Resumen Ejecutivo de Propuesta de Soluciรณn a los retos del Sistema de Pensiones
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones
Propuesta para una solución integral para las pensiones
Introducción El presente documento resume el resultado del trabajo desarrollado por la Iniciativa Ciudadana para las Pensiones (ICP), esfuerzo iniciado en julio de 2016, integrada por el Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones de El Salvador (COMTRADEFOP), la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) y la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones (ASAFONDOS). El objetivo de la ICP es analizar el sistema de pensiones salvadoreño y formular una propuesta de reformas orientadas a resolver los retos identificados en el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), mediante un proceso participativo, democrático y sustentado en criterios técnicos, procurando como objetivo último, el bienestar de los trabajadores. En 2015, el gobierno planteó una propuesta de reforma de pensiones, la cual fue presentada a la Asamblea Legislativa en 2016, mediante el respectivo proyecto de decreto de reforma a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Según dicho proyecto, el país pasaría del sistema actual de capitalización individual a uno mixto (un pilar de reparto y otro de capitalización). Sin embargo, dicho proyecto de reforma se elaboró de manera unilateral por parte del gobierno, y fue desarrollado esencialmente desde una óptica fiscal, para tratar de suavizar en el corto plazo el impacto en las finanzas públicas que tiene el pago de la deuda previsional (del antiguo sistema público que era administrado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos -ISSS e INPEP-). Ese proyecto de reforma no favorece a los afiliados, ya que propone trasladar al gobierno buena parte del ahorro previsional que actualmente se encuentra en las Cuentas Individuales de Ahorro para Pensiones (CIAP), las cuales son propiedad de los afiliados, confiscando sus ahorros, lo que constituye un vicio de inconstitucionalidad y, además, deteriora beneficios y agrega incertidumbre sobre la fuente de financiamiento de los mismos para los afiliados al SAP. La ICP en cambio, formula una propuesta integral de reforma de pensiones alternativa, teniendo como objetivo primordial mejorar las pensiones de los afiliados. La metodología empleada comprendió varias fases, iniciando con la revisión de literatura especializada y de documentos que compilan experiencias recientes de otros países sobre esta materia, así como un número importante de documentos sobre el sistema de pensiones salvadoreño. Un aspecto central del método seguido en la construcción de la propuesta, consistió en realizar un importante proceso de consulta ciudadana, fase que desde la perspectiva de la ICP fue de gran relevancia, dado el impacto que una reforma de esta naturaleza tendría sobre varias generaciones de salvadoreños y para el país en general. Con tal propósito, se desarrolló una metodología participativa que facilitó el trabajo grupal y la creación de un ambiente favorable para que los asistentes expresaran sus inquietudes y recomendaciones sobre el sistema de pensiones, a través de círculos de consulta ciudadana en talleres de trabajo realizados. Asimismo, se efectuaron varias 1
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones audiencias con miembros de organizaciones sindicales, asociaciones de pensionados, y personas naturales, que tienen planteamientos concretos sobre dicha temática. Ambos mecanismos de consulta resultaron muy efectivos para escuchar a los participantes sus puntos de vista y conocer sus planteamientos. De esta manera, la propuesta de reformas al sistema de pensiones que ahora se presenta, recoge las proposiciones e ideas que se expresaron en los talleres y audiencias por parte de los miembros de la sociedad civil que participaron. Para esta consulta se llevaron a cabo tres talleres con la participación de alrededor de 55 personas en cada uno. Asistieron rep resentantes de varias organizaciones de trabajadores, sindicatos, gremiales empresariales, universidades, organizaciones de pensionados, centros de pensamiento, consultores independientes, entre otros. El primer taller abordó el diagnóstico del sistema de pensiones; en el segundo y tercero, se desarrolló la fase de discusión y elaboración de propuestas, abordándose temas tales como: cobertura, rentabilidad de los fondos de pensiones, sostenibilidad del sistema, suficiencia de las pensiones y beneficios. La ICP agradece a los participantes en los talleres y audiencias, por sus aportes y decidida participación en este proceso. La ICP, para realizar este trabajo, contó con miembros del staff técnico de las instituciones que la conforman; además, se tuvo la asistencia técnica de un asesor externo, experto en el tema previsional, el Dr. Augusto Iglesias, quien tiene una larga trayectoria vinculada con el tema de las pensiones, fue subsecretario de Previsión Social en Chile durante el gobierno de Sebastián Piñera y participó en varias comisiones creadas para proponer mejoras al sistema de pensiones chileno. Como punto de partida, la ICP realizó un diagnóstico del sistema de pensiones salvadoreño, se exploraron exhaustivamente los antecedentes y se identificaron los aspectos que deben mejorarse y los problemas a superar. Con tal propósito, se revisó una cantidad importante de datos estadísticos y documentos sobre esta temática, elaborados por diversas fuentes, gubernamentales, centros de pensamiento, organismos internacionales y gremiales empresariales. También se recibieron los insumos producto del taller consultivo y las audiencias. Posteriormente, se discutió y desarrolló el conjunto de propuestas de reforma al sistema de pensiones que ahora se presentan. Se revisaron experiencias recientes de reformas de pensiones, se contó con un estudio actuarial elaborado por el personal técnico de las instituciones conformadas por la ICP y validado por la firma Prima América Consultores, retomándose los insumos provistos en los talleres y audiencias. El sistema de pensiones salvadoreño afronta importantes desafíos, lo que no difiere significativamente de lo que está ocurriendo en muchos otros países desarrollados y en desarrollo. En este documento se resume una propuesta integral de reforma alternativa a la presentada por el gobierno, la cual permitiría mejorar y/o superar muchos de los problemas identificados en el diagnóstico, siempre que se apruebe integralmente y se ejecuten todos sus componentes, lo cual es crucial para lograr los objetivos propuestos. Los retos del sistema de pensiones deben abordarse con prontitud, adoptando medidas para propiciar que los afiliados puedan obtener mejores pensiones. Este documento resume los elementos centrales del diagnóstico efectuado y el conjunto de propuestas que se formulan. En los próximos días se publicará el documento completo que aborda 2
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones el trabajo realizado por la ICP durante más de siete meses, para efectos de desarrollar la propuesta que ahora se entrega a la ciudadanía, a los actores políticos y al gobierno.
I.
