WITH THE SUPPORT OF:
CAS D’ESTUDI PPP FOR CITIES
MANTENIMENT INTEGRAL DE LES RONDES DE BARCELONA – ÀREA METROPOLITANA DE BARCELONA (SPAIN). Desembre 2016
Índex 1.
Resum ......................................................................................... 1
2. Introducció: context i descripció de la licitació........................... 3 3. Procés de licitació ...................................................................... 9 4. Característiques Internes del Projecte ...................................... 11 4.1.
Membres de l’equip guanyador ........................................................................ 11
4.2.
UTE creada per al projecte ............................................................................... 11
4.3.
Finançament i mètode de pagament ................................................................ 11
4.4.
Riscos i mitigació de riscos ............................................................................... 12
4.5.
Elements tècnics ............................................................................................... 13
4.6.
Governança ....................................................................................................... 13
5. Característiques Externes del Projecte ...................................... 16 5.1.
Condiciones Econòmiques ................................................................................ 16
5.2.
Condicions Legals i Legislatives ....................................................................... 18
5.3.
Condicions Polítiques ....................................................................................... 19
5.4.
Condicions mediambientals ............................................................................. 19
6. Impactes del projecte ............................................................... 20 6.1.
Administració .................................................................................................. 20
6.2.
Residents........................................................................................................... 21
6.3.
Medi ambient .................................................................................................... 21
6.4.
Empreses guanyadores ..................................................................................... 21
7. Valoració del projecte .............................................................. 22 7.1.
Metodologia PPP.............................................................................................. 22
7.2.
Objectius de Desenvolupament Sostenible de les Nacions Unides ................. 25
7.3.
Estratègia de ciutat ...........................................................................................27
8. Conclusions ............................................................................. 28 ANNEX I ........................................................................................ 29
1. Resum Les Rondes de Barcelona van ser creades amb l’objectiu d’alleujar el tràfic en la zona centre de Barcelona i crear un nus d’unió entre Barcelona i la zona metropolitana. El manteniment de les Rondes i el tram municipal de la Gran Via Nord ha sigut un aspecte crucial en el correcte funcionament d’aquestes, assegurant la seva conservació i capacitat d'absorció del gran volum de tràfic que s’ha produït des de la seva construcció. El manteniment integral de les Rondes ha estat adjudicat a concessionaris a través de contractes públics, en els que l’AMB (juntament amb la Generalitat i els ajuntaments dels municipis en el cas del contracte del 2016), a través del Consell Comarcal Barcelonès (CCB), concedeix a una entitat o entitats privades les tasques de manteniment i conservació integral de la infraestructura. Aquests contractes inclouen operacions d’ajuda a la viabilitat i vigilància, neteja i poda, i programació, seguiment i control del tràfic, entre d’altres. En els contractes des del 2007, el CCB ha adjudicat l’execució d’aquests serveis a les empreses Indra i Matinsa. L’anunci de licitació per al període 2017-2021 ja ha estat presentat, malgrat que la resolució de la licitació del 2016 encara resta pendent. El principal objectiu del projecte és garantir un bon estat de manteniment de la infraestructura i minimitzar els possibles accidents que es produeixen en les vies a causa del seu mal estat, reduint els embussos de tràfic i la mitjana de temps de viatge perdut pels conductors per arribar a la seva destinació. Localització: Àrea Metropolitana de Barcelona: Barcelona, Hospitalet de Llobregat, Badalona, Santa Coloma de Gramenet i Cornellà de Llobregat, entre altres municipis. Tots els municipis sumen al voltat de 3.250.000 habitants.
1
Taula 1. Característiques de les convocatòries i guanyadors per al manteniment integral de les Rondes i de la Gran Via Nord
Tipus de projecte
Convocatòria 2007 Brownfield project1
Convocatòria Convocatòria 2011 2016 Brownfield Brownfield project project 41,17 km de vies 274.390 262.559 veh./dia veh./dia 11.241.618 € 10.411.296 € 21.496.548 € 9.501.556,86 € 8.203.030,15 €
Tamany i característiques Desplaçaments diaris Pressupost total estimat Pressupost guanyat en concurs Pressupost total estimat (per any) Pressupost anual per km (€/km) Garantia provisional Garantia definitiva Anunci de contracte Data límit de presentació Adjudicació del contracte Començament operacions Final del contracte Número de licitadors Sistema de contractació Mode de pagament Duració
Empreses guanyadores
5.620.809 €
5.205.648 €
5.374.137 €
136.527 €
126.443 €
130.535 €
224.832 € 150.000 € 160.000 € 380.062 € (4% 410.152 € (5% pressupost pressupost 5% pressupost adjudicat) adjudicat) adjudicat 01/08/2007 06/08/2011 13/05/2016 30/10/2007 17/10/2011 04/07/2016 28/11/2007 19/12/2011 01/01/2008 01/01/2012 01/01/2017 31/12/2009 31/12/2013 31/12/2021 14 17 Procediment obert de concurs públic Certificacions mensuals 2 anys, 2 anys, 4 anys, prorrogable a 2 prorrogable a 2 prorrogable a 2 anys més anys més anys més Matinsa/Indra Unió Temporal Sistemas, S.A. d’Empreses: Mantenimento de Infraestructuras, SA i Indra Sistemas, SA
Autoritat contractant
Consell Comarcal del Barcelonès
Empreses guanyadores el 2011 UTE guanyadora: Unió Temporal d’Empreses: Mantenimiento de Infraestructuras, Sociedad Anónima i Indra Sistemas, Sociedad Anónima. Membres de la UTE guanyadora: Mantenimiento de Infraestructuras, SA (Matinsa): www.matinsa.es/es. Indra Sistemas, Sociedad Anónima: www.indracompany.com Direcció facultativa del projecte: SGS Tecnos, SA
1
S’entèn per brownfield aquell projecte que ja està en funcionament, en aquest cas és la gestió integrada d’un servei que ja es produïa però de manera independent a cada un dels ajuntaments.
2
Contractant: Consell Comarcal del Barcelonès, a compte de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) el 2016; i dels ajuntaments de Barcelona, Sant Adrià de Besòs i Santa Coloma de Gramenet i la Generalitat de Catalunya el 2011.
2. Introducció: context i descripció de la licitació La construcció de les Rondes A mitjans dels anys 80, el pla urbanístic de Barcelona va passar d’una concepció desarrollista del teixit urbà a un plantejament que afavoria la reconstrucció i la rehabilitació del centre, així com la recuperació de l’espai públic i dels barris. Malgrat que els plans d’urbanisme de l’època van començar a incloure petits projectes com la construcció de places, jardins, parcs i centres cívics i culturals, la falta de finançament impedia portar a terme canvis estructurals en les infraestructures i en l’organització de la ciutat, tan necessaris per al creixement ordenat de Barcelona. Afortunadament, l’elecció de Barcelona com a seu Olímpica el 1986 catalitzà la inversió en projectes de major envergadura per part de les institucions públiques, que ajudaren a la ciutat a reestructurar-se profundament i a millorar la seva planificació urbanística a mig i llarg termini. La construcció de les Rondes és un clar exemple d’un projecte que va ajudar a ordenar i gestionar el tràfic tant a nivell metropolità com dintre de la ciutat. Efectivament, el creixent volum de tràfic que havia experimentat l’àrea metropolitana durant la dècada dels 70 i dels 80, a causa principalment d’un increment exponencial de la població (figura 1), va fer necessari un replantejament de l’ordenació del tràfic que pal·liés els múltiples embussos que se succeïen en les entrades i sortides de la ciutat (figura 2). En aquest sentit, les Rondes van ser concebudes com una estructura urbana que tenia per objectius:
Augmentar la capacitat de tràfic de Barcelona i àrea metropolitana, aportant al municipi de Barcelona aproximadament un 25% més de kilòmetres de carril lliure a la circulació (Riera 1991). Millorar la connexió perifèria-centre, alleugerint congestions que es produïen a l’entrada de la ciutat, especialment en trams com Diagonal-L’Hospitalet de Llobregat o Meridiana-Trinitat (figura 2) . Actuar com a vies col·lectores-distribuïdores del tràfic tant municipal com metropolità, augmentant la capacitat d’entrada a la ciutat de 588.000 vehicles/dia a 880.000 vehicles/dia. Reduir el tràfic dins de la zona centre de Barcelona, que havia augmentat en trams com els carrers Aragó-Pau Claris i Diagonal-Rambla Catalunya (figura 2). Harmonitzar, integrar i reactivar barris dins del teixit urbà.
