Legal Opinion Kontroversi Keberlakuan Peraturan Pemerintah No.1 Tahun 2017: Polemik atau Strategi Pemerintah Oleh Nadia Ingrida Makes & Anassari Salsabiil ALSA Local Chapter Universitas Indonesia A.
Latar Belakang
Indonesia merupakan negara dengan peran penting dalam industri pertambangan global berkat kekayaan sumber daya alam (SDA) emas, perunggu, nikel, dan produk mineral batu bara (minerba) lainnya,1 dengan peringkat ke-11 di antara 89 negara untuk tata kelola sektor pertambangan nasional.2 Di Indonesia, sektor pertambangan memiliki peran yang besar terhadap tingkat Gross Domestic Product (GDP) yang memengaruhi perekonomian negara. Pengaturan untuk seluruh kegiatan dan operasi dalam sektor pertambangan di Indonesia tunduk kepada Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba). Secara garis besar, tujuan dari pembentukan UU Minerba merujuk kepada penegakan asas kemanfaatan dari sektor pertambangan untuk dipergunakan secara optimal untuk rakyat Indonesia.3 Sesuai dengan amanat UU Minerba, pengaturan terhadap mineral dan batubara dilengkapi dengan peraturan pelaksanaan undang-undang. Hingga saat ini pelaksanaan peningkatan nilai tambah mineral logam melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri belum terwujud sepenuhnya sehingga diperlukan percepatan pembangunan fasilitas pengolahan dan pemurnian yang dilakukan seoptimal mungkin, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, serta berkeadilan.4 Oleh karena itu pada 11 Januari 2017, Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2017 (PP No. 1/2017) diterbitkan sebagai peraturan pelaksana UU Minerba terbaru dalam rangka memaksimalkan pendapatan negara Indonesia dari ekspor mineral.
1 Pricewaterhouse Coopers, Tinjauan Atas Kecerundungan Industri Pertambangan Indonesia, (Jakarta: Mine Indonesia, 2007), hlm. 5. 2 Natural Resource Governance Institute, Indeks Tata Kelola Sumber Daya Indonesia (Tambang) 2017, (Jakarta: Natural Resource Governance Institute, 2017), hlm. 1. 3 Indonesia, Undang-Undang Pertambangan Mineral dan Batubara, UU No. 4 Tahun 2009, LN No.4 Tahun 2009, TLN No. 4959, Ps. 2 dan 3. 4 Indonesia, Peraturan Pemerintah Tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Minerba, PP No. 1 Tahun 2017, LN No.4 Tahun 2017, Penjelasan.
Dalam Peraturan Pemerintah tersebut, terdapat poin perubahan persyaratan terkait aktivitas perusahaan pertambangan terhadap ketentuan yang telah diatur dalam UU Minerba. Poin-poin perubahan tersebut antara lain adalah: 1) perubahan ketentuan divestasi saham yang dinaikkan menjadi 51%; 2) perubahan jangka waktu permohonan perpanjangan Izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) maksimal 5 tahun sebelum berakhirnya izin usaha; 3) perubahan harga patokan penjualan mineral oleh Pemerintah dan; 4) perubahan kewajiban perubahan Kontrak Karya (KK) menjadi Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK). Keempat poin perubahan tersebut menimbulkan pembatasan kebebasan bagi pertambangan asing untuk beroperasi di Indonesia. Seiring dengan terbitnya PP No. 1/2017, Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral Republik Indonesia menerbitkan Peraturan Menteri sebagai aturan pelaksana dari PP tersebut yang memuat penjelasan prasyarat untuk memperoleh izin mengekspor mineral yang belum dimurnikan dalam negeri. B.
Isu Hukum
Walaupun kebijakan yang diatur dalam PP No. 1/2017 mempunyai tujuan untuk memberi manfaat yang optimal bagi negara, khususnya dalam bidang perekonomian dan perlindungan SDA, perlu diperhatikan apakah kebijakan Peraturan Pemerintah tersebut akan memberikan kedaulatan terhadap Pemerintah dalam mengatur pengelolaan pertambangan minerba atau justru menimbulkan dampak negatif serta pertentangan terhadap UU Minerba. C.
Dasar Hukum 1.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2.
Undang-Undang No. 4 Tahun 2009 Tentang Pertambangan Mineral dan Batubara;
3.
Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2017 Tentang Perubahan Keempat atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 Tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara.
4.
Peraturan Menteri ESDM No. 5
Tetang Peningkatan Nilai Tmbah Mineral
Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral di Dalam Negeri. 5.
Peraturan Menteri ESDM No. 6 Tahun 2017 Tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Pelaksana Penjualan Mineral Ke Luar negeri Hasil Pengolahan dan Pemurnian.
D.