Resumen del diagnóstico
En diciembre de 1996, en El Salvador se aprobó la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, dando paso a la creación de un sistema de pensiones basado en la capitalización del ahorro individual de los afiliados, dejando atrás otro sistema que financieramente era insostenible, con régimen de reparto, el cual otorgaba beneficios muy por encima de las contribuciones que realizaban sus afiliados y que era administrado por el ISSS e INPEP. El cambio de sistema requiere de un período de transición prolongado, mientras el Estado termina de reconocer los derechos ganados por los afiliados que cotizaron a estos institutos. El sistema basado en el ahorro individual inició operaciones en abril de 1998. Desde entonces se observan importantes avances, pero también grandes retos de cara a sus afiliados; además, se realizaron cambios legales que han impactado negativamente las pensiones. El patrimonio del fondo de pensiones alcanzaba una suma de US$ 9,295.8 millones hasta noviembre de 2016, es una masa de ahorro que ha financiado esencialmente al sector público y, en menor medida, al sector privado; entregó pensiones a 71,984 personas (vejez, invalidez y sobrevivencia) hasta el 30 de septiembre de 2016 y también, los que no lograron cumplir los requisitos para agenciarse una pensión por vejez, obtuvieron la devolución de su ahorro, más la rentabilidad acumulada. Por otra parte, el sistema de pensiones afronta importantes desafíos; en algunos casos, derivados del entorno en el que ha realizado sus actividades, tales como el comportamiento de los mercados laboral y financiero; en otros, por los cambios legales realizados o decisiones de política pública adoptadas tomando en cuenta únicamente la perspectiva fiscal, muchos de los cuales acabaron perjudicando el naciente sistema y, por ende, afectando las pensiones futuras de los afiliados. La ICP consideró importante, como punto de partida para desarrollar una propuesta responsable y técnicamente sostenible, examinar el sistema de pensiones tomando en cuenta los elementos exógenos que influyen en el desarrollo de sus actividades, así como los elementos propios del sistema, por lo que se realizó un diagnóstico. Con tal propósito se evaluaron varios aspectos, tales como la cobertura, la rentabilidad de los fondos de pensiones, los requisitos y la suficiencia de los beneficios que se proporcionan; el estado de la transición entre sistemas y la sostenibilidad. Transición entre sistemas La transición del Sistema Público de Pensiones (SPP) al Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) implica retos importantes para las finanzas públicas, poniendo en evidencia el déficit de sus reservas técnicas, debido a que los beneficios prometidos en el antiguo sistema eran muy superiores a las cotizaciones que realizaban los afiliados, resultando en un déficit difícil de subsanar en el corto plazo, sobre todo con los afiliados activos que dejaron de cotizar a los institutos públicos y ahora ahorran para su pensión en el régimen de capitalización individual.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones Dichas reservas se agotaron a partir del año 2002, y hubo necesidad de que el Estado incluyera una partida dentro del Presupuesto General de la Nación para transferir recursos a estos institutos a fin de que hicieran efectivo el pago de pensiones a su población afiliada y el reconocimiento de derechos a los afiliados al nuevo sistema que cotizaron previamente con ellos. En este último caso, en varias oportunidades, se efectuaron cambios a la manera de reconocer esos derechos (2001, 2003, y 2006), ocasionando un incremento en el costo a cargo del Estado durante la transición, ya que implicaron mejorar beneficios a estos segmentos de la población afiliada al SAP (optados), aumentando las presiones fiscales y la deuda, al no establecerse una fuente de recursos propios para cumplir estos compromisos de pago. El Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) se creó en 2006, desde entonces se ha utilizado este mecanismo para financiamiento del Estado a efecto de pagar las pensiones del ISSS e INPEP. Según las disposiciones legales, los fondos de pensiones están obligados a invertirse en los títulos que emite el FOP (Certificado de Inversión Previsional, CIP). El principal problema con esta figura, es que los CIP devengan una tasa de interés baja1, por lo que los fondos de pensiones han visto afectada su rentabilidad por esta inversión obligatoria, como se comenta más adelante. Las inversiones en CIP (A y B), a noviembre de 2016 alcanzaron US$5,539.3 millones, equivalente a 60.7% de las inversiones de los fondos de pensiones. Por su parte, el Estado, en los diez años de funcionamiento del FOP, ha erogado recursos presupuestarios para el servicio de la deuda (capital e intereses), alcanzando un acumulado de US$976 millones a diciembre de 2016 y las emisiones de CIP-A, que son los usados para financiar el pago de las pensiones del ISSS e INPEP, alcanzaron US$4,278 millones; de continuar operando este mecanismo, en los años venideros hasta 2032, se proyecta una erogación de US$13,390 millones, y el saldo de CIP-A, alcanzaría US$11,015 millones (21% del PIB). En conclusión, el esquema de financiamiento de la transición mediante la emisión de deuda por parte del FOP, si bien ha permitido al Estado erogar montos relativamente bajos para el pago de intereses y amortización de capital de CIP, a futuro, las necesidades de financiamiento se irán incrementando; además, ha perjudicado la rentabilidad de los fondos de pensiones, debido a la inversión obligatoria en CIP a tasas fuera de mercado, por lo que se necesita que se establezca un mecanismo de financiamiento sostenible y que no vaya en detrimento de las pensiones futuras de los afiliados al SAP. Cobertura Los sistemas de pensiones son mecanismos que establecen los países con el objeto de proporcionar un ingreso suficiente para satisfacer las necesidades básicas de los adultos mayores, y, evitar las caídas abruptas en la capacidad de consumo al llegar a la edad de jubilación; para ello, los individuos aportan durante su vida laboral. En tal sentido, en gran parte de América Latina y el Caribe, el objetivo de estos sistemas es asegurar a los asalariados que tienen una relación de dependencia con 1
Inicialmente era LIBOR a 6 meses más 0.75%. En 2016, tras la sentencia de la Sala de lo Constitucional sobre la inconstitucionalidad de usar la tasa LIBOR de referencia de 2014, la Asamblea Legislativa mediante Decreto estableció un rango de 3.5% a 5.5%, el cual se aplicará de manera gradual a las nuevas emisiones, dejando la cuestionada tasa al saldo que corresponde a las emisiones previas.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones un patrono. Esto implica que quienes no tienen un trabajo formal, ni poseen capacidad de ahorrar para la vejez, se quedan fuera (Bosch, et al, 2013). Por tanto, por diseño, la cobertura de los sistemas de previsión social obligatorios sería baja en la región, explicado por la alta informalidad en los mercados laborales observada en Latinoamérica. En El Salvador la situación no es diferente, alcanzar una cobertura previsional amplia es un enorme desafío de país, por la alta informalidad, la cual se estima que en 2014 rondaba 70%2. Para ese mismo año, solo el 28.4% de la población económicamente activa (PEA) estaba cubierto por algún sistema de seguridad social privado o público3 y desde 1998 hasta 2014 el porcentaje más alto de cobertura se logró en 2007 (31.1%). La baja cobertura está asociada con la poca capacidad de generación de empleo formal de la economía, ya que el crecimiento del producto interno bruto (PIB) real ha sido bajo (1.9% en promedio en los últimos 15 años) y la inversión también es baja. Otros indicadores muestran la misma situación, usando los mismos datos de la encuesta indicada; se observa que en 2014, solo 22% de las personas en edad de jubilación tenían una pensión, cifra que se ha mantenido en niveles cercanos al indicado en los años recientes. En lo relativo al SAP, los indicadores muestran una baja cobertura. A noviembre de 2016, si bien los afiliados al sistema superaban la PEA (101.8%), el porcentaje de cotizantes efectivos en relación con la PEA era de 24.7% y en relación con los afiliados exhibió 24.3%. Estos ratios y los indicados previamente, atisban el enorme desafío que afronta el país en el campo de la cobertura previsional, y se vincula estrechamente con las características del mercado laboral salvadoreño, en el cual predomina la alta informalidad, por lo que la mayoría de la PEA no es cotizante activo para su jubilación. Resultados del SAP Al 30 de junio de 2016, el SAP registraba 2,858,609 afiliados, incluye principalmente trabajadores dependientes, así como algunos independientes y otros que aún no se incorporan al mercado laboral, pero que se prevé que a futuro lo harán. Durante el primer semestre de 2016, los afiliados que efectivamente cotizaron oscilaron entre 669,000 y 690,000 personas, equivalente a 24% del total de afiliados y 56% de los afiliados registrados como trabajadores dependientes; sin embargo, estos últimos, legalmente están obligados a cotizar. Esta brecha se explica, en parte, por las fluctuaciones del empleo, y también existen casos en los que la ausencia de cotizaciones está relacionada con incumplimientos o evasión de la obligación de retener y enterar las cotizaciones previsionales por parte de los empleadores. Como indicio de esta situación, se observa que sistemáticamente se mantiene una diferencia entre el número de cotizantes al Régimen de Salud administrado por el ISSS y los sistemas de pensiones, situación que debe remediarse (para alrededor de 100,000 afiliados, los empleadores solo cumplen con la obligación de cotizar al Régimen de Salud). La tasa de cotización en el SAP es del 13% del Ingreso Base de Cotización (IBC) del trabajador, porcentaje constituido por un 6.25% que es aportado por el trabajador y un 6.75% por el empleador. De este porcentaje, un 10.8% se destina a la cuenta individual de ahorro para pensiones del 2 3
