Eduardo Morón Con la colaboración de: Graciela Muñiz y Mar5n Rostagno
Introducción § §
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El sector de agua y saneamiento en Perú es un sector que aún requiere mucha atención, sobre todo en el área rural. Por este moDvo el gobierno ha implementado el programa “Agua para Todos”, cuyo principal objeDvo es dotar de un adecuado servicio de agua y saneamiento a toda la población. La finalidad del presente documento es efectuar un diagnósDco del sector uDlizando dos procesos metodológicos conocidos como: Program Budge,ng Analysis (PBA) y Benefit Incidence Analysis (BIA) – El PBA es úDl para analizar en detalle el presupuesto del sector y la distribución de los recursos. – El BIA nos muestra el valor para los hogares de los subsidios del gobierno en el sector
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agua y saneamiento y como estos se distribuyen entre los diferentes quinDles de gasto
I. Descripción general del sector de Agua y Saneamiento
1.1 Organización del Sector
1.2 Indicadores principales
En las áreas rurales la mayoría de las fuentes de agua y los servicios higiénicos no son los idóneos y pueden exponer a la población a diferentes enfermedades.
II. Análisis del programa presupuestal
2.1 Fuentes de financiamiento § Existen cinco fuentes de financiamiento principales:
– Recursos ordinarios: ingresos fiscales que no corresponden a ninguna enDdad, deducidas las comisiones de recaudación y servicios bancarios. – Recursos directamente recaudados: comprende los ingresos generados por las EPS, son administrados directamente por ellas. – Recursos por operaciones oficiales de crédito: recursos de fuente externa e interna obtenidos de operaciones de crédito efectuadas por el Estado con InsDtuciones, Organismos Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones de Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales. – Donaciones y transferencias: las donaciones son fondos financieros no reembolsables recibidos por el gobierno provenientes de Agencias Internacionales de Desarrollo, Gobiernos, InsDtuciones y Organismos Internacionales, así como de otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Por su parte se consideran transferencias a fondos provenientes de las EnDdades Públicas y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna. – Recursos determinados: Comprende los Rubros; -‐ Contribuciones a Fondos. -‐ Fondo de Compensación Municipal. -‐ Impuestos Municipales. -‐ Canon y Sobre Canon, Regalías, Renta de Aduanas y ParDcipaciones.
…2.1 Fuentes de financiamiento § La importancia relaDva de los r e c u r s o s o r d i n a r i o s h a disminuido. Sin embargo en términos absolutos esta se ha mantenido. § El incremento en los recursos directamente recuadados se debe a que muchos de los p r o y e c t o s y a i n c i a r o n operaciones. § En los úlDmos dos años (2007-‐2008) hemos tenido altas t a s a s d e c r e c i m i e n t o económico, lo que significa que el gobierno Dene mayores ingresos para distribuir. Esto explica el crecimiento de las donaciones y transferencias.
2.2 Metodología y supuestos § Se parte analizando el presupuesto del sector con la finalidad de saber como se financia y como se gastan los recursos. § Luego los gastos son analizados y clasificados según las definiciones del MEF en Gastos Corrientes y Gastos de Capital. Se debe ser minucioso respecto de cómo se realiza la clasificación, sobretodo en lo referido a salarios. Esto con la finalidad de evitar sobre o sub esDmar alguna de las categorías. § En parDcular, para el presente trabajo se considero que la parDda: Contratos AdministraDvos de Servicios (CAS) debería ser considerada como parte de los salarios dentro de los gastos corrientes y no dentro de los gastos de capital.
2.3 Resultados § Existe una clara tendencia c r e c i e n t e e n e l g a s t o . Considerar que el monto observado para el 2009 solo es el presupuestado y que el mismo se puede hasta duplicar. § Como era de esperar para este s e c t o r , e l g a s t o e n infraestructura es el principal. § Si bien las donaciones y transferencias han aumentado su importancia relaDva. Esto se d e b e m a y o r m e n t e a l a s transferencias por parte del g o b i e r n o n a c i o n a l a l o s gobiernos regionales y locales.
…2.3 Resultados
§ El gasto del sector representó menos del 1% del PBI del 2008. § La mayor parte del gasto fue efectuada por el gobierno nacional, este incluye diferentes programas ejecutados por el poder ejecuDvo a través del MVCS. § El pago realizado por los hogares permite a las EPS ser autosuficientes; esto implica que el gobierno no necesita subsidiar sus operaciones, más no así las inversiones.
…2.3 Resultados § La eficiencia del sector estará marcada entre otros aspectos por la capacidad de ejecutar el presupuesto establecido. § Lamentablemente y como es común, no solo en el sector agua y saneamiento, en los úlDmos años el sector no ha logrado ejecutar el 100% de su presupuesto. § Dentro del sector el rubro inversiones es el que menor porcentaje de ejecución logra, alrededor del 50% en el 2008. Esto, en un sector donde el rubro inversiones representa cerca del 51% del gasto, hace que el porcentaje de ejecución alcanzado por todo el sector sea bajo, apenas 65% en el 2008.