Analisis
Esensi dari tujuan pemberlakuan PP No. 1/2017 adalah untuk memberi manfaat kepada rakyat berdasarkan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa masyarakat Indonesia harus memperoleh manfaat sebesar-besarnya dari pengelolaan SDA. Oleh karena itu, kebijakan divestasi dalam PP No. 1/2017 dapat menjadi wadah efektif untuk meningkatkan kemakmuran rakyat melalui pemberian kesempatan kepada Pemerintah dan perusahaan berentitas nasional untuk mendominasi sektor pertambangan. Lingkup pengertian dari pemberian “manfaat sebesarbesarnya” melalui SDA “dikuasai oleh negara” seperti yang diatur Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945 dijabarkan lebih lanjut dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 002/PUU-I/2003. Pada intinya, Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut mengusulkan bahwa “kemakmuran rakyat” patut diukur menggunakan parameter seperti: (1) kemanfaatan SDA, (2) pemerataan manfaat, (3) partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat dan (4) penghormatan hak-hak rakyat.5 Sebagai salah satu perwujudan dari tujuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, pemberlakuan PP No.1/2017 diharapkan dapat memberi keuntungan dari hasil pertambangan secara langsung melalui divestasi, sehingga pemerintah dapat lebih berpengaruh dalam sektor pertambangan dan perusahaan-perusahaan Indonesia dapat mengembangkan kesempatan berbisnis pertambangan secara domestik. Adapun pemberlakuan PP No. 1/2017 menimbulkan beberapa perhatian secara khusus bagi Pemerintah untuk menerapkan kebijakannya. Salah satunya adalah pemerintah harus dapat menggantikan peran investor asing dalam menyediakan investasi dengan nilai yang sangat tinggi Hal ini dikarenakan dalam kurun waktu lima tahun terakhir, sektor ekstraktif Indonesia berhasil menarik investasi asing sebesar USD 21 milyar, sedangkan investasi domestik terhadap seluruh sektor ekonomi hanya sebesar USD 44 milyar dari total investasi USD 180 milyar.6 Angka tersebut menunjukkan besarnya jumlah investasi asing yang mendominasi perekonomian Indonesia. Untuk membeli saham dari perusahaan asing, pemerintah harus mengeluarkan APBN ataupun APBD dengan jumlah besar yang dapat dialokasikan kepada bidang lainnya. Dengan
5
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan No. 002/PUU-I/2003, hlm. 80. David Manley dan Emanuel Bria, "Risks From the Divestment Rule," Developing A Strong Mining Divestment Rule in Indonesia, (February 2017) https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/developing-strong-miningdivestment-rule-in-indonesia.pdf, diakses 10 November 2017. 6
demikian timbul kemungkinan anggaran untuk sektor lain seperti pendidikan dan kesehatan akan terancam. Selain itu, PP No.1/2017 mengatur beberapa poin perubahan yang membatasi kebebasan perusahaan pertambangan asing dalam menjalankan kegiatan usahanya. Hal ini dapat dilihat dalam poin perubahan terkait ketentuan divestasi dan perubahan Kontrak Karya menjadi Izin Usaha Pertambangan atau Izin Usaha Pertambangan Khusus, yang menjadi kewajiban yang harus dipenuhi perusahaan pertambangan asing. PP No. 1/2017 menegaskan bahwa izin untuk menjual bahan tambang mentah ke luar negeri dapat diperoleh bagi pemegang IUP Operasi Produksi.7 Dengan demikian, PP No.1/2017 memberi hak bagi perusahaan pertambangan untuk mengekspor bahan tambang yang tidak dimurnikan atau diolah di Indonesia dengan prasyarat bahwa perusahaan pertambangan memenuhi kebijakan yang ditegaskan dalam poin perubahan PP terserbut.8 Pemberian izin ekspor dengan prasyarat yang termuat baik dalam PP No. 1/2017 serta Permen No. 5/2017 dan Permen No. 6/ 2017 bertentangan dengan UU Minerba. UU Minerba mengatur ketentuan mengenai hasil tambang mineral harus diolah di Indonesia sebelum di ekspor ke luar negeri,9 dimana Pasal 102 dan 103 UU Minerba memberikan pengecualian terhadap ketentuan tersebut yaitu apabila perusahaan pertambangan terkait telah menggunakan minimal 30% dari kapasitas smelter untuk kebutuhan domestik dan hanya diberi jangka waktu 5 tahun untuk mengekspor bahan tambang tanpa pemurnian tersebut.10 Larangan untuk mengekspor bahan tambang mentah diterapkan untuk memberi nilai tambah mineral secara ekonomi serta meningkatkan SDM di Indonesia.11 Namun, PP No. 1/2017 dan kedua peraturan pelaksananya mengizinkan ekspor mineral yang belum dimurnikan. Dipertegas pula dalam Putusan Mahkamah Konstitusi No. 10/PUU-XII/2014 yang pada intinya menyatakan bahwa pengolahan dan pemurnian hasil pertambangan di dalam negeri atau larangan ekspor mineral mentah dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. 7
Indonesia, Peraturan Pemerintah Tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Minerba, PP No. 1 Tahun 2017, LN No.4 Tahun 2017, Ps. 112 C ayat (4). 8 Indonesia, Undang-Undang Pertambangan Mineral Dan Batubara, Ps. 103. 9 Ibid., Ps. 103. 10 David Dwiarto, "Pemerintah Memastikan Larangan Ekspor Mineral Mentah", http://imaapi.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1430:pemerintah-memastikan-larangan-ekspor-mineralmentah&catid=47:media-news&Itemid=98&lang=id, diakses 10 November 2017. 11 Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-Undangan : Jenis, Fungsi, dan Muatan, (Jakarta : Penerbit Kanisius, 2017), hlm. 42.
