LA PRIVATIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA EN EL MUNDO Por Gloria Tobón de Garza Asociación de Usuarios del Agua de Saltillo AUAS, A.C. Marzo de 2015 1.
INTRODUCCIÓN
En el primer número de la revista Agua&Ambiente se publicó un artículo intitulado “La Participación Privada en el Agua Urbana en México”, cuyo autor es el Ing. Pedro Ignacio González Martínez. El Ing. González presenta en su artículo un punto de vista favorable a la injerencia de empresas privadas en el manejo de sistemas de agua. La serie de artículos que presentaremos en esta misma publicación pretende exponer un resumen de la historia de muchas experiencias de privatización y remunicipalización: a) a nivel mundial, b) en México, c) en Saltillo, Coahuila, en donde la empresa española Aguas de Barcelona maneja el sistema de agua desde hace más de trece años; y d) en Ramos Arizpe, Coahuila, donde se remunicipalizó el sistema de agua en abril de 2014, quince meses después de haberse privatizado. Al tema del derecho humano al agua y al saneamiento, reconocido por las Naciones Unidas en julio de 2010, e integrado en el artículo 4° de la Constitución mexicana en febrero de 2012, le dedicaremos un artículo especial al final de la serie. El término “privatización del agua” se utiliza aquí como forma abreviada de la participación del sector privado en la provisión de servicios de agua y saneamiento. Esta participación ha sido muy controvertida: sus defensores argumentan que ha dado lugar a mejoras importantes en la eficiencia y calidad de servicio de los sistemas de agua, que ha aumentado la inversión y que ha contribuido a la expansión del acceso a los servicios. Los detractores, sin embargo, sostienen que la participación del sector privado implica el aumento de tarifas, la conversión de un bien público en bien privado y mercancía para beneficio de unos cuantos, violaciones legales y a los contratos firmados; además, no se han obtenido las mejoras esperadas en muchos casos. 2.
PARTICIPACIÓN PRIVADA EN ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA EN EL MUNDO
La información que se presenta en esta sección es un resumen de varios libros y artículos que se han publicado sobre el tema, muchos de los cuales están disponibles en internet (ver, por ejemplo, PSIRU, Red Vida y Food and Water Watch, 2003 a 2015). Las empresas de agua de propiedad privada fueron comunes en Europa, Estados Unidos y América Latina a mediados y finales del siglo XIX. Su importancia disminuyó poco a poco hasta el siglo XX, a medida que los servicios públicos se hicieron más fuertes y pudieron disponer de los recursos financieros necesarios para alcanzar niveles adecuados de salud pública y desarrollo económico y social. Desde los años ochenta del siglo pasado, la imposición del modelo económico neoliberal implicó la privatización de muchos bienes y servicios públicos. En el caso del agua, esta perspectiva quedó plasmada en la Declaración de Dublín sobre Agua y Desarrollo Sostenible de 1992, que reconoció al agua como bien económico. Desde entonces se empezó a promover ampliamente la privatización de los organismos operadores de agua 1
en todo el mundo, con el apoyo del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones crediticias y de cooperación internacionales. En el Foro Mundial del Agua en La Haya, en el año 2000, los altos funcionarios del Banco Mundial presentaron la privatización del agua como un hecho históricamente inevitable, empleando la frase “no queda otra alternativa”. La privatización de los sistemas de agua y saneamiento ha adoptado diversas formas, pero presenta una constante: el traspaso del control y la gestión de las operaciones a empresas privadas, lo que las convierte en fuentes de lucro para el capital. Sólo en Inglaterra, Gales, Chile y algunas ciudades de los Estados Unidos se produjo la venta total de los sistemas de agua a empresas privadas; en otros lugares se han preferido las asociaciones público-privadas (APP, PPP en inglés), en las que la propiedad de los activos sigue siendo pública y sólo se delegan ciertas funciones a una empresa privada, por un período específico. El socio privado goza de la libertad necesaria para obtener beneficios, por lo que el control acaba siempre cayendo en sus manos. La tabla 1 presenta algunos conceptos que los promotores de la privatización manejan con frecuencia en relación a los sistemas de suministro de agua: públicos, privados y APPs. Tabla 1. Conceptos comunes sobre los diferentes sistemas de suministro de agua Tipo de organismo Público
Privado (Sin participación pública)
APP (Asociación privada y 2 pública)
Conceptos Comunes Altamente burocrático, exceso de personal, no es innovador, económicamente ineficiente, sujeto a la influencia política de los gobiernos de turno - por lo tanto la planeación es a corto plazo. Se utilizan como “caja chica” de las autoridades en turno. Económicamente eficiente, competitivo, proporciona capital para mejorar el sistema y libera al gobierno de estos costos, impulsado por el mercado, trabajo eficiente. El organismo operador (OO) continúa siendo propiedad del gobierno, pero es administrado por el sector privado y funciona como una entidad rentable. El gobierno entrega una parte sustancial de los riesgos y costos al socio privado.
