.

9% zasobów mieszkaniowych w Polsce stanowią mieszkania społeczne (w tym 2,5% - komunalne), co w zestawieniu z wieloma państwami europejskimi26. Analiza danych zawartych w opracowaniu p.

Olecha wskazuje na wyraźny spadek mieszkań społecznych w Polsce, spowodowany głównie procesem ich prywatyzacji oraz niewielki i ciągle malejący udział lokali komunalnych, społecznych i socjalnych w statystykach nowo budowanych mieszkań w Polsce. Niezależnie jednak o małej podaży mieszkań społecznych, wielkim problemem polskiej polityki mieszkaniowej jest kwestia deficytu 23

Badania na potrzeby Kampanii Dach nad Głową prowadzonej przez Habitat for Humanity, http://www.dachnadglowa.org/item.php?id=1 , 20.12.2009.

24 Według danych GUS w 2007 r. 24,42% zasobów mieszkaniowych stanowiły mieszkania spółdzielcze, 9,04% mieszkania gminne (komunalne), 2,31% - mieszkania, których właścicielami są zakłady pracy, 62,76% mieszkania osób prywatnych, 0,5% - mieszkania Towarzystw Budownictwa Społecznego (TBS) oraz 0,92% pozostałych podmiotów (GUS, 2008).

25 Istnieje inicjatywa Ministerstwa Infrastruktury pracy legislacyjnej reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce. Kierownictwo Ministerstwa Infrastruktury pod koniec 2009 roku przyjęło "Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego - proponowane rozwiązania", w dokumencie niniejszym planuje się uporządkować kwestie definicyjne w zakresie mieszkalnictwa społecznego.

Więcej na: http://www.mi.gov.pl/files/0/1792052/KierunkibudspolecznegoMateriakierujacynaposiedzeniekierownictwa061 1.pdf 26 W Holandii mieszkania społeczne stanowią 33%, w Szkocji – 25%, w Danii – 24%, we Francji, Wielkiej Brytanii, Austrii i Finlandii - więcej niż 20%. Najniższy wskaźnik (ok. 5%) mają: Hiszpania, Włochy, Węgry, Litwa, Grecja i Estonia(FEANTSA, 2008b, s. 2).

mieszkań socjalnych (dla osób z wyrokiem eksmisji, ubogich - w tym bezdomnych) wyodrębnionych z komunalnego zasobu mieszkaniowego gmin. Statystki wskazują nie tylko na małą podaż, ale także na długi czas oczekiwania na mieszkania. Deficyt mieszkań socjalnych – w aspekcie zapobiegania i zwalczania bezdomności - stanowi istotną przeszkodę w procesie reintegracji społecznej ludzi wykluczonych mieszkaniowo. Pewną poprawę sytuacji mieszkaniowej w Polsce miała przynieść budowa od 1995 r. mieszkań dla ludzi o niskich dochodach (TBS), jednak wysoki próg wkładu partycypacyjnego (30% wartości mieszkania) oraz spore koszty czynszu spowodowały, że w mieszkaniach tych mieszkają osoby o średnim statusie materialnym, zatem trudno je rozpatrywać jako mieszkania socjalne27.

Złej sytuacji mieszkaniowej ludzi o niskich dochodach nie poprawia także podaż mieszkań na wynajem, ponieważ jest ona niewielka. Rzeczywistej liczby mieszkań na wynajem nie sposób jednak rzetelnie oszacować, ponieważ wiele z nich wynajmowane jest w sposób niesformalizowany. W wielu państwach europejskich mieszkania prywatne na wynajem stanowią idealne uzupełnienie dla mieszkań społecznych - także przecież przeznaczonych na wynajem dla ludzi o niskich dochodach lub tymczasowo zamieszkujących dany obszar, stanowiąc potencjalny instrument w wychodzeniu z bezdomności (dopłaty czynszowe). Nieuregulowana jednak sfera „czarnego rynku” mieszkań w Polsce oraz brak rzetelnych statystyk w kwestii mieszkalnictwa uniemożliwia w zasadzie włączenie tego instrumentu w całościową politykę służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. P. Olech zwraca uwagę na znaczącą liczbę mieszkań przeludnionych i tzw. substandardowych. Wprawdzie w polskim ustawodawstwie nie występuje definicja mieszkania syubstandardowego, jednakże na potrzebę realizacji i analiz wyników Spisu Powszechnego w 2002 r. (GUS, 2003) przyjęto umownie kryteria, które pozwoliły na wyróżnienie trzech kategorii mieszkań substandardowych ze względu na: zły stan techniczny budynku, niedostateczne wyposażenie mieszkania w instalacje i nadmierne zaludnienie. Zgodnie z tymi kryteriami w 2002 r. uznano, że aż 17,1% ludności żyje w mieszkaniach substandardowych i jest ona zdecydowanie gorsza na wsiach niż w miastach. Autor opracowania zwraca uwagę na fakt, że gdyby przyjrzano się bliżej standardowi mieszkań (wyposażenie mieszkania w instalacje techniczno-sanitarne, liczba osób/pokój) to okazałoby się, że 35% Polaków mieszka w warunkach złych albo bardzo złych28. Prezentując szczegółowo wyniki badań odnośnie warunków mieszkaniowych Polaków (GUS, Centrum Badań i Analiz Rynku, raport Mieszkania 2002) i porównując je ze standardami panującymi w UE, ujawnia P. Olech olbrzymią skalę zjawiska zamieszkiwania lokali substandardowych i przeludnionych w Polsce, wskazując na szczególny wpływ 27

Pojęcie mieszkania socjalnego na potrzeby GUS(2006, s. 14): „mieszkanie występujące jedynie w zasobach gminnych. Są to zwykle mieszkania o obniżonej wartości użytkowej, wynikającej z gorszego wyposażenia technicznego. Zajmowane są na podstawie umowy najmu na taki lokal i przeznaczone dla rodzin, które znalazły się w niedostatku”.

