Presidência da República Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais
Comunidades Quilombolas Brasileiras Regularização Fundiária e Políticas Públicas
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA Presidente da República
EDSON SANTOS Ministro Chefe da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR
EDWARD MADUREIRA BRASIL Reitor da Universidade Federal de Goiás - UFG
ALEXANDRO REIS Subsecretário de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
IVONETE CARVALHO Diretora de Programas da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
BÁRBARA OLIVEIRA Gerente de Projetos da Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
ALECSANDRO JOSÉ PRUDÊNCIO RATTS Coordenador do Laboratório de Estudos de Gênero, Étnico-Raciais e Espacialidades do Instituto de Estudos Sócio-Ambientais da Universidade Federal de Goiás (LaGente/IESA/UFG).
Consultores: DÉO COSTA RAMOS DIEGO AMORIM DO AMARAL ELIANE MARIA PEREIRA JOSILENE MARIA DOS SANTOS MARIA ISABEL RODRIGUES RONALDO JORGE RODRIGUES DE OLIVEIRA WALISON DE MELO COSTA
Sumário Apresentação - Ministro Edson Santos........................................................................... 4 Prefácio - Subsecretário Alexandro Reis .........................................................................6 I - Introdução.....................................................................................................................8 II - Conceito e histórico da questão quilombola no Brasil...............................................12 III - Legislação.................................................................................................................15 IV - Política de regularização fundiária em comunidades quilombolas..........................23 V - Políticas públicas voltadas às comunidades quilombolas.........................................27 VI - Considerações Finais...............................................................................................39
Anexos I - Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003..........................................................43 II - Instrução Normativa n° 49 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária......48 III - Portaria da Fundação Cultural Palmares n° 98/2007...............................................62 IV - Informações nº AGU/RA – 03/2004.........................................................................69 V - Parecer nº AGU/MC – 1/2006.................................................................................112 VI - Parecer nº 3.333/CF................................................................................................131 VII - Parecer contrário ao Projeto de Decreto Legislativo nº 44, de 2007, de autoria do Deputado Valdir Colatto.........................................................................................152
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Apresentação As comunidades tradicionais, como as comunidades quilombolas, indĂgenas, ciganas e de terreiro, puderam perceber um quadro de melhora em sua qualidade de vida no atual contexto de desenvolvimento econĂ´mico e social do paĂs. No entanto, seus indicadores de desenvolvimento humano ainda sĂŁo muito desiguais quando comparados aos demais segmentos da população, demonstrando a necessidade de investir ainda mais nos programas HVSHFtĂ€FRV YROWDGRV D HVVDV SRSXODo}HV Sob o ponto de vista dos quilombolas, a questĂŁo fundamental que se coloca ĂŠ a garantia do acesso Ă terra. A histĂłrica concentração de terras no Brasil atinge diretamente essas comunidades, que possuem uma relação com a terra que transcende a mera questĂŁo produtiva. Assim como acontece em relação aos povos indĂgenas, a terra para os quilombolas ĂŠ mais do que um bem econĂ´mico. Terra e identidade, para essas comunidades, estĂŁo intimamente relacionadas. A partir da terra se constituem as relaçþes sociais, econĂ´micas, culturais e sĂŁo transmitidos bens materiais e imateriais. Quando privados de sua territorialidade e, assim, alienados de seu modo tradicional de vida e produção, muitos quilombolas buscam o caminho das periferias das grandes cidades. /i FKHJDQGR VHP RV DQRV QHFHVViULRV GH HGXFDomR IRUPDO RX TXDOLĂ€FDomR SDUD R WUDEDOKR D eles resta a misĂŠria e o subemprego. Simultaneamente, a contĂnua mobilidade dos quilombolas para os centros urbanos, a longo prazo, resulta na dissolução de suas comunidades e de sua identidade. Essa ĂŠ uma situação que, a despeito de todo o esforço do Governo Federal, ainda persiste em vĂĄrias regiĂľes do paĂs. O Governo brasileiro busca garantir um desenvolvimento sustentĂĄvel para o meio rural. Nesse contexto, as garantias presentes na Constituição Federal e demais instrumentos legais, visam dar maior equidade no acesso Ă terra no paĂs. O direito aos territĂłrios das comunidades quilombolas, dos povos indĂgenas e das demais comunidades tradicionais deve ser respeitado e implementado. No entanto, grandes obstĂĄculos ainda estĂŁo colocados no caminho. A garantia dos direitos dos quilombolas, assim como as polĂticas de promoção da igualdade racial de uma forma mais ampla, estĂŁo colocadas no centro de uma disputa ideolĂłgica hoje desenhada em nossa sociedade. As contestaçþes Ă demarcação de terras quilombolas feitas na justiça, as reaçþes dos setores mais conservadores atravĂŠs da imprensa e o recrudescimento da violĂŞncia no campo sĂŁo a prova disso. $SHVDU GH WRGDV DV GLĂ€FXOGDGHV VmR PXLWRV RV DYDQoRV *UDGXDOPHQWH WUDQVSRPRV DV barreiras que separam as comunidades quilombolas do pleno exercĂcio dos direitos de cidadania, que legalmente estĂŁo garantidos a todos os brasileiros e brasileiras. Desde 2003, o Governo Federal busca dar maior objetividade na busca pela superação dos entraves jurĂdicos, orçamentĂĄrios e operacionais para a promoção da melhoria da qua5
lidade de vida das comunidades, por meio da efetivação das polĂticas pĂşblicas, articuladas QR 3URJUDPD %UDVLO 4XLORPEROD ² 3%4 2 3URJUDPD WHP SRU Ă€QDOLGDGH FRRUGHQDU DV Do}HV governamentais, atravĂŠs de articulaçþes transversais, setoriais e interinstitucionais para as comunidades quilombolas, com ĂŞnfase na participação da sociedade civil. O Programa ĂŠ coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de PolĂticas para Comunidades Tradicionais, e agrega 23 ĂłrgĂŁos da administração pĂşblica federal. É um programa que busca garantir o direito Ă terra, Ă documentação bĂĄsica, alimentação, saĂşde, esporte, lazer, moradia adequada, serviços de infraestrutura, previdĂŞncia social, educação e cultura, baseado na realidade e nas demandas das comunidades. $V HVSHFLĂ€FLGDGHV H D GLYHUVLGDGH VyFLRFXOWXUDO GHYHP VHU UHVVDOWDGDV YDORUL]DGDV H priorizadas quando da construção de polĂticas pĂşblicas para as comunidades quilombolas, com a perspectiva de sustentabilidade ambiental, social, cultural, econĂ´mica e polĂtica. Com o PBQ, o objetivo ĂŠ que homens e mulheres quilombolas tenham sua contribuição histĂłricocultural reconhecida e condiçþes dignas de cidadania. Desse modo, estamos caminhando para construir uma sociedade mais livre e justa. Edson Santos Ministro de Estado Chefe da Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial
PrefĂĄcio 3HUFRUULGRV DQRV GD GHUURFDGD RĂ€FLDO GR VLVWHPD HVFUDYDJLVWD R (VWDGR EUDVLOHLUR abriu-se Ă possibilidade efetiva de garantir o exercĂcio da cidadania para a população negra, em especial as comunidades remanescentes de quilombos cujo direito foi reconhecido pelos constituintes no processo de construção do mais importante instrumento jurĂdico e polĂtico do paĂs. A nossa Carta Magna de 1988 objetiva fundamentalmente construir uma sociedade justa, livre e solidĂĄria; bem como promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Nesse sentido, a Constituição reconhece a existĂŞncia de comunidades quilombolas no paĂs, e determina que o Estado deve emitir o tĂtulo de suas terras. Perseguir o objetivo constitucional, sustentado no tripĂŠ justiça, liberdade e solidariedade, compreende a decisĂŁo pelo enfretamento do racismo e da discriminação racial enquanto base estrutural das desigualdades socioeconĂ´micas no Brasil. DecisĂŁo construĂda, dialogada e que busca efetivamente a unidade e soberania do povo brasileiro. A terra ĂŠ o elemento fundamental e que singulariza o modo de viver e produzir das comunidades quilombolas. Ancestralidade, resistĂŞncia, memĂłria, presente e futuro sintetizam o VLJQLĂ€FDGR GD WHUUD SDUD HVVDV FRPXQLGDGHV IRUWHPHQWH PDUFDGDV SHOD WUDGLomR H UHVSHLWR aos bens naturais como fonte garantidora de sua reprodução fĂsica, social e econĂ´mica. Sujeitos e construtores de suas histĂłrias, os quilombolas tĂŞm na Constituição Federal o 6
seu mais valioso instrumento de garantia de direitos. Ela reconheceu as comunidades indĂgenas e quilombolas como segmentos de singular importância da população brasileira merecedores de tratamentos especiais dadas as suas trajetĂłrias e discriminação sofrida. Portanto, terra e quilombo sĂŁo troncos entrelaçados de uma mesma ĂĄrvore cujas raĂzes encontram-se no âmago da contraditĂłria e complexa formação histĂłrica e social do Brasil. A concentração fundiĂĄria alimenta todas as barreiras levantadas contra a promoção da cidadania para as comunidades quilombolas. Barreiras ideolĂłgicas, polĂticas, jurĂdicas e adminisWUDWLYDV FXMRV UHVXOWDGRV VmR FRQĂ LWRV GH LQWHUHVVHV IRPHQWDGRV D Ă€P GH SURFUDVWLQDU WRGD H qualquer ação com vistas ĂĄ regularização fundiĂĄrias dos quilombos. $SHVDU GD H[LVWrQFLD GH XPD DPSOD ELEOLRJUDĂ€D MXUtGLFD DQWURSROyJLFD H KLVWyULFD VREUH as comunidades quilombolas no Brasil, o tema regularização fundiĂĄria para quilombos esbarra em argumentos que invocam o desconhecimento, a insegurança jurĂdica, a falta de acordo VREUH RV FRQFHLWRV UHPDQHVFHQWHV GH TXLORPERV WHUUDV RFXSDGDV H DXWRGHĂ€QLomR D JDUDQWLD da propriedade privada, para defender, com algumas variaçþes meramente interpretativas, a manutenção de uma realidade miserĂĄvel que se arrasta desde o meado do sĂŠculo XIX, quando foi sancionada a Lei de Terras. SĂŁo argumentos que tĂŞm como ângulo primaz a defesa incondicional da propriedade privada sem levar em consideração a função social da terra, muito menos o tempo de ocupação das comunidades nessas terras. Para tanto, sustentam absurdos antropolĂłgicos, sociais e KLVWyULFRV TXH Vy FRQVHJXHP SHUFHEHU RV TXLORPERV QD SHUVSHFWLYD GHĂ€QLGD SHOR &RQVHOKR Ultramarino do rei de Portugal em 1740. Essa compreensĂŁo atravessada e presa ao sĂŠculo XVIII tolerou a publicação do Decreto nÂş 3.912/2001, mas condena veementemente o Decreto nÂş 4.887/2003, que revogou o primeiro. Os dois instrumentos tĂŞm em comum a autoaplicabilidade do artigo nÂş 68, do ADCT, mas diferem enormemente dos conceitos de quilombo, terras ocupadas e procedimentos administrativos para reconhecer, delimitar, demarcar e titular os territĂłrios quilombolas. Com efeito, a tentativa de sustar o Decreto nÂş 4.887/2003, via Congresso Nacional e 6XSUHPR 7ULEXQDO )HGHUDO Vy VH MXVWLĂ€FD SHOD LQFRPSUHHQVmR YROXQWiULD GR LQVWUXPHQWR GH modo a estabelecer obstĂĄculos Ă superação das vulnerabilidades socioeconĂ´micos vividas pelas comunidades quilombolas. Portanto, alĂŠm de fazer um breve histĂłrico da questĂŁo fundiĂĄria quilombola, os conceitos HP GLVSXWD DV GLĂ€FXOGDGHV HQIUHQWDGDV QR FDPSR MXUtGLFR SROtWLFR H DQWURSROyJLFR HVWD SXblicação apresenta as açþes empreendidas pelo Governo Federal, de 2003 a 2008, com vista Ă promoção da igualdade racial para as comunidades quilombolas do Brasil. N´guzu! Alexandro Reis SubsecretĂĄrio de PolĂticas para Comunidades Tradicionais da SEPPIR
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I – Introdução $Wp R *RYHUQR )HGHUDO KDYLD LGHQWLĂ€FDGR D H[LVWrQFLD GH TXLORPERV $WXDOPHQWH em decorrĂŞncia da iniciativa das comunidades quilombolas pelo seu auto-reconhecimento, do IRPHQWR j DPSOLDomR H TXDOLĂ€FDomR GRV VHUYLoRV GLVSRQtYHLV H GD FULDomR GR 3URJUDPD %UDVLO 4XLORPEROD 3%4 TXH GHX YLVLELOLGDGH D HVVD SROtWLFD R Q~PHUR GH FRPXQLGDGHV LGHQWLĂ€FDGDV p GH GHQWUH DV TXDLV IRUDP FHUWLĂ€FDGDV SHOD )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV O Programa Brasil Quilombola foi incorporado ao Plano Plurianual (PPA) desde 2004, FRP SULRUL]DomR GH Do}HV GHVWLQDomR GH UHFXUVRV H GHĂ€QLomR GH PHWDV GH FDGD yUJmR GD administração pĂşblica federal para as comunidades quilombolas. Os ĂłrgĂŁos federais desenvolvem ainda um conjunto considerĂĄvel de açþes que nĂŁo estĂŁo incorporados no PPA. A SEPPIR atua como coordenadora do Programa. Devido Ă realidade multifacetada das comunidades quilombolas e dos diversos ĂłrgĂŁos pĂşblicos envolvidos, ĂŠ fato que, no desenho transversalizado e descentralizado da gestĂŁo da polĂtica pĂşblica, formou-se uma interdependĂŞncia entre esses ĂłrgĂŁos, o que possibilita a apropriação e a consolidação das polĂticas.