Estimación elaborada por FUSADES con datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2014. Ibíd.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones trabajador y el 2.2% restante se utiliza para cubrir la comisión por administración de la cuenta y la contratación del seguro de invalidez y sobrevivencia. La tasa de cotización de 13% se encuentra en un nivel medio en comparación con las tasas establecidas en otros países latinoamericanos. En los sistemas de capitalización individual, las cotizaciones regulares que realice cada trabajador y empleador, permiten que se vaya acumulando el ahorro a lo largo de la vida activa para financiar la pensión al jubilarse, por lo que la densidad de cotización es relevante -proporción de meses que un afiliado ha realizado cotizaciones respecto del tiempo que ha permanecido afiliado al sistema de pensiones-. Para tener derecho a una pensión se necesita registrar al menos 25 años de cotizaciones continuas o discontinuas (de allí la relevancia de la densidad) además de cumplir la edad legal -55 años las mujeres y 60 los hombres-. Dadas las características del mercado laboral salvadoreño, cumplir este requisito es un reto, ya que la densidad promedio de los cotizantes activos al SAP al cierre de 2015 se estimó en 47.5%4. Además, la densidad se vuelve un factor crítico diferenciado entre niveles de ingresos, los cotizantes con ingresos más bajos tienen menor densidad de cotización, reflejo de que están más expuestos a la inestabilidad laboral. Solo el 24% de los cotizantes con sueldos hasta dos salarios mínimos presentan una densidad de cotización de más del 60%, incrementándose a 82% para los segmentos poblacionales con niveles salariales arriba de seis salarios mínimos. Al no poder cumplir con el requisito de los 25 años cotizados, muchos afiliados solicitan la devolución del saldo de su cuenta individual de pensiones, y se quedan sin cobertura del seguro de salud. Por otra parte, la Ley SAP establece la posibilidad del ahorro voluntario para pensiones. Sin embargo su desarrollo es marginal, ya que no existen los incentivos para motivar a los afiliados a realizarlo, no es atractivo, y adicionalmente no goza de liquidez. Hasta junio de 2016, el saldo de este tipo de ahorro rondaba US$5.7 millones pertenecientes a 225,000 afiliados. Rentabilidad de los fondos de pensiones Otro factor de gran relevancia para alcanzar mejores beneficios en los sistemas de capitalización individual, es la rentabilidad del ahorro previsional, ya que es la única forma de multiplicarlo, por lo que es muy importante generar la mayor rentabilidad posible para alcanzar mejores pensiones. La trayectoria de la rentabilidad promedio histórica de los fondos de pensiones rondaba 6% hasta diciembre de 2016; sin embargo, cuando se observa el ratio de corto plazo (últimos doce meses), la tendencia es decreciente. Hasta diciembre de 2015, esta rentabilidad en términos nominales era de 2.28% (1.26% real); en cambio, en 2004 exhibió 7.78% (2.28% real); también se registran años en los que la rentabilidad real fue negativa, como 2008 (-2.21%) y 2011(-2.12%). Este desempeño se atribuye a varios factores, entre otros, resaltan los siguientes: i) bajo retorno de las inversiones obligatorias, hasta agosto de 2016 se estima que los fondos de pensiones tuvieron un costo que ronda US$2,000 millones por efectuar las inversiones obligatorias en CIP a tasas inferiores a las de mercado, ya que la concentración en dichos instrumentos representaba cerca del
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Estimación de ASAFONDOS.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones 60% del total; ii) bajas tasas de interés internacionales por un período prolongado tras la crisis financiera internacional desatada en 2008; iii) poco desarrollo del mercado de capitales local. Los portafolios de los fondos de pensiones están altamente concentrados en títulos públicos desde que inició el SAP; hasta diciembre de 2016, estos títulos representaban el 80.9%, seguidos por instrumentos de bancos (6.6%), fondos de titularización (6.1%), valores extranjeros (5.6%), y muy poca colocación en instrumentos emitidos por sociedades locales (0.5%) y por organismos financieros internacionales (0.2%). Entre los principales impulsores de la rentabilidad de los fondos de pensiones, destaca la regulación, particularmente, los límites de inversión y el uso de los mismos, ya que la diversificación que se logre de los portafolios acorde con el perfil de riesgo es muy importante (FIAP, 2009); también incide que exista una amplia oferta pública de valores de largo plazo. En el caso de El Salvador, estos factores no han favorecido el logro de una rentabilidad mayor para el ahorro previsional del país. El marco legal aplicable a las inversiones de los fondos de pensiones es excesivamente restrictivo. Las administradoras de fondos de pensiones (AFP) afrontan muchas restricciones para realizar las inversiones del ahorro previsional, las cuales impiden desarrollar una estrategia conducente a mejorar la rentabilidad. No se les permite realizar inversiones en el exterior, y tienen un porcentaje alto de inversiones obligatorias, como se comentó previamente; también concurren restricciones por el lado del poco desarrollo del mercado de capitales local y escasa oferta pública de valores de largo plazo. Desde el inicio del SAP existen disposiciones legales que señalan inversiones obligatorias para los fondos de pensiones, las cuales devengan una tasa de interés inferior que la observada en el mercado financiero para otros títulos de similares características –certificados del Fondo Social para la Vivienda, Certificados de Traspaso (CT); Certificados de Traspaso Complementario (CTC); y Certificados de Inversión Previsional (CIP, serie A y B)-. En consecuencia, la rentabilidad de los fondos de pensiones ha sufrido un impacto negativo, afectando las pensiones futuras de los afiliados, dado que los fondos de pensiones han dejado de percibir recursos; en el caso de los CIP, el costo se estima cercano a dos mil millones de dólares hasta agosto de 2016, como se indicó previamente. Beneficios El SAP cubre los riesgos de vejez, invalidez y muerte, las dos últimas por causas comunes. La invalidez y fallecimiento por riesgos profesionales se encuentra incluida dentro de las coberturas del Régimen de enfermedad, maternidad y riesgos profesionales del ISSS para todos los afiliados a ese instituto. Al 30 de septiembre de 2016, en el SAP se contaba con 39,689 pensionados por vejez, 2,135 por invalidez y 30,160 beneficiarios de pensión por sobrevivencia, totalizando 71,984 personas. Por su parte, en el SPP se reporta a esa misma fecha un total de 97,763 personas pensionadas, de las cuales 67,860 son por vejez, 734 por invalidez y 29,169 por sobrevivencia. Los montos pagados anualmente en el SAP en el 2016 ascienden aproximadamente a US$369.9 millones, mientras que en el SPP son aproximadamente US$505 millones. En relación con la pensión por vejez, para que el afiliado adquiera el derecho de pensionarse, los hombres deben haber cumplido 60 años y las mujeres 55, y acreditar un mínimo de 25 años de 7
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones cotizaciones continuas o discontinuas. Estas edades para obtener una pensión establecida en el país, son menores que las vigentes en los países centroamericanos. También existe el beneficio de “pensión por vejez anticipada”, el cual -sin cumplir los requisitos antes indicados- aplica si el saldo acumulado en la cuenta de ahorro del afiliado es suficiente para financiarse una pensión equivalente como mínimo al 60% del promedio de su salario básico regulador y, a la vez, igual o superior al 160% al monto de la pensión mínima vigente. En la práctica, solo el 38% de los afiliados cumple requisitos para obtener una pensión y, por el contrario, el 62% que alcanzan edad legal de retiro no cuentan con un mínimo de 25 años cotizados. En estos casos la ley les da la opción de obtener la devolución del saldo de su cuenta individual de ahorro para pensiones. En el caso de la pensión por vejez, según la Ley, los afiliados que se pensionan del SAP, tendrán la posibilidad de elegir entre tres modalidades para el pago de su pensión: renta programada, renta vitalicia y renta programada con renta vitalicia diferida. Sin embargo, actualmente solo está disponible la renta programada, debido a que las reformas de 2001, 2003 y 2006 que modificaron la forma de reconocer y pagar los derechos de los afiliados al SAP que en su oportunidad cotizaron al ISSS e INPEP, imposibilitaron en la práctica el surgimiento de las rentas vitalicias. El actual sistema de pensiones otorga tratamiento diferenciado a los distintos grupos de población derivados de la reforma de 1996 y sus modificaciones posteriores. Así, las pensiones otorgadas por el anterior sistema de reparto (que era administrado por el ISSS e INPEP) y para el grupo que tuvo la opción de trasladarse al SAP (optados), corresponden a tasas de reemplazo por encima de 63%, las cuales son producto de un sistema desfinanciado e insostenible en el tiempo. Además, dentro del grupo de “optados”, se incluyen dos subgrupos; el “A” (jubilados con base al DL 1217 y previo a la vigencia del DL 100) quienes al agotarse el saldo de su cuenta de ahorro individual, les correspondería una pensión mínima; y, el “B” (jubilados con base al DL 100), quienes tienen una pensión vitalicia financiada en una primera etapa con su ahorro individual, y al agotarse el saldo, les pagará el Estado. En cambio, en el caso de las personas que de acuerdo con la Ley están obligadas a afiliarse al SAP, las estimaciones de las tasas de reemplazo varían según su densidad de cotización, ya que se encuentran en función al ahorro acumulado en su cuenta individual, y en caso de agotarse su ahorro, les correspondería la pensión mínima. En general, en los sistemas de capitalización individual, la pensión y por consiguiente la tasa de reemplazo, depende de las aportaciones, la rentabilidad, y de la etapa pasiva (período de tiempo que se recibe pensión). Por lo anterior, es necesario que la propuesta de reformas que se plantee, contemple medidas para corregir los problemas identificados en las diferentes áreas –cobertura, rentabilidad de los fondos de pensiones, beneficios, etc.- lo que contribuirá a mejorar las tasas de reemplazo, es decir, mejores pensiones para los afiliados.