28 Wskazują na to badania Centrum Badań i Analiz Rynku z 2006 r.

tego stanu rzeczy (niestabilność i nieadekwatność zakwaterowania) na zjawisko wykluczenia mieszkaniowego,

czyli

bezpośredniego

zagrożenia

bezdomnością.

Kumulacja

mieszkań

substandardowych w jednym obszarze stanowi dodatkowy problem, prowadzący do powstawania zjawiska określanego „gettem społecznym”.

Różnica między ogólną liczbą gospodarstw domowych a liczbą zamieszkanych mieszkań określana jako tzw. statystyczny deficyt mieszkań – stanowi podstawowy miernik deficytu mieszkaniowego. Zastosowanie tego miernika, wskazującego nasycenie w mieszkania (ich liczba 1 na 1000 osób faktycznie zamieszkałych) wynosi w Polsce 327,6 – co wśród krajów UE sytuuje Polskę na jednym z ostatnich miejsc29. Powołując się na szacunki Instytutu Rozwoju Miast P. Olech określa potrzeby gmin w zakresie mieszkań komunalnych i socjalnych na co najmniej 120-130 tys. (z tego mieszkań komunalnych na ok. 53 tys. a mieszkań socjalnych na ok. 70 tys.). Uwzględniając popyt na mieszkania przeznaczone na wynajem o czynszu regulowanym oraz ok. 100 tys. mieszkań TBS, IRM szacuje potrzeby w granicach 220 – 230 tys. (Instytut Rozwoju Miast Zespół Zasobów Mieszkaniowych, 2009).

Analizując główne problemy mieszkalnictwa w Polsce w kontekście bezdomności, wskazuje P. Olech na: wiek i zły stan mieszkań, zadłużenia czynszowe, niedostateczną realizację celów i założeń mieszkalnictwa społecznego (TBS), niski współczynnik dostępności mieszkań, problemy związane z prywatyzacją mieszkalnictwa i powstawaniem „gett” mieszkań społecznych, niejasne regulacje prawne związane z funkcjonowaniem mieszkań komunalnych i brak jednoznacznej odpowiedzialności za mieszkalnictwo oraz problem odszkodowań i zabezpieczenia lokali ludziom eksmitowanym ze wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych.

Zapoznając czytelnika z istotą problemów mieszkaniowych i związanych z nimi zadłużeń, zwraca P. Olech uwagę czytelnika na istotny wpływ, jaki mają na wzrost skali problemu wykluczenia mieszkaniowego i bezdomności w Polsce, dowodząc niemożności zmniejszenia skali wykluczenia mieszkaniowego bez stosownych uregulowań prawnych, systemowych, instytucjonalnych oraz jednostkowych. Opracowanie wieńczą więc stosowne rekomendacje w zakresie rozwiązania najważniejszych problemów mieszkaniowych w Polsce:

a) przygotowanie i wdrożenie strategii obejmującej rozwój mieszkalnictwa społecznego, która powinna zostać przygotowana i implementowana przez Ministerstwo Infrastruktury i inne ministerstwa odpowiedzialne za politykę społeczną (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i in.); b) inicjowanie i wspieranie współpracy międzysektorowej i międzywydziałowej w zakresie 29

Szczegółowy wykaz prezentuje autor w Diagnozie Zespołu Badawczego.

tworzenia mieszkań społecznych;

c) możliwie jak najszybsze przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, organizacyjnych, programowych oraz finansowych, aby możliwe było w całości wprowadzenie nowatorskich rozwiązań oraz wykorzystanie potencjalnie jak największej ilości środków na cele związane z mieszkalnictwem dla zmarginalizowanych społeczności w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego;

d) w obliczu wprowadzenia przełomowych rozwiązań Unii Europejskiej w zakresie mieszkalnictwa dla zmarginalizowanych społeczności, należy rozważyć zniesienie zakazu łączenia środków strukturalnych z Unii Europejskiej ze środkami na finansowe wsparcie w tworzeniu lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych pochodzących z Funduszu Dopłat umiejscowionego w Banku Gospodarstwa Krajowego;

e) zwiększenie liczby budowanych mieszkań komunalnych, spółdzielczych oraz prywatnych na wynajem (zgodnie z sugestiami Habitat for Hummanity), zwiększanie nakładów inwestycyjnych w tanie i dostępne mieszkalnictwo (społeczne, na wynajem);

f) umożliwienie tworzenia i zarządzania mieszkaniami społecznymi przez różnego rodzaju podmioty, w tym: organizacje pozarządowe, prywatne firmy mieszkaniowe;

g) wprowadzenie przepisów umożliwiających weryfikowanie wysokości dochodów gospodarstw domowych zamieszkujących lokale komunalne, jak również dokonywanie weryfikacji przy sprzedaży lokali mieszkalnych;

h) uspójnienie i uporządkowanie istniejących przepisów prawnych, tak by w sposób jasny i przejrzysty definiować role i odpowiedzialność poszczególnych organów administracji publicznej w zakresie mieszkalnictwa dla mieszkańców samorządów. Wprowadzenie sankcji za nierealizowanie obowiązków nałożonych na poszczególne instytucje;

i) inwestowanie w remonty i adaptacje zniszczonej substancji mieszkaniowej – system wspierania gmin, spółdzielni, właścicieli mieszkań i wspólnot mieszkaniowych oraz stworzenie Funduszu Krajowego przeznaczonego na podnoszenie jakości i standardów mieszkań publicznych i społecznych;