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O presente relatĂłrio tem como objetivo abarcar aspectos mĂşltiplos da questĂŁo quilombola em nosso paĂs. EstĂĄ dividido em quatro seçþes: I – Panorama das comunidades quilombolas existentes no paĂs a partir de uma perspectiva conceitual e histĂłrica, com aspectos sociolĂłgiFRV MXUtGLFRV H KLVWRULRJUiĂ€FRV ,, ² $QiOLVHV UHIHUHQWHV j OHJLVODomR YROWDGD jV FRPXQLGDGHV quilombolas; III – Detalhamentos processuais, legais e jurĂdicos da regularização fundiĂĄria de territĂłrios quilombolas; IV – HistĂłrico de implementação do Programa Brasil Quilombola, desde sua criação atĂŠ os dias atuais; V - veicular nos anexos do relatĂłrio conteĂşdo acerca da constitucionalidade do Artigo 68Âş do ADCT e do Decreto 4.887/ 2003. A legislação existente no ordenamento jurĂdico brasileiro assegura os direitos das comunidades quilombolas e os procedimentos administrativos para a regularização fundiĂĄria e acesso Ă s polĂticas pĂşblicas implementados pelos ĂłrgĂŁos governamentais. Essa legislação estĂĄ balizada no Artigo 68Âş, do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, e nos artigos nÂş 215 e nÂş 216, ambos da Constituição Federal de 1988, na Convenção nÂş 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), no Decreto nÂş 4.887/2003, na Instrução Normativa n° 49 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgrĂĄria (INCRA/ MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio), nas Portarias nÂş 127 e nÂş 342 de 2008, e na Portaria da Fundação Cultural Palmares n° 98/2007. O Programa Brasil Quilombola permeia açþes de 23 ministĂŠrios, governos estaduais e municipais, e organizaçþes da sociedade civil. O Programa tem como objetivo melhorar as FRQGLo}HV GH YLGD GDV FRPXQLGDGHV TXLORPERODV LGHQWLĂ€FDGDV QDV FLQFR UHJL}HV GR SDtV Considerando que ParĂĄ, MaranhĂŁo, Bahia e Minas Gerais sĂŁo os estados que apresentam as maiores concentraçþes destas comunidades. 2V FRQĂ LWRV WHUULWRULDLV D IDOWD GH VDQHDPHQWR EiVLFR H GH DFHVVR D RXWUDV SROtWLFDV S~blicas sĂŁo elementos que incidem para a situação de insegurança alimentar em muitas das FRPXQLGDGHV R TXH Ă€FRX ODWHQWH QRV GDGRV REWLGRV QD , &KDPDGD 1XWULFLRQDO 4XLORPEROD1. De acordo com levantamento sĂłcio-econĂ´mico realizado pela Fundação Cultural Palmares, com o apoio da Universidade de BrasĂlia (2004), abrangendo cerca de 150 comunidades quilombolas, constatou-se que a renda mensal da maioria das famĂlias nĂŁo ultrapassa R$ 240,00 mensais. As polĂticas pĂşblicas voltadas para as comunidades, como as atualmente existentes no Programa Brasil Quilombola2, do Governo Federal, sĂŁo fundamentais para reverter a situação de vulnerabilidade dessas comunidades, historicamente invisibilizadas e excluĂdas do acesso a seus direitos.
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A Chamada Nutricional Quilombola Ê uma pesquisa antropomÊtrica e socioeconômica de abrangência nacional, estruturada a partir de uma mostra de 60 comunidades quilombolas. É resultado de uma parceria do MinistÊrio do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, SEPPIR, UNICEF e CONAQ. Os dados foram divulgados em maio de 2008. 2 O Programa Brasil Quilombola foi criado em 2004 e agrupa açþes voltadas às comunidades quilombolas em vårias åreas: acesso à terra, HGXFDomR VD~GH VDQHDPHQWR EiVLFR HOHWULÀFDomR JHUDomR GH UHQGD GHQWUH RXWURV
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II – Conceito e Histórico da Questão Quilombola no Brasil As comunidades quilombolas são grupos sociais cuja identidade étnica os distingue do UHVWDQWH GD VRFLHGDGH $ $VVRFLDomR %UDVLOHLUD GH $QWURSRORJLD GHÀQH DV FRPXQLGDGHV TXLlombolas como “grupos que desenvolveram práticas de resistência na manutenção e reprodução de seus modos de vida característicos num determinado lugar”. São comunidades que se constituíram a partir de uma grande diversidade de processos, tanto durante a vigência do sistema escravocrata, que por mais de 300 anos subjugou negros trazidos da África para o Brasil, quanto após sua abolição no século XIX, enfrentando as desigualdades que se arrastam até o presente século. 10
6XD LGHQWLGDGH VH GHĂ€QH ´SHOD H[SHULrQFLD YLYLGD H DV YHUV}HV FRPSDUWLOKDGDV GH VXD trajetĂłria comum e da continuidade enquanto grupo. Trata-se, portanto, de uma referĂŞncia histĂłrica comum, construĂda a partir de vivĂŞncias e valores partilhadosâ€?. As comunidades quilombolas se caracterizam pela prĂĄtica do sistema de uso comum de suas terras, concebidos por elas como um espaço coletivo e indivisĂvel que ĂŠ ocupado e explorado por meio de regras consensuais aos diversos grupos familiares que compĂľem as comunidades, cujas relaçþes sĂŁo orientadas pela solidariedade e ajuda mĂştua. $ GHĂ€QLomR QRUPDWLYD GR FRQFHLWR GH TXLORPER p YHLFXODGD QR 'HFUHWR Qž GH 3, TXHU VHMD ´FRQVLGHUDP VH UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPER SDUD Ă€QV GHVWH 'Hcreto, os grupo ĂŠtnico-raciais, segundo os critĂŠrios de auto-atribuição, com trajetĂłria histĂłrica SUySULD GRWDGRV GH UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD relacionada com a resistĂŞncia Ă opressĂŁo histĂłrica sofridaâ€?. O conceito de remanescentes das comunidades de quilombo, Ă luz do Art. 68Âş do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, da Constituição Federal, refere-se “aos indivĂduos, agrupados em maior ou menor nĂşmero, que pertençam ou pertenciam a comunidades, que, portanto, viveram, vivam ou pretendam ter vivido na condição de integrantes delas como repositĂłrio das suas tradiçþes, cultura, lĂngua e valores, historicamente relacionados ou culturamente ligados ao fenĂ´meno sĂłcio-cultural quilombolaâ€?4. 2 %UDVLO WHP QR kPDJR GH VXD KLVWyULD R WUiĂ€FR H R FRPpUFLR GH DIULFDQRV H DIULFDQDV escravizados. Foi o paĂs que mais importou escravizados e aquele que por Ăşltimo aboliu legalmente a escravidĂŁo. Cerca de 40% dos africanos escravizados tiveram como destino o Brasil. Desde o inĂcio do sistema escravista, foram formados quilombos, em todas as regiĂľes do paĂs. Cabe ressaltar que essa experiĂŞncia nĂŁo ĂŠ apenas brasileira. A organização de quilombos se fez presente nas diversas regiĂľes das AmĂŠricas, nas quais o regime escravista se estruturou. O primeiro deles ĂŠ datado de 1522, na ilha de Hispaniola. As Comunidades Quilombolas receberam vĂĄrios nomes nas diversas regiĂľes do Novo Mundo: Quilombos, mocambeiros ou Mocambos no Brasil; Palenques na ColĂ´mbia e em Cuba; Cumbes na Venezuela; Maroons no Haiti, Jamaica e nas demais ilhas do Caribe francĂŞs. A repressĂŁo Ă s comunidades quilombolas se fez presente durante todo o perĂodo colonial e imperial no Brasil. Os quilombos foram violentamente oprimidos por representarem uma ruptura da ordem jurĂdica, econĂ´mica e social vigente nos perĂodos coloniais e imperiais. Com D LQVWLWXLomR GD /HL GH 7HUUDV HP RV FRQĂ LWRV H D VLWXDomR GH H[FOXVmR GDV FRPXQLGDdes quilombolas fez-se mais presente. Essa Lei, que proibia a aquisição das terras a nĂŁo ser
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Decreto 4.887, de 20 de novembro de 2003. Castilho, Manoel Lauro Volkmer de. Parecer nÂş AGU/MC
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pela via da compra, em seu artigo 1Âş, determinava: “Ficam proibidas as aquisiçþes de terras devolutas por tĂtulo que nĂŁo seja o da compraâ€?. Nas vĂĄrias regiĂľes, a partir de suas roças e economias prĂłprias, os quilombolas formaram um campesinato negro ainda durante a escravidĂŁo. Os territĂłrios das comunidades negras tĂŞm uma gama de origens, tais como doaçþes de terras realizadas a partir da desagregação da lavoura de monoculturas, como a cana-de-açúcar e o algodĂŁo; compra de terras pelos prĂłprios sujeitos, possibilitada pela desestruturação do sistema escravista; bem como de terras que foram conquistadas pelos negros por meio da prestação de serviço de guerra, FRPR DV OXWDV FRQWUD LQVXUUHLo}HV DR ODGR GH WURSDV RĂ€FLDLV HĂĄ tambĂŠm as chamadas terras de preto, terras de santo ou terras de santĂssima, que indicam uma territorialidade derivada da propriedade detida em mĂŁos de ordens religiosas, da doação de terras para santos e do recebimento de terras em troca de serviços religiosos prestados a senhores de escravos por negros(as) sacerdotes de cultos religiosos afro-brasileiros. A luta contemporânea dos quilombolas pela implementação de seus direitos territoriais representa o reconhecimento do fracasso da realidade jurĂdica estabelecida pela “Lei das Terrasâ€?, que pretendeu moldar a sociedade brasileira na perspectiva da propriedade privada de terras. A noção de terra coletiva, tal qual sĂŁo pensadas as terras de comunidades quilombolas, desestabiliza o modelo de sociedade baseado na propriedade privada como Ăşnica forma de acesso e uso da terra. A incorporação no Estado da perspectiva privada da terra exclui vĂĄrios outros usos e relaçþes com o territĂłrio, tal como o dos povos indĂgenas e das comunidades quilombolas. $ DEROLomR IRUPDO GD HVFUDYLGmR RÂżFLDOL]DGD SHOD /HL Qž GH GH PDLR GH /HL ĂˆXUHD QmR UHSUHVHQWRX R ÂżP GD VHJUHJDomR H GR QmR DFHVVR DRV GLUHLWRV SDUD QHJURV H QHJUDV H LVVR VH UHĂ€HWLX IRUWHPHQWH QD UHDOLGDGH GDV FRPXQLGDGHV TXLORPERODV FRQVWLWXtGDV em todas as regiĂľes do paĂs. AlĂŠm dos quilombos constituĂdos no perĂodo da escravidĂŁo, muitos foram formados apĂłs a abolição formal da escravatura, pois continuaram a ser, para muitos, a Ăşnica possibilidade de viver em liberdade. Constituir um quilombo tornou-se um imperativo de sobrevivĂŞncia, posto que a Lei Ă urea deixou os negros e negras abandonados Ă prĂłpria sorte.
