"La seguridad alimentaria como prioridad global" by Alba Pérez Barrera

2014

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO PRIORIDAD GLOBAL

Alba María Pérez Barrera Universitat Autònoma de Barcelona Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO PRIORIDAD GLOBAL

“El hambre es exclusión. Exclusión de la tierra, de los ingresos, del empleo, de los salarios, de la vida y de la ciudadanía. Cuando una persona llega al punto de no tener qué comer, significa que todo lo demás le está negado. Se trata de una forma moderna de exilio. El hambre es la muerte en vida”. Josué De Castro (1967).

Elaboración: Alba Mª Pérez Barrera Cliente: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) Trabajo de Fin de Máster – Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) Máster Universitario en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo Junio de 2014 Foto portada: © Coralie Blunier. En Abuja, Nigeria (2012).

ÍNDICE 1. PREFACIO

2. INTRODUCCIÓN

3. MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL

4. MARCO NORMATIVO NACIONAL

5. TENDENCIAS Y REGIONES

5.1. Crisis puntuales y emergencias alimentarias a) b) c)

Desastres naturales Conflictos Volatilidad de los precios

5.2. Crisis periódicas o crónicas a) b) c)

Baja productividad agrícola Carga de la deuda externa Democracia y buena gobernanza

6. PRIORIDADES PARA LA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS 6.1. Prioridades temáticas 6.2. Prioridades geográficas

12 13 15 17 18 18 21 23

26 26 29

7. CONCLUSIÓN

8. BIBLIOGRAFÍA

1. PREFACIO De entre la gran variedad de problemas que nos rodean hoy en día en un contexto mundial de crisis económica, política y social, el hambre es sin duda el desafío más crítico, persistente y nocivo al que se enfrenta la sociedad en todo el mundo. De hecho, según el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el hambre y la desnutrición son consideradas los principales riesgos para la salud a nivel global, más que el sida, la malaria y la tuberculosis juntas. 1 A menudo escuchamos hablar de emergencias humanitarias o hambrunas, generalmente como consecuencia de desastres naturales o conflictos armados que estallan puntualmente en un territorio y que tienen la capacidad de atraer la atención de la comunidad internacional, que se vuelca en la prestación de ayuda humanitaria y alimentaria. No obstante, es frecuente olvidarse del hambre crónica o estructural, que a veces se transforma en invisible por ser “ordinaria”. Es la desnutrición que siempre ha existido, intrínsecamente ligada a la pobreza y el subdesarrollo, y que tiene incluso peores consecuencias porque suele afectar a un número más amplio de personas, a los más pobres de entre los pobres. De acuerdo con las últimas estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), hoy en día 842 millones de personas padecen desnutrición en todo el mundo (FAO, 2013a). La falta de alimentos suficientes o ricos en los nutrientes que se necesitan para llevar una vida activa y saludable hace que cada año tres millones de niños mueran antes de cumplir los 5 años o sufran retrasos en el crecimiento. En contraste con esta situación de hambre y miseria, en otras áreas del planeta cerca de mil millones de personas se enfrentan al problema contrario: la obesidad. Esta es la realidad de un mundo altamente desproporcionado en el que un 30 % de la producción total de alimentos se echa a perder y en el que, en realidad, contamos con los conocimientos y las tecnologías necesarias para lograr el pleno bienestar de toda la población. La seguridad alimentaria se mide en función de cuatro componentes: disponibilidad de alimentos, acceso físico y económico a los mismos, utilización de los alimentos y estabilidad a lo largo del tiempo. La multidimensionalidad del fenómeno exacerba su vulnerabilidad ante cualquier cambio en los patrones tradicionales, que puede venir dado por desastres naturales, volatilidad de precios, el cambio climático, inestabilidad política, etc. Pero mientras muchos de estos factores tienen un leve impacto en el mundo industrializado, en los países en desarrollo

Fuente: PMA: Datos del hambre. Disponible en: http://es.wfp.org/hambre/datos-del-hambre. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

5 pueden suponer un verdadero reto a la supervivencia. Los países en desarrollo, que sufren desproporcionadamente las consecuencias de la industrialización acelerada de los países más avanzados desde el siglo pasado, carecen de los medios tanto para prepararse a estos riesgos como para recuperar el curso de su crecimiento después de una crisis. Todo ello requiere del compromiso y la cooperación de toda la comunidad internacional que desemboquen en soluciones a largo plazo hacia la erradicación del hambre, con un énfasis especial en los agricultores en pequeña escala –que alimentan a la mitad de la población mundial y al 90 % de África– y desde un enfoque de soberanía alimentaria, de modo que estos países puedan ser dueños de su propio desarrollo.2

La focalización en los pequeños agricultores es particularmente relevante en 2014, año oficialmente proclamado por las Naciones Unidas “Año Internacional de la Agricultura Familiar”.

2. INTRODUCCIÓN La cooperación al desarrollo española está progresando activamente en su lucha contra el hambre de acuerdo con los compromisos adoptados a nivel nacional e internacional, especialmente en el marco del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) –reducir a la mitad el porcentaje de personas que pasan hambre en el mundo– y de las consultas sobre la agenda de desarrollo post-2015. No obstante, la AOD española correspondiente a 2012 se redujo en un 50 % respecto del monto desembolsado en 2011 debido a la grave crisis económica que azota al país. En este contexto, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha recomendado a España que trabaje sobre la base de un plan claro y realista que avale sus encomiables esfuerzos por seguir avanzando en el cumplimiento de sus compromisos (CAD, 2011). La coyuntura económica actual hace que sea más necesario que nunca utilizar de manera eficaz, eficiente y selectiva los limitados recursos disponibles para la ayuda al desarrollo, centrándose en los lugares donde más se necesiten y en aquellas acciones que tendrán un impacto más sostenible en la meta de alcanzar la seguridad alimentaria universal. En este contexto, el presente informe está encaminado a guiar las intervenciones en materia de lucha contra el hambre de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) en los años a venir, haciendo eco de esta necesidad de reestructuración de la ayuda sobre la base de la selectividad y la eficacia. El objetivo del informe es contextualizar la problemática del hambre y la desnutrición en el mundo actual en desarrollo proporcionando un marco claro en el que se describen y justifican las prioridades y líneas de acción a seguir focalizándose en aquellas medidas que contribuirán a acabar con la inseguridad alimentaria permanente o periódica. Para ello, se empieza haciendo un repaso histórico de los compromisos adoptados a nivel internacional para afrontar este importante desafío y, más específicamente, su reconocimiento normativo en la cooperación al desarrollo española. A continuación, se analizan los factores y las tendencias que inciden en la inseguridad alimentaria de una población, dividiéndolos entre aquellos que provocan una crisis puntual o emergencia humanitaria y aquellos propios de crisis periódicas o crónicas. En el último apartado, se presentan las que habrán de ser las prioridades concretas en la utilización de los recursos de la cooperación española en base a los condicionantes analizados desde el punto de vista temático –acciones y actividades prioritarias en la agenda– y geográfico –allá donde la prevalencia de la desnutrición es más acuciante–.

3. MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL A lo largo de la historia, todos los países han reconocido directa o indirectamente el derecho de las personas a tener acceso a los alimentos, y cómo el hambre es la causa de mucho sufrimiento que se materializa de distintas formas. El reconocimiento normativo de que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación” se remonta al artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1948). En un contexto de desnutrición generalizada y en respuesta a la creciente preocupación respecto de la capacidad de la agricultura mundial de cubrir las necesidades de alimentos de una población creciente, en 1974 una serie de gobiernos convocó la Primera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Alimentación. En este encuentro, se proclamó que "todos los hombres, mujeres y niños tienen derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutrición a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus facultades físicas y mentales" (Molina, L. E., 2002). Asimismo, se fijó el objetivo de terminar con el hambre, la inseguridad alimentaria y la desnutrición en el mundo en el plazo de un decenio. A pesar de que esta ambiciosa meta no llegaría a alcanzarse, su formulación reflejó por primera vez la voluntad de los líderes políticos internacionales de cooperar y adoptar compromisos específicos en el progreso hacia ese derecho fundamental. La Conferencia Internacional de Nutrición, celebrada en 1992 y convocada por la FAO y la Organización Mundial de la Salud (OMS), fue otra ocasión importante que reavivó el compromiso de ONG y líderes de 150 países de realizar todos los esfuerzos posibles para luchar activamente contra los factores asociados a la desnutrición, y desembocó en la preparación de planes nacionales de acción para la nutrición. Ese mismo año se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en cuyo marco se elaboró el Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible (Programa 21), donde empezaron a plantearse posiciones más orientadas hacia la soberanía alimentaria. Ante los escasos progresos alcanzados hacia las metas planteadas para finales de siglo, en noviembre de 1996 se celebró en la sede de la FAO en Roma la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA), que reunió a representantes de 185 países con el objetivo de encontrar soluciones reales respecto a uno de los retos más importantes a los que se tendrían que enfrentar los dirigentes mundiales en el nuevo milenio: la erradicación del hambre. Este evento resultó en la formulación de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria, que plantea siete compromisos en los que se sientan las bases para garantizar una seguridad

8 alimentaria sostenible universal, y el Plan de Acción de la CMA, con objetivos y medidas específicas para lograr estos (FAO, 1996). De entre ellos, el objetivo más importante fue el de conseguir reducir a la mitad el número de personas que pasan hambre antes de 2015. La resonancia de esta Cumbre fue tal que este objetivo se incorporó a la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, que resulta de la Cumbre del Milenio celebrada en el año 2000. En los meses que siguieron a esta fueron integrándose otros objetivos tratados en las grandes cumbres y conferencias celebradas a lo largo de la década de 1990 y que cristalizaron en la lista de ocho ODM tal como los conocemos hoy. Estos objetivos tienen la misma meta temporal que la CMA (es decir, 2015) y, entre ellos, el relacionado con el hambre y la alimentación, combinado con la lucha contra la pobreza, sigue siendo prioritario. En 2002 se celebró la Segunda Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, en la que se analizaron los progresos “decepcionantemente lentos” realizados a la hora de lograr reducir a la mitad la proporción de personas que pasan hambre en el mundo.3 De acuerdo con las conclusiones recogidas, esto se debía sobre todo a dos limitaciones: la falta de voluntad política y la falta de recursos. En respuesta a estas constricciones, los Estados Miembros invitaron al Consejo de la FAO a establecer un Grupo de Trabajo Intergubernamental destinado a elaborar un conjunto de Directrices de aplicación voluntaria.4 Estas directrices se aprobaron por consenso y, si bien no tenían un carácter jurídicamente vinculante, proporcionaron orientación práctica y medidas específicas para que cada Estado Miembro pudiera cumplir sus obligaciones y compromisos vigentes en el marco del derecho universal a la alimentación. Asimismo, se estableció un Programa de Lucha contra el Hambre que recogía acciones concretas especialmente orientadas a la promoción del desarrollo agrícola y rural. A este respecto, cuatro años después la FAO organizó una Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural para explorar nuevas oportunidades de desarrollo que sirvieran para revitalizar las comunidades rurales en todo el mundo. Para terminar, cabe destacar el Reto del Hambre Cero lanzado por el Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon en el marco de la Conferencia internacional Río+20, al considerar intolerable que hubiera un billón de personas hambrientas en el mundo (cifra 3

Fuente: FAO. “La Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, confirma el compromiso de reducir el hambre”. Disponible en: http://www.fao.org/worldfoodsummit/spanish/newsroom/news/8580-es.html. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014. 4 Fuente: FAO. “Información general sobre las Directrices voluntarias”. Disponible en: http://www.fao.org/righttofood/righttofood/rtf_voluntary_guidelines/about_es.htm. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

9 superior a la de 1996) al tiempo que la producción de alimentos era suficiente. Los pilares de esta iniciativa mundial que sigue su curso son los siguientes: i) cero retraso en el crecimiento de niños y niñas menores de 2 años; ii) acceso ilimitado a una alimentación sana y nutritiva durante todo el año; iii) que todos los sistemas alimentarios sean sostenibles; iv) un 100% de incremento en la productividad y los ingresos de los pequeños agricultores y v) cero desperdicio de alimentos y pérdidas post-cosecha.5 La importancia de esta iniciativa reside en lo que fue su antecedente más directo: los buenos resultados cosechados por el programa “Fome Zero” impulsado por el Gobierno de Brasil desde 2002, que demostró cómo era posible reducir el hambre combinando políticas para la educación, la agricultura, la nutrición y la creación de empleo en un marco de políticas coherentes. La gran proliferación de reuniones y cumbres celebradas en torno a la problemática del hambre y el subdesarrollo son el reflejo de un fuerte reconocimiento normativo internacional que ya empieza a dar sus frutos. No obstante, todavía queda mucho por hacer. El año 2015 marca el fin del plazo para el cumplimiento de los ODM y las consultas para definir la próxima agenda de desarrollo Post-2015 (que enmarcará los Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS]) gobiernan ahora el panorama internacional actual.

Fuente: Naciones Unidas. “El desafío ‘Cero Hambre’: en un mundo de abundancia, nadie – ni una sola persona – debería de tener hambre”. Disponible en: http://www.unngls.org/spip.php?page=article_es_s&id_article=3975. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

4. MARCO NORMATIVO NACIONAL A nivel nacional, la cooperación española ha reconocido desde siempre la importancia primordial de facilitar el acceso a los alimentos a todas las personas y muy especialmente en los países en desarrollo. No obstante, la Declaración del Milenio constituyó sin duda el hito histórico que consolidó los compromisos a este respecto y dio un impulso a los esfuerzos internacionales en este ámbito. Si bien los ODM, tal como se formularon, no se sometieron a la aprobación de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, se han tomado como un marco para orientar las acciones de los gobiernos cuyo éxito depende en buena medida de la capacidad de estos de incorporar los objetivos en sus estrategias, programas y planes nacionales en favor del desarrollo y de movilizar los recursos necesarios para lograrlos (tanto propios como a partir de la asistencia externa) (FAO, 2005). En el marco de su compromiso respecto de los ODM, en 2006 el Gobierno de España convino en destinar 528 millones de euros a la creación de un Fondo para el logro de los ODM en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Fondo PNUDEspaña, 2007). En asociación con organizaciones comunitarias, gobiernos locales y nacionales, el sector privado, ONG y otros organismos especializados de las Naciones Unidas, el Fondo PNUD-España ha apoyado 130 programas repartidos por 50 países de 5 regiones del mundo y se calcula que ha beneficiado de forma directa a más de 9 millones de personas. La ayuda específica en materia de seguridad alimentaria y nutrición representa una porción significativa en el total de la ayuda (véase gráfico 1). En el marco de la Declaración de París (2005) y el programa de acción de Accra para la eficacia de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), la cooperación española introdujo medidas para mejorar la planificación y la articulación de su AOD y confirmó su compromiso en la lucha contra el hambre con la elaboración de la Estrategia de la Lucha contra el Hambre de la Cooperación Española, la cual se incorporó por primera vez en el Plan Director de la Cooperación española correspondiente al período 2005-2008 (De Loma-Ossorio, E., 2007). En esta estrategia se defiende el valor de la seguridad alimentaria familiar y el principio de soberanía alimentaria y se reconoce que la pobreza es la causa fundamental del hambre, por lo que se estructuran las acciones desde un enfoque multidimensional.

La esfera del desarrollo rural, seguridad alimentaria y nutrición sigue siendo prioritaria en el Plan Director de la cooperación española para 2013-2016, en el cual se hace hincapié en la importancia de desarrollar políticas públicas que garanticen el derecho humano a la

11 alimentación, el desarrollo rural y territorial, una alimentación adecuada y suficiente frente a las crisis y políticas de prevención (Plan Director, 2013-2016). En el marco de la iniciativa Hambre Cero y la agenda Post-2015, España está liderando las Consultas temáticas relativas al hambre, la seguridad alimentaria y la nutrición, y ha firmado recientemente un memorando de entendimiento con ECOWAS que refleja el apoyo de la cooperación española a la política de seguridad alimentaria de este organismo.6 La AOD es uno de los mecanismos más importantes de los que dispone España para contribuir al logro de todos estos objetivos, en concreto, la ayuda alimentaria y humanitaria (Vázquez, S. T., 2007). No obstante y a pesar de los esfuerzos, según datos de la OCDE la AOD española correspondiente a 2012 se redujo en un 50 % respecto del monto desembolsado en 2011, y supuso la reducción más abrupta en términos de AOD de entre todos los países donantes (véase gráfico 2). Dadas las limitaciones derivadas de la crisis económica actual, es necesario maximizar la eficacia de la ayuda desde un enfoque de selectividad, alineación y transparencia para contribuir a una seguridad alimentaria universal sostenible.

