O Poder Legislativo e os assuntos de Defesa Nacional The Legislative Branch and the issues of National Defense Alexandre Gomes da Silva Tenente Coronel Aviador Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica Rio de Janeiro - RJ gomes.aspaer@hotmail.com Av. Mal Fontenelle, 1200 – ECEMAR – CEP 21740-002 RESUMO
A pesquisa teve como objetivo analisar a atuação do Poder Legislativo brasileiro nos assuntos de Defesa Nacional de 2007 a 2008, avaliando o desempenho quantitativo e qualitativo da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional na Câmara dos Deputados. Visando a fundamentação teórica do trabalho foi feita uma pesquisa bibliográfica com estudiosos da área de ciência política que promoveram contemporâneas contribuições nas relações entre civis e militares, tendo como foco o parlamento e os assuntos afetos às Forças Armadas. A partir destas visões conceituais, a metodologia da pesquisa caracterizou-se por um estudo exploratório ex-post-facto seguindo o método dedutivo. Utilizando-se de uma pesquisa documental em fontes primárias, foram coletados dados nos anuários estatísticos das atividades legislativas, bem como nos relatórios anuais da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional. Após o estabelecimento das correlações entre os indicadores existentes e seus respectivos índices encontrados, ficou evidente nos resultados o baixo interesse do Legislativo pelas questões de Defesa Nacional. A pesquisa concluiu que a não participação dos parlamentares nessas questões reside na falta de preparo dos legisladores para o tema da Defesa, aliado ao fato que a temática não oferece visibilidade política. Palavras-chave: Relações Civis-militares. Poder Legislativo. Forças Armadas. Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional. ABSTRACT
The research aimed to analyze the performance of the Brazilian Legislative Branch, on issues of National Defence between the years 2007 to 2008, evaluating the quantitative and qualitative performance of the Committee on Foreign Relations and National Defense in the House of Representatives. Aiming the theoretical work was done with a literature search researchers in the area of political science that promoted contemporary contributions to relations between civilian and military, focusing on the parliament and the issues affect the Armed Forces. From these conceptual visions, the research methodology was characterized by an exploratory ex-post-facto followed the deductive method. Using a documentary research in primary sources, data were collected in the statistical yearbooks of legislative activities as well as the annual reports of the Committee on Foreign Relations and National Defense. After the correlations between the existing indicators and their respective indexes found, was evident in the results the low interest of the Legislature for issues of National Defence. The research concluded that non-participation of parliamentarians on these issues is the lack of preparation of legislators to the issue of Defense, and the fact that the theme does not offer political visibility. Keywords: Relations Civil-military. Legislature. Armed Forces. Commission of Foreign Affairs and National Defense
2 INTRODUÇÃO
Em 02 de abril de 2008, a revista Veja publicou na edição Nº 2054, uma matéria onde o jornalista Otávio Cabral entrevista o Senador Garibaldi Alves, Presidente do Senado Federal. Intitulada “O Congresso na UTI”, a reportagem apresenta a visão do Senador sobre um escândalo que envolvia o Senado Federal, e na ocasião ele fez a seguinte declaração: “ O Legislativo não é mais uma voz da sociedade nem uma caixa de ressonância. Está meio sem função.” As palavras contundentes do próprio Presidente do Senado Federal abrem um debate sobre o desempenho das funções legislativas, fiscalizadoras e representativas do Poder Legislativo e sua respectiva atuação nas diversas políticas públicas. Para as instituições militares surge também o questionamento: Qual é o empenho do Congresso nos assuntos de Defesa Nacional? Entretanto, mensurar desempenho daquela instituição exige cuidados, pois quaisquer assuntos e matérias tratados naquela Casa são relevantes para o país. Porém, a dinâmica relacionada ao interesse político, por vezes posiciona alguns temas no foco do debate e das decisões, enquanto outras questões ficam fora da agenda parlamentar. O
Congresso
tem
atribuições
constitucionais
no
acompanhamento,
fiscalização, debate e aprovação de diversas ações e políticas públicas, inclusive aquelas relacionadas às questões de Defesa Nacional. Para cumprir este papel, o Congresso Nacional, por meio de suas Casas Legislativas, possui Comissões permanentes que desenvolvem atividades visando o aprimoramento da política pública. Dentro deste enfoque, a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) da Câmara dos Deputados tem suas atribuições descritas na Constituição Federal, além das atividades e funções estabelecidas no Regimento interno daquela Casa. Em outras palavras, é um ator influente no jogo democrático das decisões políticas. Contudo, a experiência deste pesquisador exercendo a função de Assessor Parlamentar do Comandante da Aeronáutica de 2007 a 2009, conduziu a algumas percepções associadas ao baixo interesse e desempenho do Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional.