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III - Legislação No perĂodo republicano, iniciado em 1889, o termo “quilomboâ€? desaparece da base legal brasileira. Reaparece na Constituição de 1988, como categoria de acesso a direitos, numa perspectiva de sobrevivĂŞncia, dando aos quilombos o carĂĄter de “remanescentesâ€?. SĂŁo, portanto, cerca de cem anos transcorridos entre a abolição atĂŠ a aprovação do Artigo 68Âş do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, cujo conteĂşdo reconhece os direitos territoriais das comunidades quilombolas. A Constituição Brasileira de 1988 opera uma inversĂŁo de valores no que se refere aos quilombos em comparação com a legislação colonial, uma vez que a categoria legal por meio GD TXDO VH FODVVLĂ€FDYD TXLORPER FRPR XP FULPH SDVVRX D VHU FRQVLGHUDGD FRPR FDWHJRULD GH DXWRGHĂ€QLomR YROWDGD SDUD UHSDUDU GDQRV H DFHVVDU GLUHLWRV $OPHLGD No Artigo 68Âş5 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, da Constituição FeGHUDO GH DVVHJXURX R UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD jV FRPXQLGDGHV TXLlombolas que estivessem ocupando suas terras e se caracteriza como norma de direito fundamental, uma vez que nĂŁo apresenta marco temporal quanto Ă antiguidade da ocupação, 5
$UW $RV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPERV TXH HVWHMDP RFXSDQGR VXDV WHUUDV p UHFRQKHFLGD D SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD devendo o Estado emitir-lhes os tĂtulos respectivos.
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nem determina que haja uma coincidĂŞncia entre a ocupação originĂĄria e atual. Este artigo, bem como o Artigo 231Âş6 referente aos povos indĂgenas, atribui um status especial na legislação para terras que se constituem em outra perspectiva, uma vez que o uso da terra no Brasil ĂŠ bastante heterogĂŞneo. HĂĄ outros artigos constitucionais que fundamentam a aplicação dos direitos quilombolas, como ĂŠ o caso dos Artigos 215Âş e 216Âş, Seção II7, que tratam da dimensĂŁo cultural das comunidades quilombolas e do direito Ă preservação de sua prĂłpria cultura. Aos artigos constitucionais se soma o Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro de 2003, a Instrução Normativa nÂş GR ,1&5$ H &RQYHQo}HV ,QWHUQDFLRQDLV UDWLĂ€FDGDV SHOR %UDVLO GHQWUH DV TXDLV GHVWDFD VH
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Art. 231. SĂŁo reconhecidos aos Ăndios sua organização social, costumes, lĂnguas, crenças e tradiçþes, e os direitos originĂĄrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Ă UniĂŁo demarcĂĄ-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. § 1Âş - SĂŁo terras tradicionalmente ocupadas pelos Ăndios as por eles habitadas em carĂĄter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindĂveis Ă preservação dos recursos ambientais necessĂĄrios a seu bem-estar e as necessĂĄrias a sua reprodução fĂsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradiçþes. § 2Âş - As terras tradicionalmente ocupadas pelos Ăndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. § 3Âş - O aproveitamento dos recursos hĂdricos, incluĂdos os potenciais energĂŠticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras LQGtJHQDV Vy SRGHP VHU HIHWLYDGRV FRP DXWRUL]DomR GR &RQJUHVVR 1DFLRQDO RXYLGDV DV FRPXQLGDGHV DIHWDGDV Ă€FDQGR OKHV DVVHJXUDGD participação nos resultados da lavra, na forma da lei. § 4Âş - As terras de que trata este artigo sĂŁo inalienĂĄveis e indisponĂveis, e os direitos sobre elas, imprescritĂveis. § 5Âş - É vedada a remoção dos grupos indĂgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catĂĄstrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do paĂs, apĂłs deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipĂłtese, o retorno imediato logo que cesse o risco. § 6Âş - SĂŁo nulos e extintos, nĂŁo produzindo efeitos jurĂdicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domĂnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pĂşblico da UniĂŁo, segundo o que dispuser lei complementar, nĂŁo gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou açþes contra a UniĂŁo, salvo, na forma da lei, quanto Ă s benfeitorias derivadas da ocupação de boa fĂŠ. § 7Âş - NĂŁo se aplica Ă s terras indĂgenas o disposto no Art. 174, §§ 3Âş e 4Âş.
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Art. 215 - O Estado garantirĂĄ a todos o pleno exercĂcio dos direitos culturais e acesso Ă s fontes da cultura nacional, e apoiarĂĄ e incentivarĂĄ a valorização e a difusĂŁo das manifestaçþes culturais. § 1Âş - O Estado protegerĂĄ as manifestaçþes das culturas populares, indĂgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatĂłrio nacional. † ž $ OHL GLVSRUi VREUH D Ă€[DomR GH GDWDV FRPHPRUDWLYDV GH DOWD VLJQLĂ€FDomR SDUD RV GLIHUHQWHV VHJPHQWRV pWQLFRV QDFLRQDLV § 3Âş A lei estabelecerĂĄ o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do paĂs e Ă integração das açþes do poder pĂşblico que conduzem Ă : (Acrescentado pela EC-000.048-2005) I - defesa e valorização do patrimĂ´nio cultural brasileiro; II - produção, promoção e difusĂŁo de bens culturais; III IRUPDomR GH SHVVRDO TXDOLĂ€FDGR SDUD D JHVWmR GD FXOWXUD HP VXDV P~OWLSODV GLPHQV}HV IV - democratização do acesso aos bens de cultura; V - valorização da diversidade ĂŠtnica e regional. Art. 216 - Constituem patrimĂ´nio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referĂŞncia Ă identidade, Ă ação, Ă memĂłria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressĂŁo; II - os modos de criar, fazer e viver; ,,, DV FULDo}HV FLHQWtĂ€FDV DUWtVWLFDV H WHFQROyJLFDV ,9 DV REUDV REMHWRV GRFXPHQWRV HGLĂ€FDo}HV H GHPDLV HVSDoRV GHVWLQDGRV jV PDQLIHVWDo}HV DUWtVWLFR FXOWXUDLV 9 RV FRQMXQWRV XUEDQRV H VtWLRV GH YDORU KLVWyULFR SDLVDJtVWLFR DUWtVWLFR DUTXHROyJLFR SDOHRQWROyJLFR HFROyJLFR H FLHQWtĂ€FR § 1Âş - O Poder PĂşblico, com a colaboração da comunidade, promoverĂĄ e protegerĂĄ o patrimĂ´nio cultural brasileiro, por meio de inventĂĄrios, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação. § 2Âş - Cabem Ă administração pĂşblica, na forma da lei, a gestĂŁo da documentação governamental e as providĂŞncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. § 3Âş - A lei estabelecerĂĄ incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais. § 4Âş - Os danos e ameaças ao patrimĂ´nio cultural serĂŁo punidos, na forma da lei. § 5Âş - Ficam tombados todos os documentos e os sĂtios detentores de reminiscĂŞncias histĂłricas dos antigos quilombos. § 6Âş É facultado aos estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento Ă cultura atĂŠ cinco dĂŠcimos por cento de sua receita WULEXWiULD OtTXLGD SDUD R Ă€QDQFLDPHQWR GH SURJUDPDV H SURMHWRV FXOWXUDLV YHGDGD D DSOLFDomR GHVVHV UHFXUVRV QR SDJDPHQWR GH Alterado pela EC-000.042-2003) I - despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço da dĂvida; III - qualquer outra despesa corrente nĂŁo vinculada diretamente aos investimentos ou açþes apoiados.
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a Convenção nÂş 169 da Organização Internacional do Trabalho8 (Genebra, 27 de junho de 1989) e a Convenção da UNESCO sobre Diversidade Cultural (2007). O Artigo 68Âş do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias ĂŠ um marco importante para a atuação do Estado junto Ă s comunidades quilombolas. Para alĂŠm do mencionado Artigo, algumas constituiçþes estaduais possuem artigos que tratam do dever do Estado em emitir os tĂtulos territoriais para as comunidades quilombolas. Os estados que possuem em suas constituiçþes artigos sobre os direitos territoriais quilombolas sĂŁo MaranhĂŁo, Bahia, GoiĂĄs, ParĂĄ e Mato Grosso: “O Estado reconhecerĂĄ e legalizarĂĄ, na forma da lei, as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombosâ€? (Constituição do Estado do MaranhĂŁo, Art. 229). ´2 (VWDGR H[HFXWDUi QR SUD]R GH XP DQR DSyV D SURPXOJDomR GHVWD &RQVWLWXLomR D LGHQWLĂ€FDomR discriminação e titulação das suas terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombosâ€? (Constituição do Estado da Bahia, Art. 51 ADCT). “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, ĂŠ recoQKHFLGD D SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GHYHQGR R (VWDGR HPLWLU OKHV WtWXORV UHVSHFWLYRV QR SUD]R GH XP ano, apĂłs promulgada esta Constituiçãoâ€? (Constituição do Estado do ParĂĄ, Art. 322). “O Estado emitirĂĄ, no prazo de um ano, independentemente de estar amparado em legislação complementar, os tĂtulos de terra aos remanescentes de quilombos que ocupem as terras hĂĄ mais de 50 anosâ€? (Constituição Estadual do Mato Grosso, Art. 33 ADCT). “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, ĂŠ recoQKHFLGD D SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GHYHQGR R (VWDGR HPLWLU OKHV RV UHVSHFWLYRV WtWXORVÂľ &RQVWLWXLomR Estadual de GoiĂĄs, Art. 16 ADCT).
