REVISTA POLĂ?TICA colombiana
Las organizaciones partidistas en la Colombia de hoy
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Julio - Septiembre / 2010 - Nº 5 DIRECTOR
Julio César Turbay Quintero
SUBDIRECTOR
Roberto Pablo Hoyos Botero
EDITOR
Juan Fernando Londoño Osorio
CONSEJO EDITORIAL Humberto de la Calle Lombana Iván Duque Escobar Carlos Holguín Sardi Fernando Jordán Flórez Francisco Leal Buitrago Néstor Humberto Martínez María Emma Mejía Rodrigo Noguera Javier Sanín
COMITÉ ACADÉMICO Gloria María Borrero Álvaro Forero Alejandra García Alejandro Gaviria Andrés Mejía Vergnaud Marcela Prieto Botero Alfredo Rangel Natalia Springer Javier Torres Elisabeth Ungar Alejo Vargas Velásquez
Consejo Académico Internacional Bruce M. Bagley Ana María Bejarano Fernando Carrillo Malcolm Deas Daniel Pécaut Pedro Medellín SECRETARIA PRIVADA DE LA cgr Lina Sinisterra DIRECTORA OFICINA COMUNICACIONES Y PUBLICACIONES Marisol
Rojas Izquierdo Viana Saldarriaga PREPARACIÓN EDITORIAL Oficina de Comunicaciones y Publicaciones de la CGR DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Dedosendos Ltda. FOTOGRAFÍA Juan Fernando Plazas ASISTENTE editorial Juan Pablo Otoya Albino ASISTENTE de producción Édgar Cely IMPRESIÓN Imprenta Nacional COORDINADORA DE MERCADEO Juana Cadavid Virviescas www.revistapoliticacolombiana.com CORRECCIÓN Y EDICIÓN Jaime
Las opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad. Carrera 10 Nº 17 - 18, piso 19, Bogotá, D. C. PBX 353 73 00 Exts.: 4210 - 3941 Opiniones, comentarios o sugerencias, enviarlas al correo electrónico rpoliticacolombiana2@gmail.com Julio - Septiembre 1 Impreso en Colombia - Printed in Colombia
ISSN 2145 - 7891
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POLÍTICA colombiana EREVISTA n esta edición: EL NUEVO AJEDREZ POLÍTICO
Partidos políticos: ¿más, menos o mejores? Juan Fernando Londoño
Importancia de los partidos políticos para el desarrollo de la democracia Marcela Prieto Botero El fraude y la infiltración mafiosa en la política colombiana Pedro Santana Rodríguez ¿Quiénes son las organizaciones partidistas en la Colombia de hoy? Clara Rocío Rodríguez De “paras”, control social y otros
impedimentos para la democracia
Andrés Felipe Ortega Gómez
Fragmentación discursiva en el partido conservador: Leopardos y Laureanistas Andrés Felipe Agudelo González
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INVITADO ESPECIAL
La reforma política en América Latina durante la tercera ola democrática: evolución, actualidad, tendencias y efectos Daniel Zovatto
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VISIÓN INTERNACIONAL
América Latina: partidos, elecciones y democracia Juan Rial
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REFLEXIONES
El derecho al desarrollo
desde la perspectiva
de los derechos humanos
Claudia del Pilar Mojica Martínez GESTIÓN PÚBLICA
Política pública de desarrollo económico Mariella Barragán Beltrán
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Partidos Sólidos para una Democracia Fuerte. La democracia colombiana está llena de paradojas. Al tiempo que gozamos de instituciones fuertes tenemos que enfrentar de manera reiterada los embates de diferentes enemigos que desde la ilegalidad buscan controlar o influenciar el poder político. En la presente edición de la Revista Política Colombiana ofrecemos una amplia mirada acerca del estado actual y el futuro de nuestras organizaciones políticas, donde la mayor parte de los analistas señalan la necesidad de que Colombia cuente con un sistema de partidos depurado y legítimo. Coincidimos plenamente con este propósito. Los partidos deben estar al servicio de los ciudadanos, al 3
servicio de las mayorías honradas y al servicio de causas honestas; si esto no se consigue siempre habrá razones para que la opinión pública tenga el bajo aprecio que hoy registra por los partidos y por el Congreso de la República. Necesitamos partidos sólidos y transparentes como condición necesaria para gozar de una democracia fuerte y legitima, capaz de enfrentar y resolver los enormes problemas y dificultades que aquejan a la gente, especialmente la más necesitada de respuestas efectivas por parte del Estado. En su análisis, nuestro Editor Juan Fernando Londoño, experto en temas de gobernaJulio - Septiembre / 2010
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bilidad democrática en Colombia y América Latina, plantea la necesidad de pensar más en la calidad de los partidos políticos que en la cantidad de los mismos. Para el autor, es necesario mejorar la institucionalidad de los partidos y señala algunos elementos que permitirían avanzar en conseguir partidos más fuertes, empezando por la reforma del sistema de financiamiento político. Continúa la nómina de contribuciones con el artículo de Marcela Prieto, directora del Instituto de Ciencia Política, quien conjuga la reflexión teórica sobre la importancia de los partidos políticos para el buen funcionamiento del sistema democrático y la evaluación de la situación de los partidos en el caso específico de Colombia para terminar con recomendaciones en torno a la necesidad de que los partidos sean verdaderas organizaciones que representen los intereses de la población. Los fenómenos de fraude e infiltración mafiosa en los partidos se analizan con profundidad en el artículo del prestigioso analista Pedro Santana, Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía, quien durante muchos
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años ha seguido la situación de la política colombiana y presenta aquí su llamado de alarma con respecto al hecho de que fenómenos como la parapolítica no hayan sido desterrados de la vida nacional. Por un lado, muchos protagonistas de este escándalo continúan activos pero bajo investigación, y peor aún, los factores que facilitan la infiltración continúan presentes en nuestro marco legal y normativo tales como el sistema de financiamiento y las listas abiertos. Clara Rocío Rodríguez, investigadora con amplia trayectoria en el análisis de los partidos políticos realiza una disección en torno a los partidos actualmente existentes. Resalta que el multipartidismo sólo ha emergido realmente después del año 2002 en un escenario en el cual conviven los partidos históricos con nuevas fuerzas, muchas de ellas surgidas de disidencias del seno de las colectividades tradicionales, otras que emergen de fuerzas sociales en busca de representación y también aquellas que se estructuran gracias a sus vínculos con la ilegalidad. El análisis entre las formas de la ilegalidad y los partidos se profundiza en el artículo del
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profesor de la Universidad del Rosario, Andrés Felipe Ortega, quien se refiere a la captura del Estado como una forma de control político y social por parte del paramilitarismo que combinado con el uso de la violencia genera nuevos ordenes sociales de corte autoritario en una redefinición de la democracia local. El análisis concerniente a los partidos políticos en Colombia termina con un interesante estudio de corte histórico sobre el partido conservador a cargo del estudiante de la Maestría en Ciencia Política, Andrés Felipe Agudelo. En su investigación se demuestra cómo los enfrentamientos ideológicos entre dos grupos del partido conservador, “Los Leopardos” y Laureano Gómez llevaron a una fractura organizativa del partido que lo mantuvo alejado del poder durante varios lustros. Para entender lo que está sucediendo en materia de reforma de los partidos en América Latina, contamos en esta edición con el mayor experto en este tópico, Daniel Zovatto, Director Regional para América Latina del Instituto Internacional para la Democracia y
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la Asistencia Electoral Internacional (IDEA). En su estudio, Zovatto muestra cuales son las más importantes tendencias de reforma de la legislación sobre partidos en la región en el contexto de los procesos de reforma política. El análisis del director de IDEA se publicará en dos partes: una primera, centrada en el tema de partidos que aparece en nuestra versión impresa y una segunda, más extensa con análisis relativos a la reforma electoral y los mecanismos de democracia electrónica en nuestra versión electrónica. Zovatto finaliza su análisis con una serie de recomendaciones que resultan de la mayor importancia para el momento actual del país. Cerramos nuestro tema central con una revisión de la actual situación latinoamericana a cargo de Juan Rial, experto y consultor de organismos internacionales. El artículo nos recuerda cómo las olas de reforma suelen ser la respuesta que los países de la región dan a cambios más profundos en sus estructuras socioeconómicas. La incapacidad de los partidos facilita la emergencia de líderes que se destacan por sus capacidades comunicativas y que representan, incluso con contradicciones, el discurso antipolítico y antipartidario.
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Con estos aportes intelectuales seguramente el país podrá avanzar en una reflexión necesaria para ayudar a tener un sistema de partidos más transparente, más cercano a la ciudadanía y más centrado en la discusión de los grandes problemas nacionales. Si los partidos se transforman también cambiará la calidad del proceso político y los resultados de las políticas públicas. Como es tradición, nuestra edición se complementa con distintos aportes que contribuyen a echar una mirada sobre otros tópicos de interés del país. En esta ocasión tenemos dos contribuciones relacionadas con aspectos sobre los cuales no ponemos suficiente atención. Claudia del Pilar Mojica analiza el derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos, y profundiza en la interrelación entre los derechos sociales que suelen ser entendidos de manera puramente formal y las políticas de desarrollo que no siempre están conectadas con los primeros. La Secretaria de Desarrollo Económico de Bogotá, Mariella Barragán, hace un análisis de la política de competitividad del Distrito aportando luces sobre la manera cómo las
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ciudades deben enfrentar hoy el reto de competir en escenarios globales. En esta forma, consideramos que la Revista Política Colombiana sigue aportando al análisis de los más importantes problemas políticos del país y cualificando la discusión y deliberación democrática en Colombia. Dado que esta será la última edición que se publique bajo mi dirección espero que la revista haya conseguido sus objetivos para que el país cuente con mayores elementos de análisis en torno a sus políticas públicas. Desde la Contraloría General de la República somos conscientes de que los problemas del país requieren un grado cada vez mayor de cualificación en sus diagnósticos y en las interpretaciones de los mismos. Muchos de los problemas que hemos encontrado en estos años tienen su origen más allá de las situaciones técnicas y halla sus raíces en desajustes políticos de muy distinta índole. Una mejor comprensión de los problemas políticos y de su impacto sobre el engranaje del Estado ayudará a que identifiquemos respuestas más realistas y soluciones más sos-
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tenibles. Ha resultado muy satisfactorio para nosotros trabajar de la mano con un consejo editorial, un comité académico y un consejo internacional de las más altas calidades profesionales y académicas. Esperamos que este esfuerzo analítico continúe y se consolide para que el país siga contando con las luces y los análisis de investigadores y expertos, tanto nacionales como internacionales. Confiamos en que la Revista Política Colombiana se consolide como un referente para el trabajo de intelectuales y políticos empeñados en construir una mejor Colombia.
Julio César Turbay Quintero
Contralor General de la R epública
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PARTIDOS POLÍTICOS: ¿MÁS, MENOS O MEJORES?
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Juan Fernando Londoño
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Juan Fernando londoño o.
Editor de la Revista Política Colombiana
La insatisfacción colombiana con la forma de hacer política es evidente. De manera reiterativa las encuestas muestran el desprestigio de las instituciones centrales de la democracia representativa: los partidos políticos y el Congreso de la República. Para buscar solucionar esta situación, el país ha intentado responder con sucesivas iniciativas de reforma. A diferencia de otros países, donde las condiciones pueden parecer similares -al menos en la intensidad con que los ciudadanos desean los cambios- pero los actores partidistas no desean hacer reformas o son incapaces de tramitarlas, en Colombia es común que cada gobierno tenga su propia propuesta de modificaciones constitucionales y dedique parte importante de su capital a tratar de sacar adelante su propia reforma política. Luego de los esfuerzos realizados, en particular a partir de la Constitución de 1991 y las posteriores reformas políticas de 2003 y 2009n la situación sigue siendo insatisfactoria, pese a lo mucho que ha cambiado el marco constitucional. Las reformas realizadas han sido importantes y han tenido efectos significativos sobre el sistema de partidos, sin embargo, las mismas no han logrado modificar la percep9
ción que los ciudadanos tienen de la política, básicamente porque las reformas no han atacado el problema central de la política colombiana: el carácter puramente individual del proceso electoral. El hecho medular de la política colombiana es que la elección depende básicamente del esfuerzo individual del candidato y ninguna de las reformas realizadas hasta ahora afecta esta característica esencial. A diferencia de lo que ocurre normalmente, en Colombia no son los partidos los que escogen los candidatos, sino los candidatos los que escogen partidos. Como consecuencia de esta característica central, en la actualidad los miembros de los partidos son casi exclusivamente aquellos que han resultado elegidos, en desmedro de cualquier otro tipo de representación social o de cualquier capacidad de agenciar intereses colectivos y, por ende, actuar en defensa de verdaderos bienes públicos. De esta manera, los partidos en cabeza de sus representantes electos agencian intereses particulares y tienen muy poca capacidad de decidir en torno a la provisión de bienes públicos. Los partidos son, como se ha dicho reiteradamente, una suma de maquinarias electorales. Julio - Septiembre / 2010
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En el proceso de ser elegido, el partido es un simple espectador pues ninguno de los elementos necesarios para conseguir el cargo se deriva de la acción colectiva.
Esta situación tiene su raíz en el hecho fundamental de que, para ser elegido, el candidato debe conseguir los recursos que financien su campaña, construir su propia organización electoral, tener sedes propias para adelantar reuniones y contar, incluso, con su propia plataforma programática. Todo eso hace que la elección sea resultado del esfuerzo personal. En el proceso de ser elegido, el partido es un simple espectador pues ninguno de los elementos necesarios para conseguir el cargo se deriva de la acción colectiva. Por esta razón –hay que enfatizarlo- en Colombia no son los partidos los que escogen candidatos, como suele ser natural, sino los candidatos los que escogen el partido que más les conviene para tramitar sus
aspiraciones. De esta característica del sistema se deriva que resulte tan fácil y tan atractivo cambiar de partido, práctica que ni siquiera pudo ser modificada con la reforma constitucional de 2003 que prohibía el transfuguismo. No sólo la reforma de 2003 autorizó el cambio de partido, sino que la subsiguiente también lo hizo y mientras el personalismo persista es previsible que las próximas reformas hagan algo similar. El marco constitucional termina adaptándose a la realidad de las necesidades electorales. Mientras los partidos no posean capacidades, que incluye mayores recursos financieros, para ser protagonistas activos de los procesos electorales y movilizar ellos directamente al electorado, no pasarán de ser unas marcas que los candidatos usan para tramitar sus aspiraciones. Los cambios introducidos se han orientado a mejorar la competencia política, para ello el elemento central de los diagnósticos ha sido el elemento cuantitativo. En 1991 los constituyentes buscaron terminar el bipartidismo que se consideraba que ahogaba el sistema polí-
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tico colombiano y no permitía el surgimiento de alternativas: dos partidos eran muy pocos para la diversidad y complejidad del país. En sentido contrario, para el 2003 la reforma buscó reducir el número de partidos, dado que la apertura de espacios había conllevado un surgimiento exagerado de expresiones partidistas: demasiados partidos no permitían ordenar ni expresar la complejidad del país. Ni en 1991 ni en el 2003 fue posible modificar el proceso de elección individual de los representantes. Los diagnósticos y planteamientos de las reformas eran válidos pero incompletos. En ningún momento se consideró el problema de la relación individual del candidato con los ciudadanos y la necesidad de conseguir y usar recursos de forma personal para sacar adelante una aspiración electoral. La reforma pendiente y necesaria para Colombia es aquella que modifique la gestión individual de los recursos de poder político y avance en forma gradual hacia una acción política colectiva, 11
en cabeza de los partidos y no de sus miembros individuales. Lo que necesita Colombia no son más, ni menos, sino mejores partidos. Este ensayo argumentará, entonces, que el reto de la democracia en Colombia consiste en dotar a los partidos políticos de instrumentos reales para ser los protagonistas de los procesos electorales y lograr que la elección dependa más de la acción y el prestigio del partido que de la acción individual. Para ello, haremos un repaso histórico del proceso de reformas y posteriormente intentaremos delinear algunos planteamientos de índole propositiva sobre cómo avanzar para conseguir mejores partidos.
La Constitución del 91: acabar con el bipartidismo La Constitución de 1991 rediseñó el conjunto del Estado colombiano y la nueva arquitectuJulio - Septiembre / 2010
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ra institucional afectó de múltiples maneras a los partidos políticos. Para mencionar un solo ejemplo, la descentralización que el nuevo orden constitucional produjo fue un mecanismo claro para modificar la estructura tradicional de los partidos permitiendo que el poder fluyera no sólo de arriba hacia abajo, sino también desde lo local. Gracias a ello, tomaron más relevancia departamentos y municipios y fruto de la reconfiguración del poder territorial surgieron nuevas expresiones políticas independientes, muchas de ellas por fuera de los dos partidos tradicionales. Para mencionar un ejemplo reciente, el partido verde es la expresión de una nueva forma de entender y hacer la política que fue posible gracias al esquema de descentralización, cuyos principales protagonistas son los ex alcaldes de ciudades capitales que adquirieron gran relevancia nacional.
alimentando las acciones ilegales de grupos violentos que desafiaban al Estado. El propósito central del nuevo esquema constitucional consistía en abrir el sistema político permitiendo que nuevas expresiones entraran en la arena política. De esta forma y bajo el amparo de la concepción de democracia participativa, el proceso electoral se abrió a la formación de nuevos partidos, al reconocimiento de movimientos políticos y a la entrada en competencia de grupos significativos de ciudadanos. El fácil ingreso a la competencia política y electoral, en la concepción del momento, haría que las nuevas expresiones fueran desplazando a los partidos políticos tradicionales y, especialmente, deslegitimaría cualquier expresión antisistema. Además de facilitar la formación y entrada en competencia de nuevos actores electorales, una reforma específica tuvo gran impacto en las consecuencias reales de las reformas: la adopción de la circunscripción nacional para el Senado de la República. El propósito de esta circunscripción era que movimientos nuevos y con pocas ataduras a las maquinarias regionales pudieran captar votos en todo el país, en otro intento por superar las maquinarias que desde los dos partidos controlaban el acceso al poder.
Sería posible hacer una revisión de las múltiples formas en las que la constitución de 1991 impactó a los partidos políticos, pero es necesario centrarse exclusivamente en lo que de forma deliberada intentaban lograr frente a esos partidos. Para los constituyentes de 1991 el principal problema del sistema político colombiano radicaba en el control que los dos partidos tradicionales ejercían sobre el acceso y uso de los recursos del Estado. Esta situación era producto de los pactos con que el Frente Nacional había buscado frenar la violencia bipartidista: un reparto de los cargos públicos casi en forma exclusiva y milimétrica para liberales y conservadores. La consecuencia de este pacto había sido un cierre de la democracia que impedía que nuevas expresiones políticas y demandas ciudadanas se expresaran por las vías institucionales. A su vez, la falta de canales institucionales para expresar las demandas terminaba Julio - Septiembre / 2010
Las decisiones de los constituyentes partieron de un diagnóstico institucional correcto pero incompleto y por esta razón generaron efectos imprevistos en el impacto que las normas tuvieron sobre los partidos políticos. En primer lugar, los partidos tradicionales, pese a su longevidad y al control que tenían sobre el aparato del Estado, no eran organizaciones cohesionadas ni institucionalizadas, por el contrario, se trataba de or12
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ganizaciones con múltiples disputas internas. Estos conflictos carecían de canales institucionales para ser resueltos y el único factor que contenía la dispersión eran los límites de las circunscripciones territoriales. Límites que fueron destruidos con la circunscripción nacional para el Senado. El resultado que el marco constitucional produjo no fue tanto la aparición de nuevas formas de expresión política que disputaran el poder a los partidos tradicionales como una fragmentación interna de liberales y conservadores que multiplicó el número formal de partidos que entraban en la competencia electoral. La mayor parte de los partidos que aparecieron durante los noventa eran derivaciones de los partidos tradicionales cuyos líderes, por motivos de oportunidad y conveniencia política, consideraron más rentable y provechoso tener partido propio. Proliferaron partidos, sí, pero no nuevos partidos sino apéndices de los tra-
dicionales, familias partidarias como se conocieron en su momento. Al mismo tiempo esta proliferación ahogó la posibilidad de expresiones nuevas realmente diferenciadas de las demás. En el tumulto de nuevos partidos no era fácil diferenciar cuáles eran realmente nuevos y cuálesn expresiones recicladas de la política tradicional. Peor aún, el nuevo esquema constitucional reforzó el carácter personalista de la política colombiana que se había abierto paso desde el Frente Nacional. Vale la pena recordar que los pactos para compartir el poder entre liberales y conservadores durante el Frente Nacional generaron una gran competencia interna y una creciente personalización de la actividad electoral ante la pérdida de relevancia de los programas partidarios. La reforma constitucional del 91 terminó premiando las pequeñas votaciones individuales al mantener la fórmula electoral de cuocientes combinado con una Foto de archivo.
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circunscripción enorme, de 100 curules, en una votación promedio de 10 millones de votantes; como consecuencia, el sistema destruyó todo incentivo para la asociación política. En la lógica de la maximización de los esfuerzos, los candidatos descubrieron que pequeñas votaciones competitivas resultaban más eficientes que las votaciones grandes. Los partidos que crearon la circunscripción nacional, al no entender la complejidad de las reformas electorales fueron víctimas de su propio invento. El M19 y el Movimiento de Salvación Nacional, protagonistas de la Constituyente, desaparecieron ante la fuerza de la que se denominó operación avispa, que no era otra cosa que esa búsqueda de pequeñas votaciones para conseguir curules. Foto de archivo.
Las organizaciones partidarias se convirtieron en simples espectadores del proceso
electoral.
Fue claro entonces
que no eran los partidos los que escogían candidatos sino los candidatos los que escogían el
partido que más les conviniera.
Las votaciones individuales se fueron reduciendo y las estructuras territoriales se fueron destruyendo para generar un sistema extremadamente individualizado y competitivo. El punto central de este nuevo esquema consistía en un evidente epicentro del poder de elección hacia los candidatos mismos. Los candidatos controlaban la conformación de las listas, pues inscribían su candidatura en una lista propia que era avalada por el partido, algún partido, o en muchos casos ni siquiera esto, pues los candidatos fácilmente llegaron a crear sus propios partidos y, al mismo tiempo, participar e incluso ser directivos de los partidos tradicionales. Así pues, el candidato se autoproclamaba, organizaba su propia lista, conformaba sus propios equipos de campaña, definía su plataforma programática y por último y quizá más importante aún, gestionaban los recursos financieros para su elección. Las organizaciones partidarias se convirtieron en simples espectadores del proceso electoral. Fue claro entonces que no eran los partidos los que escogían candidatos sino los candidatos los que escogían el partido que más les conviniera. Un efecto perverso adicional de la reforma de 1991 fue el incremento del costo de las cam-
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pañas políticas. Dado que éstas se financiaban individualmente, la circunscripción nacional multiplicó de forma exorbitante los gastos logísticos de las campañas. Peor aún, la posibilidad de establecer alianzas por fuera de los límites de las circunscripciones departamentales generó un mecanismo perverso de financiamiento de listas de apoyo. Mediante este mecanismo un Senador obtenía el apoyo de varias listas a la Cámara de Representantes de diferentes regiones pero tenía que ayudar a subvencionar el costo de las campañas que reforzaban su aspiración. Esta nueva dinámica generó un escenario propicio para la infiltración permanente de fuerzas ilegales en la actividad política. Luego de los fallidos intentos del “Cartel de Medellín” en los ochenta para llegar a la política directamente (Pablo Escobar en el Congreso y Carlos Lehder creando un movimiento político propio) los nuevos capos (Cartel de Cali) optaron por la infiltración de altas esferas del Estado justo mediante el financiamiento de campañas políticas. Posteriormente, el “paramilitarismo” aprovechó también la desestructuración partidista para conseguir influenciar las elecciones de 2002 y 2006 con mecanismos incluso más complejos que la mera financiación de políticos. La Reforma Política de 2003: menos es mejor En el año 2002 los efectos destructivos de la fragmentación partidista habían alcanzado su punto más alto. El número de partidos había llegado a 72 y el número de listas alcanzó 323 inscritas para el Senado. Los partidos tradicionales habían visto reducida su capacidad de elegir parlamentarios a menos de la mitad de sus 15
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promedios históricos. Adicionalmente, dado que los partidos no controlaban el proceso de selección de sus candidatos, tampoco podían controlar su comportamiento en el Congreso. Durante el gobierno de Ernesto Samper, el Partido Conservador había declarado la oposición, pero eso no impidió que un sector de ese partido continuara apoyando al Gobierno; una situación peor afrontó el Partido Liberal cuando el gobierno de Andrés Pastrana conformó una coalición con una gran parte de ese partido. Finalmente, el gobierno de Alvaro Uribe también garantizó sus mayorías gracias a la cooptación de casi la mitad de los congresistas que habían sido elegidos en las listas liberales. Además de la indisciplina partidaria, o transfuguismo, otro factor resultó muy importante para mostrar el grado de fragmentación de los partidos, la permanente rotación de los congresistas. Dado el carácter individual de la elección, los candidatos empezaron a hacer acuerdos para compartir Julio - Septiembre / 2010
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los periodos con sus apoyos. Esta práctica condujo a la circulación permanente de congresistas y expuso a quienes hacían uso de estos pactos a una constante presión, incluso judicial, por parte de quienes habían sido incluidos en la lista y esperaban su turno de llegar al Congreso. La perdida de capacidad de los partidos, y la presión contra los parlamentarios electos por parte de los miembros de las listas, hizo posible avanzar en una reforma política que se venía planeando desde el gobierno de Ernesto Samper y posteriormente había sido discutida también en el gobierno de Andrés Pastrana. El gobierno de Alvaro Uribe tuvo poco interés en fortalecer los partidos e incluso durante un famoso discurso en la instalación del Foro Interamericano de Partidos en Cartagena en el año 2003 llegó a manifestar que la democracia no necesitaba de partidos . La agenda del primer gobierno de Uribe se centraba en tratar de sacar adelante un referendo que finalmente no logró ser aprobado debido a que las preguntas no alcanzaron el umbral requerido. Paralelamente, un acuerdo partidista en el Congreso permitió la aprobación de una reforma constitucional que se enfocaba principalmente hacia mejorar la disciplina partidista. ... La reforma no modificó el tema central de la relación entre el candidato y el partido puesto que los
recursos financieros, de organización y de programa siguieron en manos de los candidatos y por tanto estos siguieron siendo quienes seleccionaban el partido que más les convenia para tramitar sus aspiraciones.
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La reforma política de 2003 consagró las listas únicas por partido, remplazando la práctica existente de permitir múltiples listas por cada partido. Igualmente consagró el régimen de bancadas mediante el cual quien resultara electo a nombre de un partido tendría que seguir las instrucciones de esa colectividad so pena de ser sancionado incluso con la pérdida del voto y la expulsión del partido. La reforma política modificó la fórmula electoral e introdujo la cifra repartidora como un mecanismo central para conseguir la agrupación de candidaturas y con ello fortalecer los partidos. En esta misma dirección se incorporó el umbral para que aquellos partidos con votaciones menores al 2% perdieran sus personerías jurídicas. En pocas palabras, la reforma buscó reducir el número de partidos y mejorar la disciplina interna de los mismos. Las reformas introducidas fueron importantes y ayudaron a reorganizar las fuerzas políticas en un momento de transición de las identidades partidarias dada la aparición de una nueva fuerza (partido de la U) creado para promover la reelección del Presidente Uribe. Sin embargo, de nuevo, la reforma no modificó el tema central de la relación entre el candidato y el partido puesto que los recursos financieros, de organización y de programa siguieron en manos de los candidatos y por tanto estos siguieron siendo quienes seleccionaban el partido que más les convenia para tramitar sus aspiraciones. El Acto legislativo 01 de 2003 introdujo una cláusula transitoria que permitía que quienes habían sido elegidos en nombre de un partido en el año 2002 se inscribieran en otro sin incurrir en doble militancia. La existencia paralela de un proceso de reelección presidencial gene16
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ró la aparición de un nuevo partido, denominado partido social de unidad nacional, pero más conocido como partido de la U, en clara referencia al candidato presidente, Alvaro Uribe. La reforma política condujo a la reorganización partidista dado que el nuevo esquema castigaba fuertemente las aventuras electorales personales, pero fue la reelección presidencial la que guió la dirección de las nuevas agrupaciones políticas.
torno a una visión crítica y distinta a la del gobierno Uribe.
El citado partido de la U se convirtió en la primera fuerza electoral para el Congreso de 2006 gracias a que recogió los sectores independientes que apoyaban al Presidente y los sectores liberales que habían migrado hacia el uribismo. El partido conservador logró reagruparse exitosamente y volver a sus promedios históricos. Los demás partidos se reorganizaron principalmente en torno a las disputas regionales, así, por ejemplo, Cambio Radical pasó de ser una pequeña fuerza a lograr ser el quinto partido gracias a que consiguió recoger lideres políticos uribistas que por diferencias locales no conseguían estar en el partido de la U. El liberalismo pasó a ser la tercera fuerza electoral y se recompuso con algunos líderes progresistas y con políticos regionales que tomaron distancia con respecto a líderes liberales que se pasaron a las toldas uribistas. Una nueva fuerza de izquierda, el Polo Democrático Alternativo, consiguió reagrupar expresiones independientes críticas y múltiples grupos de oposición en
La reforma política de 2003 trató de reorganizar los partidos, pero no afectó el hecho esencial del carácter individual de las aspiraciones políticas. Por esta razón, la reagrupación que tuvo lugar con posterioridad a ella generó nuevas fuerzas constituidas principalmente sobre cálculos personales y rivalidades regionales (con excepción especial del Polo Democrático Alternativo que tuvo motivación más ideológica). Dado que la reforma dejó de lado el problema de la elección personal, muy pronto se mostró la insuficiencia de la misma.
Junto a estas cinco fuerzas aparecieron expresiones menores que se encargaron de recoger aspiraciones regionales y expresiones ligadas al fenómeno que descubrió la faceta oculta de los partidos en Colombia: la parapolítica. Hacia una nueva reforma
Las investigaciones del proceso de justicia y paz, condujeron a la revelación de los profundos vínculos entre la clase dirigente y las organizaciones paramilitares. La obligación de contar la verdad so pena de perder los beneficios, establecida por la Corte Constitucional en su revisión de la ley, abrió las puertas a un cataclismo político: la investigación de una tercera parte del Congreso de la República por
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alianzas e incluso pactos formales (como el famoso Acuerdo de Ralito) para sellar la cercanía entre los grupos políticos y los jefes paramilitares. Las investigaciones aún continúan, pero hasta ahora es claro que la relación entre política y paramilitarismo fue provechosa de doble vía: por una parte, los grupos de autodefensa lograron apoyo político para su expansión y por otra, los políticos consiguieron protección para su actividad, coerción para los electores (incluso con la creación de círculos electorales para maximizar la votación) y desgraciadamente llegaron hasta el asesinato de opositores. Todo esto ocurrió sin que los partidos hicieran nada para impedir estas alianzas. La respuesta institucional fue la elaboración de una nueva reforma que introdujo la responsabilidad política de los partidos en la conformación de las listas e incorporó castigos para las organizaciones que consiguieran cargos de elección popular mediante alianzas de diferente tipo con grupos ilegales o mediante el uso de métodos fraudulentos. Nuevamente, la resJulio - Septiembre / 2010
puesta institucional afectaba la institucionalidad partidaria y no la forma como se reproduce el capital político. Durante dos años, la discusión de la reforma política que fue finalmente aprobada en el 2009 giró principalmente no en torno a la bondad de sus contenidos sino sobre el alcance de sus efectos. La oposición vio en la reforma la oportunidad de quebrar las mayorías parlamentarias del uribismo buscando que los castigos, principalmente la llamada silla vacía, tuviesen efectos inmediatos o incluso retroactivos. El gobierno, a su vez, buscó sacar adelante una reforma que contemplara castigos futuros y no afectara así su gobernabilidad. La discusión sobre la silla vacía opacó el contenido de la reforma. Dicho castigo buscaba que la curul ocupada por alguien con investigaciones por nexos con organizaciones criminales no fuera remplazada. Por supuesto, los efectos de esta norma en un ambiente plagado por denuncias, amenazas e investigaciones eran demasiado importantes, pero la reforma siguió sin tocar el punto central del problema 18
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de los partidos políticos en Colombia: el carácter personal de la elección. Ni la constitución de 1991 ni las posteriores reformas de 2003 y 2009 han modificado el asunto central de la vida partidista en Colombia, que la reproducción del capital político y por tanto la posibilidad de ser elegido depende de la acción individual y no de la gestión partidista. En la reforma de 2003 se buscó cerrar las listas para que la elección dependiera del partido, pero una visión incompleta de una reforma política de este tipo, hace que dicha propuesta haya sido inviable e incluso inconveniente. Inviable porque si el orden de la lista es el determinante de la elección no tienen sentido los esfuerzos individuales para ser elegido, pero si el partido no está en condiciones de garantizar la democracia interna y la gestión de la campaña, no es viable que los políticos aprueben una reforma de este tipo. Pero tampoco es bueno cerrar las listas y pasar de un esquema extremadamente abierto a un esquema para el cual los partidos no están preparados y del que es probable que los efectos perversos superen sus
bondades, en ese sentido cerrar las listas resultaba una reforma inconveniente. El reto: mejores partidos El desafío de los partidos en Colombia ya no tiene que ver con su número sino con su calidad. Un sistema multipartidista sólido y estable puede construirse con base en las normas actuales de incentivos electorales para la agrupación vía cifra repartidora y castigos a las aventuras electorales por la vía del umbral. El enfoque de la nueva generación de reformas tiene que centrarse en la calidad de los partidos y no en su cantidad. La calidad de los partidos políticos tiene que ver con sus características institucionales y de ellas la más relevante se relaciona con su capacidad para seleccionar y elegir candidatos. Los partidos son ante todo organizaciones electorales para llevar candidatos y propuestas al poder, pero cuando los partidos no cuentan con los recursos estructurales para promover desde la institucionalidad la aspiración de sus Foto de archivo.
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candidatos, el partido pasa a ser un espectador de la contienda electoral y se torna en una simple etiqueta para tramitar aspiraciones personales. Sin capacidad de elegir tampoco tiene capacidad de reclutar. Los partidos colombianos, incluso aquellos que se precian de historias centenarias, tienen una institucionalidad débil. Además de ser etiquetas en el momento electoral, los partidos son organizaciones principalmente parlamentarias. Carecen de organizaciones sociales que garanticen visiones más allá de los cálculos electorales y de centros de estudio que ayuden en el análisis y formulación de propuestas que le ofrezcan sentido a la intención de gobernar. Los partidos terminan representando los intereses de quienes resultaron elegidos e incapaces de defender la provisión de bienes públicos. De ahí su crisis de legitimidad, su forma de operación lleva a buscar respuestas privadas, pero la sociedad busca respuestas colectivas en temas críticos como servicios públicos, derechos sociales y seguridad ciudadana, para solo mencionar unos ejemplos donde la respuesta del político insatisface las aspiraciones populares. Para que los partidos sean los protagonistas reales de la vida política, deben controlar o al menos tener injerencia significativa en los recursos que permiten ser elegido. El control de las listas es un avance importante, pero la facilidad de moverse de un partido a otro en forma recurrente hace que la norma sea claramente insuficiente. Los otros elementos importantes deben rebalancearse en favor del partido, estos son como mínimo el financiamiento, el programa y la organización de campaña. En la actualidad los candidatos deben recolectar el dinero necesario para financiar su campaña; sólo para la elección presidencial el país cuenta con un esquema que permite que el canJulio - Septiembre / 2010
didato reciba anticipos para la campaña. Los efectos del actual esquema de financiamiento son múltiples y todos ellos nocivos. En primer lugar, como ya se ilustró, hace fácil la relación entre los candidatos y los dineros de origen ilegal; en segundo lugar, fomenta el incremento de los costos generales de la campaña, dado que la competencia es entre múltiples individuos pese a la reducción de los partidos; en tercer lugar, hace que el representante electo privilegie sus intereses personales sobre las consideraciones partidistas; cuarto, genera una distorsionada relación entre candidatos y donantes que termina degenerando en redes de corrupción mediante las cuales quienes resultan elegidos devuelven, con contratos publicos, los favores de quienes ayudaron a costearlos. Por último, el esquema afecta gravemente la equidad en la competencia política por cuanto sólo quienes tienen acceso a recursos para su financiamiento individual logran competir. En la actualidad el Estado colombiano dedica recursos importantes para el financiamiento electoral. Por concepto de reposición de votos el presupuesto nacional contempla aproximadamente 71 mil millones de pesos para elecciones parlamentarias de 2010 y se calcula alrededor de 82 mil millones para las elecciones territoriales en 2011. El problema radica en que dado que es un dinero que se entrega con mucha posterioridad al proceso electoral mismo, esta cifra no influye directamente en la calidad del proceso político. Transformar este gasto en una inversión previa a las elecciones modificaría significativamente la calidad del proceso político en Colombia, tal como quedó autorizado en la reforma política de 2009. Un esquema de financiamiento previo, en cabeza de los partidos políticos modificaría radicalmente la relación entre el candidato y el partido. 20
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Obviamente, no basta con darle recursos a los partidos, es necesario rediseñar el esquema de financiamiento para evitar tener una multiplicación del gasto. Esto debe incluir, por ejemplo, que sólo los partidos puedan pautar en los medios de comunicación y que las pautas en televisión sean gratuitas, tal como se ha aprobado en varios países de América Latina recientemente. Con estas normas se reduciría el gasto electoral y se controlaría mejor cualquier desviación. Si los partidos controlan la mayor parte del financiamiento electoral se verán obligados a contar con estructuras más profesionales y permanentes para el diseño de campañas. Estas estructuras son la base de una organización partidaria más allá de las fuerzas parlamentarias y con ello de la necesidad de unas reglas de juego más claras y transparentes. Combinadas, las normas y las estructuras, ayudan a modernizar los partidos. Con esa estructura el partido podría proveer el segundo elemento básico de una campaña política: la organización. El último elemento que el partido debería aportar es el programa, el cual es la base del 21
mensaje durante la campaña. Partidos más programáticos son fundamentales para una mejor discusión y control de las políticas públicas y para la gestión de acuerdos intertemporales como base de las políticas públicas, pero ello requiere que los programas sean básicos durante el proceso electoral. Para conseguir partidos más programáticos se requiere que cuenten con organizaciones especializadas como centros de estudio que suministren los insumos concernientes al análisis, propuestas y evaluación de las políticas públicas. Esto generaría una política más moderna, centrada en los problemas colectivos y no en los intereses individuales. En conclusión, si los partidos cuentan con recursos financieros, organizativos y programáticos, se puede modificar el balance entre el partido y el candidato aún con listas preferenciales tal como establece el actual marco constitucional. Modificar esa relación entre partidos y candidatos es el reto central para la construcción de organizaciones políticas modernas. El desafío no está en tener más o menos partidos, sino en tener mejores partidos. Julio - Septiembre / 2010
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LA IMPORTANCIA DE NUESTROS PARTIDOS POLÍTICOS PARA EL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA
Marcela Prieto Botero
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MARCELA PRIETO BOTERO
Directora del Instituto de Ciencia Política Miembro del Comité Académico de la Revista Política Colombiana
Realizar una aproximación al tema de los partidos políticos en Colombia implica reflexionar sobre la importancia que revisten estas instituciones en el desarrollo de la democracia. En esta medida, en este artículo se hará una breve exposición sobre la importancia de los partidos políticos para la consolidación de los regímenes democráticos y, a paso seguido, se expondrán algunas iniciativas del caso colombiano que han intentado fortalecer a estas instituciones para que superen su limitado papel de asociaciones electorales, y logren articularse como verdaderos elementos de representación de los interés de la población. La importancia de los partidos políticos en las democracias La definición más universalmente aceptada de partidos políticos es la de instituciones encargadas de agrupar las preferencias políticas de una sociedad para construir el interés general . Así, autores como David Easton plantean que los partidos políticos son “canales de transmisión hacia los poderes públicos de las demandas de la población, mediante los cuales se decide que políticas públicas deben efectuarse para garantizar la convivencia pacífica y el progreso social”. 23
La función de los partidos, por lo tanto, es transformar las distintas preferencias de los ciudadanos en plataformas programáticas donde las diferentes dimensiones de lo público se agrupen y se traten en forma más o menos coherente. En este proceso, los partidos reducen las dimensiones de la decisión colectiva a una dimensión –izquierda a derecha–, facilitando que las decisiones colectivas sean transitivas, y por tanto, estables. En dicho proceso, los partidos políticos apelan a ideologías universales e imaginarios colectivos en el proceso de representación y construcción del interés general. Sin embargo, en la práctica se ha visto que este no siempre es el caso. De hecho, muchos críticos de los partidos políticos, empezando por Madison en “Los Documentos Federales”, consideran que los partidos no sólo no facilitan la agrupación de intereses individuales, sino que además se constituyen en un escollo a la construcción del interés colectivo. El que esto suceda, sin embargo, dependerá de las reglas electorales y del sistema de gobierno que determine los incentivos de los políticos a representar intereses más o menos generales. Si partimos de la base de que luego de duros y sangrientos esfuerzos encaminados hacia el desarrollo político en Latinoamérica, hemos Julio - Septiembre / 2010
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optado por instaurar sistemas políticos democráticos presidencialistas, será interesante evaluar hasta dónde esa opción se está aplicando adecuadamente. El panorama político actual en nuestro hemisferio nos muestra una gran crisis en el sistema de partidos. El surgimiento de liderazgos unipersonales de corte populista, y por qué no decirlo, autoritario, sin fundamento ideológico claro y sin una organización política estructurada que los respalde, nos lleva a asegurar que algo está funcionado mal. Los partidos políticos efectivamente no están cumpliendo con su tarea de ser instituciones encargadas de agrupar las preferencias políticas de una sociedad, y menos aun han podido consolidarse como los motores para la construcción de políticas públicas encaminadas a satisfacer las necesidades de la mayoría de la población. Julio - Septiembre / 2010
A pesar de lo anterior, los partidos políticos deben constituirse en el pilar fundamental para un adecuado funcionamiento de la democracia, sistema político que debe defenderse por encima de cualquier otro existente. Sería un gran error desconocerlo, puesto que es el único sistema existente que defiende los principios de la libertad –derecho fundamental para la pacificación y justa convivencia de nuestra civilización–. Por lo tanto, cualquier esfuerzo que se haga encaminado a fortalecer los partidos políticos en nuestros países es poco, si tenemos en cuenta que sin ellos rápidamente caeremos en el abismo. Populismos unipersonales como el de Hugo Chávez en Venezuela, o el de su discípulo Evo Morales en Bolivia, sin mencionar el daño que evidentemente hizo a la democracia del Perú un personaje como Alberto Fujimori, son muestra de un evidente e inadecuado funcionamiento de los partidos políticos en nuestro hemisferio. 24
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En la búsqueda del tesoro perdido En la búsqueda del fortalecimiento de los partidos políticos para que efectivamente sirvan de recopiladores de preferencias conducentes a propiciar el bien general, hay que tener ciertos aspectos bien claros. Los partidos deben ser instituciones sólidas, es decir organizaciones estructuradas que no sólo funcionen en épocas preelectorales. Los partidos, a diferencia de las personas, perduran en el tiempo. El período de un individuo en el poder en un sistema democrático donde se lleven a cabo elecciones con periodicidad, es finito, tiene fecha de expiración. La de un partido no. Partiendo de esa base los partidos deben constituirse en el ámbito a través del cual los políticos puedan tener la posibilidad de llegar al poder, es decir, el partido debe ser un ente que le dé nombre, despierte confianza en la ciudadanía y reputación al individuo que quiera representarlo. Es aquí donde el juego de balances y contrapesos empieza a funcionar. En la medida en que el partido le ofrezca una infraestructura sólida que lo respalde y que a su vez genere confianza entre la población, el político no sólo se verá en la obligación de hacer una buena labor encaminada a propiciar políticas públicas de largo plazo que propendan al bienestar general, sino que también se sienta con la responsabilidad de responder ante los miembros de su partido. De lo contrario, no sólo el votante no lo reelegirá, sino que los demás políticos que forman parte de dicho partido y que están en “la fila india” hacia el poder lo vetarán, creándose así un círculo virtuoso de balances y contrapesos. Aquí surge la segunda característica necesaria para que un sistema de partidos funcione 25
adecuadamente: las normas electorales tanto externas como internas. Esto se logra con una profunda reforma del sistema electoral, con el robustecimiento de los mecanismos anticorrupción, la facilitación de los instrumentos de participación ciudadana, la regulación del acceso a los recursos financieros en campañas electorales y el reconocimiento de los derechos de oposición política. En materia electoral, es fundamental crear mecanismos conducentes a la concentración de fuerzas, con listas únicas y cerradas, distribución de curules utilizando sistemas como el de la cifra repartidora, utilizando umbrales, voto preferente, castigo a la doble militancia, entre otras. Dicho esto, hay mecanismos que en la práctica han demostrado ser muy eficaces para disciplinar a los políticos y garantizar que el votante pueda premiar o castigar directamente a sus gobernantes. Una de estas reglas electorales es la reelección, la cual curiosamente se asocia más con las personas que con los partidos . La importancia de la reelección como mecanismo para disciplinar a los políticos se asocia con la reputación. La idea es que el votante elige a un determinado político con la expectativa de que cumpla unas promesas de campaña. El político a su vez cumple con las promesas de campaña ante la expectativa de ser reelegido, aunque estas sean distintas de sus verdaderas convicciones. Por tanto, el ciudadano reelige a quien haya construido una reputación de gobierno . A nivel interno, es fundamental que los partidos establezcan mecanismos democráticos para elegir al candidato que representará al partido en determinada contienda electoral. La capacidad de los partidos para disciplinar a sus integrantes depende del control que éstos tengan obre el futuro político de sus miembros. Entre los instrumentos más importantes están Julio - Septiembre / 2010
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el poder de nominar candidatos, controlar el acceso al financiamiento y la posibilidad de sanciones, incluyendo en algunos casos la revocatoria del mandato. La importancia de la IDEología y el camino hacia la gobernabilidad Los partidos políticos además de funcionar como mecanismos de agrupación de intereses, también son necesarios para gobernar. Cuando se tienen que tomar decisiones en cuerpos colegiados como en los congresos o los parlamentos, se hace necesario conformar coaliciones . Las decisiones en este caso se deben tomar colectivamente, es decir, con el consentimiento de otras personas y no de manera individual. Conformar alianzas para votar iniciativas en parlamentos o congresos tienen altos costos de transacción. En especial, porque verificar los acuerdos entre los miembros de la coalición suele ser una tarea dispendiosa. Estos altos costos de transacción crean incentivos para que las coaliciones no sean coyunturales, sino más bien estables y de largo plazo. Por lo tanto la conformación de partidos políticos resulta ser una forma efectiva de economizar costos de transacción en la toma de decisiones en cuerpos colegiados. No obstante lo anterior, es oportuno mencionar la importancia de la ideología como agente aglutinador, pues la ideología va íntimamente ligada a la conformación de partidos políticos, ya que gracias a ella las coaliciones son más proclives a mantenerse. En vez de consultar cada uno de los intereses que tienen los miembros de un partido sobre los distintos temas de la agenda pública, la existencia de una ideología y plataforma programática permite adoptar Julio - Septiembre / 2010
decisiones racionales y relativamente satisfactorias para los miembros del partido . El caso colombiano Uno de los principales propósitos de la Constitución de 1991 fue el de pasar de una democracia representativa a una democracia participativa. Este cambio obedeció a una coyuntura en la historia colombiana muy particular, donde se acababa de firmar un acuerdo de amnistía con el movimiento guerrillero M-19 y por primera vez en la historia una organización de dicha proveniencia participaría en unas elecciones como movimiento político formal. La razón de pasar a un sistema “participativo”, por lo tanto, obedecía al interés que se creó por abrirles las puertas a diferentes vertientes políticas para participar activamente en la democracia a través de partidos o movimientos políticos y acabar con el tradicional bipartidismo hasta ese momento existente. Pero hubo un gran error en las reglas electorales. El error radicó en que las normas para poder formar un partido o movimiento político fueron muy laxas. Es decir, en Colombia se paso de tener prácticamente dos partidos políticos a tener 76. Por obvias razones se empezó a degenerar el sistema hasta tal punto que llevó a que se crearan partidos casi unipersonales, pero no sólo eso, se llegó a niveles incalculables de ingobernabilidad. Es importante recordar en este punto, que uno de los principios básicos de los sistemas presidencialistas se basa en el balance de poder entre el ejecutivo y el legislativo. Aquí se evidencia cómo los costos de transacción a la hora de buscar ese “balance de poder” entre las dos ramas del poder público se vieron menoscabados, pues ante tal atomización de 26
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partidos prácticamente en organizaciones electorales unipersonales, las relaciones entre el gobierno y el Congreso se volvieron muy difíciles de manejar, porque la posibilidad de crear coaliciones para aprobar cualquier proyecto de ley salía muy costosa y, en últimas, se crearon unos incentivos negativos encaminados hacia la corrupción en su más pura esencia.