3 Nesse contexto, o presente trabalho objetivou analisar a atuação do Poder Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional de 2007 a 2008, avaliando o desempenho quantitativo e qualitativo da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional na Câmara dos Deputados. Esta pesquisa mostra-se relevante pois os resultados alcançados podem servir de ponto de partida para futuros planejamentos e ações estratégicas tanto do Comando da Aeronáutica, das outras Forças e do próprio Ministério da Defesa junto ao Legislativo, por tratar de interesses legítimos e comuns das instituições militares que estão em pauta naquele cenário. Desta forma, são abordados inicialmente, aspectos sobre a metodologia escolhida, as técnicas empregadas, os detalhes da seleção das fontes, da coleta dos dados e da escolha dos indicadores. Na sequência, é montada a base acerca do tema pesquisado, apresentando uma revisão da literatura existente sobre as relações entre civis e militares, focando especialmente na atuação do parlamento nos assuntos de Defesa Nacional. Na análise dos dados é apresentada uma visão pontuada do cenário pesquisado com as respectivas correlações e ponderações existentes que balizam as considerações conclusivas do presente estudo.
1 METODOLOGIA
O trabalho baseou-se em um estudo de natureza exploratória ex-post-facto, realizando um estudo de caso cujo objeto da pesquisa foi a atuação do Poder Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional. O Poder Legislativo no Brasil é bicameral, tendo em ambas as Casas do Congresso suas respectivas Comissões de Defesa Nacional. Diante deste universo, esta pesquisa contemplou um recorte e selecionou a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) da Câmara dos Deputados por ser ela a casa de representação do povo brasileiro no legislativo, ter maior número de parlamentares, sendo então a CREDN a comissão técnico-especializada mais representativa para o objeto deste estudo.
4 Diante da abrangência do conteúdo a ser explorado, realizou-se também um recorte temporal, delimitando o período dos trabalhos legislativos compreendidos entre 2007 e 2008. Ou seja, os dois anos iniciais da 53ª Legislatura. A partir dos limites estabelecidos, seguiu-se uma dinâmica metodológica que envolveu três fases distintas. A primeira fase reuniu visões, teorias e conceitos estruturais por meio de uma pesquisa bibliográfica, tendo por base teórica autores como Amorim Neto (2010), Flemes (2005), Giraldo (2006) e Guyer (2007). A escolha destes autores considerou,
especialmente,
a contemporaneidade
de suas
respectivas contribuições para a Ciência Política, uma vez que todos exploraram a relação do desempenho, interesse e atuação do Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional, no Brasil e em outros países. A segunda fase deste estudo envolveu a seleção e a coleta dos dados. Nesta fase realizou-se uma pesquisa documental em duas fontes primárias: o Anuário Estatístico das atividades legislativas da Câmara dos Deputados e o Relatório de Trabalho anual da CREDN. A escolha destes documentos baseou-se na legitimidade, veracidade e confiabilidade de dados oficiais publicados pelo próprio Poder Legislativo. Este aspecto eliminou a necessidade de um tratamento dos dados obtidos por parte deste pesquisador. O Anuário Estatístico (2005) é uma publicação periódica anual organizada pelo Centro de Documentação e Informação (CEDI) da Câmara dos Deputados, cujo objetivo é registrar as atividades no plenário, nas comissões permanentes, na comissão diretora e nas comissões temporárias, apontando, desta forma, o esforço da atividade de construção legislativa. Os dados abrangem o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro do ano de referência. No anuário foram selecionados apenas dois indicadores considerados significativos para o objetivo desta pesquisa: a incidência temática de proposições apresentadas pelos deputados e o número de reuniões realizadas pelas comissões permanentes. A incidência temática de proposições apresentadas pelos deputados foi considerada como indicador para mensurar quantitativamente as áreas que despertam maior interesse nos parlamentares. A atuação de um parlamentar pode ser mensurada por alguns indicadores presentes no anuário estatístico tais como: grau de assiduidade, proposições de sua autoria, pronunciamentos realizados em