$OpP GHVVHV DUWLJRV GH FRQVWLWXLo}HV HVWDGXDLV Ki OHJLVODo}HV HVSHFtĂ€FDV SRVWHULRUmente aprovadas em outros estados, como no EspĂrito Santo, Mato Grosso do Sul, Pernambuco, PiauĂ, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e SĂŁo Paulo. Ao todo, onze estados possuem
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Entendimentos jurisprudenciais acerca da aplicação da Convenção nÂş 169 da OIT Ă s comunidades quilombolas: “Ocorre que o Decreto questionado foi expedido em 20-11-2003, quando jĂĄ estava em vigor, no âmbito normativo interno, a Convenção GD 2,7 UDWLĂ€FDGD SHOR %UDVLO HP SRU PHLR GR 'HFUHWR /HJLVODWLYR Qž $ &RQYHQomR Qž 2,7 GHYH VHUYLU de parâmetro para avaliar o decreto n.Âş 4887/2003, em termos constitucionais, para a disciplina do art. 68 do ADCT. A Convenção, por sua vez, plenamente aplicĂĄvel aos quilombolas, porque incluĂdos estes na disposição do art. 1.1.a como ‘povos tribais’, no sentido de serem aqueles que, ‘em todos os paĂses independentes, cujas condiçþes sociais, culturais e econĂ´micas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que sejam regidos, total ou parcialmente, por seus prĂłprios costumes ou tradiçþes ou legislação especial’. (...) Ademais, a Convenção previu que: a) os governos deverĂŁo ‘adotar as medidas que sejam necessĂĄrias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse’ (art. 14, 2); b) deverĂŁo ser ‘instituĂdos procedimentos adequados no âmbito do sistema jurĂdico nacional para solucionar as reivindicaçþes de terras formuladas pelos povos interessados’ (art. 14, 3 c/art. 1.3, no tocante ao entendimento de ‘povos’ da Convenção). DaĂ porque o regulamento poderia disciplinar tais situaçþes.â€? (DecisĂŁo da Relatora Des. Federal MARIA LĂšCIA LUZ LEIRIA, no âmbito do AGRAVO DE INSTRUMENTO NÂş 2008.04.00.010160-5/PR 2. “De efeito, nĂŁo pode o Estado negligenciar a proteção constitucionalmente eleita como um dos objetivos fundamentais da RepĂşblica Federativa do Brasil, qual seja, “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,raça, sexo, idade e quaisquer formas de discriminaçãoâ€? (CF/88, art. 3Âş, IV), incluindo, assim, as comunidades remanescentes de quilombos, Pi[LPH TXDQGR FRQIRUPH GHVWDFDGR SHOR LOXVWUH 5HSUHVHQWDQWH 0LQLVWHULDO HP VHX 3DUHFHU SHOR (VWDGR %UDVLOHLUR HVWRX FRQĂ€UPDGR VHX entendimento em estabelecer polĂticas pĂşblicas voltadas ao combate Ă discriminação dos modos de vida tradicionais dos povos indĂgeQDV H WULEDLV TXDQGR GD HGLomR GR 'HFUHWR /HJLVODWLYR Qž UDWLĂ€FDQGR D &RQYHQomR Qž GD 2,7 TXH GLVS}HV HP VHX DUW que “deverĂŁo ser reconhecidos os direitos de propriedade e posse dos povos em questĂŁo sobre as terras que tradicionalmente ocupamâ€?. Destarte, nĂŁo obstante a implantação do Centro de Lançamento de Alcântara e o desenvolvimento regular de suas atividades, nĂŁo podem os Impetrantes ver-se vitimados por este fato da administração, quando o prĂłprio modo de vida tradicional das comunidades quilombolas determinou formas de produção, que foram estabelecidas historicamente visando Ă sua subsistĂŞncia. (DecisĂŁo do Juiz Jose Carlos do Vale Madeira, da 5a. Vara Federal do MaranhĂŁo, o dia 27 de setembro, em SĂŁo LuĂs (MaranhĂŁo),no âmbito da Ação Civil PĂşblica (ACP), nĂşmero 2003.37.00.008868-2, que tramita na 5a Vara da Justiça Federal do MaranhĂŁo, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundação 2, que tramita na 5a Vara da Justiça Federal do MaranhĂŁo, desde 15 de agosto de 2003, contra a Fundação Cultural Palmares, UniĂŁo Federal e o Centro de Lançamento de Alcântara (CLA)
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OHJLVODomR HVSHFtĂ€FD VHMD HOD FRQVWLWXFLRQDO RX QmR VREUH R SURFHGLPHQWR GH UHJXODUL]DomR fundiĂĄria das terras quilombolas. Do ponto de vista regional, outros paĂses latino-americanos tambĂŠm possuem legislaçþes que visam Ă efetivação dos direitos territoriais das comunidades negras rurais. A NicarĂĄgua, por exemplo, efetiva os direitos das comunidades negras rurais de seu territĂłrio por meio da Lei nÂş 445/2002, voltada ao que nesse paĂs se denominam as comunidades ĂŠtnicas. Na ColĂ´mbia, o direito das comunidades negras consta da Constituição PolĂtica de 1991, no Artigo 55Âş. No Equador, por meio do Artigo 83Âş da Constituição PolĂtica de 1998, sĂŁo assegurados os direitos ao que se denomina “pueblos negros o afroecuatorianosâ€?. Na legislação infraconstitucional brasileira foi editado o Decreto nÂş 3.912/2001, que legitima as comunidades tambĂŠm a partir de reminiscĂŞncias arqueolĂłgicas. O mesmo foi revogado pela entrada em vigor do Decreto nÂş 4.887, de 2003, em razĂŁo das vĂĄrias crĂticas acerca de sua inconstitucionalidade. Dentre os vĂĄrios pontos presentes em seu texto considerados inFRQVWLWXFLRQDLV KDYLD D DGRomR GH FULWpULRV WHPSRUDLV SDUD GHĂ€QLU DV WHUUDV SHUWHQFHQWHV DRV remanescentes de quilombos e a nĂŁo existĂŞncia de indenização aos ocupantes nĂŁo quilombolas das ĂĄreas. No parĂĄgrafo Ăşnico de seu Artigo 1Âş, o Decreto 3.912/2001 aponta que somente poderia ser reconhecida a propriedade sobre terras das comunidades que eram ocupadas por quilombos em 1888 e aquelas ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos em 5 de outubro de 19889. De acordo com parecer do procurador da RepĂşblica Walter Claudius Rothemburg, “o equĂvoco do decreto aqui [no art. 1.Âş, parĂĄgrafo Ăşnico, incs. I e II] ĂŠ evidente e nĂŁo consegue salvar-se nem com a melhor das boas vontades. Do ponto de vista histĂłrico, sustenta-se Ă formação de quilombolas ainda apĂłs a abolição formal da escravatura, por (agora) ex-escravos (e talvez nĂŁo apenas por estes) que nĂŁo tinham para onde ir ou nĂŁo desejavam ir para outro lugar. EntĂŁo, as terras em questĂŁo podem ter sido ocupadas por quilombolas depois de 1888. Ademais, vĂĄrias razĂľes poderiam levar a que as terras de quilombos se encontrassem, em 1888, ocasionalmente desocupadas. Imagine-se um quilombo anterior a 1888 que, por violĂŞncia dos latifundiĂĄrios da regiĂŁo, houvesse sido desocupado temporariamente em 1888, mas voltasse a ser ocupado logo em seguida (digamos, em 1889), quando a violĂŞncia cessasseâ€?. “EntĂŁo, as terras em questĂŁo podem nĂŁo ter estado ocupadas por quilombolas em 1888. 7mR DUELWUiULD p D UHIHUrQFLD DR DQR GH TXH QmR MXVWLĂ€FD VHTXHU D HVFROKD HP WHUPRV amplos, haja vista que a Lei Ă urea ĂŠ datada de 13 de maio: fevereiro de 1888 nĂŁo seria mais defensĂĄvel do que dezembro de 1887. NĂŁo fosse por outro motivo, essa incursĂŁo no passado WUDULD VpULDV GLĂ€FXOGDGHV GH SURYD H VHULD XP GHVSURSyVLWR LQFXPELU RV UHPDQHVFHQWHV GDV comunidades dos quilombos (ou qualquer outro interessado) de demonstrar que a ocupação remonta a tanto tempoâ€? (In: Sundfeld, 2002: 72). 9
Vide Ăntegra dos Decretos 3.912/2001 e o 4.887/2003 nos Anexos.
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Assim sendo, o Decreto nÂş 4.887, editado em 20 de novembro de 2003, veicula normas procedimentais necessĂĄrias Ă implementação dos atos instrutĂłrios do processo administrativo ajuizado pelas comunidades quilombolas ou outros interessados junto ao INCRA, tais FRPR D FRQIHFomR GR 5HODWyULR 7pFQLFR GH ,GHQWLĂ€FDomR H 'HOLPLWDomR ² 57,' (VVD SHoD p IXQGDPHQWDO SDUD OHYDQWDPHQWR GH GDGRV FDUWRJUiĂ€FRV DQWURSROyJLFRV $ GHĂ€QLomR GH TXHP VmR DV FRPXQLGDGHV TXLORPERODV GH DFRUGR FRP R 'HFUHWR de 20 de Novembro de 2003, aponta que: “Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos ĂŠtnico-raciais, segundo critĂŠrios de auto-atribuição, com trajetĂłria histĂłrica prĂłpria, dotados de relaçþes territoriais HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD UHODFLRQDGD FRP D UHVLVWrQFLD j RSUHVVmR histĂłrica sofridaâ€?10.
&RP GLPHQVmR j GHĂ€QLomR GRV HOHPHQWRV TXH FRQVWLWXHP D WHUUD TXLORPEROD R 'HFUHWR dispĂľe que: “SĂŁo terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução fĂsica, social, econĂ´mica e culturalâ€?11.
O Decreto concebe as comunidades quilombolas como nĂşcleos de resistĂŞncia cultural dos TXDLV VmR UHPDQHVFHQWHV RV JUXSRV pWQLFRV UDFLDLV TXH DVVLP VH LGHQWLĂ€FDP &RP WUDMHWyULD SUySULD GRWDGRV GH UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD relacionada com a luta contra a opressĂŁo histĂłrica sofrida, esses grupos se auto-determinam comunidades de quilombos, dados os costumes, as tradiçþes e as condiçþes sociais, cultuUDLV H HFRQ{PLFDV HVSHFtĂ€FDV TXH RV GLVWLQJXHP GH RXWURV VHWRUHV GD FROHWLYLGDGH QDFLRQDO O Decreto apresenta, portanto, uma dimensĂŁo de existĂŞncia atual dessas comunidades. $ GHĂ€QLomR GD WHUULWRULDOLGDGH EDOL]DGD HP DVSHFWRV PDLV DPSORV TXH D GLPHQVmR HFRnĂ´mica se faz presente tambĂŠm na PolĂtica Nacional de Desenvolvimento SustentĂĄvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, instituĂda pelo Decreto nÂş 6.040 de 07 de fevereiro de 2007, que prevĂŞ, em seu art. 3Âş: “Os territĂłrios tradicionais sĂŁo espaços necessĂĄrios Ă reprodução cultural, social e econĂ´mica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporĂĄria, observado, no que diz respeito aos povos indĂgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispĂľem os arts. 231 da Constituição e 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias e demais regulamentaçþesâ€?.
Outro instrumento normativo importante na construção do conceito de comunidades quilombolas Ê Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho12 UDWLÀFDGD SHOR &RQgresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 143, de 20 de junho de 2002. Foi promulgada pelo presidente da República, por meio do Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004. O *RYHUQR EUDVLOHLUR GHSRVLWRX R LQVWUXPHQWR GH UDWLÀFDomR MXQWR DR GLUHWRU H[HFXWLYR GD 2,7 HP 25 de julho de 2002. A Convenção entrou em vigor no âmbito internacional em 5 de setembro 10
Decreto nÂş 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2o.
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Decreto nº 4887, de 20 de Novembro de 2003, Art. 2o., § 2o .
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Genebra, 27 de junho de 1989.
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de 1991 e, no Brasil, em 25 de julho de 2003. Foi recepcionada pelo ordenamento jurĂdico brasileiro como lei ordinĂĄria, de acordo com o art. 5Âş, § 2Âş, da Constituição Federal de 1988. Em seu conteĂşdo, um de seus pontos centrais, tambĂŠm incorporado pelo Decreto nÂş 4887/ 2003, ĂŠ a dimensĂŁo da autodeterminação: “A consciĂŞncia de sua identidade indĂgena ou tribal deverĂĄ ser considerada como critĂŠrio fundamental para determinar os grupos aos que se aplicam as disposiçþes da presente Convençãoâ€? (Artigo 1Âş, Convenção nÂş 169 da OIT). (P GLiORJR FRP D &RQYHQomR GD 2,7 R 'HFUHWR Qž GHĂ€QH SRUWDQWR FRPR FULWpULR SDUD LGHQWLĂ€FDU RV UHPDQHVFHQWHV GH TXLORPERV D DXWR DWULEXLomR De acordo com o SDUiJUDIR ž $UWLJR ž GR 'HFUHWR D LGHQWLĂ€FDomR GDV FRPXQLGDGHV VH SURFHVVD da seguinte maneira: ´† R 3DUD RV Ă€QV GHVWH 'HFUHWR D FDUDFWHUL]DomR GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPbos serĂĄ atestada mediante DXWRGHĂ€QLomR da prĂłpria comunidadeâ€?.
Para regulamentar aquele instrumento normativo foi publicada a Instrução Normativa nÂş 49, de 2008, em substituição Ă Instrução Normativa nÂş 20, de 2005, com vistas a propiciar aos interessados maior segurança jurĂdica na garantia de seus direitos. Seu processo de confecção ocorreu de forma democrĂĄtica, com a participação de ĂłrgĂŁos governamentais e sociedade civil a partir de reuniĂľes internas e, tambĂŠm, com a realização de consulta pĂşblica a mais de 400 quilombolas reunidos em BrasĂlia para discussĂŁo do conteĂşdo. Com a compilação dos dados referentes Ă s titulaçþes de comunidades quilombolas no SDtV H[LVWHP FRPXQLGDGHV LGHQWLĂ€FDGDV H FRPXQLGDGHV FHUWLĂ€FDGDV SHOD )XQGDção Cultural Palmares em conformidade com a Portaria nÂş 98, de 26 de novembro de 2007, os artigos 68Âş do ADCT, 215Âş e 216Âş da Constituição Federal, a Convenção nÂş 169 da OIT, UDWLĂ€FDGD SHOR %UDVLO H R 'HFUHWR Qž Neste contexto, foram expedidos 102 tĂtulos para territĂłrios quilombolas, de 1995 atĂŠ 2008. Esse quantitativo de tĂtulos refere-se Ă 157 comunidades. No entanto, o Partido Democratas (DEM) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nÂş 3.239-9/600 no Supremo Tribunal Federal, na qual contesta, principalmente, o direito Ă terra das comunidades que, uma vez tituladas, se tornam inalienĂĄveis e coletivas. Por outro lado, o MinistĂŠrio PĂşblico Federal, representado pelo Dr. ClĂĄudio Fonteles13, procurador-geral da RepĂşblica Ă ĂŠpoca do ajuizamento da ADIN, manifestou-se pela sua improcedĂŞncia, bem como, a Advocacia Geral da UniĂŁo, representada pelo Dr. Rafaelo Abritta, advogado da UniĂŁo, apresenta defesa substancial a favor da constitucionalidade do Decreto ora em comento como ato normativo apto a regulamentar o art. 68Âş do ADCT. SenĂŁo vejamos: “Percebe-se, da simples leitura do art. 68Âş do ADCT, que o direito tutelado estĂĄ inserido numa norPD FRQVWLWXFLRQDO GH HĂ€FiFLD MXUtGLFD SOHQD QmR GHSHQGHQWH GD HGLomR GH TXDOTXHU DWR OHJLVODWLYR para sua aplicabilidadeâ€?. “Deve-se atentar para o fato de que o art. 68Âş do ADCT ĂŠ uma regra com efeitos jurĂdicos plenos, na medida que ele impĂľe ao Estado o dever de desenvolver atividades destinadas Ă titulação das 13
Parecer nº. 3.333/CF exarado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239/600-DF
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WHUUDV 7RGDYLD D UHGDomR GR GLVSRVLWLYR QmR p FRPSOH[D R VXĂ€FLHQWH SDUD JDUDQWLU DRV EHQHĂ€FLDdos um direito subjetivo de reconhecimento e titulação de imĂłveis certos e determinados, sendo necessĂĄrio, portanto, que o Estado organize sua estrutura e delineie o trâmite administrativo necessĂĄrio a concretizar o direito assegurado. Assim, o Poder Executivo pode, como assim o fez, editar atos in concreto para instrumentalizar e viabilizar a consecução do direito tutelado constitucionalmente no art. 68Âş do ADCTâ€?. “AliĂĄs, o art. 25Âş do Decreto nÂş 4.887, de 2003, revogou o Decreto nÂş 3.912, de 10 de setembro de 2001, que, da mesma forma, disciplinava o procedimento administrativo para a titulação das terras quilombolasâ€?. “Pelo exposto, nĂŁo restam dĂşvidas de que o dispositivo indubitavelmente gera um dever ao Estado. Dever, este, de criar procedimentos de regularização fundiĂĄria, bem como para preservação das comunidades e cultura quilombolas. Procedimentos que competem Ăşnica e exclusivamente ao Poder Executivo, por meio de edição de decretos. Desta forma, o ato normativo editado pelo presidente da RepĂşblica, ao revĂŠs do aduzido pelo Requerente, nĂŁo invade esfera reservada Ă lei, nĂŁo podendo se falar em qualquer inconstitucionalidadeâ€?.