Després de la seva construcció, Barcelona va veure reduït el tràfic de l’àrea central en un 15% (Díaz 2015), disminuint les congestions d’entrada a Barcelona i, conseqüentment, el temps perdut pels usuaris diàriament. S’estima que la construcció de les Rondes reduí la mitjana del temps de viatge a 8 minuts, a causa de l’augment de la velocitat mitjana per trajecte (de 16,3 km/h a 24,8 km/h) (Riera 1994).
3
Figura 2. Volum de tràfic a la zona centre Figura 1. Evolució de la població en l'Àrea Metropolitana de Barcelona (població en milers)
160,000
3,500
Gran Vía (L'Hospitalet de Llobregat) Meridiana (Trinitat)
140,000
AMB
3,000
120,000
2,500
Gran Vía (Sant Adriá de Besos)
100,000
2,000
Barcelona
Diagonal (L'Hospitalet de Llobregat) Aragó (Pau Claris)
80,000
1,500
60,000
Resta
1,000
40,000
500
Diagonal (Rambla Catalunya)
20,000
1945
1955
1965
1975
1985
1995
Font: Àrea Metropolitana de Barcelona
2005
2015
1976
1980
1986
1990
Meridiana (Mallorca)
Font: Díaz (2015)
Els efectes de les Rondes, a més, es va notar més enllà del tràfic, donat que els trams prèviament saturats com la Meridiana o la Gran Via van ser recuperats per a l’ús de vianants, bicicletes i espai públics, generant noves conductes de mobilitat alternativa al vehicle privat (Díaz 2015). Així mateix, barris com el Poble Nou i Nou Barris es van veure beneficiats per aquest projecte donat que van trobar nusos d’unió entre el centre de la ciutat i l’àrea metropolitana.
Las Rondes en la actualitat Avui en dia, les Rondes són un element clau dintre de la infraestructura viària de Barcelona, sent utilitzades a la seva màxima capacitat per més de 300.000 vehicles i 1,2 milions d’usuaris diàriament. Des del 2004, el volum del tràfic en les Rondes s’ha mantingut relativament estable, amb un lleuger descens del 5% en el període 2004-2015 (figura 3). En els últims dos anys, encara així, s’ha observat un increment del tràfic, fonamentalment lligat a la lleugera reactivació econòmica2. Malgrat tot això, és cert que les Rondes de Barcelona pateixen un problema greu de congestió a causa de la seva sobreutilització. Malgrat que les causes d’aquesta congestió resten fora de l’àmbit de treball d’aquest article, és important apuntar que aquesta congestió està comportant un greu cost social via contaminació atmosfèrica i econòmica per la pèrdua de temps per part dels usuaris. Un estudi del RACC (2007) afirmava que les Rondes són les vies d’entrada a Barcelona on els individus perden més temps per culpa dels continus embussos en hora punta, causant un cost estimat que arriba als 120 milions d’euros a l’any (figures 4 i 5).
2
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/01/29/catalunya/1422539991_962672.html
4
Figura 3. Evolució històrica puntual de la suma de la intensitat del trànsit a les Rondes 313,000 263,000 213,000 163,000 113,000 63,000 13,000 2004
2006
2008
RONDA LITORAL
2010 RONDA DE DALT
2012
2014
TOTAL
Font: Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) Figura 4. Temps perdut per usuari al dia (en minuts)
Figura 5. Cost anual conseqüència de les congestions (en milions de €)
35
140
30
120
25
100
20
80
15
60
10
40
5
20 0
0 Delta del Baix Llobregat Llobregat
Rondas Vallés Vallés (BCN) Occidental Oriental
Maresme
Media
Delta del Baix Llobregat Llobregat
Rondas Vallés Vallés (BCN) Occidental Oriental
Maresme
Media
Font: RACC (2007)
Aquest article, doncs, vol analitzar un dels factors principals en el funcionament adequat de les Rondes: el seu manteniment. Donat que la literatura acadèmica 3 vigent evidencia que un manteniment adequat de les vies públiques és crucial para evitar possibles accidents, assegurar que les Rondes de Barcelona estan apropiadament mantingudes serà de vital importància per a (1) reduir la taxa de sinistralitat dins d’aquestes, (2) evitar possibles embussos derivats d’un mal manteniment i (3) reduir el cost social que aquests embussos podrien produir.
3
Veure, per exemple:
Klein, R.H. et al. Influence of roadway disturbances on vehicle handling. Systems Technology Inc, Hawthorne, California, 1976. Baker, J.S. Traffic accident investigator's manual, 4th ed. North Western University, Evanston, 1975. Quinn B.E., and S.E. Hildebrand. Effect of road roughness on vehicle steering. In Highway Research Record 471, Highway Research Board, Washington, D.C., 1973.
5
Específicament, aquest article busca avaluar el contracte publico-privat que es va signar per part de l’Àrea Metropolitana de Barcelona i el Consell Comarcal del Barcelonès per al manteniment de les Rondes de Barcelona i la Gran Via Nord. Ens centrarem en els dos últims contractes: el contracte del 2011 i el 2016. L’objectiu d’aquest article, doncs, és tractar d’identificar quines són les característiques d’aquest contracte que són considerades com a bones pràctiques en col·laboracions publico-privades i quins aspectes del procés es podrien millorar, sempre tenint en compte el servei que han prestat als ciutadans. Un bon ús de les col·laboracions publico-privades pot ser molt beneficiós per a les institucions públiques i, conseqüentment, per a la societat en general, donat que ajuden a proveir a la ciutadania d’un servei necessari sense generar tensions fiscals al sector públic en el curt termini. Malgrat tot, això només succeeix si els processos de licitació s’han dut a terme de manera correcta, i per això una avaluació adequada és crucial per al desenvolupament de bones pràctiques a utilitzar en un futur. Àmbits i característiques del contracte a analitzar Abans d’analitzar en profunditat el procés de licitació, és important delimitar quines són les àrees d’actuació de la col·laboració publico-privada per al manteniment de les Rondes de Barcelona. Àmbit tècnic - Què es contracta? L’objectiu d’aquest contracte és proveir d’un bon manteniment a les Rondes de Barcelona. Segons el contracte d’adjudicació, el concepte de “manteniment” de les Rondes es limita a:
Operacions Conductives: relacionades amb aquelles feines i serveis necessaris per aconseguir una ajuda a la vialitat i a les tasques de manteniment. Es poden identificar diversos subgrups: o Operacions de serveis de vigilància, atenció d’incidents i accidents, senyalització ocasional manteniment dels elements de la carretera en condicions que no puguin causar problemes a les condicions normals de circulació. o Operacions de vialitat hivernal. o Operacions de gestió del SIG, atenció i control de sistemes centralitzats i programació i seguiment i control de l’execució. Operacions Sistemàtiques, Normatives i Preventives: totes aquelles operacions que inclouen treballs necessaris per al manteniment dels elements de la via que es realitzen de manera periòdica. Inclouen: o Operacions de neteja (cunetes, calçada, senyals, pals SOS, lluminàries, captafars, etc.). o Operacions de sega. o Operacions d’instal·lacions, com revisions sistemàtiques obligatòries per normativa sobre la seguretat i bon estat de la via. Operacions Correctives: relacionades amb tasques de conservació ordinària que són fruit d’una necessitat o imprevist, o bé de la presa de decisions que obligui a la seva execució. Exemples de situacions a corregir inclouen moviment de terres, paviments, drenatges d’estructures i obres de fàbrica, senyalització i enllumenat, entre d’altres.
A escala general, aquestes tasques a desenvolupar per part de l’empresa contractista es van mantenir en els dos contractes, tant en el de l’any 2011 com en el de l’any 2016.
