UN RETOUR DIFFICILE LE ROLE DU GUATEMALA, DU HONDURAS ET DU SALVADOR DANS UNE CRISE DES REFUGIES DE PLUS EN PLUS GRAVE
Amnesty International est un mouvement mondial réunissant plus de sept millions de personnes qui agissent pour que les droits fondamentaux de chaque individu soient respectés. La vision d’Amnesty International est celle d’un monde où chacun peut se prévaloir de tous les droits énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et dans d’autres textes internationaux relatifs aux droits humains. Essentiellement financée par ses membres et les dons de particuliers, Amnesty International est indépendante de tout gouvernement, de toute tendance politique, de toute puissance économique et de tout groupement religieux.
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Photo de couverture : corps d’un homme abattu dans une rue du Salvador. Le pays est l’un des plus violents au monde, avec un taux d’homicides de 108,6 pour 100 000 habitants en 2015. Cette violence est l’un des principaux facteurs des migrations forcées. 16 mai 2016. © Amnesty International/Encarni Pindado
SYNTHÈSE
Dans un contexte où la violence s’aggrave et où la pauvreté et les inégalités persistent, les gouvernements centraméricains du Guatemala, du Honduras et du Salvador – appelés collectivement le « Triangle nord » – manquent doublement à leur devoir de protection de leurs citoyens : non seulement les conditions socioéconomiques restent médiocres et un climat de plus en plus violent imprègne progressivement l’ensemble de leur territoire, poussant un nombre record de personnes à fuir, mais les autorités ne font pas non plus le nécessaire pour protéger celles qui sont renvoyées dans leur pays, où elles retrouvent le même environnement dangereux qu’elles avaient cherché à fuir. Amnesty International se lance dans un travail de recherche mené sur plusieurs années et dans plusieurs pays pour étudier les différentes facettes de cette crise régionale. Ses investigations porteront notamment sur les dangers du voyage des demandeurs d’asile, des réfugiés et des migrants à travers le Mexique, ainsi que sur l’absence d’action régionale satisfaisante en réponse aux besoins accrus de protection des réfugiés. L’organisation cherchera tout particulièrement à mettre en évidence le non-respect du principe de « nonrefoulement » aux États-Unis et au Mexique, principe du droit international qui interdit à un État de renvoyer un réfugié vers un pays où il serait menacé ou risquerait d’être persécuté. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a établi que les demandeurs d’asile de pays du Triangle nord entraient dans plusieurs catégories de risque : les personnes persécutées par un gang, car celui-ci estime qu’elles ne respectent pas son autorité ; les personnes travaillant ou impliquées dans des activités où il existe un risque d’extorsion ; les victimes et les témoins de crimes commis par des membres de gangs ou des forces de sécurité ; les enfants et les adolescents de zones où des gangs sont présents ; les femmes et les filles vivant dans des zones où des gangs sont présents ; les lesbiennes, les gays et les personnes bisexuelles, transgenres et intersexuées (LGBTI). Le HCR a indiqué que tous ces groupes avaient peut-être besoin d’une protection internationale au titre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Des instruments régionaux, à l’image de la Déclaration de Carthagène, recommandent aussi expressément d’accorder le statut de réfugié aux personnes qui fuient la violence généralisée dans leur pays, comme c’est le cas dans le Triangle nord centraméricain. Pour bien comprendre la dynamique de la mobilité humaine dans la région, Amnesty International a choisi d’enquêter en premier lieu sur les conditions de départ et, souvent, d’arrivée (leur pays d’origine) du périlleux voyage entrepris par ces personnes, parvenant à la conclusion que les gouvernements de ces pays manquaient à tous leurs devoirs envers leurs citoyens. Le flux migratoire au départ du Triangle nord vers les États-Unis en passant par le Mexique n’est pas nouveau. Cependant, depuis plusieurs années, on assiste à une nouvelle réalité : la forte hausse de la violence pousse des personnes toujours plus nombreuses à quitter leur foyer et à fuir vers le nord pour sauver leur vie. Malgré cette situation, l’impunité demeure la règle pour la plupart des crimes, et l’accès à la justice n’est qu’un vœu pieux. En outre, les ressortissants de pays du Triangle nord ont des raisons de craindre que les autorités censées assurer leur protection ne soient en réalité complices du crime organisé ou responsables elles-mêmes de violences. La vie des Guatémaltèques, des Honduriens et des Salvadoriens est un combat quotidien, la violence étant omniprésente. Bien souvent, ils n’ont d’autre choix que de fuir leur pays.
