Conclusiones del European Metropolitan Authorites (EMA)

Conclusiones del seminario sobre competitividad territorial y cohesi贸n social de las metr贸polis europeas Barcelona 13 de marzo de 2015

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European Metropolitan Authorities 2015, Conferencia de representantes políticos de ciudades y gobiernos metropolitanos europeos para afrontar los retos de futuro comunes para construir una Europa competitiva y socialmente inclusiva.

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Índice: 1. Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 2. Declaración European Metropolitan Authorities 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3. Relato ejecutivo de la conferencia: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 4. Documento Marco: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 La gobernanza metropolitana en Europa: Modelos y retos.

5. Galería de imagenes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Competitividad territorial y cohesión social

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1. Presentación Tengo el placer de adjuntarles los resultados del seminario European Metropolitan Authorites (EMA) que tuvo lugar en Barcelona el pasado 13 de marzo, organizado por el Área Metropolitana de Barcelona, y que contó con la participación de alcaldes, presidentes y representantes políticos de quince metrópolis de diez países de la Unión Europea.

Esta jornada tenía el objetivo de debatir sobre los retos de futuro de la gobernanza de las metrópolis europeas y definir las bases de una relación de partenariado entre ellas, a partir de un manifiesto político que adoptamos los participantes y que encontraran en esta publicación, para poder ser más influyentes frente a los estados y la Unión Europa.

Cabe decir que el desarrollo urbano es un fenómeno de referencia necesario para explicar la primera década del siglo XXI. Y aún más para las autoridades locales, considerando que en el contexto europeo, alrededor de 359 millones de personas - el 72% de la población total de la UE - viven en grandes ciudades y áreas metropolitanas y se prevé que en el 2050 esta cifra supere el 80%.

Así mismo, las metrópolis contemporáneas se han convertido en entidades complejas, autónomas y diversas, donde se manifiestan la totalidad de las necesidades e intereses de la ciudadanía. En las grandes ciudades y áreas metropolitanas se están produciendo los mayores índices nacionales de crecimiento económico, innovación y generación de ocupación en un entorno generalizado de crisis y austeridad de las finanzas públicas. Según la oficina europea de estadística Eurostat, el 85% del PIB Europeo se concentra en las ciudades.

Actualmente en Europa hay alrededor de 120 grandes ciudades y áreas metropolitanas. Países como Francia e Italia han iniciado procesos de creación de nuevas áreas metropolitanas que incidirán en su gobernanza institucional y territorial. Las grandes ciudades y áreas metropolitanas europeas deben tejer alianzas y defender activamente sus intereses haciendo propuestas a la Unión Europea en ámbitos tales como el proyecto de la nueva Agenda Urbana Europea o la implementación de los Fondos Europeos 2014-2020.

Existe una gobernanza metropolitana realmente condicionada por las continuas demandas que se imponen sobre las agendas políticas locales, casi nunca de una forma administrativamente planificada, ni tampoco económicamente prevista. La dificultad de afrontar la gobernabilidad metropolitana del siglo XXI se acentúa con la globalización. Pero la realidad es que sus impactos se reciben de formas muy diversas, y hasta diferentes, según cuál sea el ámbito urbano, socioeconómico y cultural de recepción.

Así pues, no es lo mismo ni representan los mismos desafíos de gobernabilidad, una mega-ciudad asiática o latinoamericana, una ciudad-global europea o norteamericana, o una ciudad-metropolitana que es el referente de un ámbito regional. En todos los casos, podemos hablar de amenazas y oportunidades respecto a servicios públicos básicos, exclusión social, vivienda protegida, seguridad o sostenibilidad económica, social y medioambiental. Es una nueva agenda que procede de las urgencias de proximidad de los ciudadanos, que son diversas según las propias características de cada realidad metropolitana, pero que siempre se trasladan sobre las autoridades más próximas, sin que éstas dispongan ni de los recursos, ni de los marcos regulatorios adecuados para darles respuesta.

El Área Metropolitana de Barcelona (AMB) en este momento particular de cierre de su primer mandato 2011-2015, después de su creación en el año 2010, quiso compartir y debatir con los representantes de las ciudades y metrópolis europeas de dimensiones y realidades urbanas o equivalentes, metodologías, iniciativas, experiencias y proyectos de innovación aplicados en el ámbito metropolitano.

Deseo que los contenidos y retos sobre el futuro de las áreas metropolitanas europeas que se exponen en esta publicación sean de su interés.

Xavier Trias Alcalde y Presidente del Área Metropolitana de Barcelona.

2. DECLARACIÓN DEL SEMINARIO: EUROPEAN METROPOLITAN AUTHORITIES Los alcaldes, alcaldesas, presidentes, presidentas y los representantes políticos de las metrópolis europeas nos hemos reunido en Barcelona para debatir sobre los retos y oportunidades creadas al afrontar la gobernanza de las ciudades metropolitanas europeas.

Considerando que en Europa más de 70% de la población vive en áreas urbanas y que estos territorios son los que generan los más altos índices de riqueza, competitividad, ocupación, innovación y educación, entendemos que la fortaleza y la calidad de las estructuras de gobernanza metropolitana son determinantes para garantizar la cohesión social y la calidad de vida.

La existencia de instituciones metropolitanas de éxito se debe al consenso político, al liderazgo y a la modelación de la acción de gobierno sobre un territorio que evoluciona, que tiene nuevas necesidades y que impulsa nuevas formas de participación ciudadana y de transparencia.

Sin embargo, las acciones de los gobiernos metropolitanos no van siempre acompañadas por modelos institucionales bien definidos, con asignaciones claras de competencias y con los recursos necesarios para llevarlas a cabo.

Así mismo y a pesar de la creciente metropolitanización del continente europeo, sigue faltando un reconocimiento explícito, por parte de los gobiernos estatales y de la Unión Europea, de la importancia que tiene desarrollar una gobernanza metropolitana de calidad en la vida cotidiana de los ciudadanos europeos.

En consecuencia, las ciudades y las áreas metropolitanas europeas reunidas en Barcelona nos comprometemos a: 1. Fomentar y fortalecer las relaciones políticas entre las instituciones metropolitanas europeas para posicionarnos conjuntamente en relación a los marcos normativos, competenciales y de la financiación que nos afecta.

2. Impulsar el debate político entre los líderes de las metrópolis europeas y proyectos conjuntos en partenariado con los actores económicos, el sector educativo y la sociedad civil de nuestros territorios.

En especial se priorizarán las siguientes áreas de cooperación: creación de empleo; lucha contra la exclusión social; crecimiento competitivo e inteligente; sostenibilidad y cambio climático; transporte y movilidad; gestión del territorio y posicionamiento internacional.

3. Exigir a la Unión Europea que incorpore de manera sistemática y organizada las grandes ciudades y áreas metropolitanas en la preparación, definición e implementación de las políticas europeas que nos afectan, fomentando, con una perspectiva más amplia, un diálogo permanente entre ciudades y áreas metropolitanas con la Unión Europea sobre los principales problemas y retos futuros para el continente y los ciudadanos.

4. Solicitar al Comité de las Regiones que recomiende a los Estados miembros que incorporen un mayor número de representantes de las grandes ciudades y metrópolis europeas dentro de las respectivas delegaciones nacionales.

5. Solicitar a la Unión Europea un trato diferencial en la gestión de los recursos del presupuesto europeo para el período 2014-2020 y post 2020, especialmente respecto a la gestión de los Fondos Estructurales y de Inversión y el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (Plan Juncker).

6. Promover la transferencia de conocimiento, el intercambio de experiencias y las buenas prácticas en materia de gobernanza metropolitana con otras regiones del mundo y fomentar los intercambios con los agentes económicos del sector de la educación y de la sociedad civil de estos territorios.

Competitividad territorial y cohesión social

7. Trabajar coordinadamente con las redes y asociaciones de gobiernos locales que representen los intereses de las grandes ciudades y de las áreas metropolitanas en ámbito regional y mundial, especialmente las asociaciones, Metrópolis, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, Eurocities, Metrex, Medcités y el Fondo Mundial de Desarrollo de las Ciudades, así como con otras organizaciones multilaterales como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, Naciones Unidas o el Banco Mundial.

Representantes políticos participantes

8. Adoptar esta declaración por los órganos de gobierno de cada institución, darle difusión a nivel de medios de comunicación y hacerla extensiva a otras metrópolis europeas para que se sumen a ella.

9. Dirigir esta declaración a la Unión Europea y a los Estados miembros.

10. Organizar una nueva edición de las EUROPEAN METROPOLITAN AUTHORITIES en la ciudad de Torino durante el 2016

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3. Relato Ejecutivo EMA 2015

Resumen ejecutivo: La primera Conferencia sobre competitividad territorial y cohesión social, liderada por el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) tuvo lugar el 13 de marzo de 2015 en el Edificio Diseño Hub en Barcelona.

Este encuentro representa un primer paso en un camino hacia la cooperación europea entre áreas metropolitanas que afrontan los retos de futuro comunes, para ser más competitivas, eficientes y ofrecer mejores servicios a sus ciudadanos.

La jornada se desarrolló con una bienvenida y presentación de la mano del alcalde de Cornellà de Llobregat y vicepresidente ejecutivo del AMB, Antonio Balmón, seguida de una conferencia del profesor Jean Louis Cohen, arquitecto e historiador de la Universidad de Nueva York. A continuación tuvieron lugar dos mesas redondas, la primera sobre cooperación europea y la segunda sobre competitividad territorial y cohesión social, en las que participaron alcaldes, presidentes y representantes políticos de las metrópolis europeas de París, Liverpool, Oporto, Turín, Varsovia, Akershus-Olslo, Rennes, Marsella, Boloña, Bruselas, Viena, Novi-Sad, Toulouse, Lille, Barcelona, y miembros de redes europeas: Metrex, Metrópolis, Medcités, Eurocities, CGLU yel Fonds mondial pour le développement des villes (FMDV) así como también la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Fruto de este primer encuentro, el alcalde de Turín propuso acoger el encuentro de European Metropolitan Authorities en 2016.

Síntesis de participación Participantes

257 personas

Representantes de gobiernos locales

52

Redes y organizaciones europeas

5

Conjuntamente gestionan un territorio de: Metrópolis europeas

15

Superficie

<52.000 Km2

Población

< 36 millones de habitantes

Municipios representados

1093

Presencia de medios de comunicación

21 referencias

Competitividad territorial y cohesión social

La jornada centró el debate alrededor de cuatro ejes que generaron diferentes mensajes: Competitividad: o Fomentar la innovación urbana y las Smart Cities. o Reequilibrar la economía de las metrópolis a nivel territorial y sectorial. o Potenciar las ciudades secundarias y distribuir la economía. o Ser atractivo como territorio y atraer economías basadas en el conocimiento. o Garantizar un desarrollo urbano sostenible y eficiente. o Mayor financiación estatal y de la Unión Europea hacia las metrópolis. o Los flujos de la economía son cada vez más inter-metropolianos y menos interestatales.

Gobernanza. o Simplificar el sistema administrativo de todos los niveles. o Mayor descentralización estatal hacia las metrópolis. o Hacer llegar las políticas metropolitanas a la Unión Europea. o Ir hacia gobiernos metropolitanos de elección directa.

Cohesión social: o Evitar la fragmentación social y potenciar la cohesión territorial. o Construir una metrópolis no condicionada por los mercados. o Asumir la proximidad y garantizar la participación ciudadana. o Potenciar la educación, como base para la competitividad y la calidad de vida. o Iniciar procesos participativos bottom-up. o Las metrópolis son las que generan más empleo.

Cooperación: o Reivindicar un espacio necesario de cooperación e innovación de las metrópolis europeas. o Colaborar independientemente del color político. o Cooperar para convertir las diferencias en oportunidades. o Incidir con más protagonismo en las estructuras políticas de la Unión Europea. o Hablar más bien de cooperación que de competitividad. o Profundizar en la cooperación público-privada. o Trabajar conjuntamente para ser más competitivos en el ámbito internacional.