Fuente: AECID. “Spain boosts food security among the more vulnerable peoples of West Africa”. Sala de prensa en línea. Disponible en: http://www.aecid.es/ES/Paginas/Sala%20de%20Prensa/Noticias/2014/2014_03/Espa%C3%B1aimpulsa-la-seguridad-alimentaria-de-las-poblaciones-m%C3%A1s-vulnerables-en-%C3%81fricaOccidental-.aspx.

5. FACTORES Y TENDENCIAS DE LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA Según la FAO, el número de personas incapaces de satisfacer sus necesidades de energía alimentaria en todo el mundo se ha reducido un 17 % en la actualidad respecto al nivel de inicios de la década de 1990, lo que representa progresos significativos en el marco de los ODM. No obstante, aún queda mucho camino por recorrer y persisten grandes diferencias entre regiones en relación con la distribución del hambre. Para contribuir a esta meta de manera sostenible es necesario emprender acciones específicas dirigidas a las causas estructurales del problema. En este apartado se estudian con atención qué regiones y países tienden a ser más vulnerables a las emergencias alimentarias y al hambre estructural y qué factores fomentan su surgimiento, prolongación y severidad. La diferenciación entre crisis alimentaria puntual o crónica es necesaria para poder elaborar políticas y programas adecuados en materia de cooperación al desarrollo rural y seguridad alimentaria sostenible, así como para calcular el envío de ayuda de emergencia según las necesidades.

5.1. CRISIS PUNTUALES Y EMERGENCIAS ALIMENTARIAS Los desastres frecuentes y a menudo prolongados que producen emergencias alimentarias en los países en desarrollo no solo inciden en el desarrollo físico y social de los individuos, sino que también constituyen una amenaza importante al progreso económico y social de los propios países y a su seguridad alimentaria a largo plazo. Según el Sistema Mundial de Información y Alerta (SMIA) de la FAO, “un país se encuentra en situación de emergencia alimentaria cuando en un determinado año no puede colmar con sus propios recursos el déficit de alimentos provocado por un desastre y necesita, por tanto, ayuda alimentaria externa” (Rukandema, M., & Gürkan, A. A., 2004). De faltar dicha asistencia, la población o una parte importante de la misma podría verse gravemente desnutrida. Los desastres pueden proceder de catástrofes naturales o como consecuencia de la actividad humana, o por una combinación de ambos. Ahora bien, algo puede aparecer como un desastre natural y ser en realidad el resultado indirecto de actividades humanas que perjudican el medio ambiente. En este apartado se analizarán algunos de los factores que resultan en emergencias alimentarias en el mundo en desarrollo.

a) DESASTRES NATURALES En la actualidad se reconoce ampliamente que los desastres naturales, sobre todo las sequías y las inundaciones, están aumentando tanto en frecuencia como en gravedad. De acuerdo con el Banco Mundial, se estima que entre 1970 y 2010 murieron cerca de 3 300 millones de personas en todo el mundo a causa de los desastres mundiales, y solo en 2011 las pérdidas económicas derivadas de estos fenómenos ascendieron a 370 000 millones de dólares de los Estados Unidos (Naciones Unidas, 2013). Los países en desarrollo cargan con todo el peso de la pasada industrialización acelerada del mundo desarrollado que ha contribuido en gran medida a

prominencia

fenómenos

meteorológicos

extremos.

Además,

sufren

desproporcionadamente a causa de ello por carecer de los medios tanto para prepararse a enfrentarse a estos riesgos como para reparar o reconstruir la infraestructura damnificada. Si bien no hay ninguna prueba de que los desastres relacionados con el clima que se producen hoy en día cada vez más asiduamente sean consecuencia directa del cambio climático, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC) afirma que la creciente impredictibilidad de los parámetros climáticos contribuye gravemente a las pérdidas en la producción agrícola y a la vulnerabilidad de los precios y los ingresos de los trabajadores en las zonas rurales. Para 2020, se prevé que el cambio climático representará un riesgo de hambre para 49 millones de personas más (FIDA, 2009). La disminución de la productividad agrícola eleva el gasto público necesario para importar los alimentos que escasean en el país y reducen las posibilidades de consumo familiar. Las sequías perjudican a las cosechas de alimentos que necesitan de altos niveles de agua y riego y se priorizan cultivos menos nutritivos. En estas circunstancias, los productores de subsistencia son muy vulnerables a la desnutrición y a las hambrunas. Por otro lado, el aumento global de las temperaturas puede tener un efecto en la expansión de las enfermedades y el aumento de la actividad de las plagas, así como en la ansiedad del ganado (Madeley, J., 2003). Las proyecciones relativas a las consecuencias de la subida del nivel del mar también son extremadamente preocupantes. El agua salada del mar se filtra en el agua de la tierra y dificulta el crecimiento de los cultivos, siendo el arroz –alimento básico para muchos millones de personas especialmente en Asia– particularmente vulnerable a esas alteraciones. Según el Instituto del Clima, en las áreas densamente pobladas situadas a bajo nivel en países como Bangladesh, China, Egipto, Vietnam, Indonesia y Malasia, los cultivos –y con ellos la seguridad alimentaria– podrían verse tremendamente perjudicados, y muchas islas del Pacífico podrían requerir la evacuación

14 completa a lo largo del siglo XXI.7 De acuerdo con sus estudios, las consecuencias del cambio climático en términos generales varían en función de la región. Así, podría darse que un aumento de uno o dos grados en las temperaturas beneficiara a los rendimientos de cultivos en zonas de latitudes medias y altas, especialmente en Asia Oriental y Sudoriental. No obstante, estas mismas circunstancias serán perjudiciales en la productividad agropecuaria de América Latina, mientras que en Asia Central y Meridional el rendimiento agrícola podría disminuir un 30% para 2050, y el África Subsahariana podría sufrir pérdidas en el cultivo de cereales de hasta un 33 % en 2060. Según el Instituto del Clima (2008), la seguridad alimentaria del África Subsahariana será la más afectada directamente por el cambio climático y, para el año 2080, se prevé que el 75 % de las personas vulnerables al hambre vivirá en esta región.8 En cualquier caso, es importante tener en cuenta que la agricultura no es solo la víctima del cambio climático, sino que de hecho la agricultura y la deforestación juntas contribuyen hasta en un 30 % a las emisiones de gases de efecto invernadero que aceleran su expansión.9 Así pues, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, la agricultura del futuro debe ser capaz de responder a los desafíos planteados por las nuevas condiciones de los suelos, condiciones climáticas y disponibilidad del agua, al tiempo que se desarrollan prácticas y tecnologías para mitigar sus propias contribuciones al cambio climático.

Fuente: Instituto del Clima. Disponible en: http://www.climate.org/topics/sealevel/index.html?PHPSESSID=b5c77983fd3acf781535880803881c52. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014. 8 Fuente: FIDA. “Cambio climático: crear capacidad de recuperación en las comunidades rurales pobres”. Disponible en: http://www.ifad.org/climate/factsheet/s.pdf. 9 Sobre todo debido al uso de combustibles fósiles y la quema de biomasa.

