Gravamen a los movimientos financieros GMF 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Revisión Literatura Económica clásica aplicable al GMF, Historia concepto (tasa Tobin) Historia GMF en Colombia Evolución normativa Comisión de Expertos recomendación última reforma tributaria (ley 1819) Opiniones profesionales Impacto en las finanzas públicas Libro VI del ET
Tasa Tobin La Tasa Tobin o ITF (Impuesto a las transacciones financieras), en Colombia conocido con Gravamen a los Movimientos Financieros GMF, fue expuesto en 1971 y presentada con mayores detalles en 1978 por el profesor James Tobin, Nobel de Economía en 1981. El defendió el comercio libre, fue miembro del Consejo de Asesores Económicos del Presidente Kennedy. La tasa Tobin consiste en la imposición de un impuesto a las transacciones financieras que atravesaran las fronteras nacionales. Proponía para los EEUU una tasa impositiva de solo 0.1% 0.25%, o sea entre 10 y 25 centavos por cada 100 dólares en cada transacción; esta tasa desestimularía el flujo de capitales a muy corto plazo (días o semanas), pues estos obtienen un porcentaje de ganancia muy reducido y el impuesto Tobin prácticamente lo haría desaparecer. El elevado monto de la ganancia de estos capitales se obtiene por la velocidad a que se mueven, en este caso las personas o entidades implicadas en varias transacciones cada día o cada semana tendrían que pagar la tasa varias veces, lo que las desanimaría para realizar este tipo de inversión, por su parte la tasa de ganancia de las inversiones a más de un año quedarían casi intactas. Los resultados de esos recaudos en la actualidad a nivel mundial, podrían alcanzar cifras aproximadas a los 1.000 millones de dólares anuales; esto fondos pudieran estar dirigidos a los países de menor desarrollo y podrían ser administrados según su autor por el FMI. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, concluyó que la tasa Tobin permitiría recaudar 720.000 millones de dólares anuales, distribuibles a partes iguales entre los gobiernos recaudadores y los países más pobres. Por su parte, el PNUD afirma que con el 10% de la suma recaudada sería posible proporcionar atención sanitaria a todos los habitantes del planeta, suprimir las formas graves de malnutrición y proporcionar
agua potable a todo el mundo, y que con un 3%, se conseguiría reducir a la mitad la tasa de analfabetismo presente en la población adulta, universalizando asimismo la enseñanza primaria Pero otros lo consideran una medida intervencionista especialmente perniciosa al obstaculizar el libre comercio, perjudicando según ellos a los países más pobres y presentando enormes dificultades de recaudación, gestión y utilización de los fondos. El sector que defiende la liberación de los mercados, esgrime la hipótesis que la pobreza nunca podrá resolverse con transferencias, porque la pobreza no es un problema de distribución sino de falta de producción. No está claro que los obstáculos financieros de la tasa Tobin, al final no fueran a resultar perjudiciales para los pobres. Existen numerosos problemas técnicos para recaudar este impuesto, así como para gestionar y repartir su producto, actividades que requerirían una enorme carga burocrática. 1. El mercado de transacciones en divisas produce utilidades enormes a las instituciones financieras e individuos que participan en el mismo. La Tasa Tobin ataca estos movimientos de capital, obstaculizando el libre comercio y provocando un mayor aislamiento, algo que no necesitan precisamente los países pobres del mundo. 2. Muchos países del Tercer Mundo tienen ligadas sus monedas al dólar, de manera que si un ciudadano de estos países vendiera sus productos, por ejemplo, a la Unión Europea tendría que cambiar, primero, los euros a dólares (pagando una vez la Tasa Tobin) y, luego, los dólares a la moneda local (pagando así dos veces la Tasa Tobin). El establecimiento de un conjunto de tasas que graven las transacciones financieras internacionales constituye una propuesta positiva y pertinente, especialmente en este contexto de crisis económica. Su consecución práctica contribuiría a alcanzar dos grandes objetivos. En primer lugar, la imposición sobre las operaciones financieras puramente especulativas coadyuvaría en el desarrollo de estrategias eficaces frente a los “riesgos sistémicos” del mercado financiero. Una tasa que penalice la especulación ayudaría a prevenir nuevas “burbujas”, cuyo estallido pudiera volver a llevarse por delante el equilibrio de la economía global. En segundo lugar, los recursos recaudados podrían configurar grandes fondos de “garantía” para hacer frente a los desequilibrios ocasionados en los mercados de capital (como el caso griego), además de financiar los planes de Naciones Unidas en ámbitos de interés general como la lucha contra el hambre y el analfabetismo, la preservación del medio ambiente y la cooperación para el desarrollo. Para hacer viable la iniciativa debería suscribirse un acuerdo al respecto en el seno del G-20, con un compromiso claro de aplicación global, simultánea y eficaz.