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Bienvenida

Antonio Balmón, vicepresidente ejecutivo del AMB y alcalde de Cornellà de Llobregat Antonio Balmón, Alcalde de Cornellà de Llobregat y vicepresidente ejecutivo del Área Metropolitana de Barcelona

Hablar de Europa es hablar de sus ciudades, de su capacidad de transformarse en el ámbito social, económico y tecnológico

Antonio Balmón, fue el encargado de dar la bienvenida y presentar la primera conferencia sobre gobernanza metropolitana y competitividad territorial.

lidad de las economías metropolitanas, evitando a la vez la degradación ambiental y manteniendo la cohesión social que es lo que históricamente ha hecho fuerte a Europa.

Balmón destacó que la jornada tenía que permitir establecer una alianza estratégica entre las grandes metrópolis europeas. Dijo que hablar de Europa era hablar de sus ciudades, de su capacidad de transformarse en el ámbito social, económico y tecnológico. Recordó que el 75% de las personas que vivimos en Europa lo hacemos en grandes aglomeraciones urbanas. Argumentó que son necesarios espacios de encuentro, de captación de ideas, de transformación y renovación, para marcar un nuevo futuro para las generaciones que vienen, poniendo énfasis en la cohesión social. Debemos pues, trabajar para mantener la potencia-

Recalcó que todo eso, solo podrá hacerse desde una buena gestión política, basada en la dignidad de la política y la defensa del poder público y la legitimidad democrática. También recordó que no existe un modelo único de gobernanza metropolitana, que aun siendo una necesidad compartida, debe adaptarse a cada contexto. Finalmente pidió que los Estados reconozcan la importancia del hecho metropolitano en sus diferentes modelos de gobernanza metropolitana, y animó a trabajar para que la Unión Europea se incorpore también a esta visión tan necesaria para la Europa del futuro.

Competitividad territorial y cohesión social

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Ponencia inaugural. Las metrópolis: El destino de Europa

Jean Louis Cohen, profesor de la Universidad de Nueva York Jean Louis Cohen, Arquitecto, historiador de ciudades y profesor de la Universidad de Nueva York

Jean-Louis Cohen inició su intervención explicando que la Europa moderna se vertebró alrededor de las ciudades, aunque su papel específico a menudo ha sido desdibujado por las políticas de los estados. Dentro de la red de las ciudades, las metrópolis se han convertido en polos imprescindibles de producción material y simbólica. Son a la vez espacios donde se manifiestan las tensiones y los conflictos entre las diferentes clases, los grupos de interés y las generaciones. Su gobernanza política, económica y social es, por lo tanto, muy compleja.

Dando un paseo por la historia recordó la creación del London County Council, en el año 1888 y con él el nacimiento de una nueva forma de gobernanza urbana, cuyo modelo se extendió diez años más tarde a Nueva York y Berlín.

A continuación repasó la disparidad de opiniones que ha generado la metrópoli entre pensadores como Simmel, Nietzsche y Tönnies. Cohen manifestó que las grandes

El intercambio de experiencias es una condición indispensable para que continúe el renacimiento de las metrópolis de Europa. ciudades están afectadas por un doble proceso de estandarización debido a la globalización y a la multiplicación universal de una arquitectura repetitiva. Como respuesta, los actores profesionales han elaborado estrategias de reconciliación con la geografía y con una historia para revalorizar el patrimonio, así como acciones para civilizar las infraestructuras y los baldíos industriales.

Así pues, afirmó que se perfila una nueva identidad donde las metrópolis apuestan por ser espacios de innovación y de experimentación. Aun así, el mosaico social que dibujan las metrópolis no deja de generar oposiciones y tensiones debido a la creciente desigualdad social que en ellas se da.

Finalmente concluyó que aun no exisitiendo modelos ideales de metrópolis, el intercambio de experiencias es una condición indispensable para que continúe el renacimiento de las metrópolis de Europa.

Mesa Redonda: Hacia la Europa de las Metrópolis

Arkershus-Oslo Region

Rudigher Ahrend, Jefe de políticas urbanas de la OCDE presentó y moderó la mesa redonda y dirigió un debate que giró alrededor a dos preguntas: o ¿Por qué creen que las áreas metropolitanas tienen que tener más protagonismo a nivel nacional y de la Unión Europa? o ¿Cómo mejorarían la cooperación entre las metrópolis europeas para actuar unitariamente y hacerlas más competitivas a escala global?

Metrex

Rennes Métropole

Liverpool Brussels – Capital Region Lille Wien Paris Métropole

Warsaw

Città Metropolitana Novi Sad di Torino Città Metropolitana di Bologna Toulouse Métropole Marseille Provence Métropole Área Àrea Metropolitana Metropolitana do Porto de Barcelona

Primera mesa redonda sobre cooperación europea.

Rudiger Ahrend, Jefe de políticas urbanas de la OCDE

Rudiger Ahrend puso el foco de atención en la necesidad de tener un nuevo rol a nivel nacional y europeo. Ahrend instó a los ponentes a opinar sobre cómo mejorar la cooperación entre las ciudades de Europa, a argumentar si la Unión Europea hace lo suficiente para coordinar y definir bien el fenómeno metropolitano y también los problemas y retos a nivel nacional y local. Preguntó si encontraban resistencias y obstáculos a nivel nacional a la hora de concentrar poderes a nivel metropolitano. Por lo que respecta a la organización institucional, cuestionó si las diferencias de color político dificultan el proceso metropolitano. Finalmente propuso reflexionar sobre cómo la cooperación internacional puede ayudar en todos estos aspectos.

Si un país quiere ir bien económicamente y socialmente, debe procurar que sus metrópolis funcionen bien, ya que son el lugar donde se da la innovación social y económica Insistió en la evolución demográfica de las áreas metropolitanas y la vinculó al hecho de que éstas y sus gobiernos adquieren cada vez más importancia. Si un país quiere ir bien económicamente y socialmente, debe procurar que sus metrópolis funcionen bien, ya que son el lugar donde se da la innovación social y económica, y por lo tanto las políticas metropolitanas son cada vez más relevantes a nivel nacional. Por otra parte, argumentó que los gobiernos metropolitanos se están descubriendo como una instancia muy importante para evitar la fragmentación y desorganización de las aglomeraciones urbanas que evolucionan extensivamente.

Competitividad territorial y cohesión social

Wendy Simon, Concejal del Ayuntamiento de Liverpool

Wendy Simon alertó sobre la crisis y su gran impacto en la economía europea, y afirmó que eso nos debe hacer reflexionar sobre el papel de las ciudades capital en relación con las ciudades secundarias y decidir si las actividades económicas se deben concentrar en las capitales o distribuir la producción y los servicios.

Pidió un papel más activo de las áreas metropolitanas para que los países sean más competitivos. De la misma forma, los países que tienen diferencias importantes entre ciudades capital y ciudades secundarias son menos competitivos, como sucede en Reino Unido o Francia. Por otra parte, apuntó que en Alemania no hay tanta diferencia entre Berlín y las segundas ciudades del país, y este es uno de los hechos que fortalece la economía alemana.

Aurélien Rousseau, Secretario general adjunto del Ayuntamiento de París.

Aurélien Rousseau empezó su intervención recordando que durante muchos años París no mostró demasiado interés en abrirse a la idea de área metropolitana, ya que es una ciudad Capital. Pero se dio cuenta de que podía ahogarse si no daba el paso, ya que en muchas áreas competenciales -vivienda, transporte, contaminación ambiental- las políticas de ciudad no eran suficientes.

La región Îlle de France, cuya capital es París, contiene cerca de 1.300 ayuntamientos, 8 departamentos, y la ciudad de París está dividida en 20 unidades administrativas. Según Rousseau, esta fragmentación administrativa y las cuestiones políticas que de ella se derivan, no les permitían estar a la altura para resolver los retos actuales.

Una de las cuestiones que destacó es la existencia alrededor de París de territorios que se encuentran en situaciones sociales y económicas muy diferentes, que en momentos puntuales se manifestaron de forma explícita en grandes protestas urbanas. Pero añadió que la ciudad ha decidido abordar este reto, aun asumiendo que es una cuestión complicada.

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Tenemos que apostar por invertir en las ciudades secundarias Explicó que en Reino Unido existe un proceso para reequilibrar la economía sectorialmente y territorialmente.

Apuestan por invertir más en ciudades secundarias sin perjudicar las potencialidades que genera la capitalidad de Londres. En el caso de Liverpool, expuso que están encarando el hecho metropolitano procurando unir regiones y lograr más poder de organización de forma autónoma respecto al gobierno central. Las ciudades y las áreas metropolitanas funcionan mejor en sistemas descentralizados de gobierno. Necesitan apoyo nacional pero también el de las instituciones europeas. En este sentido, argumentó que la Comisión Europea debe ejercer un liderazgo claro en su política para las ciudades y regiones del continente.

Finalmente destacó que el trabajo metropolitano fomenta la eficiencia y el ahorro de recursos a partir de medidas como la economía de escala.

Hace falta una transformación de las organizaciones públicas y un cambio de mentalidad, y que todos los políticos asuman como propio este reto metropolitano Por otra parte, pidió una transformación de las organizaciones públicas y un cambio de mentalidad, y que todos los políticos asuman como propio este reto metropolitano. En caso contrario el territorio será dibujado, planificado y construido por los mercados, y éstos no tendrán en cuenta la inclusión social sino todo lo contrario, acentuaran la segregación de los territorios. El gran reto en este sentido es comunicar con éxito a los ciudadanos la necesidad de construir una autoridad metropolitana, y que se sientan en ella reconocidos e identificados.

Para finalizar argumentó, que para mantener el atractivo de la región de la capital de Francia, se deben tratar mejor los temas de inclusión social, vivienda y transporte público, que son los servicios básicos de una realidad metropolitana. El día 1 de enero de 2016 nacerá la Métropole du Grand París y, según Rousseau, necesitarán el conocimiento de otras ciudades europeas para aprender y afrontar con garantías este proceso que ahora inician.

François Chollet, Vicepresidente de Toulouse Métropole

François Chollet explicó que la metrópolis en Francia ya cuenta con apoyo legal, y que ya han superado el momento en que los alcaldes tienen que discutir sobre colaboraciones puntuales, competencias o distribución de poderes.

Apuntó que el proceso ya se ha iniciado y las competencias se han definido. Desde el 1 de enero de 2015 existen 12 áreas metropolitanas en Francia que son de elección directa.

Según Chollet, la forma de gobernanza en el ámbito metropolitano es más sutil que en un consejo municipal, ya que es necesario aprender a colaborar independientemente del color político. Por lo que respecta a la financiación, estos organismos tienen cierta autonomía financiera que les da capacidad de acción. Chollet afirmó que las metrópolis son una herramienta fantástica, que tienen capacidad de acción en un territorio amplio en ámbitos primordiales como son la economía, la vivienda, el transporte, la cultura o la organización territorial. Por lo tanto, el área metropolitana se ha convertido en una realidad política, de donde parten y partirán en el futuro los grandes proyectos estructuradores.

Sin embargo, anunció que existen dos grandes obstáculos derivados de estas nuevas estructuras. El primero tie-

Omar Al-Rawi, Concejal del Ayuntamiento de Viena

Omar Al-Rawi empezó su intervención poniendo énfasis en el reto de la proximidad con los ciudadanos. Argumentó que se debe analizar cómo la política puede ser capaz de transmitir los retos y problemas derivados de la transformación urbana.

A continuación introdujo el caso de Viena. La ciudad pasó de estar en la frontera de Europa a estar en pleno centro desde la última ampliación comunitaria. Al-Rawi destacó que es una ciudad que crece a un ritmo de 25.000 habitantes al año y que afronta este hecho con compromisos como el de mantener un 50% de la ciudad en espacios verdes, ser una ciudad de distancias cortas, así como que las nuevas viviendas vayan acompañadas de los servicios necesarios. También comentó que el 62% de los vieneses viven en viviendas sociales gracias a la accesibilidad de los proyectos de vivienda subvencionados, cosa que les permite evitar la segregación y los suburbios. Por lo que

Es necesario aprender a colaborar independientemente del color político ne que ver con la gobernanza. Según afirmó, se trata de una gobernanza pesada que debe llegar a compromisos y afrontar debates complejos. En segundo lugar, alertó del riesgo de que las metrópolis se alejen de los ciudadanos.