b) CONFLICTOS El paradigma tradicional de la seguridad se centraba en las amenazas militares al Estado soberano, pero la historia ha demostrado que la ausencia de guerra no equivale a la paz y la estabilidad. Precisamente, la dificultad de acceso a los alimentos es frecuentemente un factor detonante de protestas y conflictos. De acuerdo con un informe publicado por el PMA en 2003 en el que se estudia la relación entre la seguridad alimentaria y los conflictos, la escasez de recursos y, muy especialmente, los desequilibrios en el reparto de estos en el seno de una sociedad, fomentan los reclamos sociales, los cuales a menudo están asociados a comportamientos violentos (Henk-Jan B. y Cullen S. H., 2011). La prevalencia de este tipo de inestabilidad, que suele estar vinculada a países con bajos niveles de desarrollo económico y altos niveles de inseguridad alimentaria, es una de las causas de que, en un mundo actual altamente institucionalizado en materia de paz y seguridad, no solo no se haya reducido el número de conflictos respecto del siglo pasado – período que fue testigo de las dos guerras mundiales más catastróficas de la historia de la humanidad– sino que se ha multiplicado, aunque en forma de conflictos intra-estatales y frecuentemente alta o relativamente internacionalizados (SIPRI, 2013). De acuerdo con el informe del PMA, el 65 % de las personas con mayor grado de inseguridad alimentaria vive en siete países (Bangladesh, China, Etiopía, India, Indonesia, Pakistán y República Democrática del Congo) de los cuales todos, menos China, han experimentado conflictos civiles en la última década. En cualquier caso, es evidente que las causas de los conflictos no se basan únicamente en una exposición prolongada a la escasez de alimentos, sino que se combinan también con otros factores económicos y sociales, como pueden ser las regresiones económicas, altos índices de desempleo o la debilidad de las instituciones. La urbanización es también un elemento demográfico relevante: cuando la población rural emigra a las ciudades, aumenta el número de consumidores de alimentos en detrimento del de productores, y para aquellos es más complicado volver a la agricultura de subsistencia como vía para hacer frente a estas limitaciones y al aumento de los precios. No obstante, las poblaciones urbanas suelen estar más protegidas por parte de los agentes políticos e instituciones locales que las personas que viven en zonas rurales, especialmente en las más remotas (Henk-Jan B. y Cullen S. H., 2011: 9). Por otra parte, conviene también hacer referencia a la expresión acuñada por el Banco Mundial: “the conflict trap” (“la trampa de los conflictos”). Según esta, la inseguridad alimentaria no es solo causa de los conflictos o los comportamientos violentos, sino también consecuencia de estos. En otras palabras, la seguridad alimentaria es una condición previa para que haya estabilidad política, y la estabilidad política es una condición previa para la

16 seguridad alimentaria. En efecto, la prevalencia de un conflicto en el interior de un país, si bien depende del tipo y la magnitud de este y del contexto específico nacional, puede conllevar un cambio en los patrones de sustento de los hogares y puede suscitar la vulnerabilidad permanente de ciertos sectores de la comunidad, conduciéndoles a una inseguridad alimentaria crónica. Además, es frecuente que no tengan las capacidades o los conocimientos necesarios para desarrollar oportunidades de subsistencia alternativas o de generar ingresos en las nuevas circunstancias. Los conflictos pueden imposibilitar a los campesinos la compra de semillas para plantar y las posibilidades de comercialización se hunden. Y lo que es peor, según el Informe de Desastres Mundiales de 1996, “hasta el 35 % de las tierras de cultivo están inutilizadas debido a las minas” (Madeley, J., 2003). Por otra parte, las guerras y los conflictos absorben sumas de dinero que se podrían utilizar para aumentar o mejorar la producción interna de alimentos. Además, en ocasiones los enfrentamientos o los grupos armados pueden obstaculizar la llegada de donativos alimentarios de la comunidad internacional, lo cual es un arma recurrente para sembrar terror político (Henk-Jan B. & Cullen S. H., 2011). Los conflictos causan muertes y enfermedades, destruyen el capital físico y social, deterioran el medio ambiente, frenan la asistencia de los niños a la escuela y desalientan la inversión.10 De igual modo, los conflictos de alto riesgo generan amplios flujos de personas desplazadas o refugiadas entre las que muchas terminan pasando largas temporadas en campos o centros al límite de su capacidad en condiciones casi subhumanas. En este contexto, la ayuda alimentaria procedente de donantes públicos o privados internacionales es imprescindible. No obstante, esta debe ser solo una solución a corto plazo. En su informe, el PMA advierte del riesgo de que la asistencia alimentaria se convierta en una “fuente de conflicto” adicional, que pueda exacerbar la dependencia y la falta de concentración en la inversión en producción y desarrollo local. De acuerdo con las razones expuestas, resulta prioritario establecer mecanismos tanto para prevenir los comportamientos violentos derivados de la falta de disponibilidad o acceso (físico y económico) a los alimentos, como para ayudar allí donde se registran conflictos prolongados o donde aún persisten condiciones insatisfactorias en los años que siguen a una situación de conflicto. En términos geográficos, basándonos en los informes anuales del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI) sobre la distribución de la seguridad y los conflictos a nivel internacional, la atención debería centrarse en: i) Cercano Oriente, concretamente en Siria y todos los países vecinos que acogen en la actualidad a altos 10

Resulta altamente interesante mencionar una iniciativa lanzada recientemente, “The Environmental Justice Atlas”, en la que se cartografían los espacios en los que se están sucediendo conflictos de ámbito ecológico debido a una lucha por los recursos ambientales: http://www.ejatlas.org/.

17 contingentes de refugiados; ii) África Subsahariana, que se alza como la principal región deficitaria en recursos alimentarios y con enfrentamientos étnicos frecuentes, y iii) África del Norte, para ayudar a la población que aún está empezando a habituarse a una situación postconflicto. C ) VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS

La inseguridad alimentaria en sí misma que frecuentemente da lugar a revueltas y conflictos es a menudo consecuencia del aumento de los precios de los productos básicos en los mercados locales, nacionales e internacionales. Según las estimaciones del PMA, en el futuro cercano seguirá dándose una elevada variabilidad en los precios de los alimentos, pues esta depende de un abanico demasiado amplio de factores recurrentes que en su mayoría escapan al control estatal (véase cuadro 1). Cuadro 1: Factores sobre la demanda Factores sobre la oferta Estructurales  Mayores ingresos y  Bajas inversiones en la o que evolucionan cambios en los patrones agricultura y bajo lentamente de demanda aumento de la productividad  Crecimiento demográfico  Escasez de existencias  Demanda de biocombustibles Temporales  Fluctuaciones cambiarias  Precios energéticos: o repentinos plaguicidas,  Inversión institucional mecanización, transporte (especulación)  Fluctuaciones cambiarias  Cambios en las condiciones climáticas  Restricciones a la exportación  Conflictos armados Fuente: Adaptado de PMA - Henk-Jan B. y Cullen S. H. (2011). Los países en desarrollo y los Estados frágiles son especialmente vulnerables a los efectos de la volatilidad de los precios, pues suelen tener poco desarrollado su mercado interno (mercados poco competitivos, infraestructuras deficientes que elevan los gastos de transporte) y dependen en gran medida de la importación de productos básicos. Existe un modelo ampliamente extendido en numerosos países en desarrollo según el cual se cubren las necesidades alimentarias de la población mediante la importación de cereales y se financian los gastos resultantes con la exportación de petróleo. Dicho brevemente, estos países exportan hidrocarburos e importan carbohidratos para asegurar su seguridad alimentaria (FAO, 2013a: 12). Así, las fluctuaciones en los precios de los productos pueden hacer peligrar

18 las posibilidades de importación de los estados y alterar el poder adquisitivo de sus habitantes. Aunque datos recientes de la FAO han demostrado que las subidas de precio en los mercados alimentarios primarios tienen un efecto relativamente limitado en los precios de consumo (con la excepción de África Oriental), cuando los precios aumentan los consumidores tienden a cambiar su dieta y a invertir sus recursos en la adquisición de productos más baratos y a veces más pobres en los nutrientes que necesitan. Esto puede tener repercusiones negativas a largo plazo en lo que respecta a la salud de las personas, su desarrollo y su productividad. En cualquier caso, los principales perjudicados por la subida de los precios del mercado son los productores, que experimentan grandes dificultades para adquirir los recursos y materiales que necesitan para desarrollar su trabajo y se arriesgan a perder lo que han invertido ante el encarecimiento de los bienes de producción y los cambios en los patrones de demanda. Las regiones más vulnerables al impacto de la volatilidad de los precios en su seguridad alimentaria debido a altos grados de dependencia son, por orden, África, Asia Pacífico y América Latina y el Caribe (PNUD, 2011). Cuadro resumen 1: Factores Desastres naturales

Crisis puntuales o emergencias alimentarias

Conflictos

Volatilidad de los precios

Medidas prioritarias  Reducir las emisiones del sector primario Fomentar la capacidad de resistencia y adaptación al cambio climático Promover políticas públicas adecuadas Garantizar la estabilidad y recuperación postconflicto Reducir la dependencia de las importaciones  Promover canales seguros de comercialización