Conceptos presentados en el artículo del Ing. P.I. González Poca dirección de los cuerpos directivos; decisiones políticas sobre tarifas y otros aspectos; desvío de 1 recursos financieros para otras áreas.
No se menciona este tipo de 2 organismos.
Se crea un responsable de lo planeado a largo plazo; se pueden controlar las eficiencias y las coberturas comprometidas; el organismo puede ser sujeto de crédito y el municipio puede dirigir recursos económicos a otras áreas de primera necesidad.
La tabla 2 presenta, en orden creciente de responsabilidades para el socio privado, las cuatro modalidades de APPs. 1
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No se presentan dos de los conceptos que maneja el Ing. González en su artículo: a) la falta de control con la explotación para riego agrícola, ya que no corresponde a los municipios; y b) las plantas de tratamiento de aguas residuales, ya que por lo general las construyen y operan empresas privadas a través de concursos BOT (Construcción, operación y Tratamiento) y no dependen directamente de los organismos operadores. En México no está permitida la venta de activos ni de la mayoría de las acciones (>49%, en el caso de empresas mixtas) de los organismos operadores a empresas privadas. 2
Tabla 2.- Modalidades de asociaciones público-privadas (APP) (1) Modalidad Contrato de prestación de servicios básicos Contrato de gestión
Característica principal
Financiamiento de la inversión Duración y ejecución de obras típica La inversión la financia y lleva a 2a5 cabo el sector público. años
El operador privado provee uno o más servicios al organismo operador, a cambio de un pago acordado por mes. El operador privado es el único La inversión la financia y lleva a 4a7 responsable del funcionamiento cabo el sector público. años. del sistema, a cambio de un pago mensual relacionado con la rentabilidad. Contrato de Los activos son arrendados al La inversión la financia y lleva a 10-15 arrendamiento operador privado, que recibe una cabo -total o mayoritariamente- el años. parte de los ingresos. sector público. El socio privado Normalmente el riesgo comercial puede financiar y ejecutar obras es más alto que en un contrato de menores. gestión. Empresa mixta El inversionista privado tiene una Las inversiones grandes las 20-30 ((joint venture u participación minoritaria (hasta puede llevar a cabo el sector años. operación 49%) en las acciones de la privado y/o el público; las conjunta con compañía de agua. La pequeñas se comparten de autoridades responsabilidad plena de la acuerdo a la participación públicas). gestión recae en el socio privado. accionaria. Concesión El operador privado es La inversión la financia y lleva a 20-30 responsable del funcionamiento cabo -en gran parte o años. del organismo operador (OO). totalmente- el operador privado. (1) La tabla 3.1 que se presenta en el documento de CONAGUA “Guía sobre la Participación Privada en la Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento” considera además: 1) Contratos de tipo CPOT –Construir, Poseer, Operar, Transferir- (BOOT en inglés), los cuales no aplican a la gestión de organismos operadores de agua; y b) Venta total de activos y acciones, esquema que no se considera en México. Además, dicha tabla no separa los conceptos de Empresa mixta (p. ej. OO de Saltillo Coahuila) y de Concesión (p.ej. OOs de Aguascalientes y Cancún).