Se trata de estructuras que se encuentran lejos de la población, y que no asumen su proximidad. Son entidades muy útiles para la gran planificación territorial, pero tienen más dificultades para dar respuesta a los problemas cotidianos de la gente desde la proximidad. Por lo que respecta a la colaboración entre metrópolis, recordó que en el fondo éstas compiten en muchos aspectos. Pero por otra parte, puso ejemplos de colaboración exitosa entre ciudades francesas como la creación del polo de competitividad en el sector aeronáutico y espacial entre Toulouse y Bordeaux, o la colaboración a nivel cultural entre Toulouse y Montpellier.

Finalmente insistió en el hecho de que las metrópolis afrontan negociaciones con agentes económicos cada vez más importantes, y si las autoridades públicas no se unen para intentar equilibrar las cosas, los medios públicos se agotarán muy rápidamente. Así pues, el intercambio de experiencias y conocimientos entre metrópolis es imprescindible para afrontar estos retos con éxito.

Europa debe adoptar una postura clara para las ciudades, las metrópolis y las regiones respecta a la dimensión metropolitana, comentó que el problema es que no disponen de una legislación específica, se basan en la cooperación voluntaria entre municipios en temas como el urbanismo, el transporte o la movilidad.

Insistió también en la idea de que estamos ante el siglo de las metrópolis. Argumentó así que Europa debe adoptar una postura clara para las ciudades, las metrópolis y las regiones.

Igualmente afirmó que se deben trazar nuevas perspectivas en el ámbito metropolitano, teniendo muy presente que una sociedad que no desarrolle sus áreas metropolitanas, no tendrá futuro. Viena apuesta por la inclusión de la dimensión metropolitana en el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea y por cambiar el enfoque dando voz a los representantes políticos de las ciudades.

Competitividad territorial y cohesión social

Jean-Luc Vanraes, Presidente de la Asamblea de la Comisión Flamenca de la Región de Bruselas - Capital

Jean-Luc Vanraes inició su exposición afirmando que en el futuro quizás tendremos que olvidarnos de los países y dar más importancia a las metrópolis.

Explicó que existe la Región Metropolitana de Bruselas y que desde 1989 disponen de las herramientas para desarrollar la realidad metropolitana. Explicó que realizaron un plan regional de desarrollo sostenible donde se analizaban los grandes retos de la región metropolitana: la explosión demográfica; la creación de puestos de trabajo; la educación; el medio ambiente; la calidad de vida; el aumento de la pobreza; la movilidad; y la internacionalización. En estos procesos se promueve la participación de todos los actores, y a partir de aquí se hace un plan a diez años donde se buscan las interrelaciones y se definen las priorida-

Claudio Tolomelli, Vicepresidente de METREX

Claudio Tolomelli reclamó un mayor reconocimiento de las áreas metropolitanas, no solo a nivel técnico y académico, sino sobre todo político. Eso supondría reconocer la necesidad de la existencia de autoridades a escala metropolitana que sean capaces de integrarse y coordinarse ante los problemas difíciles y complejos que caracterizan las grandes conurbaciones. Pero también es necesario que se reconozca la aportación que pueden hacer las áreas metropolitanas en innovación social y económica.

Argumentó que las políticas a nivel regional y metropolitano son más eficientes que las nacionales, en este sentido las áreas metropolitanas pueden realizar una aportación decisiva para garantizar una mayor cohesión social en Europa. Tolomelli apostó por desarrollar redes

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En el futuro quizás tendremos que olvidarnos de los países y dar más importancia a las metrópolis des. El resultado es un conocimiento y un planteamiento común para decidir el futuro de la región metropolitana.

Vanraes insistió en la interacción metropolitana y en cómo debe analizarse a escala europea. Hay zonas intercomunicadas que forman unidades económicas por encima de la escala nacional, como se observa en la atracción activa que mantienen París, Bruselas, Ámsterdam y la metrópolis de Ruhr para mejorar su potencial de conocimiento y que sufren fuga de cerebros debido a la crisis.

Como conclusión Vanraes destacó los planes de desarrollo de Europa que prevén más zonas metropolitanas y también se mostró esperanzado con la tarea que puede llevar a cabo el Comité de las Regiones en este ámbito.

La diversidad de las ciudades europeas en relación a las de otros continentes, es un factor de éxito para Europa institucionales, que den más fuerza a las autoridades metropolitanas en relación con otros niveles institucionales. La Unión Europea debe crear estas redes institucionales -como el exitoso programa Urban II- que marquen el papel y competencias institucionales de las autoridades locales a la hora de desarrollar e implementar estrategias urbanas. Finalmente concluyó que la diversidad de las ciudades europeas en relación con otros continentes es un factor de éxito para Europa y uno de sus puntos fuertes. En este sentido, el reconocimiento de la dimensión metropolitana europea no tiene que conllevar una uniformización, sino que se debe favorecer el potencial que se genera en las diferencias culturales e históricas entre las regiones.

Mesa Redonda: Visiones metropolitanas: o ¿De qué forma la gobernanza de su ciudad garantiza el equilibrio entre las políticas de apoyo al crecimiento económico y la competitividad y las políticas de inclusión social y fomento de la ocupación? o ¿Cómo tejer alianzas y consensos entre los diferentes actores locales (instituciones, actores económicos, sociales y ciudadanos) para garantizar una gestión eficiente del territorio y unos servicios de calidad?

Segunda mesa redonda sobre Competitividad territorial y Cohesión social Xavier Trias, Alcalde de Barcelona y presidente del Área Metropolitana de Barcelona

Xavier Trias inició su intervención apostando por la necesidad de situar las ciudades y las áreas metropolitanas en la agenda europea: estrechando colaboraciones, compartiendo experiencias y creando oportunidades para qué las ciudades y áreas metropolitanas europeas sean más productivas y competitivas a nivel global. Recalcó que el futuro del mundo está en las áreas metropolitanas, que concentran el mayor número de habitantes, de competitividad, de puestos de trabajo, de innovación y de conocimiento.

Por lo que respecta a Barcelona, calificó de paso histórico la creación del Área Metropolitana de Barcelona 4 años

El futuro del mundo está en las áreas metropolitanas que concentran el mayor número de población, de competitividad, de puestos de trabajo, de innovación y de conocimiento atrás, fruto de la culminación de un debate intenso y complejo. A partir de la nueva institución, treinta y seis alcaldes acordaron colaborar y trabajar conjuntamente para ser más eficientes a la hora de gestionar servicios, hacer la metrópolis más competitiva, combatir las desigualdades y crear puestos de trabajo para garantizar la cohesión social.

Explicó que Barcelona y su área metropolitana tienen una economía diversificada con una industria textil y de automoción muy importante, a la vez que apuesta decididamente por las nuevas tecnologías. Barcelona es la capital mundial del móvil, una capital de la innovación y

Competitividad territorial y cohesión social

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una Smart City de referencia internacional, y eso no solo implica a la ciudad, sino que también tiene una dimensión metropolitana.

ciar las infraestructuras, aunque Barcelona es ya una de las ciudades líderes en el ámbito logístico, tanto en el puerto como en el aeropuerto, o en el clúster de Mercabarna.

Trias explicó que se están aplicando nuevos métodos de incubación de empresas dedicadas al sector de las nuevas tecnologías, creando un ecosistema de colaboración entre ciudades, universidades y empresas. Apuesta por la nueva economía, por el sector terciario y por la emprendeduría social a través de la colaboración público-privada y con actores económicos y sociales como Barcelona Turismo o Barcelona Global. También recordó que hace falta poten-

Finalmente insistió en que hace falta estrechar la colaboración entre las áreas metropolitanas europeas para ser más competitivos en el contexto global. También destacó la vocación mediterránea de Barcelona, su apuesta por colaborar con las grandes ciudades europeas, y pidió a la Unión Europea que incluya activamente a las áreas metropolitanas en las políticas urbanas y que les proporcionen más recursos.

Hanna Gronkiewicz-Waltz, Alcaldesa de Varsovia

Hanna Gronkiewicz-Waltz explicó que en Polonia no tienen el sistema administrativo de la metrópolis, pero que han puesto en marcha proyectos para establecer una ley metropolitana. Actualmente aún funcionan a base de acuerdos y contratos entre los niveles municipal, metropolitano y comarcal.

La alcaldesa manifestó que en Varsovia la tasa de paro es solamente del 4%. Este dato toma valor si se compara con la media de paro estatal que es de un 12%. Esto significa que Varsovia genera ocupación, atrae inversiones y proyectos europeos. Han invertido muchos recursos en

Anette Solli, Alcaldesa de la Región de Akershus, Oslo

Anette Solli inició su discurso explicando que la región de Akershus funciona básicamente a través de la cooperación entre la ciudad de Oslo y la metrópolis, con sus 22 municipios. Los retos que afrontan son los comunes a todas las áreas metropolitanas: el crecimiento económico, la competitividad, la inclusión social y el paro. Su economía se caracteriza particularmente por la dependencia noruega del petróleo, especialmente de la región de la capital de Oslo. Es por este motivo que Solli apuesta por pasar de una industria basada en el petróleo a una industria basada en el conocimiento, y afirmó que este es el gran reto que tienen por delante.

En Varsovia apostamos por la industria y por el conocimiento como motor de creación de ocupación e inclusión social transporte público, gestión del agua, carreteras y aeropuertos para potenciar la región.

Gronkiewicz-Waltz añadió que en Varsovia apuestan por la industria y por el conocimiento como motor de creación de ocupación e inclusión social. Su sistema de licitaciones públicas incluye cláusulas sociales para servicios que de alguna manera estén relacionados con la ciudad, lo cual permite luchar contra la desigualdad a la vez que se reactiva la economía. También colaboran con universidades y ONGs de la ciudad para gestionar servicios públicos de manera coordinada y eficiente.

La clave para atraer la economía basada en el conocimiento es ser atractivo como territorio Solli se mostró convencida de que la clave para atraer la economía basada en el conocimiento es ser atractivo como territorio. Esto se consigue con un sistema de transporte sencillo, escuelas de calidad, un entorno seguro y sin contaminación, y un gran abanico de cuestiones que harán que la gente quiera vivir en la región y aportar sus conocimientos a las industrias innovadoras.

En este sentido, dio el ejemplo de la colaboración entre Oslo y Akershus en la cuestión de transporte, creando una empresa conjunta. Otros ejemplos de colaboración son la creación de un peaje situado en las carreteras de alrededor de Oslo y la implantación del coche eléctrico, apostando por el objetivo marcado de emisiones cero.

Emmanuel Couet, Alcalde de Saint Jacques de la Lande y presidente de Rennes Métropole

Emmanuel Couet explicó que el área metropolitana de Rennes representa la séptima aglomeración de Europa a nivel demográfico. También es la capital regional de la Bretaña, una región con una fuerte identidad. En cuanto al crecimiento intensivo apuestan por el sector digital, erigiéndose en una gran ciudad universitaria y de investigación. Por otra parte, este crecimiento también debe basarse en la accesibilidad del territorio que prevé la llegada del tren de alta velocidad en un plazo de dos años.

Argumentó que el futuro de la metrópoli está en la cooperación y no en la competencia. Esto les llevó a estructurar el Pole Métropolitain Loire-Bretagne, con el convencimiento de que actuando a gran escala y con la colaboración de Nantes encontrarían un elemento de fuerza a nivel nacional e internacional. Según Couet, Rennes sola no tendría un peso internacional importante, sin embargo la región en su conjunto sí que adquiere más potencial y atractivo. En segundo lugar, insistió en que quieren que este crecimiento

Hermínio Loureiro, Presidente del Área Metropolitana de Porto

Hermínio Loureiro inició su intervención poniendo énfasis en la necesidad de garantizar un equilibrio entre el tejido económico y la inclusión social a través del fomento de la educación, la ocupación y la emprendeduría.

Loureiro afirmó que pretenden reforzar la investigación, la innovación y consolidar su sistema de Investigación y Desarrollo. Aseguró que la emprendeduría es una apuesta total del Área Metropolitana de Porto a través de redes de startups y colaboraciones con las asociaciones empresariales en diversos proyectos.

Loureiro también destacó la importancia de establecer alianzas y consensos con los actores locales. Trabajan

El futuro de la metrópoli está en la cooperación y no en la competencia económico sea inclusivo; esto se demuestra en que son una de las pocas aglomeraciones francesas que no tiene banlieues, basándose en políticas de vivienda pública.

Finalmente, en cuanto al sector digital, destacó que apuestan para que sea accesible para toda la población, mediante proyectos que tienen bastante similitud con los que se hacen desde Barcelona. Concluyó que una metrópoli que garantiza los equilibrios sociales aumenta su atractivo. La cohesión social no es únicamente una exigencia moral y política sino también económica, para la localización de las empresas.