6
És important notar que el cost de la llum no s’inclou en aquests contractes, donat que es paga a través del Consell Comarcal del Barcelonès amb fons provinents del conveni intermunicipal per les Rondes. Àmbit geogràfic - On es contracta? L’àmbit territorial de manteniment correspon a la Ronda de Dalt de Barcelona (C-32 i B-20) i la Ronda Litoral (B-10), continuadament des del Nus del Llobregat (punt quilomètric 59+054 de la C-32) al Morrot (punt quilomètric 12+110 de la B-10), inclòs el Nus de la Trinitat i els accessos a la C-58, el ramal de sortida a La Maquinista i el pont de Can Peixauet; i el tram municipal de la Gran Via Nord de Barcelona (des de l’últim semàfor després de la plaça de les Glòries i el límit del terme municipal amb Sant Adrià de Besòs). Mapa 1. Ámbit geogràfic del contracte de manteniment
La distribució dels quilòmetres per via és: Via Quilòmetres B-20 (Ronda de Dalt Nord) 11,42 + Nus Diagonal C-32 (Ronda de Dalt Oest) 4,08 B-10 (Ronda Litoral) Nus Trinitat + tots ramals Total4
4
12,11 els
13,56 41,17
Exclou el tram nord de la Gran Via. 7
Àmbit institucional - Qui contracta? En ambdós contractes, la institució contractant va ser el Consell Comarcal del Barcelonès, sent el responsable de publicar un anunci d’adjudicació i d’avaluar tot el procés de contractació. La convocatòria del 2011 i 2016 es diferencien en un factor. El contracte del 2011 va ser finançat directament pels respectius ajuntaments dels municipis dins de l’àmbit territorial del contracte: L’Ajuntament de Barcelona, l’Ajuntament de Sant Adrià de Besòs i l’Ajuntament de Santa Coloma de Gramenet. Addicionalment també va ser finançat per la Generalitat de Catalunya, Consell Comarcal del Barcelonès (CCB) i per l’AMB (1.5 milions euros). El total d’aquest import va ser recaptat pel CCB de les resta d’administracions i després va ser el CCB qui va fer el pagament al concesionari. Donat que legalment el manteniment de les Rondes depèn de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, a partir de l’any 2016 és l’AMB qui rep aquests mateixos imports amb mateix origen i els transfereix al CCB. La principal diferència es per tant que és l’AMB qui recapta i finança l’operació fins que es cobra dels altres ens. Aquest rol de finançador era realitzat abans pel CCB. Cal mencionar també que el Consell Comarcal del Barcelonès contractà, a través d’un altre procés de licitació pública, un òrgan de Direcció Facultativa del projecte, que es va encarregar de redactar el projecte i de delimitar tots els aspectes tècnics i territorials, així com aportar un punt de referència dels elements materials que es necessitarien durant el període d’aplicació del contracte. Àmbit temporal - Durant quant de temps? La convocatòria del 2011 preveia un contracte de dos anys amb una possible ampliació a dos anys addicionals (és a dir, un total de 4 anys). Atès que l’Àrea Metropolitana de Barcelona va haver d’assumir l’encàrrec de manteniment de les Rondes el 2016, es va ampliar un any addicional (2016) el període contractual per a que aquesta institució pogués portar a terme amb temps suficient tots els procediments legals necessaris per a formalitzar el contracte. Així doncs, el període contractual de la convocatòria del 2011 va començar el 2012 i va acabar en el 2016. El contracte del 2016 (que comença el 2017), al contrari dels anteriors, va ampliar el seu període d’aplicació, passant a un mínim de 4 anys amb possible ampliació de dos anys addicionals. La raó d’aquesta ampliació del contracte és que l’AMB busca trencar els cicles polítics en l’adjudicació dels contractes. És així com amb un contracte de 4 anys, el projecte passarà per dos governs, assegurant una major estabilitat al manteniment de les Rondes al llarg del temps. La metodologia que utilitzarem per avaluar aquest procés de licitació serà la utilitzada per l’Specialist Centre on PPP in Smart and Sustainable Cities del IESE Business School. Aquesta se centra en identificar els factors principals que contribueixen a la creació d’una bona col·laboració publico-privada i avaluar fins a quin punt es compleixen en el procés de licitació, segons estipulen organismes com les Nacions Unides, el Banc Mundial i la Comissió Europea, entre d’altres. L’avaluació, per tant, prendrà una perspectiva fonamentalment qualitativa, encara que es farà també ús de dades per donar suport a alguns arguments.
Aquest article es dividirà en sis seccions. La secció 3 descriurà el procés de licitació, explicant com es va estructurar el procés de contractació i la resolució d’aquesta. La secció 4 aprofundirà en les característiques internes del projecte, amb un especial 8
enfocament en quines van ser les empreses contractades, com es va executar el finançament del projecte, i quins van ser els aspectes de governança i mitigació de riscos que es van escollir per aquesta licitació pública. La secció 5 descriurà les característiques externes del projecte; és a dir, quina és la situació econòmica, política i social que engloba el context del contracte. La secció 6 avaluarà l’impacte del projecte, en especial els impactes que ha tingut el contracte en l’administració, els ciutadans, el medi ambient i les empreses guanyadores. La secció 7 avaluarà la metodologia de les PPP i identificarà quins reptes de desenvolupament de les Nacions Unides es compleixen amb l’aplicació d’aquest projecte.
3. Procés de licitació El procés de licitació de les dues convocatòries és relativament similar, i es divideix en vàries fases: (1) Anunci del procés; (2) Avaluació de propostes; (3) Adjudicació del projecte; (4) Inici de les operacions; (5) Execució del projecte i (6) Final de les Operacions. L’anunci del procés estableix les condicions mínimes d’elegibilitat del concurs, les tasques principals a desenvolupar, el cost estimat màxim del projecte i una descripció del procés de licitació. L’anunci és publicat en diversos diaris oficials5, amb un cost que és assumit finalment per l’empresa o empreses contractants. Les empreses o unions d’empreses han de presentar una sèrie de documents que certifiquin (1) la seva solvència econòmica i financera, (2) la seva capacitat tècnica i professional i (3) altres factors generals d’elegibilitat legals. Les condicions financeres mínimes estableixen que el volum anual de negoci del licitador en els tres anys anteriors han de ser d’un import superior als 5 milions d’euros anuals, individualment o agrupada en cas de diverses empreses integrades en la UTE. Un cop entregada la sol·licitud, els licitadors hauran de donar una garantia provisional en cas de que es retirés prematurament l’oferta abans de l’adjudicació del contracte, la qual és del 150.000 € l’any 2011 i 160.000 € l’any 2016. L’avaluació de les sol·licituds es dividirà en varis processos d’eliminació, primer eliminant als sol·licitants que no compleixen les condicions mínimes de contractació, i després avaluant a cada candidat a partir d’un criteri de punts, que diferencia entre variables no quantificable automàticament (com els medis personals i elements organitzatius), i variables quantificables automàticament (oferta econòmica). Els punts màxims que poden aconseguir en la licitació són 100. Concretament, el criteri de valoració de les ofertes estarà dividit en dues parts: una valoració de l’oferta tècnica (50 punts), i una valoració de l’oferta econòmica (50 punts). A la convocatòria del 2011, l’oferta tècnica inclou quatre factors a considerar: la idoneïtat dels mitjans materials i els equips humans (15 punts), la memòria descriptiva dels treballs i el pla de garantia de qualitat (15 punts), millores respecte al projecte de manteniment integral (10 punts), i medis de seguretat i salut que millorin els proposats en l’estudi de seguretat del projecte (10 punts). Els punts de l’oferta econòmica s’establiran a partir de l’oferta més econòmica (baixa) rebuda, que no caigui en una
Diari Oficial de la Unió Europea, Boletín Oficial del Estado, Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya i Boletí Oficial de la Provincia de Barcelona 5
9
baixada temerària, a la que se li assignaran 50 punts. Tots els valors de les ofertes restants seran assignats prenent l’oferta més baixa com a punt de referència. Un cop valorades les ofertes per la Taula de Contractació, l’òrgan de contractació procedirà a classificar les posicions per ordre decreixent, en aplicació dels criteris descrits anteriorment. D’acord amb el resultat d’aquesta classificació, l’òrgan de contractació procedirà a identificar el licitador que hagi presentat l’oferta considerada més avantatjosa. L’adjudicació del contracte es farà un cop el licitador aboni el cost dels anuncis i formalitzi la garantia definitiva, que constituirà, dependent de l’any, un 4% del pressupost d’adjudicació del contracte si es tracta de la convocatòria del 2011 i d’un 5% si es tracta de la convocatòria del 2016. Un cop signat i formalitzat el contracte, es publicarà la resolució de l’adjudicació en els butlletins i diaris oficials. En l’adjudicació del procés de licitació del 2011, un total de 17 empreses o Unions Temporals d’Empreses (UTEs) formaren part del procés de selecció. De les 17 empreses, només dos eren empreses individuals. Les 15 restants eren UTEs formades per diverses empreses. Les tres finalistes van ser, per ordre de puntuació: Taula 2. Ofertes millor valorades de la convocatòria del 2011 Empresa o UTE UTE Mantenimiento de Infraestructuras, SA + Indra Sistemas, SA UTE José Antonio Romero Polo, SA + Constructora de CALAF, SAU + ELECNOR, SAU UTE COMSA, SAU + EMTE SERVICE, SAU
Oferta Econòmica
Punts Oferta Econòmica
Punts Oferta Tècnica
Puntuació total
8.203.060,15
48,73
40,35
89,08
7.994.830,87
50,00
36,80
86,80
8.610.141,84
46,43
38,55
84,98
Com es pot veure a la taula 2, malgrat que els punts de l’oferta econòmica de la UTE guanyadora no era la més elevada, aquesta oferia la major puntuació en l’oferta tècnica, el qual els va ajudar a sumar la major puntuació total. La UTE Mantenimiento de Infraestructures SA i Indra Sistemas SA va destacar per la seva puntuació en la idoneïtat en els medis materials i humans, la memòria descriptiva dels treballs i el pla de garantia de qualitat i les millores proposades en seguretat i salut, en el qual va obtenir entre la puntuació màxima i la segona màxima entre els seus competidors. Subrogació del personal Sobre el personal laboral, tenint en compte les previsions que es contenen en el V Convenio colectivo del sector de la construcción (article 27), el contractista està també obligat a subrogar els contractes laborals dels treballadors adscrits al servei de manteniment de les Rondes de Barcelona, d’acord amb la relació facilitada en la licitació segons previsions de l’article 120 del text refundat de la Ley de contratos del Sector Público (TRLCSP). 10
4. Característiques Internes del Projecte 4.1. Membres de l’equip guanyador Indra Sistemas Indra és una empresa multinacional espanyola que ofereix serveis de consultoria sobre transport, defensa, energia, telecomunicacions, serveis financers i serveis al sector públic. Amb seu a Espanya, Indra està present en més de 140 països i supera els 2.600 milions d’euros de facturació a l’any. Indra començà les seves operacions en el 1993 i s’ha focalitzat des de llavors en oferir sistemes i operacions (incloent-hi outsourcing i l’aplicació de manteniment) i processos de negoci on la tecnologia és un element diferenciador i estratègic. Aproximadament un terç dels ingressos anuals de la companyia vénen de mercats internacionals, principalment d’Europa i dels Estats Units, encara que Llatinoamèrica és una àrea geogràfica on Indra ha operat intensament en els últims anys. Matinsa Matinsa forma part del grup FCC, i és líder en el mercat espanyol de la conservació d’infraestructures. Les seves activitats abasten tots els àmbits de la conservació de grans infraestructures (carreteres, ferrocarrils, obre hidràuliques i obre forestals), així com els serveis de millora en l’eficiència energètica. El 2015 facturà més de 66 milions d’euros, empleant a unes 1.115 persones. Actualment compta amb més de 20 anys d’experiència en el sector de la conservació, i és coneguda per oferir serveis de qualitat als seus clients i per invertir en projectes de I+D+I en el sector de les infraestructures.