Los principales objetivos del Acto Legislativo 01 de 2003 fueron: el fortalecimiento de los partidos; la modernización y racionalización del sistema electoral; la reestructuración del Congreso, y la moralización de la política. En razón de estos se puede afirmar que la Reforma 2003 avanza en muchos aspectos, pero mantiene algunas de las condiciones preexistentes en el funcionamiento de las corporaciones y los partidos, es una reforma que modifica primordialmente elementos del sistema electoral e incluye también mecanismos para regular la acción legislativa. En la tabla 1 se consignan sus principales elementos agrupados por bloques temáticos:
La reforma política 2003 Ante este panorama después de sancionada la Constitución del 91, y dentro de las tradicionales corrientes “reformistas” características de la dirigencia política colombiana, se iniciaron varios intentos de reforma al ordenamiento político, en algunas ocasiones iniciativas promovidas por el ejecutivo y en otras pocas por el legislativo .
Finalmente se logra aprobar en el Congreso el Acto Legislativo 01 de 2003 , conocido como Reforma Política 2003, el cual surge como producto del consenso entre el Partido Liberal y el Partido Conservador con el apoyo de los denominados independientes y algunos congresistas uribistas. Como elemento particular se destaca que mientras la Reforma Política 2003 se tramitaba en el Congreso, paralelamente el gobierno del presidente Álvaro Uribe hacia campaña para impulsar un Referendo a través del cual se perseguían objetivos similares a los de esta reforma. 27
Foto Archivo Revista Poder
Para el año 2003 ya se habían realizado nueve intentos fallidos de reformas políticas, en medio de un ambiente de tensiones entre el legislativo y el ejecutivo por hacer reformas estructurales, y cada uno a su manera, a la Constitución Nacional, y de ésta específicamente el sistema electoral, herramienta a través de la cual se obtiene y se conserva el poder.
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OTROS ELEMENTOS
MECANISMOS PARA MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL LEGISLATIVO
MECANISMOS MECANISMOS PARA MEJORAR EL PARA MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL FUNCIONAMIENTO LEGISLATIVO DE LOS PARTIDOS
ELEMENTOS DEL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003 REFORMA POLÍTICA Listas únicas por partido. Umbrales electorales: 2% del total de votos validos para el senado o en sumatoria de cámara de representantes. Voto Preferente opcional para el partido o para el elector.
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Cifra repartidora como fórmula de conversión de votos en escaños. Porcentaje mínimo de votos para obtener y/o mantener la personería jurídica. Prohibición de la doble militancia: No se puede pertenecer a un partido de carácter nacional y a otro regional. No se puede participar en dos consultas internas. Realización de consultas internas para elegir candidatos. Normas sobre financiación de partidos y campañas. Aumento de recursos y sanciones por violación de topes. Ley de Bancadas (Ley 974 de 2005) Prohibición de hacer las votaciones en periodos diferentes a los anunciados.
Creación de comisiones de conciliación.
Sobre las autoridades electorales. Voto electrónico. Valoración del voto en blanco. Carácter institucional de autoridades electas y prohibición de cualquier autoridad para ser elegida a más de un cargo público si los periodos coinciden en el tiempo. 28
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La aplicación de estas nuevas reglas de juego dio sus primeros frutos el 22 de marzo de 2006 cuando se llevaron a cabo las elecciones parlamentarias. Así pues, se paso de tener 76 partidos o movimientos políticos a tener 11 en el Senado de los cuales cinco forman parte de coaliciones favorables al gobierno y representan 61 de las 100 curules existentes. En la Cámara de Representantes, por su parte, se redujo a 22 partidos de los cuales 99 curules de 164 forman parte de la coalición gubernamental. En el 2010 se evidenció el segundo impacto de esta Reforma, finalmente el Senado quedo integrado por ocho partidos políticos, de los cuales cuatro, que agrupan a 75 de los 102 senador, forman parte de la coalición del nuevo gobierno. En lo que respecta a la Cámara de Representantes, solo 14 partidos logran obtener representación y están en miras de consolidarse las fuerzas políticas respecto a su posición frente al Gobierno. Se podría afirmar, entonces, que la Reforma Política 2003 ha desempeñado un papel importante en la reinstitucionalización de la política porque implica una redefinición de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, ya que el nuevo presidente, Juan Manuel Santos, ya no tendrá que manejar sus relaciones con los parlamentarios de manera individual, sino con las bancadas. Así mismo, se facilitará la profesionalización de la política, pues los partidos serán la puerta de entrada y de salida para cualquiera que quiera hacer parte de las instituciones democráticas. En este mismo orden de ideas, se permitirá aumentar los niveles de gobernabilidad y generará transparencia en las relaciones entre el Congreso y el gobierno. Se pasará de un sistema de mayorías construidas para cada proyecto, a un sistema de mayorías construidas con anticipación dentro de un go29
bierno de coalición dentro de un sistema claramente multipartidista. La ley de bancadas Teniendo en cuenta el antecedente de la aprobación de la Reforma Política 2003, en agosto del mismo año se radica un proyecto de ley (066 de Senado y 075 de Cámara) que buscaba reglamentar el funcionamiento de los partidos políticos en el Congreso y al interior de las mismas colectividades, también conocido como “ley de bancadas”. Este proyecto de ley fue aprobado en julio de 2005 y se constituye como un Régimen de Bancadas, que tiene los siguientes objetivos principales: reglamentar los cambios constitucionales contenidos en la reforma política de 2003, sobre el funcionamiento del legislativo y de los partidos políticos; fortalecer la función legislativa y el desarrollo del control político que debe ejercer el Congreso; fortalecer los partidos o movimientos políticos, tanto al interior como por fuera del Congreso, a través del establecimiento de bancadas o grupos congresuales, y generar mayores niveles de corresponsabilidad entre la actuación individual de cada congresista, su respectiva colectividad política y la ciudadanía. Luego de que la ley entrara en vigencia, los partidos políticos se dieron a la tarea de incluir dentro de sus estatutos y reglamentos internos de funcionamiento artículos que promovieran el cumplimiento de la “ley de bancadas” a cabalidad. No obstante, pese a que la aprobación de la norma significa un avance importante en materia de consolidación y fortalecimiento de los partidos políticos en el país, la aplicación de la ley no ha sido tan rigurosa como se esperaría. Julio - Septiembre / 2010
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Foto de archivo.
En el análisis de la aplicación de esta ley, cabe resaltar ciertos elementos y vacíos que no fueron tenidos en cuenta, o que se han dejado al margen de la debida implementación de la norma. Algunos de ellos son:
cuestionarse sobre la necesidad de establecer un sistema de control que permita velar por el cumplimiento adecuado de esta ley. • Transfuguismo. El transfuguismo ha sido
uno de los elementos que mayores obstáculos ha suscitado para el desarrollo de las bancadas en el Congreso. En este sentido, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 20 de la “ley de bancadas”, que autorizaba por una sola vez que los representantes a la Cámara elegidos para 2002-2006 pudieran afiliarse a movimientos o partidos diferentes a los que avalaron sus candidaturas. No obstante, con la implementación la Reforma Política 2003, se abrió un “período de gracia” que permitió el transfuguismo en el Legislativo, amparado en la creación de nuevas agrupaciones de congresistas y de nuevos partidos políticos, con miras a las elecciones de 2006. Por su parte, con la promulgación de la Reforma Política de 2009 (Acto
• El desarrollo de una cultura política y una
conciencia de partido. Pese a ser un principio consagrado no sólo en la ley, sino en los estatutos internos de los partidos, los miembros de las colectividades políticas no lo cumplen.
• La aplicación de controles en el desarrollo
de la ley. Si bien es cierto que cada partido y movimiento político es autónomo, la normatividad no hace explícito establecer un tipo de control o una tipología de sanciones al interior de cada colectividad, o incluso en el mismo Congreso, que garantice un mayor cumplimiento tanto del reglamento interno de los partidos, como de la “ley de bancadas”. En esa medida, cabe
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Legislativo 001 de 2009), también se abrió otro “período de gracia” que permitió que varios senadores y representantes cambiaran de partido político para las elecciones de 2010. Justamente, las implicaciones políticas de modificar la normatividad en cada período electoral y las implicaciones del transfuguismo en la conformación de coaliciones verdaderamente cohesionadas, son situaciones que deben entrar al debate no sólo del análisis sobre la aplicación de la “ley de bancadas”, sino también en el análisis del impacto que han tenido las reformas políticas en la configuración del sistema de partidos políticos con el que actualmente cuenta Colombia. Finalmente, y luego de la promulgación de la Reforma política de 2009, uno de los elementos que entran en la discusión de la importancia de configurar un sistema de partidos sólido es la incidencia del voto nominal y público en la disciplina legislativa de las bancadas y en el desarrollo del proceso legislativo en el Congreso de la República. Así, la obligatoriedad del voto nominal y público que le imprimió la Reforma Política de 2009 a la dinámica de aprobación de leyes en el Congreso de la República, constituye un gran avance en términos de la responsabilidad que cada congresista tiene no sólo frente a los postulados ideológicos y programáticos de la colectividad política de la que hace parte, sino también frente al conjunto de ciudadanos que representa. En este sentido, la implementación del voto nominal y público en la dinámica congresual tiene también una gran incidencia en la consolidación de la actuación de bancadas en el Legislativo. Lo anterior permite, además, que en el mediano y el largo plazo, cada vez más los partidos y movimientos políticos generen, promuevan 31
...La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 20 de la “ley de bancadas”, que autorizaba por una sola vez que los representantes a la
Cámara elegidos para 2002-2006
pudieran afiliarse a movimientos o partidos diferentes a los que avalaron sus candidaturas.
y realicen un seguimiento juicioso de los postulados programáticos que quieren desarrollar y defender, y menos de acuerdo con las coyunturas electorales y políticas a las que se ven enfrentados. La reforma política 2009 A menos de cinco años de ser aprobados el Acto Legislativo 01 de 2003 y el Acto Legislativo 02 de 2004, se emprende nuevamente en el Congreso una cruzada por aprobar dos proyectos de ley a través de los cuales se busca reformar parte de los contenidos de estos dos actos legislativos, en los cuales muchos de sus artículos no fueron siquiera normativizados. Los antecedentes de esta reforma se enmarcan en el contexto político luego de la elección de 2006, donde un número significativo de congresistas fue vinculado a investigaciones judiciales por presuntos nexos con grupos ilegales, fenómeno que ha sido denominado como “parapolítica”. Esta situación no sólo ocasionó que cerca del 30% de los congresistas electos no pudieran continuar con el periodo por el que fueron elegidos, sino que a su vez reforzó los problemas Julio - Septiembre / 2010
rado por el Proyecto de Fortalecimiento Democrático de Pnud-Idea, el gobierno nacional presentó un nuevo proyecto de reforma política, que finalizó con la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009. Los principales objetivos de esta reforma, la número 28 en los 18 años que lleva de instituida la Constitución del 91, fueron de un lado, evitar la financiación, infiltración y participación de actores al margen de la ley en la política nacional, y de otro, responsabilizar a los partidos políticos por sus actuaciones. Las principales medidas dirigidas a los partidos y movimientos políticos consistieron en: Foto de archivo.
de legitimidad y representación del Congreso con sus electores. Intentando que la “parapolítica” tuviera un efecto mayor en el órgano legislativo, fue radicado en el 2008 un proyecto de reforma política que incluía medidas como la conocida “silla vacía”, sin embargo, restando un debate para terminar el trámite legislativo la iniciativa fue archivada por el Congreso, decisión reforzada por una fuerte presión del gobierno central. Aun con el resultado fallido de la reforma el gobierno mantuvo la disposición para convocar una “Comisión de Ajuste Institucional” conformada por una serie de especialistas en temas políticos y constitucionales, con el objeto de realizar un diagnóstico del sistema político colombiano y desarrollar una serie de propuestas para su fortalecimiento. Tomando algunas de las consideraciones del documento entregado por la Comisión y de otros ejercicios similares realizados por organizaciones de la sociedad civil, como el lideJulio - Septiembre / 2010
1) organización democrática basada en los principios de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. 2) Se autorizan las consultas interpartidistas, cuyos resultados deberán ser de obligatorio cumplimiento. 3) Responsabilidad de los partidos y movimientos políticos por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. 4) Se incrementa a un 3% el umbral tanto para mantener la personería jurídica de partidos y movimientos políticos, como para partici32
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par en la en la asignación de escaños en el Congreso de la República. 5) Cualquier integrante de corporación pública que decida participar en las siguientes elecciones por un partido distinto al que se encuentra inscrito deberá renunciar al menos con 12 meses de anterioridad . 6) Los partidos políticos perderán definitivamente la curul sólo en caso de que se produzca una sentencia condenatoria por los delitos anteriormente mencionados. En caso de que la corporación quede reducida a menos de la mitad de sus miembros se llamará a nuevas elecciones. Son muchas las críticas que se formularon al texto final de la reforma, la mayoría de éstas sostienen que el texto no responde a los objetivos por los cuales fue inicialmente creado y no logra la depuración de la clase política que actualmente se encuentra legislando en el Congreso. Así, una reforma que buscaba depurar un Congreso acusado de vínculos con actores ilegales, en el cual son más de 87 los congresistas investigados y de estos 36 los detenidos, no posee ningún carácter retroactivo ni sancionará las prácticas en las que incurrieron los congresistas y candidatos para las elecciones del 2006. Otra de las grandes críticas a la reforma es que, se facilita para ciertos casos la doble militancia y el transfuguismo.
dad distinta a la que pertenecían en el momento de expedida la reforma. A manera de conclusión Aunque queda por verse qué tan exitosa va a ser la dinámica bajo las nuevas reglas de juego, o qué tan estrictas van a ser las sanciones para quienes no apliquen dichas reglas, lo claro es que ya hubo un primer gran avance y fue la reducción sustancial del número de partidos o movimientos políticos en la democracia colombiana. Siguiendo en este mismo orden de ideas, cuando tenemos partidos políticos institucionalizados, que van más allá de lo puramente electoral, y sirven de infraestructura para el desarrollo de políticas públicas integrales, adecuadas y encaminadas a proyectos de largo plazo basadas en ideologías claras donde hayan posiciones comunes frente a los temas económicos, sociaFoto de archivo.
Así lo han considerado algunos de sus detractores cuando hacen referencia a la posibilidad que da la reforma de realizar consultas interpartidistas y con esto permitir coaliciones en las elecciones; además, por segunda vez para una elección al Congreso, en virtud de uno de los parágrafos transitorios, permite a los candidatos presentarse bajo el aval de una colectivi33
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les, de responsabilidad estatal, de manejo de la seguridad nacional, de justicia, entre otros, podremos por fin decir que logramos consolidar un sistema democrático verdaderamente integral y en busca del bienestar de la mayoría de la población. Así el objetivo deberá ser alcanzar un círculo virtuoso de acceso al poder, en el cual los partidos políticos deben constituirse en el ámbito a través del cual los políticos puedan tener la posibilidad de llegar al poder; ser entes que despierten confianza en la ciudadanía y le den reputación al político; además de estar en posibilidad de ofrecer una estructura sólida a sus integrantes. Por su parte, el político se verá obligado a hacer una buena labor y se sentirá con la responsabilidad de responder ante los miembros de su partido. En caso de no cumplirse este ciclo el votante no lo reelegirá y los demás integrantes del partido que están en la “fila india” lo vetarán. Finalmente, vale la pena puntualizar que en este proceso, también será fundamental el desarrollo de un ejercicio de educación en democracia para la ciudadanía, pues ésta es la principal depositaria de la soberanía, es decir, la que tiene la facultad de votar y elegir a sus representantes y gobernantes. Por lo tanto, siendo de suma
Los esfuerzos de la reforma deben orientarse a la realización de los valores y principios fundantes de la constitución de
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importancia el rol de la ciudadanía a la hora de ejercer control sobre la gestión de sus gobernantes, ésta debe aprender a exigirles a sus representantes responsabilidad en su acción pública, además de comprender los postulados programáticos que éstos defienden y procuran en el Legislativo. Propuestas para una reforma política integral Como producto de las continuas deliberaciones que el Instituto de Ciencia Política ha llevado a cabo con otras organizaciones de la sociedad civil, interesadas en contribuir a través de un debate argumentado sobre los temas de reforma política, consideramos necesario tener en cuenta una serie de propuestas las cuales deberán tener como punto de partida las siguientes consideraciones: 1. Los esfuerzos de la reforma deben orientarse a la realización de los valores y principios fundantes de la constitución de 1991. 2. Los procesos de la reforma deben estar encaminados a fortalecer la prevención y el castigo de la infiltración de la criminalidad en la política, y lograr que los ciudadanos en todo el territorio nacional puedan ejercer sus derechos políticos en condiciones de libertad e igualdad. 3. Conscientes de que la normatividad por sí sola no soluciona los graves problemas que amenazan nuestra democracia, consideramos que cualquier intento de reforma debe trascender el marco legal para generar acciones integrales, adoptadas por los Partidos y Movimientos Políticos, que contribuyan a través del un trabajo pedagógico y de cultura política a ampliar la capacidad 34
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técnica de las instituciones democráticas, a combatir las mafias y la criminalidad. 4. La reforma tiene que permitir un funcionamiento más eficaz de las instituciones democráticas, en especial de los partidos políticos, de tal forma que contribuya a los esfuerzos de desarrollo del país y logre así fortalecer la legitimidad de las mismas y garantizar el equilibrio de poderes. Basados en estas cuatro premisas formulamos las siguientes propuestas en lo que refiere al régimen de partidos políticos y de campañas: 1. Financiación de campañas a los partidos y/o movimientos y no a los candidatos: La financiación de campañas electorales canalizada a través de los partidos y movimientos políticos es un requisito sine qua non para garantizar el manejo adecuado de los recursos de las campañas políticas, ya que es el único mecanismo que permite hacer un control estatal efectivo de las 35
cuentas y recursos destinados para tal fin. Sólo mediante esta canalización es posible verificar que las reglas preestablecidas para el financiamiento se cumplan debidamente y, en caso contrario, establecer las sanciones correspondientes a estas mismas colectividades. No obstante, para lograr que los recursos sean canalizados a través de los partidos o movimientos políticos, es preciso que se desarrollen procesos de fortalecimiento institucional partidistas, que permitan a estas organizaciones tener mayor control sobre los candidatos a quienes avalan y sus campañas electorales. Para ello es fundamental que los partidos cuenten con órganos de auditoría efectivos, que se encarguen de monitorear el financiamiento de las campañas y representar al partido ante la organización electoral (con la acreditación que ordena el decreto 2207 de 2003). Julio - Septiembre / 2010
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Para lograr este fortalecimiento institucional es importante que no sólo se haga un seguimiento de la financiación de campañas electorales, sino también de los recursos públicos destinados a los gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, los cuales son manejados por el Consejo Nacional Electoral (CNE) a través del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas Políticas. Para hacer un control efectivo en materia de financiamiento es indispensable que el CNE cuente con un órgano técnico con capacidad para auditar y hacer un seguimiento juicioso de las cuentas de cada partido (gastos de campañas y funcionamiento), con la posibilidad de establecer y hacer efectivas las sanciones que se deriven del incumplimiento de las normas. 2. Financiación preponderantemente estatal de campañas políticas: Con el fin de pro-
mover el fortalecimiento de los partidos y la transparencia de las campañas electorales, es conveniente que se mantenga el carácter mixto de la financiación de las mismas, para lo cual el ICP propone que el 60% de los recursos provengan de los fondos públicos y el 40% restantes de los aportes privados. Ante el temor de la penetración de dineros ilícitos en las campañas políticas, dados los acontecimientos que se han presentado en el país en los últimos años, se hace necesario que una mayor proporción de la financiación de campañas provenga de fuentes públicas, con lo cual se otorga un monto de recursos a los partidos y movimientos que garantizan su participación en condiciones equitativas en los procesos electorales. Así, es posible blindar, al menos en parte, la capacidad de influencia de los actores ilegales en los comicios electorales. Foto de archivo.
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De igual manera, a medida que aumenta el aporte estatal a las campañas electorales, es necesario que se incrementen también los controles y el monitoreo del gasto, así como el establecimiento de sanciones efectivas para los partidos que presenten irregularidades o violen los topes máximos establecidos por parte del CNE. Esto, con el objetivo de evitar que se formen organizaciones políticas con el propósito único de captar recursos públicos y desviarlos hacia otras actividades. Por otro lado, debe haber un espacio significativo para la participación del sector privado y la ciudadanía en la financiación de las campañas electorales ya que, por un lado, estos aportes constituyen un canal para la expresión de intereses válidos existentes en una sociedad democrática y, por otra parte, es necesario diseñar mecanismos institucionales que permitan el ingreso de recursos provenientes de actividades lícitas del sector privado a la contienda política, con una visión de largo plazo que supere los efectos de la coyuntura actual. 3. Sistema de anticipos para campañas electorales: Dado que las normas existentes en materia de financiación no permiten un adecuado control de los gastos de las campañas electorales, el ICP considera que el mejor sistema de financiación es la reposición de votos, dado que el Estado financia únicamente a los candidatos o partidos que tuvieron un éxito en sus respectivas campañas. Por otra parte, el sistema de anticipos se ve con precaución debido a que en el contexto normativo actual podría promover la creación de organizaciones dedicadas a la captación de recursos públicos, además de generar un 37
desgaste del órgano electoral en términos administrativos. No obstante, los anticipos para las campañas electorales pueden ser un mecanismo que promueva la equidad en la contienda electoral, pues si se cumplen una serie de requisitos previos, como la consolidación de un sistema de partidos, esta figura puede tener efectos positivos al otorgar garantías a los partidos y movimientos, particularmente a las terceras fuerzas. Es importante además que se formule claramente el criterio orientador de dichos anticipos, es decir, el método que se usará para decidir cuánto dinero se otorga a cada partido o movimiento político. Para ello, se propone tener en cuenta el modelo chileno, en el cuál los partidos reciben una cantidad de dinero de acuerdo a la votación que obtuvieron en las elecciones anteriores para el mismo cargo y los nuevos partidos reciben un monto similar al que recibe el partido que obtuvo la menor cantidad de votos. Dentro de este sistema de anticipos, hay que tener en cuenta, al igual que en la reposición de votos, el tipo de cargo al que se aspira (circunscripción nacional –presidencia y Senado – y regional – Asambleas, Concejos, Gobernaciones y Alcaldías) y los topes máximos exigidos para cada campaña electoral. 4. Los partidos políticos deben rendir cuentas a la ciudadanía periódicamente sobre sus finanzas y sus actuaciones: La rendición de cuentas de los partidos y movimientos políticos debe enfocarse en dos puntos específicos: por un lado, debe haber una clara identificación de las fuentes de financiación y la forma en que se distribuyeron los recursos haciendo especial énfasis, si es el caso, Julio - Septiembre / 2010
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en las empresas o entes privados que influyeron en la financiación. Por otra parte, el partido debe presentar informes – regulados por el CNE- sobre sus decisiones en materia normativa y sus actuaciones como bancada en cada una de las corporaciones o cargos en los que participa, justificando además su postura en cada uno de los casos. Ésta rendición de cuentas debe ser dialógica, es decir, debe contemplar mecanismos de diálogo entre los electores y el partido, que permita la retroalimentación. En razón de lo anterior es importante organizar audiencias y utilizar herramientas tecnológicas para tener un contacto más cercano. 5. Sanciones por dar avales a candidatos que resulten condenados por delitos relacionados con promoción, pertenencia o financiación de grupos ilegales o de narcotráfico: respecto a estas medidas, el ICP propone considerar sanciones que pasen por la devolución de los recursos estatales entregados al partido para la financiación de la campaña electoral (proporcionalmente al número de candidatos condenados), la pérdida definitiva de la curul y el retiro de la personería jurídica en caso de que la mayoría de los miembros del partido o movimiento en el congreso haya sido condenada (50% + 1 de los congresistas del partido). El apoyo de la figura de la “silla vacía” se deriva de la consideración de que se trata de una figura con un alto contenido simbólico en términos de depuración del Congreso de la República y los partidos, considerando además que se trata de una coyuntura extraordinaria. 6. Avanzar en mecanismos de democratización interna de los partidos: a pesar de que el gobierno debe fomentar medidas que Julio - Septiembre / 2010
permiten la democratización interna de los partidos y movimientos políticos (consultas internas, espacios de concertación, etc.), no es adecuado regular minuciosamente el tema, ya que puede crear distorsiones en el sistema partidista y eliminar la capacidad de auto-regulación de los partidos, que redunde en su captura por parte del Estado.
Notas 1.
Mencionando algunos ejemplos, durante el gobierno de Samper se citó a una Comisión de Estudios de la Reforma de los Partidos, en la administración Pastrana se realizaron 4 propuestas entre ellas un referendo para revocar el Congreso y en el inicio de la primera administración de Álvaro Uribe se intentó la reducción del Congreso a una sola Cámara y se llevó a cabo un referendo popular.
2.
Algunos autores afirman que la reforma sólo fue posible por la presión del ejecutivo de modificar temas competentes a los legisladores a través de referendo. Esta puja entre las ramas presiono al Congreso para aprobar la reforma y con esto hacer una demostración de su capacidad para auto reformarse. En palabras de Roberto Camacho, Representante a la Cámara: “el referendo es un punto de honor para el presidente Uribe y la reforma es un punto de honor para el Congreso. Es nuestra oportunidad de auto-reformarnos”.
3. 4.
Estas reglas aplicarán a partir de 2014. Este artículo incluía un parágrafo transitorio en virtud del cual se autorizaba por vez única a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia.
Bibliografía Epstein, L. Political Parties in Western Democracies. New Brunswick, NJ, Transaction Publishers. 1979; Katz, R.S.A. Theory
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of Partisans Electoral Systems. Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press. 1980; Lipset. Ob. cot.; Klingeman, H.-D.,R.I. Hofferbert, etal. Parties, Policies, and Democracy. Boulder, CO, Westview Press. 1994, p. 42. Madison, James; Hamilton, Alexander; Jey, John. The Federalist Papers. 1937 (1787):41. Samuels, D. and M. Shugart. “Presidentialism, Elections and Representation”. En: Journal of Theoretical Politics. No. 15.2003, pp. 33 -60. Ferejohn, J. “Incumbent Performance and Electoral Control”. En: Public Choice. No. 50. 1986, pp 5-26; Alesina, A. and S.E. Spear. “An Overlapping Generation. Model of Electoral Competition”. En: Journal of Political Economics. No 37. 1988, pp 359-379; Austen-Smith, D. and J.S. Banks. Electoral accountability and Incumbency. Models of Strategic Choice in Politics. P.C. Ordesshook. Ann Arbor, University of Michigan Press. 1989; Harrington, J.E. “The Role of Party Reputation in the Formation of Policy”. En: Journal of Public Economics. No. 49, 1992, pp 107-121. Fiorina, M: and R.Noll. Majority Rule and Legislative Elections”. En. The Journal of Politics. No. 41. 1979, pp 1081-1104. Wittman, D. “Parties as Utility Maximazers”. En: American Political science Review. No. 67. 1973, pp. 490-498. Comparar con: HOLGUÍN CASTILLO, Jimena, La reforma política en Colombia: un análisis de las modificaciones a la naturaleza de la representación política introducidas en el Acto Legislativo 01 de 2003. HOSKIN, Gary y GARCÍA SÁNCHEZ, Miguel, comp. La Reforma Política del 2003 ¿La salvación de los partidos políticos colombianos? p. 12.
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EL FRAUDE Y LA INFILTRACIÓN MAFIOSA EN LA POLÍTICA COLOMBIANA Pedro Santana Rodríguez
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pEDRO SANTANA RODRÍGUEZ
Director de la Revista Foro y Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía.
Los graves problemas relacionados con las elecciones recientes han sido advertidos desde hace muchos años en Colombia. En el año de 1995 poco antes que estallara el llamado proceso ocho mil, es decir, la investigación judicial que puso al desnudo la relación entre los carteles de la droga y los partidos y las campañas políticas, una Comisión que estudió la necesidad de una reforma política puso el dedo en la llaga de los principales problemas que aquejan, desde entonces, a la sociedad política y a la precaria institucionalidad que existe en el país tanto para su funcionamiento como para su regulación y control.1 En síntesis, todos estos informes llaman la atención sobre un conjunto de problemas trascendentales que no han sido tenidos en consideración de manera adecuada en las dos reformas políticas que han sido aprobadas durante estos años. En primer lugar hay serios problemas en materia de financiamiento de las campañas políticas. La inEsta Comisión fue integrada por el presidente de la República Ernesto Samper Pizano y presidida por el entonces ministro del Interior Horacio Serpa Uribe. De ella formaron parte delegados de los partidos políticos, delegados de la sociedad civil y de los sectores académicos. Su informe final fue presentado al Presidente de la República, el día 14 de julio de 1995. Los proyectos de actos legislativos y de leyes estatutarias que buscaban la reforma política fueron presentados al Congreso de la República en el mes de septiembre de dicho año. Ninguno de los proyectos fue aprobado. Con posterioridad al informe de dicha Comisión se han aprobado dos reformas políticas con resultados contradictorios. Más afortunada la reforma de 2003 que la reforma de 2009 que no ha sido reglamantada.
1
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filtración del narcotráfico y de las mafias ligadas con dicho poder como el paramilitarismo, han sido múltiples. En las recientes elecciones diversos actores de la sociedad civil, como la Misión de Observación Electoral, MOE, advirtieron sobre las cantidades de dinero que estaban circulando para la compra de votos. Esta compra de votos ha ido evolucionando de manera perversa. Ahora se compra principalmente a líderes locales y sectoriales que controlan un determinado número de votos. La compra ahora es colectiva. Los líderes reclaman “su derecho” a recibir más que la reposición que el Estado le garantiza a los partidos por el número de votos obtenidos. También la Defensoría del Pueblo advirtió sobre las cantidades de dinero que estaban circulando para la compra de votos. Los hechos posteriores vienen demostrando que la compra fue masiva y nada ha pasado hasta ahora. Con relación a este tema se presentan dos problemas cruciales. En primer lugar la inoperancia de la ley que castiga la compra y venta de votos. Las denuncias sobre este fenómeno y las capturas que durante estas elecciones según las autoridades fueron cerca de sesenta no Julio - Septiembre / 2010
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conducen a ninguna parte. Los infractores no son castigados. La impunidad en materia de delitos electorales es total. Las autoridades no actúan diligentemente ante las denuncias de la ciudadanía. Este clima de impunidad facilita la labor de los mercaderes de votos que como ya señalamos actúan con total impunidad.
Corte Constitucional en el fallo que declaró inexequible la ley que permitía la convocatoria de un referendo para permitir la reelección del presidente Uribe señaló como uno de los vicios insubsanables para esta declaratoria, la violación de los topes electorales fijados por el CNE para la recolección de firmas.
Las normas sobre financiamiento son bastante porosas y facilitan el financiamiento ilegal. Los topes electorales fijados por el Consejo Nacional Electoral, CNE, son burlados con facilidad. No hay control de cuentas previo, las donaciones en especie no son contabilizadas en la mayoría de los casos. Recientemente la
El Tribunal comprobó que los promotores habían recurrido a la triangulación para tratar de eludir la reglamentación. Recientemente los fiscales que llevan el caso han formulado cargos en contra del vocero de los promotores del referendo, Luis Guillermo Giraldo Hurtado y un juez de garantías rechazó el acuerdo a que había llegado con la Fiscalía al señalar que los delitos cometidos estaban debidamente probados y las penas deberían ser mucho más altas a las que Giraldo había negociado con el Fiscal que lleva el caso. Si las investigaciones avanzan y hay condenas sería una lección muy importante porque por primera vez la violación de las normas electorales serían castigads penalmente.
Foto de archivo.
Un segundo factor tiene que ver con la corrupción de los funcionarios y jurados que actúan en los procesos electorales. En las elecciones del pasado 14 de marzo se volvieron a presentar irregularidades notorias en el conteo de los votos y en el manejo de los mismos. Se ha denunciado fraude masivo en el departamento del Valle del Cauca al punto tal que el Consejo Nacional Electoral, CNE, ha ordenado el reconteo de votos para 12 municipios de este departamento de los 42 municipios que lo conforman. El principal fraude consiste en que los formularios llamados E 14, que son los que llenan y firman los jurados son alterados en los llamados formularios E 24 que son ya manejados por los digitadores de la Registraduría. Además de los municipios del Valle del Cauca Julio - Septiembre / 2010
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Las
normas sobre financiamiento son bastante porosas y facilitan el
financiamiento ilegal.
Los topes electorales fijados por el Consejo Nacional Electoral, CNE, son burlados con facilidad.
se han denunciado serias irregularidades en el municipio de Soledad en el departamento del Atlántico, y en el municipio de Magangué en el departamento de Bolívar. Estamos hablando aquí de una votación en su conjunto de más de un millón y medio de votos. La Misión de Observación Electoral señaló además serias anomalías en departamentos como Sucre, Atlántico, Nariño, Chocó y otros. Hay que anotar que el Consejo Nacional Electoral , por primera vez, se apersonó de la mayor parte de las denuncias y procedió de manera adecuada trasladando el material electoral a Bogotá en donde viene realizando un nuevo escrutinio para determinar realmente el tamaño del fraude electoral. Como lo señalaron en sus informes preliminares tanto la Defensoría del Pueblo como la MOE se presentan un conjunto de factores dentro del propio sistema electoral que facilitan el fraude. Las medidas que se tomaron por parte del CNE y por la Registraduría resultaron insuficientes. A todas luces el fraude excedió con creces los pronósticos que se habían realizado. La propia Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos, OEA, señaló que si bien habían disminuido los riesgos por violencia y coacción en contra de los electores denunció que sus propios observadores recibieron numerosas denuncias por compra de votos. 43
Un segundo gran factor estructural consiste en la inexistencia de mecanismos punitivos que obliguen a los partidos a depurar sus listas. En Colombia no existe responsabilidad política para los partidos que avalen candidatos a quienes se comprueba judicialmente que han sido financiados por actores armados ilegales o por la mafia. Tampoco hay responsabilidad política para los partidos a quienes pertenecen candidatos condenados por coacción o amenzas a los electores o por fraude electoral. En el pasado no hubo responsabilidad política para el Partido Liberal, principal protagonista del llamado proceso ocho mil, como tampoco hubo ninguna responsabilidad para los partidos políticos comprometidos con las investigaciones por los nexos comprobados entre los grupos paramilitares y congresistas. Actualmente la Corte Suprema de Justicia investiga a 91 congresistas por estos nexos. La mayoría de ellos pertenecen a la coalición de Gobierno y compromete también al Partido Liberal. Sin embargo, el propio presidente de la República Álvaro Uribe Vélez intervino para hundir en su séptimo debate un proyecto de Acto Legislativo que buscaba imponer sanciones tales como: la llamada popularmente “Silla Vacía” a partir que la autoridad competente confirmara la medida de aseguramiento contra el parlamentario investigado y la pérdida de la curul para dicho partido al momento de confirmarse la sentencia condenatoria. El descuento de los Julio - Septiembre / 2010
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votos del parlamentario condenado y la devolución de los recursos entregados al partido político. Eventual pérdida de la personería jurídica del partido respectivo si no llegare a superar el umbral del 2% o a perder la mitad de su bancada. En fin, se trataba de endurecer la regulación de las autoridades electorales sobre los partidos politicos. Como lo advertimos el hundimiento de la reforma buscaba garantizar la impunidad para los aliados del Gobierno en el Congreso. Hundida la reforma con la directa intervención del Presidente de la República éste buscó minímizar los costos políticos que ello pudiera acarrear tanto en el orden nacional como internacional. Para ello conformó una Comisión de estudio con la solicitud de presentar una pro-
puesta de reforma política. Dicha Comisión presentó una propuesta de reforma que no difería mucho de la que se había hundido con la directa participación del presidente Uribe. Dicha propuesta no fue tenida en consideración y el Gobierno presentó una propuesta que diluía la responsabilidad política y las sanciones a los partidos políticos responsables de delitos relacionados con financiamiento por actores ilegales y no mencionaba para nada los delitos electorales. El truco consistió en proponer una reforma que si bien mencionaba posibles castigos por delitos como los relacionados con el financiamiento ilegal o la costricción a los electores, difería las sanciones a la aprobación de una ley y sólo garantizaba la aplicación de sanciones hacia el futuro, es decir, cuando la ley hubiese sido aprobada. Foto Archivo Revista Poder
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Como le advertimos en su momento e incluso en las Audiencias Públicas convocadas por el Congreso de la Repùblica que tenían como propósito escuchar los planteamientos de la sociedad civil sobre el proyecto en el sentido que lo que se buscaba era garantizar la impunidad y no responsabilizar a los partidos políticos sobre las graves infiltraciones de la mafia y los paramilitares en las elecciones de 2002 y en las elecciones de 2006, el Gobierno y su bancada mantuvieron el articulado genérico. La virtud de la reforma hundida por el Congreso consistía precisamente en que era concreta pues en el articulado se tipificaban las penas y se advertía que dicha reforma se aplicaría desde el momento de su aprobación sin esperar a que una ley reglamentara dicha reforma. En síntesis, la reforma aprobada en 2009 es inoperante pues depende de una ley que debe tramitar el Congreso. Hasta el momento no lo ha hecho. Por tal razón la normatividad con la cual se realizaron las elecciones del 14 de marzo del año 2010 están constituidas por un Código Electoral del año de 1986 previo a la Constitución Política de 1991 que por demás fue declarado parcialmente inconstitucional por un fallo de la Corte Constitucional del año 2008, sin que el llamado de la Corte para poner a tono el Código Electoral con la Constitución de 1991 tuviera acogida en el Gobierno y menos aún en el Congreso de la República. Así pues y como lo afirmamos al comienzo de éste artículo, el marco institucional permite la comisión de innumerables delitos electorales, la porosidad de las normas facilita la infiltración de dineros ilegales en la financiación de las campañas políticas y los delitos electorales permanecen en la impunidad. 45
Foto de archivo.
Los inciertos resultados de las elecciones del 14 de marzo Al momento de escribir este texto no se conocen los resultados electorales definitivos y según anuncios del Consejo Nacional Electoral, CNE, estos sólo se conocerán en el mes de julio. La razón principal es el reconocimiento por parte de este organismo, que se presentaron masivos fraudes electorales. Hasta ahora este organismo ha reconocido indicios de fraude electoral en el Valle del Cauca y ha ordenado el traslado de los votos y de los formularios de mesa, los llamados E 14, de 12 de los 42 municipios del Valle del Cauca, incluida una parte de la votación de la ciudad de Cali2; así mismo ha ordenado el traslado de los votos de varios municipios de Sucre, de los Votos de Magangue –segunda ciudad del Departamento de Bolivar- de Soledad -la segunda ciudad del Departamento del Atlántico y de seis muLa Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha iniciado investigación en contra de la Senadora Dilian Francisca Toro por indicios de fraude electoral.