Como conclusión afirmó que las metrópolis serán decisivas para el futuro, y para que sean efectivas deberán ir acompañadas de legitimidad democrática, yendo hacia el sufragio directo y la confrontación de proyectos políticos a nivel metropolitano, de la misma forma que se hace a nivel municipal.

Todos nos encontramos con la necesidad de garantizar un equilibrio del tejido económico y la inclusión social a través del fomento de la educación, la formación tecnológica y la emprendeduría en esta línea para mejorar el sistema de gestión territorial, centrándose en sectores clave, como el transporte, el medio ambiente, las redes metropolitanas materiales de edificios e infraestructuras y las redes inmateriales social, cultural y turística.

Como conclusión insistió en que las bases para consolidar la dimensión metropolitana a nivel institucional dependen de una mejora en la eficiencia en la administración pública, un fortalecimiento de la capacidad institucional, y de los sistemas de implementación de las redes. Hace falta tener una buena interconexión de los 17 municipios y aumentar cada vez más los proyectos de escala metropolitana.

Competitividad territorial y cohesión social

Daniel Guiraud, Alcalde de Les Lilas y primer vicepresidente de Paris Métropole.

Daniel Guiraud destacó la creación del Área Metropolitana de Grand Paris, que espera que esté en marcha en 2016. Explicó el porqué de la creación institucional de una metrópolis de la zona de París. Argumentó que si todo funcionase a la perfección, no haría falta plantearlo, pero que se encuentran con grandes dificultades en cuestiones primordiales como pueden ser el transporte, la vivienda o las desigualdades territoriales. En relación a la cuestión de la vivienda, afirmó que para resolver la gran demanda que tienen, deberían ser capaces de doblar la construcción anual de viviendas. En lo que respecta a la segregación territorial afirmó que, teniendo en cuenta el PIB por habitante, son la región más rica de Europa pero a la vez la que concentra mayores desigualdades.

Finalmente habló del problema de la gobernanza. El modelo estatal francés se caracteriza por la organización centralizada y piramidal, otorgando mucha importancia al estado en

Piero Fassino, Alcalde de Torino y presidente de la Città Metropolitana di Torino.

Piero Fassino, insistió en el hecho de que la cuestión metropolitana será cada vez más importante a nivel demográfico, y eso hará que las ciudades metropolitanas sean los motores del crecimiento económico de los países. Dentro de una economía globalizada, la competencia no es solo entre empresas sino también entre territorios y este atractivo se basa en el conocimiento, la educación, y la calidad de vida de sus ciudadanos.

Se mostró convencido de que el modelo productivo ha cambiado. En el siglo pasado cada ciudad tenía una identidad derivada de su actividad industrial, en el caso de Turín era la automovilística. Fassino apuntó que, con la globalización, el perfil basado en una sola vocación ya no funciona y las ciudades se ven abocadas a diversificar sus economías invirtiendo en investigación, innovación y cultura. Pero añadió que la dimensión territorial de este cambio no es solamente la ciudad sino que el fenómeno tiene una dimensión metropolitana. Desde el 1 de enero de 2015 en Italia existe una ley que ha consagrado las áreas metropolitanas, aunque ya hace tiempo que cuentan con un régimen metropolitano para el transporte, el agua, los residuos y la vivienda; dicha ley no ha hecho más que reconocer esta realidad.

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La tradición francesa era top-down y hoy empieza a ser bottom-up, un proceso ascendente que el estado no siempre comprende contraposición a las autoridades locales. Guiraud cree que en este contexto la gobernanza es demasiado compleja y que se debería racionalizar el funcionamiento administrativo suprimiendo los departamentos.

Explicó que el Estado se ha hecho más estrecho a causa de la globalización, y los flujos ya no son interestatales sino intermetropolitanos. Por ejemplo, para valorar las opciones de localización de su actividad económica, las empresas ya no se dirigen a la embajada nacional sino que hablan directamente con las autoridades metropolitanas. Concluyó destacando la necesidad de trabajar en el nivel adecuado teniendo muy presente la noción de subsidiariedad, puntualizando que la tradición francesa era top-down y hoy empieza a ser bottom-up, un proceso ascendente que el Estado no siempre comprende.

Para Guiraud hay que seguir trabajando para cambiar la naturaleza de la relación entre Estado y gobiernos locales.

Propongo Turín como sede del próximo encuentro de European Metropolitan Authorities 2016.

Fassino afirmó que la dimensión metropolitana es un reto de futuro y que las áreas metropolitanas serán el motor de desarrollo europeo. Apuntó que al crear un área metropolitana se debe tener en cuenta algunas cuestiones. En primer lugar hay que evitar reticencias por parte de las ciudades pequeñas que sospechan que las grandes ciudades concentrarán las actividades; para ello, hay que procurar que los ayuntamientos grandes y pequeños se identifiquen con el proyecto. La segunda cuestión importante es la relación entre la institución metropolitana y los demás niveles institucionales de la región y del Estado. Finalmente, concluyó que la posibilidad de que las ciudades metropolitanas sean cada vez más un actor estratégico debe ir acompañada de una operación cultural, además de la legal e institucional.

Como conclusión, señaló que hace falta tener un concepto evolutivo de las áreas metropolitanas. En el norte de Italia hay dos grandes áreas metropolitanas, Milán y Turín, pero con la extensión a gran velocidad éstas se convertirán en dos polos de una misma área metropolitana a nivel global.

Antes de acabar resaltó la utilidad y el gran interés que ha despertado este encuentro de autoridades metropolitanas europeas y propuso que la ciudad de Turín sea la sede de la próxima edición durante el 2016.

4. Documento Marco La gobernanza metropolitana en Europa: Modelos y retos.

1. Introducción El siglo XX ha sido testigo de la transformación del territorio europeo. Durante la primera mitad del siglo se produjo la consolidación del proceso de urbanización, dando paso a partir de los años 50 a un progresivo fenómeno de sub-urbanización que ha culminado con la metropolitanización del territorio. En otras palabras, los límites de lo que se considera “urbano” se han ido ampliando y casi tres cuartas partes de la población europea (Eurostat, 2014), vive actualmente en áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas. Estos límites no obstante, resultan difusos y en constante evolución, dando paso a múltiples definiciones estadísticas del hecho urbano (áreas metropolitanas, regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas, ciudades-región, etc.). Sin entrar en una definición estadística cerrada, entendemos las áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas (tratadas aquí como sinónimos) como un territorio con una población mínima (según Eurostat, 250.000 habitantes), con uno o más núcleos predominantes, en que hay una integración del mercado laboral y de actividades (económicas, culturales, de ocio) facilitada para la movilidad de sus habitantes.

ción de algún tipo de estructura metropolitana de dos niveles (ente metropolitano y municipios), teniendo en cuenta los equilibrios políticos y el encaje de la aglomeración urbana en el conjunto del territorio. No podemos hablar, no obstante, de una política metropolitana europea o de un modelo europeo, puesto que existe una gran diversidad, fruto de las tradiciones y riqueza histórica de los diversos países.

2. Modelos de gobernanza metropolitana en Europa La gobernanza metropolitana hace referencia a la capacidad de hacer frente a los retos de las aglomeraciones urbanas.

Este concepto, extendido a partir de los años 90, se quiere distinguir de la noción clásica de “gobierno” por una visión más amplia que incluye el papel del sector público pero también privado en la gobernabilidad metropolitana (Jouve et Lefèvre, 1999). La gobernanza metropolitana adopta diversas formas, especialmente en Europa. Esta diversidad radica en la interrelación de diversos elementos: la fragmentación del territorio, las competencias de naturaleza metropolitana, el tipo de financiación y de representación.

Los retos que plantea el hecho metropolitano son diversos: de tipo social (combatir las desigualdades, garantizar la accesibilidad a los servicios públicos); económicos y financieros (garantizar la competitividad y la eficiencia); territoriales y ambientales (la gestión de la explosión urbana, de la movilidad y de los residuos); políticos e institucionales (la coordinación de las políticas y de los servicios, la representación democrática). La incongruencia constante entre las delimitaciones administrativas tradicionales y el territorio metropolitano ha dado lugar a diversas corrientes teóricas y propuestas sobre la fórmula ideal para gobernar las aglomeraciones urbanas (para un resumen véase Heinelt y Kübler, 2005; Tomàs, 2009). En un extremo, se plantea la fusión de todos los municipios de la aglomeración a fin de superar la fragmentación institucional. Esta opción, extendida durante los años 1950-70 en Europa del norte y del centro, todavía se propone y aplica (no sin polémica). Así lo demuestran los ejemplos recientes de Dinamarca (reforma de 2007) y de Canadá (creación de las nuevas ciudades de Toronto, Montreal y Ottawa entre 1990 y 2000 como consecuencia de las fusiones). En el otro extremo, existiría la propuesta de no intervenir y dejar que los municipios decidan libremente si mancomunar servicios o cooperar en alguna agencia metropolitana. Este ha sido el enfoque propio en Estados Unidos, donde escasean los modelos más institucionalizados.

En primer lugar, hay diferencias en función del número de administraciones y de organismos que existen en el área metropolitana. En efecto, hay aglomeraciones caracterizadas por un grado elevado de fragmentación y otras con mayor simplicidad institucional. Por ejemplo, en países donde se han hecho reformas municipales (como en los países nórdicos) hay menos municipios, mientras que los países del sur de Europa se caracterizan por un elevado número de municipios. Además del número de municipios y del carácter monocéntrico (Roma, París) o policéntrico de la aglomeración (Randstad holandés), existen otras administraciones que realizan tareas metropolitanas (Comunidad Autónoma, provincia, comarca, etc.) y otros organismos públicos o privados que también tienen funciones a escala metropolitana.

En efecto, a menudo hay asociaciones públicas o privadas que promueven estrategias para potenciar el desarrollo económico y social (plataformas de promoción económica, sobre todo de cara al extranjero). También hay organismos de asistencia a los municipios que ofrecen apoyo técnico y jurídico a los municipios (por ejemplo, para solicitar ayudas a la Unión Europea). Además, en la mayoría de metrópolis los servicios de ámbito metropolitano son gestionados por empresas públicas, privadas o de capital mixto.

En Europa, como veremos a continuación, se ha optado generalmente por una opción intermedia, mediante la crea-

En cuanto a las competencias, éstas se pueden enmarcar tanto en el campo de las hard policies, es decir, relacionadas con el medio físico (ordenación del territorio, urbanismo,

Competitividad territorial y cohesión social transporte, medio ambiente, etc.) como en el ámbito de las soft policies (educación, sanidad, servicios sociales, etc). No obstante, diversos estudios muestran que las competencias se centran casi exclusivamente en el campo de las hard policies y especialmente las relativas a la ordenación del territorio, el transporte y el medio ambiente (Tomàs, 2009; VVAA, 2009). El otro ámbito donde intervienen los entes metropolitanos a menudo es el desarrollo económico, básicamente la promoción de estrategias para fomentar el empleo y generar riqueza. No obstante, lo que hay que diferenciar es si se trata de competencias exclusivas o si otras administraciones también tienen poderes en estos ámbitos.

Una manera de identificar la capacidad política a escala metropolitana es analizar el carácter vinculante o no de las decisiones que se toman. Por ejemplo, determinar si las acciones fijadas por un plan metropolitano son obligatorias o no para los municipios.

Sin duda, la financiación determina en gran medida el margen de autonomia. No solo por los recursos materiales (la cantidad) sino por la fuente de esta financiación (propia o por otras vías). En cuanto a las estructuras metropolitanas,

la financiación proviene básicamente de dos fuentes, normalmente combinadas. En primer lugar, las transferencias de los municipios (de abajo arriba) y de un ámbito superior de gobierno, Estados o entes subestatales, según la estructura política del país (de arriba abajo). En segundo lugar, de tasas e impuestos propios (venta de servicios com el agua, tasas por tratamiento de residuos, etc.). Como veremos en los casos concretos, uno de los problemas de los entes metropolitanos existentes es la falta de autonomía financiera, pues sus recursos están muy condicionados por las transferencias de otros ámbitos de gobierno.