5 plenário, participação em comissões, matérias e proposições relatadas. Vale frisar que o parlamentar pode apresentar uma proposição acerca de qualquer assunto, obedecendo às limitações regimentais, ainda que ele não seja membro das comissões que irão analisá-lo. Por isso, a incidência temática das proposições de iniciativa dos deputados é um indicador capaz de apontar suas visões pessoais, sua atuação dentro de determinado campo temático, bem como o grupo social de interesse que ele efetivamente representa. Observando a natureza multidisciplinar dos assuntos abordados no processo legislativo, o anuário (2005) considera uma classificação temática dada às proposições e à legislação. Essa classificação tem por referência a Constituição Federal (BRASIL, 1988) e áreas de atividade das comissões permanentes determinadas pelo Regimento Interno da Câmara dos deputados (BRASIL, 2006). Desta maneira, os assuntos estão divididos em 27 áreas temáticas como: Administração pública, Arte e cultura, Ciência, tecnologia e informática, Comunicação, Meio ambiente, Defesa e Segurança Nacional, dentre outros. O número de reuniões foi selecionado como segundo indicador para mensurar o volume de trabalho de uma comissão. Este indicador quantitativo foi considerado válido, pois a reunião de uma comissão é um evento que segue diversos critérios constantes no regimento interno da Câmara dos Deputados, exige uma pauta prévia para o debate, um número mínimo de parlamentares para ser iniciada, e também uma ata com os resultados do que efetivamente ocorreu após a sua conclusão. A segunda fonte documental escolhida foi o Relatório anual da CREDN, disponíveis no website oficial da Câmara dos Deputados no respectivo link da comissão. Conforme comentado, para cada reunião da comissão é elaborada uma ata com os resultados das proposições e requerimentos deliberados, bem como das audiências públicas realizadas. Da mesma forma, para cada viagem ou visita institucional realizada é elaborado um relatório propriamente dito. Assim, após o transcurso de um ano, o Secretário da comissão extrai todas as informações disponíveis e elabora o respectivo Relatório. Este documento além de oferecer uma visão quantitativa, permite também identificar, qualitativamente, detalhes dos
6 trabalhos realizados com informações inexistentes nos anuários estatísticos. Vale o comentário que a CREDN realiza atividades que abordam assuntos na área de Defesa Nacional e na área de Relações Exteriores. Tais áreas, apesar de possuírem denominadores em comum, são distintas e esta peculiaridade foi considerada no levantamento e na apresentação dos dados colhidos neste estudo. A terceira e última fase envolveu a análise e interpretação propriamente dita do conteúdo pesquisado e suas correlações com o referencial teórico. Valendo-se de um método dedutivo, este estudo chegou às suas conclusões, esclarecendo as inquietações iniciais desta pesquisa acerca da atuação do Poder Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional. Em relação às limitações das técnicas e dos resultados obtidos, ressalta-se que pouco se pesquisou sobre este tema no Brasil sendo escasso o referencial bibliográfico. Tal aspecto cria certa fragilidade das abordagens teóricas envolvidas, especialmente ao considerarmos que os estudos anteriores não empregaram um modelo metodológico padronizado. O resultado pode não ser representativo ao primeiro olhar de um observador, pois contempla uma visão cristalizada do passado da CREDN. A atual composição e suas recentes atividades podem ter sofrido expressivas mudanças, sugerindo, inclusive, um panorama diferenciado. Daí nasce também outra limitação dos resultados obtidos, pois é esperada uma reflexão do leitor que o conduza ao pensamento indutivo e sua respectiva generalização no cenário apresentado, uma vez que as condições existentes no passado podem estar se repetindo na atualidade.
2 REVISÃO DA LITERATURA
Santos (1999) em suas visões sobre o relacionamento entre civis e militares, cita Clausewitz e comenta que os militares terão que subordinar-se sempre ao estadista, ao poder político. Huntington (1998 apud SANTOS, 1999 p.142) afirma inclusive que a relação entre civis e militares compõe o principal componente institucional de política e segurança nacional.
7 Entretanto, as bases lançadas por Huntington (1998) sofreram releituras de outros autores contemporâneos como Bland (1999 apud FERNANDES, 2006, P.21) que acredita que a Defesa Nacional é um tema de responsabilidades compartilhadas. Para este teórico, a responsabilidade deve ser compartida em todos os níveis, afinal, a complexidade dos assuntos de Defesa exige a mencionada partilha.