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dos electorales de 2002 las cuales resolvió en octubre de 2005. También admitió demandas para las elecciones de 2006 las cuales resolvió igualmente en el mes de octubre de 2009. En ambos fallos reconoció fraudes electorales y modificó la composición del Congreso. El hecho concreto es que la morosidad de este organismo para fallar las demandas se convierte en estímulo para las prácticas ilegales puesto que un grupo de congresistas se beneficia de unas curules fraudulentas y ejerce durante las tres cuartas partes del tiempo para los cuales fueron ilegalmente elegidos. Pese a que en la reforma politica del año 2003 se aprobó que el Consejo de Estado debería fallar las demandas en un tiempo máximo de un año, esto no ocurrió. Este organismo alega congestión judicial para no cumplir con el mandato constitucional. Foto de archivo.
nicipios del departamento del Chocó. También traslado el material electoral de otras regiones del país como varios municipios del departametno de Norte de Santander y aceptó reclamacioes sobre votaciones en el depatamento de Antioquia y Nariño. El reconteo puede modificar enormemente la composición del Congreso toda vez que lo que están en juego hasta el momento y sin que el CNE haya resuelto todas las reclamaciones es sobre un poco más de 1.5 millones de votos. El análisis que presentamos a continuación tiene entonces un carácter provisional toda vez que como ya se indicó sólo hasta el mes de julio tendremos resultados finales promulgados por el Consejo Nacional Electoral (CNE), aunque como ha ocurrido desde el año 2002, los resultados finales unicamente se conocerán hacia el final del período de los congresistas electos el 14 de marzo. En efecto, el Consejo de Estado admitió demandas sobre los resultaJulio - Septiembre / 2010
De acuerdo con el último boletín de la Registraduría Nacional del Estado Civil votaron el 14 de marzo 13`203.762 ciudadanos de un total de 29`853.299 ciudadanos que constituían el censo electoral para estas elecciones, es decir, votó el 44.23% del total del censo electoral. Así pues, la abstención electoral fue del 55.77%. Esto de entrada refleja que para los colombianos y colombianas el Congreso de la República no es un organismo que los incite a tomar parte reflejando de contera un gran problema en la cultura política de la sociedad en su conjunto. Un segundo asunto sumamente preocupante es que entre votos nulos (1`403.913) y votos no marcados (473.351) suman 1`877.264 que representa el 14.21% del total de la votación. Hay que señalar que el tarjeton electoral es de muy difícil manejo por parte de los electores, puesto que en un sistema de voto preferente no aparecen ni fotos sino sólo los números y el color de los partidos políticos. Este sistema 46
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tiene que ser cambiado puesto que no es posible que más del 10% de los ciudadanos se equivoquen marcando de manera incorrecta y seguramente que muchos de los votos no marcados correspondan también a ciudadanos a quienes el tarjeton los intimida. También debería discutirse seriamente sobre las bondades y las desventajas del voto preferente. Como hemos señalado en otras ocasiones la reforma del año 2003 combinó todos los sistemas posibles: listas abiertas y listas cerradas, umbral y cifra repartidora y un sistema de umbral y cuociente electoral para Cámara de Representantes, es decir, la normatividad electoral combinó todos los sistemas existentes en el mundo. A ello hay que agregar que el sistema de listas abiertas hace casi imposible el diseño de un tarjetón electoral sencillo. Nosotros seguimos pensando que Colombia no puede seguir cohonestando con la clase política tradicional que se niega a financiar el establecimiento del voto electrónico y eventualmente como lo hemos planteado desde hace muchos años debería ensayarse el voto obligatorio por un período de unos 12 años para evaluar su funcionamiento entre nosotros, tal como se practica en varios Estados Latinoamericanos como el brasileño, por ejemplo. El otro gran debate tiene que ver, como anunciamos, con el voto preferente. Es indudable que el sistema de listas abiertas en que el ciudadano puede escoger al candidato de sus preferencias establece como ventaja para el elector que le permite una elección de acuerdo con sus simpatías tanto partidistas como personales, pero, tiene como inconveniente que traslada la lucha a las listas internas, facilita la infiltración de dineros ilegales y debilita la disciplina de los partidos políticos. Justamente las ventajas de las listas cerradas tiene que ver 47
con el predominio de los partidos, el fortalecimiento de sus mecanismos de funcionamiento interno y su democracia al tiempo que su desventaja consiste en que el elector debe votar por el partido y el orden en la lista lo definen los directivos de los partidos o en su defecto, en los partidos más democráticos, se resuelven mediante consultas internas. El hecho concreto es que en realidades como la colombiana en donde hay una presencia de actores ilegales, de mafias, de contratistas del Estado que ofrecen recursos para las campañas electorales , etc. el sistema de listas abiertas en primer lugar encarece el ejercicio de la política puesto que cada candidato de manera individual debe asumir el costo económico de mostrarse al elector y para ello debe incurrir en costosos avisos y propaganda para tratar de que los electores lo identifiquen. En cada partido hay tantas campañas cuantos candidatos haya para la respectiva circunscripción sea nacional o departamental. Esto es lo que encarece la política y por lo demás facilita la infiltración de dineros ilegales puesto que al no existir anticipos sobre las tesorerías de los partidos, los candidatos en procura de llegar al cargo al cual aspiran, son presa de los compradores de respaldo para futuros contratos o para favorecer los intereses de las mafias.
Una mirada a los resultados electorales del 14 de marzo Con las irregularidades ya señaladas y con el altísimo porcentaje de votos nulos y no marcados vamos a realizar un análisis de los resultados de acuerdo con el boletín No 42 de la Registraduría Nacional. Los votos válidos para el Senado de la República fueron 11`137.428 Julio - Septiembre / 2010
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a los cuales hay que agregar 391.456 votos en blanco que representaron el 3.5 del total de votos válidos. En el Cuadro No 1 se muestra el resultado de las votaciones por partido para el Congreso de la República y en el cuadro No 2 la composición actual teniendo en cuenta que dicho boletín representa el 93.82% del total de la votación sin tener en cuenta además el tema ya comentado de los reconteos y nuevas solicitudes por denuncias de fraudes en otras regiones del país. Es decir todavía estamos en cifras poco consolidadas por las dos razones ya señaladas que implican una suma cercana a los 1.5 millones de votos. Como se observa en el Cuadro No 1 el número de partidos políticos con representación en el Senado pasó de diez en el año 2006 a 8 en este año de 2010. En esta ocasión tuvieron representación el Partido de la U, el Partido Conservador, el Partido Liberal, el Polo Democrático Alternativo, el Partido Cambio Radical, el Partido de Integración Nacional, PIN, CUADRO N. 1 PARTIDO PARTIDO DE LA U PARTIDO CONSERVADOR
CURULES SENADO 2010 28 22
PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO
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POLO DEMOCRATICO ALTERNATIVO
8
PARTIDO CAMBIO RADICAL PARTIDO DE INTEGRACION
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NACIONAL - PIN MOVIMIENTO MIRA COMPROMISO CIUDADANO POR COLOMBIA PARTIDO VERDE OPCION CENTRO Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil
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el Movimiento MIRA y el Partido Verde. No alcanzó el umbral el movimiento Compromiso Ciudadano por Colombia. Aumentaron su representación en el Senado de la República el Partido de la U que en aquellas elecciones había obtenido 20 curules y que obtendría ahora 28 curules. No obstante hay que aclarar que al momento de las elecciones este partido tenía 31 curules como resultado del transfuguismo aprobado en la reforma política del año 2009 que lo llevó a pasar de las 20 curules elegidas a 31 curules pues recibió 11 senadores de otros partidos uribistas. El otro partido ganador fue el Partido Conservador que pasó de 18 curules a 22 curules. El Partido Liberal perdió una curul y en éstas elecciones quedó con 17 curules también perdió el Polo Democrático que pasó de 10 curules a 8 mientras que Convergencia Ciudadana lograría ahora 9 curules y había obtenido 7 en las eleccones de 2006. El Movimiento Mira mantuvo sus dos curules mientras que desaparecieron los partidos uribistas Alas Equipo Colombia, Colombia Democrática y Colombia Viva que en su conjunto habían obtenido 10 curules en las elecciones de 2006. Esto se explica por dos razones, la mayoría de los herederos de estos partidos se fueron al partido PIN, al Partido Conservador ingresaron los herederos de Equipo Colombia en el departamento de Antioquia y al Partido de la U también ingresaron herederos de estos partidos uribistas. Con estos resultados podríamos indicar que los partidos de la coalición uribista en el Gobierno obtuvieron 59 curules en el Senado de la República. Un partido que vió disminuir de manera drástica su representación en el Senado de la República fue el Partido del candidato Germán Vargas Lleras, Cambio Radical, que había obtenido 15 curules en el año 2006 y 48
El Nuevo Ajedrez Político CUADRO N. 2 Circunscripción Nacional CÓDIGO 10 2 1 4 5 11 6 9 27 3 54 14 63 16
NOMBRE DEL PARTIDO PARTIDO SOCIAL DE UNIDAD NACIONAL PARTIDO DE LA U PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO PARTIDO DE INTEGRACIÓN NACIONAL PIN PARTIDO CAMBIO RADICAL POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO PARTIDO VERDE MOVIMIENTO INDEPENDIENTE DE RENOVACIÓN ABSOLUTA MIRA COMPROMISO CIUDADANO POR COLOMBIA MOVIMIENTO APERTURA LIBERAL PARTIDO CRISTIANO DE TRANSFORMACIÓN Y ORDEN PACTO PARTÍ DO ALAS PARTIDO DE INTEGRACIÓN SOCIAL COLOMBIANO PAÍS ALIANZA SOCIAL AFROCOLOMBIANA ASA VOTOS POR LISTAS VOTOS EN BLANCO VOTOS VALÍ DOS TOTAL VOTOS
VOTOS 2,804,123 2,298,748 1,763,908 907,468 888,851 848,905 531,293 298,862 182,826 95,157 60,922 37,245 15,897 11,767 10,745,972 391,456 11,137,428 11,137,428
% 25.1775 20.6398 15.8377 8.1479 7.9808 7.6221 4.7703 2.6834 1.6415 0.8544 0.5470 0.3344 0.1427 0.1057 96.490 3.510 100.0 100.0
Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil
ahora solo obtuvo 8 curules. Esta baja se explica por dos razones: la primera Cambio Radical fue muy afectado por las investigaciones de la parapolítica y en segundo lugar sufrió importantes bajas por efectos del transfuguismo a los partidos uribistas y principalmente al Partido de la U. Hay que destacar que el Partido Verde que no tenía representación en el Senado de la República obtuvo ahora cinco renglones. En la composición de la Cámara de Representantes obtuvieron representación 14 partidos políticos. El Partido de la U fue el mayoritario pasando de 29 a 47 representantes a la Cámara. El Partido Liberal se mantuvo en 35 representantes que era los que tenía y el Partido Conservador pasó de 29 a 37 representantes convirtiéndose en la segunda bancada. El Polo Democrático perdió la mitad de su bancada pasando de 8 a 4 representantes y el más castigado fue el Partido Cambio Radical que pasó de 20 representantes a 15 en 2010. También disminuyó el número de partidos que confor49
man la Cámara de Representantes mientras que en 2006, 29 partidos llegaron a la Cámara de Representantes en 2010 sólo lo lograron 14 partidos políticos. Además de los 8 que obtuvieron representación en el Senado de la República lograron en esta ocasión también representación en la Cámara de Representantes, los siguientes: Movimiento Nacional, Apertura Liberal, Movimiento de Integración Regional, Movimiento Popular Unido, Partido Alas y Unidad Liberal. Los resultados nos muestran varios hechos: un triunfo amplio de la coalición de Gobierno explicable no sólo por el respaldo popular sino también por el uso y abuso de la maquinaria estatal en manos mayoritariamente de los partidos ganadores, es decir, de los partidos de la U y el Conservador. Muchas denuncias se realizaron a lo largo de la campaña electoral sobre todo la presión en varias regiones del país a los beneficiarios de programas estatales como Familias en Acción, la Red Juntos y los prograJulio - Septiembre / 2010
REVISTA POLÍTICA colombiana CUADRO N. 3 Los herederos de la Parapolítica ELEGIDOS 2006 LUIS CARLOS TORRES
ADRIANA GUTIERREZ
JAIRO MERLANO
ZULEMA JATTIN
ESTADO
PARTIDO /
JUDICIAL
MOVIMIENTO 2006
Investigación Previa Cambio Radical
HEREDEROS 2010 1. MARITZA MARTINEZ
2. JAIME ALONSO Partido Social De Unidad ZULUAGA Investigación Previa Nacional. “PARTIDO DE LA U” ARISTIZABAL Partido Social De Unidad Recurso contra 3. EDUARDO CARLOS Nacional. “PARTIDO DE Sentencia MERLANO MORALES LA U” Partido Social De Unidad 4. MARTIN EMILIO Investigación Previa Nacional. “PARTIDO DE MORALES DIAZ LA U”
PARTIDO / MOVIMIENTO 2010 Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U” Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U” Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U” Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U”
OSCAR SUÁREZ MIRA
Investigación Previa Alas Equipo Colombia
5. OLGA SUAREZ MIRA
Conservador Colombiano
HABIB MEREG MARUN
Investigación Previa Colombia Viva
6. SAMY MERHEG MARUN
Conservador Colombiano
JULIO ALBERTO MANZUR Investigación Previa Conservador Colombiano
7. NORA MARIA GARCIA BURGOS
Conservador Colombiano
ALIRIO VILLAMIZAR AFANADOR
Instrucción
Conservador Colombiano
8. JOSE IVAN CLAVIJO CONTRERAS
Conservador Colombiano
CIRO RAMIREZ
Instrucción
Conservador Colombiano
9. JUAN DE JESUS CORDOBA
Conservador Colombiano
JUAN MANUEL LÓPEZ CABRALES
Condenado
Partido Liberal Colombiano
10. ARLETH CASADO DE LOPEZ
Partido Liberal Colombiano
ALVARO A. GARCIA ROMERO
Condenado
Colombia Democrática
11. TERESITA GARCIA ROMERO
PIN
JUAN CARLOS MARTINEZ SINISTERRA
En Juicio
Convergencia Ciudadana
12. CARLOS ARTURO QUINTERO
PIN
13. HEMEL HURTADO
PIN
14. ANTONIO JOSE CORREA JIMENEZ
PIN
15. HECTOR JULIO ALFONSO LOPEZ
PIN
ENILSE LOPEZ, “la gata” Empresaria Chance
Instrucción
Apertura Liberal
HUGO AGUILAR/Luis Alberto Gil. Ex gobernador Santander
Previa/ En juicio
Convergencia Ciudadana
16. NERTHINK MAURICIO PIN AGUILAR HURTADO
TRINO LUNA Ex gobernador Magdalena
Condenado
Partido Liberal
17. MANUEL JULIAN MAZENET CORRALES
PIN
CARLOS ABADIA y Gobernación Valle del Cauca
Condenado
MPU/Convergencia Ciudadana
18. JUAN CARLOS RIZZETTO LUCES
PIN
Fuente: Misión de Observación Electoral, MOE.
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El Nuevo Ajedrez Político CUADRO N. 4 Congresistas Investigados por la Corte Suprema de Justicia REELEGIDOS 2010
PARTIDO / MOVIMIENTO 2010
19. Dilian Francisca Toro
Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U”
20. Roberto Gerlein Echeverría
Conservador Colombiano
21. Piedad Zuccardi
Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U”
22. Armando Benedetti
Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U”
23. Manuel Guillermo Mora
Partido Social De Unidad Nacional. “PARTIDO DE LA U”
24. Carlos Emiro Barriga P.
Conservador Colombiano
25. Alexander López
Polo Democrático Alternativo
26. Piedad Esneda Córdoba
Partido Liberal Colombiano
27. Javier Enrique Cáceres Leal
Cambio Radical
28. Antonio Del Cristo Guerra 29. Dayra de Jesús Galvis
Cambio Radical Cambio Radical
Fuente: Misión de Observación Electoral, MOE.
mas de guardabosques. A los beneficiarios de dichos programas se les coaccionó con el argumento de que si no votaban por determinados candidatos perderían los beneficios. Un caso particular en la campaña sucedió con el Partido de Integración Nacional, PIN, a dicho partido ingresaron parlamentarios provenientes de partidos uribistas fuertemente golpeados por las investigaciones que los relacionaron con la parapolítica allí aterrizaron candidatos provenientes de los partidos Colombia Democrática, Colombia Viva y Convergencia Ciudadana además de quienes habían fundado el partido ADN que fue despojado de su Personería Jurídica por el Consejo Nacional Electoral al comprobar serias irregularidades al momento de su conformación. Buena parte de los herederos de la parapolítica se adscribieron a dicho partido, pero, paradojicamente la mayor pare de los herederos de los parlamentarios investigados por sus nexos con los grupos paramilitares termi51
naron en el Partido de la U y también en el Partido Conservador, en menor proporción se presentaron por el Partido Liberal. Estos tres partidos como ya indicamos ganaron 59 curules en el Senado de la República y obtuvieron 96 curules en la Cámara de Represnetantes que suman la mayoría absoluta en esta corporación. Es probable que se modifique la composición final del Congreso por las razones ya expuestas, pero no creemos que que la composición varie de manera significativa. Si creemos que pierdan curules pues las denuncias hasta ahora aceptadas preliminarmente afectan principalmente a candidatos de todos los partidos de la coalición, pero lo que están en disputa son apenas cerca del 10% de las curules con lo cual es posible que los partidos de la oposición o los nuevos partidos mejoren su representación pero no al punto de afectar a las mayorías de los tres partidos de la coalición de Gobierno. Julio - Septiembre / 2010
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La parapolítica no desapareció en las elecciones al congreso en el 2010 Como lo señala la Misión de Observación Electoral en el balance que realizó de las elecciones de 2010 el fenómeno de la parapolítica no desapareció en estas elecciones también así lo señalan otras investigaciones como las realizadas por la Corporación Nuevo Arco Iris. 3 Debemos recordar que del Senado electo en el año 2006, 37 senadores resultaron investigados o condenados por vinculos con los grupos paramilitares. Estos senadores obtuvieron en las elecciones de 2006 dos millones setenta y seis mil seiscientos cincuenta y cuatro votos (2`076.654 votos). Ellos representaban el 37% de las curules y el 23% del total de los votos válidos para Congreso de la República. Cuadro No 3. En el Senado de la República se puede ver que 31 Senadores hacen parte de los llamados herederos de la parapolítica o bien porque están vinculados preliminarmente a las investigaciones de la Corte Suprema de Justicia o bien porque apoyaron a familiares o porque eran representantes a la Cámara investigados y ahora se presentaron como candidatos al Senado de la República. Estos 31 senadores obtuvieron una votación de 1`922.069 votos. De estos 31 senadores investigados 29 son herederos o directamente vinculados a investigaciones por presuntos nexos con grupos paramilitares y 2 son investigados por sus presuntos nexos con las guerrillas. En el Senado de la República de acuerdo con estos datos la representación de senadores con nexos con los paramilitares se Análisis de las Elecciones Legislativas de 2010. Informe del Observatorio de la Democracia. Misión de Observación Electoral, Bogotá abril de 2010 en www.moe.org.co Resultados Electorales para Senado y Cámara marcan una nueva ruta de la política colombiana. Corporación Nuevo Arco Iris, Bogotá abril de 2010. Oscar Fernando Sevillano. En www.corporacionnuevoarcoiris.com.co
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En las elecciones parlamentarias los dos hechos más notorios que empañaron dicho certámen electoral tuvieron que ver con la masiva compra de votos y con el fraude electoral
que se presentó, lo cual muestra la fragilidad del sistema electoral
redujo en 6 curules respecto al Senado del año 2006. El Partido con mayor número de curules investigados/herederos de la parapolítica es el Partido de la U, 10 Senadores en total de los elegidos el 14 de marzo están siendo investigados o son herederos directos de parlamentarios o condenados o investigados y el siguiente es el Partido de Integración Nacional, PIN, que tiene 8 investigados de los nueve elegidos. Le sigue en número de investigados el Partido Conservador con 7 senadores investigados. Es decir, los partidos de la coalición siguen siendo los más investigados pues en total de los partidos de la coalición están siendo investigados 25 parlamentarios. Ahora bien el hecho que haya sido elegida, por ejemplo, Teresita García, hermana del exsenador Àlvaro García Romero no tiene ninguna sorpresa puesto que el “gordo Garcia” como se le conoce popularmente en Sucre sigue manteniendo las cuotas del poder que le ha asegurado el presidente Álvaro Uribe, pero, además sigue siendo el mayor elector de alcaldes y de concejales y diputados en este departamento del país. Igual sucede con la mayor parte de los gamonales elegidos por este sector de los aliados de los grupos paramilitares, también es el caso de Juan Carlos Martínez Sinisterra, quien esta llamado a juicio por la Corte Suprema de Justicia, quien sostuvo que tenía por lo menos 52
El Nuevo Ajedrez Político
13 alcaldías en los departamentos del Valle y del Cauca. También se jactaba de tener linea directa con la Presidencia de la República. No es de extrañar entonces que el PIN haya ganado las elecciones en el Valle del Cauca con los nombres de Carlos Arturo Quintero, Hemel Hurtado y Juan Carlos Rizetto, también habría que incluir allí a los candidatos de Enilce López, conocida como “la gata” quien ha puesto a uno de sus hijos en el Senado de la República.
Conclusiones Sería injusto terminar este artículo sin hacer asi sea una breve mención al funcionamiento del Sistema Electoral no solo con relación a las elecciones parlamentarias del 14 de marzo sino también al funcionamiento de este mismo sistema en las elecciones de primera vuelta presidencial del 30 de mayo y de segunda vuelta presidencial el 20 de junio. Hay que reconocer que las irregularidades electorales disminuyeron de manera significativa en las elecciones de primera y segunda vuelta electoral así como también disminuyeron los votos no marcadas o los votos nulos por el inadecuado uso del tarjeton electoral. Asi mismo disminuyeron las denuncias por compra de votos o fraude electoral. También hay que destacar la manera rápida como en éstas dos elecciones se dieron a conocer los resultados electorales. Así como fuimos críticos de las irregularidades y de la lentitud de la registraduría en las elecciones del 14 de marzo seríamos injustos si no señalaramos los aciertos que se registraron en las elcciones de pimera y segunda vuelta presidencial. En las elecciones parlamentarias los dos hechos más notorios que empañaron dicho cer53
támen electoral tuvieron que ver con la masiva compra de votos y con el fraude electoral que se presentó, lo cual muestra la fragilidad del sistema electoral y la necesidad de aprobar una reforma política que establezca sistemas electrónicos con controles drásticos y sanciones reales a quienes se compruebe que acuden a la compra de votos. Estas sanciones además de las penales tienen que conllevar la pérdida de la curul para los partidos que avalen a estos candidatos. En dichas elecciones como ya se señaló también se presentaron intimidaciones y coacciones a los electores beneficiarios de programas gubernamentales. Estos hechos irregulares deberían ser enfrentados en una verdadera reforma política que busque establecer un sistema transparente y realmente democrático entre nosotros. En éstas elecciones la coacción armada ampliamente practicada y en vías de sanción judicial por los hechos presentados en las elecciones de 2002 y 2006 no tuvo la magnitud de aquellos años. De acuerdo con los informes finales de la Observación Electoral tanto nacional como internacional los dos fenómenos negativos estuvieron relacionados con la masiva comprra de votos y con el fraude electoral. Frente al fraude electoral hay que destacar el papel del Consejo Nacional Electoral que de manera rápida decidió trasladar el material electoral y emprender el reconteo que hemos mencionado en las líneas anteriores. En las elecciones presidenciales los principales problemas estuvieron relacionados con la participación en política de funcionarios públicos y con la utilización también de los programas sociales del Estado para coaccionar a los electores. Estos son temas que deberían ocupar un lugar importante en una Reforma Política. Julio - Septiembre / 2010
¿QUIÉNES SON LAS ORGANIZACIONES PARTIDISTAS EN COLOMBIA HOY? Clara Rocío Rodríguez
El Nuevo Ajedrez Político
Clara Rocío Rodríguez Pico
Phd en Ciencia Política. Coordinadora Programa Institucionalidad Política Democrática – Fundación Foro Nacional por Colombia.
En el marco de las transformaciones observadas en el panorama político colombiano cada elección de nivel nacional invita a reflexionar sobre cómo se esta configurando el sistema de partidos y cuáles son los actores partidistas que sobreviven a los cambios. En este sentido, este ensayo plantea una caracterización inicial de las diversas organizaciones políticas que hoy por hoy conforman el mapa partidista en el país. Más que “cómo” juegan los jugadores interesa en este texto la reflexión sobre “quiénes” son esos jugadores. En tanto las definiciones sobre partidos políticos consideran desde variables puramente electorales hasta apuestas ideales, se acudió al criterio contemplado en la normatividad que define que solamente quienes superen un determinado porcentaje del total de votos válidos en la Cámara o en el Senado u obtengan representación a través de la circunscripción especial, podrán conseguir o mantener la personería jurídica y seguir compitiendo para elegir candidatos en cargos públicos. Once partidos lograron superar el umbral del 2% en las elecciones del 2006. De ellos sólo el Partido Social de la Unidad Nacional, el Partido Conservador Colombiano, el Partido Liberal, 55
Cambio Radical, el Polo Democrático Alternativo y el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta, conservaron esta condición1. Los restantes cinco partidos se vieron afectados por el fenómeno de la parapolítica y debieron utilizar otras estrategias para presentarse ante el electorado. Apertura Liberal, Convergencia Ciudadana, Colombia Democrática y Colombia Viva, confluyeron en el Partido de Integración Nacional (en adelante PIN), mientras una parte de AlasEquipo Colombia se integró al conservatismo y otra, (Alas) participó en la elección pero no logró superar la barrera mínima impuesta. En relación con las circunscripciones de minorías, se observan tres tipos de procesos: En primer lugar el de Autoridades Indígenas de Colombia y la Alianza Social Indígena, que se conservan como jugadores; el del Partido Verde Opción Centro que pasa de su condición de minoría política a jugar un rol destacado, especialmente en la elección presidencial, y, finalmente, el de los movimientos de comunidades negras, Afrounincca y la Alianza Social Afrocolombiana, cuyos partidos no tendrán continuidad en el escenario político2. En adelante se utilizarán las abreviaturas, Partido de la U, PDA y MIRA. Igualmente, el término “partido” se usará en un sentido amplio que incluirá también a movimientos políticos. 2 Como resultado de la dispersión (pasan de 22 listas inscritas en las elecciones del 2002 a 27 en 2006 y 67 en 2010), de limitaciones normativas que no fo1
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A pesar de la desigualdad en términos de la información y los análisis académicos existentes, a continuación se reflexiona sobre el carácter, desempeño electoral reciente y perspectiva de cada uno de los partidos mencionados a la luz de los resultados obtenidos en la pasada contienda3. Previamente se parte de constatar la transformación del bipartidismo y lo que ello implica en el sistema político colombiano.
Los partidos tradicionales: de centro articulador del sistema a jugadores minoritarios Los partidos políticos Liberal y Conservador no sólo no estuvieron en la competencia final de la reciente elección presidencial, sino que pueden contarse entre los grandes derrotados en la primera vuelta. Esta situación, lejos de evidenciar su posible desaparición, sí es un indicador bastante elocuente de la reconfiguración que se viene dando en el sistema de partidos en el país y de las dificultades que sufren no sólo éstas sino otras organizaciones políticas, para actuar de manera coherente en las diversas contiendas electorales y dentro del sistema político en su conjunto. A diferencia de lo que sucedió en otros países de América Latina como Venezuela o Perú (Pachano, 2005, Tanaka, 2005) o como Italia en otras latitudes, en Colombia el sistema de partidos no colapsó para dar surgimiento a nuevos actores. mentan la agrupación partidista y del bajo número de votos requeridos para obtener las curules de circunscripción especial, en el 2010 la representación afro queda en manos de candidatos cercanos a actores ilegales. Uno de ellos, Yahir Acuña, de Sucre esta vinculado a “la Gata”, y otro, Heriberto Arrechea apoyado por el Movimiento Popular Unido del ex congresista Carlos Abadía es cercano a Carlos Martínez Sinisterra, hoy en la cárcel. (Ver información en Internet y MOE, 2010) Todo lo anterior lleva a plantear la necesidad de revisar esta circunscripción especial. 3 Debido a las dificultades de la Registraduría con la consolidación de los resultados electorales, toda la información de elecciones 2010 se toma de la MOE (2010), que a su vez se basa en el boletín No. 42.
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Los partidos tradicionales siguieron teniendo una presencia importante hasta el año 2002 pese a que con la expedición de la Constitución, había sido explícita la intención de abrir el sistema político, romper la hegemonía bipartidista y dar juego a terceras fuerzas. Los permanentes diagnósticos de “crisis” después del Frente Nacional, originados en la perdida de ideología, el clientelismo y, en el caso del liberalismo, la probada financiación del narcotráfico a la campaña presidencial de 1994, tampoco llevaron a su desaparición. Más bien, plantearon una situación problemática, que en términos de Gutiérrez (2007), podría ser descrita a ritmo de bolero como “ni contigo ni sin ti”. Estudiosos del sistema de partidos han demostrado cómo, pese a la apertura del sistema político impulsado por la Carta, liberales y con56
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servadores continuaron manteniendo tanto al nivel regional como en el Congreso, un papel predominante y en algunos casos hegemónico (Guzmán, 2002, Roll, 2005, Hoyos, 2005). Igual puede decirse de las elecciones presidenciales, definidas a favor de candidato bipartidistas hasta 1998. Pizarro (2005) comparó la persistencia del bipartidismo colombiano frente a otros sistemas de partidos donde esquemas tradicionales basados en la fragmentación liberal-conservadora desaparecieron. Encontró que mientras en otros casos el peso del estamento militar y su participación en la resolución de conflictos políticos, el caudillismo, la inmigración y el populismo, dieron paso a la creación de nuevas agrupaciones políticas, en Colombia estos fenómenos estuvieron prácticamente ausentes. Adicionalmente, señala una serie de factores explicativos de carácter interno relacionados con los propios rasgos de nuestro proceso político. Entre ellos se pueden mencionar, la paradójica combinación entre una competencia sectaria y, por lo tanto, centrífuga “fundada en un llamamiento a los sentimientos partidistas primarios” (Pág. 105) y la utilización del esquema de pactos y compromisos partidistas, caracteriza previamente como “conversaciones entre caballeros”. A ello se sumó la gran capacidad de cooptación, especialmente por parte del liberalismo, de organizaciones sociales y nuevas tendencias políticas que eventualmente podrían convertirse en competidores. Indudablemente este bipartidismo atenuado encuentra su punto de quiebre en las elecciones presidenciales del 2002, cuando Álvaro Uribe es elegido a nombre de Primero Colombia, cambiando así una tradición de más de 150 años. A partir de ese momento, los realindera57
Los partidos políticos Liberal y Conservador no sólo no estuvieron en la competencia final de la
reciente elección presidencial, sino que pueden contarse entre los grandes derrotados en la primera vuelta.
mientos que se dan en torno al uribismo constituyen claramente el inicio de lo que Gutiérrez (2007) ha denominado el deshielo del sistema, según el cual los partidos tradicionales pasan de ser eje central en torno al cual éste se articula, a ser jugadores más dentro del mismo. La congelación del sistema finalmente llega a su fin con la aparición de otros partidos y movimientos relevantes, pero sin implicar una desaparición completa del esquema tradicional de partidos. Un nuevo congelamiento del sistema implicaría probablemente otro pacto –implícito o explícito- entre más jugadores. En el proceso cambio los dos partidos tradicionales han tomado direcciones opuestas. Mientras la pertenencia del conservatismo a la coalición de gobierno en los últimos ocho años lo fortaleció electoral y burocráticamente, el liberalismo se vio afectado en estos dos aspectos por el largo período de 12 años en que se mantuvo como oposición. De esta forma no es extraño que el conservatismo haya aumentado su participación y que el liberalismo apenas logre mantenerse4. El partido Conservador pasa de elegir 13 senadores en el 2002 a 18 en el 2006 y 22 en el 2010. Contrariamente el liberalismo contó con 29 curules en el primero de esos años y mantuvo una representación de 17 en los dos siguientes.
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Ahora bien, es de destacar que ambos partidos vivieron en este último período procesos importantes de fortalecimiento interno que, sin embargo, parecieran, haberse ido al traste con la participación en la contienda presidencial de 2010. Así, las divisiones ocasionadas por el enfrentamiento de liderazgos y de apuestas políticas entre la candidata oficial Noemí Sanín y el ex ministro Andrés Felipe Arias, han llevado en el conservatismo a desconocer directivas de la dirigencia del partido. En cuanto al liberalismo lo más notable es que a raíz del bajo respaldo obtenido en las urnas por el candidato Rafael Pardo, -consecuencias entre otras del deslizamiento de los parlamentarios del partido hacía las toldas del candidato del uribismo- abandona su condición de oposición para integrarse a la coalición del presidente Santos, candidato de la continuidad. Este viraje, entendible en términos de estrategia de supervivencia y de aprovechamiento de un salvavidas lanzado por un antiguo copartidario con identidades derivadas de su tradición liberal, puede desfigurar la imagen del partido ante sus militantes, especialmente del sector de la social-democracia y ante el electorado en general. Ahora bien, adicional a lo anterior, la ingeniería constitucional también contribuye a explicar las transformaciones recientes en el sistema de partidos. Las exigencias en términos de lista única, umbrales y cifra repartidora de la reforma política del 2003 modifican las reglas de juego para el ejercicio de la política y desincentivan el personalismo y la fragmentación, características del período comprendido entre En la Cámara los resultados son de 21 en 2002, 30 en 2006 y 37 en 2010 para el conservatismo y de 54, 39 y 35 para los liberales en los mismos años (Información de Congreso Visible 2010). La tendencia es similar en el nivel territorial. El liberalismo se mantiene en Asambleas y Concejos, pero pierde su mayoría en términos de gobernaciones, a la vez que los conservadores lo superan en el número de alcaldías ganadas (Rodríguez, 2008).
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la expedición de la Constitución y el 2006, cuando la reforma es aplicada por primera vez en elecciones de nivel nacional5. La transformación del mapa político en el 2010 deja vigentes las organizaciones que se describirán a continuación6. Aunque algunas de ellas tienen aún una corta vida y poco peso electoral, es posible afirmar que el esquema de sistema de partidos como tal difícilmente volverá a ser el mismo y que hoy se perciben más nítidamente los rasgos de un sistema multipartidista, si bien en transformación. AICO y ASI: la presencia indígena en el mapa político nacional El pluralismo y el multiculturalismo expresado en la Constitución de 1991 han generado un acumulado en materia de participación política indígena, que representa un cambio notable en las relaciones entre el Estado y un actor social que previamente contaba con organizaciones sociales fuertes y con una importante experiencia de lucha por sus derechos. A diferencia de las múltiples iniciativas que fueron “flor de un día”, las organizaciones políticas indígenas han logrado conservar su identidad mostrando crecimiento y permanencia. Están vigentes actualmente la Alianza Social Indígena, ASI y Autoridades Indígenas de Colombia, AICO, las cuales eligieron en el 2010 cada una un representante en la circunscripción especial a Senado. Ambas han logrado establecer unos nichos electorales claros de El número de listas en competencia y el número de partidos con personería jurídica testimonian esta fragmentación, que llevó a que Colombia fuera caracterizada por polítólogos y consultores internacionales como “el sistema más personalista del mundo” (Pizarro, 2001). 6 La presentación se realizará en orden cronológico de aparición y/u obtención de la personería jurídica. 5
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población indígena en sus zonas de origen e influencia, a la vez que cuentan con respaldo en el voto de opinión, especialmente urbano. Para ello combinan reivindicaciones propias y el rescate de la sabiduría y tradición, con temas nacionales tales como la paz, la democracia y el medio ambiente (Laurent, 2005, Peñaranda, 2002). Junto con el desmovilizado Alfonso Peña Chepe del Quintín Lame, la representación indígena a la Asamblea Nacional Constituyente estuvo a cargo de Francisco Rojas Birry de la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, y de Lorenzo Muelas, de AICO, quienes, buscando “el derecho a la diferencia en medio del discurso homogeneizador del Estado colombiano” (Escobar, 2005), inician la transformación de la idea de la no intervención en formas convencionales de participación política.
La ASI surge en 1991 como disidencia de la ONIC debido a la inconformidad de dirigentes y organizaciones regionales frente a la designación de Gabriel Muyuy como candidato para el Senado en 19917. A excepción de 1994 donde se presenta dividida entre los candidatos Rojas Birry y Jesús Piñacué, ha tenido participación en el senado en todas las elecciones efectuadas a partir de 1991, e incluso como ocurrió en 1998 ha logrado contar con dos representantes, uno de ellos elegido por circunscripción ordinaria. En el 2007 la ASI obtuvo un gobernador, 16 alcaldes, 13 diputados y 410 concejales, logros que se deben tanto a su fuerza propia en algunas zonas, como a su apertura a realizar Muyuy fue senador elegido por la ONIC en 1992. La decisión de esta organización de no continuar participando en elecciones y reforzar el trabajo comunitario, lo lleva a formar el Movimiento Indígena Colombiano, a nombre del cual es elegido en 1994, pero no en 1998. Pese a haber demandado con éxito al candidato elegido por AICO por no cumplir los requisitos de edad exigidos por la Constitución, no obtiene la curul, con lo cual el Movimiento desaparece del panorama nacional.
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Existen igualmente fracciones y diversas miradas frente a los problemas, así como contradicciones internas entre
los movimientos y sus dirigentes, y los representantes políticos, los cuales en ocasiones reproducen prácticas personalistas o se distancian de las directrices de la organización.
alianzas y a brindar avales a candidatos cercanos8, lo cual refleja el propósito de gestionar un proyecto alternativo con otros sectores del movimiento popular. Sin embargo, en las pasadas elecciones esta apertura generó una fractura importante entre quienes quieren apostarle a un movimiento independiente que integre otros sectores (para lo cual incluso intentaron el cambio de nombre) y quienes optan por mantener el legado indígena. El movimiento tiene pendiente el balance sobre este proceso, incluyendo el acuerdo con Compromiso Ciudadano de Fajardo para lanzar listas conjuntas a la Cámara. Ello podría llevar incluso a la división de la ASI o al retiro de los indígenas de un eventual movimiento independiente (La Silla Vacía. La Alianza Social Indígena entre su pasado y su futuro www. lasillavacia.com/printdpf/historia/3613). En claro contraste con este planteamiento, AICO, surge contra el carácter gremial de las organizaciones indígenas, contra la presencia de dirigentes no indígenas y contra cualquier Múltiples, ejemplos dan cuenta de esta apertura: el acompañamiento de Jesús Piñacué como vicepresidente de Antonio Navarro y de Gerardo Yumi en la lista para senado que éste encabezó en el 2002, el aval a las alcaldías de Mockus y Fajardo, la alianza con la Franja Amarilla que llevó a Gustavo Álvarez a la gobernación del Valle y que le dio una importante votación a Piñacué en 1998, el apoyo, junto con AICO al líder guambiano Floro Alberto Tunubalá, para ser
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elegido como gobernador del Cauca, etc.
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ingerencia externa. Se define como “el movimiento político de autoridades tradicionales indígenas y solo ellas y los representantes de las comunidades son reconocidos como miembros plenos. De allí que en sus objetivos se orienten fundamentalmente a apoyar la autonomía y las formas propias de gobierno de las comunidades indígenas y no pretenda representar a otros sectores” Peñaranda, 2002, 155). Al respecto plantea un sistema rotativo entre los diferentes pueblos que la integran para nombrar los líderes que conformarán las listas y participarán en instancias institucionales (Escobar, 2005). Desde 1991 han tenido representación en el senado y en ocasiones en la Cámara de Representantes, a la vez que a nivel territorial obtienen logros nada despreciables. La experiencia en la representación indígena ha puesto de presente la diversidad y la etnicidad y les ha permitido avances regionales y nacionales. Subsisten tensiones relacionadas con la dificultad para tener algún impacto en corporaciones donde son minoritarios y donde requieren participar en coaliciones que terminan desdibujándolos. Existen igualmente fracciones y diversas miradas frente a los problemas, así como contradicciones internas entre los movimientos y sus dirigentes, y los representantes políticos, los cuales en ocasiones reproducen prácticas personalistas o se distancian de las directrices de la organización. Por último, se presentan divergencias entre quienes ven en la participación electoral una posibilidad, y quienes por el contrario, consideran que es una forma de perder autonomía frente al Estado. 60
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Cambio Radical: disidencia liberal y oposición a la reelección que se mantiene El interés de renovar la política que perciben como influenciada por las mafias y el narcotráfico en el gobierno Samper, motivó en 1998 a un grupo de dirigentes liberales a organizar una disidencia del Partido Liberal y a apoyar la candidatura de Andrés Pastrana en contra de la continuidad gubernamental representada en el candidato Horacio Serpa. Dicho movimiento, que intenta darle continuidad al ideario de Luis Carlos Galán, adopta el nombre de Cambio Radical en el año 2000. El peso del ex senador y candidato presidencial Germán Vargas Lleras dentro de la colectividad lleva a que Medellín y Tarquino (2007) hayan señalado que la supervivencia del par61
tido puede depender de la supervivencia del líder político, en una tipología realizada con base en los porcentajes obtenidos por cada uno de los candidatos a Senado en el 2006. En este sentido, es posible afirmar que al realizar el balance de lo ocurrido en las elecciones del 2010 se observa que tanto el partido como su líder lograron superar adecuadamente la perdida de burocracia y de apoyos parlamentarios y electorales que le ocasionó el oponerse al referendo reeleccionista y dejar de hacer parte de la coalición uribista. Cambio logra elegir 8 senadores y 15 representantes9, a la vez que el tercer lugar en la primera vuelta presidencial con 1´471.377 votos, después de una campaña en que tanto el programa como el candidato lograron reconocimiento en la opinión públiEn el 2006 había elegido 15 senadores y 20 representantes aunque término la legislatura con 12 y 14, respectivamente debido al paso de 9 de sus parlamentarios a las filas uribistas como efecto de la reforma política del 2009.
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ca. Lo anterior le dio juego político al partido para ingresar a la coalición de gobierno planteada por el presidente Santos, e incluso puso a Vargas Lleras a sonar en la baraja de posibles ministros. Contradictoriamente, esta situación lo ubica como un competidor de peso en el 2014. El MIRA: Ejemplo del pluralismo contemplado en la Constitución de 1991 El MIRA ha sido la única de las organizaciones religiosas no católicas aparecidas después de la expedición de la Carta en 1991, que logró sortear con éxito las exigencias de la reforma política del 200310. Ligado a la Iglesia de Dios Ministerial de Jesucristo Internacional, involucra como elemento fundacional una figura carismática, la de María Luisa Piraquive de Moreno, que mediante la utilización de la profecía asume la tarea de liderar el proyecto de Dios en la tierra, utilizando para ello la política como Mientras el Movimiento Nacional Cristiano decidió hacer una alianza con Cambio Radical que le permitió elegir a Claudia Rodríguez de Castellanos como senadora en el 2006, el C4, de Jimmy Chamorro le apostó a la independencia, pero no logró sobrepasar el umbral. 10
En la medida en que los dirigentes del partido logran trasladar su
capital religioso al campo político, a la vez que consiguen que los seguidores se involucren en la tarea de dar a conocer el mensaje de la iglesia, es de suponer que
esta base de fieles es el factor determinante en los resultados electorales descritos.