Los modelos de gobernanza metropolitana difieren también por la capacidad de la ciudadanía de elegir directamente a sus representantes políticos. Puede darse la elección directa del alcalde/presidente y los regidores/concejales, o indirecta (estos forman parte de la estructura metropolitana como representantes de su municipio). Además, siendo la gobernanza un concepto mucho más amplio que el de gobierno, hallaremos modelos de gobernanza con representación de miembros de la sociedad civil (sindicatos, cámaras de comercio, universidades, etc.).

Figura 1: Elementos que diferencian los modelos de gobernanza metropolitana Grado de fragmentación del territorio: • número de municipios • número de otras administraciones • número de otros entes públicos o privados • número de empresas públicas, privadas y mixtas de gestión de servicios Tipo de competencias: • hard policies • soft policies Tipo de financiación: • transferencias: desde abajo (municipios)/desde arriba (otros ámbitos de gobierno) • tasas e impuestos propios Tipo de representación: • elección directa/indirecta alcaldes y concejales metropolitanos • representación sociedad civil

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Teniendo en cuenta estos elementos, diferenciamos cuatro grandes modelos de gobernanza metropolitana, ordenados según el grado de institucionalización, es decir, según el tipo de arreglos institucionales realizados. En un extremo, los gobiernos metropolitanos o estructuras creadas expresamente para afrontar los retos metropolitanos. Estas estructuras cuentan con un consejo metropolitano (elegido directamente o indirectamente según los casos) y unas competencias y financiación fijadas por la ley. También creadas a escala metropolitana encontramos agencias metropolitanas que, a diferencia de los gobiernos metropolitanos, tienen la función de gestionar o planificar un solo servicio (transporte público, medio ambiente,

policía, etc.). El tercer modelo es el de coordinación vertical, en que las políticas metropolitanas no se realizan por un ente específicamente metropolitano sino de facto por otros ámbitos de gobierno que ya existen (una Comunidad Autónoma, una provincia, un condado, etc.). Finalmente, el modelo menos institucionalizado es el de la cooperación voluntaria de municipios, en que los diversos representantes locales se organizan por iniciativa propia. Este modelo puede ser representado por la forma más tradicional (mancomunidad o asociación de municipios) o por una fórmula más flexible y en la línea de los postulados de la gobernanza (la planificación estratégica).

Figura 2: Modelos de gobernanza Gobiernos metropolitanos (elección directa o indirecta) Agencias metropolitanas (sectoriales) Coordinación vertical (a partir de un ámbito de gobierno ya existente: una región, provincia, etc.)

Cooperación voluntaria entre municipios (mancomunidades, planes estratégicos) Cabe decir que estos modelos son tipos ideales y marcan las grandes tendencias. En la práctica, algunos de ellos están mezclados o modelos en teoría iguales funcionan de manera diferente. Elementos más intangibles, relacionados con la cultura política y las actitudes y valores de los representantes locales hacia la gobernanza metropolitana influyen el modelo final. Por ejemplo, en algunos países hay más tradición de institucionalizar la cooperación metropolitana mediante la creación de nuevas estructuras (como en Francia), mientras que en otros las reformas se encaminan a reducir su número (como en Dinamarca). En ciertos países se hacen reformas a escala estatal y se buscan modelos homogéneos (como en Italia actualmente), mientras que en otros hay una gran diversidad de modelos de gobernanza (como en Alemania y en España). También afecta la consideración política y jurídica del municipio: si es un ámbito de gobierno importante (con competencias y financiación), si tiene un papel destacado en la política del país (elevada participación en las elecciones municipales), etc. Igualmente, el fracaso o éxito de las diversas fórmulas de gobernanza se entiende por las actitudes de los representantes metropolitanos: la voluntad de cooperar y de hallar un mínimo común denominador a favor del interés general. Puede existir formalmente una institución metropolitana pero para que funcione con éxito es necesario que exista voluntad política. Igualmente, en algunos casos no se ha adoptado el modelo “ideal” por las resistencias de los representantes locales o estatales. A continuación analizamos cada uno de los modelos y presentamos algunos ejemplos ilustrativos.

2.1 Gobiernos metropolitanos Cuando hablamos de gobiernos metropolitanos hacemos referencia a la institucionalización máxima de las áreas metropolitanas, es decir, la creación de instituciones metropolitanas con fuertes poderes (autonomía jurídica y fiscal) y legitimidad democrática (elección directa de sus representantes). Este modelo implica la aprobación de leyes y el reconocimiento del hecho metropolitano. No obstante, en la práctica, las estructuras actuales en Europa no cumplen todos estos criterios y deben considerarse como una versión light de los gobiernos metropolitanos.

En efecto, su autonomía se ve limitada por la distribución de competencias con otros ámbitos, por la falta de financiación propia o por la debilidad de la legitimidad democrática. Aún así, son entes de coordinación de políticas metropolitanas que suelen tener una visión integral de la aglomeración, puesto que no tienen una sola competencia como las autoridades metropolitanas sectoriales. Algunos ejemplos de estructuras metropolitanas actuales son las de Stuttgart (1994), Londres (creada por ley en 1999, en funcionamento el 2000), Lisboa (diversas legislaciones, la última el 2013), Lyon (1999), o Barcelona (Ley de 2010, en funcionamento el 2011).

Competitividad territorial y cohesión social

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Tabla 1: Ejemplos de gobiernos metropolitanos Nombre del ente Número y fecha creación municipios por ley Verband Region 179 Stuttgart, 1994 Greater London Authority, 1999

Communauté urbaine de Lyon, 1999

Tipo financiación principal

Competencias principales

Directa: asamblea, entre 80 y 96 miembros (ahora 87) elegidos cada 5 años City + 32 distritos Directa: alcalde y (boroughs) asamblea (25 regidores elegidos cada 4 años)

57 municipios

Área metropolita- 18 municipios na de Lisboa, (2003, 36 parroquias 2008 y 2013)

(freguesias)

Área metropolitana de Barcelona, 2010

Tipo elección

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Transferencias (munici- Transporte, ordenación del territorio, desarrollo pios, comarcas, länder económico, tratamiento y gobierno federal) y de residuos, turismo. tasas del transporte Transferencias (sobreto- Transporte; Desarrollo económico, promoción do gobierno central) internacional; prevención y control de incendios, emergencias; policia y seguridad.

Indirecta: consejo de Tasas e impuestos pro- Desarrollo económico, 153 miembros (delega- pios (TPU) y transferen- social y cultural; ordenación del territorio; prodos de los municipios) cias gobierno central moción de la vivienda pública; dinamización y revitalización urbana; gestión de servicios comunes; medio ambiente.

Indirecta: consejo de Transferencias de los Elaboración planes y 55 miembros (delega- municipios y del Estado programas de inversión; desarrollo económico, dos de los municipios) social y ambiental; gestión programas desarrollo regional; definición redes de servicios y equipamientos metropolitanos; participación en entidades metropolitanas en transporte y medio ambiente.

Indirecta: consejo de Transferencias (sobre Territorio y urbanismo; 90 miembros (delega- todo municipios y con- transporte y movilidad; vivienda; medio ambiendos de los municipios) sorcios), impuestos y te; desarrollo económitasas co; cohesión social.

La mayoría de estructuras son de elección indirecta y exclusivas a electos locales, con una financiación mixta y sobre todo dependientes de las transferencias. Sus competencias están relacionadas con la ordenación del territorio, el medio ambiente, el transporte y el desarrollo económico.

Solamente dos son de elección directa, Londres y Stuttgart.

De hecho, uno de los debates recurrentes en la gobernanza metropolitana continúa siendo el de la necesidad o no de elegir alcaldes y regidores a escala metropolitana. La elección directa se explica por la voluntad de dar visibilidad y legitimidad a los entes metropolitanos, sobre todo de nueva creación. En efecto, tener representación directa a escala metropolitana implicaría realizar una campaña y un programa electoral metropolitanos sobre el cual debatir y adoptar compromisos. En la elección indirecta, no hay una presión de la ciudadanía hacia la administración de los entes metropolitanos. Son los alcaldes y regidores los que, siendo elegidos en la base de su municipio, han

de defender un interés común metropolitano; esta tarea sería difícil de llevar a cabo cuando se es responsable ante los electores del municipio y no del conjunto del área metropolitana. En general, implicaría dedicar poco tiempo a las autoridades metropolitanas y dificultaría el surgimiento de un liderazgo metropolitano. Además, el mandato en el seno del gobierno metropolitano está ligado al calendario electoral municipal: si hay cambios en les mayorías políticas locales, cambia también la composición del gobierno metropolitano. Por tanto, la continuidad de los consejeros metropolitanos no depende de su rendimiento a escala metropolitana sino municipal.

La elección directa de los representantes metropolitanos es una opción costosa económicamente y puede generar resistencias políticas a causa de la magnitud de la elección (en muchos casos, un volumen de población considerable). Las resistencias son especialmente fuertes en

los casos de las capitales. En este caso, la posibilidad de crear rivalidad política depende en gran medida del poder que tengan los gobiernos metropolitanos. Si estos tienen competencias estratégicas y de gestión, como el caso de Londres, la posibilidad de erigirse como contrapoder es menor. Un indicador de la legitimidad democrática de los gobiernos metropolitanos con elección directa es la tasa de participación en las elecciones metropolitanas (ver Gráficos 1 y 2).

Gráfico núm. 1: Tasa de participación en las elecciones metropolitanas de Londres

2.2 Agencias metropolitanas En este caso, hay un grado medio de institucionalización, puesto que no se crea una autoridad metropolitana con diversas competencias sino que se opta por crear una agencia sectorial, con una función principal. Por ejemplo, en Frankfurt se trata de la planificación regional. En el caso de Birmingham, hay diversas agencias sectoriales con las funciones del transporte, la policía, los incendios y emergencias. De hecho, la planificación del transporte es realizada a menudo por una agencia metropolitana, como en la región metropolitana de Barcelona (que cubre un territorio mucho mayor que el área metropolitana), donde existe la Autoritat del Transport metropolità (ATM).

Birmingham

Fuente: Elaboración propia a partir datos de la Greater London Authority.

Gráfico núm. 2: Tasa de participación en las elecciones metropolitanas de Stuttgart

Fuente: Elaboración propia a partir datos de la Verband Region Stuttgart.

En Stuttgart, tras una primera votación el año 1994 rozando el 70%, la participación se ha ido estabilizando por encima del 50%. En Londres, hay una estabilidad por debajo del 40%, excepto en las elecciones de 2008 (45%), en que el histórico alcalde Ken Livingstone fue derrotado por el candidato conservador, Boris Johnson. De hecho, el gobierno de Blair hizo un referéndum previo a la creación de la Greater London Authority: un 72% de los ciudadanos votó a favor, pero solamente votaron el 35% de los ciudadanos con derecho a voto. Si lo comparamos con la participación electoral en las elecciones municipales, vemos en ambos casos que son porcentajes similares. En otras palabras, la elección directa del consejo metropolitano en estas dos aglomeraciones no habría logrado un mayor éxito de participación ni diferenciarse de las elecciones municipales.

Historia: Entre 1974 y 1986, el área metropolitana de Birmingham tenía un gobierno metropolitano (West Midlands Metropolitan County) semejante al de otras ciudades inglesas. Después de su abolición, los municipios de su núcleo central siguen teniendo algunos servicios en común, prestados por autoridades metropolitanas con una sola función.

Competencias: West Midlands Passenger Transport Executive: conocido como Centro, es el ente público responsable de promover y coordinar los servicios de transporte público (autobús, tren y metro), operados por empresas públicas y privadas.

West Midlands Police: ente público responsable de garantizar la seguridad ciudadana. Efectúa también tareas de prevención y educación en relación con el crimen y la violencia.

West Midlands Fire Service: ente público responsable de la protección, prevención e intervención en incendios y emergencias.

Financiación: Estas agencias metropolitanas se financian esencialmente por las transferencias de los municipios miembros (50%) y de las subvenciones del Estado (30%). El resto (20%) proviene del cobro de tasas por los servicios que ofrecen.

Representación: El tipo de representación en las tres autoridades es indirecta.

La West Midlands Passenger Transport Executive y la West Midlands Fire Service tienen un consejo formado por delegados de los municipios miembros, según su población (27 miembros en ambos casos) y encabezados por un comité ejecutivo. En cambio, la West Midlands Police se estructura a partir de 10 unidades operativas al frente de las cuales hay un jefe de policia (chief superintendent). El conjunto de unidades es coordinado por un equipo formado por policías y personal técnico.