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Amnesty International a constaté que la violence était un facteur d’émigration clé au Honduras et au Salvador, où les taux de violence et le contrôle territorial accru des gangs portent atteinte au droit à la vie, à l’intégrité physique, à l’éducation et à la libre circulation des personnes. Dans ces deux pays, les répercussions de cette violence sur les femmes sont de plus en plus fortes. Entre 2008 et 2015, le nombre d’homicides de femmes a progressé de 60 % au Salvador, et de 37 % au Honduras1. Au Guatemala, l’organisation a identifié plusieurs facteurs qui poussent les gens à partir, facteurs souvent liés aux fortes inégalités qui ont toujours existé dans le pays. De plus amples recherches sont nécessaires pour analyser les facteurs d’émigration au Guatemala. Le nombre total de migrants issus de pays du Triangle nord (demandeurs d’asile, personnes renvoyées et mineurs non accompagnés arrêtés), conjugué à l’absence d’action des pouvoirs publics en réponse aux besoins, se traduit par d’énormes lacunes en matière de protection et met en lumière l’ampleur de la crise dans ce domaine. Les expulsions du Mexique vers le Guatemala, le Honduras et le Salvador ont augmenté de 188 %, 145 % et 231 % respectivement entre 2010 et 2015, soit une hausse moyenne de 179 %2. Le durcissement des contrôles aux frontières nord et sud du Mexique signifie que ces chiffres ne sont pas prêts de baisser. Dans ce contexte, Amnesty International a constaté qu’aucun pays du Triangle nord ne disposait de protocole ou de mécanisme global et clairement défini pour répondre aux besoins de protection des personnes renvoyées, un grand nombre d’entre elles se retrouvant en butte à de grands dangers. Ces pays ont toutefois investi des ressources dans l’amélioration des centres d’accueil pour les personnes renvoyées. Les recherches menées par l’organisation ont révélé que, malgré ces efforts, l’implication des États dans la protection de ces personnes semble prendre fin dès lors qu’elles quittent les centres d’accueil. Dans certains de ces pays, les autorités comptent sur les organisations de la société civile pour combler le vide et pour prodiguer les services essentiels aux personnes renvoyées qui ont besoin d’être protégées. Les représentants nationaux et locaux des États guatémaltèque, hondurien et salvadorien en charge des migrants et des personnes renvoyées qu’a rencontrés Amnesty International n’étaient pas disposés à reconnaître à quel point la violence avait transformé les flux migratoires et était devenue un facteur d’émigration. Beaucoup ont évoqué le projet d’Alliance pour la prospérité, initiative de développement financée par le gouvernement des États-Unis, le considérant comme la principale stratégie de lutte contre les causes profondes des migrations. Toutefois, aucun n’a été en mesure d’expliquer comment cette stratégie répondait aux besoins des personnes renvoyées en danger. Les États du Triangle nord ont souvent cherché à minimiser le lien entre violence et migration forcée, insistant au contraire sur des facteurs historiques tels que les perspectives économiques et le regroupement familial. L’explosion du nombre de demandes d’asile dans la région laisse toutefois entrevoir un réel changement des motifs d’émigration. Le nombre de ces demandes déposées dans le monde par des Guatémaltèques, des