Los motivos de la privatización del agua varían de un caso a otro, y a menudo determinan la elección de la modalidad. Los principales son: a) el aumento deseado de la eficiencia y de la mejora de la calidad del servicio, b) la influencia de organismos financieros, de Agencias de Cooperación para el Desarrollo y de los gobiernos nacionales y/o estatales, y c) el aumento de la disponibilidad de recursos monetarios. Los contratos de gestión y arrendamiento se utilizan para aumentar la eficiencia y mejorar la calidad del servicio, mientras que las ventas de activos y las concesiones apuntan principalmente a reducir la carga fiscal o ampliar el acceso a los servicios de agua y drenaje. También juegan un papel las razones ideológicas y las influencias externas. A menudo se combinan varios motivos. Existen estimaciones muy diferentes sobre el número de personas atendidas por empresas privatizadas de agua. En un reporte del Banco Mundial (BM, 2009), se indicó que en el 2007 alrededor de 270 millones de personas (menos del 5%) recibían agua de compañías privadas en más de 40 países, de las cuales 160 millones vivían en países desarrollados y 110 millones en países en desarrollo. El informe del BM no incluye 3
estimaciones para tratamiento de aguas residuales. El Anuario de Agua Pinsent Masons (2014) presenta una cifra de más de 900 millones de personas que reciben servicios de agua, drenaje y saneamiento de empresas privadas o privatizadas en 62 países, lo que equivale a 13% de la población mundial. Las dos empresas privadas de agua más grandes del mundo son las francesas Veolia Environnement (Vivendi) y Suez Environnement (con sus filiales: United Water de EEUU y Aguas de Barcelona de España). De acuerdo a sus últimos reportes anuales, estas empresas sirven a poblaciones del orden de 100 millones en todo el mundo cada una. Les siguen, en orden de importancia, la española Fomento de Construcciones y Contratas SA (FCC), con cerca de 30 millones de clientes; y con menos de 20 millones la alemana RWE, la italiana ACEA, la estadounidense American Water, la británica Thames Water y la francesa SAUR. En Brasil, Colombia, China, Malasia y las Filipinas, operadores locales de agua tienen una fuerte presencia. Las evidencias sobre los impactos de la privatización del agua son contradictorias. Por lo general los defensores y detractores de la privatización del agua hacen hincapié en los ejemplos, estudios, métodos e indicadores que apoyan sus respectivos puntos de vista. Como ocurre con cualquier estudio empírico, los resultados dependen de los métodos utilizados. Por ejemplo, algunos estudios básicamente comparan la situación antes y después de la privatización. Los estudios más sofisticados tratan de comparar los cambios que ocurren en los servicios públicos de gestión privada, con los que tienen lugar en servicios públicos de gestión pública que operan en condiciones similares durante el mismo período. El segundo grupo de estudios a menudo utiliza técnicas econométricas. Los resultados también dependen de la elección del indicador utilizado para medir el impacto. Los indicadores más comunes son: el aumento en el acceso a agua potable y alcantarillado, los cambios en las tarifas, las inversiones, las enfermedades transmitidas por el agua, los indicadores de calidad del servicio (por ejemplo, la continuidad del suministro o la calidad del agua potable) y la eficiencia (por ejemplo, las pérdidas de agua y la productividad del trabajo). A continuación se presentan algunas consideraciones breves sobre los impactos de la privatización sobre el acceso de agua, la eficiencia física, la salud y las tarifas. De estudios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (organismos promotores de la privatización), tomamos dos evidencias que no resultan del todo favorables a estos procesos: “…a diferencia de lo que esperaban los defensores de la privatización-, los operadores privados contribuyeron poco en términos de financiamiento, el cual provino en gran medida de ingresos por tarifas y ayudas para el desarrollo…” (BM, 2009). “…No se puede dar por sentado que las APPs son más eficientes que la inversión pública y la oferta pública de servicios…” (Cita de documento del FMI en PSIRU, 2005)
En cuanto a la salud, hay casos en que se lograron mejoras (p. ej. reducción en la mortalidad infantil) y otros que se reportaron episodios de agua contaminada, muchos de los cuales se debieron a las desconexiones del suministro de agua que hizo el organismo privatizado a los usuarios que no pudieron pagar.
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La conclusión del estudio PSIRU, 2005 es que “No hay evidencias de que la eficiencia del sector privado sea superior”. En relación al impacto sobre las tarifas, en casi todos los casos éstas han aumentado a largo plazo en los procesos de privatización, como lo demuestran numerosos reportes (P.ej., “después de la privatización, las tarifas en Francia aumentaron un 150 por ciento, mientras que la calidad del agua se redujo ... .En Subic Bay, una antigua base naval de Estados Unidos en Filipinas, Biwater aumentó las tarifas del agua en un 400 por ciento ... Las tarifas del agua en Inglaterra aumentaron un 450 por ciento mientras que las ganancias de la compañía se dispararon en 692 por ciento...” “Marruecos – El precio del agua aumentó tres veces después de que se privatizó el servicio de agua en Casablanca”).3 La magnitud de los aumentos está influenciada por el margen de ganancias que pretenden los operadores privados, pero también influyen la eficiencia de los operadores en términos de pérdidas de agua y productividad del trabajo. La Fig. 1 muestra, en un planisferio, los principales países que tienen -o han tenidoparticipación formal del sector privado en el suministro de agua urbana Fig. 1.- Países –en color naranja- en donde ha habido participación formal del sector privado en el suministro de agua urbana (1)
(1) Elaboración propia con datos de muchos artículos.