La aplicación de estas tasas supondría un avance muy significativo para la llamada “gobernanza” global. La liberalización de los mercados financieros ha ocasionado graves problemas de alcance global: recesión, paro, pobreza, desigualdad… Los grandes desafíos de la Humanidad tienen hoy una dimensión que supera las fronteras nacionales, no sólo en las finanzas, también en el medio ambiente, en las migraciones, en la seguridad, en la defensa de los derechos humanos… Por tanto, la respuesta a tales desafíos debe ser igualmente global en términos de decisión, de recursos y de ejercicio del poder. Si la globalización comenzó por suprimir las fronteras para el tránsito del dinero, quizás la aplicación de impuestos justos sobre ese tránsito se convierta en la semilla de un gobierno para el mundo. ¿Desventajas? La medida sería de imposible aplicación práctica sin una garantía de colaboración por parte de los sistemas financieros nacionales. Y resulta muy difícil poner de acuerdo a quienes compiten de forma cotidiana en la captación de capitales. El orden económico internacional en su conjunto ganaría en estabilidad y en equilibrio. El propio mercado financiero global obtendría el orden y la regulación precisos para cumplir su función de “facilitador” en las transacciones de la economía real. Perderían tan sólo los jugadores de riesgo, los codiciosos y los tramposos que provocaron la última hecatombe financiera transnacional. Un beneficiado más: la izquierda ha ganado la batalla de las ideas, y ahora necesita una bandera global para ganar también la batalla política y social. Ello, a su vez, contribuiría a desmantelar redes de corrupción y negocios ilegales y a dificultar el ataque de los “mercados” contra países en dificultades, causados a veces por esos mismos poderes financieros. Desventajas: Su implantación requiere una decidida voluntad política que a día de hoy no se vislumbra, pese a las reivindicaciones ciudadanas y de colectivos conscientes de que la tasa aportaría ingresos para atender necesidades ciudadanas. En realidad, el mayor obstáculo para la implantación de alguna modalidad de impuesto sobre las operaciones financieras transnacionales, es el problema de su opacidad y su falta de transparencia que sigue sin resolverse, como acaba de mostrar una vez más la especulación financiera sobre los bonos griegos. Y en segundo lugar está la dificultad de alcanzar acuerdos multilaterales hoy por hoy. Ni en la zona Euro, ni la zona de la libra esterlina, ni los EEUU aceptarían un impuesto solamente sobre las operaciones con su divisa sino que sería sobre todas, con el fin de mantener el principio de la pretendida competencia mundial. Pero su implantación es una decisión política que en la actual situación requiere el consenso de todos. En primer lugar todo depende de la modalidad que se adopte; y del cómo y quién se responsabilizara de la gestión. Desde luego se mejoran los ingresos públicos, que es el argumento de algunos gobernantes. Ahora bien, la cuestión de fondo es que esta idea se ha replanteado como distractor a la imposibilidad de alcanzar acuerdos para restablecer la autoridad de los Estados sobre las finanzas.
