Libro de Políticas Sociales by Alianza Pais

ROSA CAÑETE ALONSO / OLAYA O. DOTEL

política social en República Dominicana 1930-2007 ¿Inclusión o asistencialismo?

POLÍTICA SOCIAL EN REPÚBLICA DOMINICANA 1930-2007 ¿Inclusión o asistencialismo? Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cooperación Técnica No Reembolsable ATN/KE-9088-DR. Apoyo a la preparación del Informe de Pobreza de República Dominicana DR-P1011. Análisis de los desafíos de implementación de los programas focalizados de protección social. Este libro refleja la visión de las autoras y no necesariamente la del BID, de su directorio ejecutivo y de los países que representa. © Rosa Cañete Alonso © Olaya O. Dotel ISBN: 978-99934-804-6-4 Fotografía de portada Ingrid Guyon Diseño y diagramación de: Wanda Estévez para Editora Búho Impresión: Editora Búho Impreso en República Dominicana Mayo 2007

ÍNDICE PRÓLOGO, por José Luis Alemán.................................................................7 INTRODUCCIÓN...........................................................................................13 CAPÍTULO 1 Análisis histórico de la evolución de la política social, con énfasis en el sector de la asistencia social en República Dominicana................15 1.1. Marco General...................................................................................16 1.2. Tiranía Trujillista (1930-1961). Inicio de la política social de República Dominicana....................................................18 1.3. Los doce años de Balaguer (1966-1978). Instalación de las políticas asistencialistas y clientelares en el sector social......21 1.4. Partido Revolucionario Dominicano (1978-1986). El Plan de Desarrollo Regional que nunca inició.........................23 1.5. El Balaguerato (1986-1996). La continuación de viejas prácticas.....24 1.6. Partido de la Liberación Dominicana (1996-2000): la focalización como estrategia de política social.........................27 CAPÍTULO 2 El período de las reformas al sector social (2000-2007).............................31 2.1. Partido Revolucionario Dominicano (2000-2002). El inicio de las reformas al sector social........................................32 2.1.1. Principales motivaciones y líneas de acción.........................32 2.1.2. Reformas institucionales programadas para el sector social......33 2.1.3. Los nudos del primer período de reformas al sector social........36

2.2. Partido Revolucionario Dominicano (2002-2004). La gran crisis........39 2.2.1. Principales motivaciones y líneas de acción.........................39 2.2.2. Segundo proceso de reforma al sector social (2002-2004). Un producto de las condicionalidades de la Banca Internacional............................................................................43 2.3. Partido de la Liberación Dominicana (2004-2007). Reorientación de la acción social.....................................................49 2.3.1. Nuevas líneas prioritarias.........................................................49 2.3.2. La asistencia social como línea prioritaria de política social (2004-2007)......................................................................58 CAPÍTULO 3 Debilidades del sector de asistencia social dominicano..........................61 3.1. Análisis de las debilidades del sector de asistencia social............61 CAPÍTULO 4 Conclusiones.....................................................................................................71 4.1. Debilidades históricas de la política social dominicana................71 4.2. Medidas necesarias para la superación de las debilidades de la política social...............................................................................74 4.3. Propuesta de reorganización institucional del sector social..........................................................................................79 4.3.1. Única autoridad en materia de política social: Gabinete de coordinación de política social (CGPS).............79 BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................87 ANEXOS 6.1. Anexo I: Cuadros.................................................................................91 6.2. Anexo II: Estudios de Caso:.............................................................109 Análisis de las debilidades del programa Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE)..........................................................111 Análisis de las debilidades del Programa de Asistencia Escolar (PAE).............................................................114

PRÓLOGO Olaya Dotel y Rosa Cañete han compuesto para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) una muy notable consultoría para el Análisis de Políticas Institucionales de Implementación de los Programas Focalizados de Protección Social, que ahora pone a circular el Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo. Las jóvenes autoras comienzan su presentación con un análisis histórico de la protección social con énfasis en el sector de asistencia social. Ambas confiesan que buscan en el pasado las raíces de nuestro presente (creo que sólo detectan similitudes entre el pasado y el presente) y lo periodizan en cinco etapas desde 1930 hasta el 2007. El resumen de las características de cada período indica con claridad y objetividad lo significativo y original, y también lo permanente en los 77 años estudiados. Desde el punto de vista institucional se registran dos tendencias históricas: la desvinculación entre políticas sociales y económicas –con la consiguiente vulnerabilidad del gasto público social– y su instrumentalización político-clientelista. A partir de 1996 surgen otras tendencias: la focalización, por un lado, y la dispersión del gasto público entre múltiples instituciones, por el otro. En el año 2000 se inicia una compleja reforma institucional motivada por las nuevas estrategias de las Cumbres Mundiales de Lu-

cha contra la Pobreza y de Metas del Milenio. El monto de fondos destinados a programas sociales en el Presupuesto del 2004 subió a 4,696 millones de pesos. Desde el 2004, la política trata de simplificar y dar mayor eficiencia a la red de organismos públicos sociales y a los planes de focalización. En el Capítulo 3 Dotel y Cañete analizan los cuellos de botella institucionales basándose en dos estudios de caso (la Tarjeta de Asistencia Escolar y el Programa de Alimentación Escolar) y en la organización general de los programas de asistencia social. Las principales debilidades expuestas son: falta de aplicación de monitoreo y evaluación; falta de intersectorialidad y de integración con políticas de cobertura universal (educación, salud); elevados costos administrativos y de gestión de personal; falta de presupuestos por resultados; irregularidad en el pago de suplidores y de subsidios; falta de criterios técnicos en la selección de beneficiarios y exceso de clientelismo partidista; poca participación de la ciudadanía. Por su objetividad y sinceridad este capítulo es una joya en la escurridiza literatura de asesorías y fundamenta las propuestas para mejorar la organización de nuestros programas sociales. Ante esta situación las autoras introducen el Capítulo 4 con un resumen de las debilidades históricas organizacionales que hay que superar para una mejora sustancial del sistema: vulnerabilidad del gasto social, instrumentalización político-partidista, enfoque asistencialista, poca transparencia y seguimiento, priorización individual sobre la geográfica... La propuesta de organización institucional es sencilla y radical: un Gabinete Social con tres funciones “exclusivas”: diseño, articulación y monitoreo-evaluación de la política social. Las tareas ejecutivas estarían a cargo de las Secretarías de Estado. El Gabinete estaría constituido por la más alta autoridad del Gabinete Económico, el Secretario Técnico de la Presidencia y el Consejo Consultivo del Gabinete Social, que incluye, con derecho a voz y voto, participantes de la sociedad civil. Su equipo técnico debiera estar protegido por carrera administrativa de fluctuaciones político partidistas. Lógicamente se eliminarían los Consejos Territoriales y Sectoriales de Desarrollo y el Programa de Protección Social. La ejecución de todos los programas sería responsabilidad de las secretarías.

En teoría se simplificaría la maraña de instituciones y programas cuasi autónomos e incoordinables, que multiplican los costos de la asistencia social y la politizan en desmedro de muchos grupos y personas excluidas. Además, se podría lograr una política social clara y vinculada al trabajo y a la economía. ¿Es esto factible en nuestra sociedad? Las autoras creen que el éxito o fracaso de las reformas de asistencia social depende de la “voluntad política”. Las asesorías, como los libros, son buenas si conducen al lector a trascender su contenido; trascendencia que, por supuesto, tiene que moverse por el camino de la experiencia vital del lector y por lo tanto, en principio, no es generalizable. La aquí presentada tiene, por buena, esa virtud trascendental. A mí me mueve a reflexión la muy poco dominicana concepción de Trujillo sobre el carácter universal de la política social vinculada con el trabajo y la falta de “voluntad política” en esta última década para organizar la selva de programas, subprogramas, direcciones y subdirecciones de nuestras políticas sociales. En la década del 40, a nivel europeo el pensamiento social estaba fuertemente influenciado por la conciencia de la lucha obrero-patronal vista y fomentada por Marx. Salvo una exitosa revolución, hija de muchas circunstancias, la supervivencia del tipo de sociedad dominante dependía de una solución “justa” de la entonces llamada “cuestión obrera”. Bajo la influencia de la política imperial de Bismarck, de la “doctrina social católica” de León XIII y Pío XI y de los sindicatos socialistas y marxistas, Alemania, Italia, España, Francia y Bélgica ensayaban modalidades de políticas laborales y sociales para reconciliar los obreros excluidos del funcionamiento social y para que la Nación recuperase, a través de la incorporación de los obreros, el orgullo nacional y la fortaleza militar. Gobiernos autoritarios, nacionalismo, justicia social son elementos comunes del nacionalsocialismo, del fascismo, de la falange, del catolicismo integrista y hasta del socialismo leninista. Contra estas tendencias ofrecieron callada pero tenaz resistencia las organizaciones patronales y los partidos liberales amparados por el liberalismo del “laissez-faire”. Obviamente el espíritu de los tiempos agradaba a Trujillo y a sus asesores. Hay constancia de que un jesuita español, sociólogo de

renombre, el Padre Aspiazu, figuró entre ellos. La España franquista y el catolicismo-cruzada impresionaron a Trujillo. Tras la segunda guerra mundial, el problema social no se centró en las relaciones laborales sino, primero, en las ideologías de sistemas políticos en guerra abierta entre sí, y, después del Muro de Berlín, en la pobreza, no en los pobres. Las políticas sociales priorizaron la lucha contra la pobreza en un alarde de abstracción ideológica, sin destinatarios sociológicos organizados, en nada diferente a la de la eterna lucha entre buenos y malos, ambos moviéndose en la atmósfera de la especulación y carentes de organización. La falta de organizaciones fuertes de pobres (¿cómo serán posibles si la lucha de los pobres sin trabajo formal es por la supervivencia?) significa en la práctica que su presión social sobre los gobiernos descansa en el apoyo de instituciones de la sociedad civil y de la sociedad eclesiástica, ambas alérgicas al caos social y dependientes de la buena voluntad política de los gobernantes. Uno de los grandes mitos conservadores es confundir lo que debería ser –orientación de los gobernantes al bien común– con lo que casi siempre es –guerra por la riqueza y el poder amparados por el monopolio de la fuerza. Dotel y Cañete saben de sobra, son demasiado inteligentes para ignorarlo, que la multiplicación de programas y de organismos sociales obedece no sólo a un interés genuino de los gobernantes por el bienestar de los pobres sino también a su voluntad de mejoría y ascenso personal. Nada más fácil de explicar que la resistencia, rayana en insubordinación, de dirigentes burocrátricos contra los intentos de suprimirlos en nombre de la racionalidad o de la sustentabilidad financiera. Ahí está el problema. Los presidentes dependen en parte del apoyo de sus funcionarios y de sus clientelas. Esto no significa que el porvenir de grandes propuestas de reformas institucionales sea quimérico. Es difícil. Tal vez una buena estrategia para lograrlas sea la eliminación de la reelección unida a un “golpe de Estado” de nuevos gobiernos en los primeros 100 días. No disminuirán gran cosa las aspiraciones de los cuadros medios políticos, pero por lo menos no existirán los derechos que da, inapelablemente, el disfrute del poder.

Queda por resolver la madre de todos los problemas: ¿cómo lograr una movilización de los pobres como grupo permanente de presión que no sea puro fenómeno de masas? La pregunta es importante mirada desde la historia: los derechos se ganan luchando por ellos. Por supuesto hay formas de lucha inhumanas. Hay también casos de conquista en base al martirio. No soy capaz de ofrecer recetas: el Centro Montalvo sí tiene recetas ya experimentadas. De lo dicho se desprende la calidad de esta asesoría: estimuladora, objetiva, independiente de intereses económicos o partidistas, certera en diagnóstico. Felicidades a sus autoras y...buena suerte. José Luis Alemán, sj

Introducción En estos momentos República Dominicana presenta un alto índice de pobreza, ya que alrededor del 42%1 de su ciudadanía se encuentra en esta situación, lo que nos lleva a preguntarnos por las acciones que se han realizado para combatirla y por qué no han sido efectivas, pese al alto índice de crecimiento económico que ha experimentado el país de forma casi sostenida en los últimos 50 años. Es evidente que la política social dominicana no ha sabido aprovechar la oportunidad que ha brindado este crecimiento económico para mejorar la calidad de vida del grueso de la población. No sólo no se ha conseguido reducir la pobreza en proporción al crecimiento económico, sino que además se ha mantenido a otra gran parte de la población en estado de vulnerabilidad, de forma que, ante cualquier crisis, corre el riesgo de caer en situación de pobreza, tal como ocurrió tras la crisis financiera del 2003, la cual produjo alrededor de un millón de nuevos pobres. Para mostrar en qué ha consistido el desaprovechamiento en términos de acción social, analizaremos el aparato social del Estado, para lo cual hemos dividido nuestro trabajo en cuatro partes:

ONAPLAN, BM, PNUD (2005).

Análisis histórico retrospectivo de la evolución del sector de protección social, con particular énfasis en el sector de asistencia social. 2. Descripción y revisión del marco actual de reforma del sector social. 3. Análisis de los cuellos de botella y desafíos institucionales que imponen la necesidad de mejorar la eficiencia del sector de asistencia social, haciendo hincapié en los retos de fortalecimiento de la focalización y de la eficacia del gasto sectorial. 4. Identificación de una ruta crítica para alcanzar una organización institucional que propicie una mejora en la implementación de los programas focalizados de protección social. Este análisis partirá del reconocimiento de la interdependencia existente entre las políticas sociales y la asistencia social, pues las debilidades de la primera se reflejan de manera directa en la segunda. También abordaremos el tema desde la visión de la acción social como un instrumento que facilita el cumplimiento de los derechos socioeconómicos de la ciudadanía, por lo que debe promover la inclusión de la persona en la sociedad al igual que su autonomía.

Capítulo 1 ANÁLISIS HISTÓRICO DE LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL, CON ÉNFASIS EN EL SECTOR DE ASISTENCIA SOCIAL EN REPÚBLICA DOMINICANA Sin duda alguna, cualquier proceso de aprendizaje está fundado en la capacidad de reconstruir críticamente el pasado. Las piezas que construyen las dudas del presente son muchas veces legados de procesos anteriores. En esta línea, pretendemos abordar de una manera crítica la evolución histórica del sector de asistencia social de República Dominicana. Intentaremos identificar cuáles han sido los principales nudos del sector social ubicando los puntos críticos a lo largo de su historia. Comenzaremos presentando un marco general desde donde iniciar nuestro análisis teórico, definiendo el concepto de políticas sociales con el cual trabajaremos, así como sus objetivos y medios de acción. Luego iniciaremos nuestro análisis identificando los principales hitos en materia de acción social en los últimos años. Para ello es imprescindible partir de los años de la tiranía trujillista, ya que es el momento en que se forman la mayoría de nuestras instituciones. Este breve análisis nos permitirá esbozar una línea basal desde la

cual podremos identificar los cambios ocurridos en el sector social de República Dominicana, visualizando sus avances y retrocesos.

1.1. Marco General La política social surge en el marco del Estado moderno como resultado de las luchas y conquistas de diferentes actores sociales, religiosos, trabajadores, etc., y determina el ejercicio de los derechos socioeconómicos. Pero si a esta afirmación añadimos la opinión de autores como Amartya Sen, quien plantea que la falta de acceso a educación y salud limita las libertades políticas, entonces se abre un espectro mucho más amplio sobre el impacto que pueden generar las políticas sociales. Así, podemos plantear que los objetivos de las políticas sociales son:2 1) Garantizar el ejercicio de los derechos socioeconómicos y culturales de toda la ciudadanía. 2) Minimizar la proporción de personas y hogares cuyas condiciones de vida se ubican por debajo de lo que la sociedad considera aceptable, tanto económica como social y políticamente. 3) Promover el desarrollo de los talentos potenciales existentes en todos los grupos de la sociedad, eliminando progresivamente los privilegios y las discriminaciones jurídicamente establecidos, así como la desigualdad de oportunidades de cualquier tipo, incluyendo aquellas asociadas al origen social, étnico, geográfico o de género. 4) Buscar que ni el poder ni la riqueza, ni tampoco los frutos del progreso se concentren de tal manera que restrinjan el ámbito de libertad para las generaciones futuras y presentes.

CEPAL (1992): Pág. 1.

Cuadro 1:

política social, vertientes e instrumentos3

Vertientes Instrumentos Condiciones laborales

1. 2. 3. 4. 5.

Condiciones productivas

1. Distribución de tierra productiva en calidad y tamaño adecuado para producir competitivamente. 2. Infraestructuras para producir, distribuir y comercializar competitivamente. 3. Fondo de financiamiento para la conversión tecno-científica. 4. Transferencia de tecnología apropiada. 5. recios de sustentación de los productos de las pequeñas y medianas unidades productivas y mecanismos de participación efectiva en la comercia lización, la ciencia y la tecno logía.

Preparación de la población o recursos humanos Cuidado del estado de salud y emocional de la población Garantía y servicios

Salarios Mínimos. Participación en las utilidades de las empresas. Negociación colectiva y libertad de asociación. Reajuste de sueldos y salarios según costo de vida. Control de las formas de precarización y flexibilización de las condiciones de trabajo. 6. Control de precios y márgenes de ganancia de los bienes y servicios básicos. 7. Política impositiva sobre salarios y gastos de las empresas dirigidas al bienestar y mejora de la calidad de vida de la población.

1. 2. 3.

Educación y/o formación básica y universitaria. Formación técnica profesional. Reconversión laboral y tecnológica.

1. 2. 3.

Seguridad social universal. Salud universal. Deporte, recreación y cultura.

1. 2. 3.

Vivienda. Transportes colectivos. Servicios colectivos: saneamiento, gestión de residuos, agua, luz, contaminación. Subsidios y subvenciones.

Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, sj (2004): Pág. 45.

Por lo tanto, el fin último de la política social es generar procesos de distribución y re-distribución con el fin de reducir las desigualdades económicas, sociales, culturales, institucionales y espaciales que incidan en:4 a) La reducción de la pobreza estructural. b) La inclusión de los sectores sociales tradicionalmente excluidos: “los/as más pobres entre los/as pobres”, las mujeres, discapacitados/as, etc.; c) El mejoramiento de la calidad de vida de la mayoría de la población. Los medios utilizados para la ejecución de las políticas sociales son los que aparecen en el cuadro 1. Allí identificamos las diferentes vertientes en las que se interviene y los instrumentos utilizados.

1.2. Tiranía Trujillista (1930-1960). Inicio de la política social de República Dominicana Lamentablemente, para nuestro análisis es necesario partir de uno de los períodos más oscuros de la historia dominicana. Esos años de dictadura y muerte fueron también los años en que se crearon las principales instituciones estatales del sector social, así como las leyes que las sostienen, como es el caso de la Ley de Educación. Las principales características de las políticas sociales elaboradas en este período son: 1) su visión universal de las políticas sociales y 2) la vinculación de éstas con el trabajo.5 1) Visión universal de las políticas sociales. El Régimen sostiene que “no bastan el ahorro, la mutualidad, la responsabilidad individual y la asistencia. Esta última constituye un servicio de caridad que no puede afrontar los riesgos y cargas que la vida moderna impone al hombre ni tampoco bastan las me-

4 5

UASD, FLACSO, Centro Internacional de Política Económica (1999): Pág. 5. Álvarez Aybar, A. (1955): Págs. 61 y 170.

didas de protección que alivian las condiciones del trabajador frente a su patrono.” Es así como se adhieren a lo que consideran una nueva tendencia de la previsión y los seguros, con una concepción de asistencia-derecho, que despoja de “la humillante situación moral que implica la necesidad de pedir.” Antes de 1947, aparte de la asistencia hospitalaria, sólo había algunas disposiciones laborales, como las leyes relativas a las jubilaciones y pensiones, y que sólo tenían aplicación para los servidores civiles del Estado y los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. El seguro social creado durante la tiranía era de tipo mixto, es decir, incluía el criterio del seguro de los trabajadores económicamente débiles y sus dependientes. Junto al entonces nuevo seguro social permanecían las siguientes leyes: a) Ley No. 1316 sobre Pensionados y Jubilados del Estado dominicano del 29 de diciembre de 1946. b) Ley No. 251, sobre Retiro de las Fuerzas Armadas de República Dominicana del 9 de abril de 1943 y sus modificaciones de los años 1945 y 1951. c) La Ley No. 118, sobre Pensión de Retiro a los miembros de la Policía Nacional del 25 de mayo de 1939 y sus modificaciones de los años 1940 y 1943. 2) Vinculación de las políticas sociales con el trabajo. Esto se expresa a través de un conjunto de acciones articuladas entre sí que configuran la seguridad de la ciudadanía en el marco del trabajo. La primera de estas acciones es la creación de la Secretaría de Estado de Trabajo, cuyas atribuciones, establecidas en el artículo 21 de la Ley No. 1312, son:6 a) Relaciones con los centros obreros. b) Estudio de las resoluciones o las iniciativas tomadas por las conferencias de obreros en el mundo. c) Protección del obrero y preferentemente del dominicano. d) Medidas para que tengan trabajo los obreros dominicanos.

Álvarez Aybar, A. (1955): Págs. 61 y 62.

e) f) g) h) i)

Días y horas de trabajo. Seguros de obreros. Deberes de patronos y obreros. Cajas de ahorros de obreros. Casas para obreros.

Es importante resaltar que es la Secretaría de Estado de Trabajo quien impulsó la creación de una Escuela de Artes y Oficios para la preparación técnica de los obreros. También durante el período 1930-1961 hubo una fuerte inversión en infraestructura: se construyeron la mayoría de las instalaciones hospitalarias, policlínicas medianas, escuelas y liceos. También se edificaron viviendas dirigidas a la clase obrera. Pero toda esta labor institucional fue socavada por el propio régimen que la creó, a través de la elaboración de disposiciones y normas, unas con calidad institucional, otras ilegales, que aseguraban tanto el control de la población como de la riqueza generada en el territorio nacional. Esto definió una situación en la que el “Jefe del Estado” pasó a captar el grueso más destacado de la plusvalía social y, en general, de todos los excedentes resultantes de la explotación de clase.7 El Estado se transformó en el principal instrumento para la acumulación de capitales, utilizando diversos mecanismos8 que sentaron las bases para el establecimiento de una visión clientelar que atraviesa todos los ámbitos de acción estatal, incluyendo al sector social. El régimen, que se inicia en medio de una fuerte crisis económica, toma entre las principales medidas la reducción de los salarios y la prolongación de las jornadas de trabajo.9 Se sienta entonces un precedente que se mantendrá hasta nuestros días: la reducción del gasto social en tiempo de crisis económica.

