АНАЛІТИЧНИЙ БРІФ
СТАРОСТИ В ОБ'ЄДНАНИХ ГРОМАДАХ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ У процесі добровільного об'єднання територіальних громад в Україні вперше запроваджено інститут старост. Його основна функція поглягає у представництві та захисті інтересів сіл і селищ, що увійшли до складу об'єднаних громад. Станом на серпень 2016 року старости обрані у 84 громадах, на черзі ще низка ОТГ, в яких вибори старост вже призначені. Відтак стають дедалі актуальнішими питання: яке місце посідає староста у системі місцевого самоврядування і як ефективно організувати його обрання і діяльність?
Аналітична група ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення»
На законодавчому рівні правовий статус і повноваження старост врегульовані лише в загальних рисах. Тому для ефективного функціонування цього інституту необхідна якісна місцева нормативно-правова база: Статут територіальної громади, Положення про старосту, регламенти місцевої ради та її виконавчих органів, де чітко і детально мають бути прописані всі процедури, пов'язані з діяльністю старост. Всеукраїнська асоціація сприяння самоорганізації населення провела комлексне дослідження інституту старост в Україні. За його підсумками виявлено низку проблем, що потребують вирішення на законодавчому рівні шляхом внесення змін до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів. За задумом реформи, посади старост повинні запроваджуватися насамперед на рівні колишніх територіальних громад, які до об'єднання мали сільську, селищну раду та відповідного голову, за винятком адмінцентру ОТГ. Але у законодавстві відсутня вимога про обов'язкове введення посад старост. Вирішення цього питання віддано на відкуп радам ОТГ, які можуть запровадити стільки посад старост, скільки вважають за потрібне. Зокрема, один староста може бути обраний від декількох сіл, що увійшли до об'єднаних громад, тож деякі з них можуть залишитись без старост. І навпаки, старости можуть бути обрані у тих населених пунктах, що раніше входили до складу громад, які об'єднались. Ця модель потенційно здатна забезпечити найширше представництво інтересів периферії, хоча її застосування виправдане лише в тих ОТГ, де населені пункти є відносно великими. Законопроектом № 4742 від 01.06.2016 (автори – О. Дехтярчук, В. Яніцький, Т. Батенко, О. Мусій та ін.) пропонується ввести в Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» поняття «старостинський округ» для позначення території, на яку поширюються повноваження одного старости. При цьому пропонується не утворювати старостинський округ і не обирати старост на усій території юрисдикції ради, яка стала адміністративним центром ОТГ. Проте деякі положення законопроекту щодо старостинського округу є, на погляд експертів, нечіткими і потребують уточнення. Оскільки існує ризик, що частина периферійних територій ОТГ залишиться без представництва через старост.
Ще один висновок: надані старостам Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження та важелі впливу на прийняття рішень є недостатніми для належного виконання покладених на них функцій через те, що ці функції слабо забезпечені механізмами їх виконання. Для більш чіткого регулювання діяльності старост радам ОТГ пропонується приймати Положення про старосту, де визначати його права, обов'язки та інші питання, пов'язані з його діяльністю. Ці питання можуть бути прописані й у Статуті територіальної громади. Законопроект № 4742 пропонує суттєво розширити перелік повноважень старости, додавши до нього можливість брати участь із правом дорадчого голосу у пленарних засіданнях місцевої ради та її постійних комісій, виступати при обговоренні питань, що зачіпають інтереси жителів сіл, селищ відповідного старостинського округу, погоджувати проекти рішень місцевої ради, які стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідних старостинських округів. Проект закону № 4742 покладає також на старост моніторинг стану довкілля, об'єктів соціальної та комунальної інфраструктури, правопорядку, стану дотримання прав і законних інтересів жителів у соціальній та гуманітарній сферах. Крім того, староста набуває права одержувати від виконавчих органів ради інформацію, документи і матеріали, а також сприяти утворенню та діяльності в населених пунктах свого старостинського округу органів самоорганізації населення та розвитку інших форм громадської участі. З іншого боку, мінусом законопроекту є те, що він фактично містить виключний перелік повноважень старости, в той час як чинна редакція Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» допускає, що Положенням про старосту на нього можуть покладатися й інші обов'язки. Останню норму важливо зберегти, аби рада могла делегувати старостам частину повноважень своїх виконавчих органів. Вкрай негативним моментом законопроекту № 4742 ми вважаємо необов'язковість (як сьогодні) членства старост у виконавчих комітетах місцевих рад. У результаті цілком можливо, що до виконкому старости не будуть включені взагалі, або ж буде включена лише частина старост. Ця норма неодмінно обмежуватиме їх можливості виконувати свої функції і зробить їх більш