Competitividad territorial y cohesión social

Frankfurt

Historia: La aglomeración de Frankfurt se extiende a tres länder y cuenta con diversos organismos encargados de una sola función (planificación regional, transporte, residuos, cultura, parques) que operan en ámbitos territoriales diferentes. El Parlamento de Hesse, donde se sitúan buena parte de los municipios, aprobó la Ley sobre la aglomeración de Frankfurt/Rhein-Main, que entró en vigor el 1 de abril de 2011. Esta ley supone la creación de la Regionalverband FrankfurtRheinMain, una agencia de planificación regional que agrupa 75 municipios del área metropolitana. No es la primera estructura creada con esta finalidad, ya que se han ido sucediendo agencias de planificación regional con diversos nombres (el anterior, la Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main y la Umlandverband, de elección directa).

Competencias: La principal función de la agencia es la planificación regional, que se lleva a cabo mediante la elaboración del Plan Regional de Usos del Suelo y del Plan del Paisaje. A través de estos se quiere armonizar los planes de los diversos municipios (anteriormente había otras agencias de planificación con menos municipios miembros). La Regionalverband FrankfurtRheinMain también desarrolla tareas relacionadas con el asesoramiento técnico a los municipios sobre los fondos europeos, el análisis de datos regionales y la gestión de proyectos financiados por la Unión Europea.

Financiación: Los municipios financian la agencia. Las contribuciones municipales (umlage) se calculan a partir de dos criterios: población y riqueza (renta per cápita). Por tanto, los municipios grandes y ricos son los que más dinero aportan a la asociación.

Representación: Las decisiones son tomadas por un Consejo regional, formado por representantes de los municipios (elección indirecta).

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Estos dos ejemplos son ilustrativos de cómo funciona este modelo de gobernanza. En primer lugar, la creación de una agencia sectorial implica menos cambios institucionales que los gobiernos metropolitanos (especialmente los de elección directa). Por tanto, es políticamente más sencillo de realizar y provoca menos resistencia política. Esto no implica que no haya ninguna clase de conflicto. Por ejemplo, en Frankfurt algunos municipios se han opuesto a la creación de la nueva agencia de planificación y han intentado paralizar el proceso. En segundo lugar, este tipo de agencias tienen representación indirecta, y se presentan con entes de carácter más técnico que político. A diferencia de los gobiernos metropolitanos, no obstante, la perspectiva metropolitana resulta fragmentada, pues se ocupa de un solo ámbito (residuos, transporte, vivienda), faltándole una visión global.

A menudo encontramos aglomeraciones con varias agencias sectoriales, cada una cubriendo un territorio diferente.

Actualmente sucede en Helsinki, donde hay una agencia del transporte para 7 municipios (Helsinki Region Transport, HSL) y otra del medio ambiente para 4 municipios (Helsinki Region Environmental Services Authority, HSY).

También era el caso de Barcelona antes de la aprobación por la ley de 2010, en que coexistían una entidad del transporte, una entidad del medio ambiente y una mancomunidad que agrupaban cada una un número diferente de municipios. Esta fragmentación se eliminó mediante la nueva Área Metropolitana de Barcelona. En cambio, el caso de Birmingham es el contrario: existía una estructura metropolitana con diversas funciones que se disolvió, dando lugar a tres agencias metropolitanas sectoriales. La coordinación entre ellas es uno de los retos pendientes de la aglomeración.

2.3 Coordinación vertical Este modelo de gobernanza agrupa los casos en que una administración no específicamente metropolitana desarrolla de facto un rol de coordinación metropolitana. En otras palabras, no ha sido creada para hacer esta función pero la ejercita en la práctica, a falta de un gobierno metropolitano creado expresamente. Hay numerosos ejemplos en Europa: la Ciudad-estado de Viena, la Región de Bruselas-Capital, el condado de Estocolmo, la Autoridad Regional de Dublín, la Región Hovedstaden en Copenhaguen y la Comunidad de Madrid.

Comunidad de Madrid

Historia: La Comunidad de Madrid se constituyó por un estatuto aprobado el año 1983. Madrid representa la excepción de la tendencia de las ciudades europeas meridionales por su menor densidad institucional: solo existe el gobierno local y el autonómico. Contiene 179 municipios: el tamaño reducido de los municipios de la segunda corona metropolitana contrasta con la gran superficie de la ciudad central y capital española, fruto de la anexión de 13 municipios entre 1948 y 1954. El rápido desarrollo urbano alrededor de la capital ocupa casi la totalidad del territorio de la Comunidad de Madrid.

Competencias: Como Comunidad Autónoma, Madrid posee un amplio abanico de competencias fijadas en su Estatuto de autonomía. Entre estas, destacan las siguientes: ordenación del territorio, urbanismo, vivienda, obras públicas, carreteras, ferrocarriles, transportes, puertos y recursos hídricos. También ejerce las competencias de la antigua Diputación provincial, como la coordinación de las entidades municipales con el fin de garantizar la prestación de las competencias municipales en todo el territorio. La Comunidad de Madrid tiene otras competencias que comparte con el Estado tales como: planificación económica, industria, seguridad, educación y sanidad.

Financiación: Los ingresos de la Comunidad de Madrid provienen en un 80% de los impuestos directos e indirectos (sobre bienes y servicios, sobre la propiedad y sobre la renta). El 70% de estos ingresos son recaudados por el Estado y transferidos a la Comunidad de Madrid, como el IRPF y el IVA. El resto de la financiación autonómica proviene esencialmente de transferencias del Estado.

Representación: La Asamblea de Madrid es el órgano legislativo y de representación política de los ciudadanos de la Comunidad de Madrid. Consta de 111 diputados elegidos directamente cada 4 años. La Asamblea elige al Presidente de la Comunidad y líder del poder ejecutivo, que forma su Consejo de Gobierno y es responsable ante la Asamblea.

Región Hovedstaden en Copenhaguen

Historia: En Dinamarca, el año 2007 se llevó a cabo una reforma municipal: los 14 condados (gobierno local de segundo nivel) fueron substituidos por 5 regiones y el número de municipios pasó de 271 a 98. En Copenhaguen, la creación de la Región de la Capital (Region Hovedstaden) implicó la desaparición de la autoridad metropolitana existente. La aglomeración de la capital danesa se caracteriza por un grado bajo de fragmentación institucional: pocos municipios y de grandes dimensiones y la región de Hovedstaden. Antes de la reforma de 2007 existían además diversas autoridades del transporte, que también se fusionaron en una sola (Movia).

Competencias: Las nuevas regiones son entes de descentralización del Estado; sus decisiones son vinculantes. Las competencias de las regiones son relativas a la gestión de los hospitales y su personal, la gestión de la cobertura sanitaria (health insurance); el desarrollo regional (desarrollo económico, turismo, cultura, educación); el medio ambiente (planes regionales, medidas contra la contaminación); el transporte público (coordinación de las agencias de transporte, planificación, integración tarifària); la coordinación de las instituciones que trabajan para la población con necesidades especiales (servicios sociales, educación).

Financiación: Las regiones, a diferencia de los municipios, no pueden recaudar impuestos. Su financiación proviene esencialmente de transferencias del Estado (80%) y de los municipios (20%).

Representación: Cada región está representada por un Consejo de 41 miembros, elegidos directamente cada 4 años.

Competitividad territorial y cohesión social Estos dos casos muestran como, en un proceso de descentralización del Estado, no se crean gobiernos metropolitanos sino que las estructuras subestatales (Comunidad Autónoma, región) asumen en la práctica las funciones metropolitanas. Tanto en el caso madrileño como danés el territorio de actuación es superior al del área metropolitana, y por tanto las políticas no son específicamente metropolitanas sino que quedan diluidas en el conjunto de políticas. En contrapartida, se trata de entidades con competencias destacadas y de elección directa, lo cual les otorga legitimidad. Además, son ámbitos de gobierno que difícilmente serán eliminados por un cambio de gobierno, a diferencia de los gobiernos metropolitanos, que han sido objeto de luchas políticas (casos de Barcelona y autoridades metropolitanas inglesas en los años 80).

En resumen, los modelos de coordinación vertical se caracterizan por los elementos siguientes. En primer lugar, los ámbitos de gobierno que asumen las tareas metropolitanas tienen más o menos poderes, tipos de financiación y representación directa o indirecta según los casos (especialmente en función del grado de descentralización del Estado). En segundo lugar, el territorio de actuación de la institución (región, ciudad-estado, condado, comunidad autónoma) es mayor (casos de Madrid, Copenhaguen, Estocolmo, Dublín) o menor (Viena, Bruselas) que el área metropolitana. En consecuencia, el inconveniente de los modelos de coordinación vertical es la dificultad de construir una visión metropolitana ya que no hay de entrada un reconocimiento explícito del hecho metropolitano; esto dependerá de la capacidad de crear proyectos y políticas de ámbito metropolitano de cada una de las instituciones.

2.4 Cooperación voluntaria entre municipios Los modelos menos institucionalizados se caracterizan por la ausencia de reformas en las estructuras políticas existentes ya que se basan en la iniciativa local y la voluntad por parte de los municipios, utilizando fórmulas flexibles de cooperación. El modelo tradicional es el de cooperación voluntaria entre municipios de una misma área metropolitana. En la mayoría de países existen mancomunidades de municipios para prestar algún servicio. Por ejemplo, en España existen más de 1.000 mancomunidades, incluyendo las zonas rurales. En el caso de las aglomeraciones urbanas, destacamos los casos en que la cooperación se realiza sobre una base más política, como un elemento de transición hacia una forma más institucionalizada de gobernanza metropolitana. Este fue el caso de la Mancomunidad de municipios del Área metropolitana de Barcelona y posteriormente el Consorci Metropolità, que sirvió de transición hacia la nueva AMB. Actualmente, también es el caso de París (ver 2.5). En otros casos, la cooperación voluntaria se hace sobre todo para construir un espacio de diálogo me-

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tropolitano y llegar a acuerdos entre los miembros, como en el caso de la aglomeración polaca de Poznan.

Asociación Poznan Metrópolis

Historia: Esta área metropolitana de más de un millón de habitantes es de tipo mono-céntrico y se caracteriza por una larga tradición de cooperación entre municipios. Después de diversas estructuras intermunicipales, el año 2007 Poznan, el condado circundante y 17 municipios crearon el Consejo de Poznan Metrópolis. Su objetivo era desarrollar un plan estratégico que condujo a la creación de la Asociación Poznan Metrópolis en 2012.

Competencias: Servir de fórum de debate entre los miembros y coordinar la cooperación entre ellos. También vehicular la financiación territorial de la Unión Europea (Integrated Territorial Investment - ITI).

Financiación: La asociación se financia con las aportaciones de los miembros. También solicita subvenciones a la Unión Europea.

Representación: Actualmente, la asociación incluye la ciudad de Poznan, el condado de Poznan y 21 municipios, que se organizan en una asamblea con representación de los miembros.

La efectividad de las estructuras de cooperación voluntaria depende en gran medida del marco legal en que operan los municipios (competencias, financiación, etc.) y de la voluntad política de los representantes municipales. Sin un liderazgo claro y ganas de cooperar, este modelo de gobernanza es efímero. Por ejemplo, en Varsovia se creó el año 2000 una asociación (Warsaw Metropolis Association), que agrupaba solamente los municipios de los alrededores de la capital polaca. Aunque Varsovia se unió a la asociación el año 2006, la desconfianza entre los representantes suburbanos y los de la capital ha impedido que exista una cooperación real entre ellos.

Durante las décadas de 1990 y 2000, la planificación estratégica se ha erigido como una herramienta de gobernanza. En este caso, los representantes municipales comparten un espacio de discusión y debate con otros actores tanto de otras administraciones como de los sindicatos y patronales, cámaras de comercio, universidades, organizaciones sin ánimo de lucro, etc. Casos muy conocidos de planificación estratégica son los de Barcelona y Turín.

Como en el caso anterior, también pueden ser elementos de transición o complementarios de cooperación metro-

politana más institucionalizada. Por ejemplo, en la ciudad polaca de Wroclaw, la planificación estratégica ha sido un paso anterior a la constitución de una agencia metropolitana. En efecto, el ejercicio de planificación estratégica intensa iniciado en 1999 duró seis años, finalizando por falta de resultados. No obstante, esta experiencia dio lugar en 2007 a la creación de una agencia sectorial (ARAW Wrocław Agglomeration Development Agency).