4.2.
UTE creada per al projecte
Les empreses guanyadores del projecte (Matinsa i Indra) van crear una Unió Temporal d’Empreses, formada per Indra en un 30% i Matinsa en un 70%. Dins del contracte de manteniment, Indra s’encarregarà dels sistemes de manteniment de l’enllumenat, ventilació, energia i dels pals d’auxili.
4.3.
Finançament i mètode de pagament
El finançament del projecte es va autoritzar amb càrrec al Consell Comarcal del Barcelonès, en la que es van incorporar les dotacions transferides per l’Àrea Metropolitana de Barcelona o, per al cas del 2011, pels ajuntaments de Barcelona, Sant Adrià del Besòs i Santa Coloma de Gramenet, la Generalitat de Catalunya i l’AMB. L’amidament i abonament dels treballs es van dur a terme mensualment d’acord amb aquells treballs que van ser executats segons s’indicava al plec. Per tant, el pagament del projecte es va realitzar i es realitzarà mitjançant certificacions mensuals al
11
contractista, que haurien de ser equivalents al nombre de mesos de duració del contracte. La valoració dels treballs de recollida de cada una de les certificacions es va realitzar aplicant uns preus unitaris contractuals establerts prèviament a l’adjudicació del contracte. També hi ha un amidament prèviament establert que estima el nombre d’unitats a utilitzar durant l’aplicació del projecte. Tots aquests preus unitaris i amidaments són establerts per les empreses contractistes i avaluades per la taula de contractació. Si el Director Facultatiu de l’obra considera necessari una modificació del projecte relativa a la quantitat d’unitats, aquesta haurà d’obtenir del Consell Comarcal del Barcelonès (o amb l’AMB a partir del 2016) una autorització per a iniciar el corresponent expedient. Malgrat això, es podrien introduir variacions sense necessitat d’aprovació prèvia quan aquestes consisteixin en l’alteració en el nombre d’unitats realment executades sobre les previstes en les mesures del projecte sempre que no representin un increment del cost superior al 10% del preu inicial del contracte.6 El contractista, al seu torn, no tindrà dret a reclamar cap quantitat per tasques executades sense prèvia autorització de la Direcció Facultativa de dimensions majors a les previstes. Com es pot observar a la taula 3, de totes maneres, tots els anys es va gastar menys del pressupostat, pel que no hi va haver necessitat d’aprovació per part del Consell Comarcal del Barcelonès per variació dels amidaments contractuals. Taula 3. Diferència entre el pressupostat i el gastat Any 2012 2013 2014 2015
Pressupostat 5.154.106,95 5.257.189,09 5.233.597,29* 5.253.356,67*
Total gastat 4.840.790,56 € 5.011.986,04 € 5.011.943,01 € 5.026.988,90 €
Diferència 313.316,39 € 245.203,05 € 221.654,28 € 226.367,77 €
* Ajustat per la inflació de la província de Barcelona considerant els anys anteriors, com estipula el plec de clàusules administratives particulars.
La raó per la qual el pressupost és sempre major al que es gasta és perquè sempre es va preferir pressupostar a l’alça el cost del contracte per tenir un pressupost ampli en cas de necessitar una despesa extraordinària superior a la prevista en el futur. Tanmateix, el preu del projecte sempre es va establir per sobre del preu del mercat per incentivar que més empreses sol·licitessin al concurs i així afavorir la competència i la innovació en les propostes presentades. Cal destacar que malgrat que el pressupost variï anualment, el servei prestat sempre és el mateix. La variació és conseqüència de la despesa estimada i de l’IPC.
4.4.
Riscos i mitigació de riscos
Com en qualsevol projecte de licitació pública, una avaluació dels riscos és crucial per a l’èxit del servei. En la literatura, normalment es menciona que el risc s’hauria de transferir a la part del contracte que fos més capaç d’assumir-ho. Els principals riscos identificats en aquest projecte van ser: 6
http://contratodeobras.com/t-12-el-precio-del-contrato-conceptos/
12
Risc de compleció del servei: En cas que no es completés el servei dins el període establert, el Consell Comarcal del Barcelonès pot incautar la garantia provisional fins que aquests serveis es completessin, dins d’un termini de garantia d’un any. Risc de prestació de mals serveis: En cas que l’empresa contractista causés d’alguna manera danys o hi hagués una valoració de danys i perjudicis per part de la Direcció Facultativa del projecte, el Consell Comarcal el Barcelonès podrà incautar permanentment la garantia provisional i, a més, el contractista haurà d’indemnitzar al Consell Comarcal del Barcelonès per danys i perjudicis causats. Risc financer i de solvència: Assumit per les parts públiques del contracte: és a dir, els ajuntaments dels municipis, la Generalitat de Catalunya i l’AMB el 2011, i per l’Àrea Metropolitana de Barcelona el 2016, així com, clarament, el Consell Comarcal del Barcelonès. Risc d’inflació: El risc d’inflació és assumit per les empreses Indra i Matinsa, donat que el contracte estipula que el quadre de preus acordats abans de l’adjudicació del contracte no és ajustable durant el període del projecte. Per tant, si hi hagués un increment dels preus, el cost d’aquest augment hauria de ser assumit per la part privada del contracte. Risc de demanda: Si hi ha un augment de la demanda dels serveis no prevista pel pressupost acordat, el Consell Comarcal del Barcelonès, i per tant la resta d’institucions públiques, hauran de pagar l’excés de material necessari per a la prestació del servei. Risc polític: Tota queixa o problema que derivi del servei de construcció o actuació per part de les empreses serà assumit pel Consell Comarcal del Barcelonès i l’Àrea Metropolitana de Barcelona com a responsables últims del projecte. Risc de danys: Donada la possibilitat de que la/es empresa/es ocasioni danys a tercers durant el període d’operacions, els guanyadors del concurs estan obligats a contractar un Segur de Responsabilitat Civil per un límit mínim de tres milions d’euros.
4.5.
Elements tècnics
Tots els elements tècnics del projecte són exposats per la Direcció Facultativa, que elabora tot el projecte des del qual s’estableix la licitació del contracte de manteniment. Les operacions que han de portar a terme les empreses guanyadores es resumeixen en l’Annex A. També s’inclou una taula sobre els elements que s’exclouen del contracte, com el manteniment d’instal·lacions de vigilància, regulació i mobilitat de trànsit, o de xarxa de comunicació d’operadors externs.