LA TEORIA TOBIN SOBRE EL IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS La especulación financiera que vendría a debilitar el sistema financiero a nivel mundial, se desencadenó como consecuencia de la medida tomada en los Estados Unidos durante el gobierno de Nixon en 1971: la inconvertibilidad del dólar por oro, destruyendo el vínculo que ataba las transacciones monetarias a una realidad física, expresada en oro, mediante la compra y venta de divisas a corto plazo con un detrimento en las finanzas de los países débiles y con alto índice de devaluación, pues, lejos de efectuar transacciones comerciales internacionales destinadas a la inversión productiva, se destinan a incrementar los capitales de sociedades o individuos que en operaciones sencillas y de escaso riesgo, son potencialmente muy productivas. Un ejemplo de tales operaciones lo trae Stiglitz 1 en la cual, un especulador acude a un banco tailandés y pide prestados 24.000 millones de baths que, al cambio inicial, fueron convertidos en 1.000 millones de dólares. Una semana después el tipo de cambio cae de 24 a 40 baths por dólar. Ahora con 600 millones de dólares, convirtiéndolos a baths, obtiene los 24.000 necesarios para cancelar el préstamo. Los 400 millones de dólares restantes son sus beneficios, algo cuantioso para una semana de trabajo y una inversión minúscula de su propio dinero. Este tipo de operaciones relativamente sencillas se vienen realizando desde que la liberación de capitales se presentó. Para efectuarlas solo son necesarios dos elementos: tener crédito anta los bancos locales e información privilegiada o buenos análisis respecto a la devaluación probable. Este tipo de “transacciones” lo único que hace es empobrecer al país que de por sí, se encuentra en una situación difícil, sin que le aporte nada. Caso contrario, cuando la inversión genera empleos o aumenta en la renta. Datos suministrados por Segura 2 aclaran esta información. • El 20% de las operaciones en los mercados de divisas tienen alguna relación, directa o indirecta, con intercambios internacionales de mercancías, servicios o inversiones a mediano o largo plazo. • El 80% restante son movimientos de compraventa de moneda en los que el comprador revierte la operación en menos de siete días. Resalta como este tipo de actividades han demostrado ser las más anti-sociales en los mercados de divisas. Declara también, que es absurdo como la gran proporción de bienes y servicios y en general actividades económicas deben pagar impuesto y las especulaciones monetarias gozan de exención total de tasas y controles; 1 Stiglitz, Joseph (2008). El malestar de la globalización. Santillana Ediciones Generales, Madrid. 2 Segura, Joseba (2003). La tasa tobin: instrumento para la justicia global. Bilboko Elizbarrutia, Bilbao. Disponible en www.bizkeliza.org/fileadmin/bizkeliza/.../TasaTobin_Texto.doc
pero además recomienda que se deberían tomar tres acciones para contrarrestarlas: impuesto sobre la especulación, controles al intercambio de moneda y reforma a las instituciones financieras internacionales –FMI. Pero no solo la medida tomada por Nixon ha sido el origen de este negocio, también tiene que ver, y mucho, la globalización. Si se pensó que ésta sería una fuente de nuevas posibilidades, ha sido por el contrario, una fuente de incremento de la pobreza y de las desigualdades en el mundo. La libertad de movimientos de capitales permitiría equiparar los niveles de vida, pero no ocurrió o por lo menos está lejos de suceder. Crece el número de personas que viven en la pobreza absoluta y la distancia entre pobres y ricos aumenta. En definitiva, estos dos sucesos: la propuesta de la libre convertibilidad de Nixon y la globalización, son factores que han disparado la especulación financiera, la que a su vez, incide en el aumento de la pobreza y la brecha entre pobres y ricos. También propicia un abismo entre la economía real y productiva y los flujos financieros, pues, estos últimos son más rentables en el corto plazo, distrayendo fondos de la economía productiva; pero además cuando sufren perdida, afectan las empresas, el volumen del comercio y la producción y terminan por vulnerar la soberanía de los países en materia monetaria y financiera, en políticas de empleo y en el medio ambiente, pues para atraer capitales hay que reducir costos y con ello las garantías sociales, la estabilidad en el empleo y las medidas para proteger el medio ambiente deben reducirse al mínimo. Pero si la presión social es fuerte, las empresas transnacionales se mudan a otros países a donde encuentren menos resistencia con el consiguiente daño económico. El mundo ha conocido cuatro crisis nacionales o regionales de gran extensión debido al fenómeno especulativo. México (1994-1995) que condujo a otros países a crisis (el efecto tequila); la del sudoeste asiático (1997) involucró a Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas y Corea del Sur; Rusia (1998), Brasil (1999) y Argentina (2001-2002). La inestabilidad económica asecha por todo el mundo, solo basta el movimiento repentino del especulador para poner en jaque a las principales economías del mundo o propiciar una quiebra. Un cálculo equivocado, un acontecimiento político inesperado o un optimismo desbordado e irresponsable, puede ocasionar la “pérdida de confianza” y provocar la salida rápida, masiva e imparable del dinero “caliente”. La propuesta de Tobin, resurgió en el año 1997. Diversas organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales y sindicales, etc., se reunieron en foros, El foro social europeo y el foro social mundial en Florencia y Porto Alegre respectivamente, para tratar el tema. Por otra parte, parlamentarios de más de treinta países del mundo, propusieron en sus respectivos países una moción aprobatoria para que se lleve a organizaciones como las Naciones Unidas, el FMI, la OMC y al Banco Mundial. Como caso curioso, el señor Soros, uno de los más grandes especuladores en este tipo de transacciones (gano millones de US$ contra la Libra), declaró: “Estoy a favor de la tasa Tobin. No coincide con mis interés personal, pero pudiera ser una muy buena fuente de fondos para la provisión de bienes públicos globales”.