Torino Internazionale

Historia: Turín es una aglomeración fragmentada, en que la región de Piamonte y la Provincia de Turín tienen competencias, con diversas empresas públicas y privadas que gestionan los servicios y sin una estructura metropolitana de coordinación. Torino Internazionale es la asociación creada el año 2000 para promover la planificación estratégica y consensuar el futuro de la aglomeración. El primer plan estratégico, pionero en Italia, surgió en un momento de crisis del sector industrial (sobre todo automovilístico) y con el horizonte de la celebración de los Juegos Olímpicos de invierno de 2006. El objetivo final era renovar la imagen internacional de la ciudad.

El segundo plan estratégico se centraba en la sociedad del conocimiento y en cómo desarrollar nuevos nichos de desarrollo económico. Actualmente, su tarea se centra en la elaboración de un tercer plan estratégico centrado en las estrategias para afrontar la crisis económica y a la vez promover el desarrollo sostenible de la aglomeración, incluyendo tanto la vertiente social como ambiental.

Competencias: Orientar el desarrollo de la aglomeración mediante acuerdos entre los diversos miembros, fijando objetivos y proyectos concretos para conseguirlos.

Financiación: La asociación tiene tres fuentes de financiación principales: las cuotas de los miembros; las contribuciones y donaciones de otros entes públicos y privados; los beneficios obtenidos de las iniciativas de la Asociación.

Representación: La asociación se compone de una asamblea que tiene actualmente 89 miembros y está presidida por el alcalde de Turín. Los miembros son de diversos tipos: representantes de entes públicos, instituciones, universidades, centros culturales, empresas, sindicatos y cámaras de comercio.

El objetivo de los planes metropolitanos es crear una visión metropolitana de consenso: trazar los elementos principales que han de guiar el futuro de la metrópolis. Se trata pues de un instrumento de consulta, sin capacidad vinculante. Esta característica favorece llegar a acuerdos e incluir a otros representantes que no tienen voz en las instituciones formales pero que son actores destacados del área metropolitana. En contrapartida, los objetivos estratégicos pueden ser abandonados fácilmente, ya sea por una ausencia de liderazgo, por cambios políticos o la falta de cooperación con otros ámbitos de gobierno.

2.5 Reformas en curso Actualmente hay diversos procesos de reforma metropolitana, como en Francia e Italia. ¿Qué proponen? ¿Son innovadores? ¿Cómo se enmarcan en los modelos de gobernanza metropolitana?

En el caso francés, desde hace 8 años existe un debate sobre la reforma de las diferentes entidades territoriales que afecta a las grandes ciudades y especialmente a París.

La capital quedó excluida de la reforma a escala nacional de los años 90 (Loi Chevènement de 1999) por su complejidad. Paralelamente a los diversos proyectos de ley y proyectos urbanísticos (como Grand Paris), se han ido consolidando formas de cooperación metropolitana voluntaria con una base territorial muy amplia. La aprobación de la Ley del 27 de enero de 2014 de Modernización de la acción pública territorial y de afirmación de las metrópolis (Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) supone la institucionalización de esta cooperación, ya que prevé la creación de un nuevo ente de cooperación intermunicipal, la Métropole du Grand Paris, el 1 de enero de 2016

Competitividad territorial y cohesión social

Cronología reciente de las estructuras de cooperación metropolitana en París

Conferencia metropolitana (2006-2009): A iniciativa de la alcaldía de París se crea un espacio de diálogo para reflexionar y debatir sobre los retos más importantes de la aglomeración de la capital.

Más de 100 entidades (municipios, estructuras intermunicipales, departamentos y la región Île-deFrance) participan.

Paris Métropole (2009-2015): Para profundizar en el diagnóstico de los retos metropolitanos se crea un grupo de estudio mixto (syndicat mixte d’études), que reúne más de 200 entes territoriales (ayuntamientos, estructuras intermunicipales, departamentos y región) tanto del primer como del segundo cinturón de la aglomeración. Estos 211 entes (a febrero 2015) representan 9,3 millones de habitantes. Financiado por los miembros, se organiza con una asamblea en que cada uno de los miembros tiene el mismo peso y un comité de coordinación más reducido. También cuenta con un Comité de partenaires para representar a la sociedad civil. Uno de los ejes de trabajo es el denominado “Projet métropolitain”, que trabaja para la transición hacia el nuevo ente Métropole du Grand Paris, conjuntamente con la Mission de Préfiguration.

Mission de Préfiguration de la future Métropole du Grand Paris (2014-2016): Es la estructura encargada de preparar el camino hacia la nueva Métropole du Grand Paris, mediante informes de evaluación y diagnóstico (condiciones jurídicas, financieras, etc.). Los alcaldes y otros actores están representados a fin de contribuir al proyecto. Su tarea acabará seis meses después de la creación de la Métropole du Grand Paris.

Métropole du Grand Paris (2016-...): Será el nuevo ente intermunicipal (établissement public de coopération intercommunale - EPCI) que agrupará París y los municipios de su primera corona (unos 7 millones de habitantes) a partir del 1 de enero de 2016. Las competencias están relacionadas con la ordenación del territorio, el desarrollo social y económico, la vivienda y la protección del medio ambiente. Será gobernada por un consejo metropolitano (de más de 300 consejeros) que elegirán, por mayoría absoluta, la presidencia.

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En Italia, el proceso de crear “ciudades metropolitanas” iniciado en los años 90 y nunca concluido se ha reabierto recientemente para dar reconocimiento al hecho metropolitano. Según la ley 56/2014, las provincias quedan eliminadas y se substituyen por gobiernos metropolitanos en diversas aglomeraciones, entre las cuales están Milán, Turín, Roma, Boloña, Florencia, Nápoles, Bari, Venecia, Génova y Reggio Calabria. Estos nuevos entes absorben las competencias provinciales y asumen otras nuevas, siendo responsables de la planificación territorial y ambiental, la planificación estratégica, el transporte y la movilidad, el desarrollo económico y social. Actualmente las ciudades implicadas se encuentran en proceso de aprobación del nuevo ente; una de las ciudades más avanzadas es Milán, que desde el 1 de enero de 2015 es Città metropolitana.

Cronología reciente de la construcción de la Città metropolitana en Milán

Proyecto estratégico Città di città (2005-2009): Se crea un espacio de reflexión sobre los retos metropolitanos iniciado por la Provincia de Milán y la Agencia de desarrollo de Milán Metrópolis, con el apoyo de la Universito Politécnica de Milán y la participación de entes públicos y privados.

Hacia la nueva Città metropolitana (2011-2014): 2011: designación de una consejera para la creación de la Città Metropolitana.

2012-14: elaboración del proyecto “Milano Città Metropolitana”, con los municipios y actores socioeconómicos.

22 de diciembre de 2014: aprobación estatutos de la Città Metropolitana.

Città metropolitana (1 de enero de 2015-...): Presidida por el alcalde de Milán (Sindaco Metropolitano) y gobernada por un Consejo metropolitano (Consiglio Metropolitano) de 24 miembros, cuenta también con una asamblea (Conferenza Metropolitana) en representación de los municipios miembros. Si se cumplen una serie de condiciones explicitadas en la ley (descentralización de la ciudad, definición de zonas homogéneas dentro de la aglomeración), se puede escoger directamente al alcalde y al consejo metropolitano

En relación a los modelos de gobernanza metropolitana que hemos visto anteriormente, estos dos ejemplos se sitúan en la línea de los gobiernos metropolitanos, ya que implican un reconocimiento legislativo e institucional del hecho metropolitano, con algunos matices. En el caso de París, es difícil hacer un diagnóstico ya que el ente está todavía en fase de preparación, pero el proyecto se enmarca en la tradición de la intercommunalité francesa y aporta pocos elementos innovadores. En el caso de Milán, se ha substituido la provincia por la città metropolitana y, por ahora, como en París, el alcalde y el consejo metropolitano son de elección indirecta. Los dos casos también comparten el hecho que los límites del nuevo ente son inferiores a los límites de la aglomeración real, reflejando los complejos equilibrios políticos de las reformas metropolitanas. Además, en ambos ejemplos se contempla la creación de un órgano consultivo que agrupe a los agentes socioeconómicos del territorio (Fórum metropolitano de la sociedad civil en Milán y Consejo de desarrollo en París).

El caso de Milán aporta un elemento innovador: la participación ciudadana a escala metropolitana. Según los estatutos de la città metropolitana, se podrán llevar a cabo iniciativas legislativas populares y referéndums. Esto podría representar un fortalecimiento de la legitimidad democrática de la città metropolitana. Al mismo tiempo, no obstante, el hecho que actualmente el alcalde metropolitano sea el alcalde de la ciudad de Milán resulta contradictorio, pues este último es elegido directamente por los habitantes de Milán y no por el conjunto de habitantes de la città metropolitana. Finalmente, hay que ver cómo evolucionan las diversas città metropolitanas en Italia y si encontramos una diversidad u homogeneidad en sus estatutos. En el caso de Roma, hay que ver cómo se conjuga la capitalidad del Estado con la città metropolitana.

3. Conclusiones A modo de conclusión, sintetizamos las ventajas e inconvenientes de los diversos modelos de gobernanza metropolitana que hemos visto anteriormente. Además, apuntamos dos de los retos de la gobernanza metropolitana de los próximos años. De una parte, la gestión del territorio y de los servicios metropolitanos; de otra, el encaje metropolitano en Europa.

3.1 Pros y contras de los modelos de gobernanza metropolitana La gobernanza metropolitana en Europa adopta una pluralidad de formas, que hemos clasificado en cuatro grandes tipos, de más a menos institucionalizados: los gobiernos metropolitanos (de elección directa o indirecta), las agen-

cias metropolitanas (sectoriales), la coordinación vertical (a partir de un ámbito de gobierno ya existente: una región, provincia, etc.) y la cooperación voluntaria entre municipios (mancomunidad, planes estratégicos). No hay un modelo ideal, ya que todos tienen sus ventajas e inconvenientes.

En un extremo, la manera de afrontar los problemas metropolitanos implica cambios institucionales y el reconocimiento por ley del hecho metropolitano. Esto comporta una serie de pros y contras. En primer lugar, si la nueva estructura tiene competencias reales y financiación adecuada, es la opción que permitirá afrontar de manera global los retos metropolitanos y tratar las desigualdades sociales y fiscales, temas que habitualmente son responsabilidad de los gobiernos superiores (regionales y/o estatales).

No obstante, la autonomia de los gobiernos metropolitanos se ve limitada por la distribución de competencias con otros ámbitos, la falta de financiación propia o la debilidad de la legitimidad democrática. En segundo lugar, la creación de gobiernos metropolitanos ayuda a reducir la fragmentación institucional pero aun así existen diversos entes y empresas (planificación, gestión, promoción económica) que operan en el ámbito metropolitano. Otro inconveniente de crear un nuevo ámbito de gobierno es su coste económico (sobre todo si no se eliminan otras estructuras existentes).

En cuarto lugar, la creación de gobiernos metropolitanos es menos flexible ante los cambios inherentes a la dinámica metropolitana. Una vez creada una institución con competencias, financiación y representación política es muy difícil de cambiar. En cambio, el territorio metropolitano no es fijo: el ámbito sobre el que actúa la nueva estructura queda superado en poco tiempo. Finalmente, la razón principal por la cual no se crean gobiernos metropolitanos poderosos es la resistencia política que genera este tipo de intervención, por municipios y por otros ámbitos de gobierno ya existentes, como las provincias, las regiones o el propio gobierno central. En efecto, pocos gobiernos se atreven a crear gobiernos metropolitanos que agrupen la mayor parte de la población del país y/o su ciudad capital.

En los casos que se ha hecho se les ha dotado de poderes limitados (de gestión, ejecución y planificación) en campos muy concretos (sobre todo el transporte y el medio ambiente, y en menor medida el ordenamiento del territorio y el desarrollo económico).