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II.
Propuesta para una solución integral para las pensiones
En este apartado se presenta de manera conceptual la propuesta integral para pensiones elaborada por la ICP. Como se indicó previamente, el trabajo desarrollado incluyó varias etapas, siendo una de las esenciales la consulta ciudadana de pensiones, con participación de más de cincuenta organizaciones de la sociedad civil. Las principales peticiones resultantes de los participantes en la consulta, fueron las siguientes: respeto a la propiedad individual; no incrementar la edad de retiro; mejorar la rentabilidad de los fondos de pensiones; mayores pensiones; limitar o prohibir las inversiones obligatorias; mayor participación de los afiliados en las decisiones; ajuste de las comisiones de las AFP; pensiones estables y vitalicias; mayor cobertura; acceso del afiliado a su ahorro. Hasta hoy, las alternativas visualizadas ante la problemática de las pensiones, son las siguientes: i)
Pasar a un sistema mixto. Es la propuesta gubernamental y tiene graves implicaciones, tales como: confiscación de ahorros que pertenecen a los trabajadores; trasladar al gobierno un control absoluto del ahorro previsional; no existe garantía de pago futuro de pensiones; el sistema de reparto ha demostrado ser inviable en el país; no se mejoran las pensiones, ni la cobertura; mayor endeudamiento público futuro y riesgo de aumentar la carga fiscal por pensiones. Por lo tanto, no es una opción viable. Dejar las cosas como están. La ICP considera que no es una alternativa viable después del análisis respectivo y la consulta realizada, ya que implicaría, entre otros: continuar aumentando la espiral de la deuda pública y el pago de intereses; se agudizaría la crisis fiscal al alcanzarse el límite de inversión en CIP; mayor deterioro del rendimiento de los ahorros previsionales por la inversión obligatoria, en perjuicio de las pensiones futuras; riesgo de que se use el ahorro de los trabajadores para fines distintos a las pensiones.
ii)
Por lo antes planteado, la ICP concluyó que es necesario presentar una mejor propuesta, que sea integral, y sobre todo, que ponga en el centro el interés de los trabajadores. Así, la propuesta que ahora se entrega consta de tres componentes que están articulados: A) mayor cobertura, más y mejores beneficios para el trabajador; B) mayor rentabilidad del ahorro personal; y, C) sostenibilidad de las pensiones. Esta propuesta recoge, en gran medida, las peticiones resultantes de la consulta ciudadana desarrollada; y para lograr los objetivos que se persiguen, debe aprobarse con todos sus componentes, ya que si se desarticula, no será sostenible, su base de cálculo supone que se ejecutan todos y cada uno de los elementos que la conforman.
A. Mayor cobertura, más y mejores beneficios para el trabajador 1. Opción de retiro anticipado y parcial del ahorro previsional Objetivo Dar beneficios adicionales al afiliado, brindándole la oportunidad de utilizar parcialmente su ahorro previsional para solventar necesidades esenciales durante su vida laboral activa, con facilidades para 9
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones el reintegro del mismo bajo las condiciones que le sean más favorables al trabajador, sin que esto afecte el monto de su pensión. Justificación Actualmente el ahorro que acumulan los trabajadores en sus cuentas individuales de ahorro para pensiones (CIAP) solo puede ser utilizado para el financiamiento de beneficios por vejez, invalidez o sobrevivencia. Sin embargo, se considera que los afiliados, bajo ciertas condiciones, deberían poder acceder parcialmente a sus ahorros para cubrir necesidades esenciales, siempre que no tenga afectación para el fin previsional. Esta medida genera mayor cercanía y refuerza el sentido de propiedad del ahorro; además, incentiva el pago de cotizaciones previsionales y le otorga al trabajador mayor flexibilidad para acceder a su cuenta. Propuesta Otorgar el derecho a hacer un retiro parcial de su CIAP a los afiliados no pensionados que cuenten con un mínimo de 10 años de cotizaciones, para el financiamiento de necesidades personales, incluyendo, entre otros, prima para la adquisición de vivienda, cesantía, cobertura de estudios o gastos por enfermedades. El monto a retirar podrá ser hasta de un máximo del 25% del saldo acumulado en su cuenta individual de ahorro para pensiones. Dicho retiro podrá reintegrarse en el plazo y forma que le sea más conveniente al afiliado. En caso que el mismo no se reintegre totalmente al momento de cumplir la edad de retiro, el afiliado deberá postergar el goce de beneficio por vejez que le corresponda hasta que haya reintegrado la totalidad del dinero o bien postergar su retiro hasta completar el saldo suficiente para que el beneficio a otorgar sea equivalente al que le hubiera correspondido al cumplimiento de requisitos. En todo caso, el período a postergar no será mayor a cinco años, momento en el que tendrá derecho a que se le otorgue el beneficio que le corresponda, financiado con el saldo que tenga disponible en su cuenta individual. Esta medida se aplicará gradualmente, dando prioridad a las personas que se encuentren más próximas a cumplir la edad de retiro. 2. Mayor acceso a beneficios de vejez Objetivo Proveer un ingreso mensual a los afiliados que no cumplen los requisitos para pensionarse por vejez, que además de garantizarles un flujo de ingreso temporal, les permita también contar con acceso a los servicios de salud que presta el ISSS. Justificación En la actualidad, alrededor de un 60% de los afiliados que alcanzan la edad de retiro, no cumplen el requisito de tiempo de cotización mínimo exigido por la Ley para pensionarse por vejez, por lo que acceden al beneficio alternativo de recibir la devolución del saldo de su cuenta en un solo monto. 10
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones Para brindar más opciones a los afiliados para el goce de beneficios temporales o permanentes por vejez, como alternativa a la devolución de saldo, se crean Beneficios Económicos Temporales o Permanentes dependiendo del tiempo de cotización que los trabajadores registren en el sistema de pensiones. Propuestas Brindar la opción a los trabajadores que registren tiempos de cotización comprendidos entre diez y veinte años de gozar de un Beneficio Económico Temporal (BET), consistente en el pago mensual de una suma de dinero con cargo a su cuenta individual de ahorro para pensiones (CIAP). El goce de este beneficio económico estará en función de los años cotizados y se mantendrá hasta el agotamiento de su saldo. Adicionalmente, para los trabajadores que registren tiempos de cotización superiores a los veinte años y menores a veinticinco, se les otorga la posibilidad de optar por un Beneficio Económico Permanente (BEP), consistente en el pago mensual de una suma de dinero con cargo a su CIAP por veinte años y al agotamiento de la misma, con cargo a la Reserva de Pensión Vitalicia (RPV). Los BET y los BEP no generan beneficios por sobrevivencia, salvo herencia en los casos en que el afiliado beneficiario fallezca con saldo en su cuenta. 3. Cobertura de salud para todos los afiliados retirados Objetivo Garantizar el acceso a los servicios de salud que presta el ISSS a los afiliados que gocen de un Beneficio Económico Temporal o Permanente y a los beneficiarios de devolución de saldo, que actualmente no pueden acceder a estos servicios vitales durante la tercera edad. Justificación Esta medida permitirá el acceso al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales a todos los afiliados a partir del goce de una prestación por vejez, según les corresponda, lo que les evitará tener que enfrentar desembolsos significativos asociados a consultas médicas, medicamentos y hospitalizaciones que representan una proporción importante de las necesidades de los adultos mayores. Propuesta En el caso de los afiliados a quienes corresponda devolución de saldo por vejez, Beneficio Económico Temporal y Beneficio Económico Permanente, se les cotizará el 7.8% del beneficio que les corresponde, siendo responsabilidad de la AFP el traslado mensual de dichas cotizaciones al ISSS. A cambio de estas cotizaciones, el ISSS les brindará los mismos servicios que presta a los afiliados pensionados de manera vitalicia. 4. Condiciones especiales de pensión en caso de enfermedades graves Objetivo Brindar a los afiliados más flexibilidad para la utilización de su ahorro previsional en casos de necesidades particulares y urgentes. 11