j) włączenie sektora prywatnego (deweloperów) w tworzenie mieszkań społecznych, np. w zamian za preferencje budowlane (w każdym powstającym budynku mieszkaniowym znajduje się jedno mieszkanie społeczne);

k) włączenie TBS w proces tworzenia mieszkań prawdziwie społecznych, także jako konieczność oddawania mieszkań społecznych bez wkładu partycypacyjnego (lub minimalnego wkładu) ze strony mieszkańców;

l) zabronienie tworzenia gett socjalnych oraz stworzenie dokładnych wytycznych dla

funkcjonowania mieszkań socjalnych oraz społecznych standardów funkcjonowania mieszkań komunalnych, socjalnych i społecznych;

m) zmniejszenie skali prywatyzacji mieszkań oraz inna redystrybucja zysków uzyskanych z ich sprzedaży. Należy dążyć do zwiększenia odsetka mieszkań społecznych;

n) uregulowanie zagadnień prawnych, szczególnie w sferze ochrony danych osobowych. Należy umożliwić przepływ informacji między spółdzielniami mieszkaniowymi a instytucjami pomocy społecznej o osobach wymagających wsparcia, zadłużających mieszkania;

o) zatrudnianie pracowników socjalnych – monitorujących sytuację zadłużania mieszkań i wyławianie osób/rodzin możliwie jak najwcześniej od pojawienia się problemu - przez instytucje mieszkaniowe, np. spółdzielnie mieszkaniowe;

p) podpisanie znowelizowanej Europejskiej Karty Praw Społecznych. Zapisy w tym dokumencie mówią o tym, że prawo do mieszkania jest jednym z niezbywalnych praw człowieka. Polska dotychczas nie podpisała tego dokumentu, co dałoby silny instrument nacisku w kierunku poprawy polityki mieszkaniowej, umożliwiając m.in. polskim obywatelom egzekwowanie prawa do mieszkania w instytucjach europejskich.

Literatura Dębski, M., 2007, Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych województwa pomorskiego – grudzień 2007. Raport z badań. [W:] Dębska-Cenian, A., Cis, G., Maj, A., Prusak, A. 2007. Pomost. O bezdomności bez lęku. Pismo samopomocy. Gdańsk Dębski, M., 2008a, Socjodemograficzny portret zbiorowości ludzi bezdomnych – ciągłość czy zmiana? Metodologiczne problemy badania bezdomności w województwie pomorskim w latach 20012005. W: Dębski, M., Stachura, K., 2008, Oblicza bezdomności, Gdańsk Dębski, M., 2010, Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Od profilaktyki do wyjścia z bezdomności. W: Browarczyk, Ł., Dębski, M., Forum. O bezdomności bez lęku, Gdańsk 2010 Główny Urząd Statystyczny, 2008. Gospodarka Mieszkaniowa w 2007 r. Warszawa. Dostępne na http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_Gospodarka_mieszkaniowa_w_2007_notatka_sygnaln a.pdf Instytut

Rozwoju

Miast,

Zespół

Zasobów

Mieszkaniowych,

2009.

Informacje

o

mieszkalnictwie. Wynik monitoringu za 2008 r. Kraków. Dostępne na http://www.mi.gov.pl/24942413d8b932.htm Olech, P., 2008. Charakterystyka sytuacji Polski w kontekście badania problematyki bezdomności, MPHASIS Wzajemny postęp w likwidowaniu bezdomności poprzez ulepszanie

systemów

monitorowania

zjawiska.

Dostępne

na

http://www.trp.dundee.ac.uk/research/mphasis/papers/NPPPolandFinal(Polish).pdf Przymeński, A., 2001. Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej. Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań Przymeński, A., 2008. Aktualny stan problemu bezdomności w Polsce. Aspekt politycznospołeczny. W: M. Dębski, K. Stachura, red. 2008. Oblicza bezdomności. Uniwersytet Gdański, Gdańsk.

Słowik, S., 2008. Wstęp. W: M. Duda, red. 2008. Bezdomność: trudny problem społeczny.

Caritas Diecezji Kieleckiej, Kielce Wachowicz, M., 2005. Liczebność i zabezpieczenie potrzeb osób bezdomnych. Raport z badań

na

reprezentatywnej

próbie

gmin.

CARITAS

KIELECKA.

Dostępne

na:

http://www.bezdomnosc.edu.pl/images/PLIKI/Raporty/wachowicz_%20liczebnosc_i_zabezpieczenie_ potrzeb.pdf [Dostęp 7.06.2010] Maciej Dębski Uniwersytet Gdański Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

ZJAWISKO BEZDOMNOŚCI W GMINNYCH STRATEGIACH ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH

Na tle wielu krajów Unii Europejskiej, które posiadają strategie związane z bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym, starania polskiego rządu w zakresie opracowania jednolitego dokumentu, strategii czy programu aspirującego do ograniczenia zjawiska bezdomności i niwelowania jej skutków są dalece niewystarczające. Stąd w omawianym opracowaniu, będącym kontynuacją i dopełnieniem refleksji zawartych w poprzedzających to opracowanie tekstach P. Olecha, poprzez analizę wybranych gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych M. Dębski dowodzi, w jak nieadekwatny i niewystarczający sposób opisują one zjawisko bezdomności. W wielu strategiach brak rzetelnej diagnozy problemu, o samym problemie często pisze się w oderwaniu od innych problemów społecznych (przemoc w rodzinie, zła sytuacja mieszkaniowa gmin i in.) a zjawisko bezdomności postrzegane jest jedynie przez pryzmat interwencji w okresie jesienno-zimowym.