ANTECEDENTES DEL IMPUESTO Así como fue propuesto por Tobin, el impuesto a las transacciones de divisas fue adoptado en algunos países de Latinoamérica, en Colombia si bien debido a su denominación podría identificarse con el impuesto de Tobin, no fue adoptado con el mismo fin, sino como un gravamen a las transacciones financieras internas, y concuerda en todos los casos en que fueron adoptadas en momentos de crisis económicas. En Colombia, El sector financiero es un segmento importante para el desarrollo del país, como también ha sido fundamental para el correcto funcionamiento de las transacciones monetarias y de capitales, que los agentes económicos efectúan diariamente. A raíz de la crisis que vivió el sector financiero en el año 1998, y por medio del gravamen a los movimientos financieros GMF, instaurado por el gobierno de Pastrana, la sociedad colombiana tuvo que asumir el impacto económico de salvamento para la solvencia y reanimación del sistema financiero 3, que con su caída se llevaba por delante a millones de personas que tenían distintas relaciones con el sector y a su vez estas formaban una cadena que hacía que la economía colombiana decayera de manera preocupante. Una cifra alarmante para la sociedad en general, era que al final de la década de los 90 el desempleo se encontraba en un punto alto del 18%4, por causa de la desaceleración económica. Así mismo, el PIB presentó una notable disminución al caer -4.3% para el año 1999, por consiguiente la participación del sector financiero en el PIB fue del 18% y se vio afectada a tener una variación negativa del 4.94% para este mismo año. Cabe resaltar que el sector financiero fue uno de los principales generadores de empleo de los 90 y la participación relativa creció en un 25%. Igualmente este sector cuenta con un total de 168 mil empleados directos a Marzo de 2005 representando el 3.53% del total de la población activa5. El GMF afecta directamente a todos los agentes económicos que tengan algún tipo de vínculo con el sistema, y estos mismos han tenido que sufrir diversos tipos de transiciones durante casi 20 años, pasando de un impuesto del 0.2%, que en principio era temporal, y extendido hasta 2000, a convertirse en 0.3% planeado hasta 2001, finalmente con la reforma tributaria de 2006 se establece la tarifa del 0.4%, y esto se ha visto reflejado en el recaudo total del impuesto en el periodo de análisis que representa 13 billones de pesos y el 7.4% de los ingresos tributarios internos. Todo lo mencionado anteriormente, tuvo como consecuencia la disminución en el flujo neto de capitales externos, la desconfianza entre los inversionistas y prestamistas internacionales, la reducción de los recursos disponibles y el aumento en los márgenes crediticios. Durante el año 1998 se mantuvieron restricciones monetarias que jalonaron el alza de las tasas de interés y se redujeron casi en su totalidad la demanda por títulos de mediano y largo plazo. 3 Se expide mediante decreto legislativo 2331 de Noviembre 16 de 1998. 4 Según el DANE, cifras de tasa de desempleo por áreas metropolitanas, periodo comprendido entre Marzo de 1999 hasta Diciembre de 2000. 5 Según el DANE, población ocupada en miles, por rama de actividad económica, periodo comprendido entre Septiembre de 1996 hasta septiembre de 2000.