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uno de los instrumentos disponibles (Cepeda, 2006, Sánchez, 2010). El movimiento, creado en el año 2000 mediante recolección de firmas, reivindica la necesidad de purificar la política e integrar la ética cristiana a todas las esferas de la vida social, lo cual mantiene a través de su independencia partidista y evitando alianzas con otras agrupaciones políticas. Su propio nombre, Movimiento Independiente de Renovación Absoluta, refleja claramente estas dos características. Se establece como una organización no confesional que no impulsa temas de orden religioso, aunque por su propio carácter se ubica en el ala conservadora en debates tales como el aborto, el reconocimiento de derechos a parejas del mismo sexo o la penalización de la dosis mínima. Ha abanderado temas internacionales y especialmente aspectos de orden social, dirigidos a favorecer a los grupos más vulnerables (madres cabeza de familia, jóvenes, desempleados, desplazados, inmigrantes, etc.) donde encuentra sus principales seguidores. No es, por lo tanto, una organización que pueda ubicarse con acierto en el espectro uribismo o antiuribismo. Sin dejar de ser un partido pequeño, en términos electorales el MIRA muestra una tendencia ascendente en su participación electoral. Su primera curul la obtiene Carlos Baena, elegido Concejal de Bogotá para el período 2000-2002. Esta curul se mantiene en las elecciones del 2003 y se amplia a un concejal más en la corporación capitalina. En ese mismo año el Movimiento obtiene 53 curules para asambleas y concejos en distintas ciudades y regiones del país (Cepeda 2006), mientras en el 2007 obtiene su primera alcaldía. A nivel na62
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cional, en el 2002, alcanza una curul en el senado a nombre de Alexandra Moreno Piraquive, hija de la pastora María Luisa Piraquive, y logra ampliar su participación a dos senadores y una representante a la Cámara en Bogotá en las elecciones del 2006 y 2010. Estos resultados indican que el MIRA ha logrado competir en el marco de las nuevas normas, superando incluso a figuras reconocidas como los ex alcaldes Mockus o Peñalosa. Lo ha hecho, además, prescindiendo de la utilización del voto preferente, que como se sabe es una estrategia que resulta electoralmente exitosa11. A diferencia de otros partidos como el POLO, que no tienen una base regional más o menos homogénea (Basset, 2008), el MIRA ha logrado extenderse a lo largo y ancho del país, prácticaEl Movimiento mantiene una estructura centralizada, en el que las listas cerradas resultan funcionales y permiten a sus directivas tener control sobre sus candidatos. Esto explica que, junto al PDA y los movimientos indígenas, el MIRA ostenta el honor de no tener ninguno de sus representantes vinculado con la parapolítica.
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mente triplicando su votación entre el 2002 y el 2006 y mostrando notable niveles de crecimiento en zonas periféricas (Sánchez, 2010). Avanza igualmente en términos del apoyo de colombianos en el exterior utilizando una estrategia de expansión hacia los países con más emigrantes. En la medida en que los dirigentes del partido logran trasladar su capital religioso al campo político, a la vez que consiguen que los seguidores se involucren en la tarea de dar a conocer el mensaje de la iglesia, es de suponer que esta base de fieles es el factor determinante en los resultados electorales descritos. Sin embargo Sánchez (2010) encontró que no necesariamente hay una relación proporcional entre unos y otros, sino que más bien responde a una estrategia de trabajo social y de inclusión de sectores vulnerables a los cuales su pertenencia al partido les reporta beneficios. Julio - Septiembre / 2010
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Las mujeres que cuentan con la posibilidad de capacitarse en oficios productivos o los jóvenes que se han tomado los Consejos de Juventud en Bogotá y que ven la posibilidad de realizar una carrera política en el Movimiento, son un buen ejemplo de ello. Estudiosos del tema plantean la paradoja de que siendo un movimiento surgido de la tendencia a ampliar la democracia, mantiene algunos elementos propios de la cultura política tradicional como el clientelismo, en este caso de bienes de salvación por votos, o el nepotismo. Contraria a esta apreciación, Sánchez (2010) afirma que en el último periodo parecen evidenciarse algunos indicios de democratización interna expresados en la apertura a la participación de nuevos liderazgos en las listas, especialmente de aquellos que han pasado por las Escuelas de Formación Política del Movimiento, y a la utilización del método cremallera para garantizar la inclusión de una mujer por cada hombre inscrito en sus listas. Estas y otras medidas de apertura a la participación política
de la mujer lo ubican en el primer lugar en el ranking efectuado por la ONU para valorar la apertura de los partidos al respecto. Por su propio carácter el MIRA se constituye en una apuesta de minorías por lo que su capacidad de incidencia política tiende a encontrar un techo para proyectarse a nivel nacional. A la vez es mínima su posibilidad de convertirse en un partido relevante dentro del sistema político en términos de alterar la competencia electoral o de incidir en alguna de las coaliciones dentro del Congreso. Su principal reto será entonces crecer para sobrepasar el umbral al 3% previsto para el 2014, sin afectar su coherencia política.
La izquierda democrática: de su imposibilidad histórica como tercer partido al difícil esfuerzo por su consolidación Tanto la reforma política del 2003 como la identidad como oposición a un bloque de deFoto de archivo.
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recha que se consolida alrededor del gobierno, incentivan la continuidad en el proceso de unidad de la izquierda legal y democrática, permitiendo que, en el año 2005, confluyan en el PDA diferentes corrientes y procesos políticos agrupados en el Polo Democrático Independiente (PDI)12 y Alternativa Democrática (AD)13 y provenientes de sectores independientes14. Estas características de su conformación evidencian una primacía de lo político sobre la articulación con actores sociales, lo que se presenta en claro contraste con otros países de América Latina donde la izquierda ha estado fuertemente ligada a activos movimientos sociales (Rodríguez, 2005). La unidad de la izquierda le supuso claros logros electorales, si se le compara con las elecciones previas en las que se presentaron separados (Basset, 2008) y con su trayectoria histórica en general. En el 2002 “Lucho” Garzón a nombre del PDI obtiene 680 mil votos, el 6,15% de votos válidos a la presidencia y en el 2006 Carlos Gaviria representando ya al PDA alcanza 2,6 millones de votos, el 22% de la votación, lo que le permite obtener el segundo lugar y superar al candidato liberal en la contienda. A su vez su representación en el Congreso es destacada tanto en términos nuEntre ellos se cuentan: Vía Alterna liderada por anteriores miembros del M19 (Antonio Navarro y Gustavo Petro); Partido Socialdemócrata (Jaime Dussán), ANAPO (Samuel Moreno); Partido del Socialismo Democrático donde confluyeron activistas de derechos humanos y de ONG, líderes políticos provenientes del liberalismo, como Guillermo Alfonso Jaramillo, del conservatismo como Hugo Ernesto Zárate y de los procesos de paz de la CRS, el EPL, y el PRT; la CGT (Julio Roberto Gómez); organizaciones de mujeres y de LGBT; sectores indígenas provenientes de la ASI (Gerardo Jumí y Rojas Birry), y organizaciones viviendistas, comunales y sectores populares (Villarraga, 2009, 31). 13 Según Villarraga, AD agrupa al Partido Comunista (Jaime Caicedo); el MOIR (Jorge Robledo); el Frente Social y Político (Carlos Gaviria); Unidad Democrática (Luis Carlos Avellaneda); el Movimiento Ciudadano (Padre Bernardo Hoyos); Presentes por el Socialismo y otros sectores especialmente s 12
sindicales y líderes populares (2009, 31). Entre los que se destacan Parmenio Cuéllar y María Emma Mejía provenientes del liberalismo, Angelino Garzón, ex dirigente de la UP y de la AD M19, y Lorenzo Muelas de sectores indígenas. (Villaraga, 2009, 31). 14
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méricos como por el papel jugado por diversos de sus Congresistas. Los triunfos en la alcaldías de Bogotá en 2003 y 2007 y los avances en el Concejo, son también logros incuestionables, aunque pusieron al partido en la necesidad de gobernar y, simultáneamente, constituirse, a diferencia de lo que ocurrió en la experiencia brasilera con el PT y la uruguaya con el Frente Amplio, que “pasaron por procesos de organización y consolidación de varios años antes de acceder a cargos de importancia política” (Rodríguez, 2005, 195). Pese a ocho años desempeñando el papel de oposición, la izquierda se mantiene en las pasadas elecciones aunque su participación baja de 11 a 8 senadores y de 9 a 4 representantes. Julio - Septiembre / 2010
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Por su parte Gustavo Petro obtuvo 1´329.512 sufragios, muy por encima de lo pronosticado en las encuestas, siendo, en general muy bien valorada su participación en los debates y sus planteamientos programáticos. El desempeño del PDA ha estado acompañado de vicisitudes originadas principalmente en las diferencias de las fracciones radical y moderada existentes a su interior y de las posiciones adoptadas frente a variados temas, especialmente por concepciones estratégicas de los “aperturistas” y los “cohesionistas” dentro del partido (Basset, 2008), las cuales ocasionan dificultades para la toma de decisiones y para la acción política. De otro lado la aceptación de Angelino Garzón como formula vicepresidencial del presidente electo llevó a que sectores dentro del Polo provenientes del sindicalismo, se desplazaran hacía la coalición de gobierno. Julio - Septiembre / 2010
El manejo de las divisiones internas que en ocasiones parecen insalvables y que dependen del peso de cada fracción dentro del Partido, el impacto que la baja aceptación que según las encuestas registra la gestión de Samuel Moreno en Bogotá y las condiciones en que pueda desarrollar su papel como único partido claramente de oposición en el contexto de la propuesta de unidad del presidente Santos y ya sin sus congresistas estrellas, son retos del Polo en la presenta coyuntura.
Los verdes: de partido minoritario a iniciativa en proceso de construcción Sin duda el partido Verde Opción Centro fue el principal fenómeno político en las elecciones presidenciales del 2010 y los 3´588.819 votos obtenidos por el candidato Antanas Mockus, 66
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así como los 5 congresistas elegidos a su nombre, constituyen un capital político nada despreciable a futuro. Paradójicamente el partido que en la campaña electoral se presentó como adalid de la legalidad y la renovación, fue creado con el nombre de Opción Centro por dos ex militantes del M19, Héctor Elías Pineda y Carlos Ramón González, y con el aval del hoy condenado ex senador de Convergencia Ciudadana, Luis Alberto Gil. El mantener su personería jurídica en el 2006 al obtener la curul designada a las minorías políticas, le permitió presentarse con relativo éxito en las elecciones territoriales del 2007 y ganar las gobernaciones del César y Boyacá y la Alcaldía de San José del Guaviare. Una vez adicionado a su nombre el calificativo de “Verde” en un proceso interno que pretendió representar una ruptura con Convergencia Ciudadana, el partido se vuelve atractivo para diversos actores políticos, enfrentados a la realidad de requerir un aval para participar en la contienda electoral. Así, la prensa registró los “coqueteos” realizados con Sergio Fajardo, Noemí Sanín y los tres ex alcaldes bogotanos, que son quienes finalmente lo capitalizan para las elecciones del 2010, aprovechando además su imagen neutra frente a la opinión pública, desligada de fenómenos como la parapolítica u otras irregularidades que han salpicado a muchos partidos en el último periodo. De esta manera pudieron imprimir un sello característico que abanderó temas como la lucha contra la ilegalidad y el carácter sagrado tanto de la vida como de los recursos públicos. Con propuestas que se podrían ubicar en el centro del espectro político, el Partido Verde logró canalizar el inconformismo de buena parte de la ciudadanía con el proyecto uribista. 67
En la actualidad el partido tiene el reto de constituirse como organización política, más allá de la coyuntura electoral, y consolidar su apuesta programática derivando los aportes realizados al respecto por académico e intelectuales que se sumaron a la ola verde. Las elecciones del 2011 serán una prueba de fuego. Por otra parte, superar las posibles discrepancias internas derivadas de la heterogeneidad y las diferencias entre sus dirigentes, incluyendo seguramente aquellas que se presenten con los fundadores del partido, y demostrar su capacidad de incidencia en el Congreso con una bancada que va a tener poco margen de maniobra, son igualmente desafíos importantes para este proyecto político.
El Partido Social de la Unidad Nacional: el ganador en el corto plazo Los antecedentes del surgimiento de la U se encuentran en el Nuevo Partido, creado en el año 2003 para rodear el proyecto uribista. Para las elecciones del 2006, un grupo conformado por 17 senadores y 27 representantes a la Cámara, liderados por el hoy presidente electo Juan Manuel Santos, se unen para apoyar la reelección presidencial y derrotar a la oposición. Según información consignada en su página Web, la U se considerara el “principal y legítimo agente integrador de quienes defienden la Política de Seguridad Democrática, la principal y más relevante postura ideológica y política de la reciente historia del país”. Esta condición de partido basado principalmente en el carisma de la persona que motiva su configuración, generó una integración bastante heterogénea, que dificultó su organización y Julio - Septiembre / 2010
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que hizo que figuras como Gina Parody o la exministra Martha Lucía Ramírez se sintieran incomodas en sus filas, más aún en la medida que algunos de los dirigentes de la colectividad se vieron envueltos en diverso tipo de escándalos. Sin embargo, la situación anterior no impidió el logro de importantes éxitos electorales que se han reflejado en la obtención del mayor número de senadores en las elecciones del 2006 y 2010 (20 y 28 respectivamente) y que le permitieron pasar de 29 representantes a la Cámara en el 2006 a 47 en la pasada elección. De hecho, fue el partido que más se benefició con el transfuguismo permitido transitorio por la reforma política del 2009, aumentando en 18 el número de parlamentarios que conformaban su bancada.
el protagonismo de la figura carismática que lo inspiró y dónde tanto la apuesta del presidente electo por la Unidad Nacional como la perdida de peso en la agenda del tema de la Seguridad Nacional que lo catapultó, pueden restarle juego en el escenario político.
El PIN: la ilegalidad en cuerpo ajeno
Ganancias electorales -derivadas del peso de la coalición de gobierno y la capacidad de gestionar normas que los favorecieron- se reflejan también en el aumento del porcentaje de colombianos que simpatizan con el Partido, con lo que se cambia una tendencia que consistentemente ponía al liberalismo en el primer lugar de las preferencias. La última versión del Barómetro de las Américas, encontró que un 31.3% siente afinidad por la U, vs. un 28,1% que se identifica con el liberalismo (LAPOP, 2010, 165, 166).
La coalición de gobierno en el Congreso de la República no emitió una normatividad oportuna para exigir responsabilidad política y sancionar partidos implicados en la parapolítica como Colombia Democrática, Colombia Viva o Convergencia Ciudadana. En lugar de desaparecer como resultado del escándalo, sufrieron un proceso de transformación, tendiente a garantizar la continuidad en el poder de actores cercanos a los enjuiciados. La participación desde la cárcel de Dief Maloof y Vicente Blel, así como de otros ex políticos investigados por la Corte Suprema de Justicia, para cambiar de nombre, estatutos, eslogan, etc, a Colombia Viva y convertirla en Alianza Democrática Nacional, ADN, fue atajada por el Consejo Nacional Electoral que canceló provisionalmente su personaría jurídica.
En el estudio ya mencionado de Medellín y Tarquino (2007), lo clasifican como una organización estructurada “en torno al caudal electoral que tengan cada uno de los cuadros reclutados como miembros”, es decir un partido de cuadro electoral al estilo de lo planteado por Duverger. Esta situación de sumatoria de capitales electorales a una estrategia que se percibió como ganadora, puede ser la máxima debilidad del partido, más aún en un contexto en que seguramente disminuirá notablemente
No ocurre lo mismo con el Partido de Integración Nacional (PIN), que a través del cambio de nombre y el uso de la personería jurídica de Convergencia Ciudadana, acoge a integrantes de ADN (en un proceso, que según la revista Semana, provino de una negociación entre varios de sus representantes y Luis Alberto Gil, preso en La Picota), y presenta listas a las elecciones al Congreso conformadas por candidatos de diversas corrientes cuestionados por sus cercanía, relaciones de consanguinidad o
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alianzas con políticos implicados. De esta forma logra obtener el cuarto lugar en la votación al Senado, superando en una curul al PDA y a Cambio Radical, con lo cual ocupará 9 escaños. Obtiene igualmente 11 representantes en la Cámara, así como cercanía con los elegidos a las curules destinadas a los afrocolombianos15. El apoyo obtenido por el PIN pone de presente cómo el enfrentar la cooptación de la política por parte de la ilegalidad sigue siendo un reto de primer orden para la sociedad colombiana. A manera de conclusión Apartándose de una mirada normativa sobre el deber ser de los partidos políticos, el presente artículo realizó una descripción, todavía preliminar y exploratoria, sobre las organizaciones políticas presentes hoy en Colombia, las cuales son jugadores plenos en la competencia políti15 La MOE (2010) presenta un análisis de la relación de los candidatos elegidos a nombre del partido con políticos vinculados con actores ilegales.
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ca según la normatividad existente y pueden utilizar los recursos con que cuentan para hacer valer sus apuestas y para proyectarse hacía futuras contiendas, la más cercana de ellas, las elecciones territoriales del 2011. Se presentó información –si bien desigual e incompleta- en torno a una dimensión relevante en el análisis del sistema de partidos tendiente a identificar divisiones socio-estructurales fundamentales de la sociedad que dan surgimiento a los partidos como organizaciones que representan “partes” de la multiplicidad de intereses existentes (Bartolini 1994). Se observa una transformación relevante en términos del sistema de partidos, con la perdida de peso del bipartidismo y la aparición de una serie de agrupaciones de tamaño mediano y pequeño con una diversidad importante entre ellas, que pasa desde la agrupación de identidades de minorías (indígenas, religiosas) hasta los movimientos independientes y de izquierda, los ligados a la ilegalidad y aquellos derivados de los partidos tradicionales. Tanto Julio - Septiembre / 2010
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tradicionales como nuevas agrupaciones presentan cada uno sus propios retos para sobrevivir y para cumplir sus responsabilidades en materia de representación política. El ejercicio realizado deja más interrogantes que respuestas para profundizar en términos académicos en el estudio de los partidos políticos y para derivar de allí implicaciones prácticas sobre cómo mejorar y democratizar las organizaciones políticas existentes. Además de preguntas sobre la dinámica interna y el perfil ideológicos o programáticos de estas agrupaciones, quedan en el tapete aspectos relacionados con su peso en el sistema, su capacidad de ser jugadores relevantes en términos electorales y de incidencia en la coalición gubernamental o de oposición y, sobretodo, el tipo de multipartismo hacía el que estamos caminando y las limitaciones que nuestras propias dinámicas políticas plantean para profundizar la democracia en Colombia.
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De “paras”, control social y otros impedimentos para la democracia
DE “PARAS”, CONTROL SOCIAL Y OTROS IMPEDIMENTOS PARA LA DEMOCRACIA Andrés Felipe Ortega Gómez
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Andrés Felipe Ortega Gómez
Catedrático de la Universidad Sergio Arboleda. Estudiante de Maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes.
La relación entre conflicto armado y las dinámicas político-electorales es un campo de estudio poco analizado. En efecto, ambos campos suelen tratarse como independientes. Por un lado, el conflicto armado se estudia desde las motivaciones de los actores que la practican, las estrategias usadas por éstos y las reivindicaciones que alimentan –y justifican- el uso de la violencia. Por el lado de las dinámicas político-electorales, las temáticas giran en torno a los intereses y estrategias de los actores involucrados en el proceso (partidos políticos y votantes) así como los incentivos institucionales, sociales y culturales que regulan el camino del voto a la curul. A pesar de aparecer como campos independientes, el caso colombiano nos impone la necesidad de analizar las relaciones que se tejen en torno a ambos fenómenos, subrayando la importancia de reconocer la influencia de los contextos sociales y políticos en que se llevan a cabo los procedimientos democráticos. Como lo señala García, “el clientelismo, la corrupción y la violencia son factores contextuales que tendrían la capacidad de afectar la competencia política, las preferencias electorales y el comportamiento político de 73
los ciudadanos, y de una manera general la calidad de la democracia”. (2007, 84). En el caso colombiano, el conflicto armado y el funcionamiento de la democracia, tienen profundas conexiones que es menester analizar, como lo expresa Hoyos El sistema democrático es desafiado constantemente por las prácticas de intimidación que los actores armados ejercen sobre los actores políticos y sociales y por las distintas formas de influencia y control sobre las instituciones, los gobiernos y la población. En este contexto es de esperar que el funcionamiento de las instituciones, los procesos electorales, los procesos participativos y las mismas formas de hacer política se redefinan, transformen o asuman lógicas particulares como consecuencia de la influencia y control de los actores armados en aquellos territorios donde han tenido una presencia permanente o incluso en aquellos que han constituido escenarios de disputa. (2008, 14). Este es el marco de análisis en el que se mueve este ensayo, de carácter exploratorio, que busca indagar por los efectos que el control Julio - Septiembre / 2010
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paramilitar impone sobre el sistema político colombiano. Dichos efectos se manifiestan en un control social y político de las poblaciones y de las élites regionales que el paramilitarismo desarrolla en las regiones colombianas. La hipótesis principal que se ha venido manejando en los últimos años frente a este tema ha sido que la construcción de órdenes sociales por parte del paramilitarismo pone en tela de juicio la democracia en las regiones colombianas. En ese sentido, la construcción de “autoritarismos subregionales” (Gibson 2005) desafía, o por lo menos, redefine la democracia local y regional. Bajo este marco de análisis, la Corporación Nuevo Arcoíris (2007) analizó las relaciones entre clase política regional y grupos paramilitares, en lo que posteriormente se consolidó mediáticamente como el fenómeno de la parapolítica. Claudia López, define al
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fenómeno de la siguiente manera: “Hoy está establecido que la parapolítica es un fenómeno nacional de captura masiva de la representación política y el poder público por parte del narcotráfico y el paramilitarismo, a través de políticos y otros servidores públicos en los niveles local, regional y nacional”. (López y Sevillano, 2008: 62)1. A pesar de esta interpretación, Rangel (2010) dice que este proceso es sólo una de las consecuencias favorables que ha traído el proceso de desmovilización y reintegración de los grupos paramilitares. Hay que comentar, además, que este proceso ha sido fuente de los recientes enfrentamientos entre el ejecutivo colombiano y la Corte Suprema de Justicia. Como lo documenta el Informe Anual de Derechos Humanos de 2008, uno de los hechos políticos que determinaron la situación de derechos humanos, fue el enfrentamiento que se ha sucedido entre el gobierno nacional y la CSJ, por cuenta de de las últimas investigaciones sobre los presuntos vínculos entre miembros del Congreso y organizaciones paramilitares, proceso conocido como la parapolítica . (ONU, 2008: 6). En efecto, el proceso de deslegitimación a la CSJ comienza cuando ésta empieza a investigar los vínculos que se establecieron entre políticos y miembros de los grupos paramilitares, que inicialmente se ubico geográficamente en la Costa Atlántico, tras la divulgación de reuniones entre políticos y paramilitares con el fin de cooptar el Estado colombiano.
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Más allá del rico debate que se establece sobre el fenómeno de la parapolítica, este ensayo recoge el camino de Gibson y lo busca enriquecer bajo la perspectiva de las relaciones entre el conflicto armado y las dinámicas político-electorales. En ese sentido, argumentamos, a manera de hipótesis que las formas de control paramilitar operan como incentivos perversos frente a tres factores: (1) movilización política, (2) participación política y (3) estructuración de las carreras políticas. Conforme a lo anterior, la exposición está pensada en tres partes. En la primera parte, se hace una reflexión sobre la construcción fragmentada del Estado en Colombia, que define las características del poder local, lo cual nos permite avanzar en una caracterización no exhaustiva del paramilitarismo basada en las interpretaciones académicas más relevantes que se han hecho del fenómeno. La segunda parte, se concentra en los efectos determinados sobre la movilización, la participación y en las carreras políticas. Para concluir, unas consideraciones finales sobre el control paramilitar, la relación con el narcotráfico y las dinámicas político-electorales en Colombia. En este primer avance del trabajo me concentraré en la primera parte, es decir la reflexión sobre la construcción del Estado en Colombia y en la caracterización no exhaustiva del paramilitarismo. En la segunda entrega del trabajo, buscaremos completar los argumentos que sustentarán la hipótesis propuesta. El interés por avanzar en esta perspectiva está relacionado con el papel que juega el conflicto armado en un sistema político, como lo argumenta García, 75
La intensificación del conflicto armado durante las últimas dos décadas, la consolidación del control territorial por parte de los grupos armados ilegales –guerrillas y paramilitares- en amplias zonas del país y la consecuente incapacidad del Estado colombiano para preservar el Estado de derecho en la totalidad del territorio nacional, han hecho cada vez más evidente el impacto del conflicto armado sobre el funcionamiento de la democracia, y particularmente, sobre el desenvolvimiento de los procesos electorales. Por esto resulta de vital importancia analizar la relación entre participación y violencia política en Colombia. (2007, 85). Desde una mirada más amplia, la violencia presente en los conflictos armados afecta claramente el desarrollo de los Estados debido a la inestabilidad que produce la violencia y el conflicto armado (además de las violaciones a los derechos de las poblaciones). En estos contextos de inestabilidad, los Estados se tornan incapaces de imponer orden a la sociedad, evidenciando el debilitamiento de las instituciones. En otras palabras, los Estados pierden por efectos del conflicto (su degradación y generalización) los “monopolios clásicos” que las teorías del estado le otorgan. Evidentemente, un sistema con dichas características representa un fenómeno analítico diferente a los campos tradicionales de la literatura, se hace necesario, entonces acudir a nuevos marcos teóricos y explicaciones metodológicas que nos permitan entender la magnitud del campo que se estudia2. García y Hoskin nos dicen que una debilidad de la literatura concerniente al comportamiento electoral es que “ha emergido de estudios de democracias caracterizadas por un alto grado de estabilidad política. De la misma manera, análisis electorales en países bajo la presión de la crisis, usualmente se inscriben en las mismas tendencias teóricas y metodológicas sin examinar el impacto de las crisis políticas sobre resultados electorales y
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A pesar de la mirada y juicio de cada observador y de la profunda discusión que amerita el tema, hay dos factores que nos obligan a pensar en la “particularidad del caso colombiano”. En primer lugar, la constante histórica de un aparato estatal3 y de formas democráticas (procedimentales), a pesar de la persistencia de la violencia política. Pareciera entonces que Colombia atraviesa una suerte de péndulo entre la legitimidad y la violencia (Palacios 2002) que parece marcar el sino institucional del país. En segundo lugar, tenemos la presencia de un conflicto armado que a lo largo de los últimos 20 años ha sufrido profundas transformaciones en torno a los actores, a las dinámicas territoriales y de combate, así como a las fuentes de financiación y la lectura internacional que del mismo se hace desde sus actores y de instancias internacionales. Es, en síntesis, un conflicto que se resiste a generalizaciones y etiquetas gratuitas.
su impacto sobre comportamiento electoral”. (García y Hoskin, 2003, 2). Traducción libre al español del autor. 3 Cuya construcción, como argumentan González, Bolívar y Vásquez (2005) es un proceso diferenciado regionalmente en donde las redes de poder y la legitimidad del Estado varían
Paramilitares: en la búsqueda del poder local El paramilitarismo se construye como un fenómeno ligado a los escenarios locales y regionales del poder político. En ese sentido, la hipótesis de Sánchez y Chacón en torno a la relación entre conflicto y descentralización política y de gasto público ilustra la importancia del poder local para los grupos armados Estos cambios institucionales tuvieron un efecto sustancial en la dinámica del conflicto armado interno, pues si el poder político y los recursos presupuestales se trasladaron a lo local, los grupos irregulares tendrían incentivos para tener mayor injerencia y control sobre el ámbito local, en particular dada la debilidad del Estado tanto en lo relativo al monopolio de la fuerza como a la administración de la justicia. Así, en la medida en que aumentaran su control sobre lo local –por la vía de la intimidación, de la depredación o de alianzas estratégicas con los dirigentes locales y regionales-accedían a una mayor porción de poder. (2007, 350-351). La importancia del nivel local es resaltada también por Ramírez, quien afirma que el conflicto armado conlleva una territorialización privada del país. Este fenómeno, “con-
Esta precariedad del Estado refleja procesos de ocupación del territorio diferenciados según el grado de poder que el Estado tiene en el territorio.
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lleva la enajenación de las diversas jurisdicciones, competencias y nexos constitutivos del orden territorial vigente en lo social, lo político, lo económico y lo judicial”. (2005, 170-171). En el caso de los territorios de control paramilitar, “lo que se proclama es la salvación del [Estado] existente mediante la recuperación de fortalezas que le permitan cumplir sus fundamentales compromisos de salvaguardia de la vida, la libertad personal y la propiedad privada”. (2005, 172). En ambas reflexiones, la debilidad del Estado nacional aparece como un elemento fundamental: su poder y legitimidad, simplemente, no cobija a todo el territorio y por ende, su soberanía es fragmentada y su funcionamiento es precario. Esta variable no aparece aquí como un efecto del conflicto, sino como connatural al proceso de formación de Estado en Colombia. Este ensayo asume el planteamiento realizado por Fernán González, Ingrid Bolívar y Teófilo Vásquez (2005), que al reconocer las características propias de nuestro Estado, como uno en el cual los procesos unificación e integración social se han dado de forma carente en relación con otros procesos de formación estatal, nos dice que la realidad de este no implica una deficiencia sino “un estilo particular en el desarrollo del mismo” (2005, 267). Ahora bien, el uso del concepto de precariedad del Estado, se retoma de D. Pécaut. En este concepto, lo fundamental es “el tipo de relación que se establece entre Estado y sociedad en Colombia”. Esta precariedad del Estado refleja procesos de ocupación del territorio diferenciados según el grado de poder que el Estado tiene en el territorio. Y los grados de poder permiten
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generar formas de articulación social que pueden ser entendidas como dominio del Estado y las instituciones con la carga de legalidad y legitimidad que implica la presencia real del Estado, y en otros aspectos pueden tomar la forma de articulaciones donde el Estado no es el protagonista y puede ser reemplazado por élites regionales sean políticas o armadas que generan un orden social especifico. Por ejemplo, la aplicación del concepto de Señores de la Guerra para los grupos paramilitares, que hace Duncan resulta, como veremos, ilustrativa para estos propósitos. Esta referencia a Duncan, nos permite introducir la reflexión que hace María Teresa Uribe sobre las soberanías fragmentadas presentes en el país y que se constituye en un eje de interpretación complementario al proceso de formación estatal propio del país. María Teresa Uribe parte de un concepto denominado estados de guerra, que retoma de Foucault. Julio - Septiembre / 2010
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Dichos estados están definidos por “el animus belli, el mantenimiento de la hostilidad como horizonte abierto para dirimir las tensiones y los conflictos propios del mundo social y la violencia como estrategia para la solución de los problemas de la vida en común”. (2000, 459). Sobre la base de esta reflexión, quisiéramos entrar a caracterizar al paramilitarismo como actor armado. Lo primero que debemos anotar es que la formación reciente4 del fenómeno paramilitar se da manera ascendente durante la década de 1980 bajo la figura de autodefensas que sustentaban la necesidad de hacer frente al poder de la guerrilla y al aumento de sus capacidades de control territorial. Un escenario complejo y con la interacción de actores que pretendían, además de la lucha contrainsurgente, generar dinámicas que les permitieran conservar sus intereses intactos frente a procesos que se estaban generando a nivel nacional, como los acuerdos de paz y la apertura del sistema político. Mauricio Romero (2003) nos muestra como las élites regionales y las Fuerzas Armadas Digo reciente porque el paramilitarismo no es un fenómeno de las últimas dos décadas en el país. No nació con las AUC. Si seguimos a García-Peña, “[el paramilitarismo] forma parte de una vieja tradición de las élites nacionales de acallar a sus opositores mediante el uso de la fuerza, como ocurrió con los ‘pájaros’ de los años de la Violencia, para no ir más atrás” (2005, 59). De igual forma, Rubio, sobre el tema en ciernes, expresa “la formación de grupos de paramilitares o de autodefensa ha sido un recurso utilizado a lo largo de la historia nacional para ayudar, en términos duros, al Estado en sus funciones de brindar seguridad (manejo del orden público y control territorial)” (2004, 30). Por otro lado, los ´Pájaros’ de los años de la Violencia anidan en “la segunda oleada comprendida entre finales de 1949 y 1955, que recurrió insistentemente a la policía política y a los grupos de civiles armados, configurándose con claridad el “Pájaro” como sicario partidista.” (Betancourt, 1990, 57). Ahora bien, no deja de ser cuando menos paradójico que el primer informe del área de DDR de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) haya sido titulado “Disidentes, rearmados y emergentes: ¿bandas criminales o tercera generación paramilitar?” en términos de que una tercera generación paramilitar no aporta muchas esperanzas para la superación definitiva del fenómeno, con los consecuentes costos sociales, económicos, y en última instancia el alejamiento de obtener la paz.
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aparecen como elementos que chocan con la dinámica del gobierno nacional y que, junto con grupos de narcotraficantes que para entonces ya eran grandes propietarios, plantean una lucha frontal tanto contra la insurgencia como contra la población civil y los procesos políticos de izquierda nacientes en este contexto. En efecto, Primero las élites regionales rechazaron el reformismo de la Presidencia y desafiaron las políticas de paz del gobierno central; se opusieron públicamente a las negociaciones y callaron frente a la violencia en contra de comunistas, radicales, socialistas o reformistas en el ámbito local. Segundo, narcotraficantes convertidos en propietarios rurales y terratenientes promovieron grupos de vigilancia privada que atacaron civiles sospechosos de apoyar a la guerrilla, o a grupos movilizados para demandar derechos y políticas de progreso social. Tercero, las Fuerzas Armadas rechazaron las negociaciones entre la Presidencia y las guerrillas, oponiéndose públicamente y favoreciendo el uso de técnicas contrainsurgentes. (Romero, 2003, 18). Partiendo del marco anterior podemos expresar la relación del paramilitarismo con la sociedad y el Estado siguiendo a Francisco Gutiérrez y a Mauricio Barón (2006), quienes plantean que el paramilitarismo es imposible de explicar si no se parte del supuesto en el cual el Estado enfrenta como desafío principal, a la guerrilla. De tal forma que “tanto el desafío como la respuesta originaron una guerra larga y asimétrica, que le dio la oportunidad al paramilitarismo de sostener un prolongado control territorial sin ser derrotado – o afectado críticamente- por las Farc” (2006, pp. 270-271, la cursiva es del formato original)
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La relación en ciernes se da - un trabajo cuyo referente concreto es el caso de Puerto Boyacá5, periodizando y conceptualizando sobre las fases que ha tenido el paramilitarismo en la última década- partiendo de la existencia de apoyo por parte de fuerzas intrasistémicas que básicamente se configuran en tres espacios: En primer lugar, las políticas gubernamentales (Gutiérrez y Barón, 2006, 272) que permitieron e invitaron a la población en un momento dado a la formación de grupos de autodefensas, que se configuraron con una estrecha relación con las Fuerzas Armadas colombianas como actores con objetivos comunes y que Para mayor entendimiento del caso de Puerto Boyacá, una referencia obligada es el libro de Carlos Medina Gallego (1990). Autodefensas, paramilitares y narcotráfico en Colombia origen, desarrollo y consolidación, el caso
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“Puerto Boyacá.
se dieron como un complemento en la lucha contrainsurgente. En segundo lugar, el apoyo de importantes fuerzas sociales (Gutiérrez y Barón, 2006, 274) en las que encontramos como actor de gran influencia y permanencia frente a los grupos paramilitares a los ganaderos además de otros actores que también aparecen como base de apoyo entre los que encontramos comerciantes, agricultores, etc. En tercer lugar, encontramos el apoyo heterogéneo de miembros del establecimiento político: “los paramilitares no tienen color político, y cooperan con cualquiera que acepte sus premisas básicas” (Gutiérrez y Barón, 2006, 278). Abordaremos ahora el concepto de señores de la guerra, propuesto por Duncan, quien Foto Archivo Revista Poder
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busca aproximar el concepto a la dinámica del fenómeno paramilitar colombiano, apartándose de las interpretaciones “reduccionistas” acerca del desarrollo de los paramilitares en Colombia. Estos grupos, independientemente de su origen, actualmente no resultan cobijados por las políticas de Estado sino que tienen y enarbolan un proyecto propio acerca de la organización de la sociedad allí donde tienen control. En efecto, los paramilitares, como señores de la guerra, tienen como elemento característico la potestad de “establecer control autónomo sobre una sociedad” (Duncan, 2006, 25). La característica de autonomía que le otorga Duncan a los paramilitares es la siguiente: [autonomía refiere] “a la capacidad superior a otras fuerzas que tiene una organización armada para apropiarse de las funciones de Estado y de establecer un orden social en una región, indistintamente de la naturaleza de acuerdos que se transen con las otras fuerzas para garantizar la primacía sobre lo local.” (2006, 26) Este aspecto de “regionalismo” es vital para entender la lógica paramilitar e incluso del reciente escándalo de la “para-política”, y es que los paramilitares asumen la intersección entre el poder local y el poder nacional, y controlan de acuerdo a sus intereses el poder local, de allí que parezca natural la existencia de relaciones entre la clase política o empresarial y los dirigentes paramilitares. Aunque al principio este control fue ejercido sobre los narcotraficantes, a lo largo de la última década, fueron forjando un poder propio basado en la lealtad de las comunidades que por la fuerza o por consentimiento aceptaron su existencia. Julio - Septiembre / 2010
De igual forma, es rescatable la apreciación que Duncan tiene de las disparidades entre paramilitares y el Estado-Nación, pues lo que él rescata es que a los primeros, no les interesa cambiar la estructura del Estado, sólo quieren perpetuar los estados-regionales y los beneficios que de allí se derivan, aspecto que los diferencia de las guerrillas, “los señores de la guerra no están interesados en la toma absoluta del poder nacional, su objetivo está trazado en construir una forma de autoridad subnacional en la periferia, para desde allí negociar su ascendencia sobre la globalidad del poder del país con las élites sociales, económicas y políticas del centro.” (Duncan, 2006, 34-35). Una salvedad que debe hacerse antes de entrar en el análisis detallado tiene que ver con que a pesar de que consideramos al paramilitarismo como un actor único, su accionar regional varía ostensiblemente, es decir, a pesar de que en 1997 se consolida el paramilitarismo como AUC, en lo que Cubides denomina un tránsito de lo privado a lo público de la violencia (1998), las AUC se comportaron de manera más descentralizada, en contraposición a las guerrillas. Esto se debe, entre otros factores, a la estrategia militar aplicada por los para-narcos y los narco-paras (Camacho 2009). En lo que sigue, analizamos los efectos en la cual el paramilitarismo es el único actor armado ilegal presente. Estos espacios sociales en los que domina el paramilitarismo siguen una lógica común: no quieren derrocar al Estado. “su objetivo está trazado para construir una forma de autoridad subnacional en la periferia, para desde allí negociar su ascendencia sobre la globalidad del poder del país con las élites
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sociales, económicas y políticas del centro. La diferencia en cuanto al alcance de los objetivos de poder, implica que es suficiente con hacer elegir a políticos y funcionarios del orden nacional comprometidos con la organización, para garantizar la supervivencia de su primacía regional”. (Duncan, 2007, 206). Sobre la base de estos objetivos, podemos afirmar, como lo plantea la hipótesis de Losada (2006), que los paramilitares generan tres tipos de comportamiento en relación con los procesos electorales: • El modelo hegemónico con el que recu-
rren a todos los métodos, incluso a los violentos, para hacer elegir sus candidatos.
• El modelo de predominio dentro de com-
petencia restringida en el cual los paramilitares tienen un candidato preferido y permiten otros candidatos, pero sus opositores han sido neutralizados.
• El modelo de indiferencia electoral en
el cual no dejan ver indicios de interés en una candidatura especifica. (Morales, 2007, 11).
Efectos del control paramilitar Efectos en la movilización En nuestra opinión, el tema de la movilización responde, en un contexto como el analizado, a los factores que Hagopian reseña para las democracias emergentes. En estos países, reconoce una debilidad institucional general frente al sistema político, debilidad 81
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que se manifiesta en volatilidad electoral, en la coherencia programática de los partidos así como en el clientelismo y el patronazgo. En ese sentido, argumentamos que los efectos en la movilización desde el control paramilitar, responden al hecho de que el actor armado crea redes sociales en las regiones del país. Fomenta una ciudadanía que, como argumenta Duncan, no se corresponde con los conceptos clásicos de ciudadanía propios de la democracia. Por consiguiente, producen un desplazamiento de los referentes de lo justo/injusto, lo legal/ilegal. El control paramilitar complejiza la relación clientelar tradicional. Impone un clientelismo armado, que se caracteriza por “una serie de “impuestos” ilegítimos sobre ingresos lícitos o ilícitos de los extorsionados, que habitualmente se cobran bajo amenaza de muerte. Las víctimas de estas prácticas son diversas. Funcionarios del orden municipal, regional o nacional Julio - Septiembre / 2010
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son presionados para entregar dineros públicos o, más a menudo, para desviar fondos hacia determinadas obras, zonas o contratistas”. (Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2003, 87). Y además, proporciona “un servicio indispensable en comunidades donde
Cuadro No. 1 Impacto esperado de la presencia de los actores armados sobre la participación electoral Paramilitares Ausente 1. Máxima participación. Guerrilla
Ausente Presente
3. Menor que 2.
Presente 2. Menor que 1 4. Mínima participación
(García, 2007, 96).
la inseguridad es parte de la vida cotidiana: la protección contra guerrillas, otros señores de la guerra y demás bandas armadas. Por su parte, las clientelas entregan su lealtad y la disponibilidad para que las figuras impongan y preserven el poder”. (Duncan, 2005, 116). El clientelismo que propone el control paramilitar se basa en dos bienes esenciales: dinero y poder. Con lo cual alteran las formas de dominación social de una población convirtiéndose, de esta manera, en el Estado en la práctica. (Duncan 2005). Evidentemente, en estas relaciones se estructura una larga y nueva red clientelar que implica negociación y acuerdos con diferentes actores en diferentes instancias y niveles administrativos y territoriales, dado el interés que tienen los paramilitares por infiltrar al Estado desde la política (para obtener más poder), desde lo judicial (para tener tratos benéficos desde las leyes o mantener total impunidad) y desde los organismos de seguridad (que las operaciones de fuerzas militares y de policía no los afecten). Julio - Septiembre / 2010
Efectos en la participación electoral La participación electoral es quizás el indicador más preciso hasta el momento para juzgar la infiltración paramilitar en política, en particular en el periodo que va de 1999 a 2003. Al respecto las investigaciones de la Corporación Nuevo Arco Iris nos ayudan a entender los cambios en el mapa político. Resumiremos aquí algunos de los resultados. En primer lugar, Al lado de la expansión paramilitar ocurría un fenómeno electoral muy particular. Nuevos movimientos políticos ampliaban su influencia: Colombia Democrática, Colombia Viva, Convergencia Ciudadana, Convergencia Popular Cívica, Movimiento de Renovación Acción Laboral, Moral, Movimiento de Integración Popular, Mipol, Equipo Colombia, Apertura Liberal, Si Colombia, Integración Regional, IR, Alas, Cambio Radical, Movimiento Nacional Conservador, Movimiento Nacional Progresista, Dejen Jugar al More82
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no -antes movimiento Defensa Ciudadana-y sectores del liberalismo y el conservatismo. Algunos de los candidatos de estos agrupamientos sin mayor tradición política obtienen altas votaciones. Otros, ya curtidos en las lides electorales, consolidan su registro. En algunas partes se gestan candidaturas únicas a alcaldías y gobernaciones porque los contradictores abandonan la contienda debido a las presiones de los paramilitares. (2007, 4). En segundo lugar, “el mayor control paramilitar se concentró en el norte y el nororiente del país y fue allí donde, de manera más visible, surgieron nuevos grupos o se consolidaron otros”. (2007, 5). En tercer lugar, “en las elecciones del 2006, 33 senadores y sus fórmulas a la cámara re83
sultaron elegidos en zonas de control paramilitar. Estos senadores obtuvieron 1.845.773 votos que representan una tercera parte de la votación para Congreso y un punto muy alto de la votación para presidente. La gran mayoría de estos senadores habían sido elegidos en los nuevos grupos que aparecieron en el 2002”. (2007, 15). Ahora bien, Losada identifica tres tipos de comportamiento de las autodefensas en relación con los procesos electorales Los efectos en la participación política, más allá de la gravedad de la infiltración paramilitar en política, plantea los riesgos de hacer política en contextos de conflicto armado, en donde la violencia crea factores de riesgo a la participación política en elecciones. Estos factores de riesgo han sido explorados por la Julio - Septiembre / 2010
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Misión de Observación Electoral (MOE) y son los siguientes: • Violencia política • Presencia de actores armados ilegales • Confrontación armada • Desplazamiento • Violaciones a la libertad de prensa.
