ПЕРИФЕРІЙНІ ТЕРИТОРІЇ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД: МЕХАНІЗМИ ЗАХИСТУ ПРАВ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ІНТЕРЕСІВ (НА ПРИКЛАДІ ПІВДНЯ УКРАЇНИ) В аналітичній записці проаналізовані проблеми представництва інтересів периферійних громад в ОТГ через інститут старост, місцевих депутатів та форм безпосередньої участі.
Аналітична група ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»
ПЕРИФЕРІЙНІ ТЕРИТОРІЇ ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАД: МЕХАНІЗМИ ЗАХИСТУ ПРАВ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ІНТЕРЕСІВ (НА ПРИКЛАДІ ПІВДНЯ УКРАЇНИ) В об'єднаних територіальних громадах (ОТГ) виникають конфліктні ситуації між віддаленими населеними пунктами та центром. Конфлікти виникають через ігнорування інтересів віддалених сіл при фінансуванні проектів будівництва доріг, водовідведення, водопостачання та інших. Захищати права периферійних громад в раді ОТГ мають місцеві депутати та старости. Також мешканці можуть безпосередньо приймати участь в процесі прийняття рішень за допомогою створення і діяльності органів самоорганізації населення (далі – ОСНів) та інших форм участі громадськості – громадських слухань, загальних зборів (конференцій), місцевих ініціатив та ін. В аналітичній записці проаналізовані проблеми представництва інтересів периферійних громад в ОТГ через інститут старост, місцевих депутатів та форм безпосередньої участі. Аналіз 10 ОТГ Півдня України на предмет наявності механізмів захисту прав та реалізації інтересів периферійних громад виявив наступні специфічні риси та проблеми. 1.
В питаннях представництва через депутатів місцевих рад:
±
якщо в сільських і селищних радах представництво інтересів периферійних населених пунктів забезпечене завдяки використанню на цьому рівні виборів мажоритарної системи відносної більшості, то у громадах міських, які обираються на пропорційній основі, завжди існує ризик викривлення територіального представництва в силу специфіки чинної виборчої системи. При цьому залежно від кон'юнктури можливе викривлення як на користь центру громади, так і на користь периферії, хоча центр в цьому сенсі, звичайно, володіє більшим потенціалом
±
в асиметричних громадах з гегемонією одного населеного пункту також існує ризик того, що обрані від периферії депутати не зможуть належним чином представляти інтереси своїх виборців, оскільки просто не матимуть впливу на порядок денний та голосування в раді. Тож у таких громадах постає потреба запровадження додаткових механізмів захисту інтересів периферії
2.
В питаннях функціонування інституту старост на Півдні України:
±
законодавче закріплення норми щодо фінансування виборів старост (окрім чергових) за рахунок місцевого бюджету дозволяє окремим радам ОТГ не проводити вибори старост, аргументуючи це рішення відсутністю коштів в місцевому бюджеті. В такому випадку обов'язки старост виконують колишні місцеві голови громад або ще хтось. Однак, у випадках, коли в.о. старост добровільно складають свої повноваження, що має місце у Кочубеївській ОТГ, голова та місцева рада на власний розсуд вирішують питання представництва інтересів периферійних громад
±
в умовах, коли законодавець не зобов'язує органи місцевого самоврядування обов'язково призначати вибори старост (п. 1 ст. 14 Закону «Про місцеве самоврядування»), в кожній окремій громаді модель та, відповідно, ефективність такого представництва може бути різною
±
в ОТГ, до складу яких входить велика кількість громад, у разі обрання старост в кожній периферійній громаді існує ймовірність виникнення коаліцій старост. Так, в Балтській ОТГ, до складу якої входять 16 громад, в кожній обрано старосту. Відповідно, 16 представників периферійних громад входять за посадами у виконком, що дозволятиме їм у майбутньому забезпечувати певний баланс у захисті інтересів центральної та периферійної громад
±
в ситуаціях з асиметричними громадами, де до центральної приєднуються 23 громади, вплив одного чи двох старост на прийняття рішень ускладнюється. В таких випадках важливо в Регламенті ради закріпити систему місцевих стримувань та противаг, які би дозволяли старостам блокувати рішення ради, які суперечать інтересам їх громад. В цьому контексті позитивно можна оцінити норму в Положенні про старосту Балтської ОТГ, яке надає йому право погоджувати проекти рішень щодо майна Балтської об'єднаної територіальної громади, розташованого на території відповідного населеного пункту (села, селища) Балтської ОТГ
±
лише одна ОТГ Півдня України (Балтська) розробила та розмістила на сайті Положення про старосту – основний документ, який повною мірою регламентує діяльність старост, їх права та обов'язки, повноваження в ОТГ. Закріплені в Положенні права та обов'язки старости цілком дозволяють йому забезпечувати ефективне представництво периферійних громад Балтської ОТГ
3. ±