Em 17 de maio de 2007, o deputado Valdir Collato (PMDB - SC) apresentou o Projeto de Decreto Legislativo nÂş 44 de 2007 com vistas a sustar a aplicação do Decreto nÂş 4.887, de 2003 e anular todos os atos administrativos expedidos com base no referido Decreto sob o argumento de ter havido exorbitância no uso do poder regulamentar conferido Ă espĂŠcie normativa dos decretos. Por outro lado, o procurador regional da repĂşblica, Dr. Walter Claudius Rothenburg, apresentou parecer14 contrĂĄrio ao PL nÂş 44/2007, considerando que o mesmo â€œĂŠ descabido, improcedente e contrĂĄrio Ă Constituição. Aduz, ainda, na conclusĂŁo do mencionado documentoâ€?: “Ainda que nĂŁo se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legislativo, ele nĂŁo merece aprovação no mĂŠrito. Cabe ao Congresso Nacional, isto sim, DĂ€UPDU D TXDOLGDGH GR 'HFUHWR Qž TXHÂľ ´D RIHUHFH XP SURFHGLPHQWR DGHTXDGR GH LGHQWLĂ€FDomR UHFRQKHFLPHQWR GHOLmitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombosâ€?; “b) permite a concretização do art. 68Âş do ADCT e assegura, assim, um direito reconhecido pela Constituição de 1988, mas que mal tem sido implementadoâ€?; ´F UHVSRQGH DR FRPSURPLVVR LQWHUQDFLRQDO DVVXPLGR SHOR %UDVLO DR UDWLĂ€FDU D Convenção nÂş 169 da OITâ€?. De todo o exposto, hĂĄ que se consignar a necessidade da consolidação desses instrumentos legais no ordenamento jurĂdico com vistas a sedimentar e garantir os direitos das comunidades quilombolas Ă suas terras e Ă s polĂticas pĂşblicas iniciadas a seu favor.
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Parecer contrårio ao projeto de Decreto Legislativo nº 44, de 2007, de autoria do Deputado Federal Valdir Colatto. Em 17 de setembro de 2007.Grupo de Trabalho sobre Quilombos, Povos e Comunidades Tradicionais. 6ª Câmara de Coordenação e Revisão do MinistÊrio Público Federal.
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IV - PolĂtica de regularização fundiĂĄria em comunidades quilombolas A regularização fundiĂĄria das ĂĄreas remanescentes de quilombo ĂŠ executada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgrĂĄria (INCRA/ MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio), em parceria com os Institutos de Terras Estaduais, em diĂĄlogo com a Fundação Cultural Palmares e o MinistĂŠrio PĂşblico. ApĂłs a Instrução Normativa nÂş 49, do INCRA, os processos de regularização fundiĂĄria sĂł SRGHUmR VHU DEHUWRV SDUD FRPXQLGDGHV TXH SRVVXDP D FHUWLĂ€FDomR HPLWLGD SHOD )&3 ([LVWHP QD DWXDOLGDGH FRPXQLGDGHV FHUWLĂ€FDGDV HP WRGR 3DtV (VVH WRWDO p R VRPDWyULR GDV FHUWLG}HV HPLWLGDV QR SHUtRGR GH D 2 JUiĂ€FR D VHJXLU GHWDOKD R TXDQWLWDWLYR GH certidĂľes expedidas, por ano.
Comunidades Certificadas por ano 97 255 332
127 141
2004 2005 2006 2007 2008 2009
390 O processo administrativo de regularização fundiĂĄria pressupĂľe vĂĄrias etapas. O princĂpio relaciona-se Ă abertura do processo no âmbito do INCRA, devidamente autuado, protocoODGR H QXPHUDGR 1D DWXDOLGDGH H[LVWHP SURFHVVRV DEHUWRV HP WRGDV DV 6XSHULQWHQGrQcias Regionais, a exceção de Roraima, MarabĂĄ e Acre. $ HWDSD VXEVHT HQWH GR SURFHVVR p D HODERUDomR GR 5HODWyULR 7pFQLFR GH ,GHQWLÂżFDomR e Delimitação – RTID. É um relatĂłrio tĂŠcnico produzido por uma equipe multidisciplinar do ,1&5$ FULDGD SRU 2UGHP GH 6HUYLoR 6XD ÂżQDOLGDGH p LGHQWLÂżFDU H GHOLPLWDU DV WHUUDV UHLYLQdicadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. 2 57,' DERUGD LQIRUPDo}HV FDUWRJUiÂżFDV IXQGLiULDV DJURQ{PLFDV HFROyJLFDV JHRJUiÂżFDV VRFLRHFRQ{PLFDV KLVWyULFDV H DQWURSROyJLFDV REWLGDV HP FDPSR H MXQWR D LQVWLWXLo}HV pĂşblicas e privadas, sendo composto pelas seguintes peças: relatĂłrio antropolĂłgico; levantamento fundiĂĄrio; planta e memorial descritivo do perĂmetro da ĂĄrea reivindicada pelas co21
munidades remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicação dos imĂłveis e ocupaçþes lindeiros de todo o seu entorno; cadastramento das famĂlias remanescentes de FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV OHYDQWDPHQWR H HVSHFLÂżFDomR GHWDOKDGD GH VLWXDo}HV HP TXH DV ĂĄreas pleiteadas estejam sobrepostas a unidades de conservação constituĂdas, a ĂĄreas de segurança nacional, a ĂĄreas de faixa de fronteira, terras indĂgenas ou situadas em terrenos GH PDULQKD HP RXWUDV WHUUDV S~EOLFDV DUUHFDGDGDV SHOR ,1&5$ RX 6HFUHWDULD GR 3DWULP{QLR da UniĂŁo e em terras dos estados e municĂpios; parecer conclusivo. ApĂłs a sua conclusĂŁo, o PHVPR GHYH VHU DSURYDGR SHOR &RPLWr GH 'HFLVmR 5HJLRQDO &'5 H VHU SXEOLFDGR QD IRUPD GH (GLWDO SRU GXDV YH]HV FRQVHFXWLYDV QRV GLiULRV RÂżFLDLV GR HVWDGR H GD 8QLmR DVVLP FRPR DÂż[DGR HP PXUDO GD SUHIHLWXUD 1D DWXDOLGDGH H[LVWHP (GLWDLV GH 57,'V SXEOLFDGRV WRWDOL]DQGR KHFWDUHV UHFRQKHFLGRV HP EHQHItFLR GH IDPtOLDV Posteriormente, ĂŠ publicada a Portaria de Reconhecimento do territĂłrio. ApĂłs o perĂodo de contestação, o CDR farĂĄ o julgamento do RTID. Caso haja contestaçþes, estas serĂŁo analisadas e julgadas pelo mesmo, ouvindo os setores tĂŠcnicos e a procuradoria regional. Da decisĂŁo contrĂĄria, cabe recurso ao Conselho Diretor do INCRA. Se forem procedentes, R 57,' SUHFLVD VHU DOWHUDGR H UHSXEOLFDGR FDVR FRQWUiULR R 57,' p DSURYDGR HP GHÂżQLWLYR A partir daĂ, o presidente do INCRA publica portaria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola. A Portaria de Reconhecimento do TerritĂłrio Quilombola ĂŠ publicada no 'LiULR 2ÂżFLDO GD 8QLmR H GR HVWDGR Na atualidade, existem 44 portarias publicadas, totalizando 223.384,7336 hectares reconhecidos em benefĂcio de 3.929 famĂlias. ApĂłs a publicação da portaria, os trabalhos do INCRA podem sofrer a incidĂŞncia de contestaçþes judiciais, um dos entraves para avançar os processos de regularização fundiĂĄria. Segue, abaixo, quadro comparativo dos tĂtulos nos diferentes anos:
Quantidades de titulaçþes entre os anos de 1995 e 2008
22
A Ăşltima etapa do processo de regularização ocorre apĂłs os procedimentos de desintrusĂŁo do territĂłrio. O tĂtulo ĂŠ coletivo, prĂł-indiviso e em nome das associaçþes que legalmente UHSUHVHQWDP DV FRPXQLGDGHV TXLORPERODV 1mR Ki {QXV Ă€QDQFHLUR SDUD DV FRPXQLGDGHV H obriga-se a inserção de clĂĄusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade no tĂtulo, o qual deverĂĄ ser registrado no Serviço Registral da comarca de localização do territĂłrio. Devido Ă s diferenças de normatização, alguns tĂtulos emitidos antes de 2004, pela Fundação Cultural Palmares, ainda se encontram na fase de desintrusĂŁo. Antes da vigĂŞncia do Decreto nÂş 4.887/ 2003, de 1995 a 2004, o INCRA expediu 54 tĂtulos, regularizando 50 territĂłrios quilombolas. Esses tĂtulos foram expedidos por: INCRA (8), ITERPA (20), FCP (14), FCP/INTERBA/CDA-BA (2), ITESP (5), ITERMA (4), SEHAF-RJ (1). A partir de 2004, quando a competĂŞncia passou ao INCRA, pelo Decreto 4887/2003, foram expedidos 48 tĂtulos regularizando 45 territĂłrios quilombolas. A partir de 2004, quando a competĂŞncia passou ao INCRA pelo Decreto nÂş 4.887/ 2003, foram expedidos 36 tĂtulos por: INCRA (2), SPU (2), ITERMA (16), ITERPA (12), INTERPI (3) e ITESP (1), estes Ăşltimos, os institutos de terra estaduais conveniados com o INCRA15. Na atualidade, existem 102 tĂtulos emitido, regularizando 955.333,2321 hectares em benefĂcio de 95 territĂłrios, 171 comunidades e 10.974 famĂlias quilombolas16. Em 2008, houve um relativo aumento dos tĂtulos emitidos, em comparação com o exercĂcio anterior. Entretanto, ĂŠ fundamental haver uma ampliação e fortalecimento dos procediPHQWRV GH UHJXODUL]DomR IXQGLiULD SRLV DLQGD H[LVWHP PXLWRV FRQĂ LWRV IXQGLiULRV MXUtGLFRV H SROtWLFRV DOpP GD HVWUXWXUD UHVWULWD GRV yUJmRV Ă€QDOtVWLFRV TXH VH FRQVWLWXHP FRPR GHVDĂ€RV a serem superados para uma implementação mais efetiva desse direito fundamental Ă s comunidades quilombolas brasileiras.
15 16
Incra. DFQ. Incra. DFQ.