De
acordo
com
Fernandes
(2006)
a
chamada
“Teoria
das
responsabilidades”, ilustrada no gráfico 1, surge como tentativa de uma teoria unificadora das Relações Civil-militares.
Gráfico 1 - Responsabilidades na Defesa Nacional. Fonte: Fernandes (2006 apud Fuccille, 2003).
Tal proposta de Bland (1999) se apresenta adequada ao atual cenário brasileiro levando-se em conta aspectos como: término da ditadura militar há quase três décadas, promulgação de uma nova Constituição em 1988, criação do Ministério da Defesa em 1999, consolidação da democracia no país e o crescente reconhecimento do Brasil no cenário internacional Entretanto, a Política de Defesa Nacional (BRASIL, 2005) é assim definida: A Política de Defesa Nacional voltada, preponderantemente, para ameaças externas, é o documento condicionante de mais alto nível do planejamento de defesa e tem por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitação nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional. O
8 Ministério da Defesa coordena as ações necessárias à Defesa Nacional. (BRASIL, 2005, p. 1, grifo nosso).
Cabe frisar que, além da Política de Defesa Nacional (BRASIL, 2005), a Estratégia
Nacional
de
Defesa
(BRASIL,
2008),
em
suas
medidas
de
implementação, também sugere maior integração dos Três Poderes do Estado nesta questão. Assim, a ideia da responsabilidade compartilhada de Bland (1999) ganha força ao percebermos nos documentos da Política de Defesa e da Estratégia Nacional um desejo de envolver outros Poderes do Estado e setores na temática Defesa Nacional. Abre-se então uma lacuna poucas vezes abordada: o papel do Legislativo nos assuntos de Defesa. Conforme a Constituição Federal (BRASIL, 1988), compete privativamente ao Presidente da República o Comando Supremo das Forças Armadas, embora seja o Ministério da Defesa o responsável por coordenar as ações necessárias à Defesa Nacional. Entretanto, cumpre lembrar que tanto o Poder Executivo quanto o Poder Legislativo são partes da União, e este último tem autoridade por delegação constitucional de assegurar a Defesa Nacional. Conforme realçado por Amorim Neto (2010), e expresso no texto constitucional, cabe especificamente ao Congresso as atribuições em matéria de Defesa: a) Com a sanção do Presidente da república, a fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas (art. 48, III) b) Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos, gravosos ao patrimônio nacional (art. 49, I) c) Autorizar o Presidente da República a declarar Guerra, a celebrar a paz, a permitir que Forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar (art. 49, II) d) Aprovar o Estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas (art. 49, IV) e) Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares (art. 49, XIV).
Cabe ainda relembrar que tanto o Presidente da Câmara quanto o Presidente do Senado são membros natos do Conselho de Defesa Nacional conforme previsto no artigo 91 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Assim, conclui Amorim Neto (2010) que a “autoridade do Congresso em questões de Defesa deriva do fato deste integrar um dos poderes da união, do papel
9 que a união tem na defesa da Pátria, e das atribuições que lhe são outorgadas pelos artigos 48,49 e 91 do texto constitucional”. Além destes aspectos, em um Estado democrático, o Parlamento revela-se vital, especialmente na fiscalização e no acompanhamento das ações do Executivo para os assuntos de defesa. Para Celi (2000), o parlamento tem participação na modernização das Forças Armadas, especialmente para avaliar se o orçamento de defesa é capaz de dotá-las de meios para cumprir sua função. Entretanto, Amorim Neto (2010) informa que o Poder Legislativo ocupa um lugar precário na condução da política de defesa desde a recente democratização brasileira em 1985, associando ao fator histórico da ausência de guerras no entorno geopolítico do Brasil nos últimos 130 anos. O estudioso evidencia que “ temas relacionados à segurança nacional pouco devem cativar a atenção dos legisladores”. Para Flemes (2005) “Um parlamentar que se dedique à política de segurança e defesa deve estar motivado por algo mais do que a representação do seu distrito eleitoral”. E assim continua este autor, que as “funções centrais das Forças armadas não são, portanto, objeto de discussão no palco parlamentar”. Pion-Berlin e Trinkunas (2007 apud Amorim Neto, 2010) utilizam inclusive a expressão “déficit de atenção” para a atual consolidação do controle civil sobre os militares. Na visão destes autores, a balança de competência em matéria de defesa deve oscilar em direção aos civis; e é neste cenário que o Poder legislativo legitima o seu papel. Porém Flemes (2005), em seu estudo, reporta que apenas 5% das atividades da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional do Senado tratam de questões de Defesa. O Relatório Anual de Atividades do ano de 2009 da Comissão de Relações exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) da Câmara dos Deputados reconhece esta deficiência e, nas palavras do próprio Presidente da CREDN, ele comenta que “as atividades da Comissão estavam mais centradas na área de Relações Exteriores”.(CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2009, p.3). Rocha (2003), ao relatar sua visão de como se dá o trato dos assuntos da Defesa no Congresso Nacional afirma: O acompanhamento do debate das questões militares faz ressaltar o caráter precário e mesmo o improviso com que se orientaram, via de regra, os
10 parlamentares e os partidos políticos. A desorientação não significa a falta de posição, mas a ausência de convicção e de amadurecimento, de refinamento teórico político a respeito dessas questões. Os debates no legislativo denotam um casuísmo que explica a dificuldade de projetar o futuro da relação entre as Forças Armadas e a democracia. (ROCHA, 2003, p. 16).