…2.3 Resultados
§ Al analizar detenidamente el rubro inversiones se observa que son cuatro los ítems más importantes dentro del rubro. § Dos de los ítems están relacionados con servicios de terceros y en parDcular con la construcción de infraestructura. Esto explicaría el retraso en la ejecución del presupuesto, pues por lo general en este Dpo de proyectos existen retrasos inesperados. § No obstante la mala planificación de las fechas límite en los proyectos puede ocasionar sobrecostos y generar ineficiencias.
…2.3 Resultados:
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Finalmente mencionar la gran diferencia que existe entre el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) y el Presupuesto InsDtucional Modificado (PIM) el cual incluye todos los cambios hechos al PIA durante el año.
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Por lo general el PIA es elaborado con una proyección de financiamiento muy conservadora y a lo largo del año se le van añadiendo nuevos fondos, lo que hace que el PIM sea mayor al PIA.
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No obstante diferencias entre el PIA y el PIM explicadas por una subesDmación de los costos iníciales significaran ineficiencias en la elaboración del presupuesto.
III. Análisis e incidencia de los beneficiarios
3.1 La data § La principal fuente de información para este análisis es el portal de Transparencia Económica del MEF. Este portal permite ver en detalle toda la información relacionada con el presupuesto público. La información está disponible desde el año 2001 y se actualiza diariamente. § La otra fuente de información uDlizada es la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho). Esta es realizada por el INEI y reúne información a nivel individual y de hogares de variables demográficas, ingresos, salud, educación, condiciones de vida, etc. La Enaho es estadísDcamente significaDva hasta el nivel departamental, no así para niveles menores. Para el presente análisis se uDlizaron el módulo uno (CaracterísDcas de la Vivienda y el Hogar) y el módulo cinco (Empleo e Ingresos).
3.2 Metodología § Primero se debe definir cuales serán los gastos y subsidios relevantes. § Es importante considerar que la actual estructura tarifaria del sector (una de subsidios cruzados) esta diseñada para hacerlo auto sostenible por lo que el subsidio neto del sector sería cero. Así asumiremos que las EPS no necesitan del gobierno para cubrir sus costos operaDvos. § Por lo tanto los subsidios no estarán en las operaciones o las inversiones de las EPS. Sino en la inversiones que realiza el estado en expandir la infraestructura y en capacitar al personal a cargo del sector.
…3.2 Metodología § Dado que los proyectos de agua y saneamiento toman por lo general mas de un año; en el presente trabajo se considera desde agosto del 2006 hasta octubre del 2009 como periodo de evaluación de los subsidios. § Con la finalidad de diferenciar las inversiones en redes públicas dentro y fuera de la vivienda, y dado que cada componente del programa Dene diferentes funciones. Es necesario evaluar cada componente del programa y ver si esta relacionado con inversiones en redes públicas dentro o fuera de la vivienda. Esto nos permiDrá determinar el costo por Dpo de conexión, el cual de ser financiado por el estado, consDtuirá un subsidio.
…3.2 Metodología • En segundo lugar se debe definir la canDdad de agua uDlizada por los hogares. • La Enaho solo registra el gasto en agua del hogar no la canDdad moDvo por el cual se tuvo que seguir los siguientes pasos: – Separar la data por departamentos.
– Analizar la estructura de precios de cada EPS por departamento. En caso de que mas de una EPS opere en un mismo departamento, se construye un precio ponderado por el número de conexiones de cada EPS. La complicación en esto está en que muchas de las 50 EPS Denen tarifas que varían de acuerdo al nivel consumo. – Luego de calcular el consumo de agua de acuerdo al gasto de cada hogar, este es dividido por departamento y ordenado por quinDles de gasto.
…3.2 Metodología • Finalmente es necesario hallar como se distribuyen los subsidios en el sector agua y saneamiento entre proyectos de redes públicas dentro de la vivienda y fuera de la vivienda y ordenar los mismos por quinDles de gasto. – La Enaho nos permite realizar la división entre conexiones dentro de la vivienda y conexiones fuera de la vivienda. – Para formar los quinDles de gasto los departamentos son ordenados de acuerdo a su nivel de gasto. Este se aproxima según el PBI per cápita de cada departamento. • Debemos considerar el hecho de que Lima, donde se dan gran parte de las inversiones, se encuentra en el quinDl de gasto más alto. Pero que las inversiones se dan en las zonas más pobres de Lima. Por lo tanto para evitar sesgar la distribución de los quinDles, se considero a cada uno de los 42 distritos Lima como un departamento.
3.3 Resultados
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Se debe tener en cuenta que se considera como subsidio el costo marginal de una nueva conexión a una red ya existente, por lo que no se están considerando los costos de instalar una nueva red.
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El costo de una conexión a la red pública dentro de la vivienda, cuando ya existe la red (grandes ciudades) no es muy grande en comparación con el costo de una conexión cuando no existe la red (pequeñas ciudades y grandes comunidades rurales).