Bajo estas circunstancias, el país debió adoptar una serie de medidas destinadas a controlar la crisis de acuerdo: • La ampliación del suministro de liquidez permanente hacia el sistema financiero, tanto en montos como en plazos, a través del B de la R. • El fortalecimiento patrimonial del FOGAFIN, incluyendo el acuerdo con el B de la R. de un mecanismo especial de redescuento por $500.000 millones. • Aportes de liquidez por parte de la DGTN hasta por $280.000 millones. • El otorgamiento del aval de la nación a FOGAFIN para garantizar créditos externos por 600 millones de dólares para el fortalecimiento del sector financiero, según quedó establecido en el numeral No. 8 del considerando del Decreto 2330/98. Sumado a esto, las altas tasas de interés, el creciente índice de desempleo, el desbordamiento de la capacidad de pago de los deudores del sector financiero de vivienda UPAC y la liquidez en la economía, arrastró a la crisis al sector de la construcción. Por tal razón y con el propósito de evitar las mismas experiencias de crisis de países vecinos donde hubo pérdidas en el rango de hasta 15% del PIB, el Gobierno declaró el estado de emergencia social6. Con base en todo lo anterior, donde cerca de 400.000 personas tenían ahorros en las entidades intervenidas por cifras menores a $500.000 que tenían dificultad de vender sus activos para hacer el reembolso de los dineros, que los recursos del FOGAFIN estaban agotados y era urgente dotar al estado de recursos para sobrellevar la crisis y evitar problemas futuros, se expide el decreto legislativo 2331/98, donde se crea una contribución sobre las transacciones financieras de carácter temporal7 y que aplicaba a todas las transacciones que realizarán los usuarios del sector financiero a una tasa del 0,2%, y una tasa especial para las transacciones interbancarias al 0,12%. Pero luego de la ocurrencia del desastre natural de la zona cafetera en el país, el 29 de enero de 1999, el gobierno nacional expide el decreto 195/99 estableciendo la emergencia económica, y el decreto 258/99, donde se cambia la orientación de los recursos obtenidos por dicha contribución, a fin de obtener recursos que permitan la reconstrucción de la zona afectada. Por otra parte, mediante sentencia C-136-99, la Corte Constitucional cambió radicalmente el propósito inicial con que el gobierno había creado la contribución sobre transacciones financieras, al declarar inexequible la destinación “exclusiva” del recaudo de la contribución señalando expresamente la inconstitucionalidad de la frase: “... destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema y, de esta manera, proteger a los usuarios del mismo...”. En el fallo la Corte concluyó, que por las características de este tipo de imposición, se trataba más de un 6 Expedido con el decreto 2330, del 16 de Noviembre de 1998. 7 Inicialmente su vigencia fue establecida hasta el 31 de Diciembre de 1999.
impuesto y no de una contribución, como estaba planteado y por lo tanto no podía ser de destinación específica, lo cual está expresamente prohibido por la Constitución Nacional de Colombia; por ende y con la ley 608/00 llamada Ley del Plan se comienza a hablar de un impuesto nacional de carácter temporal. Con la expedición de la ley 633/00 el gravamen a los movimientos financieros se convierte en un impuesto de carácter permanente en la estructura tributaria colombiana. Con la ley 863 de 2003, la tarifa aumentó transitoriamente en un punto al 4 por mil y la ley 1111/06 modificó nuevamente la tarifa del impuesto, convirtiéndola de temporal a permanente. Con relación a la reforma tributaria estructural (Ley 1819/16) – Reflexiones y propuestas. Profesores Ferrarí, Gonzalo Hernández, Jorge González del Departamento de Economía FCEA – Universidad Javeriana. 8, buscando la equidad y la eficiencia en la tributación, sin descuidar el recaudo. También pretende minimizar la reducción de la tasa de crecimiento y los aumentos en los precios. Sus características principales, incluyeron: – Mantener las tasas del IVA en su nivel actual, salvo para bebidas azucaradas y tabaco, que aumentarían, y reducir a cero la tasa de telefonía fija y celular así como de Internet fijo y móvil. – Reducir el impuesto a las utilidades de las empresas y eliminar el cree. – Eliminar progresivamente el gravamen a los movimientos financieros. – Establecer el impuesto a los dividendos. – Aplicar el impuesto al patrimonio solo a personas naturales. – Cobrar un impuesto a las remesas. En cuanto tiene con ver con el gravamen a los movimientos financieros (GMF), hace una contribución importante al recaudo como porcentaje del PIB, pero sus costos, en términos de desintermediación financiera y reducción de la competitividad del sistema, sostienen que supera su eficiencia como fuente de ingresos. Debería desaparecer progresivamente. Gran parte del recaudo tributario sigue basado en impuestos anti técnicos, como el GMF. Los aspectos principales de la reforma tributaria aprobada en la Ley 18129/16 fueron: – Aumenta de la tarifa general del IVA 16% al 19%, exceptuando la canasta básica que seguiría en 0%, con un aumento mayor de la tasa al tabaco. – Eliminó el CREE, Eliminó el impuesto a la riqueza de personas naturales y jurídicas. – Mantiene el GMF en una tarifa del 4 por mil. – Restableció el impuesto a los dividendos.
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Documento presentado a Discusión en la revista de Economía de la PUJ, primer semestre 2017