Honduriens et des Salvadoriens a affiché une hausse de 597 % entre 2010 et 2015, d’après les statistiques du HCR. La gravité de la situation apparaît dans les nouvelles caractéristiques démographiques des demandeurs d’asile, des réfugiés et des migrants qui, de plus en plus, appartiennent aux groupes les plus vulnérables de la société et dont les droits fondamentaux ne sont pas protégés par les États : les femmes, les jeunes, les enfants (voyageant seul ou avec leur famille) et les personnes LGBTI. Quand, lors de leur périple, ces personnes sont victimes de tragédies, le consulat ou le ministère des Affaires étrangères de leur pays est lent à réagir et ne se soucie guère de réclamer justice ou d’obtenir une assistance pour leurs proches qui ne sont pas partis. Amnesty International s’est rendu compte que les États du Triangle nord n’avaient pas adopté de ligne de conduite claire pour aider les proches des migrants victimes de graves violations des droits humains lors de leur voyage sur le territoire mexicain, ou pour répondre à leurs besoins. Même si les pays de transit et de destination se mobilisent pour endiguer l’afflux de migrants, une issue ne pourra être trouvée à la crise touchant la région que si les dirigeants des pays du Triangle nord prennent des mesures concrètes et font face à la crise en matière de protection sur leur territoire. 1
Le nombre d’homicides de femmes a été calculé à partir des statistiques sur les homicides de l’Institut médico-légal national (INACIF), disponibles sur www.inacif.gob.gt/index.php?option=com_content&view=article&id=96&Itemid=2, et des chiffres de la population donnés par la Division de la population des Nations unies dans son étude démographique 2015 Revision of World Population Prospects. 2 Statistiques de l’Unité de la politique migratoire, disponibles sur http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/SEGOB/Estadistica.
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PRINCIPALES RECOMMANDATIONS Il faut que les États du Triangle nord admettent leur responsabilité dans la crise en matière de protection que connaît la région. Les pouvoirs publics de ces États doivent également élaborer et mettre en œuvre des politiques et des cadres juridiques de protection des personnes renvoyées, une attention particulière étant accordée aux groupes vulnérables tels que les enfants, les populations indigènes, les femmes et les personnes LGBTI. Le Guatemala, le Honduras et le Salvador doivent fournir une assistance de meilleure qualité et permanente aux proches des personnes qui ont été victimes de crimes ou de violations des droits humains en transit à l’étranger. Ils doivent notamment défendre plus activement leur cause auprès des autorités étrangères, mettre en place des mécanismes transnationaux de justice ou renforcer ceux existants, tenir les familles informées des enquêtes en cours et assurer le cas échéant leur prise en charge psychologique. Une partie des ressources des initiatives de coopération internationale, en particulier du projet d’Alliance pour la prospérité, doit être affectée aux programmes qui répondent aux besoins des personnes renvoyées en danger. Par ailleurs, il convient de veiller à ce que l’aide économique accordée aux pays d’origine serve à concevoir et à mettre en œuvre des mécanismes de protection des populations menacées avant et après leurs migrations.