В питаннях інформаційного супроводження діяльності ОТГ: незадовільне інформаційне супроводження діяльності місцевих рад ОТГ ускладнює доступ мешканців, в тому числі периферійних громад, до інформації щодо діяльності рад. З 10 ОТГ Півдня України лише половина має власні офіційні сайти. Однак, інформаційне наповнення та оновлюваність матеріалів на існуючих сайтах потребує вдосконалення. Позитивно оцінити можна лише функціонування сайтів Біляївської та Балтської ОТГ, на яких розміщуються рішення ради, оголошення та корисна інформація
4. В питаннях безпосередньої участі мешканців периферійних громад у процесах прийняття рішень: ±
практика проведення консультацій із мешканцями ОТГ, в тому числі периферійних, за допомогою використання форм безпосередньої участі є непоширеною. Лише в 3 з 10 ОТГ (Біляївській, Балтській, Куцурубській) на сайтах була знайдена інформація щодо проведення консультацій із мешканцями з питань місцевого розвитку. На сайтах лише 2 ОТГ (Куцурубська, Кочубеївська) розміщена інформація про наявність Статутів ОТГ
РЕКОМЕНДАЦІЇ Верховній Раді України: ±
На законодавчому рівні врегулювати правовий статус, порядок обрання та позбавлення повноважень старост. Мінрегіону України спільно із представниками органів місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад, інститутів громадянського суспільства розробити проект закону «Про старост» або підготувати необхідні поправки до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в яких
±
визначити чіткі критерії, за якими місцева рада об'єднаної територіальної громади має своїм рішенням передбачати, в яких селах (селищах) повинен обиратись староста та за яких умов він може обиратись від двох і більше населених пунктів
±
Визначити термін, протягом якого місцева рада ОТГ має призначити перші вибори старост у селах, селищах (які не є адміністративним центром), що увійшли до складу об'єднаної територіальної громади
±
закріпити право старости бути обраним головою органу самоорганізації населення (сільського, селищного комітету); визначити підстави та порядок дострокового припинення повноважень старости
Об'єднаним територіальним громадам Півдня України ±
Ухвалити Положення про старосту із чітким закріпленням в ньому прав та обов'язків старост, а також механізмів стримувань та противаг, які дозволять старості захищати інтереси мешканців громади, яку вони представляють в місцевій раді. Зокрема, варто ввести норму щодо погодження старостою проектів рішень, які стосуються інтересів периферійних громад
±
Виділити комунальне приміщення, у якому староста здійснюватиме прийом жителів. У разі потреби ввести у штатний розпис ради ОТГ секретаря старости чи іншу особу, яка технічно допомагатиме йому виконувати свої функцій. Забезпечити старосту необхідними матеріально-технічними ресурсами.
±
Розробити офіційні сайти ОТГ
±
Забезпечувати оперативне та повне забезпечення мешканців ОТГ інформацією про діяльність ради через офіційні сайти. Використовувати сайти для консультацій з мешканцями, за прикладом Біляївської та Балтської ОТГ
±
Визначити номер телефону «гарячої лінії», за допомогою якого жителі зможуть оперативно отримати інформацію у сфері функціонування та діяльності ОТГ
±
Розробити та ухвалити Статут територіальної громади із закріпленням в ньому чітких та реалістичних процедур участі мешканців, в тому числі периферійних громад, у процесі прийняття рішень
±
Розробити та затвердити положення про створення та діяльність органів самоорганізації населення
±
Розробити та затвердити Програму сприяння розвитку органів самоорганізації населення
±
Розробити та затвердити норми про взаємодію старост та органів самоорганізації населення.
±
Проводити у разі потреби але не рідше одного разу на 3 місці загальні збори членів територіальної громади за місце проживання сіл, селищ, які увійшли в ОТГ, на яких, посадові особи, депутати звітуватимуть про свою діяльність, вирішення важливих питань місцевого значення цих населених пунктів.
±
Запроваджувати практику створення та діяльності ОСНів у селищах, які увійшли до склад ОТГ та їх взаємодії із старостами та депутатами ОТГ
±
Громадам, для яких характерна гегемонія одного населеного пункту, врегулювати на нормативно-правовому рівні пропорції розподілу бюджетних коштів між населеними пунктами, що входять в ОТГ, аби уникнути монопольного користування ними лише центром
АНАЛІТИКИ АСОЦІАЦІЇ:
Андрій Крупник експерт з питань державного управління та місцевого самоврядування
Олександра Калашнікова експерт з питань розвитку громад, реформи місцевого самоврядування, демократії участі
Марія Дзюпин аналітик, юрист, експерт з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування
Олексій Колєсников експерт з питань виборчого права, місцевої демократії, регіональної та локальної політики
Цей аналітичний дайджест підготовлено в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.