Swoje rozważania sformułował autor opracowania w dwóch zasadniczych częściach: w pierwszej poddaje analizie gminne strategie rozwiązywania problemów społecznych, przedstawiając

najważniejsze wnioski z przeprowadzonych badań nad gminnymi dokumentami. Druga część zawiera wybrane dobre praktyki związane z opracowywaniem lokalnych programów przeciwdziałania bezdomności i niwelowania jej skutków.

Aby odpowiedzieć na pytanie, w jakim kontekście pisze się o problemie bezdomności, M. Dębski przy udziale studentów Instytutu Filozofii, Socjologii i Dziennikarstwa Wydziału Nauk Społecznych przeanalizował ponad 160 gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych z terenu całej Polski, jak również wszystkie 16 strategii rozwoju województw. Dobór badanych gmin nie miał charakteru reprezentatywnego. W trakcie operacjonalizacji doboru próby M. Dębski postanowił włączyć do analizy po dziesięć gmin z każdego województwa z założeniem, że wśród wybranych miast musi znaleźć swoje miejsce miasto wojewódzkie oraz gminy średniej i małej wielkości.

Problematyka poruszanych przez M. Dębskiego badań oscylowała wokół następujących pytań badawczych: a) czy w gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych pisze się o bezdomności w oparciu o rzetelną diagnozę stanu bezdomności? b) na ile problem bezdomności łączony jest z innymi problemami społecznymi, takimi jak przemoc domowa, mieszkalnictwo, bezrobocie czy problemy związane z uzależnieniem? c) czy o problemie bezdomności pisze się jedynie w kontekście działań interwencyjnych czy też profilaktycznych i integracyjnych (reintegracja zawodowa i społeczna)? d) czy o problemie bezdomności pisze się w ujęciu pomocy w okresie jesienno-zimowym czy w kontekście całorocznego wsparcia osób bezdomnych?

Poszukując odpowiedzi na powyższe pytania M. Dębski dokonał wnikliwej analizy treści poszczególnych strategii, z której to analizy wynika że: a) w wielu gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych nie pisze się o bezdomności w ogóle bądź w sposób bardzo incydentalny, b) w wielu gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych odczuwalny jest brak rzetelnej diagnozy zjawiska bezdomności w gminie, c) brak diagnozy badawczej rozciągniętej w czasie, d) o bezdomności najczęściej pisze się w kontekście interwencji, e) o bezdomności pisze się zazwyczaj w kontekście okresu jesienno-zimowego, f) jeśli występuje problem bezdomności to bardzo często jest on łączony z problemem mieszkalnictwa, g) problematyka bezdomności bardzo często pozostaje „w cieniu” problemu bezrobocia.

Szczegółowa analiza strategii rozwiązywania problemów społecznych pozwoliła M. Dębskiemu na stwierdzenie wysokiego zróżnicowania poziomu ujęć problemu bezdomności w gminnych strategiach. Autor opracowania uwzględniając fakt, że o bezdomności pisze się na wiele sposobów i że przytoczył w nim tylko niektóre z pozytywnych i negatywnych sposobów opisywania jej aspektów, zwrócił uwagę na to, że analizowane strategie nazbyt różniły się nie tylko jakością ich opracowania merytorycznego, ale także strukturą oraz czasem obowiązywania. Mimo to, i ze względu na liczne pozytywne elementy gminnych dokumentów M. Dębski przekonuje, że szczegółowa analiza treści gminnych strategii rozwiązywania problemów społecznych, w szczególności treści poświęconych zjawisku bezdomności, powinna być dalej kontynuowana, i to nie tylko w celach badawczych.

W drugiej części opracowania autor zaprezentował wybrane dobre praktyki w zakresie opracowywania lokalnych programów przeciwdziałania bezdomności i niwelowania jej skutków na przykładzie gmin: Gdynia, Gdańsk, Warszawa. Za najmocniejszy punkt gdyńskiego programu wsparcia osób bezdomnych uznał określone i doprecyzowane jego strategiczne cele i zadania.

Wszystkie wymienione w programie cele strategiczne oraz przypisane do nich zadania, poddane zostają systematycznemu monitoringowi, natomiast sam gdyński program wsparcia osób bezdomnych - procesowi ewaluacji. Program rozwiązywania problemu bezdomności ujęty został w aspekcie trzech sfer niesienia pomocy osobom bezdomnym i zagrożonym bezdomnością: prewencji, interwencji oraz integracji także w Gdańsku, gdzie cel główny programu (zapobieganie bezdomności i łagodzenie jej skutków) realizowany jest poprzez działania o charakterze profilaktycznym, osłonowym i aktywizującym. W gdańskim programie, podobnie jak w programie gdyńskim, odnaleźć można rzetelną diagnozę stanu bezdomności, opartą na rezultatach prowadzonych od roku 2001 przez PFWB badań socjodemograficznych portretu zbiorowości osób bezdomnych.

Kolejnym, prezentowanym w opracowaniu przykładem dobrych praktyk jest program Społecznej Strategii Warszawy, wytyczający kierunki i cele warszawskiej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego w oparciu o wymogi FEANTSA30. Warszawski program wsparcia osób bezdomnych, podobnie jak programy: gdyński i gdański, zbudowany został na rzetelnie wykonanej diagnozie, a cele główne, szczegółowe oraz wyznaczone zadania ujęte zostały – dzięki kompleksowemu podejściu - w trzech obszarach: prewencji, interwencji i integracji oraz opatrzone odpowiednimi rekomendacjami.