Cassa, Robert (1984): Pág. 105. Los mecanismos utilizados en la primera mitad de la dictadura para la formación del emporio trujillista consistieron primordialmente en el uso directo del poder despótico, el establecimiento de impuestos y tasas ilegales, la formación de monopolios, las exacciones particulares, las filtraciones de recursos desde el Estado, así como el cobro de comisiones. Tal es el caso del cobro de un 10% obligatorio de comisión al monto total de cualquier obra pública para el Dictador. 9 Cassa, Robert (1984): Pág. 99. 7 8

Es interesante resaltar que son pocas las acciones de asistencia social que registra la literatura de la época, salvo por la celebración del día del pobre en la fecha del natalicio del Dictador, en el que se entregaban cajas de alimentos a personas muy pobres en los locales del partido oficial. A continuación citamos los elementos más visibles del período 1930-1961: • Creación del marco institucional del sector social. • Vulnerabilidad del gasto social. • Visión universal de las políticas sociales. • Vinculación de las políticas sociales al trabajo. • Establecimiento de las bases para la creación de una visión clientelar del Estado. Como podemos apreciar, durante el período 1930-1961 se crea el marco institucional del sector social; luego, entre 1961 y 1963 se produce un vacío en materia institucional como producto del ajusticiamiento del dictador y la salida del país del entonces presidente títere, Joaquín Balaguer. Durante el corto gobierno del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), derrocado a los 7 meses, no se produjo ningún cambio significativo en materia social, salvo el intento de fortalecer el laicismo en la educación, lo que fue revertido luego del golpe de Estado. En el año 1966 se celebran nuevas elecciones que consagran como presidente nuevamente a Joaquín Balaguer y se inicia una nueva etapa en República Dominicana.

1.3. Los doce años de Balaguer (1966-1978). Instalación de las políticas asistencialistas y clientelares en el sector social Este nuevo período, que se inicia con la resaca de una reciente guerra civil y un Estado en bancarrota, se caracteriza por una visión desarrollista, en la que el Estado era el agente fundamental del desarrollo de la economía, por lo que la estabilidad y solidez del sistema dependían no tanto de la acción de la clase dominante sino de la burocracia esclarecida y dotada del poder político. Al mismo tiempo, este nuevo gobierno, que llega en hombros de los soldados norteamericanos, necesitaba crear una base social que lo sostuviera, para lo cual empleó como estrategia la creación de una

red clientelar política y económica. Los principales instrumentos utilizados fueron: a) el asistencialismo clientelar y b) la corrupción política y económica. a) El asistencialismo clientelar. Se multiplicaron las fechas para la entrega de alimentos, volviéndose esta práctica una de las principales políticas en materia de asistencia social, así como la entrega de dinero. Ya no era sólo el día del pobre, era el día de la madre, de reyes, en época de campaña electoral, etc. Estas acciones eran realizadas a través de agencias gubernamentales (programas de asistencia desde la Presidencia y las Fuerzas Armadas), el partido oficial y organizaciones ligadas al partido como la Cruzada del Amor, dirigida por la hermana del ex Presidente Balaguer. b) La corrupción política y económica. Si bien la generación de empleos es uno de los instrumentos de las políticas sociales, este período se destacó por la creación de los puestos llamados “botellas”,10 así como por la corrupción política y económica (contratos grado a grado, evasión fiscal, comisiones, concesiones de tierras del Estado, etc.). Podríamos plantear, sin temor a equivocarnos, que durante este período se institucionalizó la práctica clientelar, que creó un régimen paralelo al institucional y que ha conformado toda una cultura, tanto en el ámbito estatal –en su manera de percibir la acción social– como en los/as beneficiarios/as. De aquí surge esa cultura paternalista que coloca al individuo en la espera de la ayuda del padre, o en la actitud de víctima, como el individuo que es incapaz de contribuir para su salida de la pobreza. Como podremos apreciar más adelante, esta práctica se mantendrá hasta nuestros días. Otro elemento a resaltar es la continuidad de la reducción de la inversión como medida de contingencia en momentos de crisis económica. En los primeros años del gobierno de Balaguer la inversión social bajó en un 2% del PIB,11 lo que constituye una evidencia de la vulnerabilidad histórica del gasto social en República Dominicana. Personas asalariadas por el Estado pero que no realizaban ninguna labor, a pesar de estar nombradas en alguna dependencia estatal. 11 BID, STP (2004): Pág. 22. 10

A grosso modo, las siguientes son las principales características del período 1966-1978: • • • •

Visión asistencial de las políticas sociales. Vulnerabilidad del gasto social. Desvinculación entre la política social y la política económica. Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales.

1.4. Partido Revolucionario Dominicano (1978-1986). El Plan de Desarrollo Regional que nunca inició Con el regreso del PRD tras su derrocamiento en el año 1963, no fueron muchos los cambios operados en el sector social de República Dominicana, a pesar de que en la primera parte (1978-1982) aumentó el gasto gubernamental en salud, educación e infraestructura.12 Se continuó con los programas de asistencia a través de la Presidencia de la República y de otras dependencias estatales, conforme a la línea trazada durante el período 1966-1978, pero con la diferencia o agregado de que estábamos frente a una visión populista de la acción social que ponía el acento en los programas masificados, como las ventas populares y los operativos nacionales de vacunación, entre otros. Entre los instrumentos de las políticas sociales utilizados en este período podemos mencionar: a) reajustes salariales, b) implementación de subsidios y subvenciones, c) ventas populares y d) control de precios de algunos alimentos. Estas medidas perdieron efecto como consecuencia, entre otras cosas, de las medidas de ajuste económico en el marco de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el año 1984, lo que produjo la disminución del gasto social, desencadenándose una de las pobladas más sangrientas de nuestra historia, debido al terrible deterioro de la calidad de vida de la mayoría de los/as dominicanos/as.13 BID, STP (2004): Pág. 24. STP, ONAPLAN (2004): “Para mediados de los 80, aproximadamente la mitad de la población del país tenía un ingreso personal disponible por debajo de la línea de la pobreza: el 25% de las familias dominicanas (muchos más en términos de población) estaban en la categoría de pobreza indigente, definida de acuerdo a los criterios de necesidades nutricionales básicas..., más del 60% de la población se encontraba en condiciones de pobreza; la tasa de analfabetismo era del 30%; casi el 40% no tenía acceso a agua potable y más del 70% carecía de acceso a alcantarillado y recogida de basura.” 12 13

Durante este período, la diferencia la marcó la preparación de los Planes de Desarrollo Socio-Económico (PLANDES). Estos planes, correspondientes a cada región del país, elaborados por personal con una alta preparación técnica, contenían los diagnósticos, la estrategia de desarrollo y la identificación de los proyectos de inversión que serían necesarios para alcanzar los objetivos de política en los sectores considerados más estrechamente vinculados al desarrollo económico. Lamentablemente, los PLANDES no fueron implementados debido a la prioridad otorgada al desarrollo físico urbano. 14 Resumiendo, las principales características de la acción social desarrollada durante el período 1978-1986 son: • Preeminencia de una visión populista-asistencialista15 de las políticas sociales. • Vulnerabilidad del gasto. • Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales. • Desvinculación entre las políticas sociales y las políticas económicas. • Primera experiencia de planificación a nivel regional (PLANDES).

1.5. El Balaguerato (1986-1996): la continuación de viejas prácticas El inicio de este nuevo período es un reflejo del desencanto y desesperación que vivía la sociedad dominicana. El regreso al poder político del heredero de la tiranía hablaba de la necesidad de garantizar una mejor calidad de vida, aunque fuese a costa del regreso de la represión y el autoritarismo. Si bien la sociedad dominicana ya no era la misma de los años 60 y 70 –como tampoco lo era el Presidente Balaguer, físicamente disminuido– los viejos patrones del extinto presidente se mantenían. Al igual que en los 12 años transcurridos entre 1966-1978, Balaguer retoma su política de construcción como mecanismo para mantener una clientela política. También cobra fuerza la disminución del gasto social, que se redujo a menos del 2% del PIB.16 Presidencia de la República, Gabinete Social (2002): Pág. 21. Esto se refleja en el énfasis en las ventas populares y subsidios. 16 BID, STP (2004): Pág. 25. 14 15

Recordemos que el país venía de una fuerte crisis económica y fuertes restricciones al gasto social como producto de la firma del acuerdo con el FMI. Paralelamente, la pobreza se había elevado de 47% en 1984 a 56% en 1996.17 Durante estos diez años predomina una visión asistencialista de las políticas sociales, que se refleja en la entrega sistemática de las “funditas” de alimentos y en los subsidios o las ventas populares a precios subsidiados, políticas que se mantienen hasta la actualidad. Este período, que en muchos aspectos constituyó un estancamiento e incluso un retroceso, contó con dos experiencias en materia social que marcan la diferencia a lo largo de esos años. Es importante resaltar que ambas experiencias fueron producto de las presiones ejercidas por organismos internacionales, y que su financiamiento –sobre todo en los inicios– recayó sobre esos organismos, como es el caso del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Estas experiencias son: a) el Plan Decenal de Educación y b) el Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias (PROCOMUNIDAD). a) El Plan Decenal de Educación. Como producto de los sistemáticos recortes realizados al gasto social, incluyendo al sector educativo, este último había caído en un enorme abismo, tanto en términos de calidad como de matrícula. Esto, junto a la falta de una efectiva regulación estatal, había provocado que tanto la educación pública como la privada se deterioraran significativamente. La situación de los docentes resulta un importante indicador del estado en que se encontraba el sistema educativo. Sus salarios representaban, en el mejor de los casos, menos de una tercera parte de la canasta familiar, lo que colocaba al docente dominicano al borde de la pobreza crítica. En tanto, la Secretaría de Estado de Educación sólo asignó en el año 1990 el 0.8% de su presupuesto a la inversión en formación docente.18 La respuesta a esta grave situación fue el inicio de un proceso de reforma del sector educativo en el que participó una amplia repre17 18

Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, s.j., (2004): Pág. 15. Revista Estudios Sociales (2003): Pág. 72.

sentación de la sociedad dominicana, desde el empresariado hasta la Asociación Dominicana de Profesores (1992-2002), y que contó con un fuerte apoyo de organismos internacionales como el PNUD y el BID. b) El Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias (PROCOMUNIDAD). En el año 1992, con el apoyo del BID, se crea el Fondo de Emergencia Social (FES), con el objetivo de desarrollar proyectos sociales que contribuyeran a compensar los efectos negativos del programa de ajuste económico ejecutado en 1991 sobre la población19. Se podría afirmar que esta iniciativa constituye uno de los primeros intentos para desarrollar en el país acciones enfocadas en la pobreza. Paralelamente, mediante el Decreto 279-93 del 13 de octubre de 1993 se crea PROCOMUNIDAD, con el fin de canalizar recursos para la ejecución y promoción de proyectos de pequeña escala que contribuyeran a elevar la calidad de vida de los grupos sociales de menores ingresos. El FES tuvo una corta duración y su impacto fue prácticamente nulo, mientras que PROCOMUNIDAD se constituyó en la primera manifestación de programas sociales con participación de los/as beneficiarios/as. Además, fue el inicio de un proceso para conceptualizar y operativizar acciones sociales autofocalizadas y participativas. Al final, este programa se convirtió en otra institución de asistencia social.20 En conclusión, las principales características de la acción social del período 1986-1996 son: • • • • • •

Visión asistencialista de las políticas sociales. Vulnerabilidad del gasto social. Desvinculación entre la política social y la economía. Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales. Primera experiencia de autofocalización.21 Inicio de la reforma del sector educativo.

STP, ONPLAN (2004): Pág. 21. BID, STP (2004): Pág 25. 21 Las comunidades, a través de sus organizaciones sociales y el Estado, determinaban sus prioridades; luego éstas eran canalizadas a través de pequeños proyectos ejecutados por las organizaciones. 19 20

1.6. Partido de la Liberación Dominicana (PLD), 1996-2000: la focalización como estrategia de política social Este período se caracteriza, entre otras cosas, por la entrada al Estado de una nueva fuerza partidaria, de origen izquierdista, pero que al momento en que asume el poder ya había entrado en un proceso de derechización que se incrementó durante este mandato. Nos referimos al Partido de la Liberación Dominicana (PLD). En este período conviven las viejas prácticas clientelar-asistencialistas con otras nuevas prácticas que combinan la participación social con la creación de nuevos instrumentos de focalización. Así se le da un perfil más técnico y profesional al sector social, lo que abre un escenario complejo. Aunque se continuó con la política asistencialista de entrega de “funditas” alimentarias y la venta subsidiada de alimentos, se iniciaron nuevas experiencias que tenían entre sus objetivos darle continuidad a los acuerdos de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social realizada en Copenhague. Los tres principales acuerdos de esa Cumbre incluian: 1) reducción de la pobreza, 2) creación de empleos y 3) promoción de la integración social. Es así que se creó, mediante el Decreto 104-95, la Comisión Nacional para la Promoción del Desarrollo Social, con la misión de dar seguimiento a los acuerdos de la Cumbre, trabajo que culminó con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Social (PNDS) durante el año 1998. El PNDS contiene los lineamientos de políticas, objetivos, metas y acciones que permitirían establecer prioridades para facilitar la toma de decisiones en la ejecución de acciones sociales.22 Con el fin de dar respuesta a los objetivos de las políticas sociales del PNDS se realizaron dos acciones fundamentales que marcan la diferencia en materia de acción social con los períodos anteriores: a) el Mapa de la Pobreza y b) el Plan para la Reducción de la Pobreza “Comunidad Digna”.

Las comunidades, a través de sus organizaciones sociales y el Estado, determinaban sus prioridades; luego éstas eran canalizadas a través de pequeños proyectos ejecutados por las organizaciones. 22

a) El Mapa de la Pobreza. El Mapa de Pobreza fue elaborado por ONAPLAN en 1997, como parte del estudio “Focalización de la Pobreza en República Dominicana”. Producto de estos trabajos, por primera vez se obtuvieron estimaciones sobre los niveles de pobreza de todas las demarcaciones geográficas del país: provincias, municipios, áreas urbanas y secciones rurales, barrios y parajes. A partir de la situación de pobreza de las localidades se identificaron las áreas geográficas prioritarias para la focalización de las acciones sociales del gobierno, lo que permitió la reorientación del gasto del Estado, tanto a través de las Secretarías de Educación y Salud, como de la implementación de nuevos programas. Este punto lo desarrollaremos a continuación. b) El Plan para la Reducción de la Pobreza “Comunidad Digna”. Este plan se estructura a partir del Mapa de la Pobreza y de la creación de un conjunto de programas mediante los cuales se intenta reorganizar la acción estatal de una manera participativa. Entre los programas creados se encuentran: 1) la Comisión Presidencial para el Desarrollo Barrial y 2) la Comisión Presidencial Para el Desarrollo Provincial –ambas constituidas con el objetivo de desarrollar pequeños proyectos en las localidades–; y 3) los Consejos Provinciales de Desarrollo –pensados para desconcentrar la administración pública. También se continuó y fortaleció PROCOMUNIDAD, aunque esto no implicó la eliminación de otras instituciones y programas sociales que realizaban funciones similares. Estos programas, que constituyeron iniciativas novedosas, llamadas a canalizar demandas sociales de sectores populares urbanos y rurales, negociar conflictos y propiciar medidas y acciones concretas para fomentar el desarrollo de las comunidades, también sufrieron debilidades significativas que les restaron impacto: 1) La creación de múltiples mecanismos y programas dispersaba sus roles y sus funciones a veces se superponían con las de otras Secretarías de Estado. 2) La falta de planificación de las acciones emprendidas –las heredadas de gobiernos anteriores y las que iba a emprender el nuevo– llevó a una situación difícil y de gran conflictividad para enfrentar eficazmente las necesidades consideradas más urgentes por las distintas comunidades. 3) El programa Comunidad Digna inició un proceso de coordina-

ción de esfuerzos entre las distintas comisiones, pero al iniciar su acción en la última parte del gobierno el programa se vio afectado por la tendencia a la instrumentalización de la acción gubernamental por el partido gobernante23. Con ello se hacía presente la tendencia a la política clientelista que tampoco fue erradicada de otras áreas de la administración pública 24. Concluyendo, las principales características de la acción social emprendida durante el período 1996-2000 son: • Aumento y reorientación del gasto social. • Creación de instrumentos para la focalización de la acción social. • Creación de mecanismos para la participación de la ciudadanía en la acción social estatal. • Aumento de la dispersión de la acción social. • Desvinculación entre la política social y la económica. • Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales. La situación descrita a lo largo de este capítulo nos presenta la persistencia de una serie de prácticas que han socavado la efectividad de nuevas acciones en materia social y que, sin duda, lo han hecho en otros ámbitos de la vida nacional. La permanente desvinculación entre las políticas sociales y las políticas económicas, así como su instrumentalización político-clientelar, han debilitado la acción social de todos los gobiernos. También es evidente la vulnerabilidad del gasto social, uno de los más afectados en los momentos de crisis económica. Esto se agrava con la preeminencia de una visión asistencialista de las políticas sociales, que de ninguna manera genera procesos de superación de la pobreza y mantiene y agranda el peso social que recae sobre los hombros del Estado. Para una mayor comprensión de lo señalado finalizaremos este capítulo con un cuadro que recoge las principales características de los períodos trabajados. 23 24

Villamán, Marcos, Centro Poveda (1998). BID, STP (2004): Pág 26.

30 Cuadro 2: las principales características de la acción social realizada durante los períodos

1930-1961, 1966-1978, 1978-1986, 1986-1996, 1996-2000 1930-1961 Tiranía Trujillista

1966-1978 Los 12 años de Balaguer

1978-1986 PRD

1986-1996 PRSC

1996-2000 PLD Reorganización de la acción social.

Creación de un marco institucional social. Vulnerabilidad del gasto social.

Vulnerabilidad Aumento y redel gasto social. orientación del gasto social.

Visión universal de las políticas sociales.

Vulnerabilidad del gasto social.

Vinculación de las políticas sociales al empleo.

Visión asistencial de las políticas sociales.

Visión asistencial Visión populista de las políticas asistencialista de las sociales. políticas sociales.

Establecimiento de las bases para la creación de una visión clientelar del Estado.

Desvinculación entre la política social y la política económica.

Instrumentalización políticoclientelar de las políticas sociales.

Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales.

Instrumentalización políticoclientelar de las políticas sociales.

Primera experiencia de autofocalización.

Creación de instrumentos para la focalización de la acciónsocial

Primera experiencia de planificación a nivel regional (PLANDES). Continuación Inicio de la reforma al sector de la reforma al sector educativo. educativo. Creación de mecanismos para la participación de la ciudadanía en la acción social estatal. Aumento de la dispersión de la acción social. Nota: Los recuadros sombreados en gris contienen acciones que marcan diferencias o que inician ciclos.

Capítulo 2 EL PERÍODO DE LAS REFORMAS AL SECTOR SOCIAL (2000-2007) En el período 2000-2004, los programas de asistencia social, al igual que todo el resto del aparato social dominicano, crecieron de manera desarticulada en un marco institucional débil, que no sólo carecía de objetivos a largo plazo sino también de instrumentos para su monitoreo y evaluación. Un ejemplo de esto es que hasta el año 2002 una parte de los programas de asistencia social tenía fondos provenientes de la cuenta 1401 de la Presidencia, de manera no desagregada y de uso discrecional por parte de la Presidencia, lo que hacía imposible monitorear su ejecución presupuestaria. El Estado dominicano realizó un número importante de reformas que transformaron la fisonomía del sector social. Durante los años 2000-2002 se realizaron las primeras reformas, que luego fueron revisadas y modificadas durante los años 2002 y 2007. Por lo tanto, dividiremos el período en tres: 2000-2002, 2002 -2004 y 20042007. Esto nos permitirá analizar con mayor profundidad este proceso, así como recoger los debidos aprendizajes. Nos detendremos a conocer las motivaciones que impulsaron la realización de tan importante número de reformas al sector social, así como sus líneas de acción y las dificultades surgidas durante el proceso.

2.1. Partido Revolucionario Dominicano (2000-2002). El inicio de las reformas al sector social 2.1.1. Principales motivaciones y líneas de acción Entre las motivaciones que llevaron al gobierno a iniciar un proceso de reforma del sector social durante el período 2000-2002 se encuentran: a) el contexto socioeconómico de gravedad, b) el compromiso adquirido con la Declaración del Milenio, de la cual la República Dominicana es signataria y c) la debilidad institucional y dispersión del sector social. a) El contexto socioeconómico de gravedad. Para finales del año 2000, el Estado decidió aumentar los precios de los combustibles, lo que impactó de manera negativa en la calidad de vida de la población. Para el año 2001 la economía dominicana sufrió una desaceleración por el aumento de los precios del petróleo y los efectos del 11 de septiembre del 2001 sobre la economía mundial. 25 b) El compromiso adquirido con la Declaración del Milenio de la cual República Dominicana es signataria. Con el compromiso asumido por el Estado Dominicano en la Cumbre del Milenio realizada en septiembre del año 200026 se aprobaron una serie de premisas relacionadas con el desarrollo social y la reducción de la pobreza. En efecto, el compromiso marca una serie de metas a lograr en el año 2015 en diversos ámbitos relacionados con la reducción de la pobreza. No obstante, si no se toman fuertes medidas de cambio a largo plazo pasarán a ser parte de los compromisos incumplidos por el Estado Dominicano en las diversas cumbres mundiales. c) La debilidad institucional y dispersión que exhibía el sector social. En el año 2002, producto de los trabajos de revisión de la situación del sector social que iniciaron el Gabinete Social y la Unidad de Seguimiento de la Política Social (USPS), se detectaron unas 40 entidades públicas que realizaban actividades de asistencia social: unas creadas por decreto, otras establecidas vía el Presupuesto Nacional, 25 26

BID (2003): Pág. 10. Presidencia de la República Dominicana, Gabinete Social (2002).

otras vinculadas a instituciones estatales y otras directamente a la asistencia social. En el cuadro número 1 del Anexo I presentamos el desglose de las instituciones y programas que realizaban actividades de asistencia social en el año 2002. Entre las principales debilidades que presentaba todo el sector social y que afectaban en diversa medida los programas sociales, Clara Báez señala las siguientes:27 1) 2) 3) 4) 5)

Dispersión institucional. Duplicidad de funciones sociales. Toma de decisiones centralizada y vertical. Ausencia de pensamiento estratégico. Planificación que no articula objetivos de políticas con asignación del gasto. 6) Escasa articulación entre las instituciones estatales responsables de implementar la política social. 7) Dificultades existentes entre el sector público y las organizaciones civiles del sector social para articularse y trabajar juntas. 8) Discrecionalidad en la asignación del gasto social. 9) Tendencia histórica a centralizar la ejecución del gasto social en la Presidencia de la República a través del Fondo 1401, el cual no disponía de ninguna reglamentación y en consecuencia se manejaba de manera discrecional. 10) Escasa capacidad gerencial del sector social. 11) Falta de articulación entre la política social y la política económica. 2.1.2. Reformas institucionales programadas para el sector social Como vimos en el apartado anterior, se hacía evidente la imposibilidad de enfrentar los compromisos adquiridos con la Declaración del Milenio –entre ellos la disminución de la pobreza a la mitad– con las profundas debilidades institucionales que padecía y padece nuestro aparato de acción social. En este contexto se inicia el primer período de reforma 2000-2002. Durante 2000-2002 se dan pasos que van desde la constitución 27

STP, BID (2004): Pág. 38.

de nuevos actores hasta la revisión y definición teórica de la acción social del Estado dominicano. Las autoridades estatales plantean, a partir de una concepción universalista, un marco general para las intervenciones sociales, en función de las poblaciones meta y el tipo de bienes y servicios a ser ofertados en diferentes escalas temporales. Se distinguen tres tipos de intervenciones:28 a) Intervenciones de bienestar social: contiene acciones (bienes y servicios) cuyos beneficios satisfacen necesidades colectivas de la población, acciones de carácter universal vinculadas con el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, principalmente en las áreas de educación y salud. b) Intervenciones de asistencia social: contiene un conjunto de acciones (bienes y servicios) orientados a satisfacer necesidades y urgencias coyunturales de grupos especiales y vulnerables de la población. c) Intervenciones para la reducción de la pobreza: contiene un conjunto de acciones (bienes y servicios) cuyos beneficios satisfacen directamente las necesidades de una familia o persona, ubicados en un lugar geográfico específico, seleccionado conforme a su condición de pobreza. Estos tipos de intervención serían abordados desde una perspectiva sistémica, en la búsqueda de imprimir una mayor racionalidad, eficiencia, eficacia y efectividad a la implementación de las políticas sociales, mediante un reordenamiento institucional y operativo que incluiría: a) La desconcentración y descentralización progresiva de la administración pública a través de la sectorialización y regionalización de la planificación y ejecución de las políticas sociales y económicas, para lo cual se crearon los Consejos de Desarrollo Sectoriales (ver Anexo I, cuadro número 2) y los Consejos de Desarrollo Regionales (ver Anexo I, cuadro 3). b) La programación del gasto público social en línea con los objetivos de la política social. c) La apertura hacia la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la gestión de la política social. 28

STP, BID (2004): Pág. 39.

d) El reordenamiento del marco institucional responsable de diseñar, implementar y monitorear la política social. e) El reordenamiento del sector de asistencia social y el establecimiento de un programa presupuestario único y transparente denominado “protección social”. f) El establecimiento de lineamientos estratégicos básicos para una buena implementación, a saber: estabilidad y adecuación macroeconómica, aumento del gasto público social, focalización de la pobreza y monitoreo y evaluación del impacto de la política social general29. Ver Anexo I, cuadro 4, Marco general de la política social. Como podemos apreciar, la propuesta para el proceso de reforma al sector social se dirigió fundamentalmente a las esferas de coordinación y articulación encarnadas en el Gabinete Social, creado en el 2000, y organismos de apoyo técnico, como la USPS, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, los Consejos de Desarrollo Sectorial y los Consejos de Desarrollo Regionales30 –estos tres últimos forman parte del Gabinete Social. La idea era que el Gabinete Social funcionara como un ente formulador y articulador de la política social, con la posibilidad de articular las acciones a través de los Consejos de Desarrollo Sectorial, lo que le daría mayor integralidad a las políticas. Por otro lado, estaría la descentralización, que se intentó lograr a través de los Consejos de Desarrollo Regionales. Estos Consejos, como habíamos mencionado, posibilitarían la realización de los presupuestos a partir de las necesidades locales, entre otras cosas.