4.6.
Governança
Els principals agents i institucions que van formar part del projecte foren:
El Consell Comarcal del Barcelonès: El Consell Comarcal del Barcelonès va ser creat en el 1988, i s’encarrega d’administrar la comarca del Barcelonès, contribuint a ampliar els serveis i les inversions als cinc municipis que integren el territori: Badalona, Barcelona, L’Hospitalet de Llobregat, Sant Adrià del Besòs i Santa Coloma de Gramenet. Les competències del CCB, entre d’altres, són desenvolupar el 13
que deleguin o encarreguin les diferents administracions públiques de Catalunya, com la Generalitat de Catalunya, la Diputació, els municipis, i organitzacions associatives d’ens locals. També s’encarrega de l’execució dels sistemes generals de plantejament metropolità i de la rehabilitació i gestió dels habitatges dins dels límits inclosos de la comarca.
L’Àrea Metropolitana de Barcelona: L’AMB és l’administració pública de l’àrea metropolitana de Barcelona, una gran conurbació urbana formada per un total de 36 municipis. Els àmbits de l’AMB tenen relació amb el territori, l’urbanisme, la mobilitat, l’habitatge, el medi ambient, el desenvolupament econòmic i la cohesió social. La funció principal és la prestació de serveis públics dins de l’àrea metropolitana, oferint suport a la gestió dels ajuntaments. Els òrgans de govern de l’AMB es constitueixen després de les eleccions municipals, que es convoquen cada 4 anys.
La Direcció Facultativa dirigida per SGS Tecnos, SA.: Assignat també a partir d’un procés de licitació pública, la direcció facultativa del projecte (assignat a SGS Tecnos en aquest cas) té la funció de crear els marcs tècnics necessaris per al desenvolupament del projecte, així com d’oferir un seguiment de la qualitat i control del compliment del contracte per part del contractista. SGS és l’empresa líder mundial en inspecció, verificació, testeig i certificació dels projectes. Amb més de 85.000 treballadors, operen en tot el món amb una xarxa de més de 1.800 oficines.
Alhora, es va crear un òrgan d’ajuda a la contractació durant el procés de selecció denominat “Taula de contractació”, que té per funcions estipulades en l’article 320 de la Ley de Contratos del Sector Público7. La taula de contractació actua com entitat que assistirà a l’òrgan de contractació, principalment (1) salvaguardar les formalitats legals en la contractació, com els requisits que han de complir l’empresa o empreses en els processos de contractació i (2) la valoració de les ofertes i la proposta d’adjudicació a l’òrgan de contractació. La Taula de contractació està integrada pel president de la mesa, que és el Gerent del Consell Comarcal del Barcelonès, i per una sèrie de vocals, els qual són: Taula 4. Components de la taula de contractació per a les convocatòries del 2011 i del 2016 2011 L’adjunt a la Gerència del Consell Comarcal del Barcelonès El cap de la Oficina de Serveis Tècnics del Consell Comarcal del Barcelonès
2016 El gerent de l’Àrea Metropolitana de Barcelona El coordinador general de infraestructures de l’Àrea Metropolitana de Barcelona L’interventor del Consell Comarcal del El Responsable de l’oficina de territori Barcelonès del Consell Comarcal del Barcelonès La responsable dels serveis econòmics El secretari del Consell Comarcal del del Consell Comarcal del Barcelonès Barcelonès Espanya. Reial Decret Legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel que s’aprova el text refós de la Ley de Contratos del Sector Público. [Internet] Boletín Oficial del Estado, 16/11/2011, núm. 276, pp. 135-136 [consultado 21 diciembre 2016]. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2011/BOE-A-2011-17887consolidado.pdf 7
14
El tècnic auxiliar d’obres del Consell Comarcal del Barcelonès Un representant de cada ajuntament, a escollir per l’ens Un representant del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, a designar per aquest departament
La interventora del Consell Comarcal del Barcelonès La cap del servei de gestió econòmica del Consell Comarcal del Barcelonès
La direcció dels treballs realitzats, a més de ser monitoritzada per la Direcció Facultativa, és també supervisada per l’Oficina de Serveis Tècnics del Consell Comarcal (el 2011) o pels tècnics designats per l’Àrea Metropolitana de Barcelona (el 2016). El contractista, alhora, designa un tècnic com a responsable del servei davant de l’administració i de tercers, que ha de ser acceptat pel Consell Comarcal del Barcelonès (o AMB el 2016). Efectivament, fins al 2016, l’Àrea Metropolitana de Barcelona no estava inclosa en el contracte (malgrat la seva aportació econòmica). Malgrat això, com la llei atribueix la responsabilitat del manteniment de les Rondes a l’AMB, la nova convocatòria (2016) va haver d’incloure aquesta institució com a principal responsable del finançament en el contracte del 2016. Així, els mateixos fons i imports pel manteniment de les Rondes del 2011 es traspassen ara totalment a l’AMB que realitzarà un traspàs al CCB per al pagament efectiu al concessionari. Ara l’AMB és però qui assumeix el costos financers pel temps transcorregut entre el traspàs CCB i la rebuda dels imports abonats per part dels ajuntaments, la Generalitat de Catalunya, i CCB. La Direcció Facultativa, no obstant això, està al càrrec de l’AMB íntegrament. La raó d’incloure al Consell Comarcal del Barcelonès com a institució contractant del contracte de manteniment és que l’AMB considera que, per aprofitar l’experiència tècnica que tenen pels anys anteriors, pot ajudar al bon funcionament de la licitació. Diagrama 1. Estructura de governança del projecte 2016 CCB Generalitat de Catalunya
Ajuntaments de Barcelona, Sant Adrià de Besòs i Santa Coloma de Gramenet
Finançament
Àrea Metropolitana de Barcelona* Finançament
(Direcció Facultativa: creació de marcs tècnics del projecte i elaboració del projecte, així com control de compliment i seguiment d’aquest)
Consell Comarcal del Barcelonès**
Contracte: Direcció Facultativa Contracte: Manteniment
Contractació supervisada per la Taula de Contractació
SGS Tecnos Direcció treballs i Direcció Facultativa
UTE: Mantenimiento de Infraestructuras, SA e Indra Sistemas, SA.
Direcció tasques
Oficina de Serveis Tècnics del Consell Comarcal i tècnic del contractista
15
*El 2011, els Ajuntaments de Barcelona, Sant Adrià de Besòs i Santa Coloma de Gramenet, la Generalitat de Catalunya i l’AMB finançaven directament al Consell Comarcal del Barcelonès ** El contracte de Direcció Facultativa no passa pel Consell Comarcal del Barcelonès en la convocatòria del 2016.
5. Característiques Externes del Projecte 5.1. Condiciones Econòmiques El PIB de la província de Barcelona va estar en constant creixement fins a l’any 2008 (figura 6), amb una inflació relativament estable al voltant del 3,5% (figura 7). Amb l’arribada de la crisi econòmica, el PIB va caure al voltant d’un 2% en 4 anys, resultat d’un alentiment en l’activitat econòmica de l’àrea metropolitana. El finançament dels projectes públics per part de les administracions, conseqüentment, també es va veure afectat de manera negativa, donat que tant la Generalitat de Catalunya, com l’Estat espanyol, van experimentar un increment molt substancial del seu deute (figura 8), havent inevitablement de reduir la despesa a la Comunitat Autònoma.