En cambio, los modelos de gobernanza metropolitana poco institucionalizados son más flexibles y se adaptan mejor al entorno cambiante. En efecto, la adhesión de nuevos municipios a la asociación es más fácil ya que depende de la voluntad de los municipios miembros. Del mismo modo, según el tipo de régimen local, se pueden ampliar o reducir las competencias de la asociación cambiando sus estatutos. La segunda ventaja de los mecanis-

Competitividad territorial y cohesión social mos poco institucionalizados es que acostumbran a surgir de una iniciativa local. En efecto, son los municipios quienes deciden asociarse y por tanto el proceso es controlado por los actores locales. La toma de decisiones durante y después del proceso se mantiene en el ámbito local y no hay interferencia de otro ámbito de gobierno. La descentralización de las decisiones permite un funcionamiento más ágil y una mayor apropiación de los objetivos.

Los modelos de cooperación voluntaria tienen tres inconvenientes principales. Primero, este tipo de mecanismos pueden tener más dificultad para perdurar pues dependen de las dinámicas internas (alianzas políticas) y del liderazgo de la asociación. En la práctica, el tipo de actuaciones se plantean a corto plazo, ya que el acuerdo se mantiene por la adscripción voluntaria. Otro rasgo negativo de la cooperación voluntaria es la posibilidad de funcionar con el status quo. Dicho de otra manera, el hecho que las decisiones se tomen de manera consensuada puede provocar que no se llegue a acuerdos y no se haga ninguna acción. Igualmente, también depende de la distribución del poder en el interior de la asociación (número de representantes por municipio). Según los equilibrios de poder a la hora de votar, se pueden bloquear las decisiones y no avanzar en ninguna acción concreta. El riesgo de parálisis también puede ocurrir si los miembros dejan de financiar la asociación, pues buena parte de los fondos provienen de transferencias de los municipios. De hecho, uno de los elementos que condicionan el funcionamiento de la cooperación voluntaria entre municipios es el reparto de la carga financiera entre miembros con recursos y perfiles socioeconómicos muy diversos. Finalmente, las asociaciones de cooperación entre municipios suelen tener unas competencias limitadas (gestión de servicios, asistencia a los miembros) y por tanto su incidencia en las grandes políticas metropolitanas es menor que en los casos de gobiernos metropolitanos. En el caso de la planificación estratégica, a estos inconvenientes debe añadirse su carácter consultivo, aunque, como hemos visto, puede ser una herramienta útil para superar conflictos institucionales y crear una visión metropolitana de consenso.

En la práctica, cada área metropolitana tiene un modelo de gobernanza según la tradición de cooperación, las alianzas políticas, las relaciones entre ámbitos de gobierno y la configuración local de los actores públicos y privados. Estos equilibrios modulan el tipo de gobernanza, que evoluciona con el tiempo. Hay muchos ejemplos de ciudades que tienen un modelo de gobernanza metropolitana más o menos institucionalizado según las etapas: de gobierno metropolitano pasa a agencias sectoriales, de un plan estratégico a la cooperación entre municipios, etc. Actualmente, los procesos de reforma en Francia y en Italia indican una tendencia al reconocimiento del hecho metropolitano pero con competencias limitadas y un territorio de aplicación reducido.

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En la nueva Città metropolitana de Milán existe la posibilidad de elegir directamente los órganos principales (alcalde y consejo). No obstante, los casos de Londres y Stuttgart muestran una tasa de participación electoral en el ámbito metropolitano muy semejante al ámbito municipal (alrededor del 40 y 50% respectivamente). De hecho, a la hora de pensar en los modelos de gobernanza metropolitana debemos plantearnos si el área metropolitana es para los ciudadanos un espacio significativo y de identificación como el municipio. Quizás haya que cuestionarse si lo que hace sentirse parte del área metropolitana es el hecho de elegir a unos dirigentes políticos o si el sentimiento de pertenencia está ligado a otras variables, como un modo de vida similar o compartir unos espacios de referencia. El estudio realizado en Barcelona así lo indica (Tomàs, Vallbé, 2014). En este sentido, el rasgo más innovador de la Città metropolitana de Milán es el hecho que en sus estatutos se incluyan herramientas de participación ciudadana a escala metropolitana que van más allá de las elecciones.

3.2 Los retos en la gestión del territorio y de los servicios metropolitanos Uno de los retos de la gobernanza metropolitana es la gestión del territorio y de los servicios que se prestan. En este sentido, hay diversos aspectos a tener en cuenta.

En primer lugar, hemos visto que uno de los obstáculos de la coordinación metropolitana es la inadecuación entre instituciones y territorio. En efecto, como hemos visto en los diversos casos, los gobiernos metropolitanos no suelen cubrir el conjunto de la aglomeración. Además, con la creciente metropolitanización del territorio, cualquier estructura creada queda obsoleta, a no ser que se le incorpore un mecanismo ágil de ampliación de su perímetro de actuación.

En segundo lugar, existe una gran fragmentación en la gestión territorial. Además de los gobiernos o administraciones territoriales (municipios, autoridades metropolitanas, provincias, regiones), en todas las áreas metropolitanas existen otros organismos con diversas funciones.

Agencias, consorcios y asociaciones que realizan básicamente funciones de gestión, de planificación y de proyección externa. La creación de gobiernos metropolitanos ayuda a reducir la fragmentación institucional pero aún así la pluralidad de entes operando en el ámbito metropolitano es común a todos los casos.

Les empresas de gestión son las más abundantes, sobre todo las relativas al servicio del transporte público, y en menor medida, al tratamiento de residuos. En todas las aglomeraciones existe una empresa responsable del transporte de la ciudad central y de los municipios vecinos.

Por ejemplo, Metro Madrid, Transportes metropolitanos

de Barcelona o Wiener Linien (a Viena). En muchos casos, estas empresas se integran en otros organismos públicos que se dedican a la planificación de la red de transporte, de la integración tarifaria, etc. En el caso madrileño, se trata del Consorcio regional de Transportes de Madrid, dependiente de la Comunidad de Madrid; en el caso catalán, de l’Autoritat del transport metropolità, dependiente de la Generalitat de Catalunya; en el caso austríaco, de la Asociación del transporte de la región este, bajo tutela del länder. Por lo que respecta al medio ambiente, suele haber empresas de gestión de los servicios relacionados con el agua (abastecimiento de agua potable, saneamiento y evacuación de aguas residuales) y los residuos (recogida, tratamiento, reciclaje), que son coordinadas también por agencias metropolitanas y gobiernos metropolitanos.

Como hemos visto, hay casos en que existen diversas agencias sectoriales (transporte, medio ambiente) con un ámbito territorial diferente; en este caso, asegurar su coordinación es el mayor reto.

3.3 El encaje metropolitano en Europa Teniendo en cuenta que casi el 75% de la población europea vive en áreas urbanas, y que se prevé que hacia 2050 sea el 80%, la Comisión Europea está dando cada vez más importancia al hecho urbano. Hay una creciente preocupación por la sostenibilidad del territorio, entendida en su vertiente ambiental (contaminación, agotamiento de recursos) pero también social (desigualdades, exclusión).

Diversos informes, cartas y declaraciones se han ido sucediendo a fin de configurar una agenda urbana europea.

Así, el año 2012, la Dirección general de políticas regionales de la Comisión pasó a llamarse Política regional y urbana. Además, un número creciente de políticas sectoriales se dirigen a las zonas urbanas: energía, sociedad de la información, medio ambiente, educación y cultura, etc.

La Estrategia Europa 2020 destaca también la necesidad de hacer una planificación integrada en el ámbito metropolitano.

Además de los organismos de gestión y planificación, encontramos un gran número de asociaciones sin ánimo El mayor interés de la Comisión Europea en el hecho mede lucro y de empresas públicas, privadas o mixtas que tropolitano contrasta con la asignación territorial de los tienen como objetivo principal la promoción económica órganos decisorios. En el proceso de construcción eurode las aglomeraciones metropolitanas a escala interna- pea, el protagonismo ha recaído en los estados miembros. cional, para atraer inversores y turistas. Algunas entida- Todos los órganos importantes de representación se han des se dedican al márquetin institucional y la mejora de concebido sobre la base estatal, mientras que las regiones la competitividad del área metropolitana (Frankfurt, Stu- y sobre todo los municipios tienen un papel muy secundattgart, Copenhaguen), mientras otras se presentan como rio, mediante el Comité de las regiones. En el caso de las una plataforma de debate y reflexión (Dublin City Deve- áreas metropolitanas, este papel es aún menor. A pesar lopment Board, l’Associació del Pla estratègic metropolità de existir redes de ciudades como Eurocities, no hay un de Barcelona, Torino Internazionale, London First). Se trata órgano de representación propio. Este hecho es paradójico de organismos consultivos y de representación mixta, ya si tenemos en cuenta que el 67% del PIB europeo se geneque además de alcaldes y regidores participan miembros ra en áreas urbanas, mientras que su población represendel sector empresarial, cámaras de comercio, universida- ta el 59% del total (Eurostat, 2014). Así, uno de los retos de la gobernanza europea es dar voz a los representantes des, etc. metropolitanos, tanto en el diseño de las políticas como En definitiva, en las aglomeraciones urbanas operan di- de los objetivos prioritarios de los programas. No obstanversos entes públicos, privados o de capital mixto de ám- te, la agenda urbana europea no se puede desarrollar de bito territorial diferente, composición diversa y funciones manera independiente en los estados miembros, que han variadas. Aparte de la coordinación de todos ellos, uno de de reconocer también el rol de les aglomeraciones urbalos mayores retos es garantizar la eficiencia y viabilidad nas. Como hemos visto, esta es aún, en muchos casos, una económica de la gestión de los servicios, en ámbitos rela- asignatura pendiente. cionados con la sostenibilidad del territorio. En este sentido, el interés creciente de las grandes multinacionales por desarrollar las smart cities pone a prueba la capacidad de gobernanza pues en este campo la cooperación público-privada es ineludible. En efecto, ni los ayuntamientos ni los gobiernos metropolitanos poseen la tecnología ni los conocimientos para desplegar la ciudad inteligente, por lo cual la articulación entre intereses públicos y privados se halla en el centro de la gobernanza metropolitana.

Competitividad territorial y cohesión social

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Referencias citadas: EUROSTAT (2014) Eurostat regional yearbook 2014. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

HEINELT, H. & KÜBLER, D. (Eds.) (2005) Metropolitan Governance. Capacity, Democracy and the Dynamics of Place.

London: Routledge.

JOUVE, B. & LEFÈVRE, C. (1999) “De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes? Permanence ou recomposition des cadres de l’action publique en Europe”, Revue française de science politique, vol. 49, núm. 6, 835-853.

TOMÀS, M. (2009). La gobernabilidad metropolitana en Europa y América del Norte. Barcelona: Diputación de Barcelona.

TOMÀS, M. & VALLBÉ, J-J. (2014) “Exploring metropolitan identity. The case of Barcelona”, City Futures Conference III, París, 20 de juny.

VVAA (2009) “Aglomeraciones Metropolitanas Europeas”, Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, núm. 50.

Autora: Mariona Tomàs Profesora de Ciencias Políticas en la Universidad de Barcelona

5. Galería de imágenes Conferencia del 13 de marzo de 2015, European Metropolitan Authorities.

Recepción de bienvenida en el Ayuntamiento

Visita del público del Auditorio del Diseño Hub

Xavier Trias, presidente del AMB y alcalde de Barcelona

Aurélien Rousseau, Omar Al-Rawiy François Chollet

Rudigher Ahrend, Jean Luc Vanraes y Wendy Simon

Competitividad territorial y cohesi贸n social

Grupo en el Auditorio disfrutando de las vistas de la plaza de las Glorias

Emmanuel Couet, Anette Solli y Piero Fassino

Momento de la pausa caf茅

Visita de la exposici贸n Metr贸polis Barcelona

Joan Busquets haciendo una visita guiada

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Visita de la exposici贸n Metr贸polis Barcelona

Joan Busquets, Piero Fassino y Avelino Oliveira

Visita de la exposici贸n guiada Metropolis Barcelona

Piero Fassino, Jean Louis Cohen y Daniel Guiraud

Competitividad territorial y cohesi贸n social

Claudio Tolomelli, Ramon Torra, Irene Priolo y Xavier Trias

Emmanuel Couet y Xavier Trias

El alcalde Xavier Trias explicando el proyecto de transformaci贸n de la Plaza de las Glorias.

Piero Fassino y Ramon Torra

Carles Conill y Catherine Carchano

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