23
24
V - PolĂticas PĂşblicas voltadas Ă s Comunidades Quilombolas A) Programa Brasil Quilombola Desde 2003, com a criação da Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR/ PR), o Governo Federal fundamenta os princĂpios da polĂtica que orientam a sua ação para as comunidades quilombolas, dando-lhe maior objetividade na busca de superação dos entraves jurĂdicos, orçamentĂĄrios e operacionais, que impediam a plena realização dos seus objetivos. 2 3URJUDPD %UDVLO 4XLORPEROD 3%4 FULDGR HP WHP FRPR Ă€QDOLGDGH HVVHQFLDO D coordenação das açþes governamentais – articulaçþes transversais, setoriais e interinstitucionais – para as comunidades remanescentes de quilombos, com ĂŞnfase na participação da sociedade civil. O Programa ĂŠ coordenado pela SEPPIR, por meio da Subsecretaria de PolĂticas para Comunidades Tradicionais (SubCom), e tem suas açþes executadas por 23 ĂłrgĂŁos da administração pĂşblica federal, alĂŠm de empresas e organizaçþes sociais. O Programa tambĂŠm estabelece interlocução permanente com os entes federativos e as representaçþes dos ĂłrgĂŁos federais nos estados, a exemplo do INCRA, IBAMA, Delegacias Regionais do Trabalho, FUNASA, entre outros, no intuito de descentralizar e agilizar as respostas do Governo para as comunidades remanescentes de quilombos. Os governos municipais tĂŞm, neste contexto, uma função singular por se responsabilizarem, em Ăşltima instância, pela execução da polĂtica em cada localidade. O conjunto de açþes inseridas no Programa ĂŠ proveniente dos ĂłrgĂŁos governamentais e sĂŁo compatĂveis com os respectivos recursos, constantes na Lei OrçamentĂĄria do Plano Plurianual, na qual estĂŁo previstas ainda as responsabilidades de cada ĂłrgĂŁo e prazos de H[HFXomR $ GHĂ€QLomR GDV Do}HV PDLV DSURSULDGDV SDUD FDGD yUJmR p FRQVROLGDGD OHYDQGR em consideração as demandas presentes nas comunidades. As açþes para o PPA 2008-2011 do Programa Brasil Quilombola estĂŁo balizadas nos mesmos princĂpios, e apresentam uma ampliação do seu escopo em grande parte proveniente da Agenda Social Quilombola. As consideraçþes sobre a territorialidade das comunidades tradicionais, o seu reconhecimento pela ordem jurĂdico-institucional vigente e sua inserção nos planos pĂşblicos de ordenação e fomento do desenvolvimento regional, alĂŠm da forma peculiar como esVHV JUXSRV PDQWpP H UHVVLJQLĂ€FDP VXD EDVH LGHQWLWiULD EDOL]DUDP R HVWDEHOHFLPHQWR GH quatro eixos para o delineamento das açþes junto Ă s comunidades remanescentes de quilombos, no PBQ: ‡ 5HJXODUL]DomR )XQGLiULD – resolução dos problemas relativos Ă emissĂŁo do tĂtulo de posse das terras. É a base para a implantação de alternativas de de25
senvolvimento, alĂŠm de garantir a reprodução fĂsicas, sociais e culturais de cada comunidade; ‡ ,QIUD (VWUXWXUD H 6HUYLoRV – consolidação de mecanismos efetivos para destinação de obras de infra-estrutura e construção de equipamentos sociais destinados a atender as demandas; ‡ 'HVHQYROYLPHQWR (FRQ{PLFR H 6RFLDO – modelo de desenvolvimento local, baseado nas caracterĂsticas territoriais e na identidade coletiva, visando a sustentabilidade ambiental, social, cultural, econĂ´mica e polĂtica; ‡ &RQWUROH H 3DUWLFLSDomR 6RFLDO – estĂmulo Ă participação ativa dos representantes quilombolas nos fĂłruns locais e nacionais de polĂticas pĂşblicas, promovendo o VHX DFHVVR DR FRQMXQWR GDV Do}HV GHĂ€QLGDV SHOR JRYHUQR H VHX HQYROYLPHQWR QR monitoramento daquelas que sĂŁo implementadas em cada municĂpio brasileiro. O Programa Brasil Quilombola estĂĄ ancorado no Artigo 68Âş do ADCT, que garante o direito Ă propriedade de suas terras, nos artigos 215Âş e 216Âş da Constituição Federal, que garantem o direito Ă preservação de sua prĂłpria cultura, na Convenção nÂş 169 da OIT que dentre os seus SRQWRV WUD] R GLUHLWR j DXWRGHĂ€QLomR QR 'HFUHWR Qž GH QRYHPEUR GH TXH GLYLGH D UHVSRQVDELOLGDGH GD UHJXODUL]DomR IXQGLiULD GH WHUUDV GH TXLORPERV H GHĂ€QH DV UHVSRQVDELOLGDdes do INCRA/ MDA, SEPPIR e FCP/ Minc, e na Instrução Normativa nÂş 49 do INCRA. Outro instrumento importante para o Programa Brasil Quilombola ĂŠ a Portaria nÂş 127, do 0LQLVWpULR GD )D]HQGD GH 'H DFRUGR FRP D 3RUWDULD DV SROtWLFDV S~EOLFDV HVSHFtĂ€FDV de infra-estrutura, presentes no Programa Brasil Quilombola, sĂł podem ser implementadas HP FRPXQLGDGHV TXLORPERODV WLWXODGDV SHOR ,1&5$ RX FHUWLĂ€FDGDV SHOD )XQGDomR &XOWXUDO Palmares. Ambos os procedimentos estĂŁo regulamentados pelo Decreto nÂş 4.887/ 2003. As principais açþes do Programa Brasil Quilombola abarcam as seguintes dimensĂľes: a) Capacitação de agentes representativos das comunidades remanescentes de quilombos; b) Fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos; c) Atenção Ă saĂşde das populaçþes quilombolas, a cargo do MinistĂŠrio da SaĂşde; d) Apoio ao desenvolvimento sustentĂĄvel das comunidades quilombolas, sob responsabilidade do MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio; e) Pagamento das indenizaçþes aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos remanescentes de quilombos; f) Reconhecimento, demarcação e titulação de ĂĄreas remanescentes de quilombos, ambas a cargo do INCRA; g) Apoio Ă distribuição de material didĂĄtico e paradidĂĄtico para o ensino fundamental em escolas situadas nas comunidades remanescentes de quilombos; h) Apoio Ă capacitação de professores do ensino fundamental para atuação nas comunidades remanescentes de quilombos; 26
i) Apoio Ă ampliação e melhoria da rede fĂsica escolar nas comunidades remanescentes de quilombos, todas as trĂŞs a cargo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e do MinistĂŠrio da Educação. De acordo com a Lei de Orçamento Anual do Programa Brasil Quilombola, ĂŠ possĂvel YHULĂ€FDU XP FUHVFLPHQWR SURJUHVVLYR GR RUoDPHQWR HP TXDQGR R 3%4 IRL FULDGR QmR houve dotação orçamentĂĄria; em 2005, os recursos disponĂveis somaram R$ 7.029.000,00; em 2006, o valor foi ampliado para R$ 13.397.968,00; para 2007, o orçamento previsto foi de R$ 13.999.000,00; em 2008, o orçamento foi de R$ 53.403.042,00. Os valores, ao longo dos anos, denotam crescimento orçamentĂĄrio do Programa, em resposta Ă s demandas e necessidades das comunidades, tambĂŠm crescentes. Para alĂŠm do previsto na Lei OrçamentĂĄria Anual (LOA), o PBQ possui execução de açþes de outros ĂłrgĂŁos, que, somadas, ampliam o panorama de execução do Programa. No exercĂcio de 2007, ao somarmos os investimentos nas açþes de saneamento do PAC FUNASA Quilombola, do Programa Luz para Todos, do Programa SaĂşde da FamĂlia, dos projetos de desenvolvimento local e inclusĂŁo de renda, dentre outros, chega-se a um montante de R$ 198.720.206,56. Em 2008, esse investimento amplo (LOA acrescida das demais açþes do PBQ) foi de R$ 256.592.588,68 em valores empenhados e de R$ 211.400.246,98 em valores pagos. Essas açþes representam o somatĂłrio de programas como o Luz para Todos, o PAC FUNASA Quilombola, as açþes de educação quilombola, de assistĂŞncia e desenvolvimento social, de inclusĂŁo produtiva e desenvolvimento local, dentre outras17. HĂĄ, portanto, um notĂłrio crescimento orçamentĂĄrio do Programa Brasil Quilombola18. Apresenta-se, contudo, a necessidade de ampliar seu modelo de gestĂŁo, por meio do fortalecimento do ComitĂŞ Interministerial e dos ComitĂŞs Estaduais do PBQ; de haver maior orçamento para açþes de infra-estrutura, de desenvolvimento social, cidadania e fortalecimento institucional, dadas Ă s demandas das comunidades quilombolas; de haver maior envolvimento dos entes federados na pactuação de açþes para as comunidades, tais como as de saĂşde e educação, cuja implementação ĂŠ realizada de modo federativo. É uma ação complexa, que exige esforços do Poder PĂşblico, nas trĂŞs esferas, bem como das instâncias da sociedade civil, para sua consolidação efetiva.
B) Agenda Social Quilombola A Agenda Social Quilombola (ASQ) tem como objetivo articular as açþes existentes no âmbito do Governo Federal, por meio do Programa Brasil Quilombola. Os eixos de atuação 17
O relatĂłrio de gestĂŁo do Programa Brasil Quilombola, de 2008, estĂĄ disponĂvel no site: www.presidencia.gov.br/seppir O orçamento apresentado para os anos de 2007 e 2008 nĂŁo incorpora a totalidade das açþes implementadas nas comunidades quilomERODV QR 3DtV SRVWR TXH DOJXPDV Do}HV QmR SRVVXHP GHVFULomR RUoDPHQWiULD HVSHFtĂ€FD GDV Do}HV TXLORPERODV
18
27
da ASQ sĂŁo acesso Ă terra, infra-estrutura e qualidade de vida, inclusĂŁo produtiva e desenvolvimento local e direitos de cidadania. Esta ação garante a inserção das comunidades quilombolas em outro grande esforço de inclusĂŁo do Governo Federal, o Programa TerritĂłrios da Cidadania, que prevĂŞ inĂşmeras açþes e investimentos nas regiĂľes com os mais baixos Ăndices de desenvolvimento humano. Constitui-se como uma articulação focada para a melhoria das condiçþes de vida dos brasileiros que historicamente se encontram Ă margem do acesso Ă terra, educação, saĂşde, emprego, saĂşde e cultura. SerĂŁo atendidas 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em 330 municĂpios de 22 estados brasileiros. A gestĂŁo da ASQ ĂŠ estruturada a partir do ComitĂŞ Gestor Interministerial, de carĂĄter deliberativo e executivo, e dos comitĂŞs estaduais, de carĂĄter consultivo e propositivo. O ComitĂŞ Gestor Interministerial ĂŠ composto por todos os ministĂŠrios e secretarias especiais (Decreto nÂş 6.261) e coordenado pela SEPPIR. Os comitĂŞs estaduais sĂŁo compostos pelos governos Federal, estaduais, municipais e comunidades quilombolas. O investimento total da ASQ, no perĂodo de 2008-2011, ĂŠ de R$ 2.003.296.542,00.
B.1) Eixos de Ação da Agenda Social Quilombola Acesso à Terra O eixo Acesso à Terra soma um montante de R$ 300.282.234,00, para as açþes voltadas à regularização fundiåria. Esse valor serå investido nas seguintes açþes: INCRA/MDA 2008 – 2011 Ação: Reconhecimento, demarcação e titulação da terra Metas
713 relatĂłrios
Orçamento
35.600.000,00
$omR 3DJDPHQWR GH LQGHQL]DomR DRV RFXSDQWHV GDV WHUUDV GHPDUFDGDV H WLWXODGDV Metas
Ki
Orçamento (R$)
264.682.234,00
INCRA/MDA
Para as comunidades iniciarem o processo de regularização fundiĂĄria devem remeter Ă SuperintendĂŞncia Estadual do INCRA solicitação formal, das associaçþes representativas da comunidade, informando que desejam dar inĂcio ao processo. $ FHUWLĂ€FDomR GDV FRPXQLGDGHV TXLORPERODV VHUi HPLWLGD PHGLDQWH RV SURFHGLPHQWRV GD Portaria nÂş 98, de 26 de novembro de 2007. As solicitaçþes das comunidades quilombolas deverĂŁo ser remetidas Ă Fundação Cultural Palmares, juntamente com os documentos solicitados na portaria supracitada.