STP, BID (2004): Pág. 40. Decreto 685, Artículo 30. Los Consejos Regionales de Desarrollo estarán integrados por: -Los Gobernadores provinciales de la región; -Los Senadores de las provincias que integran la región; -Los Síndicos de los municipios cabeceras de las provincias que integran la región; -Un representante de las principales instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil que inciden en el quehacer socio-económico de la respectiva región; -Un representante de las organizaciones de base (clubes, iglesias, asociaciones de comerciantes, industriales, agricultores, etc.) -Un representante de las universidades e instituciones de educación superior que tengan sede en la región; -Un representante de las organizaciones de gremios profesionales con filiales en la región; -Un Secretariado Ejecutivo, integrado por oficinas que a nivel regional ejecutarán funciones similares a las que corresponden a las dependencias del Secretariado Técnico de la Presidencia; a través de la Oficina Regional de Programación. Este Secretariado será encabezado por un Intendente Delegado del Poder Ejecutivo para la Descentralización, quien actuará siempre bajo las orientaciones de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN). 29 30

2.1.3. Los nudos del primer período de reformas al sector social Las metas trazadas en ese período se encontraron con serias dificultades que van desde deficiencias de la misma formulación en la reforma al sector social, hasta las surgidas de la coyuntura socioeconómica. Entre las dificultades más significativas podemos mencionar: a) estructura hipertrofiada y desviación de la misión del Gabinete Social; b) desvinculación entre la política social y la política económica y fiscal; c) falta de articulación entre las políticas universales y las focalizadas; y d) crisis económica. a) Estructura hipertrofiada y desviación de la misión del Gabinete Social. El Gabinete Social, creado a inicios del 2000, constituyó un avance, ya que el Estado dominicano no contaba con una estructura supraministerial que asumiera la coordinación política desde una perspectiva global. No obstante, para el año 2002 era evidente que el Gabinete Social estaba degenerando en un elefante blanco. Su estructura era sencillamente inmanejable. Sólo para tener una idea de sus dimensiones diremos que el Gabinete contaba con tres niveles de actuación: Normativo, Ejecutivo y Operativo. Sólo el Normativo contaba con 17 instancias, y en el Operativo participaban los 13 Consejos de Desarrollo Sectoriales, dirigidos en su mayoría por Secretarías de Estado, las cuales a su vez estaban conformadas por aproximadamente 50 entidades de naturaleza y propósitos sociales facultadas para programar y ejecutar las acciones contenidas en dichas programaciones. El Gabinete fue creado con vocación de articulación de las políticas, con el objetivo de imprimirle coherencia al sistema social. Las funciones para las cuales había sido creado el Gabinete Social eran: 1) Formular planes y políticas sociales. 2) Desarrollar lineamientos estratégicos para asegurar objetivos nacionales de política social. 3) Proveer la coordinación sectorial e institucional. 4) Articular la política social con la política económica. 5) Promover la descentralización. 6) Disponer de un sistema de focalización de los subsidios y transferencias a los pobres. 7) Disponer de un sistema de evaluación de la gestión e impacto de la política social y la Estrategia de Reducción de la Pobreza.

Pero las funciones arriba señaladas no pudieron cumplirse según lo acordado, ya que, entre otras cosas, el Gabinete Social comenzó a ejecutar él mismo acciones sociales. El Decreto 517-02 establece 31: 1) Todas las instituciones vinculadas al Programa de Lucha contra la Pobreza serán coordinadas por la Presidencia de la Junta Directiva del Gabinete Social administrado por dicha Presidencia. 2) Todos los proyectos de inversión social que ejecutarán esas instituciones pasarán por un proceso de análisis y aprobación por parte de la junta directiva, antes de la asignación de los recursos correspondientes. 3) Se establece un conjunto de quince organismos o programas estatales que requerirán de una mayor coordinación operativa, presupuestaria y orgánica con la junta directiva del Gabinete Social a través de la Presidencia. Como podemos apreciar, con este decreto se le asignan labores de carácter operativo e incluso de ejecución de servicios sociales que, como bien señala Marcos Villamán, generaron: 1) debilitamiento en sus funciones de coordinación, incentivo y soporte para la formulación de las políticas sociales, 2) competencia con otras entidades al ser una nueva instancia de ejecución, 3) falta de colaboración con el fortalecimiento institucional de las demás instancias de servicio social y 4) mayor dispersión y atomización del área social32 . b) Desvinculación entre la política social y la política económica y fiscal. En esta primera parte del proceso de reforma al sector social, que va desde el año 2000 al 2002, no se tocaron los problemas generadores de pobreza, ya que la nueva estructura planteada para las políticas sociales siguió desvinculada de la política económica y fiscal. El éxito económico de los años 90, que produjo uno de los más altos y sostenidos crecimientos de la región, no evitó que República Dominicana continuara siendo uno de los países con mayores desigualdades en la distribución de la riqueza. Este éxito logrado sobre

31 32

Gabinete Social, Presidencia de la Junta Directiva (2003): Pág. 12. Villamán, Marcos, PNUD/INTEC (2004): Pág. 8.

la base de bajos salarios para el trabajo de escasa calificación y de las zonas francas y el turismo, si bien dotó de empleos a una parte importante de la población, no contribuyó a que ésta saliera de la pobreza y por lo tanto se mantuvo una fuerte demanda de servicios sociales al Estado. Por otro lado, no se utilizó el sistema impositivo como instrumento de redistribución de la riqueza y, por tanto, de reducción de la pobreza. Además, la presión fiscal continuó siendo muy baja con respecto a los estándares internacionales, por lo que no brindó al Estado los recursos para atender el universo de pobres que iba en aumento. El gasto social tampoco se enfocó en la creación de capacidades que posibiliten a la población salir de las condiciones de pobreza, sino en prácticas asistencialistas y clientelares. Estamos ante un círculo vicioso que, por un lado, aumenta la presión sobre el Estado en demanda de mayores servicios sociales y, por otro, desarma al Estado para que pueda enfrentar la incrementada demanda. c) Falta de articulación entre las políticas universales y las focalizadas. A pesar de la creación de los Consejos de Desarrollo Sectoriales, no se consiguió la integralidad de los programas sociales. Habida cuenta de que la pobreza es un problema complejo en el que influyen múltiples variables, era de vital importancia la interconexión de los diversos sectores, de modo que se pudiera garantizar la integralidad, así como la creación y fortalecimiento de las capacidades de los/as beneficiarios/as para superar la pobreza. La realidad es que los programas funcionaban de manera atomizada y adolecían de serias debilidades institucionales. Por otro lado, se hace evidente tanto el desbalance como la falta de articulación entre las políticas universales y las focalizadas. Si asumimos que las políticas sociales “deben generar procesos de distribución y redistribución con el fin de reducir las desigualdades económicas, sociales, culturales, institucionales y espaciales”33, y que las acciones universales, en el marco de la Constitución Dominicana, tienen como finalidad garantizar que la población –incluyendo a los sectores que no se encuentran en situación de pobreza– pueda ejercer plenamente la ciudadanía y disfrutar de los derechos civiles, políticos y sociales,34 entonces cabría esperar que el énfasis hubiese estado en las acciones sociales de impacto generalizado.

Sin embargo, el gran proceso ausente, que hubiese marcado la diferencia, fue la puesta en marcha del nuevo régimen de seguridad social, la mayoría de cuyos componentes no se han iniciado hasta la fecha. En un contexto de pobreza generalizada, con un índice que en el momento en que se inicia este proceso rondaba el 54% –es decir que más del 50% de la población se encontraba en situación en pobreza (esta cifra se elevó a un 61.7% después de la crisis financiera)–, 35 se hacía evidente la necesidad de implementar políticas de impacto generalizado, es decir, universales. En el mismo tenor, los programas focalizados eran y siguen siendo en su mayoría de carácter asistencialista y se limitan a la entrega de algún subsidio o servicio que, si bien contribuyen a atenuar brevemente la situación de carencia, no capacitan al beneficiario para salir de la pobreza. Los/as beneficiarios/as entran a los programas sociales sin saber cómo ni cuándo dejarán de necesitar ser beneficiarios para poder entonces integrarse al cuerpo social con autonomía36 e incorporarse a los programas universales. d) Crisis Económica. A esta situación debemos agregar la crisis financiera, producto de los enormes desfalcos bancarios, que junto a otros factores impidieron el crecimiento económico necesario para el sostenimiento de la estrategia.

2.2. Partido Revolucionario Dominicano (2002-2004). La gran crisis 2.2.1. Principales motivaciones y líneas de acción para el período Para el período 2002-2004 se agregan al escenario otros elementos

Universidad Autónoma de Santo Domingo, UASD, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO y Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (1999). 34 Presidencia de la República, Gabinete Social (2002): Pág. 169. 35 PNUD (2004). 36 Villamán, Marcos, PNUD/INTEC (2004): Pág. 24. 33

que llevan a revisar las medidas iniciadas y a emprender otras. Entre estas condiciones se encuentran: a) crisis financiera y b) condicionalidades de los préstamos otorgados por organismos internacionales. a) Crisis Financiera. En el año 2002 se logró recuperar el ritmo del crecimiento, pero el peso dominicano se devaluó en un 20%, la inflación alcanzó el 10% y el déficit del sector público aumentó de medio punto porcentual a 2.6% del PIB, producto de un significativo aumento en los gastos de capital.37 En el año 2003 se descubrió un fraude en el Banco Intercontinental (BANINTER). La solución del gobierno fue asumir la deuda privada desde el Estado. Este desajuste financiero representó un 13.2% del PIB o un 67% del presupuesto del Gobierno Central previsto para el año 2003. El colapso de BANINTER unido a las quiebras del Banco de Crédito (BANCREDITO) y el Banco Mercantil produjo desconfianza entre los actores económicos y ejerció presiones adicionales sobre las tasas de interés, el tipo de cambio y los precios, debilitando así las finanzas públicas. Para garantizar la liquidez del sector financiero, el Banco Central de la República Dominicana (BCRD) emitió papeles en el mercado doméstico que se estimaba representarían, como mínimo, el 14% del PIB. Esto, unido al impacto de la depreciación del tipo de cambio, aumentaría el saldo de la deuda pública externa a un 45% del PIB, nivel muy superior al 26.3% al cierre del 2002. Se esperaba que el servicio de la deuda representara el 4.5% del PIB en el 2003 y ascendiera a 6% en el 2004. Las colocaciones domésticas del BCRD eran de muy corto plazo y altas tasas de interés, aumentando la deuda interna del sector público del 5.3% del PIB al finalizar el 2002 al 14% en junio del 2003. Un incremento de casi 9 puntos porcentuales que equivalen a US$1,5 billones. Las reservas internacionales netas se contrajeron fuertemente pasando de US$376 millones a fines del 2002 a US$223 millones a fines de julio del 2003.38 En este contexto, el gobierno dominicano solicita apoyo a la banca multilateral, con el objetivo de recuperar la estabilidad macroeconómica y atender las obligaciones de corto plazo que se generaron a raíz del fraude bancario. 37 BID(2003): Pág. 9.

b) Condicionalidades de los préstamos otorgados por organismos internacionales. Ante la magnitud de la crisis económica descrita en el punto anterior, resultaba de vital importancia el apoyo que pudiera suministrar la banca multilateral. El directorio del FMI aprobó el 29 de agosto un acuerdo “Stand-By” (ASB) a 24 meses. Para la implantación del ASB se previó un paquete de asistencia financiera por parte de instituciones financieras internacionales de US$1.318 millones durante 24 meses. El paquete estaría conformado por préstamos provenientes del BID, el Banco Mundial y el FMI, con el siguiente desglose: •

BID: esta entidad otorgaría US$400 millones, incluyendo un programa de reformas de políticas en el sector financiero por US$100 millones y un programa de reformas en el sector social por US$100 millones. • Banco Mundial: a través del BM el gobierno dominicano obtendría un préstamo de US$318 millones, que incluía un préstamo de reforma de políticas en el área de protección social por US$70 millones, un préstamo de reforma de mercados eléctricos con un componente de inversión eléctrica por US$230 millones y dos préstamos de cooperación técnica, uno en el sector financiero y otro en el eléctrico de US$18 millones. Dado el agravamiento de la crisis energética que vivía y vive República Dominicana, estos préstamos resultaban de vital importancia. • FMI: esta entidad otorgaría préstamos por un monto de US$600 millones. Todos estos recursos forman parte de un paquete integrado de asistencia financiera acordado entre el gobierno dominicano, el FMI, el BID y el Banco Mundial para: a) respaldar el programa económico del gobierno, b) apoyar al gobierno dominicano en la atención de las onerosas obligaciones de muy corto plazo que se produjeron como consecuencia de la emisión de papeles de parte del BCRD, c) mitigar los efectos negativos del ajuste sobre los más pobres y d) evitar retrocesos en la implantación de reformas institucionales en las que el país ya venía avanzando.

BID (2003): Pág. 9.

Los préstamos otorgados tanto por el BID como el BM fueron de libre disponibilidad, al contrario de los préstamos de inversión que deben ser utilizados en partidas predeterminadas. Con el objetivo de evitar que primaran los intereses económicos en la distribución y ejecución de dichos fondos, se definieron una serie de condicionalidades negociadas entre el gobierno dominicano y la cooperación internacional, tal como lo señala Clara Báez.39 Estas condicionalidades son un indicador de la influencia que han ejercido los organismos internacionales. Este punto lo analizaremos más adelante. En el cuadro número 5 del Anexo I se detallan las condicionalidades de los préstamos de emergencia otorgados tanto por el BID como por el BM, las cuales han marcado una diferencia en el proceso de reforma al sector social. Como podemos apreciar, las motivaciones antes mencionadas fueron de carácter coyuntural, y estuvieron marcadas, entre otras cosas, por la búsqueda de compensaciones por el empeoramiento en la calidad de vida de la población a raíz de las medidas económicas de carácter restrictivo, aplicadas en respuesta a los males generados por la corrupción, tanto privada como pública, así como por los impactos negativos de otras variables externas en la economía dominicana. Se volvieron a dejar de lado problemas estructurales como la redistribución de la riqueza a través de un sistema impositivo más progresivo, la utilización del gasto público para la creación de capacidades, y el modelo de crecimiento económico del país basado en la competitividad sistémica y no coyuntural. Otro gran ausente dentro del proceso de reforma al sector social fue el problema de la corrupción. A pesar de que no contamos con cifras acerca del impacto de las prácticas de corrupción en el sector social, basta citar el desfalco a los bancos BANINTER y BANCRÉDITO y el inmediato incremento del índice de pobreza de 45% a 62% 40. Tanto el Estado dominicano como la banca internacional coinciden en la urgencia de mantener la estabilidad macroeconómica, para lo cual hay que fortalecer los mecanismos presupuestarios, fiscales y crediticios de la economía dominicana, así como compensar 39

STP, BID (2004): Pág. 33.

a la población por los males generados por el manejo económico. A continuación describiremos las propuestas generadas para darle respuesta a la profunda debilidad institucional del sector social, de manera de poder cumplir con los compromisos contraídos. 2.2.2. Segundo proceso de reformas al sector social: 2002-2004. Un producto de las condicionalidades de la banca internacional Para el año 2002 se retoma la revisión de la situación del sector que habían iniciado el Gabinete Social y la USPS-ONAPLAN (Decreto 623-03 del 20 de junio del 2003). Esta segunda parte del proceso de reforma al sector social está marcada por las condicionalidades de los préstamos otorgados por el BID y el BM y concluyó con la elaboración de una propuesta para una nueva institucionalidad del sector social, que fue presentada al final del cuatrienio 2000-2004, como culminación de los procesos de evaluación al sector social. En el Anexo I se incluye el cuadro 6 con las acciones realizadas de cara a la reforma del sector social en el período 2002-2004. Como ya habíamos mencionado en el apartado anterior, este segundo período está marcado por las condicionalidades contraídas con el BID y el BM en el marco de los fondos requeridos por el Estado dominicano para responder a la enorme crisis financiera. Sin embargo, las condicionalidades planteadas tanto por el BID (préstamos BID # 1333, BID #1527) como por el BM (préstamo # 7215), al igual que las acciones realizadas por el Estado en la lucha por la disminución o erradicación de la pobreza, también resultaron insuficientes. Y es que la gama de reformas y cambios implementados al sector social, si bien intentan ayudar al fortalecimiento de las instituciones y al aumento de la transparencia, no consiguen ser lo suficientemente profundas. Muchas de las condicionalidades se limitan a la elaboración de manuales, puesta en vigencia de reglamentos y leyes, y realización de protocolos, en un esfuerzo por transparentar las asignaciones pre40

PNUD (2004).

supuestarias. No obstante, dichas medidas no tratan la calidad del gasto, puesto que pocas tocan el tema de la gestión, la eficiencia y la eficacia, tres de las grandes falencias del sector de asistencia social (este punto lo veremos con mayor profundidad en el capítulo III). Por otro lado, las condicionalidades de los bancos no se dirigen a los problemas de inequidad y pobreza. Esto se debe, entre otras razones, a la definición que ellos dan al problema de la pobreza y concentración del ingreso en República Dominicana. Según los bancos, en la paradoja de crecimiento con pobreza intervienen otras variables diferentes al crecimiento económico y la distribución del ingreso, como son: a) debilidad institucional, b) desviación de la inversión hacia los no pobres y c) discrecionalidad presidencial en la ejecución presupuestaria41. Fundamentalmente las condicionalidades establecidas por los organismos multilaterales están orientadas a: a. Política macroeconómica. b. Reforma en la gestión del gasto. c. Reformas destinadas a fortalecer el marco institucional del sector salud. d. Reformas destinadas a fortalecer el marco institucional del sector educativo. e. Protección del gasto social prioritario. f. Fortalecimiento institucional de las capacidades de seguimiento de la política social y reducción de la pobreza. En esa línea se desprenden condicionalidades que inciden de manera directa en los programas de asistencia social como son: 1. 2. 3. 4.

Creación y fortalecimiento del Gabinete Social. Estrategia para la reducción de la pobreza. Diagnóstico de las instituciones y programas del sector. Elaboración del presupuesto por programas de todas las instituciones del sector y su articulación en un solo programa presupuestario para el 2004. 5. Propuesta de una nueva institucionalidad para el sector.

Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2002): Pág. 4.

6. Reordenamiento institucional del sector de asistencia social según los lineamientos del Decreto 623-03. 7. Sistema universal para la selección de beneficiarios de subsidios sociales. 8. Monitoreo de los programas TAE, desayuno escolar, seguros subsidiados de salud y apoyo a indocumentados por organizaciones de la sociedad civil. Sobre estas condicionalidades deseamos señalar lo siguiente:

1. Presupuestos por programas.

Los presupuestos por programa son sin duda un avance en términos de transparencia, pero en términos de formulación esta medida resulta insuficiente, ya que desde el presupuesto todavía no podemos plantear y mucho menos medir hacia donde queremos ir en materia social. Esto solo sería posible si los presupuestos se hicieran en base a resultados. Para trabajar en políticas sociales lo importante es conocer el impacto que queremos que tengan sobre las personas y entonces diseñar la estrategia. El presupuesto por resultados facilita este proceso y ayuda a su monitoreo. Esto implicaría un mayor trabajo en la formulación de las políticas, que es otra gran debilidad de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, tanto en la primera como en la segunda etapa de las reformas realizadas en el cuatrienio 2000-2004.