16
200
5,800
180
5,600
160
5,400
140 120
5,200
100
5,000
80
4,800
60
4,600
40
4,400
20 0
Població (milions de persones)
PIB (milers de milions d' €)
Figura 6. Població i PIB a la província de Barcelona
4,200 2000
2002
2004
2006
Población
2008
2010
2012
2014
PIB base 2010
Font: Instituto Nacional de Estadística Figura 7. Evolució de l' IPC a la província de Barcelona 6 5 4 3 2 1 0 -1
Font: Instituto Nacional de Estadística
17
Figura 8. Evolució del dèficit i el deute a la C.A. de Catalunya (2003-2016) 85 75 65 55 45 35 25 15 5 -5 -15 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Valor deuda (miles de millones)
Deficit (miles de millones)
Font: Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF)
5.2. Condicions Legals i Legislatives L’àmbit legal del contracte està recollit a la Ley de Contratos del Sector Público8. Segons aquesta llei, la qualificació obtinguda d’aquest contracte, tal com presenta l’article 10, correspon a un contracte de serveis. Tanmateix, aquest contracte està subjecte a regulació harmonitzada, tal com indica l’article 13 d’aquest text legal, donat que el valor estimat del contracte és superior a 209.000€. La regulació harmonitzada és un àmbit legal imposat pel dret Comunitari en el qual s’estableixen les garanties i les condicions necessàries en el moment d’establir un procés de licitació pública. Una de les garanties més destacables és l’obligació de publicar al Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE) la convocatòria del procés de selecció a més de la que ja es publica al Butlletí Oficial de l’Estat, però també destaca per una prohibició general d’establir condicions en els plecs dels processos de licitació que generin obstacles injustificats a certes empreses per a poder competir. Així, per exemple, sobre les preinscripcions tècniques, aquestes han de fer referència, en el seu cas, a especificacions tècniques compreses en normes nacionals que incorporen normes europees, a documents d’idoneïtat tècnica europees, a especificacions tècniques comunes, a normes internacional, a altres sistemes de referències tècniques elaborades pels organismes europeus de normalització, etc. Això, sense perjudici de les instruccions i reglaments tècnics nacionals que siguin obligatoris, sempre i quan siguin compatibles amb el Dret Comunitari. Encara que tampoc sigui una exempció exclusiva dels contractes subjectes a regulació harmonitzada, destaca amb vista a la fi de vetllar per l'obertura dels processos a la competència europea, el fet que els empresaris no espanyols que siguin d'algun altre Estat membre, no precisin de classificació per concórrer a un procediment de contractació en el qual la classificació sí és exigible als nacionals. 8
Espanya. Reial Decret Legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, per el que s’aprova el text refos de la Ley de Contratos del Sector Público. [Internet] Boletín Oficial del Estado, 16/11/2011, núm. 276, [consultat el 21 diciembre 2016]. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2011/BOE-A-2011-17887consolidado.pdf
18
5.3. Condicions Polítiques L’escenari polític català en els últims any s’ha caracteritzat per haver centrat la seva atenció a la causa independentista, la qual ha causat fortes tensions polítiques entre la Generalitat (el govern català) i l’Estat espanyol. El Parlament català actualment està format per una majoria simple d’una nova candidatura electoral nomenada “Junts pel Sí” que té com objectiu dur a terme una declaració unilateral d’independència a Catalunya. Encara que es pugui argumentar que una possible independència de Catalunya pugui afectar a l'estabilitat econòmica i política i crear certa incertesa en el sector privat, és improbable que afecti al contracte de manteniment de les Rondes.
5.4. Condicions mediambientals La qualitat de l’aire a l’àrea metropolitana de Barcelona ha millorat significativament en els últims anys. L’índex de qualitat de l’aire mesurat per l’Idescat (figura 10) assenyala que des del 2002 la qualitat de l’aire ha millorat en un 23%. Les Rondes però, representen un punt clar de concentració de contaminació, a causa del gran tràfic que passa per elles (mapa 2).
Figura 9. Evolució del registre màxim de PM10 a l’aire
Figura 10. Evolució de l'Índex de l'Aire a Barcelona 58 56 54
ICQA
52 50 48 46 44 42
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
Font: Institut d'Estadística de Catalunya Mapa 2. Mapa de l’índex de qualitat de l’aire.
19
6. Impactes del projecte 6.1. Administració L’administració es veu positivament afectada per aquesta licitació, ja que pot portar a terme un projecte que requereix uns coneixements tècnics i logístics extensos per un cost menor del projectat (taula 3), assegurant alhora que tot es compleix en el període establert. Taula 3 (repetida). Diferència entre el pressupostat i el gastat Any 2012 2013 2014 2015
Pressupostat 5.154.106,95 5.257.189,09 5.233.597,29* 5.253.356,67*
Total gastat 4.840.790,56 € 5.011.986,04 € 5.011.943,01 € 5.026.988,90 €
Diferència 313.316,39 € 245.203,05 € 221.654,28 € 226.367,77 €
* Ajustat per la inflació de la província de Barcelona considerant els anys anteriors, com estipula el plec de clàusules administratives particulars.
A nivell social, oferir un bon servei als ciutadans, com les condicions en les quals es troben les Rondes, genera confiança en les institucions públiques – quelcom que s’ha vist deteriorat en els últims anys (figura 11).
Figura 11. Evolució de la confiança en les institucions (Espanya) 40
Parlamento
Partidos Políticos
Parlamento autonómico
35 30 25 20 15 10 5 0 1995
1998
2001
2005
2008
2011
2014
Font: CIS. % de persones que responen que confien entre un 7 i un 10 en la institució
20
6.2.
Residents
Els residents es van beneficiar del projecte donat que el manteniment de les Rondes es va portar a terme de manera efectiva. Malgrat que és difícil concretar exactament l’efecte que ha tingut, s’ha observat en els últims anys una tendència a la baixa en l’accidentalitat dins de l’àmbit geogràfic d’aquestes (figura 12), que podria ser aplicable en certa mesura, a part dels factors com la incorporació del carnet per punts, al seu manteniment adequat. Des del 2009, el nombre d’accidents va descendre al voltant d’un 45% a la Ronda de Dalt, i un 20% a la Ronda Litoral. En trams de la C-32 i el Nus de la Trinitat, però, es va mantenir relativament estable. En aquest sentit, els residents s’han vist afectats positivament, evitant possibles riscos de pèrdua de vides humanes i danys personals. Figura 12. Evolució del nombre d'accidents per any a les Rondes
Número d'accidents
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2009 2010 Ronda de Dalt
2011 Ronda Litoral
2012
2013 C-32
2014 Nudo Trinitat
Font: Área Metropolitana de Barcelona
6.3.
Medi ambient
Com s’indica prèviament, la qualitat de l’aire en Barcelona ha millorat en els últims anys (figures 9 i 10). Aquesta tendència, malgrat que causada per una multitud de factors que inclouen una millora dels serveis de transport públics i la incorporació d’alternatives al vehicle privat dins del teixit urbà, pot ser també causada per un menor índex d’accidentalitat (figura 11), que genera conseqüentment un volum menor de congestió en comparació amb la situació en que no hi hagués un manteniment adequat de les vies públiques considerades.
6.4.
Empreses guanyadores
Les empreses guanyadores, al seu torn, van tenir l'oportunitat de dur a terme un projecte clau en la mobilitat urbana de Barcelona. Això no només fa que aquestes empreses guanyin experiència en projectes d'aquest tipus, sinó també comporta que el nom d'aquestes es consagri com a empreses capacitades per realitzar col·laboracions público-privades d’èxit.
21
7. Valoració del projecte 7.1. Metodologia PPP Les condicions relacionades al projecte estan resumides a la taula 5. El manteniment de les Rondes és un cas interessant a analitzar en l'avaluació de contractacions publicoprivades ja que és un exemple d'un bon procés de licitació. Les característiques més favorables per a aquest contracte inclouen:
Un procés de subhasta pública competitiva oberta, que promou la competència en el sector privat i, conseqüentment, incentiva una major eficiència econòmica en el resultat final. Segons el Tenders Electronic Daily, una base de dades de contractació pública a nivell europeu, el nombre d’ofertes rebudes en el contracte del 2011 (17) és major a la mitjana d’ofertes rebudes en Barcelona i en Espanya durant aquest any (figura 14), indicant que l’anunci del contracte es va fer de manera efectiva.
Figura 14. Evolució nombre d'ofertes mitjanes de contractes público-privats
Número d'ofertes mitj
25 Ofertes rebudes contracte manteniment Rondes (17)
20 15 10 5 0 2009
2010
2011
2012
Área Met. Barcelona
2013
2014
2015
España
Font: Tenders Electronic Daily
Una avaluació de les ofertes a través de la creació d'òrgans de contractació, que integren totes les unitats de governança del projecte, com la taula de contractació. Una avaluació de la qualitat del servei a través d’una empresa externa independent i un representant tècnic de l’administració pública. Sent una empresa independent es garanteix que no hi hagi un biaix a l’hora d’avaluar la qualitat del servei ofert. Existència d’incentius a la innovació per part de les empreses en el procés de selecció, que promouen una millora del servei en cada convocatòria. Efectivament, dels 100 punts màxims que es poden assignar a cada empresa en el procés de selecció, 20 estan relacionats amb proposar millores del servei no contemplats inicialment en el projecte, el qual obliga a les empreses a plantejarse com oferir un millor servei a la ciutadania. Un marc legal estable sobre la contractació pública, que garanteix i organitza el compliment de totes les parts durant el procés de contractació.