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Si bien en el caso de las conexiones a la red pública fuera de la vivienda, el costo es mayor pues significa dirigir el agua a zonas distantes y en su mayoría del área rural. El hecho de que este Dpo de conexiones beneficie a más de un hogar hace que la inversión requerida por hogar no sea tan grande.
…3.3 Resultados
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Los hogares más ricos consumen mayor canDdad de agua que los hogares más pobres.
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Los hogares con una conexión dentro de la vivienda consumen más agua que los hogares con una conexión fuera de la vivienda. Esto se puede explicar por la mayor dificultad que Denen estos úlDmos para acceder a la fuente de agua.
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Los hogares de menores recursos con una conexión fuera de la vivienda son los que menos consumo de agua Denen, para ellos el gasto en agua representa una parte importante de sus ingresos.
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Los precios no son lineales, existen ciertos umbrales de consumo a parDr de los cuales el costo del agua se incrementa.
…3.3 Resultados
§ Los subsidios del gobierno están mas o menos bien enfocados, los tres primeros quinDles reciben más de las tres cuartas partes de los subsidios. § Los subsidios están principalmente enfocados en conexiones dentro de la vivienda. Este Dpo de conexión brinda mejores condiciones de vida. No obstante se requiere efectuar un análisis costo beneficio para determinar si enfocarse en conexiones dentro de la vivienda es lo más conveniente. § Es importante resaltar que el primer quinDl (el más pobre) recibe en conexiones dentro de la vivienda menos de la mitad de lo que recibe el segundo. Esto podría significar que para los hogares más pobres por lo general situados en zonas rurales y alejadas es más eficiente inverDr en conexiones fuera de las viviendas.
3.4 Supuestos realizados § No se ha considerado que el costo de instalación de una conexión ya sea dentro o fuera de la vivienda Dene diferentes costos según el departamento o provincia donde se realice. § No se ha considerado que los costos de conexión incluyen además la rehabilitación de conexiones existentes y el entrenamiento del personal de las EPS. § Para hallar el precio ponderado por el número de conexiones, solo se ha considerado el número de conexiones no el número de personas que pagan por esta conexión. § Al momento de formar los quinDles de gasto se ha asumido que el PBI per cápita de cada departamento es un buen indicador del gasto de cada individuo. Esto por lo general es cierto salvo el caso de departamentos mineros como Moquegua por ejemplo.
IV. Conclusiones § En el sector agua y saneamiento, existen grandes diferencias entre las áreas urbanas y rurales. Siendo la situación de estas úlDmas una muy precaria. § En los úlDmos años el gobierno ha tratado de mejorar las condiciones de agua y saneamiento. Para esto entre los años 2006-‐2009, los recursos desDnados al sector se han más que triplicado y programas como “Agua para Todos” han sido fuertemente impulsados. § El PBA sirvió para determinar que el sector es intensivo en capital y que en algunos casos se requiere del subsidio del gobierno para mejorar la infraestructura y expandir el servicio. También se determino que existen ciertas ineficiencias en la elaboración del presupuesto del sector. § El BIA fue úDl para tener una idea de cómo se reparten los subsidios del gobierno entre los diferentes quinDles de gasto, tener una idea de que también enfocados están los mismos y tener una primera aproximación de en que casos es más eficiente realizar conexiones dentro de la vivienda y en que caso fuera de la vivienda.
V. Dificultades para realizar el trabajo: § Para el PBA la principal dificultad fue ordenar todas las parDdas del portal de Transparencia Económica en las categorías uDlizadas en este documento. Sin embargo toda la información se podía encontrar en un solo siDo y actualizada. § Para el caso de BIA la principal dificultad estuvo en como esDmar y presentar las variables necesarias para el análisis. Para esto se debió recurrir a diferentes bases de datos.
VI. Posibles extensiones al presente análisis: § Una posible extensión a este análisis sería evaluar los subsidios en este sector desde el punto de vista de los usuarios, compararlo con sus necesidades. § Otra posible extensión sería analizar a detalle los factores que determinan se opta por una conexión dentro de la vivienda o por una fuera de la vivienda. § Finalmente otra extensión posible al presente análisis sería invesDgar cuan eficiente es el programa en su etapa de implementación.
VII. BibliograJa: § § § § § §
Bonifaz, José Luis (2009) “Plan Estratégico Sectorial de Agua Potable y Saneamiento en el Perú” Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
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Ministerio de Economía y Finanzas – Transparencia Económica ofi.mef.gob.pe/transparencia/
InsDtuto Nacional de EstadísDca e InformáDca (2009) “Informe Técnico: PBI Departamental 2008”. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Informe Técnico del Ranking de las Empresas Prestadoras a nivel nacional”. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Ranking de desempeño de las Empresas Prestadoras -‐ EPS”. InsDtuto Nacional de EstadísDca e InformáDca (INEI) www.inei.gob.pe/ Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) www.mef.gob.pe/
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) hIp://www.vivienda.gob.pe/ Programa Agua para Todos hIp://www.paptonline.com/mapa/ Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). hIp://www.sunass.gob.pe/