2. Focalización.

En la sociedad dominicana existen grupos vulnerables que requieren de una intervención especial; pero esa intervención debe estar orientada a dotar de capacidades a los grupos para acceder por sí solos a los servicios sociales que proveen tanto el Estado como el mercado, y, a la vez, a fortalecer el tejido social. Esto requiere de acciones transitorias, eficientes, eficaces, transparentes y debidamente articuladas con los servicios universales que aún tienen mucho que mejorar en cobertura y sobre todo en calidad. En esa línea, resulta interesante la creación de un sistema de selección de beneficiarios que en la primera propuesta elaborada durante el gobierno del PRD se llamó “Universal de Beneficiarios” y que para su puesta en vigencia en el mandato del PLD se le cambió el nombre a “Sistema Único de Beneficiarios” (SIUBEN). Este instrumento se propone mejorar la eficiencia, eficacia y equidad en la

asignación y el seguimiento de los beneficiarios de programas de subsidios. Pero ante este mecanismo que forma parte de las condicionalidades del BID se abren las siguientes preocupaciones: a) Selección de los/as beneficiarios/as. El número de personas a las que habrá que dar seguimiento a través del SIUBEN es muy elevado. Si bien el esfuerzo de seleccionar a los beneficiarios de los programas focalizados sobre la base de un instrumento técnico constituye un avance, no es menos cierto que a la fecha de la publicación de este trabajo (2007) la pobreza afecta al 42% de los/as dominicanos/as y la pobreza extrema a un 15%. Por tanto, entendemos que dicho instrumento puede no ser sostenible debido a los altos costos que implicaría su mantenimiento, sin mencionar los programas que se ejecutarán a través del SIUBEN. Otros factores que pueden afectar a un sistema de selección de beneficiarios/as dentro del proceso de selección son las prácticas clientelares. De hecho, a pesar de que el objetivo de este instrumento es justamente eliminar estas prácticas en los procesos de selección de beneficiarios y asignación de subsidios, al final es muy difícil que no se impongan las relaciones primarias y las simpatías políticas en el tomador de la decisión, ya sea la comunidad (iglesia, organizaciones comunitarias, etc.) o el Estado. b) Tejido social. Otro elemento a tomar en cuenta es el impacto diferenciador de los subsidios individuales. El beneficiario debe demostrar una necesidad efectiva, verse más pobre que sus vecinos y probar que por sí solo no puede salir de su pobreza extrema. Esta situación diferenciadora también es desmovilizadora, ya que el/la beneficiario/a, al asumir su imposibilidad individual, se mantiene a la espera de que el Estado lo asista y reduce así sus iniciativas de organizarse y movilizarse junto a otros para cambiar su posición. E/la beneficiario/a se convierte de este modo en un discapacitado social, que para recibir ayuda debe seguir siendo pobre. 3. Propuesta de una nueva institucionalidad para el sector social. El diagnóstico hecho al sector social por la empresa consultora SEGOCAR posibilitó, entre otras cosas, la identificación de las entidades y programas dedicados a la acción social, así como la detección del conjunto de fortalezas y debilidades del sector de asistencia social. Este

ha sido un insumo de vital importancia para la elaboración de la propuesta de una nueva institucionalidad del sector social, que está recogida en la consultoría hecha por Clara Solís-Araya. La consultora pone sobre la mesa la necesidad de eliminar casi todas las instituciones de asistencia social y “transitar hacia la creación de una institucionalidad única, que implemente la política de asistencia social.” La autoridad única propuesta por Clara Solís debería evolucionar hacia una Secretaría de Asistencia Social, con la cual se buscaría una mayor racionalidad del gasto social, la eliminación de duplicidades y el establecimiento de modelos integrados de intervención a nivel de terreno. La conformación de esta nueva Secretaría implicaría que por la vía del presupuesto por programas y de los mecanismos correspondientes se dejarán de desarrollar programas o proyectos de asistencia o inversión social en cualquier otra institución del sector público centralizado o autónomo.42 Recordemos que en el momento de realizar esta investigación existían alrededor de 40 programas de asistencia social –creados por leyes, decretos u otros mecanismos– trabajando de manera desarticulada. El proceso señalado incluye además una propuesta de decreto para la conformación de esta nueva institucionalidad del sector social y el reordenamiento del sector de Asistencia Social. En esta propuesta se crea el Programa de Protección Social (PPS) que contaría con las siguientes unidades: • Dirección de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social. • El Subprograma de Desarrollo Local, liderado por la Dirección General de Desarrollo de la Comunidad (DGDC). • El Subprograma de Asistencia Social, liderado por el Plan Presidencial Contra la Pobreza. • El Subprograma de Territorio Fronterizo, liderado por el Consejo de Coordinación de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo. La propuesta de decreto también elimina y transfiere una serie de instituciones y programas, los cuales detallamos en el cuadro 7 del Anexo I. 42

STP, BID (2004): Pág. 120.

4. Fortalecimiento del Gabinete Social. Con el objetivo de que el Gabinete Social retome su misión original de articulación y formulación de políticas sociales, se elaboró una propuesta que buscaría dotar a esta entidad de un equipo asesor y eliminar de entre sus funciones las responsabilidades operativas que lo han desnaturalizado desde su creación. Con respecto a su constitución, se propone que formen parte del Gabinete Social los más altos directivos de las instituciones sectoriales relacionadas con la política social, la más alta autoridad del Gabinete Económico, el Secretariado Técnico de la Presidencia y el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil. En lo referente al equipo técnico asesor, se propone que el Gabinete Social cuente con el apoyo de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) y la Oficina Nacional de Estadística (ONE), quienes se encargarían del establecimiento del Sistema de Información Social, el Sistema de Identificación de Beneficiarios –para la planificación de la focalización de subsidios y transferencias sociales y su operacionalización desde las instancias que ejecutan las acciones del sector social (secretarías y oficinas sociales)–, así como del Sistema de Monitoreo y Evaluación de la Política Social.43 A grosso modo hemos descrito y analizado la acción social desarrollada en el período 2000-2004, que culmina con una propuesta de reorganización del sector marcada por un conjunto de reformas impulsadas por diversos actores. Esta acción se ha producido en medio de un marco institucional débil, producto de un proceso histórico que ha degenerado en una cultura de acción social de carácter clientelar que impide la concreción de acciones para revertir la situación de pobreza e inequidad que vive República Dominicana. Concluyendo, las principales características de la acción social emprendida durante el período 2000-2004 son:

STP, BID (2004): Págs. 123 y 124.

• Fuerte aumento de la inversión social durante los años 2000-2002 y fuerte disminución tras la crisis de 2002-2004. • Reforma del sector social y creación del Gabinete Social como ente articulador de la política social. • Falta de continuidad de las propias políticas. • Elaboración de una propuesta para una nueva institucionalidad del sector social. • Creación de instrumentos para la focalización de la acción social. • Aumento de la dispersión de la acción social. • Desvinculación entre la política social y la económica. • Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales.

2.3. El Partido de la Liberación Dominicana (2004-2007). Reorientación de la Acción Social 2.3.1. Nuevas líneas prioritarias El contexto socioeconómico en el que las nuevas autoridades asumen la dirección del Estado dominicano podría ser definido como de emergencia, por el impacto de la crisis económica. Entre diciembre del 2002 y julio del 2004, la inflación alcanzó el 88.2%, lo que afectó la capacidad de compra de la mayoría de los/as dominicanos/as al generar una caída de los ingresos reales de un 40%. Esto afectó con mayor intensidad a los grupos más pobres. En el momento en que las nuevas autoridades asumen el poder, las familias de más bajos ingresos debían destinar el 72% de su presupuesto a la compra de alimentos y suministro de transporte, a expensas de la reducción de otros bienes y servicios como salud y educación.44 Si bien en los primeros meses las nuevas autoridades tomaron la decisión política de intentar cubrir la emergencia alimenticia a través de un nuevo programa denominado “Comer es Primero”,

Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): Pág. 4.

para diciembre del año 2004 el Estado dominicano da a conocer los documentos que explican las nuevas líneas que predominarán en su acción social: a) la Carta de Política Social para el Préstamo de Ajuste para la Estabilización de la Crisis Social, dirigida al presidente del BM, James D. Wolfensohn; y b) el Decreto 1554-04. Las líneas de acción en materia social de las nuevas autoridades son:45 1) Dar continuidad al proceso de reforma al sector social. 2) Establecer como prioridad focalizar y racionalizar el gasto social para adecuarlo al logro de las metas de la Cumbre del Milenio. Estas dos líneas son parte de las condicionalidades acordadas con el BID y el BM y expresan la intención de dar continuidad a las iniciativas del período anterior, pero poniendo un mayor énfasis en la focalización, a la que se define como la manera más transparente y eficaz para garantizar la asignación eficiente de los recursos.46 Sin embargo, las acciones de reorganización que realiza la actual gestión tienen una marcada diferencia con la propuesta elaborada para una nueva institucionalidad del sector social, realizada en el gobierno anterior y que también forma parte de las condicionalidades. Entre las diferencias que encontramos están: a) Programa de Protección Social con una estructura diferente. Mientras la anterior propuesta para la creación de un Programa de Protección Social (PPS) era reducida, con 4 subprogramas, el programa creado por las nuevas autoridades contempla un mayor número de subprogramas y complejidad. El PPS creado consta de 6 subprogramas, que abarcan a su vez entre 3 y 5 de los programas ya existentes; en torno a estos subprogramas se organizan entonces unos 21 programas. Los nuevos subprogramas del PPS han quedado organizados de la siguiente manera:

45 46

Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): Pág. 4. Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): Pág. 7.

Cuadro 3

Entidades de asistencia social asignadas

A los subprogramas de programas de protección social47

Subprogramas

Entidades Agrupadas en los Subprogramas

1. Subprograma de Desarrollo Local y Territorial.

• PROCOMUNIDAD. • Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial. • Dirección General de Desarrollo de la Comunidad (DGDC). • Dirección General de Desarrollo Fronterizo. • Consejo Nacional de Fronteras.

2. Subprograma de Asistencia Social.

• • • •

3. Subprograma de Inclusión de los Grupos Vulnerables o Específicos.

• Consejo de la Presidencia del SIDA (COPRESIDA). • Consejo Nacional de Discapacitados. • Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI). • Consejo Nacional de Drogas. • Programa de Operativos Sociales del Consejo Estatal del Azúcar.

4. Subprograma de Apoyo al Empleo.

• Consejo de Coordinación de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo. • Programa para la Promoción de la Pequeña y Mediana Empresa (PROMOPYME). • Instituto de Desarrollo Cooperativo (IDECOOP). • Instituto de Formación Técnico Profesional.

5. Subprograma de Subsidios Sociales.

• Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE). • Programa de Mercados Populares del INESPRE. • Programa de Subsidios Focalizados.

Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza. 48 Dirección General de Comunidad Digna. Comedores Económicos. Tarjeta de Asistencia Escolar.

Tomado del Decreto 1554-04. La función principal del Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza es la entrega de alimentos, pero también se sabe que ha realizado otras actividades como operativos médicos. 47 48

También surge una preocupación en torno a la creación del nuevo PPS, que no es superada en la propuesta de “una nueva institucionalidad”: el concepto de protección social manejado en ambas propuestas. Esta preocupación es evidente si pensamos en un sistema de protección social en términos amplios, entendido como un derecho universal. Ello implica proteger a la población de los riesgos asociados a enfermedades, accidentes, vejez, y, en general, protegerla de las precariedades e inseguridades resultantes de la pobreza. En esa línea, República Dominicana, mediante la creación de un sistema de seguridad social, realizó una reforma bastante amplia que abarca todos estos elementos. El sistema de seguridad social cuenta, por un lado, con unas pensiones solidarias que debieron empezar a ejecutarse a partir de agosto del 2004, según el calendario de la Ley de Seguridad Social. Se trata de pensiones para madres solteras, población discapacitada y envejecientes en situación de pobreza. Por otro lado, está el Régimen Subsidiado de Seguridad Social, que debió comenzar en noviembre del año 2002 y que en el momento de la elaboración de este trabajo sólo había comenzado, y con dificultades, en la Región IV. Con la implementación del Régimen Subsidiado de Seguridad Social, junto a las Pensiones Solidarias que van directamente a la población más pobre, el impacto en la redistribución de la riqueza, medido a través del Coeficiente Gini, mejoraría, pues dicho coeficiente pasaría de 0.46 (según la encuesta del 98 del Banco Central) a 0.42.49 Lo que tenemos con el PPS es un sistema paralelo al de la seguridad social (que no ha iniciado por falta de recursos, entre otras razones) y, específicamente, al régimen subsidiado de seguridad social, pues ambos se dirigen a la misma población. Por otro lado, no se define claramente la manera en que se articularán los subprogramas, tanto entre sí como entre los subprogramas y las entidades que éstos agrupan. A lo anterior debemos agregar las serias debilidades que presentan los programas que forman parte del PPS. Entre esas debilidades se encuentran:50 49 50

Lizardo, Jefrey (2004): Pág. 2. BID, STP (2004): Págs. 128, 129 y 130.

•

Estructura organizacional sobredimensionada y no ajustada a los requerimientos de la institución. • Sobrecarga de posiciones con niveles jerárquicos elevados que no se corresponden con las funciones que realiza la institución. • Exceso en el número de empleados. • Existencia de puestos básicos en los programas que no están consignados en su estructura y que requieren modificación. Si bien estas debilidades afectan de manera diferente a los programas y entidades del PPS, sin lugar a dudas todos son afectados por alguna de ellas. De ello se desprende la importancia de concentrarse en un gran proceso de fortalecimiento institucional, que implicaría desde la reducción de personal hasta la redefinición de la misión de algunas de estas entidades. b) Diferencia en el número de programas y entidades a eliminar. Esta es una de las diferencias más interesantes y significativas. Si por lo sucedido en la creación de los subprogramas del PPS se podría inferir cierta resistencia de las nuevas autoridades a reducir el aparato de acción social, con este punto podríamos confirmarlo: la diferencia no radica sólo en el número de entidades y programas de acción social, sino también en el tipo de entidades que fueron eliminadas y las que no. En la propuesta aprobada se eliminaron programas que no sólo manejaban pocos recursos sino que eran prácticamente inexistentes, como el Programa de Empleo Alternativo (PROCREA) y el Programa Social de Producción Agrícola de la Secretaría de Estado de Agricultura (SEA). Sin embargo, la propuesta anterior del PPS incluía la eliminación de programas que manejan presupuestos significativos, como la Comisión Presidencial de Desarrollo Provincial, el Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias (PROCOMUNIDAD) y la Dirección General de Desarrollo Fronterizo. En el cuadro número 8 del Anexo I presentamos las entidades y programas eliminados en el marco del PPS en comparación con la propuesta elaborada por Clara Solís Araya para el BID. c) Transferencia de programas y entidades. En torno a este punto también hay diferencias significativas entre el decreto emitido y la propuesta inicial. En la transferencia producida por el decreto la principal característica es el traspaso de un mayor número de programas de asistencia hacia las entida-

des sectoriales, como es el caso de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, así como hacia algunas instituciones autónomas. Otra diferencia importante es el número de entidades y programas traspasados: el decreto incluye un número muy superior al de la propuesta de una nueva institucionalidad, tal y como podremos apreciar en el cuadro número 9 del Anexo I. Los criterios explicitados en el Decreto 1554-04 para este reordenamiento son: 1) Que sus principales actividades fueran realizadas por otros programas o instituciones con mayor eficiencia, fueran integrantes o no del Gabinete Social; 2) Que sus actividades fueran similares o coincidentes para evitar duplicidad; y 3) Que fueran ineficientes por su limitado impacto. Sin embargo, este nuevo reordenamiento repite errores cometidos en el cuatrienio pasado: a) dispersión y duplicidad y b) incoherencia en el reordenamiento. • Dispersión y duplicidad. A pesar de que ya existen diversas entidades desarrollando programas similares, como el Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE) y el Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza, que ofrecen alimentos a bajos precios a la población en situación de pobreza, se crea el programa “Comer es Primero” con el fin de entregar alimentos al mismo grupo poblacional. Como consecuencia, ahora tenemos tres estructuras en funcionamiento, con programas similares y dirigidos a los mismos beneficiarios. La Dirección General de Desarrollo de la Comunidad (PROCOMUNIDAD) y la Comisión de Desarrollo Barrial constituyen otro ejemplo de duplicidad: ambas se dedican a la construcción de pequeñas infraestructuras en áreas marginadas. • Incoherencia en el reordenamiento. Llaman la atención algunas ausencias como la de la Oficina de la Primera Dama, antigua oficina de Seguimiento a las Cumbres, la cual maneja algunos programas de asistencia social que no figuran en este decreto, a pesar de que en el Presupuesto de la Nación para el año 2005 le fueron asignados RD$150 millones.

En cuanto a los subprogramas, es interesante el hecho de que, a pesar de que el Programa “Comer es Primero” es un subsidio, éste sea contemplado dentro del Plan Presidencial de Lucha contra la Pobreza y no dentro del subprograma de Subsidios Sociales del Programa de Protección Social. Lo mismo pasa con la Tarjeta de Asistencia Escolar, que también es un programa de entrega de subsidios y que, no obstante, ya está siendo suministrada a través de la misma tarjeta de débito por la cual se accede a los beneficios de “Comer es Primero”. En los documentos producidos por las nuevas autoridades en el 2004 no se incluye la propuesta expresa de crear una única autoridad de asistencia social, como plantea la Propuesta de una Nueva Institucionalidad. Por el contrario, todo parecía señalar que la asistencia social seguiría ofreciéndose de manera dispersa. Es una excepción la entrega de subsidios, para la cual ha sido creado un sistema de selección de beneficiarios/as, denominado Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). Esto sucede en el marco de la segunda línea establecida por las nuevas autoridades, que prioriza la focalización como mecanismo para la racionalización del gasto, al mismo tiempo que se le da continuidad a uno de los productos pendientes de la pasada gestión gubernamental. El SIUBEN es un instrumento de focalización que se está aplicando en otros países como Colombia, Honduras y Chile, con el fin de identificar a la población pobre. En el caso de República Dominicana se pretende: • Unificar los subsidios otorgados por el gobierno dominicano. • Optimizar la asignación de los recursos destinados a los subsidios focalizados. • Transparentar la asignación de todos los subsidios focalizados. • Ofrecer informaciones oportunas al gobierno, organismos internacionales e instituciones vinculadas a la política social, sobre la aplicación de los subsidios focalizados.51

Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): Pág. 8.

A pesar de las preocupaciones expresadas en un punto anterior en torno al SIUBEN como instrumento de focalización, es evidente que representa un avance en la selección de beneficiarios/as para programas sociales, pero también es cierto que responde a una política bastante costosa. Si retomamos uno de los principales argumentos en que las nuevas autoridades sostienen su acción social –el déficit fiscal producto de la crisis financiera y la baja en las recaudaciones, entre otras razones– y si consideramos el actual índice de pobreza (42%), veremos que es insostenible subsidiar un número tan importante de personas –casi la mitad de la población dominicana– para un Estado que recién está estabilizando su macroeconomía y que adicionalmente se enfrenta a una importante reducción de sus ingresos por la entrada en vigencia del Central American Free Trade Agreement (CAFTA). Entre los programas que el Gobierno se propone implementar a través del SIUBEN se encuentran: • “Comer es Primero”: este programa ya está funcionando y supone la entrega mensual de una transferencia condicionada de RD$550.00 a los hogares en pobreza extrema, a través de una tarjeta de débito que les permite adquirir alimentos básicos en establecimientos de sus localidades o barrios. • Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE) –antiguo programa de Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE): está orientado a beneficiar a la población en pobreza extrema que tenga por lo menos un niño en edad escolar de 6 a 15 años. Este programa ha sido rediseñado e integrado al SIUBEN, como un premio adicional al subsidio fijo por hogar entregado por el programa “Comer es Primero”, siempre que los padres cumplan con la corresponsabilidad de enviar a los hijos regularmente a la escuela. • Subsidio al Gas Licuado de Petróleo: este subsidio, que viene entregándose de manera generalizada durante años y que representa una importante carga para el Estado dominicano, también será entregado a través del SIUBEN. Las nuevas autoridades se establecieron como meta para el mes de enero del 2005 cubrir unas 25,000 familias con el programa “Comer es Primero”, a través del SIUBEN. Sin embargo para abril del

mismo año sólo habían llegado hasta 20,000. 52 La razón planteada por el gobierno es la falta de documentos de identidad personal, como las cédulas y las actas de nacimiento. Ya hemos visto cómo esta nueva estructura sigue siendo dispersa y afectada por la duplicidad de funciones, lo que irremediablemente debe traducirse en pérdida de recursos. La transparencia buscada a través del SIUBEN se pierde en la gran cantidad de entidades que seguirán realizando acciones de asistencia social de manera desarticulada, limitando la conexión de los programas de asistencia social con las políticas universales, en un marco de integralidad. También se hace necesario analizar los monitoreos y las evaluaciones que han sido realizados hasta el momento para identificar cuáles son los cuellos de botella que impiden una mejor actuación de los programas de asistencia social, así como continuar fortaleciendo todo el aparato social de modo que los cambios apunten hacia la mejora de los mecanismos de articulación, la eficiencia, eficacia y equidad del sector. Concluyendo, las principales características de la acción social emprendida durante el 2004 son: • Seguimiento a las reformas sociales iniciadas en el período anterior. • Focalización individual como estrategia principal para la acción social. • Creación de instrumentos para la focalización de la acción social. • Dispersión de la acción social. • Desvinculación entre la política social y la económica. • Instrumentalización político-clientelar de las políticas sociales.

Periódico Diario Libre (2005): Pág. 6.

2.3.2. La asistencia social como línea prioritaria de la acción social En el año 2005 el Estado dominicano dio pasos hacia la conformación de un escenario propicio para la creación de una nueva autoridad en materia de asistencia social. El proceso iniciado con la estructuración del PPS toma una nueva dimensión a partir del Decreto 570-05 que crea la Comisión de Racionalización del Sector Social en el ámbito del GS, el que a partir del año 2006 comenzará a llamarse Gabinete de Coordinación de la Política Social (GCPS). Esta comisión tiene el fin de elaborar una propuesta de reorganización institucional. En el documento titulado “Propuesta de Reordenamiento Institucional del Sector de Asistencia Social” del año 2006 se propone la creación de un órgano rector y ejecutor de asistencia social que concentre las actividades, programas y entidades con funciones de asistencia social 53. Una de las razones que alega el documento para proponer la creación de tal órgano es que “se requiere de una organización fundamentada en criterios de derecho público y en el principio de legalidad de sus actos, otorgando el nivel y carácter de institucionalidad que requiere la problemática de la asistencia social” 54. Se entiende, por lo tanto, el interés de elevar de forma considerable el rango institucional del actual PPS. Dicha propuesta plantea la realización de un proceso en tres etapas: i) agrupamiento en el PPS de los programas, actividades y entidades que desarrollan funciones de asistencia, ii) reubicación de entidades con funciones diferentes a la asistencia social adscritas al GCPS o integrantes del PPS y iii) reorganización institucional-funcional de los programas de asistencia social.55 Por tanto, todos los programas de asistencia social que en la actualidad son ejecutados a través de las diferentes dependencias del Estado serían transferidos hacia el nuevo órgano rector y ejecutor de la asistencia social, ya sean actualmente realizados por la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, la Secretaría de Edu53 54 55

Gabinete de Coordinación de Política Social, GCPS (2006): Pág. 23. GCPS (2006): Pág. 19. Ídem.

cación, la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, u otras. Sobre esta nueva propuesta señalamos lo siguiente: 1. Incorpora y transfiere direcciones y programas a los que Clara Solís, en su propuesta de una nueva institucionalidad para el sector de asistencia social, había recomendado eliminar por problemas de eficiencia y eficacia. Entre ellas, la Dirección General de Desarrollo de la Comunidad y el Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE). 2. Crea una figura de alto rango institucional que, de forma permanente, realizará acciones de asistencia social y, por lo tanto, institucionaliza un tipo de acción que sólo sirve para asistir y no para transformar el actual sistema excluyente. Es decir, centra sus esfuerzos en asistir a los excluidos y no en incluirlos. 3. Le resta coherencia a la acción social, al sacar los programas de asistencia social que desarrollan las entidades expertas en cada área y, por lo tanto, desvinculándolos de las políticas universales desarrolladas por éstas. Por ejemplo, las ayudas alimentarias que, como extensión del derecho universal a la salud, ofrece SESPAS a miembros de hogares pobres que padecen enfermedades de tratamiento prolongado. Queremos resaltar dos elementos positivos de la propuesta de Reordenamiento Institucional del Sector de Asistencia Social: a) Establece la obligatoriedad de utilizar el SIUBEN y el Mapa de la pobreza como instrumentos de selección de los/as beneficiarios/as y, por lo tanto, establece criterios técnicos para la selección tanto individual como geográfica. b) Retoma el papel del Gabinete de Coordinación de la Política Social como ente articulador y coordinador de la política social, planteando la eliminación de sus funciones de ejecución. Podríamos concluir que durante la segunda etapa de gestión gubernamental del PLD hay una apuesta al fortalecimiento de las acciones de asistencia social. Mientras tanto, los servicios sociales de carácter universal se mantienen con baja inversión y calidad, lo que se refleja en los problemas de los servicios de educación y salud, así como en la parálisis que enfrenta el Régimen Contributivo Familiar,

el que oficialmente inicia a partir del 14 de mayo, 6 años después de aprobada la ley de seguridad social. La excepción del escenario arriba mencionado es el Régimen Subsidiado de Seguridad Social, que para el mes de mayo del 2007 tenía unos 800 mil afiliados/as en las regiones Sur, Este, Nordeste y provincia Santo Domingo Oeste, lo que representa un importante avance en materia de protección social a pesar de las debilidades institucionales y de calidad que aún enfrenta.