Ainda Segundo Amorim, o precário papel do poder legislativo na política de defesa, contudo, não é peculiaridade brasileira. Nem mesmo o atipicamente poderoso congresso estadunidense consegue ter nessa área a mesma ampla influência que exerce em outras, constatação que nos deve fazer avaliar com bastante cuidado as condições específicas sob as quais a política de defesa se conduz nos regimes democráticos em geral e no Brasil em particular. Zegart (1999 apud AMORIM NETO, 2007).
Guyer (2007) ao analisar a superficialidade da temática de Defesa Nacional na agenda parlamentar uruguaia, define a questão militar como nãoassunto. Segundo este autor, ao citar Bachrach & Baratz (1962) os não-assuntos e os processos de não-tomada de decisão são aquelas questões relevantes e que por diversas razões (conflito de interesses, temas polêmicos, prejuízos institucionais) não surgem na agenda política , tendendo a serem resolvidas em outros âmbitos. Uma das razões dessa não participação dos congressistas nos assuntos militares “reside na falta de preparo dos legisladores para o tema da Defesa e no desinteresse político, já que a temática não oferece visibilidade política e não providencia votos para eles.” (WINAND; SAINT-PIERRE, 2007, p. 38)
1.1 A Comissão de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados
Para ratificar suas atribuições nos assuntos de interesse da União, o Congresso Nacional e suas casas têm comissões permanentes constituídas na forma e com atribuições previstas no respectivo regimento interno, além das atribuições descritas no próprio texto constitucional como: I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil; III - convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições; IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
11 VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. [...] (BRASIL, 1988, § 2º, art.58 grifo nosso).
Desta forma, a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional é estabelecida como Comissão Permanente pelo inciso XV do artigo 32, no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (BRASIL, 2006). Esse inciso relaciona os seus campos temáticos ou áreas de atividades, sendo que os que concernem à Defesa Nacional são: [...] f) política de defesa nacional; estudos estratégicos e atividades de informação e contra-informação; g) Forças Armadas e Auxiliares; administração pública militar; serviço militar e prestação civil alternativa; passagem de forças estrangeiras e sua permanência no território nacional; envio de tropas para o exterior; h) assuntos atinentes à faixa de fronteira e áreas consideradas indispensáveis à defesa nacional; i) direito militar e legislação de defesa nacional; direito marítimo, aeronáutico e espacial; j) litígios internacionais; declaração de guerra; condições de armistício ou de paz; requisições civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra. (BRASIL, 1989, p.51)
Amorim Neto (2010) entende a importância das Comissões de Defesa Nacional e, ao questionar-se sobre como se institucionaliza o papel do Poder Legislativo na área de defesa, cita Giraldo (2006), ao afirmar que a política de defesa, quando comparada a outras políticas públicas, exige poucas leis, definindo assim, que as comissões parlamentares são a “arena legislativa fundamental” (AMORIM NETO, 2010, p. 4) para esse tema. Ao contrastar o Plenário e as Comissões, considera Amorim Neto (2010) que o primeiro é o local para escolhas de predominância política, enquanto no segundo há ênfase nos aspectos técnicos. Percebe-se então que é exatamente nas Comissões permanentes de Defesa Nacional que o Poder Legislativo institucionaliza seu papel fundamental nas fiscalizações e no acompanhamento das ações do Poder Executivo nos assuntos de defesa.