30

Wymogi FEANTSA: wiedza, wszechstronność, wielowymiarowość, prawo do mieszkania, partycypacja w planowaniu i realizacji strategii, uprawomocnienie, gwarancja trwałości, realizacja potrzeb ludzi bezdomnych, pragmatyzm oraz oddolność.

Mirosław Przewoźnik Caritas Diecezji Kieleckiej

DIAGNOZA STANU W ZAKRESIE WYBRANYCH ASPEKTÓW SYSTEMU PRAWNEGO MAJĄCEGO ZASTOSOWANIE WOBEC OSÓB BEZDOMNYCH Nie wszyscy obywatele poruszają się sprawnie w skomplikowanym prawodawstwie, należą do nich z całą pewnością osoby bezdomne. Funkcjonujący obecnie system prawny ma ogromny wpływ na losy i decyzje tej populacji, większy niż na pozostałych obywateli. Wynika to z ich statusu społecznego, tj. niskiego wykształcenia, braku kwalifikacji zawodowych, nieuczestniczenia w życiu społecznym, braku dostępu do poradnictwa prawnego, braku wsparcia ze strony rodziny czy też społeczności lokalnej. Z drugiej strony sam system prawny, lub jego poszczególne segmenty, mogą utrudniać wsparcie dla osób bezdomnych, a w konsekwencji proces wychodzenia z bezdomności.

Może wręcz utrwalać bezdomność lub nawet ją pogłębiać.

W omawianym opracowaniu M. Przewoźnik dokonał przeglądu rozwiązań prawnych związanych z problematyką pomocy osobom bezdomnym. Prezentacja obejmuje najważniejsze akty prawne, które w sposób bezpośredni bądź pośredni związane są z problemem bezdomności. W sposób niezwykle przejrzysty autor opracowania przedstawia najważniejsze europejskie i polskie dokumenty prawne, poddając je krytycznej interpretacji. W opracowaniu poddano analizie 40 aktów prawnych oraz dokumentów programowych, w tym kodyfikacji wynikających z aktów i programów międzynarodowych – ONZ, Unii Europejskiej, Rady Europy. Ze względu na ograniczenia zewnętrzne, autor opracowania skoncentrował się na dokumentach dla analizy problemów, które uznał za najważniejsze, to jest wprost odnoszących się do sytuacji osób bezdomnych. Te dokumenty, które z przyczyn obiektywnych zostały w opracowaniu pominięte, posłużą do opracowania rekomendacji w kolejnych fazach projektu 1.18. zad.4.: w fazie modelu i fazie rekomendacji. W Polsce funkcjonuje kilkadziesiąt aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń) dotyczących zarówno sytuacji osób bezdomnych, jak i form pomocy indywidualnej i instytucjonalnej. Ogółem analizie poddano ponad 40 aktów prawa i dokumentów o charakterze programowym. Zawarte w opracowaniu rekomendacje powstały nie tylko na bazie rozeznania w dokumentach (programowych, ustawach, rozporządzeniach, komentarzach aktów prawnych) ale także w wyniku zebranych prze M. Przewoźnika opinii ekspertów

z wielu dziedzin teorii i praktyki pracy z osobami bezdomnymi. Tak więc, w omawianym opracowaniu odnaleźć można wiele cennych informacji o źródłach prawa, przydatnych dla przeformułowania polityki społecznej w zakresie wsparcia osób pozostających w bezdomności. Autor opracowania poddał analizie m.in.:

a) dokumenty prawne i programowe: ONZ (Powszechną Deklarację Praw Człowieka, Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Gospodarczych, Agendę un Habitat); Rady Europy (Europejska Karta Społeczna, Strategia Lizbońska, Europejska Agenda Społeczna, Wspólnotowy Program Działań na Rzecz Zwalczania Wykluczenia

Społecznego,

Zintegrowanego

Programu

Rozwoju

Obszarów

Miejskich), b) wybrane akty prawa obowiązujące w Polsce 

Konstytucja RP



Ustawa z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej



Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych



Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym



Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych



Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy



Ustawa z dnia 20 września 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie



Ustawa z dnia 19 stycznia 2004 r. o ochronie zdrowia psychicznego



Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie



Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych



Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi



Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych



Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej



Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych



Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego



Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych,

c) krajowe dokumenty programowe: 

Strategia rozwoju kraju 2007-2015



Narodowa strategia spójności 2007-2013



Strategia polityki społecznej na lata 2007-2013



Narodowa strategia integracji społecznej dla Polski z czerwca 2004 r. Krajowy plan działania na rzecz integracji społecznej



Program operacyjny Kapitał Ludzki na lata 2007-2013



Program wspierający powrót osób bezdomnych do społeczności31.

Przeprowadzona przez M. Przewoźnika analiza aktów prawnych wzbogacona przez opinie ekspertów (politycy społeczni, pracownicy instytucji pomocowych, prawnicy) stanowi fundament opracowania, jakie w ramach Diagnozy Zespołu Badawczego przygotował M. Przewoźnik. Prezentowane w jego pracy treści w zakresie wybranych aspektów systemu prawnego, mającego zastosowanie do sytuacji osób bezdomnych, stanowią przesłanki do dalszych prac nad projektem jak i postulowanymi zmianami prawa oraz aplikacją projektu do praktyki społecznej. Rezultaty swojej krytycznej analizy zaprezentował M. Przewoźnik poprzez ustalenia:

a) w Polsce występuje brak spójności między poszczególnymi rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi osób bezdomnych; b) obowiązujące przepisy prawa nie dostrzegają specyfiki sytuacji osób bezdomnych, np. w kwestii zamieszkania, zameldowania;

c) niektóre z analizowanych aktów prawa nie są w pełni realizowane ze względu na ograniczenia finansowe np. budownictwo socjalne;

d) rozwiązania dotyczące budownictwa dla osób bezdomnych są niespójne i zbyt rygorystyczne; e) występuje brak współpracy i koordynacji między instytucjami działającymi na rzecz osób bezdomnych;

f) w

administracji

publicznej

brakuje

definitywnych

rozstrzygnięć

dotyczących

odpowiedzialności za działania i wsparcie osób bezdomnych; i psychiatrycznego nie jest dostosowany do sytuacji osób bezdomnych;

g) okres wypłaty świadczeń pomocy społecznej nie jest skorelowany z faktycznymi potrzebami w zakresie realizacji programu wychodzenia z bezdomności;