En la segunda parte de este artículo se tratará el tema de remunicipalización de los organismos privatizados en el mundo. 3
En Saltillo, a pesar de que el Contrato de Asociación indica que “…los incrementos mensuales a las tarifas por los servicios de agua potable y alcantarillado serán iguales al incremento mensual en el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) publicado por el Banco de México…”, la empresa ha aplicado siete aumentos por encima de la inflación. 5
3. Referencias Nota 1: Debido a que éste no es un artículo científico, sólo se presentan las referencias principales que se consultaron para corroborar la información que se presenta. Los lectores a los que interese información adicional, pueden ponerse en contacto con la autora por medio de la dirección de correo-e gtgarza99mx@prodigy.net.mx. Nota 2: Las referencias de internet que se presentan a continuación fueron consultadas por última vez en febrero o marzo de 2015. Banco Mundial (2009); “Alianzas Público-Privadas para el Servicio de Agua Urbana: Revisión de las experiencias en los países en desarrollo, por Philippe Marin, disponible en https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2703/530170PUB0Tren101Officia l0Use0Only1.pdf?sequence=6. CONAGUA (2010), “Guía sobre la Participación Privada en la Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento”, disponible en http://castaliaadvisors.com/files/Guia_Paticipacion_Privada_Version_final.pdf. Food and Water Watch, artículos sobre experiencias negativas de la privatización del agua en EEUU y en el mundo disponibles en la página web del organismo, www.foodandwaterwatch.org. Por ejemplo: “Suez Environnement’s Poor Record in the United States”, disponible en http://documents.foodandwaterwatch.org/doc/SuezEngLR.pdf; y “Public-Private Partnerships: Issues and Difficulties with Private Water Service”, disponible en http://documents.foodandwaterwatch.org/doc/p3s.pdf. González Martínez, Pedro Ignacio (Febrero de 2015), “La Participación Privada en el Agua Urbana en México”, publicado en Agua&Ambiente, No. 1, pp. 30-33, disponible en https://cloud.3dissue.com/87037/87385/0/AGUAYAMBIENTEFINAL/index.html. Pinsent Masons (2014), “Pinsent Masons Water Yearbook”, 14ª edición, disponible en http://wateryearbook.pinsentmasons.com/download_as_a_pdf/download_the_pdf.aspx. Public Citizen’s Agua Para Todos (Agosto de 2003), “Suez - Biografía Corporativa”, disponible en http://www.laredvida.org/im/bolentines/WaterPrivatizationFiascos.pdf. Public Citizen’s Agua Para Todos (Agosto de 2003), “Fiascos en la Privatización del Agua”, disponible en http://www.laredvida.org/im/bolentines/Suez.pdf. Public Services International Research Unit –PSIRU- (1999); “Water and Privatisation in Latin America" (1999); "The Water multinationals” (1999); “Privatisation-related M&As in Transition and Developing Countries: Water and Energy” (2000); “Paying for privatization: higher prices, lower employment” (2000); “Undermining Democracy and the Environment” (2000); “El agua en manos públicas” (2001); “Water privatisation in Latin America” (2002); “The relative efficiency of public and private sector water” (2005). En la dirección http://www.psiru.org/publications se puede obtener acceso a estos y a otros reportes de PSIRU. Red Agua Pública (2014), “La ciudadanía llama a eliminar la privatización del agua en el primer debate de la ICE en la Unión Europea”, Disponible en http://redaguapublica.wordpress.com/2014/02/18/la-ciudadania-llama-a-eliminar-la-privatizaciondel-agua-en-el-primer-debate-de-la-ice-en-la-union-europea/. Red Vida, Lista de documentos sobre la privatización del agua en Latinoamérica y el mundo, disponibles en http://www.laredvida.org/boletines.php?tipo=Informes. Transnational Institute (TNI) & Corporate Europe Observatory (CEO) (2002), “Por un Modelo Público del Agua – Triunfos, luchas y sueños”, disponible en http://books.google.com.mx/books?id=WOmjpB0ryywC&pg=PA23&lpg=PA23&dq=%22concesi %C3%B3n+de+franquicias+a+distribuidores+en+zonas+periurbanas%22+banco+mundial&sour ce=bl&ots=HiC2gC7ajq&sig=nR6xur09F2Y_sB9cOUo8V7KGhdE&hl=es419&sa=X&ei=P6UPU67LO8bxoAS9tYKgDg&ved=0CCkQ6AEwAA#v=onepage&q=%22conces i%C3%B3n%20de%20franquicias%20a%20distribuidores%20en%20zonas%20periurbanas%22 %20banco%20mundial&f=false. VanOverbeke, Dustin (2004), “Water Privatization Conflicts”, en “Water is Life”, sitio web sobre privatización del agua, Universidad de Wisconsin-Eau Claire; disponible en http://academic.evergreen.edu/g/grossmaz/vanovedr/. 6