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones Justificación Actualmente, la Ley define que un afiliado que no cumple con el tiempo mínimo de cotización se hace acreedor al beneficio alternativo de recibir una devolución de saldo y si el tiempo de cotización iguala o excede los 25 años, gozará automáticamente del derecho a pensión. Esta condición, que funciona adecuadamente para la generalidad de los casos, deja poca flexibilidad y marco de acción para casos excepcionales, como el de personas que padecen una enfermedad terminal y que cuentan con una expectativa de vida reducida y que de contar con un mínimo de 25 años de cotización, al llegar a la edad de retiro se les otorga una pensión. Aunque estos sucesos son pocos, se propone que en caso de enfermedades terminales, se permita al afiliado someterse a una evaluación ante la Comisión Calificadora de Invalidez, para que determine si adolece de una condición que justifique la devolución del saldo de su cuenta, independientemente de cualquiera de los requisitos de tiempo cotizado. Propuesta Establecer una disposición para que en casos excepcionales de afiliados que alcancen la edad de retiro y padecen de enfermedades graves que pongan en riesgo significativamente su vida, se les dé la oportunidad de optar por recibir la devolución del saldo de su cuenta individual, independientemente del tiempo de cotización que registren. Para tal efecto, el afiliado deberá ser evaluado por la Comisión Calificadora de Invalidez, la cual determinará si el afiliado podrá acogerse a esta excepción. 5. Mayor participación de los trabajadores en la toma de decisiones Objetivo Dar participación a trabajadores y empleadores en la delimitación del riesgo de las inversiones de los fondos de pensiones. Justificación Se hace necesario contar con una institucionalidad adecuada para determinar los límites de inversión de los fondos de pensiones y calificaciones mínimas de riesgo de los instrumentos en que estos pueden ser invertidos, institucionalidad en la que estén representadas, además del Gobierno, trabajadores y empleadores, asegurando de esa forma, equilibrio y mayor transparencia en la toma de decisiones. Propuesta Ampliar la composición de la Comisión de Riesgo para que participen representantes de trabajadores y empleadores. Al mismo tiempo, se propone eliminar la participación del Ministerio de Hacienda o de su representante, por conflicto de intereses al ser el Gobierno un emisor relevante en el Fondo de Pensiones.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones 6. Sostenibilidad y financiamiento de beneficios previsionales estables y vitalicios Objetivo Aumentar y garantizar estabilidad y continuidad en el pago de beneficios, a través de cambios en el cálculo de las pensiones y el establecimiento de un mecanismo que cubre el riesgo de longevidad de los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones. Disminuir la carga fiscal producto de la transición del sistema previsional y procurar mayor equidad entre los diferentes grupos poblacionales de afiliados a los sistemas de pensiones, así como el equilibrio y congruencia entre las cotizaciones realizadas y las prestaciones recibidas, que le den sostenibilidad a la fuente de financiamiento de las mismas. Justificación Las bajas tasas de rentabilidad que durante los últimos 8 años han estado devengando los fondos de pensiones, como producto principalmente de la tasa de interés pagada por los CIP que se adquieren obligatoriamente, ha producido un efecto negativo en el monto de las pensiones a otorgar y en la suficiencia del saldo para cubrir un beneficio a lo largo de la expectativa de vida del pensionado, que bajo las condiciones actuales de la Ley, implica que al agotarse el saldo de su cuenta, pasarían a percibir una pensión mínima. Ante esta situación, se hace necesario crear un mecanismo que garantice que los afiliados que cumplan los requisitos para acceder a una pensión por vejez, gocen de un beneficio de forma estable y vitalicia, disminuyendo así los efectos negativos de la inversión obligatoria. Asimismo, desde la entrada en vigencia del Decreto 100 se establecieron beneficios definidos no financiados con la cuenta de ahorro individual a ciertos grupos afiliados al SAP, por lo que se hace necesario realizar una propuesta que garantice el financiamiento y que busque resolver inequidades en el otorgamiento de los beneficios. Finalmente, y dado que se están proponiendo cambios importantes en la metodología de cálculo de los beneficios por vejez, se hace necesario también ajustar los parámetros con base en los que se otorgarán los beneficios por invalidez y sobrevivencia. Propuestas a. Pensiones estables y vitalicias para los optados “A” Se propone otorgar a los afiliados de este grupo a quienes se les agote el saldo de su cuenta individual, un beneficio mayor a la pensión mínima que les correspondería actualmente ante dicho evento, el cual sería equivalente al 75% de la pensión en curso de pago, siempre y cuando el monto así calculado, no sea menor a la pensión mínima. b. Pensiones estables y vitalicias para los afiliados obligados Se propone modificar la metodología de cálculo de la pensión otorgada bajo la modalidad de renta programada, distribuyendo el saldo de la cuenta individual en un periodo acotado de 20 años con el objetivo de incrementar el monto de la pensión otorgada con su saldo. Con 13