31

Szczegółowy opis dokumentów prawnych z analizą ich adekwatności dla sytuacji osób bezdomnych zawarł M. Przewoźnik w omawianej tutaj Diagnozie Zespołu Badawczego.

h) na szczeblu województwa uprawnienia i środki finansowe wspierające osoby bezdomne są dublowane przez administrację rządową i samorządową;

i) procedury leczenia odwykowego są zbyt skomplikowane i utrudniają jego skuteczność; j) osoby bezdomne, realizujące program wychodzenia z bezdomności, nie mają preferencji w uzyskiwaniu dostępu do instytucji realizujących zadania w tym zakresie, np. do spółdzielni socjalnych.

Maciej Dębski Uniwersytet Gdański Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

ANALIZA „SYSTEMU” POMOCY OSOBOM BEZDOMNYM W POLSCE. PRÓBA KRYTYCZNEJ SYNTEZY

W swojej krytycznej analizie „systemu” pomocy osobom bezdomnym w Polsce ukazuje M. Dębski najważniejsze jego deficyty. Zauważa, że współcześnie na gruncie polskim trudno dostrzec działania zmierzające do realizacji spójnych i zintegrowanych działań na rzecz osób wykluczonych społecznie. W swojej refleksji podejmuje próbę zwrócenia uwagi czytelnika na ważne, towarzyszące zjawisku bezdomności problemy (uzależnienia od udzielanej pomocy społecznej, niedostatku infrastruktury, charytatywnego modelu udzielanej pomocy i in.). Rozpoznanie i analiza słabych stron „systemu” pomocy osobom bezdomnym prowadzi autora opracowania do przekonania, że obecnie funkcjonujące formy pomocy osobom bezdomnym, w kontekście niewystarczających zasobów mieszkaniowych gmin, mają charakter głównie interwencyjny i jako takie, w niewielkim stopniu zorientowane są na prewencję bezdomności i procesy wychodzenia z niej.

Przeprowadzona przez M. Dębskiego analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w Polsce zaprezentowana została w dwóch częściach. W pierwszej autor zwraca uwagę na ogólne problemy wynikające z niesienia pomocy osobom bezdomnym, które pełnią funkcję wstępnych założeń opracowania. W części drugiej eksponuje słabe strony obecnie funkcjonującego systemu wsparcia osób bezdomnych, które dla potrzeb opracowania postanowił podzielić na bezpośrednie i pośrednie „minusy” systemu pomocy społecznej. Głównym celem prowadzonych przez M. Dębskiego rozważań jest zwrócenie uwagi na najważniejsze bolączki funkcjonującego systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce, oraz wykazanie, że system ten jest systemem wsparcia doraźnego, zawierającym niewiele elementów skierowanych do ludzi zagrożonych bezdomnością i do osób, które chcą zmienić swoją dotychczasową sytuację życiową.

Prezentacja mocnych i słabych stron systemu pomocy osobom bezdomnym w Polsce, wymaga – przekonuje M. Dębski - zaakcentowania kilku istotnych faktów, które mogą pełnić rolę ogólnych założeń, związanych bezpośrednio z niesieniem pomocy wykluczonym społecznie. Po pierwsze, zawsze należy oferować osobie potrzebującej pomoc, nawet jeśli ona w sposób ciągły przyjęcia pomocy odmawia. Po drugie, oferowana pomoc musi być pomocą odpowiednią, trafiającą w

najpilniejsze potrzeby osoby bezdomnej. Po trzecie, należy zaakceptować fakt, że osoba bezdomna winna być poinformowana o możliwości otrzymywania pomocy. Kwestia ta dotyczy przede wszystkim tych osób, które znajdują się poza systemem pomocy bezdomnym. M. Dębski sugeruje, że oferowana pomoc nie powinna być pomocą uzależniającą od stanu bezdomności. Ważne jest również, aby pomoc osobom bezdomnym była udzielana w odpowiednim czasie. Autor analizy zauważa, że chociaż w wielu przypadkach niesiona pomoc jest odpowiednia, jednak udzielona zbyt późno.

Dotyczy to przede wszystkim osób, które stosunkowo niedawno weszły w stan bezdomności.

Zasadnicza część rozważań M. Dębskiego poświęcona została słabym stronom systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce. W sferze indywidualnej (bezpośrednio skierowanej do osoby bezdomnej) do wad systemu pomocy autor zalicza: zbyt długi okres przebywania w placówce dla osób bezdomnych, uzależnienie od pomocy oraz związany z tym problem wyuczonej bezradności, niski poziom partycypacji osób bezdomnych w systemie wsparcia oraz brak pracy z osobą bezdomną w kierunku wyjścia z bezdomności. Do instytucjonalnych minusów systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce M. Dębski zalicza między innymi: myślenie o problemie bezdomności wyłącznie w kategoriach pomocy społecznej a nie szeroko rozumianej polityki społecznej, brak systemu wsparcia dla specjalistów pomocy społecznej, brak programów prewencyjnych i profilaktycznych dla osób zagrożonych bezdomnością, charytatywny model udzielania pomocy oraz wadliwą rejonizację pomocy, brak odpowiedniej infrastruktury dla osób bezdomnych (również brak mieszkań socjalnych bądź komunalnych) jak też brak ogólnopolskich standardów pracy podejmowanej z osobami bezdomnymi.