3 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
Visando uma apresentação com maior objetividade e clareza, os dados foram subdivididos em dois grupos de acordo com a respectiva fonte de consulta.
12 3.1 Anuário estatístico das atividades legislativas
Acerca da incidência temática das proposições apresentadas pelos deputados, realizou-se então a soma aritmética do número de proposições de cada tema existente nos anos de 2007 e 2008. Chegou-se ao número absoluto de 6.556 proposições. Selecionamos apenas 06 dos 27 temas existentes, sendo os 03 campos temáticos de maior incidência, bem como os 03 campos temáticos de menor incidência conforme o Gráfico 2.
Gráfico 2: Incidência temática das proposições dos deputados em 2007 e 2008. Fonte: Autor (2012).
Acerca do número de reuniões realizadas pelas comissões, realizou-se então a soma aritmética do total de reuniões realizadas por comissão nos anos estabelecidos e constante no Gráfico 3. CTD
66
77
133 133
CSSF 99
CREDN 71
CMADS
CFT CEC CDHM CDC CCJC CAINDR
61 73 72 77
112 108
88 139 85
101
113
121 122 NÚMERO DE REUNIÕES
203
Gráfico 3: Número de reuniões das Comissões permanentes em 2007 e 2008. Fonte: Autor (2012).
13 3.2 Relatório anual da CREDN Durante a coleta dos dados nos relatórios da CREDN verificou-se que eles não seguem uma padronização das informações. Ou seja, alguns dados registrados em um ano podem não estar necessariamente presentes em outro ano. Assim, realizou-se uma compilação das atividades disponíveis nos relatórios, classificando aquelas, notoriamente, de Defesa Nacional dentro da respectiva categoria estabelecida descrita na tabela 1. Tabela 1: Atividades da CREDN em 2007 e 2008. 2007 Atividades da Comissão
2008
Total
Defesa
%
Total
Defesa
%
64
8
12,5
1
Proposições Aprovadas
82
8
9,75
2
Requerimentos Aprovados
111
21
18,91
3
Audiências Públicas
30
12
40,00
25
6
20,00
4
Viagens Oficiais
7
0
0,00
3
1
33,33
5
Seminários
3
0
0,00
2
0
0,00
6
Palestras
3
2
66,66
2
1
50,00
7
Subcomissões Existentes
Não relatado
3
1
33,33
8
Artigos redigidos
Não relatado
5
0
0,00
Não relatado
Fonte: Autor (2012).
Além dos dados contidos na tabela 1, observaram-se os seguintes aspectos descritos nos relatórios: 1)
As 03 (três) palestras que abordaram temas de Defesa Nacional tiveram suas
demandas oriundas da Escola Superior de Guerra, bem como dos Cursos de Política, Estratégia e Alta Administração do Exército, Marinha e da Aeronáutica. Tais palestras não foram de iniciativa da CREDN, sendo proferidas pelo Presidente da Comissão aos alunos dos mencionados cursos. 2)
Das 10 (dez) viagens oficiais da comissão, somente 01 (uma) demonstrou
uma preocupação para assuntos de defesa, afetos à presença do Estado e das Forças Armadas nas questões da demarcação da Reserva Raposa/ Serra do Sol naquela ocasião.
14 3)
Em 07/05/2008 foi aprovada a criação da Subcomissão Especial para o
reaparelhamento das Forças Armadas por meio do requerimento nº 156/08. Não há informações de qualquer atividade realizada por esta subcomissão após a sua criação. 4)
Em 2007, os 21 requerimentos que abordaram o tema Defesa foram
confeccionados por 12 deputados daquela Comissão. 5)
As 18 audiências públicas relacionadas à temática de defesa abordaram os
seguintes assuntos: 05 sobre modernização das Forças, 03 sobre o Controle do Espaço Aéreo, 02 sobre a Missão do Brasil no Haiti, 01 sobre Estação espacial internacional, 01 sobre imóveis em terrenos de marinha, 01 sobre Faixa de fronteira, 01 sobre Bombas de fragmentação, 01 sobre acordos na área de Defesa, 01 sobre compensação financeira relativa ao resultado da exploração de atividades aeroespaciais, 01 sobre tropas do Exército nos Morros do Rio de Janeiro e 01 sobre proibição de armas nucleares. 6)
Não há qualquer relato da atuação da CREDN junto à Comissão Mista de
Orçamento e as respectivas questões orçamentárias das Forças, as emendas sugeridas e acatadas aos projetos de leis orçamentárias anuais, seus valores ou critérios adotados.