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones posterioridad a este período, se le otorgará una pensión equivalente a la que tenía en curso de pago, financiada con la RPV, a la que contribuyó durante su vida laboral activa. Para los casos de beneficios por invalidez y sobrevivencia, su financiamiento se realizará con recursos de la cuenta de individual y de la RPV, según corresponda. c. Cambio en la tabla del cálculo de pensiones del Sistema de Pensiones Público Se propone racionalizar el método de cálculo de los beneficios otorgados por el Sistema de Pensiones Público y en consecuencia, de los afiliados del SAP cuyos beneficios se calculan basados en ese mismo método. La racionalización consiste en establecer una tasa de reemplazo mínima de 42% por 25 años de cotizaciones para el otorgamiento de pensiones de vejez e invalidez total, y del 33.2% para los casos de invalidez parcial. d. Aporte solidario para financiamiento de la RPV Se propone establecer un aporte solidario de 3% de la pensión de los afiliados optados, que perciban pensiones mayores a la pensión mínima. 7. Incrementar la cobertura previsional de los trabajadores Objetivo Asegurar la cobertura integral de la seguridad social, que comprende el Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales, así como los Sistemas de Pensiones. Justificación De acuerdo con las estadísticas oficiales, existe una brecha entre el número de cotizantes del Sistema de Pensiones y los que cotizan al Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS, que ronda un número cercano a 100,000 personas, por lo que se considera oportuna la utilización de una base de datos única, que sea utilizada para la elaboración de las planillas correspondientes a ambos regímenes, de modo que el trabajo coordinado de la institucionalidad pública y privada, asegure mayor cobertura para los trabajadores. El cotizar de forma constante, permite a los trabajadores acumular capital para el financiamiento de sus pensiones y cobertura ante riesgos de invalidez y sobrevivencia. Propuesta Definir como obligatoria la elaboración de planillas por medios electrónicos, utilizando para ello, la misma base de datos de empleados tanto para el Régimen de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales del ISSS como las que corresponden a los Sistemas de Pensiones. 14
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones
B. Mayor rentabilidad del ahorro personal 1. Autorizar nuevas opciones de inversión para los Fondos de Pensiones Objetivo Ampliar opciones de inversión para los fondos de pensiones para diversificar los riesgos de los portafolios que administran. Justificación •
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La regulación vigente únicamente permite realizar inversiones en la Bolsa de Valores local, lo que se convierte en una limitante para efectos de diversificar el riesgo del portafolio y acceso a títulos valores de mejor rentabilidad. Como consecuencia, el portafolio de inversiones está extremadamente concentrado en emisores del sector público. En 2005 el 80.9% se concentraba en este tipo de emisores, seguido por bancos (13%) y organismos financieros de desarrollo (4.3%). Diez años más tarde, la concentración en el sector público se mantiene, pero con la diferencia que los tipos de títulos han desmejorado, ya que solo las inversiones obligatorias en CIP registraban un peso relativo de 58% en el total, los cuales devengan una tasa de interés baja (LIBOR a 6 meses más 0.75%) cercana a 1.5% en diciembre 2015. Si agregamos otros emisores públicos (22%), al cierre de 2015 este sector concentraba el 80% del portafolio total. Dicha concentración tienen un impacto negativo en la rentabilidad de los fondos, y, por lo tanto, incide directamente en el monto de las pensiones. Asimismo, es necesario diversificar el riesgo y los mercados a los que tienen acceso los portafolios de inversiones. Durante 2016 en menos de cuatro meses, las calificadoras Moody’s y Standard & Poor’s degradaron la calificación de riesgo soberano de El Salvador, debido a la continua polarización que enfrenta el país, bajo crecimiento, alto nivel de endeudamiento y la erosión de su perfil fiscal. A diciembre de 2016, la calificación asignada al país es: Moodys: B3; Standard & Poor´s: B- ; y, Fitch: B (febrero de 2017). En 2012 se aprobó la Ley de Fondos de Inversión en el país, y se requiere realizar ajustes en el artículo 91 y 96 de la Ley del SAP, a efecto de que se puedan canalizar recursos de los fondos de pensiones para invertirlos en cuotas de participación en fondos de inversión. Mejorar el potencial del sistema para financiar inversiones que contribuyen al crecimiento económico del país.
Propuesta El régimen de las inversiones que las AFP pueden realizar con recursos de los fondos de pensiones, se regula en el artículo 91 y siguientes de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Se propone reformar los artículos pertinentes, de tal manera que los fondos de pensiones puedan invertirse en cuotas de fondos de inversión abiertos y cerrados, tanto locales como extranjeros, así como otros títulos extranjeros e instrumentos de cobertura negociados internacionalmente.
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones También se incluye la posibilidad de realizar inversiones de corto plazo como reportos y depósitos a plazo fijo para el manejo de la liquidez de los Fondos de Pensiones. 2. MULTIFONDOS Objetivo Autorizar a las AFP a gestionar portafolios de inversión diferenciados, entre los cuales los afiliados puedan escoger para la inversión de sus ahorros previsionales, con el objeto de aumentar el valor esperado de las pensiones futuras.
Justificación Los niveles de riesgo que los trabajadores están dispuestos a asumir con la inversión de sus ahorros previsionales, dependen, entre otras variables, de su edad y de sus características socioeconómicas. A menor edad, mayor tolerancia al riesgo, pues existe la expectativa de mayor retorno de largo plazo y el horizonte de inversión es más prolongado. Al envejecer, en cambio, se privilegia la estabilidad de los retornos, pues al aproximarse la edad de pensión no se quiere correr el riesgo de pérdidas en el valor del capital acumulado, pues el tiempo disponible para revertir esas pérdidas es menor. A su vez, quienes tienen otras fuentes de ingreso, distintas a la pensión, pueden tolerar variaciones en el monto del ahorro previsional mayores que quienes dependen exclusivamente de la misma como fuente de ingreso para su vejez. Se justifica, entonces, ofrecer a los afiliados la posibilidad de escoger entre portafolios que se ajusten a sus condiciones personales. Así también, en el caso de quienes no deseen elegir o no se sientan capacitados para hacerlo, deben existir reglas que los ayuden a proteger los beneficios asociados al cambio de portafolios a lo largo del ciclo de vida, sin imponerles costos de decisiones complejas. En cualquier caso, para construir estos portafolios diferenciados, deben existir suficientes opciones de inversión, especialmente entre renta variable y renta fija. Por lo tanto, esta medida está condicionada a que se acepte e implemente la propuesta por mayores alternativas de inversión. También para dar sostenibilidad a esta propuesta es necesario crear un fondo de afiliados optados y pensionados al SAP en donde se les garantice una estructura de financiamiento y estabilidad de sus pensiones. Propuesta Establecer hasta cuatro tipos diferentes de portafolio que podrán ser ofrecidos por las AFP a sus afiliados, denominados Fondos Tipo Crecimiento, Moderado, Conservador y Especial de Retiro. Estos portafolios se diferenciarían según los porcentajes mínimos y máximos que estén autorizados a invertir en instrumentos de renta variable, según lo siguiente:
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones • • • •
Fondo Crecimiento: Un mínimo de 30% y un máximo de 45% en renta variable. Fondo Moderado: Un mínimo de 20% y un máximo de 30% en renta variable. Fondo Conservador: Un máximo de 20% en renta variable. Fondo Especial de Retiro: Sin autorización para invertir en renta variable
Los afiliados podrán escoger entre estos portafolios según su edad. Se podrán cambiar de fondo una vez al año. En cualquier caso, quienes no elijan, llegado el momento, serán asignados automáticamente a los fondos correspondientes a su edad. El Fondo Especial de Retiro, al estar conformado por las cuentas individuales de los afiliados optados y pensionados, quienes tienen condiciones especiales para el otorgamiento de sus beneficios, contará con una política de inversión especial y limitaciones para el traslado a otro tipo de Fondos.