Capítulo 3 DEBILIDADES DEL SECTOR DE ASISTENCIA SOCIAL DOMINICANO 3.1. Análisis de las debilidades del sector de asistencia social En este capítulo se hace un recorrido por los diferentes programas de asistencia social desarrollados en los últimos ocho años en República Dominicana, con el fin de detectar sus debilidades comunes en términos de efectividad y contribución a la reducción de la pobreza. Este análisis se ha dificultado debido a los pocos estudios existentes de monitoreo o evaluación de los programas previos a la elaboración de este análisis en marzo de 2005 –una de las principales debilidades del sistema de asistencia social que comentaremos más adelante. Hemos realizado dos estudios de caso (ver Anexo II) en base a los documentos encontrados: uno sobre la antigua Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE), ahora Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE); y otro sobre el Programa de Alimentación Escolar (PAE). También se han observado las características generales del diseño de otros programas como “Comer es Primero” y subsidios de gas y electricidad.

Para organizar la información hemos agrupado las fortalezas y debilidades encontradas en los estudios de caso alrededor de las siguientes variables: • Eficacia: es el grado en que se alcanzan los resultados esperados de un programa en un período de tiempo determinado, independientemente de sus costos. • Eficiencia: relación que existe entre los resultados conseguidos y el costo de los recursos utilizados para la consecución de los resultados. • Gestión: forma de estructurar los diversos componentes de un programa y la dinámica de los actores, funciones y procesos que buscan dar cuenta de los resultados esperados.56 • Equidad: cualidad que consiste en atribuir a cada persona aquello a lo que tiene derecho. En este sentido, estos programas serán más equitativos cuando doten a la población beneficiaria de servicios a los que el sistema general no les da acceso. Por eso es importante evaluar aquí si la población beneficiaria de los programas es aquella que realmente lo necesita. • Sostenibilidad: capacidad de mantener en el tiempo el programa y sus resultados. A partir de estos dos casos de estudio hemos extraído las debilidades que entendemos son comunes a los diversos programas de asistencia social desarrollados actualmente en República Dominicana, las cuales limitan su impacto como herramientas de lucha contra la pobreza y su función de canales para la realización de los derechos humanos. A continuación presentamos los resultados agrupados por variable. Para el estudio detallado se pueden consultar los dos estudios de caso en el Anexo II.

Eficacia 1. Falta de aplicación de instrumentos de monitoreo y evaluación. Este es uno de los principales problemas de todos los programas lo que afecta su eficacia en varios aspectos: 56

CEPAL (1998) Pág. 9.

• No existe información que permita saber en qué fallan los programas y mejorarlos o en qué son exitosos para fortalecer estos aspectos. En la gestión de un programa es esencial manejar información para la toma de decisiones acertadas, pero en la mayoría de los programas no se da un seguimiento sistemático, por lo que en muchos casos se toman decisiones a ciegas y esto limita la consecución de los objetivos para los que fueron creados. •

No hay información del impacto que causan en la población beneficiaria. En ninguno de los programas implementados se ha sistematizado una línea de base, previa al comienzo del programa, respecto de las variables sobre las que se quiere incidir, de modo que se puedan medir los aportes del programa a esas variables objetivo. En los casos en los que sí se crearon instrumentos para levantar información de la población beneficiaria, como la “Ficha de Selección de Beneficiaria” en el ILAE, luego tampoco se sistematizó esta información para poder utilizarla como línea basal y por tanto medir el impacto del programa.

Actualmente, cuando se está destinando un gran monto de recursos, tanto nacionales como provenientes de ayudas y préstamos internacionales, a programas de lucha contra la pobreza y/o asistencia social, es inexplicable que parte de esos recursos no se destinen a cubrir el costo de instrumentos para poder medir los aciertos o desaciertos de su utilización. Por ejemplo, el PAE, programa al cual se han destinado en los últimos 9 años US$ 467 millones (sin incluir nómina)57 no ha desarrollado evaluaciones de impacto en repitencia, ausentismo, deserción o nutrición, variables en las que tiene como objetivo incidir. Esto muestra la necesidad de contar con un sistema de monitoreo y evaluación permanente del programa que provea de información puntual actualizada y sirva de base para la toma de decisiones. • No hay seguimiento a los criterios de permanencia que, en los últimos programas desarrollados, son clave para asegurar los resultados esperados de la ayuda. Una de las estrategias para garantizar el éxito de los programas de focalización ha sido vin57

STP y PNUD (2005): Pág. 28

cular las ayudas financieras dirigidas a solucionar el problema detectado con el cumplimiento de ciertas condiciones asociadas a otras variables causantes de la pobreza. Es el caso del ILAE, que vincula la ayuda monetaria que reciben las madres a la asistencia de las/os hijas/os a clase, la mejora de las calificaciones y la participación de las madres/padres en las actividades de la escuela. También es el caso del recién comenzado “Comer es Primero”, que condiciona la ayuda monetaria dada a la familia al uso de la tarjeta de débito donde se deposita el dinero exclusivamente para la compra de alimentos. Además se exige la tramitación y obtención de los documentos de identidad de los miembros de la familia, la participación en los talleres de capacitación convocados por el programa, el cumplimiento del plan de vacunación básica para menores de 5 años y que las/os niñas/os menores de 5 años alcancen los niveles mínimos de crecimiento y desarrollo definidos por la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS). En el caso del ILAE, pese a que se diseñó un sistema de seguimiento, no se ha recogido la información utilizando los formularios destinados para el caso y por tanto tampoco se ha sistematizado. En consecuencia, tan solo se ha dejado de emitir el cheque de ayuda cuando la persona beneficiaria no lo ha ido a recoger. En el caso de “Comer es Primero”, comenzado en octubre de 2004, está diseñado todo un sistema de seguimiento al cumplimiento de los criterios de permanencia, aspecto clave para poder observar el impacto del programa. Pese a esto, aún no se ha realizado el monitoreo del cumplimiento de las principales condicionalidades, que inicialmente estaba programado para realizarse cada 4 meses. Según declaraciones de los funcionarios involucrados en el programa piloto no se han creado aún las condiciones para el cumplimiento de las condicionalidades. 2. Falta de integralidad/intersectorialidad del combate a la pobreza. Los programas de asistencia social son instrumentos destinados a poblaciones vulnerables que no son capaces por sí mismas de insertarse en los sistemas sociales generales y que, por lo tanto, necesitan una asistencia especializada que les brinde las herramientas para salir de la pobreza y la posibilidad de elegir las opciones que consideren de mayor valor.

No obstante, las causas de la pobreza son muchas y muy variadas y en este sentido los programas desarrollados adolecen de varios problemas: • Falta de complementariedad con otros programas: los montos de las ayudas suelen ser tan bajos y las variables tan aisladas que el grado de impacto en la pobreza es mínimo. Esto hace necesario que una misma persona o familia en pobreza reciba varias de las ayudas a la vez para que realmente sienta algún impacto. Con la creación del SIUBEN, uno de los objetivos buscados es identificar a las familias en condiciones de pobreza extrema, concentrar en ellas varios de los programas que se desarrollan y poder aprovechar también entre unos y otros las capacidades instaladas. Por ejemplo, actualmente se vinculan a través del SIUBEN los aportes de “Comer es Primero” y del ILAE. • Falta de una política social integral: una de las grandes inquietudes en torno a las llamadas políticas sociales en la mayoría de los países en vías de desarrollo es que, a pesar de que cada vez se destinan más recursos a la lucha contra la pobreza, ésta no disminuye. Tal situación nos debe llevar a cuestionar los instrumentos que se están utilizando y su eficacia. Los programas focalizados se utilizan principalmente por dos razones: la primera es la escasez de recursos, que hace necesario que los programas se dirijan a las personas que más los necesitan; la segunda es la existencia de un grupo poblacional cuyas características lo diferencian del resto de la población, por lo que necesita una ayuda especializada. No obstante, no se puede pensar que estas ayudas solucionarán el problema de la pobreza en un país donde, tras la crisis del 2003, esta llegó a afectar al 62% de la población58, y que actualmente, según las estimaciones de BM-BID 2006, es de 42%. Es necesario combinar estos programas focalizados con programas de cobertura universal de calidad, en servicios como educación o salud, que no solo son derechos fundamentales de la persona sino también instrumentos básicos para que los individuos puedan contribuir al sistema del que forman parte.

PNUD (2004).

Por otro lado, en un país con un crecimiento económico elevado y sostenido en los últimos 50 años y en el que, no obstante, no se han reducido los niveles de pobreza de la manera esperada, es necesaria una política social integral que transforme el sistema para que deje de producir pobreza y sea incluyente. Es decir, se requiere una política social que coordine educación, salud, empleo, vivienda, alimentación, agua, entre otros, y que no se centre principalmente en programas focalizados o asistencialistas como ha ocurrido históricamente en el país. Una gran prueba de esto se puede observar en el presupuesto del 2005, que destina para subsidios de luz y GLP RD$ 18,224 millones, es decir el 2.06% del PIB. Esto es más de lo asignado a salud o a educación (1.6% y 1.9% del PIB 2005). Como se observa, se destina gran parte de los recursos a políticas que no aportan instrumentos para salir de la pobreza, dígase generación de empleos dignos o educación y salud universal y de calidad para toda la población. Se están destinando más recursos a políticas de corto plazo y enfocadas al asistencialismo que a políticas sociales enfocadas a modificar el sistema para hacerlo más incluyente y justo. Con esto no queremos decir que la focalización de programas en ciertos grupos no sea necesaria, pero debe ir acompañada de políticas universales. Por esta razón, se deben combinar políticas de largo plazo orientadas a reducir la pobreza y dotar a las personas de los instrumentos para que puedan salir adelante por sus propios medios, con políticas de corto plazo o focalizadas que ayuden a sobrellevar situaciones extremas y aporten instrumentos a grupos con características específicas (discapacitados/as, personas en pobreza extrema, madres solteras, etc.). Lo que está ocurriendo es que los pocos recursos destinados a políticas sociales se están orientando a programas de corte asistencialista muy costosos, que sólo ponen paños tibios a la situación en vez de cortar el problema de raíz. Eficiencia 1. Falta de coordinación entre los diferentes programas y los recursos invertidos. Esta situación lleva a que se pierdan muchos recursos que, utilizados de forma coordinada, serían mucho más eficaces. Esto se ha empezado a trabajar con la reforma institucional del sector de asistencia social, eliminando algunos programas

y reordenando otros y también con el SIUBEN, que focalizará en la misma persona diferentes subsidios, haciendo la ayuda más integral. Sin embargo, como comentamos en el apartado anterior, es necesario seguir profundizando en el ordenamiento del sector de asistencia social. 2. Elevados costos administrativos y de gestión/insuficiente personal. La debilidad expresada en el punto anterior hace que se multipliquen los gastos en recursos humanos en lugar de capitalizar los que existen. Un ejemplo de esto se dio en el ILAE, donde el reparto de los cheques se hizo a través de un personal contratado para ello. Este personal pertenecía a la SEE y al Gabinete Social, pero los gastos operativos de esta estructura no se podían mantener. En el 2004 se cambió de modalidad y desde entonces se utilizan los canales formales de la estructura de la SEE, lo que ha reducido significativamente los costos del programa. Paradójicamente, en este mismo programa se presentaba también el caso contrario: pese a que la orden departamental ejecutiva 30-2001 establece la creación de una Unidad Ejecutiva del Programa, ésta no se creó hasta febrero del 2004; mientras tanto, la Oficina de Planificación Operativa (OPE) desempeñó estos roles sin que se le quitaran otras funciones ni se le dotaran de recursos y personal para desempeñar el trabajo, lo que acarreó muchos inconvenientes y limitaciones en la eficiencia. 3. Falta de un presupuesto por resultados que permita vincular costos al logro de los objetivos marcados. Pese a que en los últimos años se ha avanzado muchísimo con respecto a la historia reciente, consiguiendo que se identifiquen las asignaciones de recursos a cada programa en el presupuesto, facilitando así el monitoreo, aún es necesario vincular dichas asignaciones con los resultados que se espera conseguir a través de la inversión de determinados recursos. Este paso facilitaría mucho los análisis comparativos de costo-efectividad entre los diferentes programas, así como el monitoreo por parte de la población del uso de los recursos públicos. Además, y aún más importante, ello permitiría que la planificación estatal se haga en base a resultados esperados en los beneficiarios, lo cual se vincula precisamente con la misión del Estado: gobernar para la ciudadanía. En noviembre del 2006 se aprobó la Ley 496-06 que crea la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD), la cual está a cargo del Sistema de Planificación Nacio-

nal que podría facilitar la planificación y presupuestación en base a resultados medibles.

Gestión 1. Retrasos e irregularidad en el pago de los subsidios o de los suplidores. Estas debilidades, pese a ser características comunes del sector público dominicano, se hicieron mucho más fuertes en el 2004, como consecuencia de la crisis económica que atravesaba el país. Los retrasos provocan la baja calidad de los productos provistos por los suplidores, como ocurrió en el PAE, o la suspensión de la provisión del servicio, como en el caso del subsidio a la luz –por no hablar del Plan Básico de Salud del Régimen Subsidiado de la Seguridad Social, que al momento de la realización de este trabajo aún no había sido puesto en marcha en su totalidad, tal como ordena la Ley aprobada en el 2001. La irregularidad en el pago de las ayudas crea también inconvenientes en su eficacia, como en el caso del ILAE: la imposibilidad de prever la fecha de entrega del cheque con la ayuda no permite a las madres hacer un uso planificado del dinero recibido. 2. Personal no capacitado. Este punto ya ha sido comentado en el apartado de eficiencia, pero abordaremos aquí otra debilidad relacionada con la capacitación del personal encargado de la gestión, que en muchos casos se podría reducir si los funcionarios tuvieran mayores habilidades para los puestos desarrollados. Tal es el caso del PAE, en el cual, según un estudio del STP y el PNUD (2005), la Dirección General de Bienestar Estudiantil y Docente (DGBED) tiene debilidades para llevar a cabo un adecuado proceso de supervisión, a pesar de contar con el personal para hacerlo. El problema es que ese personal necesita capacitación en gerencia e instrumentos para recolección y manejo de información, monitoreo y evaluación. Esto se suma a la periódica rotación de personal en el sector público con cada cambio de gobierno, que hace que se subutilicen los recursos de capacitación del personal. 3. Limitaciones logísticas. Muchos de los programas no cuentan con equipos adecuados, software, bases de datos o incluso espacio físico suficiente y adaptado a las necesidades.

4. Falta de aplicación de sistemas de monitoreo y evaluación. Ya comentado en el apartado sobre eficiencia.

Equidad 1. Falta de criterios técnicos en la selección de los beneficiarios. El primer programa que aplicó criterios técnicos de selección fue el actual ILAE, lo que representó un gran avance pese a las deficiencias detectadas al depurar la nómina de beneficiarios en el 2003. También lo ha hecho “Comer es Primero” a través del SIUBEN, lo que podría significar un avance en esta área históricamente asociada a prácticas clientelistas y en múltiples ocasiones utilizada políticamente. Sin embargo, este sistema de focalización también tiene debilidades: el requerimiento de estar documentado para poder entrar en el sistema puede limitar el acceso de la población en pobreza extrema que es el objetivo primordial del programa. Otro posible problema con este tipo de focalización es la necesidad de probar un determinado grado de pobreza para poder ser beneficiario/a del programa, lo que puede limitar las aspiraciones de la persona a salir del sistema de focalización.

Sostenibilidad 1. Sistemas informativos. En los estudios realizados se observa que parte de la población beneficiaria de los programas, tanto del ILAE como del PAE, no conoce la razón por la cual recibe el subsidio ni el objetivo final del programa. Esto limita fuertemente el aporte de las personas beneficiarias en la consecución de los fines. 2. Participación de la ciudadanía. La participación de la ciudadanía y de los beneficiarias/os en el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los programas es muy limitada. Pese a que existe conciencia de esta debilidad y se dieron pasos para impulsar la participación –tanto en el ILAE, a través de la condicionalidad de la participación de las beneficiarias en las actividades de la escuela, como en el PAE, con algunas modalidades de participación en la elaboración de los

alimentos y en los aportes económicos– no se le dio seguimiento ni se crearon los instrumentos adecuados. Esto finalmente desincentivó la participación de la población involucrada. Respecto al diseño, monitoreo y evaluación de los programas, en el período 2000-2004 se crearon instancias mixtas Estado-sociedad civil, como el Consejo Nacional de Asociaciones sin Fines de Lucro (CONASAFIL) y el Consejo Consultivo del Gabinete Social; y en el período 2004-2008 el Consejo Económico, Social e Institucional, entre otros. Algunas de estas instancias no han funcionado regularmente (como el CONASAFIL) y a otras se les ha limitado el ejercicio de las funciones para las que fueron creadas, principalmente en el ámbito del diseño de políticas públicas, como en el caso del Consejo Consultivo del Gabinete Social. Como se ha visto en este capítulo, las debilidades del sector de asistencia social son claras, contundentes y continuas, y pese a que se están dando pasos para superarlas, aún se necesita una fuerte voluntad política para poder desarrollar algunas medidas que, si bien mejorarían notablemente el sistema, pueden tener un fuerte costo político. En el siguiente capítulo trazaremos la ruta que podría ayudar a superar estas debilidades.

Capítulo 4 CONCLUSIONES: LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LA MEJORA DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN REPÚBLICA DOMINICANA En este capítulo trataremos de sintetizar, en primer lugar, las debilidades históricas que ha sufrido el sector de la asistencia social desde la época de la tiranía trujillista hasta la actual. Sobre esta base se propondrán medidas de solución para resolver las debilidades identificadas, así como una propuesta de estructura organizacional que creemos facilitaría la puesta en marcha de dichas medidas. En definitiva, plantearemos una ruta crítica que contribuya al fortalecimiento del sector social y por tanto a los resultados que éste persigue para reducir la pobreza.

4.1. Debilidades históricas de la política social dominicana • Vulnerabilidad del gasto social. En momentos de crisis económica, el gasto en políticas sociales ha sido históricamente reducido, a pesar de que la actitud lógica debería ser la opuesta. El gasto social en épocas de crisis debe protegerse y aumentarse, ya que la población en situación de pobreza aumenta también. Es decir, el gasto social y principalmente el gasto

en asistencia social debería tener un comportamiento anticíclico, para compensar los efectos sociales de las crisis económicas y así articular de manera coherente la política social con la económica. La inversión social en temas como educación, salud o los gastos asociados al mantenimiento de la democracia responden a la necesidad de garantizar los derechos fundamentales de las personas. Incluso si ésta no fuera una razón suficiente para algunas corrientes netamente economicistas, la inversión social se debe considerar prioritaria porque es fundamental para impulsar el crecimiento económico de un país. Por lo tanto, el ejercicio de estos derechos (expansión de la asistencia sanitaria, cobertura y calidad de la educación, entre otros) no debe ser visto como un lujo de los países ricos, sino una necesidad básica para salir de la pobreza. Los derechos son un fin, pero también un instrumento para lograr el desarrollo y por tanto deben ser protegidos. • Instrumentalización político-clientelar. Desde el período Trujillista, cuando se sentaron las bases para la instrumentalización político-clientelar, este comportamiento se ha mantenido invariable hasta la actualidad. La llamada política social se ha utilizado en gran medida para la búsqueda del favor político de los gobernantes, no para fines de redistribución o acceso a derechos fundamentales de la población. Esta práctica incluye desde las funditas de Balaguer hasta las “botellas” de todos los gobiernos. La selección de las/os beneficiarias/os de las políticas sociales solo en los últimos años y en algunos programas ha utilizado instrumentos técnicos y objetivos; anteriormente los criterios eran subjetivos o simplemente basados en relaciones primarias o intereses políticos. Esta característica ha desnaturalizado el nombre de política social y la ha convertido en un arma de doble filo: se ha establecido un régimen clientelar paralelo al institucional que ha conformado toda una cultura, tanto en el ámbito Estatal –en su manera de percibir la acción social– como en los/as beneficiarios/as –que ya esperan que sea esta la forma de accionar del ente público.

• Enfoque asistencialista. La orientación asistencialista del sistema de política social es una lacra que afecta endémicamente al sistema y explica gran parte del fracaso en la lucha contra la pobreza. Esta afirmación la sustentamos en dos razones: 1) No es una política social integral capaz de transformar un sistema excluyente en uno incluyente, que dote de las mismas oportunidades a toda la población. La política social se ha enfocado simplemente en la asistencia a las grandes masas de población excluidas del sistema, las cuales representan de forma casi constante más del 50% de la población. Esto es visible incluso a través de un análisis financiero, a través del cual podemos observar que el presupuesto del 2005 destinó mayor monto de recursos a subsidios de luz y gas que a educación o salud.59 Es un claro ejemplo de cómo se utiliza gran parte de los recursos en políticas que nada aportan al desarrollo del país o a romper el círculo de pobreza, dígase generación de empleos dignos o educación y salud universal y de calidad para toda la población. 2)

La asistencia social no se ha realizado con una visión a largo plazo, que dote de instrumentos a la población beneficiaria para que de forma progresiva deje de necesitar asistencia y pueda desenvolverse por sí misma en la sociedad y aportar a ella. Por el contrario, se ha fundamentado en una cultura paternalista, que coloca al individuo en la actidud de espera de la ayuda del padre, o en la actitud de víctima, como el individuo que es incapaz por si sólo de salir de la pobreza. Esta visión entiende a los beneficiarios como entes pasivos y no como potenciales agentes de su propio desarrollo.

En el presupuesto ejecutado en el 2005 podemos ver que se destinan: Subsidios de luz y GLP: el 2.06 % del PIB. Educación: 1.9 % del PIB. Salud: el 1.6 % del PIB. Secretaría de Finanzas (2005). 59

• Falta de transparencia y de aplicación de instrumentos de seguimiento. La política social, como en general la política pública, ha adolecido y adolece de la carencia de rendición de cuentas a la población sobre la gestión desarrollada. Esto tiene dos consecuencias: una es la falta de transparencia en el uso de los recursos del Estado y los resultados obtenidos con ellos, la otra es la casi inexistente información sobre el impacto de los programas y por tanto sobre las fortalezas o debilidades de los mismos, lo que imposibilita una mejora en la eficacia y efectividad.