Zaproponowana przez M. Dębskiego krytyczna analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w Polsce koncentruje się także na niedostatkach natury diagnostycznej, między innymi na braku: analizy ekonomicznej systemu wsparcia osób bezdomnych, szczegółowej diagnozy problemu bezdomności dokonanej na podstawie prowadzonych badań naukowych oraz braku monitoringu zjawiska bezdomności. M. Dębski zwraca uwagę na słabe osadzenie problematyki bezdomności w gminnych strategiach rozwiązywania problemów społecznych oraz na odczuwalny w gminach brak lokalnych programów walki z problemem bezdomności i łagodzenia jej skutków. Niewiele też gmin w Polsce może pochwalić się szczegółowymi programami wsparcia osób bezdomnych. Brak gminnych programów walki z bezdomnością i łagodzeniem jej skutków powoduje, że często niesiona pomoc staje się wsparciem niepotrzebnym, nieprzemyślanym, nie trafiającym w najpilniejsze potrzeby osób bezdomnych. Świadczona w takim kontekście pomoc jest pomocą udzielaną w oparciu o jednoroczny budżet gminy. Te gminy, które posiadają lokalne programy rozwiązywania problemu bezdomności ustalają wieloletnie cele, zadania oraz strategie działania, nakierowane na realne ograniczenie populacji osób bezdomnych zamieszkujących teren gminy.

Coraz częściej jednak problematyka wychodzenia z bezdomności, jak również kwestie związane z systemem wsparcia osób zagrożonych bezdomnością, znajdują swoje miejsce nie tylko w literaturze przedmiotu, ale również w praktycznych działaniach organizacji rządowych i pozarządowych wielu gmin w Polsce, co napawa M. Dębskiego ostrożnym optymizmem, szczególnie wobec faktu, że w wielu przypadkach działania gminy w omawianych zakresach wpisane zostały w oficjalne dokumenty i strategie poszczególnych miast (np. Gdańsk, Gdynia, Warszawa). Dużą aktywność w badaniu i monitorowaniu zjawiska bezdomności wykazuje Pomorskie Forum na Rzecz Wychodzenia z Bezdomności w Gdańsku, jednak funkcjonujący obecnie system pomocy społecznej dla osób bezdomnych w Polsce – zdaniem M. Dębskiego – posiada więcej wad, niż zalet. Ten fakt napawa autora opracowania umiarkowanym pesymizmem, spowodowanym sceptycyzmem co do wiary w szybkie wdrażanie wypracowanych przez PFWB produktów i standardów przez lokalne organizacje rządowe i samorządowe. W przekonaniu o adekwatności owych produktów i standardów do możliwości władz i instytucji obu szczebli - przede wszystkim jednak potrzeb osób dotkniętych bezdomnością - ma nadzieję, że posłużą jako solidna podstawa dla opracowania standardów i modeli pracy z osobami bezdomnymi na szczeblu ogólnopolskim

Maciej Dębski Instytut Filozofii, Socjologii i Dziennikarstwa Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności

REKOMENDACJE DLA SYSTEMU WSPARCIA OSÓB BEZDOMNYCH W POLSCE

W przekonaniu, że pełne zdiagnozowanie wszystkich pozytywnych i negatywnych aspektów systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce winno stać się głównym celem dalszych badań o charakterze ogólnopolskim, Zespół Badawczy zarekomendował badania, które swoim zakresem obejmowałyby nie tylko osoby bezdomne, lecz także pracowników socjalnych, liderów organizacji pozarządowych i rządowych, świadczących pomoc osobom bezdomnym w regionie. Niezbędne dopełnienie stanowić winna analiza dokumentów źródłowych (również o charakterze ekonomicznym).

Analiza mocnych i słabych stron systemu wsparcia osób bezdomnych w Polsce przedstawiona w Diagnozie Zespołu Badawczego ma z założenia charakter otwarty, podobnie jak lista niżej spisanych przez M. Dębskiego - zawartych w niej – rekomendacji, nawiązujących w sposób bezpośredni do problematyki wychodzenia z bezdomności, jak również do systemu profilaktyki dla osób zagrożonych bezdomnością. Autor opracowania pominął szczegółowy opis rekomendacji mieszkaniowych, które P. Olech w tekście dotyczącym sytuacji mieszkaniowej opisał w sposób kompleksowy.

Rekomendacje usystematyzowane zostały przez M. Dębskiego w następującym porządku: 1) rekomendacje indywidualne, bezpośrednio odnoszące się do samych osób doświadczających bezdomności; 2) rekomendacje systemowe, które swoją treścią odnoszą się raczej do systemu wsparcia osób bezdomnych; 3) rekomendacje w zakresie zmian prawnych:

a) rekomendacje indywidualne – bezpośrednie: 

wyjście z bezdomności traktować należy jako nadrzędny cel pracy z osobami bezdomnymi,



stosowanie wielowymiarowych form wsparcia osób bezdomnych,



wszechstronne oddziaływanie na osobę bezdomną poprzez dobór w sposób indywidualny formy pomocy kierowanej do osób bezdomnych,



wzbudzanie u osób bezdomnych odpowiedzialności za rozwiązanie swojej sytuacji życiowej,



doprowadzenie do większej partycypacji osób bezdomnych,



odpowiednia aktywizacja zawodowa osób bezdomnych.