Cada uno de estos factores se construye respecto a la operacionalización de variables medibles en cada caso. Resaltaremos aquí las variables de la violencia política En este tema, el primer factor de riesgo está “dado por la presencia de actores armados ilegales y el nivel de confrontación armada. En el primer caso porque el hecho mismo de que un actor armado e ilegal desafíe la autoridad legítima del Estado pone en riesgo a los ciudadanos en el conjunto de sus derechos, incluidos los políticos y civiles. Y en el segundo, porque a mayor nivel de confrontación armada, sea entre grupos ilegales o entre estos y el Estado, mayor el nivel de riesgo para la población que queda sujeta al fuego cruzado”. (López y Duncan, 2007, 35). El segundo factor de riesgo por violencia “está dado por los homicidios, amenazas y secuestros contra candidatos a las próximas elecciones o servidores públicos”. (López y Duncan, 2007, 36). Ahora bien, estos efectos de la violencia política no están discriminados por el actor que los comete. Esto es, los riesgos sobre la participación política medidos por el indicador de violencia política obedecen a usos de violencia y terror por parte de los grupos armados del conflicto. ¿En donde Julio - Septiembre / 2010
radica la diferencia entre el accionar de las Farc y de los grupos paramilitares? Al respecto, la hipótesis de García es ilustrativa: La violencia política cambia de impactos respecto a los objetivos de actor armado. Si quiere cambiar el orden establecido o desestabilizarlo, producirá un impacto diferente al actor que busca “diezmar el apoyo social y político de sus opositores (…) la violencia política podría ser utilizado tanto para desmovilizar el apoyo político con el que gozan los partidos de oposición, como para aumentar el apoyo político con el que gozan los partidos políticos apoyados por el grupo armado. En ese caso, la violencia política produciría una movilización selectiva. (2007, 93). García plantea, además, un modelo del impacto esperado de la presencia de los actores armados sobre la participación electoral. En este modelo, que se presenta en la siguiente tabla, se plantean cuatros escenarios cruzados por la presencia o ausencia de guerrilla y paramilitares: El control paramilitar obedece al segundo escenario (menor que 1). En estas áreas se podrían esperar niveles de participación menores a los del primer escenario, pero más altos que aquellos de los municipios o regiones en los que sólo las guerrillas o ambos actores armados están presentes (casilla 1). Este resultado se basa en el argumento según el cual, aunque los paramilitares no son fuerzas gubernamentales, son organizaciones que defienden el statu-quo, lo cual implica que no estarían interesados en el bloqueo de los procesos electorales (…) los paramilitares estarían más interesados en ejercer 84
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Ya hemos visto que lo que busca el control paramilitar, aunque de forma diferenciada, es la construcción de una autoridad subregional, para lo cual, los paramilitares crean un nuevo tipo de relación clientelar con la sociedad que se manifiesta en la agregación del factor protección e intimidación.
una influencia sobre los procesos electorales a través de la promoción de aquellos candidatos y partidos cercanos a sus intereses políticos. (García, 2007, 94). Retomando el punto de la violencia, se debe recordar que no todas las regiones son víctimas del mismo grado de violencia política, como ha apuntado Kalyvas, hay menor grado de violencia y mayor selectividad allí donde se ha consolidado el poder del actor armado. Para ilustrar un poco este punto del uso de la violencia política, recordemos el caso de la UP. Para la UP, que nació como movimiento político que en áreas periféricas, veredas y municipios principalmente, existió como una fuerte actividad de organización y sensibilización política. No obstante, el paramilitarismo, en lo que Pécaut llamó la estrategia de las mafias, ejerce una “persecución sistemática y sin cuartel a formaciones políticas de izquierda”, de trasfondo tenemos la convergencia de diferentes actores (Fuerzas Armadas, Narcotraficantes, Paramilitares, y algunos sectores sociales) que aunaron esfuerzos por lograr la exterminación, no de las guerrillas sino, “buscaban más bien destruir aliados políticos y simpatizantes de la guerrilla. Dirigentes y miembros de la UP fueron su primer objetivo. (Pécaut, 2001, 176-177). 85
Efectos en carreras políticas Frente al tema de las carreras políticas, el interrogante que se pretende abordar es ¿De qué manera se pueden estructurar las carreras políticas cuando operan incentivos “perversos” como el control armado? Para responder a esta pregunta es fundamental analizar las formas que asume el paramilitarismo en las regiones. Ya hemos visto que lo que busca el control paramilitar, aunque de forma diferenciada, es la construcción de una autoridad subregional, para lo cual, los paramilitares crean un nuevo tipo de relación clientelar con la sociedad que se manifiesta en la agregación del factor protección e intimidación. “los señores de la guerra como patrones entregan también un servicio indispensable en comunidades donde la inseguridad es parte de la vida cotidiana: la protección contra guerrillas, otros señores de la guerra y demás bandas armadas. Las clientelas, por su parte, entregan su lealtad y disponibilidad de población para que las figuras patronales se impongan y preserven su poder”. (Duncan, 2005, 116). En este contexto, los políticos profesionales que buscan conservar o edificar su carrera política deben sacrificar su papel en la nueva red clientelar. En el pasado, el político profesional establecía una red clientelar con Julio - Septiembre / 2010
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la población, basados en un intercambio bienes por apoyo político (Stokes (2007, 605) lo define en la pregunta ¿votó por mi?) como veíamos en el plano de la movilización, los paramilitares se vuelven unos “súper patrones” (Duncan, 2005, 120), de allí que al político profesional debe aceptar las condiciones que le impone el poder fáctico y el recurso a la violencia del señor de la guerra. Además, el factor recursos es fundamental. Duncan considera que la influencia política de los señores de la guerra no se reduce a los municipios donde un candidato gana con más del 70%, sino que es común que se financie a dos o más candidatos. Se debe enfatizar en que el señor de la guerra se convierte en patrón de los políticos y le deben obediencia, sobre todo, en regiones de precario desarrollo económico y social: “en condiciones de escaso desarrollo del sector productivo, los señores de la guerra encuentran en las campañas electorales una oportunidad única de infiltrar los gobiernos locales. Disponen de cantidades de dinero suficientes para financiar a candidatos de cualquier posición”. (2005, 121). Aún a pesar de esta situación, es claro que la dominación de la democracia local es fundamental para el control territorial que el paramilitarismo impone en Colombia. De allí que el paramilitarismo haya desarrollado una estrategia consistente en tres puntos: • Escoger ganadores: impedir que candida-
tos distintos a los suyos hagan campaña en determinados territorios.
• Involucrar políticos en redes de ordeño: a
través de una combinación de incentivos y amenazas, los paramilitares extraen porcentajes de contratos y los distribuyen
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entre ellos, los políticos que permiten la contratación, y los contratistas mismos. • Controlar y limitar: allí donde gana un
candidato que no es de su predilección, lo colocan bajo su vigilancia para que no tome las decisiones equivocadas. (Gutiérrez, 2007, 400).
Hoyos al respecto nos dice que “estos actores armados impusieron candidaturas de políticos desde los ámbitos regionales y locales hasta el nivel nacional. En estos casos se encargaban de asegurar los votos necesarios para que los políticos salieran elegidos, incluso recurriendo a estrategias electorales como la segmentación de los votos o el establecimiento de candidaturas únicas. La restricción a la oferta de alternativas disponibles para los electores o el favorecimiento de aquellos candidatos, se constituyeron en claras limitaciones para la competencia política”. (2008, 16). Ahora bien, lo que no debe olvidarse es que en el debate de la parapolítica, lo que se ha conocido por vía de las divulgaciones de los medios es que hay políticos como el caso de Rocío Arias y Eleonora Pineda que reconocen abiertamente su adhesión al proyecto paramilitar, existen otros senadores que no reconocen su adhesión o apoyo, en cambio, manifiestan que fueron víctimas de la coacción y participaron como fichas políticas del paramilitarismo. Nos estamos refiriendo al caso del Pacto de Ralito, que es el más conocido más no el único de pactos entre políticos y paramilitares. En este punto podríamos suponer que hay dos formas de edificar las carreras políticas en zonas de control paramilitar: (I) por la ad87
hesión explicita al proyecto, con los costos que ello acarrea6 y (II) víctimas de la coacción de los jefes paramilitares. Por lo pronto, frente a al Pacto de Ralito hay que anotar que “la Corte fue explícita en determinar que la suscripción voluntaria, consciente y con capacidad de realización de lo pactado, de acuerdos como el Pacto de Ralito, sí constituye una forma de promoción y vinculación con la organización armada ilegal con la que se firmó, en ese caso el paramilitarismo”. (López y Sevillano, 2008, 65). Concluyendo, “lo que han mostrado además en departamentos como Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena y La Guajira, es que se han formado en la escuela de un gamonalismo político tradicional, son diestros en sacar provecho de las costumbres políticas clientelistas, y están en disposición de emplear a fondo los recursos acumulados para que una vez desmovilizados, así no participen de una manera directa en política, tengan un peso propio en la política local y regional, a través de sus intermediarios”. (Cubides, 2005, 59). Consideraciones finales: una agenda de discusión La presencia de actores armados no desalienta la participación electoral. Como lo muestran los cálculos efectuados por Hoyos (2008) y García (2007) la participación política si cambia con la presencia los grupos armados, aunque no en las proporciones que se espeLa presión mediática en las elecciones de 2006 originó una purga de candidatos en los partidos más representativos de la coalición uribista como el partido de la U, Cambio Radical y el partido Conservador. No obstante, los “purgados” pasaron a partidos de menor relevancia al interior de la coalición, por lo que la depuración de este fenómeno no paso de ciertas declaraciones y acusaciones mutuas.
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ran. Lo que sí es claro es que hay una serie de estrategias en donde el control paramilitar define las reglas de la competencia política y de la participación. No obstante, se debe recordar que las estrategias del paramilitarismo no fueron aplicadas de la misma manera en todos los territorios y es necesario avanzar en la caracterización regional de las mismas, avanzando en las caracterizaciones que hace Losada (2006). En ese sentido, Hoyos (2008) argumenta que es necesario explorar la naturaleza de las relaciones entre grupos armados y clase política local, aspecto que consideramos fundamental para la estructuración de las carreras políticas. Por otro lado, el control del paramilitarismo produce, al interior de la clase política regional, un desplazamiento de los políticos tradicionales por una nueva élite dirigente asociada a los aparatos armados, como lo expresa Camacho, “esta combinación del carácter de señores de la guerra y empresarios de la coerción y de señores de poder y empresarios de la dominación legal se ha traducido en un cambio político fundamental en el país. Se trata de un esfuerzo masivo por controlar regiones y acompañar la dominación militar con la política”. (2005, 411-412). Los paramilitares se han aprovechado de la debilidad del Estado colombiano y han avanzado en la consolidación de su dominio en el plano regional. Por lo tanto, la consolidación de su poder pone en cuestión la validez de la democracia en nuestro país. Pero además, pone el énfasis en la necesidad de comprender la manera en que los procesos locales estructuran, de manera diferenciada, efectos políticos. Julio - Septiembre / 2010
De allí que el planteamiento de Gibson (2005), según el cual líderes autoritarios subnacionales perpetúan regímenes autoritarios provinciales (sus estrategias y las condiciones políticas que los empoderan) es fundamental para entender la relación entre clase política y paramilitarismo. Como sostiene Valencia, es fundamental entender las claves que proporciona este concepto para entender los porqués de la alianza o confluencia de los políticos y los paramilitares. (Corporación Nuevo Arco Iris, 2007, 24). En estas perspectivas se debe avanzar por tejer los puentes entre el conflicto y las formas que adopta la democracia bajo estas circunstancias dado que, como lo demuestra el caso de los paramilitares, el control político que buscaban no significa una destrucción del Estado o de la actividad política, sino una cooptación del mismo y de las élites locales. La perspectiva que no se puede obviar es que estamos ante una “criminalización del sistema político que debilitó a la democracia”. (Gutiérrez, 2007, 405) y que se expresa en un proyecto político y criminal que se ha construido sobre el recurso al terror y a la violencia instrumental que ha terminado por minar aspectos del sistema político como la descentralización y la democratización, así como la implantación de un modelo con repercusiones culturales y simbólicas propias del fenómeno paramilitar. Referencias bibliográficas Camacho, A. (2006). De narcos, paracracias y mafias, en: Leal Buitrago, F. (ed.) En la encrucijada. Colombia en el siglo XXI, Bogotá: Centro de Estudios Sociales (CESO), Grupo Editorial Norma. Corporación Nuevo Arco Iris. (2007). Parapolítica: la ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos. (2da Ed.). Bogotá: Intermedio.
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Fragmentación discursiva en el Partido Conservador: Leopardos y Laureanistas
FRAGMENTACIÓN DISCURSIVA EN EL PARTIDO CONSERVADOR: LEOPARDOS Y LAUREANISTAS
Andrés Felipe Agudelo González
El Nuevo Ajedrez Político
Andrés Felipe Agudelo González
Politólogo de la Universidad del Rosario. Estudiante de Maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes.
“Al caer el polvo que levantan los grandes acontecimientos de la historia moderna, la mediocridad de los protagonistas deja estupefacto al historiador” Nicolás Gómez Dávila urante la década de los treinta del siglo D pasado se presentó una pugna ideológica al interior del Partido Conservador Colombiano. Dicha confrontación permitió diferenciar dos fracciones dentro del partido político defensor de la tradición, el orden y las costumbres: por un lado, Laureano Gómez, un reconocido político bogotano, estandarte del catolicismo y tal vez la figura más representativa del partido en su historia. Por otro lado, los Leopardos1, un conjunto de jóvenes políticos caldenses cercanos a las ideas fascistas de la época. Esta investigación se divide en cuatro partes fundamentales. En la primera se pretenderá hacer un análisis conceptual sobre la derecha, dividiéndola entre fascismo y autoritarismo conservador y tratando de establecer unos paráEs fundamental hacer una precisión histórica. Gilberto Alzate Avendaño, político caldense, defensor de postulados fascistas y apodado “Il Duce” por su parecido físico con Mussolini; no perteneció a los Leopardos. Alzate compartió ideas y propuestas con algunos Leopardos, y se alineó en la tendencia nacionalista del partido Conservador, pero vale la pena insistir que no hizo parte del grupo fascista. Ahora bien, la confusión se puede explicar porque Alzate fue un político destacado dentro del ámbito nacional desde la década de los cuarenta y es el mayor referente del “fascismo” colombiano. Contrario a lo que afirman los contradictores de Gómez, el político bogotano no simpatizó con Hitler ni Mussolini, pero si tuvo una cercanía (no sólo ideológica) con Franco. Resumiendo, cabe volver a señalar que las unidades de análisis del presente trabajo son los Leopardos y Laureano Gómez y el contexto los años veinte y treinta del siglo XX. Esto, naturalmente, excluye a Gilberto Alzate Avendaño.
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metros generales de convergencia y diferencia. Con base en la clasificación anterior se buscará insertar a los Leopardos y a Laureano Gómez dentro de categorías conceptuales (I) En la segunda parte se tomarán algunos elementos discursivos que evidencien la fragmentación2 ideológica entre Gómez y los Leopardos (II). En el tercer apartado se trasladará la fragmentación discursiva a la fragmentación material u organizativa, entendida como la división interna en los partidos políticos y sus repercusiones; lo anterior estará basado en los postulados de Giovanni Sartori sobre los partidos políticos (III) Finalmente se presentarán unas conclusiones (IV). El objetivo principal es analizar las relaciones discursivas como fuentes de fragmentación dentro del partido Conservador Colombiano en la década de los treinta del siglo XX. Esto permite plantear la siguiente pregunta de investigación: ¿De qué manera afectó la fragmentación ideológica y discursiva entre Leopardos y En el presente trabajo se utilizará la clasificación hecha por Sartori, que distingue entre “la fracción (la categoría general, no especificada), la facción (grupo específico de poder) y la tendencia (conjunto establecido de actitudes)” Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 100 2
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Laureanistas la estructura y organización del Partido Conservador? Para intentar dar respuesta al interrogante se presenta la siguiente tesis de trabajo: el enfrentamiento entre los Leopardos y Laureano Gómez fue el eje central de la fragmentación del partido Conservador Colombiano durante la década los treinta. Dicha fragmentación puede evidenciarse en tres aspectos: fragmentación ideológica, fragmentación discursiva y fragmentación organizativa. Con lo anterior se busca sustentar que el partido Conservador tuvo un carácter aglutinador, pero contingente y fragmentado por la falta de una base ideológica concreta. (I) Desde la teoría política se ha buscado esquematizar las distintas corrientes de pensamiento y acción política. Sin embargo, la labor clasificatoria no es sencilla y, con seguridad, se enfrenta a la ambigüedad conceptual como el Julio - Septiembre / 2010
mayor de sus retos. La díada derecha-izquierda ha permitido un relativo orden espacial e ideológico con respecto a las manifestaciones políticas, en especial las acaecidas durante el siglo XX hasta la actualidad. Norberto Bobbio define la díada derecha-izquierda como “lugares del “espacio político””3, lo que sin duda presenta ventajas a la hora de mecanizar diferencias entre el fascismo y la socialdemocracia. Sin embargo, la división ideológica exige otras dentro del mismo espacio político, lo que plantea una porosidad en las fronteras ideológicas y una necesidad de una clasificación más juiciosa. En este apartado se intentará una conceptualización de la derecha colombiana durante las décadas de los veinte y treinta del siglo pasado, entendiéndola como un espacio político fraccionado entre fascismo y derecha autoritaria conservadora. Colombia no ha sido ajena a la diferenciación ideológica y conceptual de las manifestaciones políticas. Durante el siglo XX se presentó una pugna entre Laureano Gómez, dirigente tradicional del Partido Conservador y un grupo de tendencia fascista conocido como los Leopardos4, que adoptó ese nombre porque “Por aquella época pasaba por Bogotá un circo que tenía entre sus atracciones especiales unos leopardos feroces y esto le dio la idea a Ramírez para bautizar el grupo”5. Las relaciones entre Gómez y los fascistas no se distinguieron por ser consensuales, al contrario, ambas fracciones se enfrentaron de manera constante por el poder dentro del Partido Conservador. En este Ver Bobbio, Norberto. Derecha e izquierda. Razones y significados de una distinción política. Madrid: Taurus, 1995. p. 128 Los Leopardos, fundados en los albores de la década de los veinte, crearon un manifiesto político que salió a la luz pública en 1924. Sus miembros fundadores fueron cinco estudiantes: Silvio Villegas, Augusto Ramírez Moreno, José Camacho Carreño, Eliseo Arango y Joaquín Fidalgo Hermida. Los tres primeros tuvieron protagonismo político, el resto no cuenta con mayor tra-
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scendencia. Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. p. 133
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punto se presenta una disyuntiva, por un lado Pérez Rivera afirma que “El nacionalismo de Laureano Gómez entre 1930 y 1946 no debe confundirse con fascismo y nazismo (…) Los fascistas confesos de aquella época fueron los llamados “Leopardos”, pero su importancia histórica es escasa”6. Por otro lado, para Ruiz Vásquez, el grupo fascista fue “(…) la disidencia más importante que ha tenido el partido conservador en su historia”7. Para sortear este dilema es importante alejarse de una generalización expuesta por Ruiz (la disidencia más importante), pero no ignorar la importancia de la fragmentación en el Partido Conservador, más cuando la división es ideológica, lo que representa un caso extraño en los partidos colombianos8. En otras palabras, es difícil y Ver Pérez, Hésper. “El nacionalismo católico colombiano: un “estilo de pensamiento” (1870-1946) en González, Jorge Enrique. Nación y nacionalismo en América Latina. CLACSO 2007 .p. 140 7 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. p. 171 8 Los dos partidos tradicionales (Liberal y Conservador) han sido objeto de críticas severas por la falta de contenidos ideológicos. Cabe señalar que si bien existen parámetros claros en los que divergen, como el papel de la iglesia y de los sindicatos (UTC y CTC, por ejemplo), la crítica sobre las bases ideológicas es válida; en ese sentido Gaitán y Malagón anotan lo siguiente sobre la oposición del partido Conservador a los gobiernos liberales de los treinta “aunque los dos partidos tradicionales carecían de unidad doctrinaria, el ejercicio de la oposición férrea al gobierno liberal no dejó emerger las diferencias internas que había en su seno y, por lo menos en un principio, había un punto de convergencia indiscutible que era el referido a su presentación como partido que defendía la religión católica que, junto con la patria, la familia y la propiedad, constituían sus razones esenciales, en términos del programa oficial de 1931. Pero en 1937 ya el partido se encontraba en clara y fuertemente dividido entre quienes seguían “las doctrinas del partidos”, o los civilistas, y quienes abrazaban expresamente la causa fascista”. Ver Gaitán-Bohórquez, Julio y Malagón-Pinzón, Miguel. Fascismo y autoritarismo en Colombia. En: Vniversitas. N.118, enero-junio de 2009. p.303. Con respecto a la cita anterior es pertinente realizar varias aclaraciones: en primer lugar, pareciera contradecir el planteamiento central del presente trabajo porque aduce una “supuesta” unidad ideológica hacía 1931. Sin embargo, omite que el choque entre Leopardos y civilistas no nació en esa década sino en la anterior (el tema es tratado por Arias Trujillo en su texto Los Leopardos, una historia intelectual de los años 1920, por medio de la díada Centenaristas y Los Nuevos), lo que indica que la fragmentación conservadora ya era patente para la época; muestra de ello es la pérdida de las elecciones de 1929. En segundo lugar, los profesores Gaitán y Malagón no yerran mostrando el fraccionamiento del partido, pero pasan por alto que en la convención de 1937 “(…) la postulación de Laureano como jefe indiscutible de la colectividad obedecía a un pacto con Los Leopardos que, en contraprestación, pedían la aceptación por parte del conservatismo de los postulados de extrema derecha como cuerpo doctrinario único del partido”. Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. p. 151. Finalmente y resumiendo, lo que se destaca de las diferencias conceptuales señaladas es que en la fragmentación 6
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Se puede afirmar que en Colombia el fascismo no tuvo un arraigo contundente si se compara con otros países de
América Latina y Europa.
arriesgado afirmar que la fragmentación ideológica entre fascistas y civilistas9 dentro del Partido Conservador colombiano generó consecuencias políticas como la caída de la hegemonía en 1930 o la sucesión de victorias del Partido Liberal durante los treinta, pero ello no implica que la división ideológica no sea una causal de los hechos señalados o que su análisis no sea relevante. Stanley Payne intenta una división conceptual de la derecha entre la autoritaria conservadora y el fascismo10. Se puede afirmar que en Colombia el fascismo no tuvo un arraigo contundente si se compara con otros países de América Latina y Europa, sin embargo no se puede pasar por alto la existencia de idearios políticos concomitantes con los postulados de Hitler y Mussolini. El fascismo en Colombia no sólo se manifestó con los Leopardos11, pero del partido Conservador los Leopardos jugaron un papel fundamental, el impacto o las repercusiones se evaluarán más adelante en el presente texto. 9 Término utilizado para diferenciar la fracción laureanista de los fascistas y nacionalistas dentro del partido Conservador. 10 Este autor también presenta una tercera categoría que denomina derecha radical, variante que no será tomada en cuenta en la presente investigación porque, con base en los planteamientos de Payne, en Colombia tuvieron más vigencia la derecha autoritaria conservadora representada por Gómez y el fascismo enarbolado por los Leopardos. Es pertinente presentar una aclaración que Payne expone sobre el intento (infructuoso) por entender el fascismo como una unidad ideológica y práctica: “Mi propia conclusión, al cabo de dos decenios de examinar diversas y múltiples cuestiones relativas al fascismo, es que todo enfoque maniqueo del problema del fascismo genérico no puede básicamente sino inducir a error. Es decir la habitual reducción a una identidad absolutamente común es deformante e inexacta”. Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 207 11 Otros partidos, movimientos y grupos de corte fascista que se destacaron en Colom-
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fue el grupo caldense el que mayor impacto tuvo en la política nacional y dentro del Partido Conservador. Reconocidos políticos de corte fascista como Silvio Villegas y Augusto Ramírez Moreno ocuparon cargos públicos de notable importancia. Para conceptualizar el fascismo colombiano es conveniente dividir el análisis en dos partes: una sección referente al contenido ideológico y otra a la mecánica funcional. Es conveniente acotar que en el campo ideológico el fascismo es una corriente de pensamiento político sin piedra angular, como si la tienen el liberalismo o el socialismo. Sin embargo, se pueden trazar ciertos rasgos fundamentales12, por ejemplo su posición antiliberal, anti comunista, su pretensión de crear un Estado nacionalista autoritario, el uso de la violencia o la disposición hacía ésta, la movilización de masas y la militarización de las bia fueron el partido nacional-socialista Legión Colombiana, Haz de fuego, La Cruz de Malta, Haz de juventudes Godas, Alianza y fe, Jerarquía, Centro lealtad, Legión Cóndor, Comando del fascio colombiano y el centro Primo de Rivera, entre otros. 12 Una detallada clasificación la ofrece Stanley Payne en El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p.13. En el presente trabajo se enuncian sólo algunas características.
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mismas, entre otras. Estos temas serán el punto de partida para analizar la fragmentación ideológica y discursiva del partido Conservador durante los treinta. Dentro de las doce categorías analíticas del fascismo que presenta Payne13, dos pueden aplicarse al caso de los Leopardos en Colombia: el radicalismo de las clases medias y la revuelta contra la modernización. Con respecto al primero cabe anotar que el fascismo no representó a la burguesía como tal, también puede ser considerado como un “vehículo de sectores de las clases medias, a las que antes se negaba la pertenencia a la élite nacional”14. En el caso de los Leopardos es evidente que el origen de sus fundadores y sus condiciones socioeconómicas diferían de la élite bogotana15. Cabría seVer Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. ps. 189201. 14 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. P.191 15 Es diciente el siguiente aporte de Arias Trujillo: “En 1921, cinco jóvenes universitarios, contemporáneos, todos ellos de provincia, decidieron formar en Bogotá un grupo denominado “Los Leopardos”. Sus principales animadores fueron Augusto Ramírez Moreno (1900-1974), nacido en Medellín, y Silvio Villegas (1902-1972), nacido en Manizales. Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los 13
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ñalar los Leopardos fallaron en la búsqueda de apoyo de otros sectores como el campesinado y la pequeña burguesía caldense, la mentalidad de estos grupos sociales no estaba preparada para la organización de un movimiento de masas fascista16. Lo anterior evidenció la imposibilidad de crear una base popular fascista coordinada por los Leopardos y la necesidad de funcionar de manera coordinada con el Partido Conservador y hacer acuerdos que “(…) exigían a veces concesiones tácitas, estructurales y programáticas”17. El fascismo como revuelta contra la modernización consiste en la oposición a los “aspectos centrales de la sociedad liberal occidental, como la urbanización, la industrialización, la educación liberal, el materialismo racionalista, el individualismo, la diferenciación social y la autonomía pluralista”18. Colombia dio un giro después de 1930 hacía la modernización industrial y la inclusión de otros sectores políticos en el liberalismo (particularmente los comunistas), dichas acciones activaron la resistencia de la derecha que “tuvo su cenit durante la coyuntura de oposición al gobierno liberal de López Pumarejo”19. No sólo los Leopardos y los civilistas del Partido Conservador buscaron puntos de convergencia contra la “Revolución en marcha” a pesar de sus diferencias ideológicas. Con respecto a la mecánica funcional de los Leopardos, se encuentra una coincidencia con otros grupos fascistas en el mundo: “(…) no lograron pasar más allá de la fase de Leopardos, una historia intelectual de los años 1920. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2007.p. 3 16 El tema se trata con mayor profundidad y con un énfasis especial en el campesinado en Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. p.161-170 17 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 15 18 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. ps. 198 19 Ver Gaitán-Bohórquez, Julio y Malagón-Pinzón, Miguel. Fascismo y autoritarismo en Colombia. En: Vniversitas. N.118, enero-junio de 2009. p.299.
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el fascismo no representó a la
burguesía como tal, también puede
“vehículo de sectores de las clases medias,
ser considerado como un
a las que antes se negaba la
pertenencia a la élite nacional”
movimiento”20. Los Leopardos también se fraccionaron, se disolvieron dentro de la tendencia nacionalista del conservatismo y no pudieron sostener sus postulados con el mismo ahínco después de las derrotas de Hitler y Mussolini. No obstante, las figuras representativas del movimiento como Camacho lograron alcanzar puestos en el ejecutivo (¡en gobiernos liberales!) y en el legislativo (representación mínima) apoyados por el partido Conservador. Lo anterior confirma una característica que Payne señala como fundamental para entender el fracaso de los movimientos fascistas en el mundo: “en muy pocas ocasiones lograron pasar a la fase de participación en el gobierno”21. Esta incoherencia puede explicarse por medio de dos argumentos: por un lado, el carácter contestatario de los Leopardos, que prefirieron realizar acciones incoherentes con tal de contrarrestar el poder de Gómez dentro del partido Conservador (como el apoyo a la candidatura presidencial del liberal Olaya Herrera). Por otro lado, la falta de cohesión de los Leopardos, que se mantuvieron como una fracción del conservatismo oficial y no crearon un partido político independiente. Un punto fundamental a señalar y que se retomará más adelante; es que los Leopardos tuvieron que adaptarse a la me20 21
Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 211 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p.15
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cánica de la democracia en dos niveles: en un primer término participaron en las elecciones, presentado programas y candidatos en 1937 (los resultados para los fascistas fueron irrisorios), adaptándose a las “aspiraciones políticas, culturales e ideológicas que surgen de la democracia liberal”22 y entrando en franca contradicción con las pretensiones totalitarias del fascismo. En un segundo nivel, los Leopardos entraron al juego democrático amparados en el Partido Conservador, es decir al amparo del medio o vehículo político más elocuente de la democracia y la modernidad: el partido político. Con respecto a la derecha autoritaria es posible utilizar las mismas categorías analíticas que se usaron para el fascismo: su contenido ideológico y la mecánica de su funcionamiento. Con respecto a la primera parte, es vital señalar que la derecha autoritaria conservadora compartió idearios con el fascismo sin mezclarse con este; Payne anota dos características que no riñen con la figura de Gómez en Colombia: su pilar principal era la religión y una defensa extrema del “elitismo y una jefatura fuerte con la invocación de legitimidades tradicionales”23. Con respecto al tema religioso Hésper Pérez afirma el nacionalismo católico “no es una tendencia ideológica importante como movimiento político ni como expresión de una élite intelectual en Colombia. Fue Gómez el único militante y jefe a la vez, que incrusta en esos años en el Partido Conservador su personal versión de la doctrina católica aplicada a la esfera del poder político”24. La preeminencia de Gómez como jefe único del partido fue una constante histórica durante la primera mitad del siglo XX, sin lugar a Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 194 Ver Payne, Stanley. El fascismo. Madrid: Alianza Editorial, 1996. p. 25 24 Ver Pérez, Hésper. “El nacionalismo católico colombiano: un “estilo de pensamiento” (1870-1946) en González, Jorge Enrique. Nación y nacionalismo en América Latina. CLACSO 2007, p. 123 22 23
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dudas el político bogotano encaja dentro de la lógica personalista y jerarquizada que ha caracterizado a buena parte de los partidos de América Latina25 Si se observa la mecánica funcional de la derecha autoritaria conservadora se encuentran tres puntos fundamentales. El primero es que no choca con la lógica de la democracia liberal, es decir que se vale de los partidos políticos y de las elecciones como fuentes de legitimidad de su poder. Como es evidente, es una diferencia sustancial con los planteamientos fascistas (así en Colombia los Leopardos también se basaran en la democracia como marco de acción política). En segundo lugar, el partido político es el agente fundamental donde confluyen las posiciones relativamente convergentes. El partido se muestra no sólo como un medio, también como una necesidad normativa y orDifieren, como es natural, los partidos comunistas. Estos últimos respondían a otros parámetros de organización, si se quiere jerarquizados, pero sus fines y la vinculación de sus miembros se ubican en la antípoda política y administrativa de otros partidos políticos. 25
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ganizativa para acceder al poder. En este caso, el partido Conservador, aglutinó discursos políticos de derecha, aunque no cohesionarlos. Finalmente, la asimetría en el poder interno entre Gómez y los Leopardos se puede explicar por el peso rutilante del personalismo en la política colombiana y la imposición de “casas” o “tendencias” políticas tradicionales sobre las nuevas figuras políticas. Una serie de variables son las puntas de lanza para explicar la fragmentación del partido Conservador, a saber: el distanciamiento ideológico entre fascismo (Leopardos) y la derecha autoritaria conservadora (Gómez), el choque generacional, el personalismo jerarquizado dentro del partido, los cambios sociales, políticos y económicos impulsados por los gobiernos liberales de Olaya, López y Santos, y finalmente, tres características del Partido Conservador para la época: aglutinador, contingente y fragmentado. Con base en este caldo de cultivo para las escisiones, se entrará a analizar algunos extractos del discurso político de los Leopardos y de Gómez. (II) Hasta este punto se cuenta con una convergencia mínima entre Leopardos y Gómez: están ubicados en el mismo espacio político (la derecha) y utilizan un mismo medio para acceder al poder (el partido político). Ahora bien, en este apartado se tratará de dilucidar la fragmentación ideológica en la discursiva, ello se evidencia en cuatro temas que explican el distanciamiento entre fascistas y derechistas autoritarios, lejanía que se materializó en la fragmentación organizativa del Partido Conservador. Lo temas a evaluar son los siguientes: la posición con respecto a Hitler y Mussolini, el apo97
yo al candidato liberal Enrique Olaya Herrera en 1930, la concepción sobre las élites y las masas, y finalmente, el papel de la violencia como herramienta política. Se observará en este apartado la disputa por el poder interno dentro del partido Conservador, situación que Henderson retrata de la siguiente manera: “Gómez se encontraba constantemente en oposición con miembros prominentes de su propio partido, cuya posición ideológica difería de la propia. Augusto Ramírez Moreno y Silvio Villegas constituyen ejemplos pertinentes en este caso”26. La fragmentación es evidente y encuentra sustento en la confrontación ideológica entre dos partes de la derecha. Para comprender la importancia de la fragmentación o del distanciamiento ideológico dentro de una misma colectividad, se recurre a dos conceptos básicos sobre el discurso que expone Michel Foucault: la importancia del discurso y su función. Con respecto al primer concepto el filósofo francés apunta lo siguiente: “el discurso no es simplemente aquello que traduce las luchas o los sistemas de dominación, sino aquello por lo que, y por medio de lo cual se lucha, aquel poder del que quiere uno adueñarse”27. Si se aplica esto al caso, se hace evidente la disputa entre Leopardos y Gómez por el poder dentro del conservatismo, es decir un objetivo común, pero disputado. También se halla un contexto y un medio, el partido Conservador y los discursos políticos28 respectivamente. Ahora bien, para Foucault “en toda sociedad la producción del discurso está a la vez controlada, seleccionada y redistribuida por cierto Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gómez. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 109 27 Ver Foucault, Michel. El orden del discurso. Barcelona: Tusquets Editores, 2008, p. 15 28 Valdría la pena aclarar que el discurso puede ser entendido como un discurso de prácticas que definen un actor en particular. 26
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número de procedimientos que tienen por función conjurar sus poderes y peligros, dominar el acontecimiento aleatorio y esquivar su pesada y temible materialidad”29. La clave de dichos procedimientos es la exclusión, es decir el distanciamiento discursivo que impone una sociedad o una parte de ella a otra30. Si se vuelve a hacer el ejercicio con el objeto de estudio, se observa que la confrontación discursiva e ideológica entre los fascistas y Gómez se desarrolló por medio de discursos que buscaron aminorar y excluir la fortaleza política del adversario, así se encontraran dentro del mismo espacio político. El primer tema que generó fragmentación fue la posición con respecto a los dos líderes autoritarios más representativos del fascismo y del nacionalsocialismo: Benito Mussolini y Adolf Ver Foucault, Michel. El orden del discurso. Barcelona: Tusquets Editores, 2008, p. 14 30 Foucault expone procedimientos como lo prohibido, la oposición entre razón y locura, y lo verdadero y lo falso, entre otros. 29
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Hitler. Los Leopardos, como es evidente, profesaron una admiración desbordada hacía ambos, por ejemplo Villegas no duda en aseverar: “Hitler y Mussolini gobiernan con el pueblo y para el pueblo: El cesarismo es la hipertrofia de la democracia”31. El mismo dirigente conservador no ahorra comentarios sobre la labor del Duce: “Italia, antes del advenimiento de Mussolini era el arrabal de Europa, encrucijada de hampones y anarquistas, sin influencia en los destinos mundiales. En quince años de acción incansable Mussolini ha acrecentado su población y doblado su territorio, llevando nuevamente victoriosos los fascios a las comarcas sojuzgadas por los cónsules”32. Con al dirigente alemán los comentarios no son menos aduladores: “Con Hitler, Alemania, ha recobrado su grandeza imperial. Su obra es más audaz, vasta y sólida que Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres gráficos. p.109 32 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres gráficos, p. 98 31
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la de Bismarck. Ningún estadista europeo, si se excluye tan sólo a Mussolini, puede presentar un balance comparable al suyo. Si la democracia es el gobierno del pueblo, el tercer Reich es el estado más democrático del mundo”33. El seguimiento de las doctrinas fascistas no se limitó a la admiración por sus líderes, también encontró base en el ataque constante al liberalismo, al socialismo, al individualismo, a la democracia y al marxismo. Es fundamental apuntar que a pesar del desmoronamiento de los Leopardos y de la atenuación de su discurso radical, la defensa del fascismo y de sus representantes se mantuvo, incluso después de la derrota de Alemania e Italia en la Segunda Guerra Mundial. En ese aspecto Ruiz señala: “Aunque en esencia mucho de los puntos expuestos en 1924 seguían vigentes trece años después; No hay enemigos a la derecha presentaba un acercamiento más radical a las posturas fascistas. Incluso, la exposición y la lógica discursiva de Mussolini y su Doctrina del fascismo eran seguidas de cerca por Villegas”34 Gómez pensaba de manera contraria a los fascistas con respecto a este tema. Henderson explica que: “Los críticos de Gómez convencidos de sus propensiones totalitarias, recibían con franca incredulidad el desprecio que él expresaba con frecuencia respecto de las dictaduras”35. El político conservador estableció su posición sobre Hitler y Mussolini en el libro El cuadrilátero, los asemeja a Stalin y no duda en afirmar que no existen grandes diferencias entre: “la dictadura fascista y la dictadura de Rusia. Es el mismo movimiento 33 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres gráficos, p. 108 34 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. P.139 35 Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gómez. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 219
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en dos etapas diversas”36. También mostró un rechazo radical del accionar de Hitler, Gómez expresa al respecto: “La moral que condena los procedimientos de que Hitler ha hecho uso subsistirá intacta cuando del dictador no quede sino el recuerdo amargo que dejaron antes de él otros tiranos. Su nombre irá unido a la execración de las víctimas caídas”37. La distancia entre los postulados de los Leopardos y de Gómez con respecto a este tema es evidente. Con el transcurso de los treinta y de la Segunda Guerra Mundial, que terminó con la caída del fascismo; la posición de Laureano terminó victoriosa y la de los Leopardos deslegitimada. Sin embargo, marcar esta diferencia ideológica contribuye a explicar la fragmentación ideológica del partido Conservador durante el periodo señalado. Una segunda diferencia ideológica fue la posición que asumieron las partes con respecto a la candidatura liberal de Enrique Olaya Herrera en 1930. El triunfo del partido Liberal en esos años significó la caída de la llamada Hegemonía Conservadora y el inicio de una seguidilla de triunfos liberales que debilitaron notablemente al partido de Gómez y de los Leopardos. Estos últimos asumieron una posición extraña para la elección presidencial puesto que apoyaron la candidatura del liberal Olaya Herrera en 1930, Ruiz explica la situación: “La maquinación de los Leopardos tenía una lógica maquiavélica precisa; por un lado, buscaba restarle a Vásquez Cobo los votos liberales que muy seguramente pasarían a manos de Olaya Herrera; y, por el otro, los conservadores se unirían en torno a la figura de Valencia ante la eventualidad de una candidatura liberal”38. Ver Gómez. Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogotá: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 144 37 Ver Gómez. Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogotá: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 172 38 Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. P.142 36
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Arias Trujillo explica la actitud del leopardo Villegas de la siguiente forma: “¿Cómo explicar semejantes acrobacias políticas? ¿Cómo dar cuenta de unas contradicciones que más parecen apostasías del credo derechista? Quizá no resulte muy difícil descifrar las piruetas de Villegas: simplemente, quería aprovechar cualquier ocasión para debilitar las aspiraciones de su rival conservador, el único que realmente podía atravesarse en el camino de Valencia”39 Gómez, en una actitud más coherente, realizó una oposición enconada contra los gobiernos liberales. Baste señalar el siguiente pasaje ocurrido durante la sesión del 28 de agosto de 1934 en el Senado, Gómez es interrumpido por los seguidores del presidente y el líder conservador responde de la siguiente manera: “Ese es el procedimiento olayista; cuando se están exponiendo razones con serenidad, en busca de discusión ordenada y tranquila, se produce el tumulto para ahogar los razonamientos que no puede contestar” Y esos gritos y ese tumulto son los que pretende buscar el doctor Olaya Herrera en la plaza de Bolívar, y en las capitales de los departamentos, todo para rehuir el debate frente a frente con los adversarios y oponiendo datos y razonamientos”40. Cabría señalar que el distanciamiento entre Gómez y Leopardos con respecto a Olaya Herrera no duró mucho. Cada fracción del partido Conservador ejerció un trabajo constante de oposición al gobierno liberal. Incluso después de la caída conservadora los fascistas “siguieron insistiendo en que el Partido Conservador debía superar sus divisiones internas y buscar la unidad”41. Un buen ejemplo de la oposición Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los Leopardos, una historia intelectual de los años 1920. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2007.p. 331 40 Ver Gómez. Laureano. Obras Completas Tomo IV. Bogotá: Instituto Caro y Cuervo, 1989.p. 251 41 Ver Arias Trujillo, Ricardo. Los Leopardos, una historia intelectual de los años 1920. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2007.p. 340
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marcada al liberalismo y a sus dirigentes políticos es el libro El último Leopardo, capítulos de la República liberal que no se le olvidaron a un conservador, de José Camacho Carreño. Un tercer punto de diferencia entre Leopardos y Gómez gira en torno a la concepción que sostuvieron sobre el papel de la élite y la masa en la política. Para los jóvenes caldenses la masa era fundamental para el triunfo del movimiento fascista, así lo estipularon en su manifiesto de 1924: “El conservatismo debe ser el intendente de las clases trabajadoras”42 y también apuntaron que: “La reconquista del gobierno no podremos realizarla sino movilizando a nuestro servicio las clases campesinas, que son el fundamento del orden, el origen de toda economía y la perennidad de las naciones”43. Por el contrario, Laureano Gómez se distinguió por sus posturas defensoras del orden, la 42 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres gráficos, p. 236 43 Ver Villegas, Silvio. No hay enemigos a la derecha. Manizales: Casa Editorial y Talleres gráficos, p. 237
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jerarquía y la élite. Para James Henderson la posición del dirigente tradicional estaba basada en postulados católicos el Estado es asumido como “un cosmos de grupos naturales y de jerarquías. Hablaba en términos de “jerarquías de virtud” y “jerarquías de orden”, por medio de las cuales se podría restaurar a armonía de una sociedad dislocada por los excesos de la civilización moderna y que se encontraba cerca de un derrumbamiento definitivo”44. La diferencia entre fascistas y autoritarios conservadores en este punto permite retomar las categorías ya explicadas de Payne (elitismo) y confirmar que el distanciamiento ideológico y discursivo entre Gómez y Leopardos encontró sustento en puntos neurálgicos de la política moderna como el rol de la masa. También permite constatar que el poder político y discursivo de Gómez guardaba coherencia con su accionar dentro del partido, es decir con el apuntalamiento de una figura central que sirVer Henderson, James. Las ideas de Laureano Gómez. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 205 44
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viera como referencia política e ideológica dentro del conservatismo, excluyendo a las demás manifestaciones políticas o subyugándolas a un orden establecido.
ya se ha dicho que los
Leopardos
Un cuarto punto de fragmentación ideológica y discursa fue el uso de la violencia como herramienta política. El extracto que se presenta a continuación se encuentra en el libro de Villegas “No hay enemigos a la derecha” y resume la posición de los Leopardos con respecto a este tema:
nacieron fuera del partido y luego
“Yo no condeno la violencia. Al contrario creo que es el único camino que nos queda ante la insensibilidad moral del régimen. (…) La intemperancia hablada y escrita del Doctor Gómez hubiera sido excelente si se tratara de un organizador capaz de formar secciones de asalto en todo el país. (…) Fracasados en Colombia los métodos democráticos, las derechas tienen que infundirles a las masas un estado de alma prócer si aspiran a tener vigencia histórica. Es más, sólo les queda éste dilema; o manejar los sistemas políticos de la lucha moderna mejor que sus adversarios o perecer. A la violencia de las izquierdas hay que oponerle la violencia de las derechas45.