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CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
L’Amérique centrale et l’Amérique du Nord sont en proie à la crise de personnes en mouvement la plus grave qu’ait connue la région depuis des décennies. Dans de futurs travaux de recherche, Amnesty International étudiera les dangers du voyage des migrants à travers le Mexique, ainsi que l’absence d’action régionale satisfaisante en réponse aux besoins accrus de protection des réfugiés. Néanmoins, les pays d’origine sont une composante essentielle du problème : les gouvernements des États du Triangle nord (Guatemala, Honduras et Salvador) manquent systématiquement à leurs obligations de protection des personnes sous leur juridiction, quand elles fuient vers d’autres pays en raison de la violence et quand elles sont ensuite renvoyées sur leur territoire, où elles retrouvent les mêmes conditions d’insécurité. La mainmise des gangs sur de vastes pans du territoire a une incidence sur l’ensemble de la société, mais se traduit de façon différente selon les groupes de personnes. Par exemple, les femmes et les filles sont victimes de violence sexuelle, les personnes LGBTI sont la cible d’agressions les visant spécifiquement, et les enfants – en particulier de sexe masculin – sont enrôlés de force. Ne pouvant pas obtenir protection ni justice de la part de systèmes de maintien de l’ordre et de justice pénale inefficaces et souvent corrompus, les ressortissants de ces pays fuient leur foyer, car c’est leur seul moyen d’échapper à la violence. Alors que se dessine un nouveau modèle régional de contrôle de l’immigration, ces pays sont aujourd’hui confrontés à un afflux de personnes renvoyées, dont beaucoup sont expulsées d’autres pays – des ÉtatsUnis et du Mexique essentiellement – en violation du droit international qui les protège en tant que réfugiées. Le HCR a indiqué que les demandeurs d’asile de pays du Triangle nord entraient dans plusieurs catégories de risque : les personnes ou les groupes persécutés par un gang, car celui-ci estime qu’ils ne respectent pas son autorité ; les personnes qui se livrent à des activités économiques où le risque d’extorsion est élevé ; les victimes et les témoins de crimes commis par des membres de gangs ou des forces de sécurité ; les enfants et les adolescents de zones où des gangs sont présents ou contrôlent le territoire ; les femmes et les filles vivant dans des zones où des gangs sont présents ; les personnes LGBTI. Les membres de tous ces groupes ont peut-être besoin d’une protection internationale au titre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Des instruments régionaux, à l’image de la Déclaration de Carthagène, recommandent aussi expressément d’accorder le statut de réfugié aux personnes qui fuient la violence généralisée dans leur pays, comme c’est le cas dans le Triangle nord centraméricain. Même si l’accueil des personnes renvoyées contre leur gré et la satisfaction de leurs besoins immédiats se sont améliorés et que l’on voit apparaître des programmes de réinsertion socioéconomique, aucun de ces trois pays ne dispose de protocole ou de mécanisme global de protection pour les milliers de personnes qui sont renvoyées sur leur territoire, où elles retrouvent les mêmes conditions de violence qu’elles avaient cherché à fuir. Le projet d’Alliance pour la prospérité est perçu par la plupart des représentants gouvernementaux qu’a rencontrés Amnesty International comme la principale stratégie de lutte contre les
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causes profondes des migrations, ses objectifs étant de renforcer la croissance économique et de réduire la criminalité organisée. Néanmoins, on ignore si les besoins des personnes renvoyées, qui se retrouvent à nouveau dans des situations dangereuses, sont pris en compte, et si ce projet contribuera à offrir une véritable protection à celles et ceux qui sont exposés à la violence. L’argent que les migrants vivant à l’étranger envoient dans leur pays d’origine est une contribution importante aux économies des pays du Triangle nord. Pourtant, les États ne semblent guère se soucier de la souffrance des familles de ceux qui ont disparu pendant leur périple ou qui ont été victimes de graves violations des droits humains au Mexique (entre autres, de disparitions forcées et de massacres), alors qu’ils cherchaient à rejoindre les États-Unis. Ils n’ont fourni à ces personnes qu’une assistance très limitée dans leur quête de vérité, de justice et de réparation. Les États du Triangle nord doivent agir sans délai pour garantir la sécurité des milliers de personnes dont la vie est en grand danger et être prêts à faire face à des renvois dont le nombre ne devrait pas beaucoup baisser à court terme. Parallèlement aux financements injectés dans la région par de nouveaux plans de développement de grande envergure, à l’image du projet d’Alliance pour la prospérité, et destinés à endiguer l’afflux massif de migrants, l’adoption de mesures concrètes en réponse aux besoins de protection de ces personnes, en particulier de celles qui sont renvoyées dans leur pays, doit être une priorité.