3.3 Um olhar crítico nos dados obtidos
Ao observar o gráfico 2 e o total de 6.556 proposições apresentadas pelos Deputados nos 27 campos temáticos durante o período de 2007 a 2008, verifica-se que os assuntos de Defesa Nacional representaram apenas 0,53 % do total de iniciativas. Entretanto, este índice não deve ser considerado isoladamente, especialmente ao relembrar a visão de Giraldo (2006) quando menciona que a área de Defesa quando comparada a outras políticas públicas, exige poucas leis. Este primeiro resultado alinha-se inclusive com os estudos de Zegart (1999) apontando que a Defesa não consegue a mesma ampla influência das outras áreas. Ainda que tal indicador não esteja diretamente ligado à CREDN, arena delimitada desta pesquisa, este índice não pode também ser ignorado, pois sugere o grau de interesse do Poder Legislativo pelos assuntos de Defesa Nacional.
15 Já no gráfico 3, verifica-se que a CREDN se mostrou relativamente atuante, afinal, das 20 comissões permanentes, ela foi a 8ª comissão que mais se reuniu no período desta pesquisa com 112 encontros realizados. Entretanto, torna-se necessário confirmar nos relatórios anuais quais os assuntos debatidos e as atividades ocorridas naquelas reuniões realizadas. Apesar dos dados constantes na tabela 1 serem apenas quantitativos e apresentarem tendências, valem as seguintes considerações em relação aos Relatórios: 1)
A inexistência de qualquer atividade da subcomissão especial para o
reaparelhamento das Forças, aliada a ausência de seminários e artigos redigidos pelos membros da comissão sobre a temática em foco, ratifica a visão de Rocha (2003) acerca da ausência de convicção, amadurecimento e refinamento teórico político a respeito dessas questões de Defesa no Congresso Nacional. Certamente, a abordagem política de um conteúdo técnico reflita esta atuação nula dos parlamentares, confirmando a visão de Winand e Saint-Pierre (2007) de que a temática de Defesa exige o preparo do legislador. 2)
As proposições discutidas, aprovadas e que se referem à área de defesa
nestes dois anos, representam apenas 10,95 % deste tipo de atividade da CREDN. Por analogia, todo o restante do conteúdo abordado refere-se à área diplomática. Este baixo desempenho da Comissão além de confirmar a realidade observada por Flemes (2005) em seus estudos na Comissão de Relações exteriores e de Defesa Nacional do Senado Federal, comprova também as palavras do Presidente da CREDN em 2009 ao mencionar que as atividades da comissão focavam mais assuntos de Relações exteriores. 3)
Embora os requerimentos aprovados constem apenas no relatório de 2007, o
índice de 18,95% afetos aos assuntos de Defesa naquele ano também confirmam o baixo interesse por estas questões, especialmente, ao se considerar que somente 12 dos 58 parlamentares da comissão foram os autores daqueles requerimentos. 4)
Em relação à temática de defesa nacional, as audiências públicas
apresentam também baixos desempenhos, mas, comparativamente, são os melhores índices, ou seja, 32,72 % nos dois anos. Contudo, audiências nas questões relacionadas ao preparo e emprego das Forças, seu reaparelhamento ou
16 Operações militares são minoria. Muitos debates focaram funções subsidiários das Forças Armadas, bem como as operações de não-guerra. Certamente, a superficialidade da temática de Defesa observada no Uruguai por GUYER (2007) deva também ser considerada aqui no Brasil como um “não-assunto”, conforme os conceitos de Bachrach & Baratz (1962) Todos os índices revelaram claramente que as funções centrais das forças armadas não são objeto de discussão no palco parlamentar conforme salientou Flemes (2005); afinal, nem a Comissão que, teoricamente, deveria ser a “arena legislativa fundamental” definida por Amorim Neto (2010) apresentou desempenho satisfatório nos assuntos de Defesa Nacional. Os debates naquela comissão abordam, majoritariamente, temas relacionados à área diplomática. Ao confrontar a literatura que aborda o interesse e a atuação do Poder Legislativo pelos assuntos de Defesa Nacional com os dados colhidos neste estudo, confirmam-se as visões de Pion-Berlin e Trinkunas (2007), pois registra-se um “deficit de atenção” para a atual consolidação do controle civil sobre os militares. Até as questões orçamentárias que, na visão de Celi (2000) evidenciam o acompanhamento e a fiscalização do