En las propias palabras del dirigente conservador se hace evidente la oposición a la violencia como herramienta política: “El Mahatma es grande por sus hechos, por su perseverancia, por la acerada dureza de su voluntad. (…) ¡Cuán diversa esta vida de la de esos otros caudillos que arrastran hoy la admiración y sucinta los odios de las muchedumbres occidentales, Mussolini y Hitler! ¡Cuán distinta también de la del bárbaro georgiano, Stalin, que domina por el terror más abominable (…) Admirable sería que los jóvenes renovaran en la prodigiosa vida de Gandhi la enseñanza eterna de que la fuerza moral es la primera; que el poder del espíritu se sobrepone a la violencia y la destruye”47.
Por el lado de Gómez no deja de parecer sorprendente su admiración por Gandhi y sus postulados. Henderson aporta el siguiente pasaje: “Gandhi era para Gómez el político ideal, honorable, ascético y dotado de una fuerza de voluntad que hacía temblar a los ingleses. Gómez colocó una estatua de Gandhi a la entrada de su estudio y en una ocasión, a principios de los años treinta, amenazó con lanzar a su partido en una campaña de resistencia pasiva contra el gobierno de Olaya Herrera”46. Ver Ruiz, Juan Carlos. Leopardos y tempestades. Bogotá: Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas, 2004. ps.138-139. 45
se integraron, mientras
Gómez “casa política tradicional”.
hizo parte de una
Para redondear el tema de la violencia y de las posturas contrarias entre Gómez y los Leopardos, se acotan tres puntos. En primer lugar, la asimetría en el poder político y el radicalismo son causas que explican la posición de los fascistas. En segundo lugar, la admiración de Gómez por Gandhi no implicó una aplicación textual de las ideas del líder hindú, pero si una diferenciación en la concepción de la violencia y de su uso. Finalmente, la mecánica del ejercicio electoral en Colombia subsumió las dos Ver Gómez, Laureano. Obras Completas Tomo III. Bogotá: Instituto Caro y Cuervo, 1989.ps. 234,235,236 47
Ver Henderson, James. Las ideas de Laureano Gómez. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1985.p. 233 46
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posiciones, aunque paradójicamente, fue el ejercicio electoral la explicación para muchas manifestaciones violentas durante la época, por ejemplo en el inicio del gobierno de Olaya Herrera. (III) Ahora se conceptualizará las diferencias ideológicas entre Gómez y los Leopardos en la teoría de los partidos políticos. Para esto hay asidero en los planteamientos de Giovanni Sartori sobre la fragmentación de los partidos políticos. En primer término es conveniente aplicar las dimensiones de división48 (organización e ideológica) y después hacer un breve análisis sobre la estructura de oportunidades y el personalismo en el partido Conservador para la época. Lo que se busca sustentar es la tercera Sartori utiliza otras dos dimensiones que presenta como motivaciones y derecha-izquierda. Con respecto a la última, no se utilizará porque los Leopardos y Laureano Gómez estaban ubicados en el mismo espacio político, es decir en la derecha. La tendencias fascista y autoritaria conservadora no pueden adscribirse dentro de una variación de la izquierda, por ejemplo. La dimensión de las motivaciones puede entenderse mejor con el análisis de la estructura de oportunidades. 48
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variable del planteamiento central: la fragmentación organizativa, que se manifestó en las continuas derrotas electorales de los conservadores en los años treinta. No sobra señalar que dicha escisión está aunada con la ideológica y la discursiva, y directamente relacionada con el carácter aglutinador, contingente y fraccionado del partido Conservador. Para Sartori la variable de la organización es la que permite evidenciar de manera más clara la fragmentación de un partido, y resume en la “(…) diferencia acerca de si, y en qué medida, un partido está integrado por subunidades que mantienen su propia red de lealtades, celebran sus congresos, buscan dinero para sí mismas (y no para el partido), disponen de su prensa y sus portavoces”49. En el caso del partido Conservador esta variable es evidente y se observa haciendo un fugaz paralelo. En primer lugar, ya se ha dicho que los Leopardos nacieron fuera del partido y luego se integraron, mientras Gómez Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 100 49
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hizo parte de una “casa política tradicional”. En segundo lugar, ninguna de las dos fracciones utilizaron el mismo periódico para difundir sus ideas, Gómez lo hizo a través de El Siglo y el leopardo Villegas por medio del diario caldense La Patria. En tercer lugar, los Leopardos y Gómez enfrentaron las elecciones de 1937 de manera independiente, siendo la derrota el resultado compartido por las dos fracciones. A finales de la década los Leopardos volvieron a las filas del partido Conservador. Como se hace evidente la fragmentación del partido fue organizativa, así dentro de su seno la asimetría de liderazgo político y económico (encabezada por Gómez) se mantuviera. La falta de cohesión y coordinación organizativa contribuyó a los resultados negativos, pero se puede asumir como la manifestación de otros tipos de fragmentación. La segunda dimensión es la ideológica, relacionada de manera directa con la anterior, y ya tratada en el presente tra-
bajo. Para el politólogo italiano el aspecto ideológico “(…) va desde el extremo del fanatismo ideológico y la posesión de principios orientados hacia el futuro hasta el extremo opuesto del practicismo y el pragmatismo absolutos”50. En el partido Conservador fue clara la distancia ideológica entre fascistas y autoritarios conservadores, más cercanos al pragmatismo político por la fuerza de maquinarias políticas tradicionales y consolidadas. Esta dimensión de la fragmentación es la más visible en un partido político, pero la que se mantiene con más dificultad en un continuum histórico. Cabría simplemente añadir que “difiere de todas las demás en el sentido de que señala un factor cultural, el estado de ánimo general (y la temperatura) de la política en un contexto cultural dado”51. Los Leopardos son muestra de ello, su duración se mantuvo casi paralela al ascenso y caída de los totalitarismos de derecha en Europa, el movimiento político se diluyó dentro de las filas del partido Conservador, alineándose en la tendencia nacionalista. Ahora bien, el fraccionalismo dentro del partido Conservador en Colombia también puede explicarse por medio de la estructura de oportunidades y la elección racional de los políticos. Para Sartori “no es exagerado decir que las disposiciones electorales intrapartido son, para el político que aspira a hacer carrera, sus vías al poder, o sus caminos hacía el éxito”52. Como ya se ha señalado arriba, el medio que encontraron los fascistas y Gómez para acceder al poder fue el partido, y fue dentro del Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 105 51 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 105 52 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 134 50
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mismo donde se confrontaron. La estructura de oportunidades políticas permite explicar varios puntos: la organización interna del partido (forma de elección de sus dirigentes), las elecciones de los políticos para maximizar sus intereses (Gómez logró sostenerse como líder único del conservatismo y algunos Leopardos obtuvieron puestos en el Congreso) y la fragmentación organizativa. Para el politólogo italiano cuando el partido es importante porque representa el medio para las carreras políticas el sistema electoral interno juega un papel como principal motor de la estructura de oportunidades. “Ello implica dos predicciones o previsiones: i) que el comportamiento de las élites del partido reflejará una estrategia de explotación máxima del sistema electoral, y ii) que las tácticas de recompensa de la maximización del voto se modificarán al ir evolucionando el sistema electoral”53. Si se aplican estas predicciones al caso del partido Conservador es posible establecer varios puntos de convergencia. Por un lado, la fortaleza electoral (interna y externa) de Gómez se mantuvo gracias a su poder dentro del partido, es decir que la élite encontró en los mecanismos democráticos una forma de mantener el poder político y económico dentro de la colectividad. De igual manera, el dominio de la mecánica electoral interna por parte de la élite autoritaria conservadora no significó una exclusión frontal de otros grupos, sino presiones para que por medio de la estructura de oportunidades (candidaturas legislativas y puestos burocráticos) no fraccionaran considerablemente el partido. Por otro lado, la recompensa por los votos dentro del partido se reflejó en la disminu53 Ver Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 134
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ción del poder electoral de los Leopardos, quienes después de perder estruendosamente en elecciones legislativas, vuelven al partido Conservador, adaptándose a un sistema electoral interno que permitió que Villegas y Camacho fueran miembros del directorio nacional. Un último elemento de los sistemas de partidos que cabe dentro del análisis es el personalismo, que puede entenderse como la dominación por una figura determinada dentro de un partido político. Para Sartori “Si hay una palabra que se repite una vez tras otra en la descripción de la política sudamericana es la del personalismo”54. En el caso del partido Conservador la marcada presencia e influencia de Laureano Gómez contribuye a ratificar la afirmación del politóVer Sartori, Giovanni. Partidos y sistema de partidos. Madrid: Alianza Editorial, 1992. p. 97 54
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logo italiano. Lo anterior permite entender que el fraccionalismo dentro del partido generó una constante tensión entre sus miembros y contribuyó al fracaso organizativo, pero no concluyó con una debacle total. Es evidente que el fraccionalismo es una consecuencia del excesivo personalismo dentro de un partido, en el caso colombiano Los Leopardos manifestaron sus diferencias contra el liderazgo de Gómez y llegaron a mantener la resistencia después de 1940 uniéndose a la tendencia nacionalista. Empero el personalismo representado por Gómez se mantuvo firme a los embates fraccionalistas consiguiendo el poder ejecutivo a mediados de la década de los cuarenta por medio de Ospina y luego del propio Gómez. La relación teórica que Sartori plantea con respecto al personalismo en América Latina tiene coherencia con el accionar de Laureano Gómez dentro del partido Conservador.
partido Conservador es el punto importante para analizar los más de tres lustros fuera del poder ejecutivo. No se puede caer en generalizaciones, la fragmentación ideológica no fue la mayor causal, pero es indispensable remitirse a ella como una fuente válida para la explicación del fenómeno.
(IV)
Gómez, a pesar de sus postulados autoritarios no acudió a la radicalidad del fascismo, impuso un discurso dentro de un marco democrático que le granjeó victorias significativas como la disminución del poder político del ala “nacionalista”, la presidencia de la república y la instauración de un linaje político heredado por sus hijos Álvaro y Enrique.
En los apartados anteriores se ha buscado conceptualizar tres variables de la fragmentación: la ideológica, la discursiva y la organizativa dentro del Partido Conservador. La fragmentación ideológica demarcó dos posiciones claras dentro del partido, a saber, el fascismo y el autoritarismo conservador. La disputa se mantuvo durante dos décadas y tuvo puntos álgidos de enfrentamiento y reconciliación. Dentro de los primeros se destacan el apoyo de los Leopardos a la candidatura del liberal Olaya Herrera y la decisión de presentarse a las elecciones legislativas de manera independiente. Dentro de los momentos de reconciliación se destacan la oposición al gobierno de López Pumarejo y el retorno de los fascistas a las filas conservadoras antes de 1940. Es fundamental señalar que las diferencias ideológicas en el Julio - Septiembre / 2010
La fragmentación discursiva fue el reflejo de la ideológica. Los constantes enfrentamientos programáticos y verbales entre Gómez y los Leopardos encontraron en ciertos puntos un distanciamiento considerable. Como ya se explicó, la lucha por el poder político dentro del conservatismo avocó al debate sobre el uso de la violencia, la relación con la masa, la posición con respecto a Hitler y Mussolini, entre otros temas. Los medios para la disputa discursiva fueron los periódicos, los estrados legislativos y las reuniones del partido.
Sin duda los Leopardos son un caso paradigmático en la política colombiana porque se enfrentaron con una ideología radical y un discurso agresivo a una figura representativa del conservatismo. Su origen puede explicarse por las circunstancias y tendencias políticas provenientes de Europa y también por la búsqueda de nuevos espacios de participación dentro un contexto jerarquizado y excluyente. En términos de resultados electorales la nimiedad es la constante, sin embargo como fenómeno político dejaron huella por medio de los escritos de 106
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sus figuras más prominentes: Silvio Villegas y José Camacho Carreño.
Bibliografía
La concordancia con los postulados fascistas también deja reservas, en especial porque no tuvieron inconvenientes en utilizar los mecanismos de la democracia liberal y porque terminaron subsumidos en las maquinarias políticas y burocráticas del Partido Conservador.
años 1920. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2007.
La materialización de las fragmentaciones ideológica y discursiva fue la fractura organizativa del Partido Conservador durante la década de los treinta del siglo pasado. Los resultados se evidenciaron en el ámbito interno y en el externo. En el primero, la estructura de incentivos y oportunidades explica que las preferencias entre fascistas y civilistas no coincidieran. En el segundo aspecto es diciente la pérdida de elecciones desde 1930 hasta 1946. La fragmentación organizativa no sólo es temida dentro de un partido político, también es evidente y perjudicial en términos prácticos. La articulación de las tres variables de la hipótesis (fragmentaciones ideológica, discursiva y organizativa) permite constatar que el Partido Conservador tuvo un carácter aglutinador, pero contingente y fragmentado por la falta de una base ideológica. El fenómeno de la fragmentación dentro del conservatismo no terminó con Gómez y los Leopardos, durante las décadas subsiguientes otras tendencias y movimientos se manifestaron dentro del partido confirmando dos fenómenos analizados dentro del marco de la presente investigación: la falta de un sustento ideológico concreto y las disidencias políticas dentro de un partido político.
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LA REFORMA POLÍTICA EN AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN, ACTUALIDAD, TENDENCIAS Y EFECTOS Daniel Zovatto
Invitado Especial
Daniel Zovatto
Director Regional para América Latina del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)*.
América Latina vive un momento inédito, único en su historia, el cual ofrece grandes oportunidades pero también importantes desafíos. Hemos conmemorado las primeras tres décadas desde que en 1978-1979, iniciara su recorrido por nuestro Continente la Tercera Ola Democrática. Desde entonces la región vive, con sus luces y sus sombras, el proceso de democratización más profundo, extenso y prolongado de toda nuestra historia. Del balance de estos 30 años se desprenden indudablemente razones tanto para la esperanza pero también para la frustración. En términos generales, América Latina presenta una situación inédita, única en el escenario mundial, pues combina por un lado países que cuentan en su totalidad con regímenes políticos democráticos (con la excepción de Cuba), pero que al mismo tiempo tienen amplios sectores de su población viviendo por debajo de la línea de pobreza y con la distribución del ingreso más desigual del mundo. En efecto, 1) la persistencia de la pobreza y de la indigencia (34% y 13% promedio regional, respectivamente, según datos de la CEPAL para fines de 2009) y de la desigualdad (la peor distribución del ingreso del mundo); 2) el déficit *La versión completa de este artículo, encuéntrela en la página web www.revistapoliticacolombiana.com
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de las instituciones políticas; 3) la debilidad e ineficacia del Estado; y 4) una ciudadanía de baja intensidad (sobre todo en lo que refiere al disfrute efectivo de los derechos económicos y sociales), son cuatro de las causas principales que impiden que tengamos una democracia de mejor calidad. No cabe duda alguna que el avance logrado en estos años en materia de elecciones libres y justas, en materia de vigencia y respeto de los derechos humanos y democratización es significativo. Sin embargo, nuestras democracias acusan déficits importantes así como grados diversos de fragilidad y enormes desafíos, entre los que destacan los problemas institucionales que afectan la estabilidad política, la gobernabilidad y el estado de derecho, la independencia y la relación entre los poderes, el funcionamiento de los sistemas electorales y de partidos políticos, así como la práctica política misma. El ejemplo reciente de la crisis en Honduras, es una muestra clara de estos vaivenes en el proceso de consolidación democrática. Pese a todo ello, la democracia sigue siendo el sistema preferido en América Latina (59% la apoya y 76% considera que pese a sus problemas es el mejor sistema de gobierno de todos los conocidos, según datos de Latinobarómetro Julio - Septiembre / 2010
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2009) la cual, junto a la economía de mercado, es vista por la gran mayoría de la ciudadanía como el camino principal para que el país pueda avanzar por la senda del desarrollo.
La reforma política: necesidad y principales áreas de reforma Una de las características principales de nuestra época radica en los desajustes que existen entre la política y la sociedad. Para algunos estamos viviendo no solo un claro retraso en las formas de hacer política, sino también en las formas de pensar la política. Como bien apunta B. Nanin (1992), el patrón de la democracia de partidos ha declinado con el auge de nuevos modos de hacer política, debido a los cambios operados en las sociedades mismas y en la cultura, vía la fuerte presencia de los medios de comunicación. Julio - Septiembre / 2010
En efecto, la institucionalidad democrática tiene serios problemas de desajustes, que le complican procesar de manera eficiente y efectiva las significativas transformaciones socio-culturales y económicas que ha experimentado la región. La inserción en la globalización, junto a las crisis y tensiones políticas recientes, ha revelado un doble desajuste: por un lado, las nuevas demandas y los cambios socioeconómicos; por otro, las limitadas capacidades institucionales para gestionar tales procesos. En el centro de estos desajustes se ha arraigado una generalizada desconfianza institucional, particularmente en relación con los partidos políticos y los parlamentos, los cuales son las instituciones con los niveles más bajos de credibilidad ciudadana (24 y 34% respectivamente como promedio regional latinoamericano según el Latinobarómetro 2009). 110
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Estos desajustes y las crisis de gobernanza que los acompañan llevaron a los países latinoamericanos, durante las últimas tres décadas, a una intensa agenda de reforma constitucional y política. Pero, a diferencia de lo ocurrido con las reformas económicas (que estuvieron basadas en el llamado Consenso de Washington), en el terreno de las reformas constitucionales y políticas nunca existió un consenso amplio en torno a un conjunto de medidas, si bien es posible identificar ciertas tendencias dominantes. Lo cierto es que, similar a lo que viene ocurriendo actualmente en el terreno económico, donde se está hablando cada vez con más fuerza acerca de la necesidad de una segunda y hasta de una tercera generación de reformas, o bien acerca de la necesidad de una nueva agenda económica y de una nueva relación entre el Estado y el mercado, en el terreno constitucional y político estamos también en presencia de una nueva ola de reformas (constitucionales y políticas) dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas políticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadanía en búsqueda de mayores y mejores niveles de representación, participación y gobernabilidad. Ciertamente, a partir de 1978, los países de América Latina experimentaron la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas políticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadanía en búsqueda de mayor y mejor representación y gobernabilidad. Estas reformas abarcaron aspectos centrales del sistema electoral y del régimen de gobierno y sistema de partidos y, si bien en numerosos países ha habido fuertes resistencias al cambio, ya se ha recorrido un largo camino con importantes efectos en la consolidación de las instituciones democráticas de la región. 111
No obstante, hay que rescatar lo sostenido por Giovanni Sartori (1994:8), cuando señaló: “… es claro que las instituciones y las Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno”. Es decir, la estructura legal de un país ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado, aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la democracia moderna. Estamos, en suma, frente a una paradoja, ya que se exige más y mejor política en un contexto de escepticismo y descreimiento respecto de ella. Como bien apunta Fernando Calderón (2008) “La revalorización del rol de la política, la recuperación de su lugar como orientadora del futuro de la sociedad, es el dato más importante de este nuevo tiempo. Pero la política no puede operar en el vacío, sino dentro de ciertos límites fijados por la situación económica y por las nuevas y viejas demandas y problemas socio-culturales. Esos límites definen nuevos espacios de lo posible, cuyas fronteras están marcadas por el auge de los medios de comunicación, la creación de nuevas desigualdades y, paradójicamente, un clima de escepticismo frente a la política. La innovación política debe entonces atender estos fenómenos con base en el fortalecimiento y transformación del Estado como actor estratégico, la potenciación de los parlamentos y los partidos y la acentuación de las experiencias colectivas exitosas de multiculturalismo y descentralización. Se trata, en definitiva, de profundizar, desde la política, cambios que resguardando las instituciones conduzcan a una mayor igualdad social, único camino para fortalecer la gobernabilidad democrática”. Y agrega: “… todo ello está contribuyendo a reconfigurar los mecanismos de representación, ya que las acJulio - Septiembre / 2010
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tuales demandas de la ciudadanía apuntan a una mayor participación del Estado en la gestión del desarrollo y en la expansión democrática y, al mismo tiempo, a un control ciudadano más exigente sobre el poder público”. En esta línea de pensamiento, el examen que presentamos pretende reflejar las principales características y tendencias del proceso latinoamericano de reforma política durante el periodo que va desde 1978 hasta 2009. Me concentraré en el siguiente punto: Las reformas a los partidos políticos, en
Existen obviamente otras áreas de reforma que han tenido lugar durante este periodo, las cuales dada la limitación de espacio no abordaremos, entre las que cabe mencionar, por su importancia: (1) reformas a los sistemas electorales; 2) regulación de los mecanismos de democracia directa y semi-directa; (3) las reformas del sistema de gobierno; (4) los intentos de re-equilibrar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo; (5) la introducción de las cuotas como mecanismos para incrementar la participación política de la mujer; 6) las reformas a los organismos electorales; (7) los procesos de reforma del sistema judicial, (8) la incorporación plena de los derechos humanos acompañada, en muchos casos, de la constitucionalización de la figura del Ombudsman, (9) los procesos de descentralización política; y (10) el fortalecimiento de los órganos de “accountability horizontal”. NOTA DEL EDITOR. En la versión completa de este articulo, que se publicará en la página web de la revista se incorpora también el análisis de las reformas electorales y de los mecanismos de democracia directa y semi directa.
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especial en lo que refiere a su constitucionalización y regulación jurídica, democracia interna, financiamiento y candidaturas independientes;1
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A todo ello hay que agregar un continuado proceso de reformas constitucionales en muchos países de la región, iniciado en algunos de ellos desde la perspectiva de un nuevo constitucionalismo. Reformas a los partidos políticos De seguido analizaremos brevemente las principales reformas que han tenido lugar en materia de partidos políticos en América Latina. Me concentraré en cuatro aspectos principales: su constitucionalización y regulación; democracia interna; financiamiento y, candidaturas independientes. A. La constitucionalización y regulación jurídica de los partidos políticos: diez tendencias principales 1. Actualmente en América Latina todos los países regulan el funcionamiento de los partidos políticos, prácticamente en relación con los aspectos principales de la vida jurídica de estas organizaciones. Así, hoy día los partidos políticos tienen rango constitucional en todos los países de la región y, a nivel de legislación secundaria, todos cuentan con una ley o un código electoral que norma su funcionamiento. Asimismo, en 50% de los países, además de la ley electoral, se han promulgado leyes de partidos políticos. A lo anterior se suma una amplia potestad reglamentaria otorgada a los organismos rectores encargados del control de los partidos. 2. El proceso de regulación jurídica y constitucionalización de los partidos en América
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Latina se dio, al igual que en el resto del mundo, de manera paulatina. Las primeras constituciones sólo recogieron el derecho político de elegir y ser electo para los ciudadanos. Posteriormente, en el siglo XIX, y sobre todo en el XX, tuvo lugar un movimiento continuado que legalizó la actividad partidaria, incluida su regulación constitucional. A partir de ese momento se inició en la región un frondoso proceso de regulación de los partidos, que se intensificó a partir de la llegada de la Tercera Ola Democrática en 1978. 3. Esta evolución entraña, empero, una paradoja: si bien el inicio de la Tercera Ola vino acompañado de un resurgir de los partidos políticos y de un incremento de la regulación y la consolidación del proceso de su constitucionalización, por el contrario su legitimidad y credibilidad fue decreciendo. En efecto, la pérdida del monopolio y de la legitimidad de los partidos políticos ha coincidido con el aumento de su regulación y, en algunos países, con una clara intervención del Estado en su vida interna. 4. No obstante los avances registrados hasta la fecha, aún quedan aspectos por mejorar y vacíos que llenar. Es fácil observar que, mientras ciertos temas se han tratado adecuadamente: financiamiento, órganos de control; otros, en cambio, cuentan con una regulación escasa, o carecen de ella: estructura interna de los partidos, candidaturas independientes, participación de pueblos indígenas y sectores juveniles, afiliación a organizaciones internacionales, transfuguismo, entre otros asuntos. De igual forma, cabe señalar que en algunos países la legislación no es suficientemente clara o exhaustiva en ciertas áreas y, por tanto, pueJulio - Septiembre / 2010
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amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma. Se trata de un asunto fundamental para el ordenamiento de los partidos políticos, su funcionamiento y, por ende, para la calidad y buena marcha de la democracia.
de resultar ambigua y prestarse a diversas interpretaciones cuando se intenta hacer un análisis más pormenorizado. 5. En todos los casos el legislador ha previsto la existencia de un órgano especializado encargado de la supervisión y el control de la legalidad de los actos de los partidos políticos. Éste es el órgano electoral, cuyo ámbito de acción incluye todos los aspectos del funcionamiento de los partidos. El examen comparado de la legislación latinoamericana en materia de órganos electorales muestra que las constituciones y las leyes les asignan, si bien con diferencias importantes entre uno y otro país, un amplio número de atribuciones y un gran poder de decisión sobre el funcionamiento de los partidos políticos. 6. La experiencia comparada muestra que la regulación jurídica de los partidos políticos es un tema complejo y en continua evolución, cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas más que por
7. La regulación de los partidos políticos debe ser vista como parte integral de la reforma político-electoral en su conjunto debido a la estrecha relación e interdependencia que esta materia tiene con el sistema electoral y con el régimen de gobierno. 8. Esto quiere decir, a su vez, que toda reforma en materia de regulación jurídica de partidos políticos no debe ser realizada de manera general, sino en función de un país, un momento y una situación determinada (institucionalismo contextualizado). 9. El objetivo principal de toda regulación jurídica de los partidos políticos (sin perjuicio de los específicos que puedan existir para cada país determinado), debe ser Foto de archivo.
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el mejoramiento de la representación, la gobernabilidad y el fortalecimiento del régimen democrático; todo lo cual supone, como requisito sine qua non, la existencia de un sistema de partidos debidamente institucionalizado. 10. Un buen marco jurídico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica). Sin embargo, hay que poner énfasis en la importancia de que exista plena coincidencia entre las normas y las buenas prácticas (vigencia real y no meramente formal), y en este tema las élites políticas tienen una cuota de responsabilidad muy importante. B. Democracia interna El tema de la democracia interna de los partidos ha ido cobrando importancia creciente en los últimos años. Un partido gozará de democracia interna cuando sus dirigentes y candidatos sean elegidos por los miembros a través de mecanismos participativos, en donde las decisiones sean inclusivas y sean tomadas con la participación voluntaria de sus miembros; los órganos de gobierno no discriminen la integración de los diferentes grupos (incluso aquellos que son minoritarios), y se dé el respeto a una serie de derechos y responsabilidades que garanticen la igualdad de los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones. Por ello, y como bien advierte Flavia Freidenberg (2006: 98), teniendo en cuenta que son múltiples los factores que determinan la democracia interna en un partido, si se parte de la idea de que no hay sólo un grado de democratización sino que puede haber organizaciones más o menos democráticas, puede pensarse 115
que un partido alcanzará altos niveles de democracia interna cuando se presenten los siguientes elementos: • mecanismos de selección de candidatos a cargos de representación (internos o externos) que sean incluyentes respecto del número de actores; • participación de los afiliados en los órganos de gobierno, sin discriminación en la representación de los diversos grupos que integran la organización; • influencia activa en la discusión y formación de las posiciones programáticas del partido y en las decisiones comunes que éste tome; • respeto a los derechos mínimos de los miembros, que garanticen la igualdad entre los afiliados y se protejan los derechos fundamentales en el ejercicio de su libertad de opinión; • respeto al principio de mayoría, que haga que las decisiones sean tomadas en función de la mayor parte de las voluntades individuales; • articulación adecuada de las responsabilidades entre las asambleas y comités de representantes locales y regionales, y • control efectivo de los dirigentes por parte de los militantes. Una mirada al periodo 1978-2009 en la región, permite identificar una tendencia, en un número considerable de países, a favor de mayores niveles de transparencia, apertura y democratización interna, tanto en materia de selección de candidatos a cargos de elección popular, como de las autoridades partidarias, si bien estas últimas en menor medida. Un balance comparado de los 18 países de la región pone de manifiesto las siguientes características: Julio - Septiembre / 2010
para la elección de los candidatos partidarios, pero queda la libre opción de los partidos el utilizarla o no. En el caso de Bolivia el artículo 15 de la Ley de Partidos Políticos señala que todo partido político, al constituirse, adoptará un Estatuto Orgánico donde se establezcan las normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna, mediante elecciones libres y voto directo y secreto. • En cinco países no hay regulación alguna
sobre el sistema que se ha de utilizar para la elección de sus candidatos. Estos son: Brasil, Ecuador, El Salvador, México y Nicaragua.
Foto de archivo.
• Siete países de la región utilizan el sistema
de elección cerrada, sea en internas o en convenciones: Chile, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Venezuela. Este sistema permite una participación directa solamente de los afiliados, militantes, adherentes o delegados (en el caso de las convenciones).
• Tres países utilizan el sistema de elección
abierta: Argentina, Honduras y Uruguay. Este sistema abre la posibilidad de que participen ciudadanos no militantes del partido en cuestión
• En Perú, la ley establece que cada partido
puede definir en sus estatutos que la elección sea abierta o cerrada. Algo similar se da en el caso de Colombia en donde el artículo 107 Constitucional y el artículo 10 del Estatuto Básico de los Partidos Políticos indican que las consultas internas son una alternativa
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El análisis de la incorporación de prácticas de democracia interna en los partidos políticos de la región arroja resultados mixtos. Entre los efectos positivos debe destacarse que la introducción de elecciones internas competitivas ha refrescado las tradicionales estructuras oligárquicas, disminuido el grado de centralización del proceso de elección de candidatos y facilitado la inclusión de otros actores en la toma de decisiones dentro del partido. Al respecto señala Freidenberg (Nohlen, 2007: 659) que, si bien es cierto que siguen existiendo mecanismos, procedimientos y reglas no escritas que condicionan la selección de los candidatos y la definición de las autoridades, no puede negarse que la realización de elecciones internas ha sido una medida positiva para enfrentar directamente a la selección informal y discrecional de los candidatos. Los efectos negativos de esta apertura en la vida de los partidos se manifiestan sobre todo en términos de su cohesión y armonía interna. Ciertamente, la adopción de prácticas democráticas 116
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en su interior ha significado, en muchos casos, el surgimiento de enfrentamientos entre las diferentes facciones partidistas, la fragmentación del partido e incluso su división. Además, y en relación con los resultados electorales, Colomer (Abal Medina, 2002:119) ha indicado que la inclusión de las elecciones internas no ha significado necesariamente un éxito electoral para los partidos latinoamericanos, ya que en algunos casos los candidatos seleccionados sobre la base de elecciones primarias tienden a ser relativamente poco populares o perdedores en las elecciones presidenciales correspondientes.
Por ello, y pese al progreso registrado hasta la fecha (en particular en relación con las elecciones internas), la rica casuística de las diversas experiencias nacionales y el corto tiempo transcurrido, no permiten sacar conclusiones definitivas acerca de los efectos positivos y negativos que este proceso ha tenido en pro del fortalecimiento y democratización interna de los partidos, así como en relación con la representación política y la gobernabilidad democrática.
Sin embargo, pese a las dificultades y a la inevitable tendencia oligárquica que se da en el seno de cualquier partido, probablemente el pragmatismo se ha impuesto sobre cualquier intento de controlar las estructuras partidistas, y las cúpulas saben que la legitimidad y pervivencia de los partidos en los sistemas democráticos implica, en gran medida, la capacidad de éstos de conferirse una razonable dosis de democracia interna.
La relación entre dinero y política ha sido, es y seguirá siendo compleja, pero constituye al mismo tiempo una cuestión clave para la salud y la calidad de la democracia, al menos por las siguientes cuatro razones:
Resumiendo: Si bien las elecciones internas (abiertas o cerradas) han venido ganando progresivamente terreno, aun es muy importante el papel que juegan los órganos colegiados. En cambio, la elección llevada a cabo por una sola persona o una reducida cúpula partidaria prácticamente ha desaparecido. Cabe empero tener en cuenta que hay partidos que utilizan más de un mecanismo de elección, escogiendo el que le es más funcional dependiendo de cada circunstancia, lo cual evidencia la persistencia en muchos partidos de fuertes tendencias a la centralización en el proceso de toma de decisiones, a la vez que advierte de los desafíos que siguen pendiente vis a vis una mayor democratización interna. 117
C. Financiamiento de los partidos políticos
• Para garantizar condiciones de equidad du-
rante la contienda electoral.
• Para garantizar condiciones de transparen-
cia y rendición de cuentas, acerca del origen y destino de los recursos (públicos y privados) empleados en el quehacer político.
• Para asegurar un mínimo de razonabilidad
en el uso de recursos públicos destinados a financiar la actividad política.
• Para evitar, lo más que se pueda, el tráfico
de influencias y las causas de corrupción política, así como para prevenir, hasta donde ello sea posible, el ingreso de dinero del crimen organizado y, de manera especial, del narcodinero.
Los países de América Latina tienen una larga tradición de regulación del financiamiento político. En particular, han sido pioneros en la Julio - Septiembre / 2010
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adopción de subsidios directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961). El retorno de la democracia a la región ha generado, predeciblemente, un creciente interés en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos regulatorios. La región ha avanzado en la adopción de normas y, ayudado en parte por una prensa cada vez más incisiva, el tema del financiamiento político está definitivamente instalado en la discusión pública. Esto último es, en sí mismo, un progreso considerable. Si abordar adecuadamente la regulación del financiamiento político es una tarea urgente para las democracias en América Latina, ello se debe a que en las últimas tres décadas de vida democrática los países latinoamericanos han
mostrado, con notable exuberancia, la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulación efectiva de esta materia. Al igual que en otras latitudes –desde Israel hasta Japón, pasando por los Estados Unidos y Alemania— los recurrentes escándalos relacionados con el financiamiento político han hecho tambalear gobiernos en la región, al tiempo que han debilitado a los partidos políticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas. Ahora bien, que una regulación adecuada y efectiva del financiamiento político sea muy necesaria en América Latina, no la hace inevitable. Se ha visto que la historia reciente de la región está llena de ejemplos de reformas condenadas al fracaso por problemas en su diseño y ejecución. En muchos casos tales defectos no son más que Foto de archivo.
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la materialización de intereses opuestos a la regulación de una materia muy sensible para la competencia electoral. En otros, sin embargo, los resultados decepcionantes no son más que el reflejo de la inflación retórica, los mitos y las expectativas desproporcionadas que casi siempre acaban gobernando la discusión del tema. En consecuencia, los sistemas de financiamiento vigentes en América Latina se caracterizan por privilegiar la regulación abundante; sin embargo, subsisten bajos niveles de transparencia, órganos de control débiles, un régimen de sanciones bastante ineficaz y una cultura proclive al incumplimiento. Factores como el régimen de gobierno, el sistema de partidos y la cultura política pesan en la determinación de las características fundamentales y en el funcionamiento de los sistemas nacionales de financiación. Actualmente en todos los ordenamientos regionales se regula la financiación de los partidos, si bien en términos, modalidades y grados de intensidad variados. Así, mientras algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas, otros países, en cambio, disponen de regulaciones generales y escasas. Un breve análisis comparado de las características formales y tendencias en América Latina evidencia lo siguiente: • En relación con el tipo de sistema de fi-
nanciamiento, predomina en toda la región (89% de los países), el financiamiento mixto, en el que los partidos políticos reciben tanto fondos públicos como privados para financiar sus campañas electorales y/o para sufragar sus gastos de funcionamiento ordinario. Las excepciones son Venezuela que no tiene financiamiento público del 119
todo, y Bolivia que recientemente eliminó el financiamiento público directo, dejando únicamente la opción de financiamiento indirecto. • La mayoría de los países cuenta dentro de
su financiamiento público con subvenciones directas (89%), en dinero o bonos; o indirectas (94%), en servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunicación, capacitación, etc.
• Los métodos de distribución del financia-
miento público directo en la región son de tres tipos fundamentalmente: un método combinado en el que una parte se distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral (44%); proporcional a la fuerza electoral (38%); y un tercer método en el que una parte se distribuye proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo con la representación parlamentaria (19%).
• En la mayoría de países (69%) se prevé al-
gún tipo de barrera legal para tener acceso al financiamiento público. Estas refieren, específicamente, a que los elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mínimo de votos o que cuenten con representación parlamentaria.
... Abordar adecuadamente la regulación del financiamiento político es una tarea
urgente para las democracias en América
Latina, ello se debe a que en las últimas tres décadas han mostrado, con notable exuberancia, la gama de riesgos que implica la ausencia de una regulación efectiva de esta materia.
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REVISTA POLÍTICA colombiana • En cuanto al desembolso del financiamien-
to público si bien no existe un patrón homogéneo, prevalece el sistema que divide el desembolso en un monto anterior y otro posterior a los comicios (61%), seguido por el mecanismo de reembolso que se realiza después de las elecciones (11%), y en tercer lugar por el que se entrega antes de las elecciones (6%).
• La mayor parte de países se ha movido ha-
cia una mayor restricción en cuanto al origen de las contribuciones privadas. En este sentido, predominan las prohibiciones de donaciones que provienen de fuentes extranjeras (78%), seguidas de contratistas del Estado (61%) y de fuentes anónimas (61%). Algunos países establecen asimismo, límites al monto de las contribuciones privadas (56%).
• En la mayoría de los países (83%) se otorga
a los partidos políticos acceso gratuito a los medios de comunicación estatales, privados o a ambos.
• En todos los países de la región existe algún
órgano encargado del control y la fiscalización del financiamiento de los partidos, tarea que ha sido asignada en la mayoría de los casos a los organismos electorales.
• Finalmente, la mayoría de los países pre-
vé un régimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislación sobre el financiamiento de los partidos y las campañas electorales. Entre éstas prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias (89%), seguidas por las sanciones de tipo administrativo (56%) que conllevan la eliminación del registro partidario o bien la reducción o suspensión de los
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fondos estatales para los partidos que han violado la ley, y en menor medida las sanciones de tipo penal (33%); y de otra índole (28%). Sin perjuicio de reconocer los avances registrados en materia de regulación del financiamiento político, en América Latina aún existe una gran distancia entre las normas y la práctica. Sin lugar a dudas, durante las últimas décadas ha habido progresos, aunque con variaciones sustanciales entre los distintos países. Sin embargo, los avances en materia normativa han ido acompañados, en un buen número de países, de bajo cumplimiento de las leyes, un reducido nivel de transparencia, órganos de control débiles y un régimen de sanciones poco eficaz. Estas tendencias evidencian la necesidad e importancia de fortalecer los órganos de control, verdadero Talón de Aquiles de los sistemas de financiamiento político en la mayoría de los países de América Latina. Por último, cabe señalar que con el objetivo de no hacer inoperantes las reformas legales, en este campo debe avanzarse con prudencia y evitar la regulación excesiva, legislando sólo en aquello que pueda hacerse cumplir y que pueda controlarse. En ese sentido, la experiencia latinoamericana muestra que aún es largo el camino por recorrer. D. Candidaturas independientes La severa crisis de credibilidad en los partidos políticos y, en consecuencia, la búsqueda por parte de los ciudadanos de otras alternativas para canalizar sus intereses ha motivado el surgimiento de candidaturas y movimientos políticos inde120
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pendientes. La aparición de estas nuevas instancias de representación ha tenido sus efectos en la vida jurídica de los Estados y de los partidos, y las legislaciones también han debido adaptarse para regular su participación en la vida política. Entre ellas, se cuentan movimientos políticos, agrupaciones y candidatos independientes. ¿Qué entendemos por candidatura independiente? Raúl Ferreyra (2002: 7) sostiene que la candidatura independiente es la nominación para ocupar un cargo electivo, cuyo rasgo peculiar y sobresaliente consiste en que tal oferta política se realiza sin el concurso ni principal ni complementario de un partido político. En América Latina, desde una perspectiva histórica, la tendencia a incorporar agrupaciones y candidatos independientes al desarrollo político regional se inició en el ámbito municipal, y ha ido avanzando hasta ser reconocidos como sujetos de representación popular en los niveles legislativo y presidencial. Así, actualmente en el nivel presidencial, ocho países 121
(Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, República Dominicana y Venezuela) reformaron su legislación para permitir las candidaturas independientes en el régimen político electoral. Por el contrario, diez países de la región mantienen el monopolio de la representación política en los partidos, si bien en algunos casos éste se da solamente en el nivel de candidaturas presidenciales y de diputados. Cabe señalar, empero, que este tema es objeto de un amplio debate. Ello es así porque la hegemonía de los partidos políticos está siendo socavada por la presencia cada vez mayor de este tipo de organizaciones, muchas veces carentes de la estructura necesaria para articular y poner en práctica un buen programa de gobierno; sin embargo, están alcanzando importantes niveles de incursión en la dinámica política latinoamericana. Los defensores de las candidaturas independientes señalan que el cercenar a los individuos su derecho a participar en la gestación y Julio - Septiembre / 2010
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dirección de la política estatal puede estar reñido con la igualdad de oportunidades garantizada en las constituciones. Al respecto, Ferreyra (2002: 20) manifiesta: […] una sociedad abierta y democrática no debería confinar a nadie. Cuanto más generoso y recepticio sea el régimen jurídico para permitir la postulación de candidatos, más amplio será el derecho de libertad política del que se goce en esa comunidad. Puede pensarse que uno de los rasgos fundamentales de una sociedad bien ordenada es aquel donde cada persona tenga un derecho igual al sistema más amplio de libertades básicas, compatible con un sistema similar para todos. Dentro de este esquema la limitación del derecho de participación política de los candidatos independientes no aparece como necesariamente justificada. Por su parte, los opositores a las candidaturas independientes piensan que éstas debilitan el sistema de partidos y que, cuando llegan al poder, no tienen el amarre necesario para asegurar la gobernabilidad. En ese sentido, Valenzuela (1998) expresa lo siguiente: El débil enraizamiento de los partidos políticos contribuye al fenómeno de las candidaturas independientes impulsadas por los medios, candidaturas que al no estar ancladas en estructuras partidarias tienden a impulsar a líderes que al llegar al poder tienen pocas bases organizativas para gobernar, apelando a discursos populistas o plebiscitarios que han contribuido a las crisis institucionales de países como Haití, Perú, Guatemala y Ecuador. Sean cuales sean los argumentos de aceptación o rechazo hacia formas diferentes de participación a los partidos políticos, la realidad latiJulio - Septiembre / 2010
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noamericana muestra, como hemos visto, que en muchos países de la región se despojó a los partidos del monopolio de la representación política que habían mantenido durante varias décadas. De igual manera, la experiencia evidencia que estas nuevas formas de representación política en ciertos países cuentan con la aceptación de grandes sectores de la ciudadanía, por lo que necesariamente, para regular los términos de la competencia política, se han promulgado normas para incorporarlos a la vida jurídica del Estado. Sin embargo, su reciente introducción en la vida política de la región no nos permite determinar con certeza elementos definitivos de juicio para afirmar si estos mecanismos han contribuido o no a mejorar la representatividad y la canalización de los intereses de la ciudadanía. 122
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Reflexiones finales A manera de conclusión, voy a presentar algunas reflexiones en torno a las condiciones necesarias para avanzar con éxito en un proceso de reforma.