Dalam ilmu perundang-undangan, Hans Kelsen dan Adolf Merkl menjelaskan bahwa dalam suatu sistem hukum, suatu pertauran harus selalu bersumber dan berdasar pada tingakatan hukum di atasnya.12 Berdasarkan UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan, posisi Undang-Undang lebih tinggi dibandingkan Peraturan Pemerintah dalam hierarki perundang-undangan, sehingga seharusnya semua peraturan yang terkandung dalam PP No. 1/2017 dan Permen ESDM No. 5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 selaras dengan UU Minerba. Walaupun pemberlakuan PP No.1/2017 memiliki tujuan yang baik sesuai dengan UU Minerba, terdapat ketidakpastian hukum yang berdampak pada lalu lintas usaha pertambangan nasional. Penting untuk dipertimbangkan untuk merevisi PP No.1/2017 kembali sehingga tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berada di atasnya dan menghindari ketidakpastian hukum agar dapat menjadi solusi efektif pemerintah dalam menghadapi masalah ini. E. Kesimpulan Empat poin perubahan khususnya divestasi yang diterapkan pada PP No. 1/2017 mempunyai tujuan mulia untuk meningkatkan kemakmuran masyarakat Indonesia. Tujuan tersebut diupayakan dengan memberikan kesempatan bagi Indonesia untuk memiliki keterlibatan yang lebih dominan dibandingkan pihak asing dalam sektor pertambangan. Akan tetapi, perlu ditegaskan kembali bahwa penerapan PP No. 1/2017 serta peraturan pelaksananya merunduk kepada UU Minerba, Teori hierarki perundang-undangan menegaskan bahwa UU memiliki kedudukan hukum yang lebih tinggi daripada Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Menteri.13 Demikian pada hakikatnya PP No. 1/2017 tidak boleh bertentangan dengan UU Minerba. Namun, bisa dilihat bahwa peraturan pemberian izin ekspor hasil mineral yang belum dimurnikan dalam PP tersebut bertentangan dengan UU Minerba. Oleh karena itu, Pemerintah harus mengawasiawasi agar sesuai dengan tujuannya yaitu dapat memberikan manfaat kepada rakyat Indonesia dalam sektor pertambangan, tetapi tidak bertentangan dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. 12
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan No. 002/PUU-I/2003, hlm. 80. David Manley and Emanuel Bria, "Risks From the Divestment Rule," Developing A Strong Mining Divestment Rule in Indonesia , (February 2017) https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/developing-strong-miningdivestment-rule-in-indonesia.pdf, diakses 10 November 2017. 13
DAFTAR PUSTAKA A.
BUKU
Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-Undangan : Jenis, Fungsi, dan Muatan, ( Jakarta : Penerbit Kanisius, 2017) B.
JURNAL
Asshiddiqie, Jimly, M. Ali Safa'at, "Teori Hans Kelsen tentang Hukum." Hans Nawiasky dan Analisis Kedudukan Pancasila Natural Resource Governance Institute. Indeks Tata Kelola Sumber Daya Indonesia (Tambang) 2017. Jakarta: Natural Resource Governance Institute, 2017. Pricewaterhouse Coopers. Tinjauan Atas Kecerundungan Industri Pertambangan Indonesia. Jakarta: Mine Indonesia, 2007 C.
PERATURAN
Indonesia, Peraturan Menteri ESDM Tentang Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral Dalam Negeri, Permen ESDM No. 5 Tahun 2016, BN No.98 Tahun 2017, Ps. 10 dan 17. Indonesia, Peraturan Pemerintah Tentang Perubahan Keempat Atas Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Minerba, PP No. 1 Tahun 2017, LN No.4 Tahun 2017 Indonesia, Undang-Undang Pertambangan Mineral dan Batubara, UU No. 4 Tahun 2009, LN No.4 Tahun 2009,
TLN No. 4959, Ps. 2 dan 3. Indonesia, Undang-Undang No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral Dan Batubara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Putusan No. 002/PUU-I/2003 D.
INTERNET
David Dwiarto, "Pemerintah Memastikan Larangan Ekspor Mineral Mentah", http://ima-api.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1430:pemerintahmemastikan-larang an-ekspor-mineral-mentah&catid=47:media-news&Itemid=98&lang=id David Manley and Emanuel Bria, "Risks From the Divestment Rule," Developing A Strong Mining Divestment Rule in Indonesia , (February 2017) https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/developing-strong-miningdivestment-rule-in-i ndonesia.pdf
.