залежними від депутатів ради і голови ОТГ, що може негативно позначитись на здатності старост займати принципову позицію при захисті інтересів сіл і селищ, від яких вони обрані. У законодавстві чітко не визначений термін проведення перших виборів старост. У результаті ці вибори проводяться дуже повільними темпами, а в деяких громадах існує ризик, що вони не будуть проведені взагалі до наступних чергових місцевих виборів. Враховуючи, що обов'язки до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної ТГ до об'єднання, але зараз може не користуватися належною підтримкою громади, вирішення цього питання може затягнутись. Станом на 1 cерпня 2016 року вибори старост пройшли у 84 об'єднаних громадах України із 177 утворених на цей момент. Упродовж серпня – жовтня 2016 року вибори мають відбутися ще в 11 громадах. Закон передбачає, що фінансування виборів має здійснюватись за рахунок коштів місцевих бюджетів. Відтак чимало громад не призначають такі вибори під приводом відсутності в бюджеті необхідних коштів. Таким чином, існує ризик, що ради можуть відтермінувати обрання старост до чергових місцевих виборів, аргументуючи своє рішення відсутністю коштів. Законодавство не містить чітких механізмів підзвітності та відповідальності старост. Крім того, воно не передбачає можливості відкликання старости із займаної посади за ініціативою виборців. Зазначену прогалину пропонує заповнити законопроект № 4742, закріпивши, що староста зобов'язаний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідних сіл, селищ на відкритій зустрічі з громадянами. А на вимогу не менше половини депутатів ради – прозвітувати перед радою про свою роботу в будь-який визначений нею термін. Серед переліку підстав для дострокового припинення повноважень старости, що пропонується законопроектом 4742, – запровадження механізму відкликання старости за народною ініціативою, що є прогресивним. Але серйозною «пасткою» для старост є пропонована законопроектом норма, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені за
рішенням ради, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Основна небезпека цих положень полягає у тому, що вони фактично закладають підвалини для повного підпорядкування старост місцевій раді ОТГ, що неодмінно знизить їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних громад, у яких ці старости обрані. Проведене дослідження дає підстави сформулювати такі пропозиції щодо вдосконалення законодавчого регулювання статусу та порядку обрання старост в об'єднаних громадах: ±
у прикінцевих положеннях Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» зобов'язати ОТГ проводити перші вибори старост не пізніше, ніж через півроку після перших виборів ради та голови ОТГ;
±
ухвалити зміни до Закону України «Про місцеві вибори» (щодо фінансування підготовки і проведення перших виборів старост)» з метою забезпечення фінансування перших виборів старост за рахунок коштів Державного бюджету;
±
змінити визначення поняття «старостинського округу» і чіткіше прописати критерії та порядок його утворення, аби, з одного боку, гарантувати максимальне охоплення такими округами всієї периферії об'єднаної громади, а з іншого – сприяти більш-менш рівномірному розподілу населення ОТГ між старостинськими округами;
±
передбачити можливість обрання старост у населених пунктах, що входили до складу територіальної громади, на баз якої утворено адміністративний центр ОТГ, крім населеного пункту, де безпосередньо розташований адміністративний центр ОТГ;
±
залишити в силі чинні формулювання відповідних положень закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно яких староста є членом виконавчого комітету ради об'єднаної територіальної громади за посадою, та передбачити можливість делегування йому радою певних повноважень виконавчих органів ради;
±
виключити із законопроекту № 4742 норму про можливість дострокового припинення повноважень старости за рішенням ради за порушення Конституції, законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення власних повноважень.
АНАЛІТИКИ АСОЦІАЦІЇ:
Андрій Крупник експерт з питань державного управління та місцевого самоврядування andrew.kroupnik@gmail.com +38 (067) 483 53 80
Олександра Калашнікова експерт з питань розвитку громад, реформи місцевого самоврядування, демократії участі kalashnikova123@gmail.com +38 (050) 825 69 89
Марія Дзюпин аналітик, юрист, експерт з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування dzyupyn35@gmail.com +38 (063) 328 40 27
Олексій Колєсников експерт з питань виборчого права, місцевої демократії, регіональної та локальної політики kolesnykov.oleksii@gmail.com +38 (050) 104 63 23
ДЛЯ НОТАТОК
Ця аналітична записка підготовлена в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.