A. Ver la reforma política como política de Estado Como hemos analizado, en las últimas décadas, en la gran mayoría de los países de América Latina se ha dado una intensa agenda de reformas políticas, tanto de rango constitucional como legal. Durante el mismo periodo se ha producido también un crecimiento importante de estudios comparados sobre esas reformas. En otras palabras, el aumento del número de reformas ha venido acompañado de un incremento en el número de estudios comparados (tanto desde el Derecho como desde la Ciencia Política) sobre las reformas al régimen político y al sistema de partidos, así como a la regulación jurídica y constitucionalización de los partidos y sobre la utilización de instituciones de la accountability horizontal. El análisis que surge de estos estudios comparados demuestra que la mayoría de los procesos de reforma política ha sido de carácter esencialmente elitista, es decir, procesos en los cuales las decisiones relevantes se tomaron por las cúpulas de los partidos y por los legisladores. Al resto de la sociedad, en general, se le ha consultado poco y, a lo largo del proceso, su participación ha sido más bien testimonial. Esta característica de las reformas presenta particular gravedad en aquellas sociedades en las que –a juicio de la ciudada123
nía– existe una profunda crisis de representación. De ahí la importancia de que el proceso de reforma que se lleve a cabo cuente no sólo con un alto grado de legitimidad política, sino también de apoyo ciudadano. En efecto, la experiencia comparada aconseja concebir el proceso de reforma política como una política de Estado, es decir, basado en el diálogo y el consenso en el cual participe un amplio espectro del arco político partidario y que vaya acompañado de un proceso altamente participativo e inclusivo de los diferentes sectores sociales, de modo tal que la reforma que se adopte adquiera, además de un alto nivel de legitimidad, sostenibilidad en el tiempo. Toda reforma política modifica una estructura de poder dada y genera una nueva relación de poder. Por ello no sólo se establecen nuevas reglas de juego, sino que además se instaura un modo de repartir el poder de manera diferente al que hoy se distribuye y que favorece más a unos que a otros. Es decir, que alguien pierde más y alguien gana más. De ahí que el consenso debe ser anterior al puro instrumento legal final –como resultado de la reforma– al que se pueda llegar. En materia de reforma política persiste la creencia de que existe amplio margen para el diseño político, algo sólo cierto a medias debido a los significativos límites que encuadran a la ingeniería institucional. De ahí la necesidad de evitar la tentación de llevar a cabo reformas demasiado ambiciosas que luego resultan difíciles de materializar en la práctica. En estos casos, la experiencia indica la conveniencia de avanzar mediante reformas graduales, que se van materializando por aproximaciones sucesivas. Julio - Septiembre / 2010
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En efecto, los procesos de reforma son asuntos muy serios y complejos, que constituyen mecanismos de adaptación útiles para ir ajustando o adecuando partes de un sistema que, o bien ya no funciona, o bien podría funcionar mejor. Además, las reformas no están exentas de riesgos. Si no se hacen explícitos los objetivos, si no se analizan adecuadamente las alternativas y consecuencias de cada una, si se equivocan los instrumentos, el resultado puede resultar contraproducente, es decir, podría agudizar la polarización y división de la sociedad, generar mayor inestabilidad, fracasar en los objetivos buscados o, simplemente, que las cosas acaben peor que como están, porque no todas las reformas arrojan los resultados previstos y muchas veces producen graves efectos secundarios no deseados.
Nótese que el planteo es elemental y útil en situaciones donde existen vetos de tipo estructural, frenos o fuertes obstáculos políticos. Ante la posibilidad de un fracaso, el planteo gradual produce un descenso menor en la lógica de las frustraciones sociales, aunque ello implique pensar que el éxito social (en términos de impacto público) requiere también una serie sucesiva de aciertos menores para lograr un consenso fuerte. Un avance gradual en una reforma política da por supuesto la tendencia que va de menor a mayor en el abordaje de los problemas y que, sin eliminar la posibilidad de fracasos y de vueltas hacia atrás, evita generar “usinas de frustraciones”.
Por ello, en contextos críticos o alterados por hechos no rutinarios, se requieren actos prospectivos prudentes y, por ende, políticas secuenciales con características similares.
B. Necesidad de adoptar un enfoque estratégico Como se ha analizado en el punto anterior, la justificación de una reforma política desFoto de archivo.
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cansa en dos supuestos principales: 1) en la convicción de que las reglas e instituciones son importantes (si bien no determinantes) para el funcionamiento del sistema político, y 2) en la percepción de que la arquitectura institucional vigente no responde de manera adecuada a las necesidades de la gobernabilidad y que ha llegado el momento de ajustarla o incluso reemplazarla. Los procesos de reforma suelen constar de tres grandes etapas: el diagnóstico, la propuesta, y la negociación y eventual adopción de la reforma. El diagnóstico busca indagar cómo funciona el sistema política vigente, cuáles son sus principales características, qué efectos produce (positivos y perversos), qué relación mantiene con el contexto histórico, cultural y político-institucional dentro del cual opera, cuáles constituyen sus ventajas y desventajas, así como sus principales fortalezas y, sobre todo, sus mayores debilidades. La propuesta de reforma contiene las principales recomendaciones dirigidas a dar respuesta, concreta y directa, a las debilidades fundamentales del sistema político que se desea modificar, identificadas en el diagnóstico. Por su parte, la etapa de negociación y eventual adopción de la reforma suele convertirse en la más compleja de las tres. Precisamente por ello conviene tener presente que los procesos de reforma (sobre todo si se desea que ésta se apruebe políticamente) no son ni deben transformarse en un ejercicio técnico, académico, monopolio de un grupo de expertos, sin perjuicio del valor agregado que éstos pueden aportar a lo largo de las tres etapas, en términos de valiosos insumos y argumentos en pro de mejorar la calidad del debate entre los diversos grupos políticos en el seno del parlamento. 125
Una reforma política constituye esencialmente un proceso de alta sensibilidad e importancia política, caracterizado por duras y complejas negociaciones. La experiencia comparada aconseja, asimismo, que todo proceso de reforma política tenga brújula para no perder su norte y de respuesta, directa y coherente, a los problemas y debilidades que se desean subsanar. Para ello es necesario que dicho proceso se enfoque desde un punto de vista estratégico, desagregándolo en, al menos, las siguientes preguntas: 1. El porqué de la reforma, es decir, por qué
se la necesita, cuáles son sus causas y las razones principales que la justifican.
2. La segunda pregunta guarda relación con el
para qué de la reforma, es decir con precisar de manera clara sus objetivos.
3. El tercer paso se relaciona con la coherencia
de la reforma, es decir con la necesidad de que exista correspondencia entre los objetivos que persigue y los métodos y medidas que se proponen para alcanzarlos.
4. El cuarto demanda la necesidad de identi-
ficar y evaluar los efectos positivos, pero también los no deseados, de las reformas que se proponen. Es decir, la importancia de realizar una evaluación integral de la reforma propuesta, y no sólo focalizada en los aspectos positivos de las medidas recomendadas.
5. El quinto paso consiste en analizar el con-
texto dentro del cual se llevarán a cabo las reformas. Este paso es esencial ya que, como ha quedado claramente demostrado desde el punto de vista del institucionalisJulio - Septiembre / 2010
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mo contextualizado, el contexto importa, y mucho, para asegurar la pertinencia, viabilidad y eficacia de las reformas propuestas. Resumiendo: por qué se debe reformar, para qué se quiere reformar y qué se debe reformar, asegurando siempre que las medidas propuestas sean coherentes con el problema que se desea solucionar, y que al mismo tiempo guarden relación con el contexto dentro del cual habrán de operar, constituyen las cuestiones claves que deben guiar todo proceso de reforma política. C. Criterios orientadores del proceso reformador Las posibilidades de éxito de todo proceso de reforma política aumentan cuando las guía una serie de criterios entre los que destacan, por su trascendencia, los siguientes cinco:
1. La necesidad de ver la reforma de manera sistémica e integral. La reforma necesita dotar al sistema político de una mayor calidad institucional. Hace falta contar con más “eficacia” y mejores “controles” en el manejo de la cosa pública. Asimismo, es fundamental promover solidez en los lazos de confianza que vinculan a representantes y representados. Naturalmente, no puede haber reforma política que arrive a buen puerto si no se la piensa “en sistema”. Si esta premisa es correcta, conviene asumir que una mínima modificación al orden vigente en cualquiera de sus campos terminará inexorablemente afectando a la Constitución y a la Ley de Partidos Políticos. Más allá de la intención política de introducir cambios Julio - Septiembre / 2010
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profundos o menores, cualquier modificación en la organización de los poderes del Estado o en el modelo de partidos seguramente estimulará alteraciones más o menos sutiles tanto en las prácticas como en las motivaciones que animan a los actores involucrados. También es probable que para alcanzar algunos objetivos se vuelva necesario subordinar o resignar otros. A menudo, la promoción de los beneficios de alguna de las propuestas puede terminar promoviendo daños colaterales y efectos no deseados ni previstos.
2. La dirección del proceso de reformas. El curso básico del proceso de reformas, en cuanto al destino (lo que se desea como resultado) y al camino (entre los cursos alternativos, la selección del que se considera óptimo) debe establecerse claramente y con un consenso amplio. 126
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lidad sólidas en cuanto a las reglas del juego. De ahí la importancia de que el proceso de reforma sea producto del diálogo, la negociación y el acuerdo entre los diferentes actores políticos interesados en transformar el statu quo, de modo que el desenlace garantice que todos los participantes del proceso vean reflejadas, en mayor o menor medida, sus posiciones e intereses.
Más que cambios radicales, se
aconsejan reformas progresivas, graduales, que vayan mejorando
la capacidad de funcionamiento de estas instituciones.
4. La progresión de las reformas. Es difícil lograr un proceso de reformas eficientes sin una visión u orientación general coherente, y por ello el proceso reformador necesita una hoja de ruta precisa, y que las medidas propuestas tomen en cuenta el contexto político y cultural dentro del cual van a operar. En efecto, reformar por reformar sin una profunda reflexión, sin un conocimiento amplio de la realidad jurídica, política, social y económica dentro de la cual se llevará a cabo la reforma, constituye un error mayúsculo porque no existen “recetas” universales para los cambios político-jurídicos.
3. La durabilidad y estabilidad de ciertas líneas principales de acción en lo que se refiere a las reformas políticas e institucionales. Al no responder al requisito general de durabilidad y estabilidad, las reformas que correspondan a correlaciones políticas o balances de poder coyunturales y no se asienten en un amplio consenso político y social están condenadas al fracaso. En términos de desarrollo, los actores requieren de un horizonte de estabilidad y previsibi127
Una vez propuesta la dirección que se ha de seguir, hay que avanzar con pasos no demasiado ambiciosos pero consistentes de forma tal que, aunque su alcance sea limitado, resulten lo suficientemente firmes para asegurar la ausencia de recaídas. Deben identificarse los puntos críticos en donde inicia el proceso de reformas2. Más que cambios radicales, se aconsejan reformas progresivas, graduales, que vayan mejorando la capacidad de funcionamiento de estas instituciones. Sin embargo, no debe permitirse que la cautela y el conservadurismo limiten la capacidad de reformas creativas y novedosas simplemente por el temor al cambio. El apego a la tradición y al inmovilismo del statu quo puede resultar tan dañino como el cambio excesivo.
5. La simultaneidad de medidas complementarias. Las reformas deben inscribirse dentro de un contexto institucional más amplio, en el que
Se entiende por puntos críticos aquellos en los cuales, una vez consolidadas las reformas, pueden generarse procesos autosostenidos de cambio y desarrollo institucional.
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se conciban acciones paralelas y complementarias que ayuden en su conjunto a los fines generales definidos en el punto primero. En este sentido, es interesante concebir las reformas institucionales en términos de los incentivos concretos que éstas ofrecen a los actores políticos para que decidan modificar su comportamiento y ajustarse a las nuevas finalidades que la reforma trae consigo. D. Evitar reformar mirando únicamente la coyuntura La experiencia comparada aconseja evitar cambios en las reglas políticas para responder a hechos variables y coyunturales, exclusivamente a problemas del momento; si bien debe reconocerse que esos problemas existen, también deben aquilatarse en su verdadera dimensión. En ocasiones, sin embargo, no existe otro remedio que ajustarse a los acontecimientos de la coyuntura. En estos casos, las reglas y procedimientos deben adaptarse a realidades circunstanciales, aunque ello, en general, ocurre sólo en condiciones extremas. Cuando se legisla para la coyuntura se corre el riesgo de incurrir en una hiperinflación de diagnósticos (Perelli, 2006: 203-211), debido a que las recetas y propuestas que emanan de estos diagnósticos sucesivos nunca llegan a fructificar; para que surtan efecto se requiere tiempo, y el cuadro temporal de mediano y largo plazo necesario para que ello ocurra está ausente de las deliberaciones. De este modo, las reformas van intentando dar respuesta de coyuntura en coyuntura, cambiando permanentemente las reglas de juego con el objetivo de que se adecuen al
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momento y resuelvan los escollos del hoy. En caso de no lograrlo, se inicia un nuevo ciclo de reformas. Así, los diversos procesos se van acumulando con el tiempo como capas geológicas de intentos fallidos y pasan a constituir un parámetro más de los problemas que se intentaba resolver. De igual modo, el sistema se vuelve altamente volátil e inestable y se produce una institucionalidad de tipo “ensayo y error” en donde un proceso se ensaya, fracasa y vuelve a cero. Por todo ello, en lugar de una lectura miope, la reforma debe basarse en una mirada estratégica de mediano y largo plazo. La política –como los mercados– demanda una visión de futuro, basada en un conjunto de reglas de juego claras y estables.
E. Principales obstáculos o limitaciones que suelen afectar a los procesos de reforma La experiencia comparada en materia de reformas políticas puede contribuir a evitar que se cometan graves errores. Un alto número de estos procesos de reformas no han cristalizado o no han alcanzado los objetivos buscados, ya que adolecieron de serios defectos o limitaciones entre los que, por su trascendencia, destacan: el carácter coyuntural de las reformas, un marcado desconocimiento acerca de las cuestiones técnicas y, quizás la más grave de todas, la falta de compromiso de los partidos políticos con esas reformas. En efecto, un primer grupo de reformas se ha hecho de manera coyuntural, con un enfoque más táctico que estratégico, para obtener beneficios concretos a favor de una fuerza o fuerzas políticas en el corto plazo. Como bien señalan Colomer y Negretto (2003), en 129
el mundo real la elección de instituciones comporta una interacción estratégica en la que diversos actores con preferencias diferenciadas deciden según su propio interés. En otras palabras, los actores políticos eligen por lo general instituciones no para aumentar la eficiencia social, sino para maximizar su probabilidad de ganar cargos y ejercer influencia en las políticas públicas una vez elegidos. Por ejemplo, los individuos y los partidos que controlan o esperan controlar el Ejecutivo suelen favorecer una fuerte concentración de poderes en este ámbito, mientras que los legisladores ordinarios y los partidos que esperan perder la presidencia en la siguiente elección tienden a apoyar reglas que incrementan el poder del Congreso. Un segundo grupo de reformas se caracteriza por la ignorancia y desconocimiento de parte de los actores a cargo de efectuarlas. Muchas reformas se llevan a cabo sin dar respuesta a preguntas clave como las siguientes: ¿cuál es el problema que se pretende solucionar?, ¿qué soluciones alternativas hay?, ¿cuáles opciones serían las más adecuadas para el caso concreto?, ¿qué factores condicionan a qué variables?, ¿cuáles son los efectos deseados y los no deseados de cada una de las opciones?, ¿cuál es el grado de viabilidad que las diferentes opciones tienen en relación con el contexto dentro del cual deben operar?, ¿qué tan viables son –en términos políticos– las diferentes opciones?, y ¿qué experiencias comparadas pueden analizarse para aprovechar el estado actual de conocimiento sobre el tema? Finalmente, en un tercer grupo de reformas se constata la falta de un verdadero compromiso de los actores políticos hacia ellas. Como señala el ex presidente de Ecuador Osvaldo Hurtado (2005): Julio - Septiembre / 2010
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Frecuentemente, el principal y más grande obstáculo que debe enfrentar una reforma política se encuentra entre quienes deben aprobarla y ejecutarla. Los partidos y sus líderes, si está de por medio la posibilidad de que pudieran ser afectados sus intereses, o mermada su influencia, suelen postergar su discusión y cuando se ven enfrentados a considerarla interponen toda clase de obstáculos para que siga su curso legal. En el caso de que, debido a circunstancias singulares llegara a aprobarse, manipulan su puesta en práctica o simplemente no cumplen las nuevas disposiciones, conspiración que les resulta fácil de armar en razón de que controlan los órganos encargados de plasmarla. Enfrentados los partidos a decidir entre el interés de la democracia y el suyo, con frecuencia se pronuncian por el segundo. Una muestra de su conducta utilitaria es el hecho de que los partidos que se opusieron a determinadas reformas cuando fueron minoritarios las apoyaron al convertirse en mayoritarios, y viceversa. Julio - Septiembre / 2010
F. El valor de la cultura política Las normas políticas estructuran la conformación, las atribuciones, las relaciones y el funcionamiento de las instituciones de un sistema político. Desde este punto de vista queda claro que normas, reglas e instituciones importan. Pero también resulta claro que es imposible tratar de dar respuesta a los graves problemas de gobernabilidad únicamente mediante la reforma legal o constitucional. América Latina ofrece cantidad de ejemplos de cómo han fracasado los intentos de esta naturaleza. En efecto, los problemas actuales de la democracia no se resolverán si se apuesta todo a la ingeniería constitucional, aunque ésta importa, y mucho, ya que permite crear los incentivos adecuados para mejorar el desempeño de las instituciones. Pero la eficiencia de un sistema político no depende únicamente de su diseño institucional. El comportamiento de sus actores políticos y los valores de la cultura política imperantes en el contexto sociopolítico son dos variables de gran importancia. 130
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Si la política de la confrontación no da lugar a la política del diálogo y de la colaboración, poco puede lograrse mediante reformas políticas por más idóneas que sean desde el punto de vista técnico. Tampoco se avanzará mucho si las prácticas políticas, personales e institucionales, se nutren de recurrentes incumplimientos, suspensiones, excepciones, modificaciones o básicamente de la constante alteración de las reglas de juego preestablecidas, lo cual resta transparencia y previsibilidad al sistema. Del mismo modo, si no existe entusiasmo por participar, si falta compromiso con lo público –-con lo de todos–, si falla la formación y educación cívica, todo seguirá igual y la reforma que se emprenda se convertirá en puro papel. Este aspecto cultural es la exteriorización de una grave falencia que hace inviable cualquier tipo de régimen institucional de base republicana y democrática. En otras palabras, habrá reforma política exitosa si todo lo que se proyecte se acompaña de una profunda transformación cultural, que rescate los valores tradicionales de la república.
c. No existe ningún best system (o mejor sis-
tema ideal). Como bien ha señalado Giovanni Sartori, el mejor sistema es aquel que mejor se adapta al contexto en cuestión. Por ello no hay ninguna solución institucional general o “tipos ideales”. Por el contrario, como bien advierte el institucionalismo contextualizado, toda solución tiene que ser diseñada conforme a las características del contexto y de la coyuntura en que debe operar.
d. No hay sistema político ni arreglo institu-
cional que no pueda mejorarse ni que deje completamente satisfechas a todas las fuerzas políticas.
e. No hay recetas que, de ser aplicadas correc-
tamente, terminen con todos los obstáculos y problemas de la democracia.
f. La eficiencia de un sistema político no de-
pende únicamente de su armado institucional. El comportamiento de los actores políticos y de la ciudadanía es también una variable determinante.
g. Hay que evitar caer en el simplismo mono-
G. Balance La experiencia comparada en materia de reformas política evidencia (Casar, 2007): a. Las reformas políticas posibles son tantas
como la imaginación política admita. Las restricciones dependen, por un lado, de los objetivos trazados y, por el otro, de los intereses de los actores políticos que tienen a su cargo dicha tarea.
b. Las instituciones cuentan pero su peso es
relativo y varía en función del contexto en que operan. 131
causal de responsabilizar demasiado a las instituciones o esperar mucho de ellas. De ahí la importancia de poner atención a otros dos factores: la calidad de los liderazgos y la cultura política, los cuales no sólo cuentan en el momento de diseñar las instituciones, sino también en su manejo y funcionamiento. En otras palabras, hay que establecer un balance entre líderes políticos efectivos e instituciones fuertes, capaces de poder dar respuestas a las demandas de la sociedad.
h. No hay sistema constitucional o legal que
resista el comportamiento antiinstitucional Julio - Septiembre / 2010
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o antisistema de parte de la clase política, o su resistencia a cooperar. i. Es importante tener presente que, si bien los
gobiernos democráticos enfrentan límites que provienen del orden jurídico e institucional –por ejemplo, de la división de poderes, del número de partidos políticos, de las reglas de decisión, etc.–, también existen otras restricciones que no deben ignorarse: las de los poderes fácticos. De ahí que si lo que se busca es tener gobiernos democráticos, representativos y eficaces, estos poderes deben también ser objeto de reformas legales.
j. En suma, hay que reformar las instituciones
y las reglas, hay que crear ciudadanía, pero también hay que ayudar a cambiar, y para bien, a la clase política.
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América Latina: partidos, elecciones, democracia
AMÉRICA LATINA: PARTIDOS, ELECCIONES Y DEMOCRACIA Juan Rial
Visión Internacional
JUAN RIAL
Consultor Internacional en el Área de Gobernabildiad Democrática
“Durante toda su historia, América Latina ha sido un auténtico laboratorio de ilusionismo político. La región experimentó, con una variedad muy impresionante, los diversos avatares del poder autoritario instaurado en nombre de la voluntad del pueblo y de la democracia” Alain Rouquié La afirmación que citamos de Rouquié conocido académico y diplomático francés indica que no basta con realizar elecciones rutinariamente, pues las dictaduras no implicaron solamente impedir el funcionamiento de los partidos políticos, sino también el mantenimiento de una cultura autoritaria. Dice Rouquié que en la historia de América latina siempre predominó una cultura de ese perfil y eso explica las constantes interrupciones e inestabilidades institucionales. Cree que en el imaginario colectivo de los habitantes de la región predomina la idea de que el poder tiene que ser gestionado por los más capaces, y no por la mayoría, y, por lo tanto, el voto universal si se traduce en decisiones pegadas a los deseos de las mayorías, es una puerta abierta al caos, de modo que hay que canalizarlo, atemperarlo y moderarlo. Puede decirse que esas creencias también se expresan en África, en el Medio Oriente y en Asia. Algunos países de esas regiones disponen en sus normas que para ejercer algunos de los cargos electivos se debe poseer un título universitario. Pero también es cierto que los habitantes no suelen comportarse como ciuda135
danos imbuidos de racionalidad y valores cívicos propios del nivel republicano, sino que su imaginario tiende a maximizar sus intereses personales, por sobre todo. Y esto ocurre en todo el mundo. En algunos países el cuerpo electoral es reducido, correspondiendo a aquellos que son sostienen la mayor parte de la riqueza del país, que lo orientarán hacia su estilo de desarrollo, pautaran su idea de progreso, y de orden social. Aunque este proceso se ha revertido en muchos países, en donde se mantiene la legitimidad legal y mayoritaria se ve cuestionada pues no coincide con la otra legitimidad, la socio - histórica, que era, finalmente, las que proveían el pensamiento de las elites. Pero estos procesos de exclusión chocaron con los intereses de sectores populares los que abandonando el ámbito rural hoy son parte de las grandes urbes que conforman América Latina y que, aunque mantengan hábitos culturales y reflejos propios de modo de conformar una mezcla que hace que puedan ser considerados parte de una cultura “rurbana”, poco a Julio - Septiembre / 2010
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poco son un elemento de modernidad, aunque reivindiquen formas tradicionales y un pasado mítico “paradisíaco” como forma de reconocimiento de su identidad y justificación para la lucha para obtener el poder. Así puede verse a las indígenas bolivianas usando sombreros manchesterianos1 o guatemaltecas que utiliza caros vestidos multicolores, más apropiados para festividades y más caros por cierto que la ropa occidental moderna hecha en masa y terminada en maquilas, también como forma de afirmar sus reivindicaciones, ocupar bancas en los Congresos y ocupar un buen número de minutos en los programas de TV de sus países, cosa impensable poco tiempo atrás. Los líderes de hoy como Correa y Morales2 que usan atuendos “sincréticos” que aparentan seguir pautas tradicionales indígenas buscan influir en el imaginario de sus apoyantes diciendo con sus atuendos y sus discursos contradictorios: ustedes han llegado al poder. Cuando se fraguan movimientos sociales y políticos cuyos líderes interpretan esta idea de exclusión y promueven una nueva ilusión política de participación efectiva y que “alguien como uno” está al frente del estado, cambiando las formas de hacer política. Los sombreros de tipo hongo-bombín y las polleras burdeos son caras. Una buena pollera vale como 40 o 50 dólares y un sombrero borsalino unos 200 dólares. Una manta de vicuña para poner por arriba de las blusas unos 400 dólares, un dineral en términos bolivianos. Este tipo de atuendo mestizo terminó de configurarse por 1900, siendo usado por la burguesía chola y ahora reivindicada como atuendo del nuevo poder con referencia étnica entre los llamados “pueblos originarios”. 2 Si bien inicialmente Morales usó un buzo de lana y sintéticos de jersey horizontales, luego sus atuendos ad hoc o trajes como los que le confecciona el sastre Manuel Sillerico hechos con telas con aguayo, un tejido cuadriculado multicolor típico de mantas andinas y fundamentalmente siguiendo los consejos de la diseñadora Beatriz Canedo Patiño, la “reina de la alpaca”. Alicia Cisneros es la diseñadora de las camisas que utiliza Rafael Correa. Cuando tomo posesión del cargo uso una camisa blanca bordada con motivos de rombos en la parte frontal, con una figura ovalada y una flecha, que había adornado basada en los diseños de la antigua cultura Jama-Coaque, que habitó en una región de la costa ecuatoriana entre el año 350 antes de Cristo y el 1.532 de nuestra era 1
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¿Por qué después de 10 años Chávez sigue siendo tan popular? Precisamente por insistir con voz e imagen que él realmente representa a las mayorías. La tesis de Lakoff3, asesor del PSOE español, es que los marcos, las metáforas, con los que enmarcamos nuestras ideas son fundamentales para que éstas se entiendan perfectamente. Este estudio, si bien estaba dirigido a los “progresistas” de EE.UU. lo que allí se denomina “liberales”, y de ahí el título completo: Puntos de reflexión. Manual del progresista, también puede ilustrarnos sobre la compleja psicología electoral de los latinoamericanos de este tiempo. Hoy lo que tiene más efecto es comunicar. Pueden ser valores, conductas, narrativas de vida, ideas muy vagas que parece que interpretan el sentir y el imaginario de los sectores mayoritarios, que componen el grueso de las clases subalternas. Ya no se puede hace discursos a la Velazco Ibarra que recurría a una pulida oratoria que incluía hasta latinazgos. Tampoco se 3 Thinking Points (with the Rockridge Institute) publicado en New York en el 2005 por Farrar Strauss Giroux y traducido por Península en español con el título Puntos de Reflexión editado en el 2008. Véase también del mismo autor. The Political Mind : Why You Can’t Understand 21st-Century American Politics with an 18th-Century Brain. New York. Viking / Penguin. 2008. El autor es profesor de la Universidad de California. Berkeley.
los que intentan entender la
política con un enfoque racional, los que apelan a la
“racional
choice” y a presuntos modelos
“matematizables”, carecen de la
puede llevar exclusivamente una retórica coherente, cerrada abonada por antiguas fórmulas como el discurso racional de los marxistas de los años 60 del siglo pasado. No hay tampoco atracción por explicar propuestas políticas específicas, más o menos referenciadas a temas abstractos, sólo se puede hacer referencia a obras públicas más o fáciles de imaginar en su resultado por esa masa. El líder político principal de hoy, es un “poliactor” o “poliactriz” por lo tanto es, ante todo, un comunicador que se conecta con la gente, que trasmite esa narrativa. Logra que la gente crea en lo que dice y se gana su confianza porque habla de sus valores, gustos, ilusiones. Por eso personajes como Chávez duran, si se ayudan al usar el aparato del estado para perdurar en el mando. Camino que buscan seguir otros líderes. El líder hablara de la comunidad: porque nadie lo puede conseguir sólo y las comunidades son necesarias para tener una vida realizada. No se refiere al ciudadano como predominaba el discurso de los liberales. El individuo no es el centro del discurso, como en el pasado en nuevo forma, el referente es masivo, aunque ya no haya “masas”. Las garantías que ofrece son para el colectivo, pero también debe ofrecer el brazo protector bajo la forma de clientelismo horizontal o asistencialismo sea focalizado o abarcador de grandes grupos. Promete una prosperidad futura como la gratificación diferida por el apoyo que le presten. Por lo tanto los que intentan entender la política con un enfoque racional, los que apelan a la “racional choice” y a presuntos modelos “matematizables”, carecen de la empatía necesaria para entender como se opera en la política de nuestros días.
empatía necesaria para entender como se opera en la política de nuestros días.
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Nunca la política fue un juego racional, pero más que nunca hoy es una serie de recursos que ponen en una arena para poner en tensión emociones y sensibilidades. Sabemos que la gente razona utilizando marcos lógicos y metáforas que no se ajustan a la lógica clásica. Utiliza estructuras mentales profundamente arraigadas que configuran nuestra comprensión del mundo y que le permiten al ser humano entender la realidad y, a veces, crear lo que entendemos por realidad. Se apela a construcciones y al uso de reflejos y reacciones inconscientes y automáticas. Esos marcos están en nuestro cerebro y definen nuestro sentido común. La repetición los asienta y no se transforman de la noche a la mañana. Es por eso que han triunfado líderes que cuentas historias, y mejor si su vida es en si misma una historia interesante como es el caso de Chávez, Evo Morales, “Pepe” Mujica, tomando diversos ejemplos. El partido político, en estos marcos queda opacado y sirve sólo de vehiculo para el triunfo o la participación electoral y para conseguir cargos electivos. De ahí la necesidad de los políticos profesionales de segundos y terceros niveles de “acertar” a que líder seguir. Queda poco de la ideología dominante del pasado, sea por grandes conglomerados, como el conservadurismo más o menos católico o el liberalismo laico, o el izquierdismo sesentista en sus diversas versiones o la ortodoxia que imponía el fenecido régimen soviético. Los mensajes políticos de estos tiempos son expresamente confusos y contradictorios. El presidente uruguayo Mujica lo expresó pristinamente: “como te digo una cosa te digo la otra”. En algunos casos parten de premisas morales, es decir, intentan trasmitir que es lo justo. En Julio - Septiembre / 2010
su estructuración apelan a historias, en las que hay temas conocidos, se cuentan historias con héroes, villanos, víctimas, se apela a los mitos endiosando o diabolizando a los enemigos o adversarios. Se busca que el discurso sea similar “al de la calle”, al conocimiento convencional de los sectores subalternos. No importa cuan lejos esté de las necesidades presentes o futuras de la gestión de gobierno. Algunos de los mensajes han llevado a la idea que era necesario “refundar” el estado, de ahí las convocatorias a las asambleas constituyentes. Chávez en 1999 juró para asumir su cargo “sobre esta moribunda constitución”. Correa fue electo sin tener el apoyo de diputados, dado que su discurso se estructuró frente al combate a las “partidocracia”. Así ambos líderes, y también Evo Morales, derrotaron y llevaron a la ruina a los partidos que protagonizaban la vida política del país hasta adueñarse de los mecanismos de gobierno. Estos líderes pusieron macha mecanismos democráticos, en muchos casos ampliando la ciudadanía, saliendo de esquemas exclusionarios, bajo una idea que realmente conducía combatir la democracia como poliarquía4 transformándola en una suerte de “tiranía de las mayorías”. La existencia de regímenes presidencialistas favoreció la instauración efectiva de presidencias plebiscitarias, en las que el líder busca comunicarse directamente con la masa de apoyantes, utilizando a la maquinaria partidaria sólo como un instrumento subsidiario necesario para los mecanismos plebiscitarios o para el encuadramiento, como intenta hacerlo Chávez, retornando a viejas fórmulas. Con ese esquema Chávez intenta perdurarse en el ejercicio del gobierno, aunque la toma del poder implique pactar constantemente con inNos referimos a la definición minima que proporcionó Robert Dahl, en Poliarchy. (New Haven. Yale Univ. Press, 1971)
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tereses diversos, algunos contrarios a sus convicciones o deseos, pero a los que debe tener en cuenta. Los partidos políticos si son actores importantes del proceso político, aunque funcionen en una forma que favorezca la oligarquización de sus sectores dirigentes, suponen el predominio de la democracia representativa. Las presidencias plebiscitarias suponen que los partidos quedan subordinados a los intereses de quienes manejan el régimen. La dispersión del poder, el principio del balance entre diversos poderes se rompe en estos regimenes. Hoy en día en varios pases de América Latina la democracia se está destruyendo en nombre de la democracia. La dispersión del poder se está acabando con el apoyo de las mayorías. En unos casos se ha impuesto la impaciencia frente a la pobreza, y en otros casos la impaciencia frente a la violencia. Caudillos nuevos concentran el poder y se reeligen con el aplauso general del “pueblo”. 139
Los principales ciclos electorales Argentina. Tras siete años de titularidad en el ejercicio del gobierno, primero por parte de Néstor Kirchner, luego su esposa Cristina Fernández, no es claro que pasará en el 2011. Los dos pueden ser candidatos a la presidencia nuevamente y es de suponer que Néstor Kirchner quisiera un segundo mandato. La oposición, a pesar del desgaste sufrido por los Kirchner no logra articularse. A pesar de los problemas que derivan de una inflación importante, del crecimiento del gasto público que no tiene contrapartida en la recaudación fiscal, a pesar de enfrentar fallos judiciales e investigaciones adversas, sigue contando con un apoyo importante. El peronismo, la base troncal de la política argentina desde hace más de medio siglo está fracturado entre pro - kirchneristas y contrarios a su gestión La Argentina exportadora sigue sosteniendo al matrimonio a pesar de los encontronazos enJulio - Septiembre / 2010
tre los productores de soja y el gobierno. La informalización de la política, contratara de la informalización de la sociedad, sin embargo, todavía favorece al matrimonio. En ese marco el sistema de partidos es caótico y sólo cumple funciones puramente electorales. Bolivia. El gobierno de Evo Morales ya sorteo varias consultas electorales. Impuso una nueva constitución, pero mantiene una dura disputa regional con el oriente boliviano. La próxima consulta electoral está lejos en el tiempo (presidenciales en el 2015), mientras los partidos tradicionales han sido reducidos a casi nada y el nuevo movimiento creado en torno a Morales, ha sufrido desprendimientos y la política corriente está en manos de movimientos políticos con fuerte relacionamiento con sectores sociales. Aunque es uno de los países donde se experimenta con una nueva institucionalidad bajo la conducción de un líder que ejerce una presidencia plebiscitaria, la macro economía se sigue conduciendo en forma autónoma y ortodoxa. Brasil. En octubre del 2010 se dimirá quién será el sucesor de Lula, si su correligionaria Dilma Rousseff, del Partido de los Trabajadores, o José Serra, del Partido Social Demócrata Brasileño (PSDB). En un país donde la estabilidad partidaria era casi nula, paradojalmente, Brasil muestra organizaciones relevantes en el juego representativo. Lula logró gobernabilidad por el apoyo del Partido do Frente Liberal, situado ideológicamente en las antípodas del PT, pero el pragmatismo se impone en todo el juego político brasileño. Quizás en esta elección por primera vez, los temas de la agenda internacional van a incidir en una campaña electoral. En un país que intento y fracasó en resolver la crisis hondureña y que Julio - Septiembre / 2010
Foto Archivo Revista Poder
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busca ser partícipe de una mediación en medio oriente, mientras que su participación real en el MERCOSUR o en Unasur es militada, algunos candidatos seguramente dirán que ese tema no puede estar ajeno al pronunciamiento popular. Colombia. Acaba de pasar la segunda vuelta que confirmó la preferencia por la continuidad de la política de Álvaro Uribe, representada por el ex ministro de Defensa y de Economía, Juan Manuel Santos, hombre ligado a fuertes intereses, entre ellos a los del multimedia El Tiempo. Uribe otro nuevo caudillo plebiscitario fue el protagonista de un cambio sustancial en Colombia terminando con la política de conciliación con las FARC. Los viejos partidos tradicionales prácticamente carecieron de presencia en la campaña, logrando apenas menos del 10% de los votos para sus candidatos a presidencia. El segundo contendor fue también un “antipolítico” el independiente Antanas Mockus. Éste, sin embargo no se 140
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apartaba de la idea de su antecesor para llevar adelante la política de seguridad interior.
nal. Todavía es lejana la confrontación por la presidencia llevarse a cabo en el 2013.
En este marco con partidos desprestigiados por actos de corrupción o connivencia con paramilitares, la política giro en torno a personas, no a partidos.
El Salvador. El nuevo presidente Funes, intentó imprimir un nuevo estilo a su gobierno, pero, finalmente enfrenta problemas similares a los de sus antecesores de ARENA. Ahora ante el reclamo popular por la seguridad pública ha comenzado a llevar adelante una política de “mano dura”, que supone la aprobación de una legislación anti - pandillas y el uso de militares en la seguridad pública. Los partidos siguen estos procesos viendo que ARENA y el FMLN han sufrido disidencias. Posterior a la expulsión del ex presidente Antonio Elías Saca y a otras renuncias en el parlamento, para abril de 2010 ARENA quedó con un saldo de dieciocho diputados en la Asamblea Nacional, de treinta y dos que originalmente ganó en marzo de 2009.
Chile. En un país donde perduró el esquema de salida de la dictadura con dos grandes bloques, la elección de diciembre de 2009 con la aparición de Henríquez Ominani, llevó a la Concertación mostrar una fuerte erosión y permitió el triunfo de Sebastián Piñera. Un terremoto fuerte obligó a que la confrontación política que suponía el cambio de coalición de gobierno quedase en un discreto segundo plano, pero es claro que el esquema político post transición está dado paso hacia uno de nuevo tipo. Por ahora, sin embargo, la vida partidaria sigue siendo relevante en el país. Ecuador. A tres años de asumir, el presidente Rafael Correa comienza a sentir los primeros embates del desgaste político, pero parece estar lejos de sufrir la suerte de sus antecesores que en menos tiempo fueron todos expulsados del palacio de Carandolet. Con una política errática, con partidos tradicionalmente fuertes muy erosionados y con una regionalidad que sigue pesando en la forma de hacer política, Correa sobrevive a pesar de la perdida de empleo de muchos de sus habitantes, resultado de la crisis financiera internacional, del autoritarismo como suele conducir el gobierno y la preocupación por el deterioro de la seguridad publica de parte de la ciudadanía. Su principal opositor el alcalde de guayaquil Jaime Nebot se refugia en su feudo de la costa, sabiendo que con un partido destrozado no puede aspirar a alcanzar una dimensión nacio141
Honduras. En diciembre del 2009 fue electo Profirio “Pepe” Lobo. La percepción dominante en el exterior es que el proceso estaba viciado por ser convocado por un régimen de facto y por la baja participación de la ciudadanía. En realidad el proceso electoral fue convocado de cuerdo con las normas antes que Manuel Zelaya fuese destituido y la participación por la que fue electo Lobo fue muy similar a la que hubo cuando Zelaya fue elegido. Además hay que considerar que el golpe de estado que depuso a Zelaya se fundamentó en los procesos que conducían a instaurar la un cambio para permitir la reelección de Zelaya, prohibida por la constitución. Es cierto que el golpe fue percibido, internamente, como una forma de frenar “la expansión del chavismo”. Brasil fracasó en un intento de negociación y Lobo asumió mientras una buena parte de los gobiernos de la región o lo reconocieron, cosa que se mantiene para muchos de los sudamericanos al tiempo Julio - Septiembre / 2010
para la consulta electoral presidencial, México muestra uno de los pocos países donde los partidos siguen siendo actores principalísimos.
Foto Archivo.
que escribimos esta nota. Conciliador por naturaleza Lobo busca un acuerdo partidario. Especialmente con los liberales que a pesar de la ruptura interna entre golpistas y antigolpistas mantienen su presencia y no hubo expulsiones mutuas. Mientras el movimiento de resistencia encuentra dificultades para estructurarse como partido. Por lo tanto la crisis todavía no afecto al sistema de partidos para hundirlo, como h ocurrido en otras crisis en la región. México. El intento del presidente Felipe Calderón de promover una vasta reforma política, que redujese el número de legisladores, instaurase la segunda vuelta, permitiese candidaturas independientes, instaurase mecanismo de democracia semi – directa, como los principales cambios, fracasó. El PRI que ve que las encuestas la intención de voto son favorables para sustituir al PAN, por lo que no tiene interés en un acuerdo legislativo para cambiar las reglas de juego. Aunque todavía falta tiempo Julio - Septiembre / 2010
Perú. La elección presidencial de 2011 es de resultado muy incierto Los que encabezan preferencias, el Alcalde limeño Luis Castañeda Losio y la hija de Fujimori, Keiko Fujimori se apoyan en estructura que poco tienen que ver con un partido político tradicional. Y mucho con la realidad de un estructura económica y social fuertemente informalizada, donde más del 70% del mercado laboral es de esas características. El presidente Alan García, aunque hombre de un partido tradicional, se ha conducido en forma personalizada y se ha encargado de “dinamitar” a sus posibles sucesores al dejar correr procesos y denuncian contra ellos, especialmente contra Jorge del Castillo, conocido gran negociador. Uruguay. El triunfo de José “Pepe” Mujica, segundo consecutivo del Frente Amplio, sin embargo muestra que como tal la alianza de 17 partidos es poco funcional a la hora de gestionar el gobierno. Mujica quiere dar un golpe de timón en un viejo estado fuertemente burocratizado y no puede. Si bien se mantiene el esquema partidario de tres grandes fuerzas, sostenidas por el mecanismo de acumulación entre facciones, la política también se ha personalizado y cada vez más en menos referenciada a la actividad partidaria. Venezuela. Aunque la elección presidencial recién se producirá en el 2012 en el 2010 habrá una elección de representantes para la Asamblea Nacional en setiembre del 2010. El partido de la revolución que construye Chávez intenta recorrer los viejos caminos de los partidos hegemónicos. 142
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La oposición tratará, una vez más, la posibilidad de revertir el proceso revolucionario, a través del restablecimiento de los contrapesos institucionales y la participación de los ciudadanos en la gestión pública. “Soluciones para la gente”, se denomina el programa de acción que los adversarios del presidente Hugo Chávez. La oposición que actúa más con la lógica y las técnicas de las ONGs que con la de organizaciones políticas busca a responsabilizar a Chávez por los problemas más apremiantes: inseguridad ciudadana (casi 14.000 muertos por la violencia en 11 años de gobierno), inflación (25,1% al cierre de 2009) y deterioro de los servicios públicos básicos con inéditos racionamientos de agua y electricidad. Sin embargo, la elección de los candidatos a diputados reveló las dificultades de la oposición para articular y presentar un liderazgo alternativo. En setiembre también se medirá la vigencia de los partidos y de la sociedad civil como muro de contención al autoritarismo que ambos sectores le imputan a Chávez.
El control absoluto del Legislativo ha facilitado a Chávez colocar sus piezas en el Tribunal Supremo de Justicia, en la Fiscalía, en la Contraloría, en la Defensoría del Pueblo y en el Consejo Nacional Electoral. O sea, ningún juez, contralor o árbitro se ha atrevido a ponerle coto al presidente.