28
Infra-estrutura e Qualidade de Vida Promoção da SaĂşde Cobrir a totalidade dos 47 municĂpios destacados na Agenda Social Quilombola ĂŠ a meta na ĂĄrea da saĂşde. AtravĂŠs de convĂŞnios com as prefeituras, o Governo Federal vai possibilitar o atendimento da população pelos programas de SaĂşde da FamĂlia e de SaĂşde Bucal19. (TXLSHV GH SURĂ€VVLRQDLV GH VD~GH IDUmR DWHQGLPHQWRV GLUHWDPHQWH QDV FRPXQLGDGHV R TXH confere respeito aos saberes e hĂĄbitos tradicionais. MinistĂŠrio da SaĂşde 2008 – 2011 $omR 3URJUDPD GH 6D~GH GD )DPtOLD H 3URJUDPD GH 6D~GH %XFDO Metas
47 MunicĂpios
Orçamento (R$)
193.116.032,00
Ação: Atenção à Saúde das Populaçþes Quilombolas Orçamento (R$)
4.587.426,00
Na årea de saneamento båsico, 548 comunidades serão contempladas com obras e instalaçþes para abastecimento de ågua potåvel encanada e melhorias sanitårias domiciliares a serem implementadas pela FUNASA. )81$6$ 2008 – 2011 $omR DEDVWHFLPHQWR GH iJXD H PHOKRULDV VDQLWiULDV GRPLFLOLDUHV Metas
548 comunidades
Orçamento (R$)
172.000.000,00
Educação Quilombola O fortalecimento do ensino e aprendizagem de crianças, jovens e adultos quilombolas ĂŠ a principal meta de educação. SerĂŁo distribuĂdos 280 mil exemplares de materiais didĂĄticos com conteĂşdos relacionados Ă histĂłria e Ă cultura africana e afro-brasileira, como determina a Lei nÂş 10.639/ 2003. Ainda como estratĂŠgia de implementação deste instrumento legal, haverĂĄ a capacitação de 5.400 professores da rede pĂşblica de ensino fundamental. A melhoria das instalaçþes escolares ĂŠ outra meta da Agenda Social Quilombola para a educação. SerĂŁo construĂdas, a partir da elaboração de propostas de convĂŞnios com governos municipais e estaduais, cerca de 950 salas de aula para suprir a demanda dos estudantes quilombolas.
19
DisponĂvel no site www.palmares.gov.br, nos links: Institucional e Legislação.
29
MinistÊrio da Educação 2008 – 2011 $omR 'LVWULEXLomR GH PDWHULDO GLGiWLFR H &DSDFLWDomR GH SURIHVVRUHV GD HGXFDomR EiVLFD Metas Orçamento (R$)
280.000 exemplares para 105 municĂpios 5.400 professores de 183 municĂpios capacitados 19.166.640,00
Ação: Construção de salas de aula em comunidades Metas
948 salas de aula
Orçamento (R$)
69.415.868,00
Os recursos das açþes de elaboração e distribuição de material didåtico, capacitação de professores em relação à Lei nº 10.639/ 2003 e de construção de escolas nas comunidades podem ser acessados atravÊs da apresentação de propostas de convênios20 elaboradas pelos governos municipais e Estaduais e remetidos à Coordenação de Diversidade da SECAD/ MinistÊrio da Educação. $OIDEHWL]DomR A universalização do acesso à alfabetização, dentre elas o projeto Quilombola Venha Ler e Escrever21 e o Brasil Alfabetizado22, do MEC, proporcionarão a inserção de jovens e adultos quilombolas ao mundo do conhecimento e da informação. 6(33,5 )1'( 0(& ² 3HWUREUiV ² (OHWUREUiV 2008 – 2011 $omR 8QLYHUVDOL]DomR GR DFHVVR j DOIDEHWL]DomR Metas
120.000 alfabetizandos
Orçamento (R$)
109.510.992,00
/X] SDUD 7RGRV Levar energia elÊtrica para toda a årea rural, incluindo as comunidades remanescentes GH TXLORPERV WHP VLGR R REMHWLYR GR 3URJUDPD /X] SDUD 7RGRV $ SUHYLVmR p ]HUDU R GpÀFLW existente atÊ 2008, expandindo para todos os brasileiros o serviço de energia elÊtrica. MinistÊrio de Minas e Energia AtÊ 2010 $omR 3URJUDPD /X] SDUD 7RGRV Metas
19.846 domicĂlios
Orçamento (R$)
43.740.000,00
20
No Anexo deste documento, consta o formulårio padrão para celebração de convênios.
21
Ação integrada do MEC, SEPPIR, Eletronorte e Petrobrås, em parceria com organizaçþes não governamentais e associaçþes quilombolas.z
22
As parcerias para execução do Programa poderão ser feitos mediante convênio de governos municipais e estaduais. Os projetos de convênio poderão ser enviados à coordenação de educação de jovens e adultos do MEC.
30
Meio Ambiente A relação harmônica com a natureza Ê inata à história das comunidades quilombolas, pois os recursos naturais garantem, por sÊculos, a sobrevivência alimentar dessas populaçþes. Na Agenda Social Quilombola haverå investimento para a recuperação ambiental das comunidades, cujos bens naturais foram reduzidos por açþes externas. &2'(9$6) 0LQLVWpULR GD ,QWHJUDomR 1DFLRQDO 2008 – 2011 Ação: Recuperação ambiental nas comunidades Metas
55 comunidades
Orçamento (R$)
15.853.150,00
O aproveitamento da ågua para o consumo e a produção local serå possibilitado pela construção de cisternas23 HP ORFDOLGDGHV FRP GLÀFXOGDGHV GH DEDVWHFLPHQWR GH iJXD H HVcassez de chuvas. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 Ação: Cisternas em Comunidades Quilombolas Metas
4.888 cisternas
Orçamento (R$)
7.332.000,00
'HVHQYROYLPHQWR /RFDO Fazer bom uso das oportunidades existentes nas comunidades ĂŠ um objetivo das açþes GH IRPHQWR DR GHVHQYROYLPHQWR ORFDO H j LQFOXVmR SURGXWLYD D VHUHP LGHQWLĂ€FDGDV H SRWHQFLDOL]DGDV SRU FXUVRV H RĂ€FLQDV GH GHVHQYROYLPHQWR HFRQ{PLFR H VRFLDO H JHUDomR GH UHQGD SerĂŁo atendidas mais de 2.800 comunidades quilombolas com iniciativas de incentivo ao desenvolvimento sustentĂĄvel. As açþes de fomento ao desenvolvimento local24 tĂŞm como objetivo fortalecer as organizaçþes sociais das comunidades quilombolas em suas vĂĄrias caracterĂsticas, sejam elas organizativas ou produtivas. 6(33,5 H 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR $JUiULR 2008 – 2011 $omR )RPHQWR DR 'HVHQYROYLPHQWR /RFDO SDUD &RPXQLGDGHV 4XLORPERODV Metas
2.820 comunidades
O Programa de Aquisição de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar ĂŠ um importante estĂmulo Ă produção agrĂcola de agricultores familiares, bem como de comunidades 23
As Açþes de Cisternas, no MinistĂŠrio do Desenvolvimento Social de Combate Ă Fome (MDS), podem ser acessadas por meio de Edital PĂşblico. O Edital visa selecionar propostas das prefeituras prioritĂĄrias. É importante ressaltar que os municĂpios com comunidades quilombolas estĂŁo entre os priorizados pelo MDS. O Edital ĂŠ divulgado no site do MDS.
24
As açþes de fomento ao desenvolvimento local para comunidades quilombolas podem ser efetivadas por meio de convênios com sociedade civil e Poder Público. Os detalhamentos de como enviar os projetos de convênio poderão ser feitos com os órgãos.
31
WUDGLFLRQDLV FRPR DV TXLORPERODV 9LVD URPSHU D JUDQGH GLÀFXOGDGH HQFRQWUDGD SRU PXLWRV pequenos produtores para escoarem sua produção. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 $omR $TXLVLomR GH $OLPHQWRV 3URYHQLHQWHV GD $JULFXOWXUD )DPLOLDU 3URJUDPD GH $TXLVLomR GH $OLPHQWRV Orçamento (R$)
32.000.000,00
As açþes de fomento ao desenvolvimento em comunidades quilombolas, que no âmbito do MinistÊrio do Trabalho e Emprego são empreendidas pelo Programa Brasil Local, tem como objetivo estimular pråticas produtivas sustentåveis a partir da lógica de produção jå existente nas comunidades. MinistÊrio do Trabalho e Emprego 2008 – 2011 $omR )RPHQWR DR (WQRGHVHQYROYLPHQWR HP &RPXQLGDGHV 4XLORPERODV Metas
4XLORPERODV %HQHĂ€FLDGRV
Orçamento (R$)
45.547.200,00
Cidadania A participação ativa dos representantes dos quilombolas em esferas de formulação, negociação e proposição polĂtica tambĂŠm receberĂĄ investimento dos governos Federal, estaduais, do Distrito Federal, iniciativa privada e sociedade civil. A proposta ĂŠ fomentar a participação e o controle social dos quilombolas, visando a aplicação dos direitos sociais e de cidadania. SEPPIR 2008 – 2011 $omR )RUPDomR SDUD R IRUWDOHFLPHQWR GD JHVWmR GHPRFUiWLFD
7UDQVIHUrQFLD GH 5HQGD H $VVLVWrQFLD 6RFLDO A universalização do Programa Bolsa FamĂlia25 entre os quilombolas ĂŠ outra meta da Agenda Social Quilombola. SerĂŁo milhares de famĂlias com incentivo do Governo Federal para cobrir as despesas com educação, saĂşde, alimentação e do orçamento domĂŠstico em JHUDO (QWUH RV EHQHĂ€FLiULRV GH FHVWDV GH DOLPHQWRV R *RYHUQR )HGHUDO DOPHMD H[SDQGLU D cobertura para mais 33.500 famĂlias quilombolas, ano a ano, atĂŠ 2010. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 $omR 3URJUDPD %ROVD )DPtOLD Metas
1.160 municĂpios
Orçamento (R$)
165.200.000,00
25
A gestĂŁo municipal ĂŠ responsĂĄvel pela transmissĂŁo das informaçþes cadastrais do Cadastro Ăšnico – CADĂšNICO, ao MDS para que sejam priorizadas as famĂlias quilombolas. É fundamental, para isso, informar no cadastro que as famĂlias sĂŁo quilombolas. O Cadastro Ăšnico ĂŠ o princĂpio para acesso ao PBF, e tambĂŠm a outros, como a Tarifa Social da Energia ElĂŠtrica.
32
A distribuição de cestas alimentares26 constitui uma ação emergencial para famĂlias e comunidades em situação de vulnerabilidade do ponto de vista nutricional.
0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 Ação: Distribuição de cestas de alimentos Metas
IDPtOLDV
Orçamento (R$)
57.120.000,00
Prestar assistĂŞncia social Ă s famĂlias quilombolas ĂŠ a missĂŁo dos Centros de ReferĂŞncia em AssistĂŞncia Social27. AtĂŠ 2010, o Governo Federal construirĂĄ unidades em mais de 850 municĂpios com comunidades quilombolas. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 $omR 3$,) ² &HQWUR GH 5HIHUrQFLD HP $VVLVWrQFLD 6RFLDO Metas
856 MunicĂpios
Orçamento (R$)
23.000.000,00
O BenefĂcio de Prestação Continuada ĂŠ uma ação do MDS, em parceria com o MinistĂŠrio da PrevidĂŞncia Social28. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 $omR %HQHItFLR GH 3UHVWDomR &RQWLQXDGD Metas
QRYRV EHQHItFLRV
Orçamento (R$)
706.800.000,00
,PSRUWDQWH PHFDQLVPR SDUD LGHQWLĂ€FDU D VLWXDomR DOLPHQWDU H QXWULFLRQDO GRV TXLORPERlas, a Chamada Nutricional Quilombola tem revelado quadros de extrema pobreza e comprometimento do desenvolvimento fĂsico dessa população. Novas pesquisas serĂŁo realizadas, a Ă€P GH JHUDU VXEVtGLRV SDUD SROtWLFDV S~EOLFDV TXH RSRUWXQL]HP XPD DOLPHQWDomR VDXGiYHO H garanta as condiçþes bĂĄsicas de nutrição dos quilombolas. 0LQLVWpULR GR 'HVHQYROYLPHQWR 6RFLDO H &RPEDWH j )RPH 2008 – 2011 Ação: Chamada Nutricional Quilombola Metas
HYHQWRV H
Orçamento (R$)
800.000,00
26
As açþes de distribuiçþes de cestas poderão ser acessadas por meio de diagnóstico realizado pela SEPPIR e/ou FCP sobre a situação nutricional das comunidades quilombolas e posterior envio à SESAN/MDS, que encaminha as cestas.