Regiones prioritarias África Subsahariana América Latina y el Caribe Asia Central y Meridional Cercano Oriente África subsahariana África del Norte y Cercano Oriente África Asia Pacífico América Latina y el Caribe

4.2. CRISIS PERIÓDICAS O CRÓNICAS Las emergencias alimentarias derivadas de la inestabilidad política, desastres naturales o fluctuaciones de los precios de los productos básicos suelen producir efectos acumulativos que agravan la pobreza y minan las capacidades de desarrollo de la población (Rukandema, M., & Gürkan, A. A., 2004). La inseguridad alimentaria crónica está sobre todo ligada a la dificultad de la población de acceder a servicios sociales (saneamiento, salud, educación, crédito, etc.) y a la desviación de los recursos públicos de las inversiones productivas. Esto provoca, entre otras cosas, el estancamiento del sector agrícola, el aumento del desempleo y el incremento del endeudamiento nacional, la morbilidad y la mortalidad, sobre todo infantil (Paraje, G., 2009). A continuación se tratan las cuestiones relativas al bajo nivel de productividad agrícola, el endeudamiento y la debilidad democrática. a) BAJA PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA Al igual que los precios, los niveles de producción de alimentos también han experimentado cambios en las últimas décadas, si bien el grado de variabilidad es menor que el registrado en los precios y el consumo (FAO, 2013a). Fomentar la productividad agrícola de los países en desarrollo es esencial para reducir su dependencia de las importaciones de alimentos y, con ello, su vulnerabilidad a los aumentos excesivos de los precios y las implicaciones sociales, económicas y políticas que ello conlleva. El principal obstáculo a la productividad en las explotaciones agrícolas en pequeña escala es la falta de innovación y, ante ella, la falta de financiación e inversión. Los agricultores utilizan frecuentemente técnicas tradicionales obsoletas que dificultan la tarea de satisfacer la demanda de una población creciente. La siembra y la cosecha siguen realizándose fundamentalmente con la mano, lo que implica un gasto de tiempo, energía y dinero considerable, y limita la capacidad de las tierras. Los desastres incontrolables, tanto de origen natural como antropológico, pueden arrasar con cosechas enteras o modificar los resultados previstos de forma significativa. Además, la deforestación merma las propiedades y los nutrientes del suelo y a menudo se producen infestaciones por plagas. Todo ello requiere de técnicas mejoradas y de tecnología agrícola (con el gasto que implica no solo su adquisición sino también la energía necesaria para hacer funcionar tractores o cosechadoras, sistemas de riego, maquinaria de elaboración y procesamiento y ciertos sistemas de almacenamiento) que incrementen la productividad y mejoren su capacidad de resistencia a los riesgos (ICTS, 2008). Sin embargo, en la mayoría de los casos los campesinos no cuentan con los conocimientos adecuados o los recursos económicos necesarios para implementar estas mejoras.

20 Todos estos riesgos económicos y ambientales a los que se enfrentan los pequeños agricultores hacen que muchos de ellos no puedan ni quieran arriesgar sus insumos e ingresos, inestables a causa de todos los factores mencionados en este informe, para invertir en añadir valor a sus explotaciones agrícolas (esto es, que inviertan recursos infrautilizados en aumentar el volumen y la calidad de la producción). Así pues, es necesario crear incentivos en todos los eslabones de la cadena de valor agrícola: desde facilitar el acceso al crédito en las zonas rurales y más remotas para invertir en tecnologías y servicios que faciliten las labores agrícolas, hasta incidir en factores conexos como pueden ser hacer más seguros los regímenes de tenencia de las tierras, crear vínculos más fuertes con mercados seguros y estables con precios garantizados que fomenten la confianza y promover espacios que favorezcan una mayor colaboración, innovación y resolución de problemas entre los pequeños agricultores, los investigadores y los proveedores de servicios. Además, de acuerdo con el último Informe de la pobreza rural del FIDA (2011:23), la productividad, el dinamismo y la innovación en la economía rural dependen de que haya una población cualificada y educada. Por lo tanto, se deben reforzar los servicios de asesoramiento para que los pequeños agricultores adquieran competencias que combinen su experiencia y conocimientos tradicionales con enfoques científicos modernos. Asimismo, el FIDA recuerda que para aumentar la productividad sigue siendo fundamental que mejoren los ingresos, así como disponer de políticas propicias, una inversión sólida en investigación y desarrollo agrícolas, y el fomento de la infraestructura. Invertir en las mujeres, además, es vital, ya que conforman cerca de un 50 % de la mano de obra agrícola (Brown, L. R., Feldstein, H. S., Haddad, L., & Peña, C., 1995). Según el FIDA, “Si las mujeres accedieran a los recursos e insumos agrícolas en la misma medida que los hombres, la producción en las explotaciones de las agricultoras podría aumentar entre un 20% y un 30%, lo que reduciría entre 100 millones y 150 millones el número de personas que padecen hambre en el mundo”.11 En cualquier caso, a fin de obtener un mayor rendimiento de las tierras no basta con hacer uso de los servicios de extensión y maximizar el uso de semillas mejoradas o productos agroquímicos. Se debe apostar por una intensificación agrícola sostenible que no ponga en peligro la ya de por sí frágil base de recursos naturales. Entre 1961 y 2007, la producción agrícola de los países asiáticos en desarrollo experimentó un crecimiento del 3,5 % anual, en gran parte gracias al conjunto de tecnologías y de políticas tanto agrícolas como sociales vinculadas a la Revolución Verde. No obstante, en África Subsahariana el crecimiento fue solo

Fuente: FIDA. “Igualdad de género y empoderamiento de la mujer”. Disponible en: http://www.ifad.org/pub/policy/gender/equality_s.pdf. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

21 del 2,5 % anual, debido a la limitada extensión de plantación de variedades mejoradas (menos del 25 % de la superficie cultivada), la escasa aplicación de abono rico en nutrientes específicos y la limitada superficie irrigada (menos del 4 % de las tierras). En América Latina y el Caribe la proporción ha sido relativamente estable en los últimos años, con un crecimiento anual del 2,6 % y con mejoras extendidas en un 50 % (FIDA, 2011: 149). b) CARGA DE LA DEUDA EXTERNA El lento avance en la consecución del ODM 1 se debe en buena medida a la insuficiente inversión de los gobiernos en el sector social, de forma eficiente y constante (FAO y CEPAL, 2007). El derecho a la alimentación forma parte de los componentes de seguridad y desarrollo humano que los Estados tienen la obligación de proveer. Sin embargo, en la gran mayoría de los países en desarrollo los gobiernos se ven obligados a destinar una parte importante de su capital al reembolso de la deuda contraída en el pasado con gobiernos, bancos e instituciones financieras del mundo desarrollado, reduciéndose así los fondos disponibles para invertir en esferas tan esenciales como la sanidad y la educación y su capacidad de garantizar la seguridad alimentaria y nutricional de la población. En el Informe de Desarrollo Humano de 1997 se estimaba que si se liberara de la carga de la deuda a los países severamente endeudados, estos podrían utilizar esos fondos para inversiones que “solamente en África salvarían la vida a cerca de 21 millones de niños hasta el año 2000 (siete millones al año) y proporcionarían una educación básica a millones de niñas y mujeres” (Madeley, J., 2003: 57). A principios de 1970, la deuda de los países en desarrollo era de 68 millones de dólares. Se suponía que los fondos prestados por países externos estaban destinados a financiar proyectos que, en un período de pleno desarrollismo, acabarían generando suficientes ingresos como para poder ser devueltos. No obstante, en 1998 la deuda total ya había superado los 2 200 millones de dólares y muchos de los Estados se declararon incapaces de satisfacer ni siquiera el monto correspondiente a los intereses. De conformidad con los últimos datos disponibles del Banco Mundial, en 2001 la deuda de los países en desarrollo suponía un 130,8 % respecto del total de su PNB en conjunto. En 2012 dicha proporción se había reducido a un 71,9 %, en buena medida gracias a la Iniciativa de alivio de la deuda a los Países Pobres muy Endeudados (HIPC) lanzada por el Banco Mundial y el FMI en 1996. En los últimos años, este programa se ha complementado con la Iniciativa de alivio de la deuda multilateral (2005) y renegociaciones ofrecidas por bancos internacionales para lograr niveles de deuda más favorables (FMI, 2014a). No obstante, los progresos reales son solo relativos, pues muchas veces estas concesiones han supuesto solo un alivio mínimo para los países más pobres, que siguen viendo como se les priva de beneficiarse de su propio desarrollo. Además, las