4.2. Medidas necesarias para la superación de las debilidades de la política social • Visión integral e intersectorial de la política social. Con alrededor de 50% de la población en condiciones de pobreza, pensar que la focalización va a solucionar el problema no es muy realista. Se deben priorizar los sistemas de cobertura universal que garanticen el acceso a salud, educación y empleo de calidad a toda la población y entonces crear redes de asistencia social que extiendan estos servicios universales a grupos poblacionales con características especiales que les impiden el acceso a los servicios generales. Seguir destinando recursos a programas de focalización sin invertir lo suficiente en los sistemas universales nunca solucionará el problema y la situación se volverá insostenible económicamente. Creemos que la intersectorialidad de las ayudas en las diferentes zonas o familias seleccionadas es una estrategia acertada para lograr mejores resultados, sobre todo en las familias o zonas de pobreza extrema. Esta iniciativa ya ha comenzado a dar los primeros pasos. El SIUBEN parece un buen instrumento para avanzar en esta línea aunque, como veremos más adelante, solo se centra en la focalización individual; la planificación local participativa es otro instrumento a utilizar en la focalización zonal. • Protección y aumento sostenido del gasto social. Tal como hemos comentado, la ciclicidad del gasto social lleva a que sea utilizado de forma contraria a la que indican sus objetivos de protección y reducción de la población en situación de pobreza. Es necesario aumentar la inversión en épocas de crisis, cuando aumenta la población vulnerable. Empero, no solo se requiere prote-

ger este gasto principalmente en momentos de crisis, sino también se hace urgente elevar la inversión social por lo menos a los niveles medios de America Latina. Como podemos observar en el gráfico, la inversión social en República Dominicana ha estado históricamente por debajo de la media regional, llegando a niveles críticos en el 2004. Sería deseable para los próximos años impulsar, desde todos los sectores, un aumento sostenido del gasto que nos acerque a los estándares latinoamericanos.

Fuente: UAE 2005.

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Secretaría de Finanzas.

Este aumento en la inversión social se puede hacer a través de dos vías: aumentando el gasto público y destinando este aumento a políticas sociales, o bien reordenando el gasto público a lo interno del presupuesto de modo que se priorice la inversión social. También se puede utilizar una combinación de ambas variables, pero cualquiera de las opciones amerita un pacto entre los sectores políticos y sociales del país para que de forma progresiva pero constante se supere una lacra histórica. Debemos entender el gasto social como una inversión de futuro en el desarrollo del país, que impulsará tanto el ejercicio de los derechos fundamentales de la población como el crecimiento económico. Con respecto al gasto en asistencia social, si está bien combinado con programas universales, debería reducirse en épocas de bonanza económica y aumentarse en épocas de crisis, precisamente lo contrario a lo ocurrido históricamente en el país. • Selección de familias, personas o zonas beneficiarias por criterios técnicos y eliminación del clientelismo político. La creación del SIUBEN ha sido un avance en el ámbito de la selección de las personas beneficiarias de los programas de asistencia social, ya que, por primera vez, se han utilizado criterios técnicos de selección. Pese a esto, el mecanismo de focalización individual que se está implementando es mucho más vulnerable que la focalización geográfica a la filtración de posibles malas prácticas y la utilización de las ayudas para fines clientelistas. Consideramos que, de seguir utilizando la focalización individual, se debe mejorar y sobre todo dar un mantenimiento continuo a la información contenida en el sistema; además, es fundamental cruzarlo con las bases de datos necesarias para la puesta en marcha del Sistema de Seguridad Social. • Priorización de la focalización geográfica sobre la individual. A nuestro juicio, la focalización territorial es un instrumento mucho más efectivo que la focalización individual en la lucha contra la pobreza estructural, ya que potencia los recursos de la comunidad (económicos, logísticos, capital social, entre otros) y permite una relación más integral desde una perspectiva de Desarrollo Humano Territorial. La focalización individual, que actúa principalmente aplacando las malas condiciones de vida, tal como está siendo implementada en el país, no dota de herramientas a las/os bene-

ficiarias/os para que en el mediano o largo plazo puedan salir del círculo de la pobreza. Además, a través de la focalización geográfica se visualiza a las personas como agentes de su propio desarrollo y no simplemente como víctimas a las que ayudar; se las ve como personas con potencialidades, que pueden aportar a la solución de los problemas. Por otro lado, la focalización territorial es un instrumento que facilita el desarrollo organizativo de las comunidades y la participación en el diseño de los planes para su área. Este modelo de focalización garantiza la intersectorialidad del apoyo: en base a diagnósticos participativos se pueden desarrollar planes de acción a largo plazo, fusionando políticas de educación, salud, empleo, entre otras. • Diseño y aplicación de instrumentos de monitoreo y evaluación. La mejora de la eficiencia de los programas de asistencia social requiere imprescindiblemente la creación de un sistema de monitoreo y evaluación ágil, fácil de sistematizar y que responda a los objetivos de los programas. Además del diseño de este sistema se debe garantizar la disponibilidad de personal suficiente y calificado para su implementación, así como los recursos logísticos, tales como sistemas informáticos adecuados. Esta condición es fundamental para poder adaptar el sistema en base a los resultados que va obteniendo, así como para revisar el cumplimiento de los criterios de permanencia. Sin ello, los programas como “Comer es Primero” o la ILAE se convertirían (como ya ha ocurrido) en un simple desembolso económico, sin más efectos que aplacar mínimamente las necesidades inmediatas de las familias pobres. Otra de las ventajas del sistema de monitoreo y evaluación es la capacidad de rendir cuentas a la población respecto del uso de los recursos públicos. Creemos que es más que necesaria la creación de un presupuesto por resultados, que vincule montos invertidos con resultados conseguidos, de forma que se pueda evaluar el costoefectividad de las propuestas, además de facilitar el seguimiento de la población a la gestión pública. Sería un gran paso aplicar, al menos en una etapa inicial, el presupuesto por resultados en los programas de atención social, los cuales ya cuentan con un presupuesto por programa.

• Cualificación y permanencia del personal. Una medida que se impone, no solo en el sector de asistencia social sino en todo el sector público dominicano, es la puesta en práctica de la Ley de Carrera Administrativa, que hasta el momento solo se aplica efectivamente en unas pocas instituciones gubernamentales. La aplicación de esta ley en el sector de asistencia social sería un importante avance, ya que obligaría a la definición clara de los puestos necesarios y la apertura de concursos públicos para la selección del personal más adecuado; además, garantizaría la continuidad de los sistemas de funcionamiento creados de un gobierno a otro. • Participación de la sociedad civil. Para asegurar la efectividad de la política social es primordial garantizar la participación de la sociedad civil en el diseño, monitoreo y evaluación de los programas. Como ya hemos mencionado en el capítulo anterior, ello requiere mejorar los sistemas de información de los programas de asistencia social. Nuestra propuesta es la elaboración de cartillas informativas que, de una forma sencilla y con un lenguaje popular, expliquen el objetivo del programa, los requerimientos para entrar a formar parte de él y los criterios de permanencia. Proponemos además desarrollar encuentros barriales en los que se expliquen los procedimientos. Por otro lado, creemos necesario fortalecer los mecanismos mixtos ya creados, como el Consejo Consultivo del Gabinete Social y el Centro de Promoción y Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL). El rol de estas entidades debe consolidarse en el diseño de las políticas, que es en el área en que menos han podido participar –pese a ser, según los decretos que los crean, una de sus funciones principales. Para esto creemos que debe ser obligatoria la participación, con poder de voto, de las organizaciones representativas de la sociedad civil en las instancias correspondientes de estos órganos. Con respecto al resto de las Secretarías relacionadas con la política social, recomendamos la creación de mecanismos de participación de la sociedad civil en la definición de políticas y presupuestos y en la rendición de cuentas. Esta participación puede darse incluso solo de forma consultiva, a través de encuentros abiertos y periódicos en los que se discutan las propuestas.

• Necesaria reorganización institucional del sector de asistencia social. Para que un plan sea llevado a cabo con éxito se necesita voluntad política y entidades claras, responsables y calificadas para su ejecución. En esta línea, intentamos marcar algunos pasos que entendemos necesarios para volver más eficiente al sector social y de manera especial al de asistencia social. La organización institucional de este ámbito siempre ha sido difícil debido a su carácter multisectorial y, como hemos resaltado en el capítulo II, se han intentado hacer diferentes reformas al sector social. Nuestra propuesta partirá de tales reformas con algunas puntualizaciones que estimamos necesarias para que el sector pueda cumplir con los objetivos para los que fue creado. En el apartado siguiente se detalla la propuesta de reorganización institucional.

4.3. Propuesta de reorganización institucional del sector social En primer lugar, queremos discutir qué entidad será la encargada de formular, articular y dar seguimiento a las diferentes vertientes de la política social. Tal como se definió desde el 2000, consideramos que esta entidad debe ser el Gabinete de Coordinación de la Política Social, pero, como remarcaron Clara Báez y Clara Solís, y posteriormente el propio Gabinete, éste debe ser fortalecido. Nuestra propuesta plantea una revisión de sus funciones y estructura, que detallamos a continuación. 4.3.1. Única autoridad en materia de política social: Gabinete de Coordinación de Política Social (GCPS) a) Funciones Las funciones actuales de esta entidad se refieren a la articulación y diseño de la política social. En esta propuesta le sumamos la función de monitoreo y evaluación. Estimamos que los datos de monitoreo y evaluación de los programas de asistencia social se deben centralizar en la entidad encargada del diseño de la política, ya que estos estudios arrojan información clave para revisar y mejorar los programas en función de sus resultados. Además, será necesario disponer conjutamente de la base de datos actualizada del SIUBEN, que registra el cumplimiento de los criterios de permanencia de las familias beneficiarias de los diferentes programas que utilizan dicho instrumento.

En aquellos programas que no utilicen el SIUBEN como instrumento de identificación, se deberá por lo menos apoyar y asegurar desde el GCPS la aplicación de instrumentos veraces de seguimiento y la rendición de cuentas de los resultados obtenidos. De esta forma, garantizaremos una de las medidas propuestas en el acápite anterior: el monitoreo y la evaluación de los programas de asistencia social, ya que, como veremos más adelante, el GCPS contaría con personal para estas labores. b) Composición • Estructura normativa y ejecutiva. Como consta en la propuesta analizada en el capítulo II, el GCPS estaría constituido por los más altos directivos de las instituciones sectoriales relacionadas con la política social, la más alta autoridad de la nueva Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo Sostenible (SEEPYD) y el Consejo Consultivo del Gabinete Social. Con esta composición se intenta dar respuesta a las siguientes necesidades planteadas: -Que la política social y la económica sean coherentes entre sí. A través de la participación de la más alta autoridad de la nueva Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo Sostenible (SEEPYD) se contará con información valiosa y será posible la coordinación de las diferentes medidas del Gobierno para la mejora de la calidad de vida de la población dominicana. -Con la participación del Consejo Consultivo del Gabinete Social se garantizará la representación de la sociedad civil y su articulación con el Estado para el diseño y monitoreo de la política social. Hasta ahora, el Consejo Consultivo tan sólo ha participado del monitoreo, lo cual ya es un avance con respecto a tiempos anteriores, pero no es suficiente. Se debe enfatizar que este Consejo pueda opinar y participar en el diseño de la política con el mismo peso que el resto de las instituciones que forman parte del Gabinete Social. -Con la participación de las instituciones sectoriales relacionadas con la implementación de las diferentes vertientes de la política social conseguiremos darle el carácter intersectorial e integral que debe tener la política social.

• Estructura técnica. El Gabinete contaría con un equipo técnico encargado de garantizar el desarrollo de sus funciones. Sería saludable que este equipo se eligiera a través de los procedimientos que marca la Ley de Carrera Administrativa y que, por tanto, fuera personal calificado en el área de trabajo a desempeñar e independiente de los diferentes partidos que asumen el poder. Esto sin duda contribuirá a la continuidad de la política social entre un gobierno y otro. Esta estructura técnica tendría las siguientes funciones: - Articulación Habría personal encargado de convocar las reuniones, guiarlas y realizar el trabajo técnico derivado de las decisiones tomadas. - Diseño Habría personal técnico encargado de guiar las discusiones del Gabinete hacia el diseño de una política social integral que marcase lineamientos claros a las diferentes Secretarías para que trabajen articuladas hacia un fin común. Este equipo técnico también se encargaría del SIUBEN como instrumento de identificación de las familias objetivo de algunos programas sociales que trabajan bajo el sistema de focalización individual. De la implementación de dichos programas se encargarían secretarías específicas (este punto lo desarrollaremos más adelante). En el caso de programas con focalización territorial, este equipo se encargaría de seleccionar los territorios y planificar la inversión en materia de asistencia social sobre la base de las informaciones socio-económicas que brinde la nueva Subsecretaría de Estado de Planificación. Proponemos que sean eliminados todos los Consejos Sectoriales y Regionales de Desarrollo del Gabinete. Cada Secretaría o institución debería planificar en base a categorías regionales dando participación a los actores locales, tanto gubernamentales como de la sociedad civil; también debería coordinar parte de la ejecución de las políticas con los Ayuntamientos. - Monitoreo y evaluación Otra unidad se encargaría del seguimiento a la consecución de los resultados esperados de los programas o políticas aplicadas.

Para esto se desarrollarían instrumentos que pondrían en práctica las instancias encargadas de la implementación de los programas. De cualquier forma, esta unidad sería la encargada de asegurar y concentrar los resultados de este seguimiento y evaluación, con el fin de definir medidas o estrategias de mejoramiento de manera conjunta con las instancias ejecutoras. Para estas labores deberían contar con los medios y el personal necesarios. c) Número y ejecución de los programas sociales Como lo resalta la consultoría realizada por Clara Solís Araya, hay una urgente necesidad de reducir el número de programas de asistencia social en base al criterio de eficiencia en la lucha contra la pobreza. También es necesario eliminar duplicidades e incoherencias en el sistema. En este trabajo no se ha realizado un levantamiento detallado de todos los programas en marcha, por lo que no podemos proponer cuáles eliminar o transferir. Por esta razón, nos remitimos al trabajo mencionado, que consideramos más objetivo y técnico que la última propuesta de reordenamiento del GCPS. En lo que sí nos diferenciamos de las propuestas anteriores es en que creemos necesario eliminar el actual Programa de Protección Social y todos sus subprogramas en vez de constituirlo en una nueva Secretaría, tal como indica la Propuesta de Reordenamiento Institucional del Sector de Asistencia Social60 . Consideramos que tal propuesta, aparte de crear una nueva superestructura en un Estado que adolece de sobrecarga de instituciones infuncionales, tiene también una base ideológica que perpetuaría la existencia de políticas asistencialistas en un sistema excluyente. En otras palabras, no se lograría transformar el sistema para que deje de producir pobreza y se perpetuaría la necesidad de asistencia. La creación de una Secretaría de Asistencia Social desvincularía las políticas focalizadas que, a nuestro entender, deben fungir como extensiones de la política social a grupos o poblaciones que por sus características encuentran difícil integrarse a las políticas de protección social generales. 60

Presidencia de la República. Gabinete de Coordinación de Política Social (2006).

Al eliminar esta instancia se tendría que derivar la ejecución de los diferentes programas de asistencia social a las Secretarías o instituciones cuya misión y objetivos sean coherentes con dicha transferencia. Con esta medida eliminaríamos estructuras innecesarias e inoperativas; del mismo modo, se aseguraría la vinculación entre los programas universales y los focalizados. En efecto, cada Secretaría experta en su área impulsaría vínculos entre los dos tipos de programas, de forma que los programas focalizados fungieran como extensiones de los universales para poblaciones cuyas características les dificulten el acceso a estos últimos. En definitiva, los principales cambios propuestos con respecto a la estructura actual del sector social son: • Integración de una nueva función para el GCPS: monitoreo y evaluación de la política social. • Integración del Consejo Consultivo del Gabinete Social como miembro de pleno derecho dentro del Gabinete, es decir con el derecho a voz y voto. • Creación de una unidad técnica calificada y seleccionada en base a la Ley de Carrera Administrativa, que asegure la ejecución de las tres funciones que debe cumplir el Gabinete Social. • Eliminación de los Consejos Sectoriales y Territoriales de Desarrollo. • Reducción del número de programas de asistencia social en base a su eficiencia en la lucha contra la pobreza. • Eliminación del Programa de Protección Social. • Ejecución de los programas de asistencia social a través de las secretarías o instituciones relacionadas al objetivo del programa. De esta forma, las Secretarías se encargarían tanto del vínculo entre programas universales y focalizados como de la planificación nacional con la ejecución local, trabajando en coordinación con los ayuntamientos. A manera de síntesis, podemos decir que a lo largo de este trabajo hemos intentado realizar un análisis histórico del sector social, identificando los cuellos de botella y principales desafíos institucionales que enfrenta la reforma del sector para mejorar su eficacia en la reducción de la pobreza. Hemos intentado analizar los tipos de acciones que se han implementado históricamente en la Repú-

blica Dominicana en materia social, logrando detectar una serie de coincidencias que han impedido una evolución satisfactoria de las políticas sociales; no obstante, también hemos podido ver avances institucionales que nos colocan en una mejor situación que en períodos anteriores. La creación del GCPS es sin duda una oportunidad para el diseño de políticas sociales más integrales que respondan a las necesidades de la ciudadanía. Esto nos indica que cuando hay voluntad política es posible realizar un trabajo técnico de calidad, pero sin ésta no hay posibilidad de concretar ningún proyecto. La falta de voluntad política hizo que los PLANDES del gobierno del PRD en los años 80 se quedaran tan sólo en documentos. Lo mismo ocurrió con el ejercicio de focalización y priorización de necesidades realizado a través de la Comisión de Desarrollo Barrial, en el primer gobierno del PLD en los años 90: aun después de iniciado el proceso y realizados los acuerdos con importantes grupos poblacionales, estos no fueron cumplidos. Ninguna propuesta de mejora de la efectividad de las políticas sociales tiene posibilidad de funcionar si no hay continuidad de las acciones a lo largo del tiempo. La producción de información que permita una gestión de calidad es clave en este sentido, no sólo en términos de costo efectividad, sino también en la realización de la estrategia de desarrollo que el Estado y la Sociedad hayan definido. Parte de las acciones que se requieren para el funcionamiento del sector social son de carácter técnico, pero la otra parte, y la más difícil de superar, es de carácter político. Esta interdependencia entre lo técnico y lo político se erige como otro de los grandes retos a resolver por la sociedad dominicana.

ABREVIATURAS UTILIZADAS ADP APMAE ASB BANINTER BCRD BID BM CAASD CDEE CONANI CONASAFIL COPRESIDA DGBED DGDC DIECOG ESAF FEDA FES FMI FONDOPREI GLP GCPS

Asociación Dominicana de Profesores Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela Acuerdo “Stand-By” Banco Intercontinental Banco Central de la República Dominicana Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Corporación de Acueductos y Alcantarillado de Santo Domingo Corporación Dominicana de Electricidad Consejo Nacional para la Niñez Consejo Nacional de Asociaciones sin Fines de Lucro Consejo Presidencial del SIDA Dirección General de Bienestar Estudiantil y Docente Dirección General de Desarrollo de la Comunidad Dirección General de Contabilidad Gubernamental Equipos de salud familiar Fondo Especial de Desarrollo Agrícola Fondo de Emergencia Social Fondo Monetario Internacional Fondo Dominicano de Preinversión Gas licuado de petróleo Gabinete de Coordinación de la Política Social

ILAE INAPA INDRHI INESPRE INVI ONAPLAN ONE OTS PAE PASI PIB PLANDES PLD PNDS PNUD PPS PRA PRD PROCOMUNIDAD PROCREA PROFIL PROMESE PROMIPYME SEA SEE SEEPYD SEOPC SESPAS SIUBEN STP TAE USPS

Incentivo a la Asistencia Escolar Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado Instituto Nacional de Recursos Hicraúlicos Instituto de Estabilización de Precios Instituto Nacional de la Vivienda Oficina Nacional de Planificación Oficina Nacional de Estadística Oficina Técnica de Seguimiento Programa de Alimentación Escolar Programa de Asistencia Social Inmediata y Voluntariado Social Producto Interno Bruto Planes de Desarrollo Socio-Económico Partido de la Liberación Dominicana Plan Nacional de Desarrollo Social Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Protección Social Programa de Reducción de Apagones Partido Revolucionario Dominicano Fondo de Promoción a las Iniciativas Comunitarias Programa de Empleo Alternativo Programa de Jóvenes a la Integración Laboral Programa de Medicamentos Esenciales Programa de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa Secretaría de Estado de Agricultura Secretaría de Estado de Educación Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social Sistema de Identificación Único de Beneficiarios Secretariado Técnico de la Presidencia Tarjeta de Asistencia Escolar Unidad de Seguimiento de la Política Social

BIBLIOGRAFÍA • Álvares Aybar, A. (1955): La política social de Trujillo, Impresora Dominicana, Ciudad Trujillo. • Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2002): “Programa de Protección y Sostenibilidad de Reformas Sociales. (DR-0159). Propuesta de Préstamo de Emergencia”, Santo Domingo. • Banco Interamericano de Desarrollo, BID (2003): “Programa de Protección y Sostenibilidad de Reformas Sociales. (DR-159). Propuesta de Préstamo de Emergencia”, Santo Domingo. • Banco Interamericano de Desarrollo y Secretariado Técnico de la Presidencia: “Avances y estancamientos en la reforma del sector social en la República Dominicana, 2000-2004”. Consultora: Clara Báez con el apoyo de Clara Solís Araya, Santo Domingo. • Cassa, Roberto (1984): Modos de producción, clases sociales y luchas políticas. (República Dominicana, Siglo XX), Editora Punto y Aparte, Editores C. Por A., Santo Domingo. • Centro de Estudios Sociales Padre. Juan Montalvo, sj. (2004): Estructura del Presupuesto Nacional y su impacto en la población vulnerable. República Dominicana 1998-2004, Consultor: Santos Reyes, Felipe, Impresora Metropolitana, Santo Domingo.

• Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, sj-CIECA (2005): Propuesta de Reforma Fiscal para la equidad y el desarrollo en la República Dominicana, Santo Domingo. • CEPAL (1992): “Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado”. • CEPAL (1998): “Gestión de Programas Sociales en América Latina”, Volumen I, Serie: Políticas Sociales, 25, Santiago, Chile. • CIECA (2003): “Impacto de la situación del sector eléctrico sobre la población de la República Dominicana: el caso de Unión FENOSA”, Versión 1.3., Santo Domingo. • Consejo Consultivo del Gabinete Social y Banco Mundial (2004): “Estudio de Monitoreo sobre las escuelas ̀desmontadas’ del PAE Fronterizo (apoyado por PMA) en las provincias de Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Valverde”, Institución Consultora: Equipo Vargas de Investigación Social, Santo Domingo. • Consejo Consultivo del Gabinete Social y Banco Mundial (2004): “Evaluación del Programa de Tarjeta de Asistencia Escolar”, Institución Consultora: Centro de Investigación para la Acción Femenina, Santo Domingo. • Consejo Consultivo del Gabinete Social y Banco Mundial (2004): “Monitoreo del Programa de Alimentación Escolar (PAE): PAE Urbano Marginal y PAE Real”, Institución Consultora: Centro Cultural Poveda, Santo Domingo. • Espinosa M., Yuderkys y Olaya O. Dotel, (2003): “La reforma educativa dominicana de los 90 como resultado de la disputa entre diferentes racionalidades”, Revista Estudios Sociales No. 132, Abril-Junio 2003, Editorial Letra Gráfica, Santo Domingo. • Fernández, Leonel, Presidente de la República (2004), “Decreto 1073-04”. • Fernández, Leonel, Presidente de la República (2004), “Decreto 1251-04”.