22
Una transferència equitativa dels riscos que es poden presentar durant el procés, assegurant que totes les parts facin una bona valoració del cost i serveis a entregar (encara que amb possibles millores). L’existència d’alguns mecanismes de mitigació de riscos com garanties i assegurances, que incentiven un compliment de totes les condicions previstes en el contracte. L'empresa ha d'aportar una garantia definitiva del 5% que assegura el compliment dels serveis estipulats en el contracte. Així mateix, s'obliga a l'empresa a contractar una assegurança de responsabilitat civil en cas que es causin danys a tercers.
Las característiques a millorar, no obstant això, són les següents:
No inclou un Value for Money analysis, pel que no es pot valorar fins a quin punt un mètode alternatiu d’aprovisionament dels serveis seria més efectiu (com seria el cas d’un projecte 100% públic, per exemple). El contracte actual no incentiva a les empreses a contractar els materials més eficients econòmicament, com poden ser l'il·luminat LED o materials més resistents que necessitin menys reparacions a llarg termini. En aquest cas, si es transferissin costos com la il·luminació a l'empresa (que actualment paga el Consell Comarcal del Barcelonès), o s'incloguessin dins del contracte incentius econòmics per a la compra de materials més eficients, es podria millorar la qualitat del servei a un cost més baix per a l'administració. Així mateix, si es volgués millorar el servei o reduir el cost de certs serveis per a l'administració, com pot ser la il·luminació, també es podria integrar dins de la convocatòria la construcció d'un sistema més eficient d'il·luminació.
Comparació amb altres contractes similars En comparació amb d'altres contractes a nivell internacional, com és el cas de l'autopista M50 a Dublín o la construcció de l'Autopista de l'Aconcagua a Xile, veiem que el contracte de manteniment de les Rondes de Barcelona té una transferència de riscos molt menor des de l’administració a l'empresa. En el cas de Dublín, per exemple, l'administració transfereix tots els riscos d'operacions i manteniment al contractista durant tot el contracte. Encara que és cert que en el cas de Dublín el contracte és diferent i durant un període més perllongat, la major transferència de riscos a l'empresa contractista té un efecte positiu ja que:
Assegura que l’empresa pugui tenir una estratègia a llarg termini i evita decisions marcades pel curt termini del contracte. La quantitat de pagaments és constant, i per tant la institució pública no necessita assignar quantitats extraordinàries durant els anys de grans manteniments.
En el cas de l'autopista de l'Aconcagua, l'administració va estipular en el contracte unes multes molt elevades si no hi ha un compliment de les condicions contractuals de manteniment. En el contracte de les Rondes, no obstant això, la penalització d'una empresa per incompliment del contracte és relativament baixa, ja que només representa un 5% del pressupost adjudicat. Per tant, el manteniment de les Rondes es veuria beneficiat per un millor disseny dels riscos traspassats al contractista i per uns millors incentius per evitar un comportament a curt termini per part de les empreses. Al seu torn, es podria també considerar unes majors penalitzacions a l'empresa pel no compliment de les tasques assignades al contracte.
23
Taula 5. Resum de les condicions relacionades amb la selecció i desenvolupament del projecte de manteniment de les Rondes
Metodologia PPP Mètode de contractació pública i procés de 1 selecció Value for Money analysis o anàlisis cost1.1 benefici 1.2 Competència real pel contracte 1.3 Comitè d’avaluació del contracte Qüestions/problemes contractuals i 2 incentius
Manteniment de les Rondes de Barcelona Existents Detalls
No Sí
17 licitadors Avaluació del procés contractual: taula de contractació
Sí
No aplicable 2.1
Bundling Sí
2.2 2.3
Verificació de qualitat Externalitats
2.4 Duració 3 Riscos, finançament i pagaments 3.1 Construcció i operacions
Sí
Transferit No transferit
3.2 3.3 3.4
Risc de demanda Risc macroeconòmic i de polítiques públiques Mecanisme de pagament
Transferit parcialment
Sí 3.5 Unió Temporal d’Empreses 4 Governança Transparència
4.2
Procés de decisió participatiu
No
Si 4.3 4.4
Monitorització interna/externa Marc legal
Sí Contractació
4.5
Distribució de les tasques
Monitorització de compliment Renegociació Regulació Operació i qualitat
5 Procés d’operacions 5.1 Excés de costos 5.2 Data límit límit 6 Beneficis potencials 6.1 Certesa preus Transferència de responsabilitats al sector 6.2 privat 6.3 6.4 6.5
Incentius per a la innovació Estalvi en pagaments públics Life-cycle approach
6.6
Incentius per a entregar els serveis a temps
A la UTE Major necessitat de material del previst serà pagat per l’administració Inflació és assumida per la UTE.
Certificacions mensuals Mantenimiento de Infraestructuras, Sociedad Anónima e Indra Sistemas, Sociedad Anónima
Relativa 4.1
No aplicable ja que és un contracte de serveis exclusivament Contracte de Direcció Facultativa a empresa externa i independent, juntament amb un responsable tècnic de l’administració Positives 2 anys + 2 anys (2011) i 4 anys + 2 anys (2016)
El ciutadà no pot accedir a la documentació per valorar el procés fàcilment La ciutadania de l’AMB no tenen poder de decisió en el procés de selecció Contracte de Direcció Facultativa a empresa externa i independent, juntament amb un responsable tècnic de l’administració Consell Comarcal del Barcelonès, amb la taula de contractació Direcció facultativa i CBB Amb aprovació del CCB i la Direcció Facultativa Taula de contractació Direcció facultativa i tècnic del CBB (y AMB en 2016)
Si No observada No aplicable No Sí Sí No aplicable Sí
Una de les condicions de punts és innovació Taula 2 No acabar dins dels termini comporta una retenció de la garantia
24
Avaluació acadèmica Aquest PPP és el resultat d'un contracte entre algunes de les institucions metropolitanes de Barcelona i un consorci privat per proporcionar els treballs de manteniment de la carretera de circumval·lació que envolta Barcelona. Aquest anell va ser construït el 1992 amb motiu dels Jocs Olímpics, com una de les obres històriques que van marcar la transformació urbana de la ciutat en aquests anys. En aquests anys, la nova carretera de circumval·lació va facilitar enormement el trànsit de vehicles a la ciutat. Per tant, és un contracte sobre una obra ja existent (brownfield). Hi ha hagut ja dos contractes de dos anys (2007 i 2011) i hi ha un nou projecte de quatre anys (ampliable a dos més anys) a partir de 2017. Amb el temps, les rondes s'han congestionat cada vegada més, contribuint d'aquesta manera a les externalitats de xarxa en forma de contaminació i els embussos de trànsit. Un aspecte positiu d'aquests contractes és que han estat objecte d'una seriosa competència ex ante, amb la participació de 14 i 17 ofertes en els processos de licitació de les dues primeres etapes. Això està probablement relacionat amb el fet que la durada del contracte és curt, i per tant el risc és limitat. En aquest cas, no hi ha molt agrupació, ja que el contracte és principalment un contracte de manteniment. Una excepció a això és la integració de les tasques entre una varietat de municipis, amb el qual s'aconsegueixen economies d'escala. També hi ha poca transferència de risc per a l'empresa operadora. Potser encara es poden explorar altres bundlings (combinació de construcció i manteniment/operació) en el futur, i amb ella alguna transferència de risc, associat per exemple a la gestió de la il·luminació de les rondes, amb un contracte fix que trasllada el risc a l’empresa de les possibles diferències entre els costos reals i els costos en el contracte fix. El sistema de govern és raonablement bo, en la mesura que depèn de les institucions democràtiques en general funcionen bé a l'Àrea metropolitana de Barcelona. Hi ha una empresa independent que supervisa la qualitat del servei. Això proporciona un grau de separació de poders, encara que la qualitat d'aquesta supervisió també depèn del contracte entre les autoritats públiques i aquesta empresa supervisora, el nombre d'oferents per a aquest contracte, etc. Sembla un contracte relativament a curt termini que no té les propietats de durada i l'agrupació de les PPP estàndard, tot i que pot contribuir raonablement a la millora de l'eficiència del manteniment en la mesura que el procés de licitació era bastant competitiu. El projecte, però no aborda la qüestió de les externalitats negatives en termes de congestió i contaminació que ara envolten les anelles vials de Barcelona. Aquest és un problema polític gran que necessitaria tota la força d'un govern regional plenament eficaç, el que sembla difícil en el context de la paràlisi política que envolta Catalunya des de 2012.