22 condiciones necesarias para optar a estos programas de reducción de la deuda son muy rigurosas. La eficacia de los planes de ajuste estructural promovidos por algunas instituciones financieras internacionales es a veces cuestionable y en algunos casos se traducen en mayores recortes en el gasto público de los gobiernos, lo que perjudica gravemente a los sectores más pobres de la población, que no pueden satisfacer sus necesidades básicas.12 El dinero cancelado debe utilizarse para paliar la pobreza, y a este respecto las medidas de canje de la deuda en favor de programas destinados a la conservación del medio ambiente y el canje por alimentos son modelos exitosos. Estos mecanismos representan una respuesta eficaz en la lucha contra el hambre al tiempo que se libera a los países en desarrollo de la carga de la deuda externa pues, por un lado, se hace al Estado en cuestión protagonista de sus políticas sociales y, por otro lado, se evita la posibilidad de que los gobiernos puedan utilizar los fondos para otros fines, como la compra de armamento (FAO y CEPAL, 2007: 11). Solo en América Latina y el Caribe, el pago de servicios de deuda es tres o cuatro veces mayor que el gasto público en salud y nutrición, y cinco veces más que el gasto agrícola y rural (FAO y CEPAL, 2007: 14). En el cuadro – se muestra como esta región es de las más endeudadas del mundo, junto con Asia y Europa Central y Asia Pacífico, y la acumulación de deuda supera con creces las ganancias procedentes de sus exportaciones. El 83 % de los países que ya se han beneficiado de la Iniciativa relativa a los PPME son africanos (FMI, 2014b). Cuadro 2: Región

Asia Meridional África Septentrional y Oriente Medio Asia Oriental y el Pacífico Europa y Asia Central América Latina y el Caribe África Subsahariana

Acumulación de deuda externa (en millones de $) 501,490

% con respecto al PNB 21,9

% con respecto a los ingresos en concepto de exportaciones 93,7

177,091

N.D.

42,1

1412,411

13,9

42,3

1149,504

63,8

144,7

1257,875

24,4

108,3

331,234

27,2

71,5

Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Banco Mundial (2014). 12

Fuente: FAO. “Beating the debt burden”. Disponible en: http://www.fao.org/docrep/u8480e/u8480e0p.htm. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

23 c)

DEMOCRACIA Y BUENA GOBERNANZA

En palabras del Premio Nobel de Economía (1998) Amartya Sen, nunca se ha dado una hambruna significativa en un país con forma de gobierno democrática (Sen, A. & Dreze, J. H., 1999). Según este autor, la existencia y el ejercicio de las libertades y los derechos políticos que normalmente acompañan a las democracias hacen más fácil evitar desastres económicos como las hambrunas. Sen plantea su tesis a partir de la desaparición de las hambrunas en la India inmediatamente después de su independencia colonial en 1947 y la justifica en base a dos principios primordialmente democráticos: el multipartidismo y la libertad de prensa. Una oposición política activa supone en sí misma una forma de presión y supervisión continuas para el partido en el poder y favorece la rendición de cuentas. Por otro lado, la libertad de expresión y la libertad de prensa son esenciales para que haya comunicación vertical y horizontal entre los distintos sectores de la sociedad y contribuye a que la población se sienta menos oprimida, lo que, por ende, tiende a dar lugar a menos protestas y conflictos, con las consecuencias que podrían tener estos sobre las poblaciones más vulnerables. Además, la información sin censura permite, por un lado, que el gobierno esté al corriente de lo que ocurre y pueda reaccionar en consecuencia y, por otro lado, que la oposición tenga datos para poder desafiar al partido en el poder (Myhrvold-Hanssen, T. L., 2003). Asimismo, los gobiernos democráticos y la calidad del entorno institucional tienden a favorecer la promoción de políticas sociales (en materia de educación, salud, etc.), que complementan las oportunidades de participación económica y social de los individuos en los procesos de toma de decisiones de la comunidad y refuerzan las capacidades de reacción de las poblaciones vulnerables ante la adversidad y la necesidad (Sen, A., 1999). La democracia y los factores asociados a ella también son importantes por lo que respecta a la AOD proporcionada por los donantes externos a los países en desarrollo para combatir el hambre y la pobreza. Así, la AOD está sujeta al cumplimiento de algunos criterios entre los que figuran los principios de la buena gobernanza (eficacia, legitimidad, representatividad y transparencia), claves para garantizar la llegada y la utilización adecuada de los fondos de la ayuda en favor de la población vulnerable.13 Por desgracia, a menudo los países que más necesitan esta ayuda son aquellos que están peor gobernados. Sin embargo, es importante mencionar que la democracia también está asociada a una mayor apertura exterior de los estados y a una mayor incidencia de la globalización, lo que ha provocado que los estados participen de una creciente interdependencia económica y de la 13

A este respecto cabe destacar los marcos de selectividad del Banco Mundial (CPIA) y del Gobierno de los Estados Unidos (Millenium Challenge Corporation).

24 supresión de barreras comerciales bajo el fuerte empeño de la OMC por fomentar el libre comercio (Shiva, V., 2002). Estas dos últimas cuestiones han contribuido a que una gran cantidad de países en desarrollo concentren más recursos propios en producir para la exportación que en el consumo nacional y local, lo que en demasiadas ocasiones ha terminado dando lugar a una situación en la que la Unión Europea y los Estados Unidos destruyen grandes cantidades de excedentes de alimentos para proteger los precios de los mercados mientras amplias proporciones de población en los países en desarrollo sufren de importantes déficits alimentarios y nutricionales aún cuando se producen alimentos suficientes a nivel local para alimentar a toda ella. Las reglas y políticas restrictivas de la OMC respecto de los subsidios al sector agrícola en los países en desarrollo se contraponen con la soberanía alimentaria de estos, un principio reconocido internacionalmente desde 1996. Los agricultores familiares explotan recursos naturales (como el agua) y recursos económicos (compra de tecnología, semillas, plaguicidas) escasos en actividades de exportación de las que extraen un beneficio limitado y las importaciones restan valor y competitividad a la propia producción familiar (Salrach, J. M., 2009: 427-428). El último ranking de democracia global disponible en 2013, en el que se mide la calidad de la democracia en función de las libertades individuales y políticas y cinco dimensiones no relacionadas con la política (género, economía, conocimiento, salud y medio ambiente), se atribuyen los índices más bajos de calidad democrática a las regiones de Asia Central y Oriental y África Septentrional, en concreto a China, Bahréin, Libia, Nigeria, Pakistán, Guinea, la República Centroafricana, Siria y el Yemen (véase gráfico 3).14 Estos datos coinciden con algunos países en los que se han dado recientemente revueltas e incluso guerras civiles entre la sociedad civil y los gobiernos, lo cual, tal y como se ha explicado, está directamente relacionado con las crisis de seguridad alimentaria que son a la vez causa y consecuencia de las protestas contra un gobierno poco comprometido con el desarrollo para con su población.