• Fernández, Leonel, Presidente de la República (2004), “Decreto 1554-04”. • Fernández, Leonel, Presidente de la República (2004), “Decreto 1554-04”. • Fernández, Leonel, Presidente de la República (2004), “Decreto 570-05”. • Gabinete de Política Social (2005) “Reglamento para la Operación del Programa Comer es Primero”, Consultor: José R. Piñeiro, Santo Domingo. • Gabinete Social-ONAPLAN (2003): “Estrategia para la reducción de la pobreza en la República Dominicana”, Santo Domingo. • Gabinete Social, Presidencia de la Junta Directiva (2003): “Conclusiones de la reunión de los días 4 y 5 de julio sobre la Estrategia y Política Social”, Santo Domingo. • Gabinete Social, Presidencia de la Junta Directiva (2003): “Proceso de Reordenamiento del Sector de Asistencia Social. Informe de Consultoría”, por Lic. Clara Solís-Araya, Santo Domingo. • Gabinete de Coordinación de Política Social, GCPS (2006): “Propuesta de Reordenamiento Institucional del Sector de Asistencia Social. Comisión de Racionalización y Reestructuración del Sector Social”, Santo Domingo. • Lizardo, Jefrey (2004), “Palabras de presentación”. del libro Estructura del Presupuesto Nacional y su impacto en la población vulnerable. República Dominicana 1998-2004, 3 de noviembre del 2004, Centro Montalvo, Santo Domingo. • Periódico Diario Libre (2005): “Gobierno no alcanza metas de los programas sociales”, 27 de marzo. • Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2004): “Boletín mensual de Desarrollo Humano”, nº 1, Año 1, Diciembre 2004.

• Presidencia de la República Dominicana, Gabinete Social (2002): “Política Social del Gobierno Dominicano Volumen I”, Santo Domingo. • Presidencia de la República, Gabinete de Coordinación de Política Social (2006): “Propuesta de reordenamiento institucional del sector de asistencia social”, Santo Domingo. • Secretariado Técnico de la Presidencia y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2005): “Análisis de costo efectividad del PAE”, Santo Domingo. • Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): “República Dominicana. Préstamo de Ajuste para la Estabilización de la Crisis Social. Carta de Política Social”, Santo Domingo. • Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004):” República Dominicana, Préstamo de Ajuste para la Estabilización de la Crisis Social. Carta de Política Social”, Santo Domingo. • Secretariado Técnico de la Presidencia, STP (2004): “República Dominicana, Préstamo de Ajuste para la Estabilización de la Crisis Social”, Santo Domingo. • Secretariado Técnico de la Presidencia, Oficina Nacional de Planificación, Unidad de Seguimiento de la Política Social (2003): “Análisis de mecanismos de focalización del gasto social. Versión preliminar para revisión”, Consultor: Francisco Esquivel, Santo Domingo. • Universidad Autónoma de Santo Domingo, (UASD), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (1999): “Procesos, Reformas y Políticas Sociales: Los Desafíos de la República Dominicana. Documento de Discusión”, por Arlette Pichardo Muñiz, Santo Domingo. • Villamán, Marcos, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Tecnológico de Santo Domingo (2004): “Estrategia de Reducción de la pobreza: algunas Consideraciones”, Santo Domingo.

ANEXO I CUADROS

Cuadro 1

Instituciones que desarrollan asistencia social en el 200261

Instituciones Establecidas Creadas Creadas por Presupor Ley por Decreto puesto

Vinculadas al Programas de AsisSector de Asis- tencia Social de Instencia Social tituciones Estatales.

Dirección General de Embellecimiento de las Carreteras y Avenidas de Circunvalación. (Decreto No. 2654)

Programa de Titulación de Solares (Decreto 78402).

Dirección General de Desarrollo de la Comunidad (Ley No. 676).

Organismo Rec- Programa de Desarrotor deProtección llo Social de la Lotería de Niñas, Niños Nacional. y Adolescentes. -Consejo Nacional para la Niñez (CONANI)

Fondo y Promoción Iniciativas Comunitarias, PROCOMUNIDAD. (Decreto 279-93,26198, 508-04)

Programa de Arreglo de Vivienda del INVI.

Consejo Nacional de Fronteras (Ley No.113). Consejo de Coordinación Zona Especial de Desarrollo Fronterizo. (Ley No. 28-00).

Programa de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME) (Decreto No. 1182-01.

Comisión Presidencial de Apoyo Barrial. (Decreto No. 311-97)

Programa de Mercados Populares de INESPRE.

Consejo Nacional de Discapacitados (Ley No. 42-00).

Instituto de De- Programa de Operasarrollo Crédito tivos Sociales de la Cooperativo. Policía Nacional. (Leyes No. 4227 y No. 28).

Programa de Reducción de Apagones (PARA), de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social. (Decreto No. 1080-01).

Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE) de la Secretaría de Estado de Educación.

Comedores Económicos. (Ley No. 16).

Programa Social de la Secretaría de Estado de la Mujer.

Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Provincial (Decreto No. 313-97).

Programa de Asistencia Social Inmediata y Voluntariado Social de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social, (PASI).

Fondo Especial de Desarrollo Agrícola, (FEDA). (Ley No. 367).

Programa Social de la Secretaría de Estado de la Juventud.

BID, STP (2004): Pág. 113.

Programa de Operativos Sociales de la Secretaría de las Fuerzas Armadas.

94 Instituciones Establecidas Creadas por Presupor Decreto puesto

Creadas por Ley

Vinculadas al Programas de AsisSector de Asis- tencia Social de Instituciones Estatales. tencia Social

Dirección General de Desarrollo Fronterizo (Decreto No. 443-00).

Boticas Comunitarias Descentralizadas de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social.

Programas de Bienestar Social de la Secretaría de estado de Salud.

Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE). Decreto No. 226564).

Programa de Jóvenes a la Integración Laboral de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social (PROFIL)

Programa Social de IDECOOP.

Consejo Presidencial del SIDA (COPRESIDA) (Decreto No. 32-01).

Cambios de Pisos de Tierra por Pisos de Cemento del INVI ( No tiene base legal).

Programa de Operativos Sociales del Consejo Estatal de Azúcar.

Programa de Educación Moto Taxistas (No tiene base legal).

Programa Social de Producción Agrícola de la Secretaría de Estado de Agricultura. (otros).

Plan Presidencial de Lucha Contra la Pobreza. (Decreto No. 928-00).

10.

Fondo Dominicano de Preinversión (FONDOPREI) (Decreto No. 446 y 444).

Generación de Empleos a Envejecientes y Discapacitados (No tiene base legal).

11.

Comunidad Digna.

Construcción de Viviendas Ecológicas. (No tiene base legal).

12.

Saneamiento Ambiental Básico CAASD, INDRHI, INAPA (No tiene base legal).

Cuadro 2

Marco de acciones, sectores, y proyectos de la política social62

ASISTENCIA SOCIAL

SALUD

Ferias Médicas Clínicas Ambulatorias. Jornadas oftalmológicas Campañas de desparasitación. Atención Médica Escolar Jornadas odontológicas Suministro leche a lactantes. Programa de medicamentos esenciales.

SANEAMIENTO BÁSICO

Saneamiento en Bateyes.

ALIMETACIÓN Mercado de productos Y NUTRICIÓN Donación canastas alimentarias. Comedores económicos. PROTECCIÓN Subsidio al gas licuado de petróleo (GLP) Subsidio a la energía eléctrica. AL INGRESO Subsidio al transporte FAMILIAR Ayuda en circunstancias especiales. EDUCACIÓN

Educación básica superior Fortalecimiento educación inicial. Mejoramiento calidad educación básica. Programas alfabetización adultos. Construcción y equipamiento bibliotecas. Equipamiento de escuelas. Reparación de escuelas. Capacitación a maestros. Apoyo a la cultura y al deporte. Construcción de escuelas.

SALUD

Atención primaria de salud. Equipos de salud familiar (ESAF). Seguro Salud. Construcción y reparación hospitales. Equipamiento hospitales. Jornadas nacionales de vacunación.

COMPONENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL.

BIENESTAR SOCIAL INFRAESTRUCTURA BÁSICA.

BID, STP (2004): Pág. 42.

Construcción y equipamiento sub-centros Construcción y equipamiento clínicas rurales. Construcción y equipamiento dispensarios. Construcción de escuelas. Caminos vecinales y centros comunales. Reparación y construcción calles y avenidas. Reparación y construcción aceras y contenes. Construcción y reparación canchas deportivas. Construcción y reparación aeropuertos.

96 SANEAMIENTO BÁSICO

COMPONENTES DE LA POLÍTICA SOCIAL.

REDUCCIÓN DE POBREZA.

Construcción de letrinas. Construcción y reparación de cañadas. Drenaje sanitario y pluvial.

AGUA POTABLE

Construcción y mantenimiento de represas. Construcción acueductos y mini-acueductos. Reforestación de cuencas. Ampliación redes hidráulicas.

EDUCACIÓN

Transporte escolar. Becas educativas. Donación libros de texto. Donación uniformes estudiantes. Donación de bicicletas. Ayuda a asociaciones de estudiantes. Atención y orientación a madres adolescentes. Bibliotecas permanentes y móviles. Albergues infantiles. Tarjeta ayuda social. Desayuno Escolar. Programa de educación integral. Capacitación técnico laboral. Créditos educativos.

SALUD

Programa de medicamentos esenciales. Centros de atención a discapacitados. Hogares de ancianos.

VIVIENDA

Titulación de tierra. Crédito a la vivienda. Construcción viviendas de bajo costo. Reparación de viviendas. Donación de viviendas.

SANEAMIENTO BÁSICO.

Programa de Mejoramiento de barrios. Programa de recogida de basura. Reconstrucción de calles y cañadas.

GENERACIÓN DE EMPLEOS E INGRESOS.

Créditos a la micro y pequeña empresa. Crédito a la producción agropecuaria. Asistencia técnica a la producción agropecuaria. Programa de estabilización de precios. Programas especiales créditos a cabezas de la familia. Cooperativas de producción. Jornadas capacitación al productor agropecuario. Servicios comunitarios saneamiento ambiental. Jornada de reforestación. Creación de zonas francas. Estancias infantiles comunitarias.

Cuadro 3

Regiones para la planificiación económica, social y administrativa establecidas por la oficina nacional de planificación (onaplan)63 Región

Provincias

1. Distrito Nacional

Subdivido en 4 áreas: • Oriental • Oeste • Sur • Norte

2. Valdesia

• Peravia • San Cristóbal • Monte Plata

3. Este

• • • • •

San Pedro de Macorís La Romana La Altagracia Hato Mayor El Seybo

4. Noroeste

• • • •

Salcedo Duarte María Trinidad Sánchez Samaná

5. Cibao Central

• Monseñor Nouel • La Vega • Sánchez

6. Norcentral

• Santiago • Puerto Plata • Espaillat

7. Noroeste

• • • •

8. Valle

• Azua • San Juan de la Maguana • Elías Piña

9. Enriquillo

• • • •

BID, STP (2004): Pág. 43.

Valverde Santiago Rodríguez Montecristi Dajabón

Barahona Bahoruco Pedernales Independencia

Cuadro 4

Marco general de la política social 63 1. Reordenamiento del marco Institucional

Política Social

2. Lineamientos Estratégicos Guía

3. Marco de Acciones Sociales

STP, BID (2004): Pág. 40.

1.1. Creación de la Comisión de Seguimiento de la Política Social. 1.2. Creación e integración del Gabinete Social. 1.3. Creación de la Unidad de Seguimiento de la Política Social en ONAPLAN. 1.4. Reordenamiento del sector de asistencia social. 2.1. Entorno macroeconómico adecuado y estable. 2.2. Aumento progresivo del gasto social y mayor eficacia mejorando la gerencia pública. 2.3. Focalización de la pobreza y desarro llo del sistema de selección de beneficiarios. 2.3. Monitoreo y evaluación de la política social. 3.1. Bienestar Social. 3.2. Asistencia Social. 3.3. Reducción de la Pobreza.

Cuadro 5

Condicionalidades de los préstamos de apoyo al sector social65

Programa de apoyo a la reforma del sector social (bid no. 1333) Reformas Transversales

Fortalecimiento Marco Normativo.

1. 2.

3. 4.

Fortalecimiento de la Programación Financiera y Gestión Presupuestal.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

BID, STP (2004): Págs. 35, 36 y 37.

Ley General de Salud. Elementos del régimen laboral docente encaminados a modernizar la gestión de recursos humanos del sector educación. Normas del sistema de programación financiera de la ejecución presupuestal para las Secretarías de Estado. Reglamento correspondiente a las Juntas Descentralizadas del Centro y Manual que rige las transferencias de recursos a los centros educativos. Modelo de convenio de gestión para los hospitales públicos y otros organismos y entidades desconcentradas a cargo de la SESPAS. Diseño y aplicación de un nuevo manual de clasificadores presupuestarios. Aplicación de la programación de la ejecución presupuestaria. Diseño y aplicación del método de presupuesto preliminar. Diseño y aplicación de la técnica del presupuesto por programas. Introducción de modelos macroeconómicos en la elaboración del presupuesto. Nueva estructura de documento del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos. Diseño e implantación de un prototipo de sistema integrado de información (Base de datos única). Creación de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIECOG). Desarrollo de capacidades técnicas a través de la capacitación y entrenamiento.

100

Reformas Sectoriales

Fortalecimiento Institucional para la Política Social.

15. 16.

Creación y fortalecimiento del Gabinete Social. La Estrategia para la reducción de la pobreza.

Educación

17. 18. 19. 20.

Aprobación y puesta en marcha de nuevos procesos de gestión y manejo de los recursos humanos y de la nómina. La aprobación de un Estatuto Docente. La puesta en marcha de procesos de descentralización hacia las Juntas de Centros. La puesta en marcha de un nuevo sistema de formulación y ejecución presupuestaria.

Salud

21. 22. 23.

La reglamentación de varios aspectos de la Ley General de Salud 42-01. La ejecución y evaluación de la aplicación de un sistema de convenios de gestión en 6 hospitales públicos. La puesta en marcha de un nuevo sistema de formulación y ejecución presupuestaria.

Asistencia Social

24. 25. 26.

Diagnóstico de las instituciones y programas del sector. Elaboración del presupuesto por programa de todas las instituciones del sector y su articulación en un solo programa presupuestario para el 2004. Propuesta de una nueva institucionalidad para el sector.

101

Programa de Protección y Sostenibilidad de Reformas Sociales (BID No. 1527) Educación

2. 3.

Salud

4. 5.

Reformas Sectoriales

y Transver-

sales

Aprobación, puesta en marcha de nuevos procesos de gestión sectorial, especialmente en el manejo de los recursos humanos y de la nómina. La aprobación de un nuevo estatuto docente. La implantación de procesos descentralización hacia las juntas de centros educativos. Implantación de la reglamentación de la organización del sistema nacional de salud. La separación de funciones de regulación, financiación y provisión de servicios. La constitución y funcionamiento del Consejo Nacional de Salud. El empleo de convenios de gestión para asignar recursos a las entidades proveedoras de servicios públicos de salud. La contratación de organizaciones de la sociedad civil que prestan servicios de salud.

Asistencia Social

El reordenamiento institucional del sector de asistencia social según los lineamientos del Decreto 623-03. 10. La Estrategia de Reducción de la Pobreza convertida en política oficial a través del Decreto 566-03. 11. Presupuesto por programa para las instituciones del sector de asistencia social

Continuar apoyando la ejecución de otros programas que tienen un alto grado de complementariedad con la protección y sostenibilidad de las reformas sociales.

12. Programa de Multi-Fases de la Educación Básica. 13. Programa de Modernización y Reestructuración del Sector Salud. 14. Préstamo de Cooperación Técnica de Administración Financiera Integrada. 15. Programa de modernización del Poder Ejecutivo.

102

Programa de Ajuste para Respuesta a la Crisis Social (BM No. 7215) Energía

Mantenimiento de un marco macroeconómico estable.

Educación

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Asistencia para el suministro eléctrico. Programa de alimentos escolares. Programa condicional de transferencia de efectivo a madres pobres para asistencia escolar de sus hijos (TAE) y mejoras en los mecanismos de focalización. Cobertura asistencia escolar niños y adultos indocumentados y dotación de actas de nacimiento ampliadas. Protección de gastos educativos clave. Programa de focalización de subsidios de los alimentos para escolares. Cobertura del seguro de salud para los pobres en las Regiones IV y V ampliada.

Reformas normativas y operativas del sector salud y del sistema de seguros subsidiados de salud.

Seguridad Social Salud

Asistencia Social Planificación Transparencia, Monitoreo y Evaluación

10. Protección de gastos de salud claves (medicamentos, enfermedades infecciosas, vacunación, subsidios hospitales, bancos de sangre, enfermedades transmitidas por vectores, ITS/ VIH, TB, Rabia, atención materno-infantil. 11. Consolidación, racionalización y eliminación de programas inefectivos. 12. Sistema universal para la selección de beneficiarios de subsidios sociales. 13. Monitoreo de los programas TAE, desayuno escolar, seguros subsidiados de salud y apoyo a indocumentados por organizacio nes de la sociedad civil. 14. Se incluye módulo de salud y educación en la encuesta de fuerza laboral para evaluar impacto.

103

Cuadro 6

Acciones realizadas de cara al proceso de reordenamiento del sector de asistencia social 2002-200466

Actores

Acciones

Junta Directiva del Gabinete Social Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN)

•

Proceso de Identificación y Ordenamiento de los programas e instituciones de servicios sociales.

Empresa Consultora SEGOCAR

•

Diagnóstico realizado a 20 Instituciones y 4 Programas de la Unidad Ejecutiva del Gabinete Social.

Presidencia de la República. Gabinete Social

•

Se emite el Decreto 623-03 que le asigna al Gabinete Social la responsabilidad de efectuar un reordenamiento del sector social que conlleve a la remisión por parte del Ejecutivo de un Proyecto de Ley para el establecimiento de una nueva institucionalidad del sector social. Para esto el Decreto establece la Comisión Especial de Reordenamiento del Sector Social.

Comisión Especial de Reordenamiento del Sector Social.

•

Inicio del proceso para la elaboración de presupuestos por programas.

Comisión Especial de Reordenamiento del Sector Social.

•

Se aprueba el Plan de Trabajo para el cumplimiento del Decreto 623-03 e instruye a la Unidad Ejecutiva para coordinar su revisión junto al Banco Interamericano de Desarrollo.

Comisión Especial de Reordenamiento del Sector Social.

•

El Plan de Trabajo es utilizado como respaldo en la presentación de los avances del Gobierno en política social para la obtención de un préstamo de emergencia para apoyar la sostenibilidad de las Reformas Sociales por

Gabinete Social, Presidencia de la Junta Directiva (2003).

104 Actores

Acciones •

Se implementó el proceso de Presupuesto por Programas para el año 2004, pero no logró articularse como se había planeado, ya que mantuvo fuera del Gabinete Social una serie de programas, lo que dificultó que el proceso de reordenamiento se consolidara con rapidez.

•

Inicia un proceso de Evaluación y Monitoreo a: Mercado de Productores, INESPRE (No se realizó). Tarjeta Educativa (finalizado) y Desayuno Escolar (finalizado). (Ver análisis de los monitoreos en el Capítulo III).

Oficina Técnica de Seguimiento (OTS).

•

Inició los trabajos para la elaboración de un estudio de las organizaciones no gubernamentales financiadas con recursos del Estado.

Empresa Consultora SEGOCAR.

•

Se culminó el diagnóstico a las instituciones y programas sociales que abarcó: La base jurídica, las funciones por las cuales fueron creadas y las funciones que realizan en la actualidad. Todo esto con el objetivo de continuar de manera escalonada con el reordenamiento que debe transitar hacia el establecimiento de una institución especializada en asistencia social con capacidad de articularse con las Organizaciones no Gubernamentales y Organizaciones Sociales Comunitarias y con amplia participación de las personas, tanto en la autofocalización de la demanda como el monitoreo de los servicios.

Comisión Especial de Reordenamiento del Sector Social.

Consejo Consultivo del Gabinete Social.

105

Cuadro 7

Propuesta de decreto para la conformación de una nueva institucionalidad del sector social y el reordenamiento del sector de asistencia social

Instituciones y Programas Eliminados

Instituciones y Programas a los que son Transferidos con sus funciones y activos

Programa Nacional de Reducción de Apagones (PRA) del Gabinete Social y transferidas sus funciones a la Corporación Dominicana de Electricidad, CDEE). 2. Comunidad Digna. Se transfieren sus activos al Sub-programa de Asistencia Social del Programa de Protección Social. 3. Programa de Asistencia Social Inmediata (PASI). Los servicios de asistencia social inmediata cuyo desarrollo se justifique deben ser asumidos por el Sub-programa de Asistencia Social del Programa de Protección Social. 4. Programa de Educación Motoconchista (mototaxis). 5. Generación de Empleos a Envejecientes y Discapacitados. 6. Programa de Saneamiento Ambiental Básico, (CAASD-INDRIINAPA). 7. Construcción De Viviendas Ecológicas. 8. Comisión Presidencial al Desarrollo Provincial, Sus funciones y activos sean trasladados al programa de desarrollo local del programa de Protección Social. 9. Fondo y Promoción a las iniciativas Comunitarias, PROCOMUNIDAD; Las funciones, activos y compromisos contractuales de esta institución deben ser transferidos al programa de desarrollo local del programa de Protección Social. 10. Dirección General de Desarrollo Fronterizo. Sus funciones y activos sean trasladados al subprograma de desarrollo Territorial Fronterizo del programa de Protección Social.

3. 4. 5.

La Dirección General de Embellecimiento de Carreteras y Avenidas de Circunvalación al Ayuntamiento del Distrito Nacional. Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE) a la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social. Consejo Presidencial del SIDA, (COPRESIDA) al la Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social. Boticas Comunitarias a PROMESE de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social. Programa de Jóvenes a la Integración Laboral (PROJIL) al programa “Albergues y residencias para la reeducación ciudadana de niños, niñas y adolescentes” de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas.

106

Cuadro 8

Programas e instituciones eliminadas

Propuesta de una Nueva Institucionalidad

Decreto 1554-04

1. Programa de Asistencia Social Inmediata (PASI) del Gabinete Social. 2. Programa de Educación Motoconchistas del Gabinete Social, Programa de Protección Social. 3. Construcción de Viviendas Ecológicas del Gabinete Social, Programa de Protección Social. 4. Boticas Comunitarias Descentralizadas del Gabinete Social, Programa de Protección Social. 5. Programa de Empleo Alternativo, (PROCREA), del Gabinete Social, Programa de Protección Social. 6. Comisión Presidencial de Lucha contra la Pobreza del Gabinete Social, Programa de Protección Social. 7. Programa de Bienestar Social de la SESPAS. 8. Programa Social de Producción Agrícola de la SEA. 9. Programas Sociales de FONDOPREI, siendo sus activos y pasivos y su presupuesto y personal transferidos al Programa “Comer es Primero”.