RECOMMANDATIONS AUX GOUVERNEMENTS Aux gouvernements du Guatemala, du Honduras et du Salvador :
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Préparer, pour les services consulaires et les centres d’accueil, des questions à poser aux entretiens pour permettre de déterminer si les personnes renvoyées sont en danger dans leur pays d’origine
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Améliorer la coordination entre les services consulaires à l’étranger et les centres d’accueil nationaux pour identifier les personnes renvoyées qui ont besoin d’être protégées
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Identifier et concevoir, en coopération avec les pays d’accueil, des mécanismes de réadmission des personnes expulsées, victimes d’une violation du principe de « non-refoulement »
•
Assurer, le cas échéant, une prise en charge psychologique des personnes renvoyées
•
Au besoin, réinstaller les personnes renvoyées en danger, et leur offrir un logement et des perspectives d’éducation et d’emploi dans leur nouveau cadre de vie
•
Assumer une responsabilité au niveau national pour la protection des personnes renvoyées, en mettant à disposition les ressources nécessaires à la satisfaction de la demande due à l’augmentation du nombre de ces personnes
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Veiller à ce que tous les programmes de protection, de réinsertion et d’accueil destinés aux migrants renvoyés dans leur pays tiennent compte des droits et des aspects spécifiques de la protection de certains groupes tels que les femmes, les populations indigènes, les personnes LGBTI et les mineurs non accompagnés
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Optimiser la coordination des services et la compilation des statistiques entre tous les ministères, services et équipes spéciales qui traitent des questions migratoires pour les adultes comme pour les enfants
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Créer des protocoles pour fournir une assistance de meilleure qualité et permanente aux proches des migrants qui sont victimes de crimes ou de violations des droits humains à l’étranger. En particulier, défendre plus activement leur cause auprès des autorités étrangères, mettre en place des mécanismes transnationaux de justice ou renforcer ceux existants, tenir les familles informées des enquêtes en cours et assurer le cas échéant leur prise en charge psychologique
Au gouvernement des États-Unis : •
S’assurer que des ressources du projet d’Alliance pour la prospérité financé par les États-Unis sont affectées aux mesures de protection pour les personnes renvoyées en danger. Veiller à ce que l’aide économique accordée aux pays d’origine serve à concevoir et à mettre en œuvre des mécanismes de protection des populations menacées avant et après les migrations
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UN RETOUR DIFFICILE LE ROLE DU GUATEMALA, DU HONDURAS ET DU SALVADOR DANS UNE CRISE DES REFUGIES DE PLUS EN PLUS GRAVE Les gangs (appelés maras) et la criminalité organisée ont fait des pays du Triangle nord (le Guatemala, le Honduras et le Salvador) l’une des régions les plus dangereuses au monde ces 10 dernières années. Cette « nouvelle réalité » a entraîné une évolution importante des facteurs d’émigration, ce qui a modifié les flux migratoires dans le couloir de migration Amérique centrale-Mexique-États-Unis : la forte hausse de la violence pousse des personnes toujours plus nombreuses à fuir vers le nord pour sauver leur vie. Les gouvernements des pays du Triangle nord ne sont souvent guère disposés à reconnaître à quel point cette explosion de violence a transformé les flux migratoires. Cette situation a de graves répercussions sur une étape de plus en plus inéluctable du voyage des migrants : le renvoi forcé dans leur pays. Dans le cadre de ses recherches menées dans les trois pays, Amnesty International a constaté que leurs gouvernements n’ont pas pris toute la mesure du problème et qu’ils manquent doublement à leur devoir de protection de leurs citoyens : non seulement les conditions socioéconomiques restent médiocres et un climat de plus en plus violent imprègne progressivement l’ensemble de leur territoire, poussant un nombre record de personnes à fuir, mais les autorités ne font pas non plus le nécessaire pour protéger celles qui sont renvoyées dans leur pays, où elles retrouvent le même environnement dangereux qu’elles avaient cherché à fuir.
Index : AMR 01/4865/2016 Octobre 2016 Langue : français
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