Sitio web de Democracy Ranking Association: http://democracyranking.org/wordpress/?page_id=8. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

25 Gráfico 3:

Cuadro resumen 2: Factores Baja productividad agrícola

Crisis periódicas o crónicas

Carga de la deuda externa

Democracia y buena gobernanza

Medidas prioritarias  Mejorar el empoderamiento de los campesinos en favor de la agregación de valor Facilitar la financiación y la innovación Fomentar el gasto público Promover mecanismos de canje de deuda por alimentación Promover sistemas de gobierno democráticos  Fomentar la competitividad y el consumo local

Regiones prioritarias África Occidental y Subsahariana América Latina y el Caribe Asia Occidental América Latina y el Caribe Europa y Asia Central Asia Pacífico Asia Oriental y Meridional África del Norte y Cercano Oriente África Subsahariana

6. PRIORIDADES PARA LA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS Si bien hoy en día la actividad humanitaria está altamente regulada desde el punto de vista normativo e institucional y articulada en base a una serie de principios básicos convenidos internacionalmente, la coyuntura económica actual (pocos recursos, muchas necesidades) hace que sea más importante que nunca contar con marcos efectivos y selectivos para las intervenciones, los proyectos y los programas de ayuda al desarrollo que contribuyan a reducir significativamente la inseguridad alimentaria puntual o endémica en el mundo en desarrollo. En general, será necesario establecer enfoques de actuación diferenciados en función de la situación de inseguridad alimentaria existente en cada contexto. En aquellas áreas donde se den elevados índices de desnutrición y pobreza extrema, será necesario priorizar acciones de corto plazo encaminadas a acercar el alimento y el agua para cubrir las necesidades inmediatas de las comunidades. En zonas que cuentan con cierto potencial productivo, las medidas tendrán un enfoque más estructural y de largo plazo, priorizando el empoderamiento y la participación de amplios sectores de la población para abordar los problemas. El enfoque prioritario de la agenda de la cooperación española ha de centrarse en aquellas zonas y regiones que se enfrentan a una situación de inseguridad alimentaria permanente o transitoria, para fomentar el cambio hacia un desarrollo sostenible, mientras que las situaciones de emergencia alimentaria puntuales tendrán que abordarse principalmente a través de ayuda humanitaria de emergencia de manera unilateral o multilateral, garantizando que no se genere dependencia. Las prioridades que se presentan a continuación se ajustan a la demanda de selectividad a la baja del CAD y pretenden basarse en un enfoque integrador, pudiéndose combinar en una misma intervención.

6.1. PRIORIDADES TEMÁTICAS i) Fomentar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático Ante la acelerada extensión de los efectos del cambio climático y los lentos progresos de la comunidad internacional a la hora de frenarlos, conviene promover la sensibilización, el conocimiento y las capacidades de adaptación y mitigación de los campesinos respecto del impacto del clima en sus medios de subsistencia. Así pues, es prioritario:

27 

Mejorar los sistemas de alerta temprana agrometeorológica, asegurándose de que las previsiones llegan a los campesinos residentes en las zonas más remotas.



Promover la agricultura de conservación, favoreciendo la rotación y diversificación de cultivos conforme a las condiciones climáticas estacionales y los cultivos de ciclo corto.



Promover la adopción de técnicas mejoradas de gestión y recolección del agua y la siembra de cultivos de secano o que requieren poca cantidad de esta, como la mandioca, el mijo o el sorgo.



Promover la acuicultura en zonas inundadas por las subidas del nivel del mar.

ii) Fomentar la utilización del biogás y los biocombustibles como fuente de energía comunitaria En muchas comunidades, los agricultores más pobres no tienen ingresos suficientes para pagar combustibles y pocos están conectados a la red de suministro eléctrico. Conviene impartir capacidad técnica para que las familias aprendan a tratar y fermentar los residuos orgánicos, incluyendo los desechos humanos y animales, de modo que se conviertan en gas y composta para el consumo eléctrico familiar y para hacer funcionar la maquinaria necesaria para mejorar la productividad agrícola. Además, ello contribuirá a reducir las emisiones de gas invernadero por la quema de metano y la deforestación, al tiempo que se reduce la carga de las mujeres rurales que habitualmente emplean horas en buscar leña. iii) Fomentar la estabilidad social, económica y alimentaria de los Estados Frágiles y en áreas post-conflicto Deben crearse incentivos para fomentar un desarrollo inclusivo en las áreas post-conflicto, en concreto promoviendo el trabajo de los jóvenes excombatientes en el sector primario, lo que favorecería su reinserción en la comunidad al tiempo que se revitaliza la productividad agropecuaria y el interés de los jóvenes por el sector. Estos incentivos deben ir acompañados de programas de creación de capacidad sobre técnicas y prácticas agrícolas, así como de talleres sobre actividades alternativas para generar ingresos y posibilidades de iniciativa empresarial rural aplicadas a las nuevas circunstancias. iv) Promover un mayor acceso a financiación entre los pequeños productores Existe un elevado porcentaje de personas vulnerables que, debido a la inestabilidad de su entorno o de su negocio, ocupan un “vacío de financiación”, es decir, que se quedan fuera tanto de los programas de crédito de los bancos comerciales como de los de las instituciones de microfinanciación. El acceso a estos servicios es esencial para que puedan administrar su

28 liquidez corriente, gestionar ahorros que les permitan responder a las crisis, contar con capital financiero que les permita pasar de una agricultura de subsistencia a la comercialización, realizar y recibir transferencias monetarias (especialmente de remesas) e invertir en proyectos agrícolas sostenibles. 15 Se propone extender al máximo la banca móvil, una herramienta muy útil especialmente en zonas alejadas de centros urbanos, y atraer la inversión externa en forma de intercambio de insumos por productos. v) Promover un desarrollo inclusivo a través de la creación de organizaciones de productores, cooperativas, grupos de autoayuda, etc. La creación de grupos en función de puntos en común (profesión, género, edad, etc.) fomenta el sentimiento de pertenencia, unidad y liderazgo en las comunidades y conforman un espacio de intercambio de conocimientos, técnicas y mejores prácticas que resultan en un mayor empoderamiento recíproco de la población y mejoras en el desarrollo de los distintos sectores representados. Además, estas agrupaciones crean conciencias de solidaridad y reparto equitativo de los recursos y contribuyen a que los habitantes de los países en desarrollo puedan unir sus voces e influir de forma más eficiente en los procesos de toma de decisiones a nivel local, nacional e internacional que influyen en sus vidas. vi) Promover medidas de comercio justo y advocar por la priorización de los derechos sobre la tierra y los subsidios a la agricultura nacional por encima del libre comercio A fin de que los pequeños agricultores puedan competir con los precios de los productos básicos altamente subsidiados en los países desarrollados que no se corresponden con los costes de producción, es fundamental instar a los gobiernos a priorizar reformas internas y crear nuevas estructuras de comercialización a nivel local y nacional que garanticen una distribución y un acceso adecuados a los recursos, siempre desde un enfoque de soberanía alimentaria. El apoyo de asociados públicos y privados en forma de asesoramiento y financiación es también esencial para que los agricultores aprendan a diversificar y añadir valor a sus productos en todos los procesos de la cadena de valor agrícola haciéndolos más competitivos (especialmente con la creación de marcas). vii) Fortalecer las asociaciones con organismos multilaterales y fomentar la cooperación SurSur y triangular

Fuente: FIDA. “Inclusive Finance: Challenges and Opportunities”. Disponible en: http://www.ifad.org/events/maxima/conceptnote.pdf. Fecha del último acceso: 16 de junio de 2014.

29 Concentrar recursos de manera eficaz y selectiva, aprovechando las especializaciones temáticas, humanas y programáticas de los distintos actores que trabajan hoy en día por consolidar la seguridad alimentaria en el mundo es esencial para lograr un impacto sostenible allá donde se necesita. Así, es necesario fortalecer la cooperación y las alianzas entre la cooperación española y los organismos relevantes de las Naciones Unidas (como ONUSIDA, el PNUD, la FAO, el FIDA, el PMA y el FNUAP) y la Unión Europea, las organizaciones de la sociedad civil y otras ONG pertinentes, así como integrarse en proyectos de cooperación triangular apoyando proyectos de cooperación Sur-Sur que han dado buenos resultados. Cuadro resumen 3:

Prioridades temáticas de la cooperación española i) ii) iii) iv) v) vi)

vii)

Fomentar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático Fomentar la utilización del biogás y los biocombustibles como fuente de energía comunitaria Fomentar la estabilidad social, económica y alimentaria de los Estados Frágiles y en áreas post-conflicto Promover un mayor acceso a financiación entre los pequeños productores Promover un desarrollo inclusivo a través de la creación de organizaciones de productores, cooperativas, grupos de autoayuda, etc. Promover medidas de comercio justo y advocar por la priorización de los derechos sobre la tierra y los subsidios a la agricultura nacional por encima del libre comercio Fortalecer las asociaciones con organismos multilaterales y fomentar la cooperación Sur-Sur y triangular

6.2. PRIORIDADES GEOGRÁFICAS Teniendo en cuenta el enfoque primordial por una seguridad alimentaria sostenible, las prioridades geográficas que se indican a continuación están basadas en un análisis de los últimos datos de la FAO sobre la prevalencia de la desnutrición en el mundo (porcentajes respecto de la población total), y focalizadas en función de datos concretos aplicados a cada país en relación con los factores condicionantes descritos en este informe.16 Estas se articulan en las tres regiones tradicionalmente consideradas de interés estratégico en los planes de la cooperación española (América Latina, Norte de África y África Occidental y Subsahariana), con la inclusión de un apartado para Asia Sudoriental que también se ha considerado relevante (Plan Director, 2013-2016). 16

Los porcentajes relativos a la prevalencia de la desnutrición en cada país respecto de la población total se han extraído del Informe del Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo (FAO, 2013a: 42), contrastados con los datos específicos disponibles en el Anuario Estadístico del mismo organismo (FAO, 2013b).