25
7.2. Objectius de Desenvolupament Sostenible de les Nacions Unides El manteniment de les Rondes de Barcelona també fou avaluat respecte als Objectius de Desenvolupament Sostenible de les Nacions Unides. Les conclusions es resumeixen en la taula 6. De tots els objectius, el que més destaca és l’impacte del projecte en la innovació industrial i d’infraestructures (objectiu 9). Aquest objectiu es refereix a tots aquells projectes que busquen invertir en la millora de les infraestructures de transport amb l’objectiu d’incrementar la productivitat de l’economia i incentivar la millora d’altres objectius de desenvolupament sostenible com el medi ambient o la salut dels ciutadans. Donat que aquest projecte busca el desenvolupament d’infraestructures fiables, sostenibles, resilients i de qualitat, aquest document considera que el projecte de manteniment de les Rondes té un impacte alt en l’objectiu 9 d’innovació industrial i d’infraestructures. Així mateix, com s'esmenta amb anterioritat en l'article, un bon manteniment de les Rondes pot tenir un gran impacte en l'accidentalitat i la fluïdesa del tràfic a Barcelona, la qual cosa tindrà un impacte directe en els altres objectius. Encara que no existeixi una valoració directa de l'impacte que té el manteniment específic de les Rondes en la fluïdesa del tràfic d'aquestes, existeix una gran evidència científica sobre l'efecte positiu que té el correcte manteniment de les vies públiques en la seva taxa d'accidentalitat. Per tant, aquest article considera vàlid argumentar que un bon manteniment reduirà la taxa d'accidentalitat de les Rondes i, conseqüentment, la congestió que aquestes sofreixen. Un menor nivell de congestió del tràfic significarà que tots els usuaris perden menys temps per cada viatge, suposant un estalvi substancial per a tota l'economia urbana. Com esmenta el RACC, el cost del col·lapse del tràfic en les Rondes en 2007 va ascendir als 120 milions d'euros anuals, i per tant un bon servei de manteniment ajudarà a reduir aquest cost amb una menor taxa d'accidentalitat. Així doncs, aquest article considera que l'impacte del manteniment de les Rondes respecte als objectius 8 i 11, denominats “Treball decent i creixement econòmic” i “Ciutats i comunitats sostenibles” respectivament, serà alt. A més, també es considera que aquest projecte tindrà un impacte alt en la Salut i benestar dels ciutadans (objectiu 3) i en el medi ambient de la ciutat (objectiu 13), ja que una menor congestió comporta una reducció directa de la contaminació atmosfèrica a la ciutat. En un impacte més moderat, també és plausible que una millora del medi ambient urbà tingui un efecte relativament positiu en les espècies i l'ecosistema de l'àrea metropolitana de Barcelona i voltants (objectiu 15). A nivell governança, ja que aquest projecte es tracta d'una col·laboració público-privada d’èxit en la qual el sector privat (empreses) i diverses institucions públiques (CCB, AMB, ajuntaments i Generalitat) van ser capaces de agrupar-se per dur a terme un projecte de servei públic als ciutadans. També es considera que el manteniment de les Rondes té un impacte moderat en l'objectiu 17, servint d'exemple d'una bona governança a altres institucions que vulguin realitzar un PPP similar.
26
Taula 6. Compliment dels Objectius de Desenvolupament Sostenible de las Nacions Unides Manteniment de les Rondes de Barcelona Sustainable Development Goals 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Fi de la pobresa Fam zero Salud i benestar Educació de qualitat Igualtat de gènere Aigua neta i sanejament Energia assequible i no contaminant Treball decent i creixement econòmic Innovació industrial i d’infraestructures Reducció de las desigualtats Ciutats i comunitats sostenibles Producció i consum responsable Acció pel clima Vida submarina Vida dels ecosistemes terrestres Pau, justícia i institucions sòlides Aliances per aconseguir els objectius
Impacte alt
Impacte moderat
✓
✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
7.3. Estratègia de ciutat Taula 7. Cities in Motion Manteniment de les Rondes de Barcelona Smart City Evaluation
Impacte alt
Impacte moderat
1 Capital Humà 2 Cohesió social
✓
3 Economia
✓
4 Gestió Pública
✓
5 Governança
✓
6 Mobilitat i transport
✓
7 Media Ambient
✓
8 Planificació urbana
✓
9 Impacte international 10 Tecnologia
27
8. Conclusions El projecte de manteniment de les Rondes és un bon exemple d'un servei realitzat mitjançant una col·laboració público-privada. Els principals elements positius inclouen (1) l'existència d'un concurs públic competitiu obert al públic, que opera sota un marc legal establert, (2) una avaluació de la qualitat dels resultats i els serveis prestats per una empresa independent que garanteix una avaluació no esbiaixada, (3) l'existència d'incentius per a la innovació i millora del servei en el procés de selecció, (4) la creació de mecanismes de mitigació de riscos com les garanties, (5) la creació d'òrgans de contractació que inclouen a tots els integrants del projecte i (6) una transferència parcial de riscos a l'empresa privada, com és el cas de la inflació. Així i tot, aquest article argumenta que el projecte del manteniment de les Rondes es podria beneficiar d'un millor disseny del contracte de la següent manera:
Incentivant la innovació i la compra de materials més eficients i de major qualitat. Incentivant a l’empresa a comprar i dissenyar un sistema d’enllumentat que garanteixi que es consumeix menys energia i que tingui una menor despesa per a l’administració, en aquest cas pel Consell Comarcal del Barcelonès. Transferint a l'empresa privada majors riscos, com pot ser el risc de demanda o el d'operacions. Augmentant les penalitzacions per no compliment del servei.
Efectivament, una major innovació respecte al sistema de l'enllumenat ajudaria a aquest projecte a tenir impactes significatius en altres objectius de les Nacions Unides, com seria el cas de l'objectiu 7, Energia assequible i no contaminant. També cal notar que aquest projecte es beneficiaria d'una anàlisi Cost-Benefici o un value-for-money analysis, ja que ajudaria al govern i les institucions públiques a identificar les millores necessàries en aquest contracte per oferir un millor servei a menor cost.
28
ANNEX I Taula A1 – Activitats excloses dins del contracte de manteniment Activitats
Especificacions Càmeres de televisió (CCTV) i sistemes de detecció d’accidents (DAI)
Manteniment de les instal·lacions de vigilància, regulació i mobilitat de trànsit
Sistema de tancament automatitzat d’accessos (barreres) Semàfors Aforadores (espires) Panels de Missatge Variable (PMV)
Exclusions
Radars Manteniment de les galeries de serveis que transcorren en la zona paral·lela a las Rondes
-
El manteniment de las xarxes de comunicacions d’operadores externs que utilitzant les canalitzacions i estructures pròpies de las Rondes
-
Manteniment del sistema d’enllumenat
El sistema
29
Taula A2- Activitats incloses dins del contracte de manteniment Grup
Operacions Conductives
Definició
Corresponents a les tasques i serveis necessaris per aconseguir una ajuda a la vialitat i de vigilància, i un estat dels elements constitutius de la carretera que asseguren les condicions normals de servei i seguretat que corresponguin a les característiques de cada un dels trams objecte del contracte.
Subgrups
Operacions de servei de vigilància, atenció a incidents i accidents, senyalització ocasional i manteniment dels elements de la carretera en condicions que no poden causar problemes a les condicions normals de circulació
Operacions de vialitat hivernal Funcionament i gestió del centre de manteniment i operacions Operacions de gestió del SIG, atenció i control de sistemes centralitzats i programació, seguiment i control de la execució
Operacions preventives, normatives i sistemàtiques
Operacions correctives
Aquelles operacions que han de realitzar-se d’una manera sistemàtica, o bé, d’acord amb una periodicitat establerta. Aquestes es regeixen per la normativa vigent o per la planificació.
Aquelles operacions no classificades en cap dels altres grups i que, al ser fruit d’una necessitat sobrevinguda per un imprevist, o bé de la presa de decisions que obligui a la seva execució, no tenen periodicitat preestablerta per a la seva realització.
Revisions normatives Revisions periòdiques i preventives Operacions de neteja Operacions imprevistes de vialitat i conservació dels elements de la carretera que puguin causar problemes a les condicions normals de circulació i seguretat Operacions de neteja i revisions ocasionals necessàries per acció d’un factor extern Operacions singulars de millora
D'aquestes operacions, destaquen:
Vigilància i ajuda a la vialitat Conservació i rehabilitació del terra Drenatge, monitoratge del clavegueram i abalisament de punts singulars Plantacions, neteges i talussos 30
Neteja viària Obres de fàbrica Manteniment i reposició de senyalització vertical i horitzontal Barreres de seguretat i elements d'abalisament Vialitat hivernal Instal·lacions Il·luminació i energia elèctrica Subministrament d'aigua i xarxa d'extinció d'incendis Qualsevol altra actuació referent al manteniment d'elements característiques similars
amb
31