3. Cambio a las condiciones financieras de los Certificados de Inversión Previsionales Objetivo Incrementar la rentabilidad de los ahorros de los trabajadores para que perciban mejores pensiones en el futuro y cumplir con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Justificación El saldo de las emisiones de CIP de las series A y B al 30 de noviembre de 2016 era alrededor de US$5,593 millones y de acuerdo con el programa de amortización de capital y pago de intereses, durante 2017 deberán destinarse cerca de US$220 millones para el pago, aun cuando los casi US$4,000 millones emitidos antes de 2015, siguen devengando LIBOR + 0.75%, que bajo las condiciones actuales, implica una tasa cercana al 2% anual. Propuesta Reestructurar los CIP A y B ya emitidos por nuevos CIP, los cuales tendrían diferentes características que las actuales: a) Ampliación del plazo de vencimiento entre 25 y 30 años. b) Incrementar la tasa de interés de los CIP. c) Modificar el esquema de amortización, pasando a un sistema de saldos decrecientes con pagos lineales de servicio de la deuda. La emisión de CIP a futuro deberá realizarse bajo condiciones similares a las establecidas para los CIP reestructurados, salvo en lo referido al plazo, pudiendo ser mayor. Esta medida en sí misma tiene un impacto significativo en el monto de las pensiones, ya que según estimaciones realizadas, la rentabilidad promedio de los Fondos de Pensiones podría incrementarse en un 3%. 17
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones 4. Promover el ahorro voluntario Objetivo Facilitar que los afiliados cuenten con nuevas opciones de ahorro voluntario con fines previsionales. Justificación Es conveniente estimular mecanismos que permitan aumentar la masa de ahorro que se usará para cubrir los gastos de vida del adulto mayor a través del ahorro voluntario, el cual complementará los recursos que los afiliados logren acumular mediante el mecanismo de ahorro obligatorio. El ahorro voluntario requiere que se creen los incentivos apropiados, para que los trabajadores se persuadan de su conveniencia y los beneficios que a futuro les podría generar. Propuesta Promover el ahorro voluntario para pensiones como un instrumento financiero de alcance masivo en el país, con los incentivos alineados para que los trabajadores perciban las ventajas de tomar planes de ahorro voluntario para pensiones. Se propone también introducir los siguientes cambios a la regulación del ahorro previsional voluntario en el país: • Se permitiría realizar ahorro voluntario a todas las personas naturales incluyendo trabajadores independientes y salvadoreños residentes en el exterior, incluyendo a los que no aportan obligatoriamente a su cuenta individual. • Entregar mayor flexibilidad para el diseño de los planes, aunque exigiendo que todos ellos tengan un componente de ahorro previsional. • Crear un marco regulatorio especial para el desarrollo de planes de ahorro voluntario con aportes del empleador. • Facultar a las diferentes instituciones financieras reguladas y supervisadas para ofrecer productos de ahorro previsional voluntario.
5. Medidas para incrementar la recaudación Objetivo Implantar medidas orientadas a incrementar la efectividad de la recaudación de las cotizaciones previsionales. Justificación Cada una de las cotizaciones al sistema de pensiones genera la posibilidad de acceder a beneficios de invalidez, vejez y muerte establecidos en la Ley, por lo cual es necesario aplicar y actualizar permanentemente los mecanismos a través de los cuales esas cotizaciones se registran oportunamente en las respectivas cuentas de ahorro para pensiones. La cantidad de empleadores 18
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones con empleados en relación de dependencia laboral, sobrepasan las 18,000 entidades que remiten dichas cotizaciones mensualmente. En tal sentido, después de más de dieciocho años de operaciones, y con el crecimiento en el número de cuentas individuales administradas y recaudación de cotizaciones, se hace necesario hacer más expeditos los procesos de cobro, a través de diversos instrumentos y adecuación de plazos hacia una mayor viabilidad en la recuperación de las cotizaciones. La inclusión de incumplimientos previsionales dentro de la información disponible en los burós de crédito, puede contribuir a que tanto las instituciones financieras como comerciales que otorgan crédito, tomen en cuenta esta información a la hora de analizar las solicitudes de crédito y sirva como un incentivo adicional para que haya un mayor cumplimiento de las obligaciones previsionales por parte de los empleadores. Ampliar la obligación de que contratistas y subcontratistas estén solventes no solo al momento de la contratación, sino a lo largo de la ejecución del contrato y hasta su liquidación, se considera como un elemento que contribuirá a que se garantice un mayor cumplimiento de las obligaciones de pago por parte de los empleadores que son proveedores de productos y servicios al Estado. Propuestas a) Incluir la información de empleadores en mora dentro de la Central de Riesgos y burós de crédito. b) Eliminar resolución de la Superintendencia del Sistema Financiero en la que se exime a las instituciones públicas del pago de la rentabilidad dejada de percibir por parte de sus trabajadores, en los casos en que realicen pagos extemporáneos. c) Fortalecer los mecanismos disponibles para que las AFP gestionen con mayor eficacia la recuperación de cotizaciones en mora. d) Modificar la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), estableciendo la obligatoriedad en lo relativo a la exigencia de solvencias de pago de seguridad social (salud y pensiones), ampliándola de la situación actual en que es exigible únicamente para los contratistas, adicionando también a los subcontratistas. De igual forma, se deberá modificar dicha Ley a fin de que sea exigible la presentación de solvencia al momento en que se deban realizar pagos parciales o totales de los respectivos contratos. Deberá desarrollarse un esquema de comunicación electrónica entre las instituciones administradoras, Unidad de Pensiones del ISSS (UPISSS), el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) e ISSS con la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, a fin de que se establezca un esquema de verificación electrónica de la situación de solvencia, de forma similar al que funciona actualmente con la Dirección General de Aduanas. 19
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones
C. Sostenibilidad de las pensiones 1. Creación de la Reserva de Pensión Vitalicia (RPV) Objetivo Garantizar la sostenibilidad y continuidad de pago de pensiones de todos los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones a través de un mecanismo de financiamiento transparente, solidario y administrado dentro del mismo Fondo de Pensiones, que complemente y fortalezca el esfuerzo individual de ahorro de los trabajadores. Como un objetivo secundario, también se busca aliviar la carga fiscal asociada a la deuda previsional del ISSS e INPEP, en lo relativo al reconocimiento de los derechos derivados de las cotizaciones que realizaron a esos Institutos los trabajadores que optaron por afiliarse al Sistema de Ahorro para Pensiones. Justificación Es necesario otorgar pensiones estables y vitalicias que cubran el riesgo de longevidad de los afiliados mediante un mecanismo autosostenible, solidario y propio de los trabajadores dueños de los Fondos de Pensiones. Con esto, también se busca minimizar la dependencia de recursos del Estado que son escasos e inciertos, para cubrir las obligaciones derivadas de la Garantía de Pensión Mínima que actualmente le corresponde cubrir al Estado, y para respaldar los compromisos del ISSS e INPEP con los afiliados que optaron al SAP. Esta iniciativa genera un ahorro anual aproximado para el Estado del orden de 0.5% del PIB y reduce a cerca de la mitad la deuda actual del ISSS y del INPEP. Propuesta Crear una reserva dentro del patrimonio del Fondo de Pensiones que sea propiedad exclusiva de los afiliados del SAP y se utilice únicamente para financiar los siguientes beneficios: • • •
Certificados de Traspaso y pensiones de afiliados optados, al agotarse el saldo de su Cuenta Individual. Pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia. Pensiones de los afiliados obligados de manera vitalicia luego de agotarse su saldo.
Para implementar esta medida, la RPV se administrará dentro del Fondo de Pensiones Conservador y se constituirá con los aportes detallados a continuación: •
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Un incremento de 2% en la tasa de cotización, de la siguiente forma: –
1% adicional por los empleadores (de 6.75% a 7.75%) y
–
1% adicional por los trabajadores (de 6.25% a 7.25%)
Reducción de la comisión neta de las AFP en un 16% (de 1.26% a 1.06%)
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones •
Aportes de afiliados optados pensionados por vejez equivalentes al 3% de su pensión, excluyendo a los que perciben una pensión mínima.
De la nueva tasa de cotización del 15%, se hace la siguiente distribución inicial: –
5% se destina al financiamiento de la RPV y el
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10% restante a la Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones (CIAP) el pago de comisión y seguro de invalidez y sobrevivencia.
Considerando que la RPV utilizará recursos para el financiamiento de los beneficios de los afiliados optados, los cuales irán disminuyendo en el tiempo, la distribución de las cotizaciones se irá ajustando para destinar mayores recursos a la cuenta individual de ahorro para pensiones y decreciendo lo que se destina a la RPV. 2. Asegurar revisión periódica de los parámetros del sistema, sobre bases técnicas Objetivo Establecer una instancia técnica que, sobre la base de consideraciones y elementos objetivos, revise periódicamente los parámetros del Sistema de Pensiones, y recomiende los ajustes necesarios para que sus resultados sean consistentes con los objetivos que se fije.