Programa Nacional de Reducción de Apagones (PRA) del Gabinete Social y transferidas sus funciones a la Corporación Dominicana de Electricidad, CDEE). 2. Comunidad Digna. Se transfieren sus activos al Sub-programa de Asistencia Social del Programa de Protección Social. 3. Programa de Asistencia Social Inmediata (PASI). Los servicios de asistencia social inmediata cuyo desarrollo se justifique deben ser asumidos por el Sub-programa de Asistencia Social del Programa de Protección Social. 4. Programa de Educación Motoconchista (mototaixs). 5. Generación de Empleos a Envejecientes y Discapacitados. 6. Programa de Saneamiento Ambiental Básico (CAASD-INDRI-INAPA). 7. Construcción de Viviendas Ecológicas. 8. Comisión Presidencial al Desarrollo Provincial, Sus funciones y activos serán trasladados al Programa de Desarrollo Local del Programa de Protección Social. 9. Fondo y Promoción a las iniciativas Comunitarias, PROCOMUNIDAD; Las funciones, activos y compromisos contractuales de esta institución deben ser transferidos al Programa de Desarrollo Local del Programa de Protección Social. 10. Dirección General de Desarrollo Fronterizo. Sus funciones y activos serán trasladados al Subprograma de Desarrollo Territorial Fronterizo del Programa de Protección Social.

107

Cuadro 9

Programas y entidades transferidas Propuesta de una Nueva Institucionalidad

Decreto 1554-04

1. La Dirección General de Embellecimiento de Carreteras y Avenidas de Circunvalación al Ayuntamiento del Distrito Nacional. 2. Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE) a la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social. 3. Consejo Presidencial del SIDA, (COPRESIDA) a la Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social. 4. Boticas Comunitarias a PROMESE de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social. 5. Programa de Jóvenes a la Integración Laboral (PROJIL) al programa “Albergues y residencias para la reeducación ciudadana de niños, niñas y adolescentes” de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas.

1. Programa de Titulación de Solares del Programa de Protección Social pasa a bienes Nacionales. 2. Programa Comer es Primero pasa al Plan Presidencial de Lucha contra la Pobreza. 3. Programa de Construcción y Reconstrucción de Caminos Vecinales del Programa de Protección Social pasa a la Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones (SEOPC). 4. Programa de Construcción y mejoramiento de viviendas región fronteriza del Programa de Protección Social pasa al Instituto Nacional de la Vivienda. 5. Programa de Construcción y reparación de acueductos zonas fronterizas del Programa de Protección Social pasa al instituto Nacional de Agua Potable, INAPA. 6. Programa de Desarrollo Agroforestal y Frutícula, Programa de Fomento a la Producción Apícola, Programa de Fomento a la producción Acuícola y Programa de Fomento de Pastos, Forrajes y Adquisiciones de Equipos de Henificación del Programa de Protección Social pasan a la Secretaría de Estado de Agricultura, SEA. 7. Programas de Construcción de Lagunas y Pozos Tubulares y programa de Construcción de Pequeñas Presas en Zonas Fronterizas del Programa de Protección Social pasan al Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos, INDRHI. 8. Programa de Instalación de Paneles Solares y Accesorios del Programa de Protección Social pasa a la Dirección General de Desarrollo de la Comunidad. 9. Dirección General de Comunidades de Desarrollo Fronterizo del Programa de Protección Social pasa a la Dirección General de Desarrollo Fronterizo. Proyecto de Prevención contra el SIDA del Programa de Protección Social pasa al Consejo Presidencial del SIDA.

108

109

ANEXO II ESTUDIOS DE CASO: ANÁLISIS DE LAS DEBILIDADES DE LOS PROGRAMAS ILAE Y PAE

110

111

Anexo ii

1. Tarjeta de asistencia escolar (tae), ahora incentivo a la asistencia escolar (ilae) Objetivo: “Promover y motivar la asistencia, permanencia y rendimiento escolar por medio de un incentivo monetario mensual de rd$ 300 a ser entregado a madres pobres residentes en zonas rurales y urbano-marginales”. Fuente: Consejo Consultivo del Gabinete Social y Banco Mundial, “Monitoreo del Programa de Tarjeta de Asistencia Escolar”, Institución consultora: cipaf, Santo Domingo, 2004.67 Variable

Indicador

Fortalezas

Debilidades

Eficacia (objetivos propuestos/ obtenidos)

Aplicación de los criterios de permanencia

• 85% de Asistencia: pese a que no hay datos que prueben la influencia positiva de la TAE en este indicador, el 72,2% de los directores y el 81% de los directivos de las Asociación de Padres, Madres y Amigos de la Escuela (APMAE) opinan que ha aumentado. • Mejorar las calificaciones: no hay evidencias pero el 70% de los directivos de APMAE y de los directores de las escuelas opinan que ha aumentado. • Participación de madres o padres en las actividades de la escuela: tampoco ha habido seguimiento pero la encuesta realizada en el estudio arrojó que el 90% de las madres asisten siempre o frecuentemente a las reuniones de las APMAE.

No se han aplicado los instrumentos para saber si estos criterios se están cumpliendo o no. Solo se deja de emitir el cheque cuando no es retirado en varias ocasiones, por lo que no se están controlando los criterios de permanencia en el programa.

La población objeto son las 100 mil madres que han sido beneficiadas en el Programa Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE), las cuales se encuentran distribuidas en 87 Distritos Escolares del país y sus hijos asisten a 2,146 centros educativos. La muestra está constituida por 500 madres, 100 directores(as) de escuela y 100 directivos/miembros(as) de las Asociaciones de Padres, Madres y Amigos de la Escuela (APMAE). También se realizaron entrevistas cualitativas a varios tipos de informantes clave, desde la máxima responsabilidad en la gestión del Programa hasta la población escolar beneficiaria. 67

112 Variable

Indicador

Eficacia (objetivos propuestos/ obtenidos)

Impacto

Eficiencia (costo/beneficio)

Redes de distribución

Gestión

Recursos y personal

Fortalezas

Debilidades

• Alta valoración de • No existe línea de base para medir el impacto. la TAE por las madres beneficiarias. • Razones que según la opinión de las personas • Utilización del que formaron parte del dinero para cubrir estudio pueden limitar el necesidades básicas impacto: * Bajo Monto * Irregularidad en el pago * Ausencia de medidas complementarias, falta de integralidad/intersectorialidad del combate a la pobreza. • Altos indicadores de inasistencia escolar, repitencia y trabajo infantil en las familias beneficiarias tras tres años de programa. • Ningún impacto en el grado de autonomía y empoderamiento de la mujer.

• La entrega de los cheques se hizo a través de un personal pagado para ello proveniente de la SEE y el Gabinete Social pero los gastos opera-tivos de esta estructura no se podían mantener. En el 2004 se ha cambiado y ahora se utilizan los canales formales de la estructura de la SEE.

• Pese a que la orden depar• Buen diseño del tamental No. 30-2001 ejeplan. cutiva establece la creación • Alta entrega del de una Unidad Ejecutiva personal encargado del Programa, ésta no se en la OPE. creó hasta febrero del 2004, mientras tanto la Oficina de Planificación Operativa (OPE) desempeñó estos roles pero ni se le quitaron otras funciones, ni se le dotó de recursos, ni de personal para desempeñar el trabajo por lo que hubo muchos inconvenientes y limitaciones de la eficiencia. • Centralización y escasa participación del nivel local.

113 Variable Gestión

Indicador Procedimientos para la entrega de fondos

Seguimiento y evaluación

Equidad

Fortalezas

Criterios de selección

Debilidades • Irregularidad • Al avisarse de forma oral de la fecha de recogida de los cheques la información se hace muy vulnerable. • Uso político • Bajo monto

• Elaboración de dos informes de monitoreo por la OPE.

• Se alcanzó una alta cobertura poblacional a partir de la aplicación de criterios y procedimientos técnicos de selección. • Definición de criterios técnicos de selección en el diseño. • En el primer informe de ejecución realizado por la OPE (junio 2003) se comprobaron fallos en la selección, es decir personas que recibían la ayuda y que no cumplían los criterios de selección. En base a estos resultados se depuró la nómina y en las siguientes ampliaciones aparte de la Ficha de selección de beneficiarias se hicieron consultas con organizaciones comunitarias. • Varios indicadores de condiciones de vida levantados en la Encuesta reflejan que la mayoría de las madres beneficiarias pertenece a sectores de muy bajos ingresos.

• No se corrigen suficientemente las deficiencias encontradas. • Nunca se aplicó la ficha de supervisión de los criterios de permanencia. • No se les dio los instrumentos ni la participación suficiente a los directores para cumplir su labor de supervisión. • El 70% de las madres encues-tadas nunca recibió visitas de supervisión. • Debilidades en la aplicación de los criterios: • Madres que no califican por su condición económica: 24,3%. • Madres con anomalías: 3,8%. • Hay madres que rellenaron la ficha de aplicación y que si calificaban que no fueron incluidas.

114 Variable

Indicador

Debilidades

• No son excluidas/ os los niños/as que están bajo las responsabilidad de una persona distinta a la madre.

Equidad

Sostenibilidad

Fortalezas

Participación de la comunidad

•

Los Comités de Beneficiarias constituidos tuvieron un funcionamiento muy débil debido a la falta de motivación, seguimiento y herramientas de trabajo.

Anexo ii

2. Programa: Programa de Alimentación Escolar (PAE) • El PAE-Urbano/Marginal se inicia en 1992 en los barrios marginales de la ciudad capital, Azua, San Pedro de Macorís, y Santiago. En la actualidad, esta modalidad tiene una cobertura de un 92% de las escuelas. La provisión se hace a través de empresas privadas. • El PAE-REAL68 es una modalidad nueva que se pone en marcha a partir de septiembre del año 2000. Esta propuesta incluye la mayor diversidad de objetivos y acciones, además de elevar la asistencia escolar, se propone un menú con mayores aportes nutricionales, promueve procesos de integración, gestión comunitaria y producción local de alimentos. Se desarrolla en La Vega, Espaillat, Salcedo, Azua y El Seibo. • El PAE-Fronterizo es apoyado por el Programa Mundial de Alimentos, (PMA) Agencia de las Naciones Unidas, que dona los alimentos; por su parte el Gobierno local aporta una contrapartida para cubrir los gastos operativos; además las comunidades beneficiarias aportan los recursos para la compra del gas licuado de petróleo utilizado en la preparación de los alimentos, re68

REAL = Ración Escolar con Alimentos Locales.

115

paración y/o construcción de las cocinas escolares, entre otros. Su cobertura comprende las 8 provincias de la Zona Fronteriza, de mayor índice de pobreza, las cuales limitan o están cerca de Haití. Este programa atiende a 645 escuelas de zonas rurales de difícil acceso y de zonas urbano marginales. La donación de alimentos vigente en este programa se programó para 5 años de funcionamiento y actualmente se encuentra en su cuarto año de ejecución. En el mes de Julio del 2003, se efectuó el primer desmonte de 22,000 raciones atendiendo a lo establecido en el Convenio Operativo firmado entre el Programa Mundial de Alimentos (PMA.) y el Gobierno Dominicano, y para el inicio del año escolar 2004-2005, se van a desmontar 25,000 raciones más que deben reemplazarse con cualquiera de las otras dos modalidades del PAE ejecutadas directamente por la Dirección General de Bienestar Estudiantil.

Objetivos: a) Elevar la asistencia y permanencia de los alumnos /as en las escuelas, para reducir significativamente los índices de deserción y ausentismo escolar. b) Aumentar las posibilidades de asimilación del proceso de aprendizaje por parte de la población escolar. c) Mejorar las condiciones de nutrición y salud de los niños /as y del entorno escolar d) Promover una integración comunitaria efectiva a favor del desarrollo escuela/comunidad y el adecuado desempeño del programa. e) Proporcionar un entorno escolar sano y adecuado en cada escuela para asegurar una adecuada educación y formación de los niños y niñas. f) Incentivar la producción agrícola, agroindustrial y microempresarial local con la implementación de modalidades de programas adecuadas a cada realidad regional. Fuente: Consejo Consultivo del Gabinete Social y Banco Mundial, “Monitoreo del Programa de Alimentación Escolar(PAE): PAE Urbano Marginal y PAE Real”, Institución Consultora: Centro Cultural Poveda. “Estudio de Monitoreo sobre las escuelas ̀desmontadaś del PAE Fronterizo (apoyado por PMA) en las provincias de Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Valverde”, Institución Consultora: Equipo Vargas de Investigación Social. Secretariado Técnico de la Presidencia y PNUD, “Análisis de costo efectividad del PAE”, Santo Domingo, 2005.

116

Variable

Indicador

Eficacia (objetivos propuestos/ obtenidos

Cantidad

Fortalezas • Cobertura La cobertura de escuelas es casi total. • Cantidad del desayuno La mayoría de las personas entrevistadas opinan que la cantidad del desayuno es suficiente.

Debilidades Cobertura: Hay algunas escuelas, fundamentalmente en zonas de difícil acceso o en bateyes, que no están participando en ninguna de las modalidades del programa. Las cifras sobre el número de alumnas/os matriculadas/os varían de una fuente a otra; de acuerdo a una sobran raciones y de acuerdo a otra faltan. Cantidad de raciones: La cantidad de raciones suele ser insuficiente. A veces existe un número de raciones sobrantes, que dan lugar a “fugas” fuera de la escuela que en ocasiones pueden ser evitadas. Cuando el programa era el PAE Fronterizo, la cantidad de raciones era más exacta, alcanzaba para más. Cantidad del desayuno En las escuelas desmontadas del PAE Fronterizo al Urbano Marginal la mayoría de los estudiantes reportaron que en el último desayuno solo recibieron leche esto unido a que la mayoría de los estudiantes no desayuna en casa o solo lo hace ocasionalmente.

117 Variable

Indicador Calidad

Fortalezas

Debilidades

• Los porcentajes de aceptación son mucho más altos en la zona rural donde regularmente se sirve el desayuno cocinado (modalidad PAE REAL y fronterizo). • Tanto los supervisores y técnicos como los directores entrevistados informaron que los alimentos servidos en el PAE cumplen con los requerimientos establecidos.

• Un alto porcentaje de personas entrevistadas opinan que se debe mejorar la calidad de los alimentos y también diversificarla. • La leche y el pan son los alimentos que más se demanda que mejore su calidad principalmente porque se dañan con el tiempo y llegan en mal estado. • Mientras en el PAE Real y el Fronterizo los alimentos son cocinados directamente en la escuela y se puede verificar lo que se va a cocinar antes de que esté preparado, en el PAE Urbano Marginal no hay ningún control sobre lo que se va a servir a los estudiantes. • En el año 2004 la calidad bajó mucho debido a que se retrasaron los pagos del gobierno a los proveedores y éstos redujeron la calidad. • No hay supervisión que garantice que la ración entregada corresponda a la establecida.

Eficacia (objetivos propuestos/ obtenidos

Beneficios

•

La valoración del desayuno escolar por los padres es muy alta, además lo relacionan no solo al aporte alimenticio o al ahorro en la casa sino también a los otros objetivos del programa como son la asistencia a clase y el rendimiento académico. • A los estudiantes se les inquirió sobre cómo se sienten cuando no reciben el desayuno y su respuesta fue en un 53. 5% los casos que se sienten diferente.

• No existen evaluaciones de impacto en repitencia, ausentismo, deserción o nutrición y con el monto que se destina a este programa deberían ser prioritarias

118 Variable

Indicador

Fortalezas

• No se ha unificado el número de alumnas/os matriculadas/os por lo que no se sabe si sobran o faltan raciones. • Se requiere diseñar un procedimiento más eficiente para la asignación de raciones por escuela, tanto la estimación con base a la matrícula como la estimación con base a la asistencia tienen debilidades aunque la segunda es más acertada. • En términos de la cantidad de raciones se presentan disparidades frecuentes, por fluctuaciones de la matrícula, pero el ajuste de la asignación por centro toma varias quincenas, entre uno y dos meses, generalmente. • En los últimos 9 años el Gobierno ha invertido (sin incluir nómina) US$ 467 millones, lo que amerita un sistema de monitoreo y evaluación permanente del programa para poder tener información puntual actualizada que sirva de base para tomar decisiones.

Capacidad de adaptarse al contexto

Eficacia (objetivos propuestos/ obtenidos

Eficiencia (costo/beneficio)

Costo

Debilidades

• El PAE Urbano Marginal es 51% más costo-efectivo que el REAL y 14% más que el fronterizo.

119 Variable Eficiencia (costo/beneficio)

Indicador Redes de distribución

Fortalezas

Debilidades • Se presentan problemas que impiden a veces el suministro del desayuno, principalmente en las zonas rurales aisladas, rurales y urbano marginales. Las causas más frecuentes son el mal estado de los caminos y la falta de pago por parte del gobierno a los suplidores pero de las entrevistas cualitativas se obtienen también estas razones: a) un solo vehículo tiene varios centros educativos para su distribución, lo cual provoca retraso en la llegada a varios centros; b) el camión puede llegar al centro pero no encontrar inmediatamente a quien reciba los productos y dé constancia de los mismos, por lo cual o el camión retrasa su llegada a los otros centros por esperar por la persona, o el camión sencillamente se va dejando al centro en cuestión sin desayuno; c) sobre todo al inicio del año escolar se producen problemas con la llegada a tiempo del desayuno porque los conductores son cambiados con cierta frecuencia, teniendo los nuevos que aprender la ruta de distribución; • Las empresas responsables de la distribución en las provincias desmontadas no llegan directamente a todas las escuelas sino que lo dejan semanalmente en una escuela cercana o en una casa. Este almacenamiento hace que algunos productos se dañen.

120 Variable

Indicador

Gestión

Pagos y suministros

Fortalezas

Debilidades • Retrasos en los pagos a los suplidores que presionan la cantidad y calidad del producto entregado por ellos. Por las siguientes razones: a) retraso en el pago por parte de las autoridades, llegando a tardar entre cuatro o cinco meses, encareciendo el producto pues, al no parar la producción, aquellos que tienen poco capital (microempresas, por ejemplo), deben recurrir al crédito financiero para cubrir sus gastos y mantener la producción; b) retraso en la firma y sello de las facturas por parte del centro educativo debido a que a veces recibe el desayuno una persona diferente del director, lo cual produce una acumulación de facturas en la dirección escolar; c) pérdida o extravío de los expedientes en la Dirección General de Bienestar Estudiantil (DGBE), lo cual ha provocado retraso y complicaciones en el proceso de pago. •

Necesidad de mejorar el suministro de gas propano en las escuelas donde se sirve el PAE REAL, ya que la falta de este combustible dificulta, si bien no lo impide, la preparación de los alimentos. • La cantidad de raciones que se contrata con cada suplidor amerita de un proceso de contratación que genere economías de escala. • Falta de un reglamento operativo que establezca las reglas de juego para todos los agentes involucrados.

121 Variable

Indicador

Fortalezas

Gestión

Tiempo de llegada

• La mayoría de las personas entrevistadas opinaron que los desayunos suelen llegar a tiempo. Siendo el porcentaje mucho más alto en aquellas regiones que desarrollan PAE REAL.

• La hora de entrega del desayuno hace que este sea más una merienda a media mañana que realmente un desayuno por lo que el desayuno que cada alumna/o haga en su casa es determinante para saber si están suficientemente nutridos para poder desarrollarse y prestar la atención necesaria, objetivos del programa. • El seguimiento y monitoreo del desayuno escolar no es sistemático, ni responde a una periodicidad determinada por lo que no es suficientemente adecuada en el tiempo para poder aplicar correcciones al proceso.

Seguimiento y evaluación

Recursos humanos

Debilidades

• El criterio de selección es la escuela y la cobertura es casi del 100%.

• Se debe fortalecer el entrenamiento y capacidad de los supervisores, directores y profesores responsables del manejo del PAE en la escuela. Además no cuentan con una estructura de supervisión adecuada. • Se debe reforzar el seguimiento/monitoreo de los proveedores para asegurar la calidad. • La estructura local de técnicos capacitados para la promoción del Programa de Alimentación Escolar y para generar una dinámica positiva y constructiva alrededor de la escuela se está subutilizando luego del desmonte, por la centralización que implica el PAE Urbano Marginal. • La Dirección Estudiantil de Bienestar Estudiantil y Docente (DGBED) no tiene capacidad suficiente para llevar a cabo un adecuado proceso de supervisión a pesar de que cuenta con el personal para hacerlo.

122 Variable

Indicador

Gestión

Canales de comunicación

• El mayor cuello de botella se encuentra en los canales de comunicación de la cadena Escuela Distrital Regional DGBED. Los canales no son fluidos, no toda la información llega a la DGBED y la que llega tarda demasiado en ser procesada.

Logística

• Sólo en un 4.6% de las escuelas encuestadas tienen un espacio dedicado a la ingesta del desayuno, y en un 2.3% tienen cocina y se produce en este espacio. • Se hace necesario fortalecer a la DGBED como unidad ejecutora del programa en: espacio físico, equipos, software, bases de datos, capacitación en gerencia e instrumentos para recolección y manejo de información, monitoreo y evaluación.

Equidad

Focalización

Fortalezas

Debilidades

• El criterio de selec- • No existe claridad entre ción es la escuela y la asignación de una esla cobertura es casi cuela a una modalidad del 100%. del PAE u otra dándose casos de escuelas de iguales características que están en diferentes modalidades sin razón aparente. • En caso de recursos limitados debería unirse la focalización a criterios de nivel de pobreza de la provincia.

123 Variable

Indicador

Fortalezas

Tras el desmonte del Sostenibilidad Participación PAE Fronterizo al de la comuni- Urbano Marginal. dad • La gestión del Programa en las cuatro provincias, en las escuelas objeto del desmonte ha variado de una forma radical, ahora la comunidad no tiene casi participación. Este cambio ha sido muy satisfactorio para los docentes y directores y también para los padres y madres ya que se sienten descargados de trabajo y también de responsabilidades económicas.

Debilidades • La comunidad no entiende todavía que el objetivo del desayuno es mantener los niños en la escuela, habida cuenta de la demanda de que se provea desayuno a los niños/as que no van a la escuela. • La participación comunitaria no ha sido adecuada en el PAE Urbano Marginal. No se crearon los mecanismos para que la participación de la comunidad fuera sostenible. Tras el desmonte del PAE Fronterizo al Urbano Marginal. • Se debilitó a las APMAE y a la propia escuela y la comunidad educativa en el contexto de la comunidad, se enajenó a la comunidad del proceso de alimentación escolar. El sistema del PAE Fronterizo daba una centralidad a la escuela en el entorno comunitario, incrementaba el capital social e importantizaba el rol de la comunidad escolar y de los propios técnicos.

Esta edición de Política Social en República Dominicana 1930-2007 ¿Inclusión o asistencialismo? se terminó de imprimir en mayo del 2007 en los talleres gráficos de Editora Búho, Santo Domingo, República Dominicana.