A manera de conclusión La antipolítica en el discurso sigue dominando. No es la hora de los partidos sino la de los lideres/as que buscan centrar en su persona el manejo del gobierno. En países donde hay una retórica anticapitalista, todos singuen pautas de mercado, aunque a veces los beneficiarios sean personajes muy ligados al gobierno, como la “boliburguesìa“de Venezuela. La disonancia entre discursos y prácticas afecta aun mundo donde las percepciones son las que predominan sobre los duros hechos, pero esto, son los que, finalmente, condicionan el accionar político. Foto Archivo.
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El derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos
EL DERECHO AL DESARROLLO DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS Claudia del Pilar Mojica Martínez
Reflexiones
Claudia del Pilar Mojica Martínez
Politóloga y Magíster en Ciencias Política de la Universidad de los Andes con experiencia en Derechos Humanos y Derecho Inernacional Humanitario
El derecho al desarrollo en su esencia es la materialización de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos para realizar el bienestar societal en un contexto de respeto de las libertades, autodeterminación de los pueblos y ejercicio de la soberanía sobre las riquezas y recursos. La finalidad de este derecho es la de consolidar el desarrollo humano1 como fuente de progreso, donde la paz y pleno respeto a los derechos humanos son condiciones fundamentales. Es un derecho de equidad que responde a valores de solidaridad, no discriminación, igualdad de oportunidades y equitativa distribución de los beneficios producto del desarrollo. Desde el punto de vista teórico-conceptual los países en vía de desarrollo se rigen por un derecho al desarrollo que propende por la equidad económica, la lucha contra la pobreza y la dignidad humana como expresión de la materialización práctica de la protección y respeto a los derechos humanos. Estos aspectos, en su conjunto, propician las condiciones para la preservación de sociedades pacíficas. Sin Según Naciones Unidas el desarrollo humano es un conjunto de oportunidades para que las personas tenga mayor acceso al conocimiento; mejores servicios de nutrición y salud; protección contra el crimen y la violencia física; cantidad de tiempo libre; libertades políticas y culturales y participación en actividades comunitarias.
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embargo, la realidad controvierte las expectativas de los postulados teóricos, en la medida en que la inequidad, la discriminación, la violación a los derechos humanos y/o la persistencia de conflictos armados son constantes en estos países. La Organización de las Naciones Unidas (ONU), desde su creación, ha propendido por establecer normas internacionales tendientes a concretar, en la práctica, el anterior precepto teórico. En este sentido, se pueden mencionar como corolarios los pactos Internacionales de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, en la medida en que condensan los derechos humanos inherentes a la dignidad de la persona humana, en tanto base para el desarrollo de las sociedades, en un contexto de libertad, justicia y paz. Como elemento complementario se menciona la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, que si bien no es un instrumento vinculante para los Estados partes, es un referente ético para los mismos, puesto que define el derecho al desarrollo como un derecho humano inalienable por virtud del cual cada ser humano y todas las personas tienen derecho a participar, contribuir y disfrutar del desarrollo económico, social, Julio - Septiembre / 2010
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Las declaraciones y normas internacionales no inducen o generan, de manera automática, políticas públicas tendientes a producir transformaciones socio-económicas que den como resultado un mayor desarrollo humano. cultural y político, en el cual todos los derechos humanos y las libertades fundamentales pueden ser completamente realizadas2. De acuerdo con esta declaración, el desarrollo es un derecho individual y colectivo, simultáneamente, aunque defina a la persona humana como el eje central del desarrollo, puesto que los Estados a través de los gobiernos deben cooperar y crear las condiciones internacionales para la promoción del desarrollo y el establecimiento, mantenimiento y fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales. Es absolutamente evidente que el derecho al desarrollo intrínsecamente no sólo conlleva de manera transversal a los derechos humanos, sino la esencial unidad conceptual, interdependencia y condicionamiento recíproco entre los derechos económicos, sociales, políticos, culturales, la paz y el desarrollo. Estos conceptos fueron incorporados en la Declaración de Viena y en el Programa de Acción al contemplar en el artículo 5 que todos los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados y en el artículo 8 al plantear que la democracia, el desarrollo y el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente3. En un sentido más amplio la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo involucra las variables necesidades básicas y justicia social, dado que el bienestar de la población depende de la NOWARK, Manfred. International Human Rights Protection – Context and Concepts. En: Introduction to the International Human Rights Regimen. Netherlands. Biblioteca de Derechos Humanos del Instituto Raoul Wallenberg, 2003, pag 44. 3 Ibid. loc.cit. 2
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justa distribución de los beneficios resultantes del desarrollo y de la igualdad de oportunidades para acceder a los recursos básicos, educación, salud, servicios, alimentación, vivienda, empleo y distribución del ingreso4. De igual manera, esta concepción involucra derechos como la no discriminación y la equidad, donde la distribución del ingreso y la lucha contra la pobreza juegan un papel central. Como se anotó anteriormente, la ONU tiene una concepción amplia sobre el derecho al desarrollo desde la perspectiva de los derechos humanos y la paz5, pero ¿Cuáles han sido los aspectos que han impedido consolidar el desarrollo humano en los países en vías de desarrollo en un contexto pacífico y de respeto y promoción de los derechos humanos? Diversos factores han incidido en este hecho y una mirada juiciosa permitirá explicar la problemática. Las declaraciones y normas internacionales no inducen o generan, de manera automática, políticas públicas tendientes a producir transformaciones socio-económicas que den como resultado un mayor desarrollo humano. Los instrumentos internacionales de la ONU per se no estimulan cambios políticos, es decir, se está frente a un asunto de poder político y económico más que de aplicación directa de una normativa jurídica. Pretender un control “jurisdiccional” de la política económica del Estado no pareciera ser una tarea fácil, o un mecanismo técnicamente 4
ROSAS, Allan. The Right of Development. Economic, Social and Cultural
Rights. Martinus Nijhoff Ed. segunda ed., 2001, pag 128. 5 Se entiende por paz el conjunto de condiciones materiales que permitan el ejercicio de una digna y libre de violencia.
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Foto de archivo.
adecuado para asegurar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales. Sería ilusorio pensar que, a través del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, podría generarse riqueza o repartir lo inexistente. Sin embargo, ello no condena los derechos económicos, sociales y culturales a la ineficacia ni los hace prescindibles en una estrategia de desarrollo social. Por el contrario su valor estriba en que ayudan a construir el ordenamiento jurídico institucional en el que se desenvuelven las autoridades y los ciudadanos”6. De igual manera, la ONU no cuenta con un organismo y/o mecanismos que obliguen a los Estados partes al pleno cumplimiento de lo estipulado en los pactos internacionales de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Incluso se consagra en esta normatividad que la realización de estos derechos es progresiva en el tiempo y depende de que se adopten las medidas requeridas y se cuente con los recursos presupuestales para su respectiva implementación. Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Comisión Económica para América Latina. La Igualdad de los Modernos. San José de Costa Rica, 1997, pág 52
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Por su parte, el control de la ONU relativo a la presentación de informes por los Estados partes, en los cuales especifican las medidas adoptadas y los progresos realizados para asegurar el respeto a los derechos contemplados en los Pactos mencionados, es un mecanismo poco efectivo, máxime cuando en dichos informes se pueden señalar las “circunstancias y dificultades que afectan el grado de cumplimiento de las obligaciones previstas en estos Pactos” 7, a manera de justificar los limitados avances de los Estados. La aplicabilidad o concreción real de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y del desarrollo encuentra su cuello de botella en las limitaciones o escasos recursos presupuestales, las prioridades de la agenda gubernamental, la prelación del gasto militar frente a la inversión social en los países que sostienen conflictos armados internos y los niveles de corrupción que se convierten en talanquera del desarrollo con equidad. La persistencia de la pobreza y las inequidades, como elementos antagónicos al desarroOficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Compilación de Instrumentos Internacionales. Bogotá, 2001, pág 63
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llo, es objeto de un equivocado diagnóstico, en la medida en que considera que “el enfoque de los derechos humanos con respecto a la pobreza es una concesión de poder a los pobres que amplíe su libertad de opción y acción para estructurar sus propias vidas”8, pero se olvida que la pobreza es una condición estructural de los países en vías de desarrollo relativa a su inserción tardía en el capitalismo mundial con las consiguientes repercusiones relativas a la asimetría en términos de ventajas comparativas en el comercio, el bajo conocimiento científico y capacidad tecnológica y productiva, aspectos que se han agudizado con la internacionalización y globalización de la economía. La orientación de la política económica en el contexto de la globalización en “…los países en vías de desarrollo han fijado sus prioridades en las reformas dirigidas a la inserción en la economía mundial más que en las reformas dirigidas a eliminar la pobreza y, por otro lado, porque las políticas de los organismos comerciales, financieros y monetarios internacionales han promovido estas reformas más que las dirigidas a generar un desarrollo equitativo”9. No en vano una gran preocupación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU constituye la erradicación de la pobreza extrema y el hambre. Uno de los problemas estructurales de los países en vías de desarrollo. La cooperación internacional ha estado enmarcada en una concepción asistencialista de bajo impacto en la reducción de las inequidades socio-económicas y la pobreza versus el logro de un mayor desarrollo. A su vez la asistencia se ha ejercido permeada de una Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Los Derechos Humanos y la Reducción de la Pobreza. Nueva York, 2004, pag 15 9 VELA, ORBEGOSO Bernardo. El Declive de los Fundamentos Económicos de la Paz. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, ed. primera, 2005, pag 118 8
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relación de poder entre los organismos internacionales y las agencias de cooperación donantes frente a los países receptores, donde los primeros determinan cuáles son las áreas prioritarias de la cooperación y cómo deben ser implementados los proyectos. Aunque se plantee que “la asistencia y la cooperación internacionales incluyen también la obligación de colaborar en un sistema equitativo de comercio multilateral de inversiones y financiero que propicie la reducción y eliminación de la pobreza”10, la realidad en términos de indicadores ha demostrado lo contrario11. El derecho al desarrollo no se agota en la superación de las inequidades y la pobreza, sino que tiene importantes implicaciones en la prevención y erradicación de los conflictos armados. Al establecerse una correlación entre el índice de desarrollo humano y los países con conflictos armados12 se observa que la mayoría de los países que sostiene conflictos internos registran índices de desarrollo humano medio o bajo13. Existe un vínculo entre pobreza, desarrollo humano y conflictos armados, bien sea porque ésta es la causa dinaOACDH. Op. Cit. pag 44 Programa De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo. Estadísticas del Informe de Desarrollo Humano 2009. http://hdr.undp.org/es/estadisticas/ 12 Existen, actualmente, 29 conflictos en el mundo. “La región del mundo más inestable o que cuenta con el mayor número de conflictos armados es Asia (12). Le sigue África (10), Europa (tres), Oriente Medio (tres) y América (uno)…en Asia encontramos los conflictos armados de Afganistán, Filipinas (NPA), Filipinas (Mindanao-MILF), Filipinas (Mindanao-Abu Sayya), India (Assam), India (Jammu y Cachemira), India (Manipur), India (CPI-M), Myanmar, Pakistán (Baluchistán), Pakistán (noroeste) y Tailandia (sur). En Africa, los países en estado de guerra son Argelia, Chad, Etiopía (Ogadén), Nigeria (Delta del Níger), R. Centroafricana, RD Congo (este), Somalia, Sudán (Darfur), Sudán (meridional) y Uganda (norte). En Europa…encontramos en Rusia 10 11
(Chechenia), Rusia (Ingushetia) y Turquía (sudeste). En Oriente Medio están los conflictos de Iraq, Israel-Palestina y Yemen. El único país con un conflicto armado en América es Colombia”.El Mundo en Guerra. http://guerrasconflictosarmados.suite101.net/article.cfm/el_mundo_en_guerra 13 Se exceptúa Turquía e Israel puesto que reportan índices de desarrollo humano alto. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Pobreza Humana y de Ingresos. http://hdr.undp.org/en/media/ HDR_2009_ES_Table_I1.pdf
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mizadora de los enfrentamientos o porque los conflictos generan mayores niveles de pobreza e inequidad y tiene un impacto negativo en el logro del desarrollo humano. Esto se explica porque los gobiernos asignan mayores recursos públicos destinados al gasto militar en menoscabo de la inversión económica y social; el conflicto causa destrucción de la infraestructura, desestimula la inversión y tiene un impacto negativo en el sector agrícola y la comunidad internacional se ve obligada a destinar cada vez más recursos a la asistencia humanitaria y a la reconstrucción, en lugar de programas de desarrollo y fomento a los derechos sociales y económicos.
impacto en el logro del desarrollo; la persistencia de conflictos armados internos y la consecuente priorización del gasto militar en detrimento de la inversión económico-social; la corrupción y los débiles mecanismos de control de la ONU hacia los Estados partes en el cumplimiento de las obligaciones emanadas de los pactos internacionales de derechos civiles, políticos, económicos y culturales y el derecho al Desarrollo.
En este orden de ideas se puede concluir que existe una relación entre el derecho al desarrollo, los derechos humanos y la paz, puesto que son aspectos interdependientes e interactuantes y con condicionamiento recíproco. Hablar del derecho al desarrollo implica garantizar, a las sociedades, los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos en un contexto de paz, es decir alcanzar niveles de desarrollo humano altos.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos-Comisión Económica para América Latina. La Igualdad de Los Modernos. San José de Costa Rica, 1997
No obstante, se presenta una brecha entre las normas internacionales y la realidad política, en razón a la existencia de condiciones de carácter estructural en los países en vías en desarrollo, lo cual les ha impedido superar las condiciones de inequidad y pobreza, respetar los derechos humanos y superar los conflictos armados mediante la resolución pacífica de los mismos. Aunado a otros aspectos que han limitado la materialización del desarrollo, relativos al tratamiento de la pobreza vía políticas económicas orientadas a la inserción en la economía mundial en un marco de ventajas comparativas desiguales; una cooperación internacional asistencialista de muy bajo 149
Bibliografía El Mundo en Guerra. http://guerrasconflictosarmados.suite101.net/ article.cfm/el_mundo_en_guerra
NOWARK, Manfred. International Human Rights Protection – Context and Concepts. En: Introduction to the International Human Rights Regimen. Netherlands. Biblioteca de Derechos Humanos del Instituto Raoul Wallenberg, 2003 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Compilación de Instrumentos Internacionales. Bogotá, 2001 Pograma De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo. Estadística sobre el Informe de Desarrollo Humano 2009. http://hdr.undp.org/es /estadisticas/ Pograma De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo. Pobreza Humana y de Ingresos. http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Table_I1.pdf ROSAS, Allan. The Right of Development. Economic, Social and Cultural Rights. Martinus Nijhoff Ed. segunda ed., 2001 VELA, ORBEGOSO Bernardo. El Declive de los Fundamentos Económicos de la Paz. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, ed. primera, 2005
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POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO ECONÓMICO
POLÍTICA PÚBLICA DE DESARROLLO ECONÓMICO
Mariella Barragan Beltrán
Gestión Pública
Mariella Barragán Beltrán
Secretaria de Desarrollo Económico de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
La política pública que nos hemos propuesto construir conjuga un escenario de largo plazo, con una agenda colectiva, en la que el Gobierno Distrital ha sido un gestor y facilitador de su elaboración. En una política pública se incorporan los objetivos que son de interés colectivo, que el Estado considera indispensables elevar a una agenda de intervención, en respuesta a unos problemas, demandas o necesidades sociales. Las políticas públicas internas, en especial las económicas, deben consultar el entorno internacional, por su inevitable influencia en las dinámicas internas de países y ciudades. En la construcción de las políticas públicas se enfrentan visiones diferentes, se producen disensos y es posible encontrar también acuerdos, si el enfoque de su construcción es democrático. Esta política pública se sintetiza en una expresión: ampliamente participativa, trascendente a todos los interesados, informada, flexible, consensuada, cosmopolita y legítima. Está pensada para el largo plazo, porque la construcción de un sistema económico capitalino competitivo, productivo y centrado en el desarrollo humano, solamente es posible a partir de una visión que se materialice en políticas basadas en metas. 151
El sistema económico se construye progresivamente mediante estrategias e instrumentos idóneos, debidamente diseñados y ejecutados a lo largo de muchos años de mantener un mismo rumbo. Como lo señalan algunas metodologías recientemente formuladas a la luz de un acervo experimental e internacional muy amplio, las ciudades deben conocer los aspectos que las influyen y determinan; precisar cuál es su punto de partida, con sus debilidades y fortalezas; y a partir de ahí, fijar su horizonte deseado de visión, de lo que quieren y pueden ser y el panorama de tiempo para lograrlo. Hay que generar en este proceso los más amplios mecanismos participativos. Y luego una vez edificados colectivamente los consensos, desarrollar el ciclo de gestión que incluye la ejecución, la evaluación, el seguimiento y el control. El mandato del Concejo de Bogotá. El Concejo de Bogotá otorgó un mandato a la Administración Distrital, que debería ser liderado para su realización por el Gobierno a través de la Secretaría de Desarrollo Económico, consistente en formular una política pública de competitividad, productividad y desarrollo soJulio - Septiembre / 2010
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cioeconómico para Bogotá, con una visión de largo plazo. Le determinó a este mandato objetivos, criterios, lineamientos, entre otros aspectos. Vale recordar que en sus objetivos se enfatizaron los relativos a la promoción del crecimiento económico, a la integración regional y a la inclusión. De hecho en el proceso de construcción de esta política se han considerado todos estos aspectos. Dando alcance al proceso de participación amplio e informado, a la visión de largo plazo y a la pertinencia y calidad del esfuerzo realizado en función del mandato recibido. De nuevo, a la luz de la evidencia internacional, cabe hacer especial reconocimiento a la perspectiva visionaria del Concejo de la Ciudad al haber contribuido tan decisivamente en el desencadenamiento de este proceso. Foto de archivo.
Ejes conceptuales. Los ejes conceptuales en el proceso de formulación de la política se extienden por diversos aspectos de la teoría económica y de la teoría del desarrollo en particular. Y por ende, no pretendo referirme a todos ellos. Solamente lo ilustraré a través de algunas expresiones futuristas de la Ciudad del 2038 y de algunos procesos que permiten traslucir nuestro enfoque, particularmente a la luz de dos procesos: Por un lado, la globalización, la cual afecta las estructuras de regulación efectivas de los Estados nacionales, pero brinda oportunidades a las ciudades que estén en capacidad para crear las condiciones de una inserción económica exitosa en las esferas regional, nacional e internacional. Por otra parte, la aglomeración urbana que se crea por las ventajas que se producen como resultado de una organización humana más densa en el territorio, permite conseguir objetivos cada vez más importantes con el menor esfuerzo posible. La mayor productividad y tecnología que resultan de una aglomeración creciente, son a su vez factores que la refuerzan. Sin embargo, las ventajas de la aglomeración son limitadas en el largo plazo, si las economías externas, positivas y negativas, no son compensadas por una política activa de los gobiernos de las ciudades, en beneficio de todos los habitantes y en especial garantizando equidad y cada vez menores asimetrías. La captación pública de una proporción razonable de plusvalías resultantes de la aglomeración en progreso, es un elemento clave del progreso colectivo de las ciudades. El esfuerzo debe centrarse en crear las condiciones para que las actividades económicas sean rentables y, al mismo tiempo, favorezcan la inclusión.
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La visión de ciudad de largo plazo se construye sobre lo que hoy existe y por lo tanto debemos ser conscientes de los alcances y también limitaciones de lo que identificamos como las potencialidades de
Así mismo, es importante avanzar en la comprensión de que la dinámica económica de la ciudad no se comprende sin los procesos regionales. Finalmente, el principio fundamental que orienta la política: “El desarrollo es con la gente o no lo es” Visión de ciudad. La visión de ciudad de largo plazo se construye sobre lo que hoy existe y por lo tanto debemos ser conscientes de los alcances y también limitaciones de lo que identificamos como las potencialidades de Bogotá. Miremos algunas estadísticas: La población bogotana asciende a 7.2 millones de habitantes, siendo por ese solo hecho un mercado importante, no sólo a nivel nacional, sino andino y en cierto grado, latinoamericano. Bogotá representa en efecto el 16% del total de la población del país, constituyéndose en la ciudad más poblada de la región andina y la sexta en América Latina, después de Ciudad de México, Sao Paulo, Buenos Aires, Río de Janeiro y Lima.
Bogotá.
El PIB de Bogotá en términos comparativos con países de la Región es superior al de algunos países como Ecuador, Uruguay y Costa Rica. Internamente representa cerca del 25% de la economía colombiana, constituyendo ésta la mayor participación regional, seguida de Antioquia y Valle del Cauca, con el 14,4% y el 10,4%, respectivamente. La capital del país es la sexta economía dentro de las ciudades latinoamericanas, con un PIB de US$66.754, según un Estudio de América Economia Intelligence superando a ciudades como Monterrey, Brasilia, Caracas, San Juan, y Lima e inclusive a países como Uruguay, Costa Rica, Bolivia y Paraguay. Bogotá es una de las cinco ciudades latinoamericanas que hacen parte del ranking de las Foto de archivo.
Bogotá se constituye en una de las ciudades más densamente pobladas del mundo, ocupando respecto de este indicador el puesto 9º, comparable a ciudades como Shangai en China y Chennai en India. 153
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60 Ciudades Globales, según estudio elaborado por la Revista Foreign Policy, lo que ubica a Bogotá como uno de los principales centros globales de Latinoamérica. El 60% del capital extranjero recibido por el país en los últimos años (sin incluir petróleo) se ha concentrado en Bogotá y su región, razón que la consolida como el principal destino de la inversión extranjera directa en Colombia. Igualmente, se ha convertido en el primer destino de los viajeros extranjeros: recibió en el año 2009 un total de 692.800 viajeros, 51% del total en el país. Bogotá concentra las mayores capacidades y recursos en ciencia y tecnología; 38.7% de las instituciones de educación superior y 44.3% de los programas de maestría están en la ciudad. Así mismo, cuenta con la fuerza laboral con los mayores niveles de educación y capacitación del país.
Bogotá es la segunda ciudad del país con menores niveles de pobreza (22%) y de pobreza extrema (4,1%). En ese contexto de potencialidades, pero también siendo conscientes de las limitaciones y mucho retos vigentes podemos compartir una visión de la Bogotá al año 2038 En la visión de Bogotá al año 2038 el centro de nuestro sueño es la existencia de una Capital inclusiva que garantiza la equidad, el disfrute pleno de los derechos y la inclusión. Así será contundente la erradicación de la indigencia y estaremos en una proporción muy baja de la pobreza; habrá disminuido la distribución inequitativa de suelos, riqueza, ingresos y medios de producción. Lo cual se expresará en igualdad de oportunidades para todos y todas: libertades y beneficios del desarrollo. Y en últimas crecimiento económico al servicio del desarrollo humano. En esta perspectiva, todos los desarrollos económicos que alcancemos estarán al servicio de Foto de archivo.
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la gente. Sin embargo la ciudad requiere generar riqueza para lograr este propósito colectivo. La riqueza se asocia a una transformación productiva dinámica, generadora de alto valor agregado, que ha sido el resultado de políticas económicas activas durante los siguientes 20 años; que ha potenciado las fortalezas de la ciudad de hoy, a partir de un recurso humano cualificado, de un papel central de la ciencia, la investigación, el desarrollo y la innovación. La facilidad de los negocios será reconocida en Bogotá, como la que más del país. Será gracias a la marca ciudad y a su reconocimiento internacional, uno de los principales destinos del turismo y de la inversión en América Latina. Sin embargo, eso exigirá que existan condiciones de infraestructura, servicios públicos, movilidad y ordenamiento urbano regional propicio, con alta sostenibilidad ambiental y con instituciones gestoras y planificadoras de reconocida calidad y eficiencia. De hecho, todos estos desarrollos serán posibles gracias a una fructífera articulación entre el Estado Central, las autoridades distritales y por supuesto, las autoridades de la Región. Y también, porque la construcción del desarrollo económico será con una amplia participación del sector privado y un ejemplo de alianzas estratégicas para el progreso, el crecimiento y la justicia económica y social. Las productividades relativas y los rasgos competitivos de la ciudad serán reconocidos como de los más exitosos en América Latina. De esta forma, productividad y competitividad, se expresarán en una mejor inserción en los mercados internacionales. Pero es evidente que nada de esto será viable y posible, sin que nos veamos en el año 2038 155
realmente como una Región Capital, efectivamente integrados en lo institucional, ambiental, económico, infraestructural, servicios y a través de grandes proyectos productivos comunes, armonizados en la gestión de nuestro territorio y bajo estrategias compartidas de desarrollo regional. Ejes temáticos de la política. Los ejes de la política guardan entre sí una estrecha relación y se condicionan unos a otros. Es claro, por ejemplo, que los determinantes macroeconómicos y la productividad, están estrechamente asociados entre sí; y que según se comporten las condiciones macroeconómicas tendrán mucho que ver con las potencialidades de la transformación productiva, así como respecto con la composición y dinámica de los sectores de actividad económica. Y por supuesto que todos los ejes de la política inciden verticalmente sobre los derechos e inclusión social. Y dependiendo del grado de fortalezas en la construcción de un desarrollo humano, en esa misma medida será posible a su vez construir un desarrollo económico viable. El primer eje temático se refiere a la macroeconomía y la productividad. Hay que reconocer que la evolución y los ciclos de la economía bogotana están fuera del alcance del Estado Distrital. Y que además históricamente la economía Bogotana se comporta en forma pro cíclica respecto a los ciclos del desarrollo económico nacional. Lo que significa que además de seguir los auges de crecimiento nacional, los hace más intensos; y cuando la economía nacional cae, hace lo mismo en forma más pronunciada que aquella. Julio - Septiembre / 2010
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Esto es un toque de llamada a la discusión sobre el papel que debe jugar la ciudad en relación a la política macroeconómica nacional. Actualmente la formación de los precios básicos de la economía, en sus diferentes mercados, depende de las decisiones e instrumentos de competencia de las autoridades nacionales. Uno de los ejemplos que hemos vivido recientemente es el fenómeno de la revaluación, que termina por afectar toda la dinámica económica de la Ciudad. Para el año 2009 la revaluación bordeó el 20%. Un solo sector como el de la floricultura y en general el sector productivo exportador bogotano, se ha visto profundamente afectado por la revaluación cambiaria. La estrecha relación entre la tasa de cambio y la competitividad del sector ha producido que los ingresos fueran en 2009 inferiores a los del año 2003. Esta situación ocurrió a pesar del aumento de la productividad en un 20% y de los procesos de diversificación de mercados externos. Un segundo ejemplo es el relativo al espacio fiscal. Las finanzas distritales han tenido calificación triple A por calificadoras de riesgo como BRC Investor Services S.A., para el Programa de Emisión y Colocación PEC; y por la Calificadora Duff & Phelps de Colombia S.A.(*), respecto de la Capacidad de pago y Programa de Emisión y Colocación (PEC), que reflejan una economía local diversificada, la cual apoya una productiva base de ingresos propios, fuertes prácticas de administración y una fuerte posición de liquidez.” Pero desde el punto de vista interno, es la política fiscal del nivel central la que termina imponiendo un límite al espacio fiscal de endeudamiento de todas las regiones que integran el país y por supuesto, aplica de igual manera para la Capital. Así, grandes proyectos Julio - Septiembre / 2010
de inversión que soportan el desarrollo de la competitividad de la ciudad, estarían limitados por los márgenes efectivos de financiación vía deuda pública, que podría adquirir el Gobierno Distrital, a pesar de su buen desempeño fiscal. Estos apenas dos ejemplos, nos permiten concluir que el Distrito debe liderar ante las autoridades macroeconómicas nacionales, propuestas de manejo de los instrumentos y monitorear en forma permanente la manera en que las medidas macro afectan la dinámica económica interna. Lo anterior va de la mano con la necesidad de propugnar nuevos arreglos fiscales, que hagan justicia con la Ciudad, entre sus vitales aportes a las rentas nacionales y las retribuciones que recibe a cambio de la nación. Pero los límites emergidos de la política macroeconómica no son absolutos. Bogotá puede hacer mucho para crear condiciones propias de la competitividad, a través de su gasto público y también en forma específica mediante inversiones claves en infraestructura básica, de transporte y de comunicaciones; en fomento de la ciencia y tecnología, en innovación; en la mejora de la sostenibilidad ambiental; en gasto social; en políticas activas de mejoramiento de la organización productiva y su desempeño. En síntesis, la ciudad tendrá que apostarle en el mediano plazo a crear una coherencia entre el área monetaria nacional dada y los intereses de la economía bogotana. Deberá así mismo apostar a una política activa orientada a la competitividad y productividad. Esto en el entendido, como ya se ha dicho del combate a la desigualdad y la pobreza, que solamente serán exitosos en un ambiente de alto y sostenido crecimiento económico. El crecimiento de la ciudad deberá conjugar las potencialidades del entorno mundial, apoyarse 156
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fuertemente en la calidad de las instituciones, en instrumentos activos para la creación de círculos virtuosos de crecimiento y de amortiguamiento de los impactos negativos de los ciclos económicos y apostar a la sostenibilidad del desarrollo económico, todo ello bajo el marco de la Región Capital.
sabido que hay barreras de acceso a esas reglas que en la práctica no viabilizan esa opción. Hay instituciones del mercado de trabajo y, sin embargo, la informalidad ronda el 60% y, una parte apreciable de los trabajadores, reciben remuneraciones inferiores al salario mínimo vigente.
El segundo eje temático es el relativo a los sectores líderes y apuestas productivas de la ciudad.
El sector financiero, en buena medida por las disposiciones regulatorias vigentes y por su mismo esquema operativo, no puede realizar préstamos a las unidades de producción de menor tamaño (micro y pequeñas empresas) las cuales representan el 85% de las unidades de producción del Distrito Capital y generan cerca de la cuarta parte del PIB manufacturero de la ciudad.
Hay que fortalecer el desarrollo del tejido industrial y productivo de la Ciudad y de la Región Capital. Bogotá deberá en la perspectiva del 2038 atender, entre otros, los siguientes frentes: La armonización entre las reglas institucionales del funcionamiento de los mercados y la realidad del comportamiento de los mismos. Así por ejemplo, las reglas institucionales aspiran a que las unidades productivas informales se comporten como formales. Pero es bien Foto de archivo.
Así, los desajustes entre regulaciones e instituciones muy formalizadas y las condiciones reales en que se desenvuelven los mercados, no son un problema exclusivo de la Ciudad Región y por ende, la superación de estas situaciones implicarán de nuevo una activa articulación con la nación. El desarrollo del sector manufacturero, en lo que hemos llamado la reindustrialización, es una prioridad en el largo plazo. Si se quiere que Bogotá sea una ciudad competitiva e incluyente en el año 2038, la ciudad y la región deben desarrollar, en las próximas décadas, un sector fuerte de ramas industriales de mediana y alta tecnología. Sectores que producen los bienes que más rápida expansión presentan en el mundo. Por lo tanto, debe como ciudad, establecer políticas para crear las condiciones necesarias, institucionales y materiales, orientadas al establecimiento de empresas manufactureras en estos sectores. Esto en una perspectiva de la Ciudad Región y no exclusivamente dentro de los linderos del
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desarrollo urbano. Es de anotar que las tasas de crecimiento del valor agregado de la industria en Bogotá muestran entre 1992 y 2005 una pérdida de dinamismo de todos los sectores.
bienes producidos por sectores intensivos en mano de obra y bajo nivel de tecnología. Se articulan así las distintas formas de producción manufacturera existentes en la ciudad.
Se debe reconocer que es inevitable que algunas empresas del sector manufacturero migren a los municipios vecinos, lo que la ciudad debe hacer dentro de su perímetro urbano es crear las condiciones para que las empresas que están localizadas en su jurisdicción tengan las condiciones adecuadas para que permanezcan a la vez que las nuevas cuenten con el ambiente más propicio para su localización.
El desarrollo del sector manufacturero no se opone al desarrollo del sector servicios o a las actividades turísticas y, a nivel país, al desarrollo de la minería o el sector agrícola. Es una falacia plantear contradicciones entre uno y otro sector; por el contrario, por ser parte del sistema económico del país, se auto-refuerzan a través de bucles recursivos que se establecen gracias al eslabonamiento entre sectores.
Sin embargo y en perspectiva, la industria manufacturera, en el caso de Bogotá, se sustenta en un amplia demanda local (la ciudad y su entorno) y nacional, con probabilidad de penetrar, en ciertos nichos, los mercados externos. Las drásticas reducciones observadas, en la última década, en los costos de transporte, tanto marítimos como terrestres en el orden nacional, debido a las mejoras en la logística, en el mejor manejo de los puertos, las mejoras en la red vial y la utilización de equipos de trasporte más eficientes y de mayor capacidad, han reducido los inconvenientes que, históricamente, presentaba la ciudad para ser generadora de exportaciones.
En ese contexto, la ciudad y la formulación de la Política Pública de Desarrollo Económico deberán pensar estrategias e instrumentos para adelantar una política activa en materia productiva que combine, teniendo en cuenta el entorno regional, las distintas ramas de actividad económica y avance en la consolidación de una estructura económica diversificada, complementaria y compleja, donde se promueva un proceso de re-industrialización en el entorno regional, sin abandonar la producción industrial en el perímetro urbano, y se consoliden sectores dinámicos, con alto contenido tecnológico y altamente rentables y que requieran la localización central, tanto industriales, pero particularmente de servicios.
Igualmente, el desarrollo de unos sectores productivos, que apelan a mayores niveles de conocimiento y competencias cognitivas más elaboradas de la fuerza laboral, tendrá por efecto elevar el nivel de ingreso del mundo asalariado y, por consecuencia, acrecentar la demanda por bienes salario, producidos, en parte apreciable, por pequeñas y medianas unidades de producción. De esta forma, la expansión del sector manufacturero hacia las ramas industriales de mediana y alta tecnología tiene como efecto derivado la expansión de la demanda de los Julio - Septiembre / 2010
Dicha política productiva activa esta soportada en 6 subsectores: i) educación y formación; ii) ... El hecho de que la región ofrezca una importante seguridad alimentaria es un factor que para
Bogotá es una ventaja
comparativa y un factor de competitividad que debe ser preservado a partir de las
estrategias y los incentivos adecuados.
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mecanismos institucionales de relación laboral; iii) ciencia y tecnología; iv) sector financiero que financie ciencia, tecnología e innovación; v) sector manufacturero, que produzca innovaciones; y, vi) sectores líderes. La política activa debe propiciar la posibilidad de generar emprendimientos más formalizados que les permita acumulación. La Agenda Interna de Competitividad seleccionó una serie de apuestas productivas con enfoque regional que son recogidas en la formulación de la Política Pública de Desarrollo Económico. Dichas apuestas son: i) en el sector agroindustrial: flores, frutales exportables, hierbas aromáticas y medicinales, hortalizas, lácteos con valor agregado y productos alimenticios procesados; ii) en el sector industrial: textiles y confecciones, productos químicos y plástico, otros productos químicos (cosméticos, productos de aseo, farmacéuticos
y agroquímicos), papel, imprenta, editoriales y artes gráficas, automotor y autopartes, bebidas, y material de construcción, cerámica y vidrio; y iii) en el sector servicios: turismo, salud de alta complejidad, informática, telecomunicaciones y desarrollo de software, y empresariales y profesionales. Adicionalmente, existen una serie de sectores en los cuales la ciudad ha venido presentando ventajas competitivas y que deben ser objeto de políticas activas para su estimulo, como por ejemplo la industria de producción audiovisual. Así mismo, se debe considerar lo ambiental como un factor de desarrollo económico, por ejemplo el hecho de que la región ofrezca una importante seguridad alimentaria es un factor que para Bogotá es una ventaja comparativa y un factor de competitividad que debe ser preservado a partir de las estrategias y los incentivos adecuados. Foto de archivo.
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Para la selección de los sectores líderes, se deberán tener en cuenta múltiples factores como serían su impacto social, que sean generadores de externalidades para la ciudad, como el de salud que genera importante empleo directo e indirecto, esto es encadenamientos y capacidad de arrastre con otros sectores y que tengan un mayor potencial de valor agregado. De todas maneras, se debe tener presente que el conocimiento debe ser el factor del desarrollo productivo. El desarrollo del núcleo productivo de la ciudad debe concebirse en forma integral como un sistema en el cual se articula el sistema educativo, la ciencia, la tecnología, la industria y la innovación. En donde además confluyen las instituciones del mercado de trabajo, el sistema de financiación y todos estos elementos se conjugan en la dirección de potenciar la productividad y el crecimiento económico. El tercer eje corresponde a la gestión del territorio para el desarrollo económico. El propósito de este eje es señalar que en el recorrido hacia el año 2038, la Ciudad Región deberá hacer del territorio un espacio favorable al desarrollo económico, social y ambiental, que se traduzca en calidad de vida y bienestar para sus moradores. Es indispensable cuidar el balance y complementariedad entre los factores de competitividad y productividad con los de desarrollo sostenible, lo que implica la incorporación del criterio ambiental como requisito de viabilidad de la ciudad y la región. Hay que generar armonías entre los procesos urbanos y los ecológicos; y entre las escalas y procesos regionales y nacionales; garantizar el equilibrio entre las demandas sociales y el sistema económico con respecto a las capacidades
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de oferta y conservación del sistema natural; Considerar el criterio ambiental en la gestión del sistema productivo; y adoptar regulaciones y medidas de evaluación y control para que las políticas de sostenibilidad se apropie efectivamente por los actores económicos. Para que la dinámica del desarrollo económico se fortalezca deberá haber una articulación entre la política económica y la política de ordenamiento territorial. La planificación urbana y el ordenamiento del territorio integran lo urbanístico, paisajístico y físico, con el desarrollo socioeconómico, la productividad y la competitividad. La articulación y coherencia con el proceso de revisión del POT en curso y hacia el futuro, es fundamental. Énfasis deberá tener la superación de la segregación socio-espacial, y de los problemas que afectan la calidad de vida, y disminuyen las oportunidades derivadas de la aglomeración. La ciudad enfrenta el desafío de asegurar que las oportunidades de empleo y generación de ingresos para la población estén localizadas a distancias económicamente viables y a su vez 161
asegurar la mayor densidad económica posible que permita asegurar la igualdad en las condiciones de vida para los habitantes de la ciudad. Habrá que lograr que las centralidades alcancen en el largo plazo una cobertura territorial eficiente, de manera que su dinámica llegue a la mayor parte de ellas y consigan el perfil regional ideado. El POT es una herramienta que contribuye decisivamente a generar condiciones mediante la consolidación de centralidades para el desarrollo diferencial de las diferentes ramas de actividad económica de la ciudad. Objetivos como el de fortalecer la producción y abastecimiento interno, y las exportaciones son coincidentes en el marco de la integración regional al potenciar la agroindustria y la producción agrícola y pecuaria, teniendo en cuenta la vocación de los municipios vecinos, así como la localización concertada del suelo de uso industrial, de manufactura y procesamiento de materia prima, a fin de procurar la producción y abastecimiento interno, y de exJulio - Septiembre / 2010
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cedentes exportables. La expansión del aeropuerto se constituye en el elemento estratégico a nivel económico. Igualmente, la ruralidad de Bogotá es un foco de la política económica en el corto, mediano y largo plazo, que evidentemente propende el ordenamiento ambiental sostenible de su territorio y la superación de la exclusión de su población, en procura de una articulación armoniosa de las diversas dinámicas de la ciudad. La política de desarrollo económico en la ruralidad propone la integración del territorio rural al Sistema de Planeación del Distrito Capital y al sistema regional, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad, el capital social, la programación y ejecución coordinada de la inversión para frenar las dinámicas de marginalidad y exclusión social de la población campesina. En este orden de ideas será clave mantener y profundizar en la promoción de servicios ambientales, la seguridad alimentaria, al turismo rural comunitario, la productividad y reconversión tecnológica, la asociatividad con cadenas de valor agregado, y el acceso a los créditos.
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Así es esencial el mejoramiento de centros poblados, el desarrollo de servicios públicos, el control a procesos de expansión y pactos de borde, promoviendo formas de gestión social del territorio, manejo de áreas protegidas y fortalecimiento de culturas campesinas e interculturalidad.
En cuanto a la Región Capital Bogotá y Cundinamarca, se trata de reconocer su carácter estratégico que emerge de una reconfiguración del espacio urbano y regional de Bogotá y de su entorno, asociado a una fuerte dinámica socioeconómica, ambiental, cultural y política. En ese sentido, se ha logrado incorporar la importancia del tema en el discurso de la planeación, aunque, la construcción compartida de la región se ha enfrentado a no pocos retos.
La ciudad tiene un conjunto de posibilidades de acción en el campo de la economía rural que tienen que ver con estímulos a la producción, la transformación agroindustrial, el mercadeo, la infraestructura favorable a la conectividad y productividad, el crédito, el acompañamiento al empresario rural y los mecanismos de pago por servicios ambientales.
Bogotá debe planificarse en forma integrada con la Región de Cundinamarca respondiendo a problemáticas comunes con la misma en busca de consolidar un conjunto equilibrado de asentamientos urbanos armónicamente relacionados que contrarreste la urbanización no planificada de la Sabana y el crecimiento por conurbación.
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La estrategia regional de la revisión del POT plantea que la ciudad continuará siendo el centro principal de la región funcional, que se articulará a través de corredores que tienen diferentes características, por lo que la forma de actuación debe ser diferenciada en aras de potenciar los beneficios y enfrentar las problemáticas. Pero el elemento más importante para avanzar en una economía regional, productiva y competitiva, como corresponde a los paradigmas más exitosos del mundo, radica en que para el 2038 ya se habrá consolidado una efectiva integración regional, con una institucionalidad pertinente, articulada en forma planeada y mediante la realización de grandes proyectos en todos los campos que le permitan articularse a un sistema competitivo. Por último, como eje central de la política está el de desarrollo económico, derechos e inclusión. Termino por donde comencé mi presentación. Es mucho lo que podría decir sobre este Eje, pero subrayaré solo unas cuantas ideas. En esencia se trata de garantizar el desarrollo humano integral en forma progresiva, construyendo sobre los trascendentales logros que la Ciudad ha ido construyendo en esta materia. Es de subrayar en este enfoque de la política el que la ciudad deberá lograr plena inclusión, para lo cual se enfatiza en el enfoque de género, como lo señaló el Informe sobre el avance del índice de desarrollo humano en 2007, “Bogotá es la ciudad de Colombia que muestra un índice de género más equitativo y, sin embargo, los datos indican que mujeres con el mismo nivel de educación que los hombres, reciben sensiblemente menos ingresos.” Pero la inclusión está formulada en el sentido amplio, pues se trata de incluir también la 163
diversidad de todo tipo, a todos los grupos poblacionales sin consideración a sus rasgos o características sociológicas específicas. Nuestro enfoque se basa en que la economía tiene como razón de ser a las personas. Las incluye a todas ellas sin excepción. Y la economía debe procurar cada vez mejor distribución de oportunidades, menos asimetrías, cero indigencia y una proporción de pobres inferior a los dos dígitos en el 2038. Es esencial fortalecer las políticas de empleo articuladas con el nivel nacional, así como reforzar los programas y políticas de emprendimiento y generación e ingresos, bajo modelos de financiación asequibles, bien con instrumentos propios de las autoridades públicas, bien bajo un nuevo marco de regulación y supervisión bancaria con la movilización y compromiso de todo el sector financiero del país. Para avanzar en este escenario se hace necesario un decidido compromiso de las autoridades nacionales, como se ha dicho. Pero no necesitamos cualquier clase de oportunidades o cualquier clase de empleo, requerimos de empleos decentes, bien remunerados y de cada vez mayor productividad, lo cual está en línea con lo que he señalado alrededor del tejido productivo de la ciudad y su perspectiva al año 2038. Finalmente quiero enfatizar en los derechos económicos, sociales y culturales. Todos articulados entre sí y que serán posibles gracias al tipo de economía bogotana que construyamos. La razón de ser de la misma debe ser garantizar estos derechos. Y el disfrute de los mismos, será una condición de potenciar a su vez la competitividad, la productividad y el crecimiento económico de la ciudad.
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