Justificación Los resultados del Sistema de Pensiones dependen, en parte, de los cambios en las expectativas de vida de los pensionados, de los cambios en condiciones del mercado del trabajo, los ajustes en el nivel de la pensión mínima y la edad a partir de la cual se comenzaría a gozar la pensión de longevidad. Por lo que cualquier cambio que se proponga a los parámetros del Sistema de Pensiones, antes de incorporarse a un proyecto de ley o de reforma normativa, debe ser sometido a una revisión técnica, con el objeto de evaluar su impacto y financiamiento. En consecuencia, es necesaria la creación de un comité técnico y especializado que evalúe estos parámetros periódicamente. Además, los efectos de algunos de ellos se manifiestan en el largo plazo. Es necesario que este proceso de revisión se desarrolle continuamente en el tiempo y que las recomendaciones se hagan con la debida antelación.
Propuesta Crear un Comité Actuarial, integrado por cinco miembros, que tendría la responsabilidad de recopilar información y evaluar el impacto de los cambios en expectativas de vida y condiciones del mercado laboral sobre los resultados del Sistema de Pensiones, incluyendo el costo de las pensiones 21
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones de longevidad. Con base en el resultado de estos trabajos, el Comité podrá hacer recomendaciones para ajustar o mantener la edad de pensión, la tasa de cotización y otros parámetros del Sistema de Ahorro para Pensiones, de tal forma que las tasas de reemplazo y los costos del sistema se mantengan en línea con los objetivos previsionales. Cada vez que se prepare un proyecto de ley o cambio normativo que pueda tener impacto sobre el nivel de pensiones y la situación financiera del sistema, las propuestas respectivas deberán someterse al Comité Actuarial para que esta emita una opinión al respecto. El Comité estará integrado con representantes del Órgano Ejecutivo, la academia, empleadores, Trabajadores y de la Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones. Todos los integrantes del Comité, deberán contar con título universitario, ser profesionales de reconocido prestigio con experiencia en el ámbito de la economía, demografía y la seguridad social. No podrán ser dirigentes de partidos políticos, sindicales o gremiales. La participación en la Comisión no exige dedicación exclusiva. Durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser reelectos solamente una vez.
D. Conclusiones La propuesta que presenta la ICP es la opción de menor costo y de mayores beneficios para los trabajadores y el país. Es una propuesta ganar- ganar, en la cual todos aportan y todos se benefician. Desde el punto de vista de los trabajadores, se mantiene la propiedad de su ahorro para pensiones; no se aumenta la edad de jubilación; se reafirma la certeza del pago de su pensión; se incorpora la opción de acceso al uso de parte de su ahorro, sin dañar su pensión; garantiza una pensión estable y vitalicia; mayor rentabilidad y diversificación del ahorro previsional; acceso a salud para los afiliados retirados. Para el país, se plantea una solución sostenible para el financiamiento de las obligaciones previsionales del Estado; se elimina la presión por mayor recaudación de impuestos para gastos asociados con pensiones; brinda una fuente financiera controlada y transparente; cierra los espacios para confiscación del ahorro; con la apertura del régimen de inversiones se facilita la posibilidad de financiar proyectos que apuntalen el desarrollo económico; implica mayor estabilidad y menor incertidumbre. Por otra parte, es importante tener presente que esta propuesta como desarrollo de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución de la Republica, mantiene la responsabilidad por parte del Estado del financiamiento y pago de las pensiones del ISSS y del INPEP, del pago de capital e intereses de los CIP emitidos y los que en el futuro puedan emitirse y la responsabilidad subsidiaria del Sistema de Ahorro para Pensiones.
E. De cara al futuro Desde la perspectiva de la ICP, la propuesta presentada ofrece la oportunidad de mejorar los beneficios del sistema de pensiones para los afiliados y fortalecer su sostenibilidad. Si bien, de cara 22
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones al futuro, el sistema de pensiones debe continuarse fortaleciendo y perfeccionando, ya que, como se mencionó anteriormente, el país afronta otros desafíos en materia de previsión social, los cuáles requieren que continúen desarrollándose análisis más puntuales para encontrar opciones de medidas que contribuyan a la solución, tal es el caso de la baja cobertura debido a la alta informalidad de la economía, que excluye la participación en sistemas de pensión contributivos, y también afecta la densidad de cotización para muchos. Como se mencionó en apartados anteriores, la propuesta involucra medidas que pretenden mejorar la cobertura, aunque el desafío del país es que cada vez más salvadoreños tengan acceso a una pensión cuando llegue la etapa de retiro, considerando la alta informalidad que caracteriza el mercado laboral. Dada la heterogeneidad del sector informal, la ICP estima que este sector debe ser analizado, abordándose de manera específica los diferentes segmentos que lo conforman, conocer sus condiciones y características, a efecto de determinar mecanismos y medidas concretas que faciliten que estos segmentos poblacionales puedan ahorrar y tener acceso a pensiones al finalizar su vida laboral activa. De acuerdo con un estudio de 2009 realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se incluye para los trabajadores independientes una propuesta para que se realice un análisis y se identifique si existiría la factibilidad de establecer la obligatoriedad de cotizar para los que tienen mayores ingresos, es decir, aquéllos que declaran y pagan impuesto sobre la renta, como es el caso de Uruguay y más recientemente Chile, que en la reforma de 2008 estableció la obligatoriedad de cotizar a partir del año 2015 para este grupo poblacional que percibe honorarios por servicios, definiendo que entre el año de aprobación y el de plena vigencia de la medida, estos pudieran seguir cotizando de forma voluntaria. Para los trabajadores del sector informal de la economía, que son los que generalmente registran menores coberturas dentro de los sistemas contributivos, el reto es flexibilizar los requisitos actuales que obligan a que todos los trabajadores declaren y paguen las cotizaciones de forma mensual, sobre ingresos no menores al salario mínimo vigente, a fin de que ahorren atendiendo a su menor capacidad y analizando mecanismos complementarios de apoyo asistencial para estos grupos, que deberían ser diseñados de forma tal que se premie a las personas que hayan realizado un mayor esfuerzo de ahorro, evitando así que no tengan incentivo para hacerlo. Finalmente, también existe un reto importante en propiciar que los salvadoreños residentes en el exterior quienes en muchos casos han emigrado bajo condiciones en las que en sus países de destino no pueden acceder a los beneficios de la seguridad social, coticen de forma regular y obtengan, al cumplir los requisitos, beneficios por vejez en El Salvador. En la actualidad, la ley permite su afiliación y cotización de forma voluntaria, pero hacen falta identificar las causas que dificultan que lo hagan de forma regular. Incentivar el ahorro previsional en El Salvador de esta población que reside en el extranjero tendría la ventaja de asegurarles un ingreso independientemente de que sigan residiendo en el exterior o en El Salvador, manteniendo así un vínculo importante con su país. 23
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Soluciรณn a los retos del Sistema de Pensiones
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Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones
Siglas utilizadas en el documento "Propuesta para una solución integral para las pensiones AFP
Administradora de Fondos de Pensiones
ANEP
Asociación Nacional de la Empresa Privada
ASAFONDOS
Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones
BEP
Beneficio Económico Permanente
BET
Beneficio Económico Temporal
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CIAP
Cuenta Individual de Ahorro para Pensiones
CIP
Certificado de Inversión Previsional
COMTRADEFOP
Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones de El Salvador
CT
Certificado de Traspaso
CTC
Certificado de Traspaso Complementario
FOP
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FUSADES
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
IBC
Ingreso Base de Cotización
ICP
Iniciativa Ciudadana para las Pensiones
INPEP
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
ISSS
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
LACAP
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
PEA
Población económicamente activa
PIB
Producto interno bruto
RPV
Reserva de Pensión Vitalicia
SAP
Sistema de Ahorro para Pensiones
SPP
Sistema Público de Pensiones
UPISSS
Unidad de Pensiones del ISSS 25
Resumen Ejecutivo de Propuesta de Solución a los retos del Sistema de Pensiones
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Un esfuerzo participativo impulsado por: COMTRADEFOP FUSADES ASAFONDOS ANEP