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II Jornada La seguridad jurídica en proyectos de energías renovables y cogeneración
Jaume Margarit: “Las energías renovables no son las culpables del déficit tarifario” � Jaume Margarit, director general de APPA, durante su intervención en la segunda jornada La seguridad jurídica en proyectos de energías renovables y cogeneración realizada en Barcelona y organizada por NCO-SL
Albert López
El déficit de tarifa en el sector eléctrico español sigue generando intensos debates entre las partes implicadas. Un ejemplo más de esta polémica se ha producido en el marco de la segunda edición de la jornada La seguridad jurídica en proyectos de energías renovables y cogeneración celebrada el pasado mes de noviembre en Barcelona. El director general de la Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA) fue tajante: “Las energías renovables no son las culpables del déficit tarifario, no hay ninguna correlación”.
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argarit defendió en su intervención y en posterior coloquio que la inseguridad jurídica compromete la financiación de proyectos: “La inestabilidad regulatoria afecta gravemente a las energías renovables, tiene consecuencias económicas y de prestigio”. Desde el año 2007, en España se han hecho ocho Reales Decretos diferentes y medidas que afectan gravemente a las inversiones en renovables ya realizadas, con medidas retroactivas especialmente perjudiciales. Esta inestabilidad regulatoria “es el mayor obstáculo al que se enfrenta el desarrollo de las energías renovables”, asegura Margarit. Las renovables cubren el 33% de la demanda, según los datos del 2011, pero la inestabilidad regulatoria afecta negativamente al sector y pone en riesgo su futuro ya que compromete la finan2 l DISTRELEC Noviembre/Diciembre 2012
ciación de los proyectos. Aún más, afecta incluso a la reputación internacional del país: el 74% de los inversores consideran que España es el país europeo con mayor riesgo regulatorio. “Difícilmente un fondo de inversión tendrá en cuenta a un lugar así”, apunta Margarit. Alrededor de las energías renovables hay muchos mitos que, según el director general de la APPA, se pueden desmontar. Ni las energías renovables son especialmente caras ni hay un exceso de renovables al sistema. Tampoco son culpables del déficit tarifario ya que no se demuestra ninguna correlación. Sin embargo, la lucha contra el déficit tarifario tiene paralizado el desarrollo de las renovables y las decisiones gubernamentales perjudican especialmente a las mismas. Ante la situación actual, Jaume Margarit, como representante del sector, asegura que “las renovables están dispuestas a hacer esfuerzos”, pero
lamenta que sean las renovables las empresas energéticas más afectadas. Sin embargo, se vislumbran algunos motivos que hacen pensar que no todo está perdido en el sector: el fuerte crecimiento del mercado internacional, los objetivos vinculantes comprometidos con Bruselas y la propia evolución de los precios combustibles fósiles hacen ser mínimamente optimistas de cara el futuro.
La opinión de la CNE Como no podía ser de otra manera, Josep Maria Guinart, vocal de la Comisión Nacional de Energía, ha defendido el Proyecto de Ley que ha centrado los argumentos presentes durante toda la jornada en el auditorio Banco Sabadell argumentando que el objetivo de la nueva legislación es “hacer frente” al déficit tarifario, uno de los principales problemas con el que se encuentra el
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� Josep Maria Guinart, vocal de la Comisión Nacional de Energía (CNE)
sector de las energías renovables. Se quiere luchar contra este déficit de forma “equitativa” entre usuarios, empresas y estado, según Guinart. Los mecanismos para lograrlo son nuevos tributos al consumo de combustibles fósiles y la implantación de un céntimo verde para el consumo de gas natural. Otra medida será el destino de la recaudación por la venta de derechos de CO2 para cubrir costes del sistema eléctrico. Por otra parte, no se primará la energía producida por la utilización de un combustible fósil cuando durante la generación utilicen fuentes no consumibles (lo que afecta a la tecnología solar termoeléctrica y no a la biomasa). El proyecto de ley provocó enmiendas a la totalidad como la presentada por el grupo parlamentario Izquierda Plural (coalición de IU, ICV, EUiA y CHA), que argumentaba que no se perseguía el uso más eficiente de la energía, o una del Grupo Parlamentario Catalán (CiU) que denunciaba que el único objetivo de la propuesta era el de “recaudar”. Se denuncia desde los partidos de la oposición que las principales consecuencias de la nueva legislación recaerán en los consumidores. A pesar de este espíritu recaudatorio la nueva ley de medidas fiscales por “criterios impositivos y no medioambientales” prevé unos ingresos de 3.416 M€, lo que significa que no cubre el déficit tarifario, no logrando así uno de sus objetivos.