Legislativo sobre as ações do Executivo na área de defesa, não foram nem descritas ou simplesmente ignoradas. Este esquecimento ou descaso ratificam a incapacidade do parlamento brasileiro de participar ou avaliar se o orçamento de Defesa é capaz de dotar as Forças Armadas de meios para cumprir a sua função. A precária atuação do legislativo nos assuntos de Defesa Nacional constatada neste estudo confirma a ideia de Flemes (2005), pois representar o distrito eleitoral talvez seja o único motivo de dedicação de um parlamentar. Afinal, se a temática de Defesa não oferece visibilidade política, não providencia votos e ainda requer preparo do legislador, não há razões para interesse político, como salientou Winand e Saint-Pierre (2007). Tanto qualitativamente quanto quantitativamente, os resultados balizam para um cenário distante da “Teoria das responsabilidades” idealizada por Bland (1999). Ainda que a Política de Defesa Nacional e a Estratégia Nacional de Defesa em vigor incentivem o envolvimento dos poderes constituídos nesta temática, pode-se afirmar que o Legislativo continua apenas legitimando as decisões e matérias oriundas do
17 Executivo. O olhar crítico na atuação e nas iniciativas, originariamente, do Legislativo, nos leva a crer que este último ainda carece compreender que Defesa Nacional não é uma ciência de domínio exclusivo dos militares. Se a subordinação dos militares ao poder político, idealizado por Clausewitz e citado por Santos (1999) é condição determinante, o interesse do homem público pelos assuntos de Defesa Nacional é também necessária e urgente, pois conforme Huntington (1998), o principal componente institucional de política e segurança nacional é o equilíbrio da relação entre civis e militares.
CONCLUSÃO
A pesquisa objetivou analisar a atuação do Poder Legislativo nos assuntos de Defesa Nacional de 2007 a 2008, avaliando o desempenho quantitativo e qualitativo da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) na Câmara dos Deputados. Inicialmente, foram explanados os aspectos acerca da metodologia escolhida, as técnicas empregadas, os detalhes da seleção das fontes, da coleta dos dados e dos indicadores utilizados. Em seguida, foi preparada a fundamentação teórica do tema, apresentando uma revisão da literatura que considerou aspectos das relações entre civis e militares, focando as visões e os estudos recentes da atuação dos parlamentos nos assuntos de Defesa Nacional. A partir das informações coletadas na pesquisa documental, seguiu-se a análise dos dados onde foi apresentada uma visão panorâmica do Legislativo Brasileiro com as respectivas ponderações pertinentes. O objetivo da pesquisa foi alcançado, e os resultados tanto quantitativos quanto qualitativos deixaram claras evidências do baixo desempenho e interesse do Poder legislativo pela temática da Defesa Nacional. Esta pesquisa representa uma contribuição para a Força Aérea Brasileira (FAB), e em específico para a Assessoria Parlamentar do Comandante da Aeronáutica (ASPAER), pois revela um grau precário de atuação e de interesse do Poder legislativo nos assuntos de Defesa. Os resultados obtidos podem servir de
18 ponto de partida para futuros planejamentos e ações estratégicas tanto da FAB, bem como das outras Forças e do próprio Ministério da Defesa junto ao Legislativo, afinal trata-se de interesses legítimos e comuns das instituições militares que estão fora da agenda do Congresso Nacional. Considerando também as poucas pesquisas acadêmicas focadas nas atividades do parlamento nos assuntos de Defesa Nacional, este estudo contribui para futuras abordagens, uma vez que os resultados confirmaram também visões observadas em contextos políticos distintos de outras nações. Para futuras pesquisas, sugere-se que sejam analisados fatores e ações práticas que possam ampliar e incentivar o envolvimento do legislativo nesta temática como está idealizado na Política de Defesa Nacional e na própria Estratégia Nacional de Defesa em vigor. REFERÊNCIAS AMORIM NETO, O. O Papel do Congresso nas Questões de Defesa: entre a abdicação e o comprometimento. In: JOBIM, N.; ETCHEGOYEN, S.W.; ALSINA JÚNIOR, J.P.S. (Org.), Segurança Internacional: Perspectivas Brasileiras. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2010. p. 435-448. ISBN 978-85-225-0835-8
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