30 a) América Latina y el Caribe En esta región predomina la inequidad y la creciente pobreza urbana. En total se localizan 47 millones de personas desnutridas, en concreto un 19,3 % de la población total del Caribe y un 7,1 % de América Latina están en estas circunstancias. En el Caribe, conviene emprender acciones en Haití (49,8 %), que aún se recupera de los efectos del terremoto sufrido en 2010 y la República Dominicana (15,6 %), en cuyo caso es interesante destacar que si bien no es de los países en los que el hambre está más generalizado, hay una porción importante de población que no adquiere una dieta nutricional adecuada y suficiente para su desarrollo. En América Central y del Sur, se propone focalizarse en Guatemala (30,5 %), país latinoamericano con mayor índice de niños de menos de 5 años que sufre retraso en el crecimiento y bajos niveles de democracia, Nicaragua (21,7 %) por su pesada carga de la deuda externa que da lugar a una baja inversión pública en asistencia sanitaria y Paraguay (22,3 %), un país muy vulnerable a la subida de los precios de los productos. b) África Subsahariana La lucha contra el hambre en esta región es prioritaria para la cooperación española, debido a la gravedad y la extensión de los problemas de inseguridad alimentaria. A este respecto se propone la focalización en Burundi (67,3 %), que es el país con mayor índice de niños menores de 5 años con retraso en el crecimiento del mundo, Eritrea (61,7 %), por su alto riesgo a la incidencia de desastres ambientales y el escaso gasto social del gobierno, y Zambia (43,1 %). También es prioritario llevar a cabo actividades en Etiopía (40,9 %) y en el Sudán (36,1 %), con un índice estable de inseguridad alimentaria asociado a la inestabilidad política, y en Mozambique (36,8 %). Todos estos países comparten problemas derivados del escaso acceso a agua limpia, un limitado aumento del volumen de producción agrícola, baja inversión pública y elevados índices de personas que viven por debajo del umbral de la pobreza (con menos de 2 $ al día). c) África del Norte, Asia Central y Oriente Medio En África del Norte, Egipto y Algeria sufren de inseguridad alimentaria significativa en algunas áreas debido sobre todo a su elevado índice de importaciones netas y el consecuente impacto de la volatilidad de los precios (especialmente el pan y el trigo en el caso de Egipto). En Asia Central, la prioridad se centra en Tayikistán, con un 30,2 % de población desnutrida presuntamente por exposición a desastres de diversa índole. En Oriente Medio, se recomienda centrar la atención en el Yemen (28,8 %), donde el valor de la inversión y el crédito destinado a

31 la agricultura es ínfimo sobre todo por los bajos niveles de democracia, y en Iraq (26,2 %), cuya seguridad alimentaria empieza a estar en riesgo especialmente por su propia inestabilidad política y el número de refugiados que acoge en la actualidad el país a causa del conflicto sirio. d) Asia Meridional y Sudoriental En Sri Lanka (22,8 %) la inseguridad alimentaria está asociada en parte a la escasa diversidad e innovación en materia de agricultura, que gira en torno al monocultivo del arroz, así como en la limitada inversión en servicios sociales. En el Sudeste asiático, son prioritarias la República Democrática Popular Lao (26,7 %) y Camboya (15,4 %), que destacan por el limitado acceso de su población a agua limpia y a servicios sanitarios.

Cuadro resumen 4:

Prioridades geográficas de la cooperación española América Latina y el Caribe África Subsahariana África del Norte y Oriente Medio Asia Central Asia Sudoriental

Haití, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y República Dominicana Burundi, Eritrea, Zambia, Etiopía, Sudán y Mozambique Egipto, Algeria, Yemen e Iraq Tayikistán Sri Lanka, República Democrática Popular Lao y Camboya.

7. CONCLUSIÓN La lucha contra el hambre y la pobreza debe ser una prioridad en la agenda de todos los gobiernos y actores internaciones en pro del desarrollo por ser una de las causas de mayor sufrimiento en el mundo actual. Es intolerable que 842 millones de personas sigan padeciendo desnutrición en un mundo que produce alimentos suficientes y posee los conocimientos y tecnologías necesarias para garantizar una seguridad alimentaria universal. Aunque la comunidad internacional ha reconocido la magnitud del problema y se han dado progresos en el logro del ODM 1, es necesario intensificar los esfuerzos para alcanzar plenamente los objetivos. Debido a las limitaciones que impone la crisis económica actual, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo debe planificar sus intervenciones sobre la base de la selectividad, eficacia y transparencia y centrarse en aquellas zonas y regiones que se enfrentan a una situación de inseguridad alimentaria permanente o transitoria, para fomentar el cambio hacia un desarrollo sostenible. En este sentido, los esfuerzos han de dirigirse a abordar las causas estructurales del hambre, promoviendo el empoderamiento y la capacidad de resistencia y adaptación de la población ante los fenómenos que los mantienen en una situación de inseguridad alimentaria prolongada. Las crisis alimentarias puntuales tendrán que abordarse a través del envío de ayuda alimentaria de emergencia, pero teniendo presente que esta ha de respetar lo máximo posible los hábitos alimentarios y culturales, no crear trastornos para la producción local y tener una clara estrategia de salida para que no se genere dependencia. Los países en desarrollo son los más vulnerables a la inseguridad alimentaria por su limitada capacidad de preparación y resistencia a las crisis y por ser objeto de condiciones de libre comercio que benefician a los países ricos y a las multinacionales y minan su capacidad de beneficiarse de su propio desarrollo. Invertir en la agricultura y, en concreto, en los pequeños agricultores, es un pilar fundamental, pues el aumento de la productividad da lugar a mayores niveles de ingresos y empleo, favoreciendo que las personas tengan acceso a alimentos más nutritivos y puedan llevar una vida activa y saludable que les permita ejercer sus capacidades y oportunidades con mayor libertad. Prestar cooperación técnica y financiación es crucial para que los agricultores aprendan a añadir valor a sus productos, haciéndolos más competitivos, y a implantar nuevas técnicas y tecnologías que mejoren su capacidad de adaptación al cambio climático y otro tipo de crisis políticas o económicas. Además, debe propagarse un modelo de desarrollo inclusivo que integre a los sectores de población más vulnerables, especialmente a las mujeres, los jóvenes y los excombatientes, promoviendo la participación de toda la

33 comunidad en los procesos de toma de decisiones que afectan a sus vidas y advocando por un modelo de gobernanza democrática que ponga en práctica políticas sociales especialmente dirigidas a los pobres. La región de África Subsahariana es la más preocupante en materia de inseguridad alimentaria, debido a la gran proporción de personas que vive en zonas rurales remotas que suelen quedarse al margen del desarrollo. La corrupción, la escasez y la mala gestión de los recursos naturales y la falta de innovación y de canales de comercialización seguros en materia de producción agrícola también exacerban su vulnerabilidad. En América Latina prima la lucha contra la inequidad y el alivio de la deuda externa con programas que mejoren el acceso físico y económico a los alimentos. En África del Norte, Oriente Medio y Asia Central, los esfuerzos han de centrarse en promover la estabilidad en zonas que han sido escenario de conflictos internos y que han deteriorado los medios de subsistencia tradicionales de la población. Por último, en Asia Sudoriental es necesario promover democracias participativas y reducir la dependencia de las importaciones, la volatilidad de los precios y los subsidios a la exportación.

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