La cogeneració es una tecnologia útil Por su parte, José María Roqueta, presidente de Cogen España, entidad que agrupa a la industria
� José María Roqueta, presidente de Cogen España
La jurisprudencia relativa al cambio del régimen económico de las instalaciones eléctricas en régimen especial Los tribunales han entendido que las sucesivas reformas del régimen económico de las instalaciones eléctricas de energías renovables han afectado gravemente a los derechos los productores sin vulnerar la seguridad jurídica. Salvi Pagès, abogado de la prestigiosa consultora Deloitte, ha explicado la situación jurídica actual de las instalaciones eléctricas en régimen especial enfocadas a las energías renovables y cogeneración. Para ello se ha basado en la normativa más destacada que ha modificado el régimen económico inicialmente previsto, en los límites que no pueden superar las modificaciones para respetar el principio constitucional de la irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales, en las sentencias judiciales dictadas y recursos de inconstitucionalidad interpuestos y en la fundamentación jurídica en base a la cual la jurisprudencia ha venido entendiendo hasta ahora los cambios normativos. Pagès ha explicado que “la retroactividad de las normas es posible, pero siempre que sea conforme con otros principios constitucionales”, como es el caso de la seguridad jurídica, que no se ha visto vulnerada. Para determinar si una norma de carácter retroactivo vulnera o no la seguridad jurídica se debe hacer un estudio caso por caso. Se debe hacer una distinción entre la retroactividad auténtica o de grado máximo y la retroactividad impropia o de grado medio. En cuanto a las circunstancias específicas de cada caso hay que atender a la previsibilidad de la medida, a la finalidad de la medida y a los derechos adquiridos en la actividad de fomento. De este modo, según la normativa vigente y la jurisprudencia de los Tribunales es posible la retroactividad de aquellas normas que cambian las condiciones económicas de las energías renovables si afectan a situaciones de futuro, si la adopción de la medida es justificable y si la confianza legítima del interesado no prevalece sobre el interés público.
que utiliza la cogeneración, se alineó con las tesis de Margarit. Roqueta especificó que la cogeneración es la única tecnología energética que puede competir con las del régimen ordinario para su seguridad de suministro, las bajas emisiones y la competitividad del sistema: “La cogeneración es una energía totalmente madura y la que asegura más la utilidad”. La seguridad del suministro,
la disminución de emisiones y su competitividad con el sistema energético son sus puntos fuertes. Así, la cogeneración es “la única tecnología que permite llegar a todos los objetivos del sistema”, según Roqueta. De esta energía también se destaca que realiza todas las actividades del sistema eléctrico y es la que emite menos emisiones de CO2. Eso sí, mientras los representantes (continúa en la página 4)
CNE: “El objetivo de la nueva legislación es hacer frente al déficit tarifario, pero no lo consigue” Noviembre/Diciembre 2012 DISTRELEC l 3
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Consejo de Estado: “Desde la perspectiva de la estabilidad regulatoria, la nueva legislación ha recibido una crítica casi unánime” (viene de la página 3)
de las energías renovables han puesto en duda la responsabilidad de éstas en el incremento del déficit tarifario, el portavoz de la industria de la cogeneración sí reconoce su responsabilidad. El otro aspecto destacado es el costo de la cogeneración, ya que se presenta como la tecnología más económica medida en bornes de usuarios. “Si se sacan las primas y todas las energías compitieran en igualdad de condiciones, la cogeneración sería muy competitiva”, defiende el presidente de Cogen. El principal obstáculo para la cogeneración ha sido la legislación, calificada de “compleja y excesiva” por Roqueta. De hecho, todas las leyes y decretos publicados desde 1997 han ido en su contra. La legislación española, incluso, va en contra de las directivas europeas que facilitan su desarrollo. Roqueta encuentra la explicación en el hecho de que es la única tecnología que puede competir contra las energías del régimen ordinario. Ante la última modificación legislativa, Roqueta alerta de que puede acabar con los 6 GW de cogeneración construidos en 30 años. Desde Cogen reclaman la eliminación del déficit tarifario, el mantenimiento del plan de renovaciones sustanciales y garantía de la capacidad competitiva del sistema asegurando la interconexión de plantas que trabajan para el autoconsumo.