b) Rekomendacje systemowe – pośrednie: 

myślenie o problemie bezdomności w kategoriach szeroko rozumianej polityki społecznej a nie pomocy społecznej. Stworzenie i wdrożenie ogólnokrajowych zasad prowadzenia polityki społecznej w zakresie bezdomności,



przeorientowanie polityki radzenia sobie z bezdomnością na aktywną politykę rozwiązania problemu bezdomności,



realizacja systemowych oraz konkursowych programów i projektów unijnych w zakresie problematyki bezdomności,



większe umocowanie problemu bezdomności w kluczowych dokumentach lokalnych,



budowanie lokalnych programów walki z problemem bezdomności i łagodzenia jej skutków,



budowanie system prewencyjnego dla osób zagrożonych bezdomnością,



przełamywanie negatywnego stereotypu osób bezdomnych w świadomości społeczności lokalnej,



budowanie systemu wsparcia dla specjalistów pomocy społecznej,



budowanie odpowiedniej infrastruktury dla osób bezdomnych,



wypracowanie, wdrożenie oraz monitorowanie ogólnopolskich standardów jakości usług skierowanych do ludzi bezdomnych,



dokonywanie szczegółowych diagnoz problemu bezdomności w oparciu o badania naukowe,



realizacja ogólnopolskich badań wśród osób bezdomnych uwzględniających geografię bezdomności,



realizacja badań lokalnych,



realizacja badań skoncentrowanych na rekomendacjach,



realizacja badań metodologią mieszaną („mixed methodology”),



realizacja badań skoncentrowanych na problem „nowej bezdomności”,



realizacja badań polskiej bezdomności poza granicami kraju,



badania naukowe jako punkt wyjścia do monitorowania zjawiska bezdomności.

c) Rekomendacje w zakresie zmian prawnych:

M. Dębski - w oparciu o analizę najważniejszych, najbardziej związanych z problematyką bezdomności aktów prawa, której dokonał M. Przewoźnik - postanowił zamieścić najważniejsze propozycje rozwiązań prawnych w zakresie bezdomności, do których zaliczył:



„ujęcie w projekcie propozycji zmian w prawie zapobiegające występującemu obecnie brakowi spójności między poszczególnymi rozwiązaniami legislacyjnymi, dotyczącymi osób bezdomnych. Poszczególne akty prawne nie są obecnie w dużej mierze skorelowane między sobą. Dotyczy to w szczególności spraw związanych ze służbą zdrowia oraz mieszkalnictwem socjalnym,



podjęcie działań w celu uregulowania kwestii zameldowania, tzw. właściwości miejscowej w stosunku do osób bezdomnych. Obowiązujące przepisy nie dostrzegają specyfiki sytuacji osób bezdomnych, zwłaszcza tego, że jest to społeczność migrująca,



w rozwiązaniach dotyczących budownictwa dla osób bezdomnych, przepisy powinny przewidywać różne formy pobytu. W związku z tym zróżnicowane powinny być rygory sanitarne, przeciwpożarowe dotyczące poszczególnych form mieszkalnictwa,



na szczeblu wojewódzkim powinny powstać zespoły ds. koordynacji wsparcia osób bezdomnych, złożone z przedstawicieli organizacji pozarządowych, administracji samorządowej, rządowej oraz różnych inspekcji, bowiem brak jest współpracy i koordynacji między instytucjami działającymi na rzecz osób bezdomnych,



za pomoc bezdomnym powinna być odpowiedzialna gmina, właściwa ze względu na miejsce pobytu bezdomnego a nie ze względu na miejsce ostatniego zameldowania na stałe. Koszty pomocy powinny obciążać gminę właściwą ze względu na miejsce ostatniego zameldowania bezdomnego. Obecnie w administracji publicznej brakuje definitywnych rozstrzygnięć dotyczących odpowiedzialności za działania wobec osób bezdomnych,



należy dostosować system rejonizacji lekarzy rodzinnych do sytuacji osób bezdomnych.

Obecnie bezdomni mają trudności w dostępie do lekarzy rodzinnych,



okres wypłaty świadczeń pomocy społecznej należy wydłużyć, po uzyskaniu stałego zatrudnienia, do 1 roku. W myśl aktualnych przepisów, bezdomny traci prawo do pomocy społecznej, uzyskawszy dochody powyżej kryterium dochodowego w pomocy społecznej i ma duże trudności w usamodzielnieniu,



pomoc na rzecz osób bezdomnych na szczeblu wojewódzkim powinna być wyłączną domeną samorządu województwa. Należy przesunąć uprawnienia i środki finansowe wspierające osoby bezdomne do samorządu województwa. Obecnie są one częściowo w

dyspozycji samorządu, niektórych wojewodów oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej w części przekazywanej wojewodom. Kumulacja tych środków pozwoli na ich skuteczniejsze wykorzystanie. Samorząd województwa należy przy tym zobowiązać do opracowania i realizowania programów dotyczących wspierania osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością,



uproszczenie procedur leczenia odwykowego. Leczenie powinno być obowiązkowe i egzekwowane natychmiast po decyzji komisji w gminie. Obecne procedury są czasochłonne i nieskuteczne,



osoby bezdomne, realizujące program wychodzenia z bezdomności powinny mieć preferencje w uzyskiwaniu dostępu do instytucji realizujących zdania w tym zakresie np. do spółdzielni socjalnych. Przy obecnych przepisach o zatrudnieniu socjalnym i spółdzielczości socjalnej mają utrudniony dostęp do tych rozwiązań”.