Perspectivas de futuro a partir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo Varias comunidades autónomas han presentado recursos de inconstitucionalidad, grupos parlamentarios han hecho enmiendas y el Consejo de Estado pide estabilidad al sistema, pero se prevé muy difícil frenar la nueva normativa que afecta a las renovables. El sector de las energías renovables busca hacer frente al Real Decreto 1565/2010 y ello conlleva que se busquen perspectivas de futuro a nivel jurídico y político. La vía jurídica pasa por el Tribunal Constitucional, que podría dictar una eventual inconstitucionalidad de los Reales Decretos Leyes 14/2010 y 1/2012. Las comunidades autónomas de Murcia, Valencia, Extremadura y Galicia han presentado recursos de inconstitucionalidad. Por otra parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TUE) también puede declarar el incumplimiento por la normativa española del derecho originario o derivado de la Unión Europa. Aun ello, la Comisión Europea entiende que, de momento, no se ha producido ningún incumplimiento del Derecho Comunitario y el TUE afirma que el control de las vulneraciones al principio de confianza legítima corresponde a los tribunales internos de cada Estado. En cuanto a la vía política, a nivel español, el Consejo de Estado, del que forma parte Manel Silva, afirma que si se quiere garantizar un marco jurídico adecuado y atractivo a la inversión y al desarrollo, es necesario dotar al sistema de estabilidad y convertir en excepcional cualquier revisión del régimen retributivo aplicable a una instalación ya autorizada. “Desde la perspectiva de la estabilidad regulatoria y de la buena regulación, ha sido objeto de una crítica casi unánime”, aseguró Manel Silva. Además, durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Medidas fiscales para la sostenibilidad energética, varios grupos políticos de la oposición en el Congreso han presentado enmiendas para eliminar las limitaciones a las primas a la energía fotovoltaica y piden que la ley tenga una vigencia temporal limitada. Sin embargo, Manel Silva vaticina que el conjunto de enmiendas presentadas por la oposición difícilmente serán tenidas en cuenta por el gobierno español.
Los generadores de energías renovables y cogeneración pueden ser financiadores del déficit público La última energía renovable respresentada en la jornada fue la eólica. EolicCat, Asociación Eólica de Cataluña formada por tecnólogos, promotores, entidades financieras y pequeñas y medianas empresas del ámbito catalán, considera que las energías renovables serán el sector más afectado de las nuevas medidas impositivas ya que aumenta una presión fiscal ya excesiva hasta ahora. Además, no pueden trasladar al mercado los efectos derivados de los nuevos tributos. El proyecto de ley no garantiza la afectación de los ingresos adicionales a resolver el déficit y omite otras medidas “anunciadas de palabra por el ministro y
� Instantánea de la sala de la Torre Banc Sabadell donde se desarrolló la jornada
por escrito por el ministerio”, según remarca el gerente de la asociación, Jaume Morron. Desde EolicCat proponen una serie de mejoras en el polémico proyecto de ley como un cambio en la configuración del impuesto sobre el valor de la producción eléctrica (IVPEL), el destino los ingresos recaudados y atención al déficit tarifario y la temporalidad de la ley. Además, consideran
que la última enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular que propone financiar las primas al régimen especial con cargo a los Presupuestos Generales del Estado es “pésima”. Todo parece apuntar que con la nueva legislación, según Jaime Morron, los productores en régimen especial se convertirán en los nuevos financiadores no ya del déficit de tarifa, “sino incluso de un posible déficit público”. En la industria eólica “están las fuerzas necesarias para convertirse en un sector tractor para conseguir superar la recesión y el paro”. Hay que superar la incapacidad política de avanzar en una estrategia ya definida por un tercero, la Unión Europea. España y Cataluña están comprometidas en la Estrategia Energética del 20/20/20, que se valora desde EolicCat como una posición de mínimos comparada con los objetivos del Energy Roadmap 2050.
Deloitte: “Se han minorado los derechos de los productores y no se ha vulnerado la seguridad jurídica según los expertos” 4 l DISTRELEC Noviembre/Diciembre 2012