27
2 &5$6 p XP GRV SURJUDPDV TXH p DFHVVDGR SRU SHVVRDV FDGDVWUDGDV QR &DG Ă”QLFR H TXH WHQKDP R SHUĂ€O GHOLPLWDGR SDUD HVVH SURgrama. Para a implantação do CRAS, a contrapartida do governo municipal ĂŠ disponibilizar espaço fĂsico pĂşblico e mobiliĂĄrio para funcioQDPHQWR 2 0'6 Ă€QDQFLD R IXQFLRQDPHQWR GR 3$,) H GR &5$6 $V SDUFHULDV SDUD R 3$,) &5$6 SRGHP VHU IHLWDV SRU PHLR GH &RQYrQLR do municĂpio com o MDS. 28 3DUD DFHVVDU RV UHFXUVRV GR %3& p QHFHVViULR TXH VHMD IHLWD D LGHQWLĂ€FDomR GRV SRVVtYHLV EHQHĂ€FLiULRV DWUDYpV GRV &5$6 QRV municĂpios.
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VI – Consideraçþes Finais O desenvolvimento de açþes conjuntas entre os vĂĄrios ĂłrgĂŁos de governo para a promoção da igualdade racial, com ĂŞnfase para a melhoria das condiçþes de vida das comunidades quilombolas do paĂs, foi fundamental para dar visibilidade a esse segmento historicamente excluĂdo e invisibilizado da população. Desde a criação do Programa Brasil Quilombola, no que concerne Ă regularização IXQGLiULD KRXYH VLJQLĂ€FDWLYR DYDQoR QD EDVH OHJDO DOpP GH Do}HV SDUD HVWUXWXUDU RV ĂłrgĂŁos responsĂĄveis pela sua implementação, como a realização de concursos para funçþes voltadas Ă regularização de territĂłrios quilombolas. Todavia, para a demanda H[LVWHQWH D HVWUXWXUD DWXDO GHVVHV yUJmRV DLQGD p LQVXĂ€FLHQWH 2XWUR SRQWR TXH Mi WUD] resultados positivos, mas necessita de ampliação, ĂŠ a articulação com os entes estaduais responsĂĄveis pela regularização de territĂłrios estaduais. Destaca-se, tambĂŠm, a ainda IUiJLO FRQMXQWXUD GH FRQĂ LWRV QDV LQVWkQFLDV OHJLVODWLYDV H GR MXGLFLiULR FRQIRUPH SRQWXDGR anteriormente. Outro aspecto fundamental a ser ressaltado ĂŠ a ampliação da dotação orçamentĂĄria do Programa Brasil Quilombola, desde que foi criado, em 2004, atĂŠ os dias atuais. Essa ampliação, observada durante todos os anos, foi expressiva apĂłs o lançamento da Agenda Social Quilombola, que traz recursos previstos para o perĂodo 2008-2011. Essa ampliação ĂŠ decorrente das demandas das comunidades, que estĂŁo expressas em distintos eixos, tais como polĂticas de infra-estrutura, sociais, de cidadania e de acesso Ă terra. Apresenta-se, ainda, alto grau de vulnerabilidade sĂłcio-econĂ´mica das comunidades, o que demanda uma ação mais articulada no sentido de efetivar a melhoria das condiçþes de vida quilombolas. Esse notĂłrio crescimento orçamentĂĄrio do Programa Brasil Quilombola29 demonstra, tambĂŠm, a necessidade de ampliar seu modelo de gestĂŁo, por meio do fortalecimento das suas instâncias de gestĂŁo nacionais e estaduais, de haver maior envolvimento dos entes federados na pactuação de açþes para as comunidades, e de um orçamento que contemple DV QHFHVVLGDGHV H GHPDQGDV GHVVH VHJPHQWR 2 GHVDĂ€R SDUD D FRQVROLGDomR GD 3ROtWLFD de Promoção da Igualdade Racial, e aqui mais detidamente do Programa Brasil Quilombola, passa pelo fortalecimento do controle social, pela efetivação de sua gestĂŁo federativa e pela incorporação, por parte do Estado brasileiro, de que a superação do racismo ĂŠ necessĂĄria Ă consolidação da democracia.
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O orçamento apresentado para os anos de 2007 e 2008 não incorpora a totalidade das açþes implementadas nas comunidades quilomERODV QR 3DtV SRVWR TXH DOJXPDV Do}HV QmR SRVVXHP GHVFULomR RUoDPHQWiULD HVSHFtÀFD GDV Do}HV TXLORPERODV
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Programa Brasil Quilombola Contatos SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial www.planalto.gov.br/seppir
SUBCOM - Subsecretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais
DPU – Defensoria Pública da União www.defensoriapublica.gov.br
INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária www.incra.gov.br
INSS – Instituto Nacional de Seguridade Social www.previdenciasocial.gov.br
MC – Ministério das Cidades www
Tel: (61) 3411-3628
Tel: (61) 2025-3718
Coordenação Nacional de Quilombos
Coordenação de Educação Previdenciária Educação.previdenciária@ previdenciária.gov.br
Tel: (61) 3411- 7474/7135
Tel: (61) 3313-4368/4974
DIRBEN – Diretoria de Benefícios
Tel: (61) 3313-4430
Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos e Prevenção de Riscos
Tel: (61) 2108-1347
MC – Ministério das Comunicações www.mc.gov.br
Tel.: (61) 3311-6000
MCT – Ministério de Ciência e Tecnologia www.mct.gov.br
Tel.: (61) 3317-7500
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário www.mda.gov.br/aegre
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Assessoria Especial do Ministro PPIGRE – Programa de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia
Tel: (61) 2191-9641 Tel: (61) 2191-9845
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social www.mds.gov.br
SESAN – Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SNAS – Secretaria Nacional de Assistência Social
ME – Ministério do Esporte www.esporte.gov.br
(61) 3433-1180
Tel.: (61) 3217-1800
(61) 2104-6140
MEC – Ministério da Educação www.mec.gov.br
SECAD – Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade Educação de Jovens e Adultos
MI – Ministério da Integração Nacional www.mi.gov.br
CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(61) 3312-4611
MinC – Ministério da Cultura www.cultura.gov.br
FCP - Fundação Cultural Palmares
Tel: (61) 3424-0158/0143
MD - Ministério da Defesa www.defesa.gov.br
(61) 2104-6095
Tel.: 3312-4000
Departamento de Extrativismo Comissão de Povos e Comunidades Tradicionais
Tel: (61) 3317-1090/1666/1742
MMA – Ministério do Meio Ambiente www.mma.gov.br
MME – Ministério de Minas e Energia www.mme.gov.br
LPT – Programa Luz para Todos (Coordenação Nacional)
Tel: (61) 3319-5214/ 5798
MPS – Ministério da Previdência Social www.mps.gov.br
Secretaria Executiva – Assessoria de Cadastros
MS – Ministério da Saúde www.saude.gov.br
Tel: (61) 2021-5028
DAB - Departamento de Atenção Básica
(61) 3315-2898
FUNASA – Fundação Nacional da Saúde
(61) 3314-6586
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MTE Ministério do Trabalho e Emprego www.mte.gov.br
Secretaria Nacional de Economia Solidária
Tel: (61) 3317-6533/6534
MTur – Ministério do Turismo www.turismo.gov.br
Tel.: (61) 3321-7014
SEAP – Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca www.presidencia.gov.br/seap
Tel.: (61) 3218-3838
SEDH – Secretaria Especial de Direitos Humanos www.presidencia.gov.br/sedh
SEPM – Secretaria Especial de Políticas para Mulheres www.presidencia.gov.br/sepm
Subsecretaria de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos
Tel: (61) 2025-3128
Subsecretaria de Articulação Institucional Assessoria
Tel.: (61) 3411-4279
Subsecretaria de Execução de Programas e Ações Temáticas Assessoria Subsecretaria de Planejamento, Monitoração e Avaliação
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DECRETO NÂş 4.887, DE 20 DE NOVEMBRO DE 2003. 5HJXODPHQWD R SURFHGLPHQWR SDUD LGHQWLĂ€FDomR UHFRQKHFLPHQto, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias. O PRESIDENTE DA REPĂšBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, alĂnea “aâ€?, da Constituição e de acordo com o disposto no art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, DECRETA: $UW R 2V SURFHGLPHQWRV DGPLQLVWUDWLYRV SDUD D LGHQWLĂ€FDomR R UHFRQKHFLPHQWR D GHOLPLWDomR D GHPDUFDomR H D WLWXODomR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GDV WHUUDV RFXSDGDV SRU UHmanescentes das comunidades dos quilombos, de que trata o art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias, serĂŁo procedidos de acordo com o estabelecido neste Decreto. $UW R &RQVLGHUDP VH UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPERV SDUD RV Ă€QV deste Decreto, os grupos ĂŠtnico-raciais, segundo critĂŠrios de auto-atribuição, com trajetĂłria KLVWyULFD SUySULD GRWDGRV GH UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDde negra relacionada com a resistĂŞncia Ă opressĂŁo histĂłrica sofrida. † R 3DUD RV Ă€QV GHVWH 'HFUHWR D FDUDFWHUL]DomR GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPERV VHUi DWHVWDGD PHGLDQWH DXWRGHĂ€QLomR GD SUySULD FRPXQLGDGH § 2o SĂŁo terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução fĂsica, social, econĂ´mica e cultural. § 3o Para a medição e demarcação das terras, serĂŁo levados em consideração critĂŠrios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado Ă comunidade interessada apresentar as peças tĂŠcnicas para a instrução procedimental. Art. 3o Compete ao MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio, por meio do Instituto NaFLRQDO GH &RORQL]DomR H 5HIRUPD $JUiULD ,1&5$ D LGHQWLĂ€FDomR UHFRQKHFLPHQWR GHOLPLtação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuĂzo da competĂŞncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicĂpios. † R 2 ,1&5$ GHYHUi UHJXODPHQWDU RV SURFHGLPHQWRV DGPLQLVWUDWLYRV SDUD LGHQWLĂ€FDomR reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, dentro de sessenta dias da publicação deste Decreto. † R 3DUD RV Ă€QV GHVWH 'HFUHWR R ,1&5$ SRGHUi HVWDEHOHFHU FRQYrQLRV FRQWUDWRV acordos e instrumentos similares com ĂłrgĂŁos da administração pĂşblica federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, organizaçþes nĂŁo-governamentais e entidades privadas, observada a legislação pertinente.
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§ 3o O procedimento administrativo serĂĄ iniciado de ofĂcio pelo INCRA ou por requerimento de qualquer interessado. † R $ DXWRGHĂ€QLomR GH TXH WUDWD R † R GR DUW R GHVWH 'HFUHWR VHUi LQVFULWD QR &DGDVtro Geral junto Ă Fundação Cultural Palmares, que expedirĂĄ certidĂŁo respectiva na forma do regulamento. Art. 4o Compete Ă Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial, da PresidĂŞncia da RepĂşblica, assistir e acompanhar o MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio e o INCRA nas açþes de regularização fundiĂĄria, para garantir os direitos ĂŠtnicos e territoriais dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos de sua competĂŞncia OHJDOPHQWH Ă€[DGD Art. 5o Compete ao MinistĂŠrio da Cultura, por meio da Fundação Cultural Palmares, assistir e acompanhar o MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio e o INCRA nas açþes de regularização fundiĂĄria, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como para subsidiar os trabalhos tĂŠcnicos quando houver FRQWHVWDomR DR SURFHGLPHQWR GH LGHQWLĂ€FDomR H UHFRQKHFLPHQWR SUHYLVWR QHVWH 'HFUHWR Art. 6o Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a participação em todas as fases do procedimento administrativo, diretamente ou por meio de representantes por eles indicados. Art. 7o 2 ,1&5$ DSyV FRQFOXLU RV WUDEDOKRV GH FDPSR GH LGHQWLĂ€FDomR GHOLPLWDomR H levantamento ocupacional e cartorial, publicarĂĄ edital por duas vezes consecutivas no DiĂĄrio 2Ă€FLDO GD 8QLmR H QR 'LiULR 2Ă€FLDO GD XQLGDGH IHGHUDGD RQGH VH ORFDOL]D D iUHD VRE HVWXGR contendo as seguintes informaçþes: I - denominação do imĂłvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos; II - circunscrição judiciĂĄria ou administrativa em que estĂĄ situado o imĂłvel; III - limites, confrontaçþes e dimensĂŁo constantes do memorial descritivo das terras a serem tituladas; e IV - tĂtulos, registros e matrĂculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas suscetĂveis de reconhecimento e demarcação. § 1o $ SXEOLFDomR GR HGLWDO VHUi DĂ€[DGD QD VHGH GD SUHIHLWXUD PXQLFLSDO RQGH HVWi VLWXado o imĂłvel. § 2o 2 ,1&5$ QRWLĂ€FDUi RV RFXSDQWHV H RV FRQĂ€QDQWHV GD iUHD GHOLPLWDGD Art. 8o $SyV RV WUDEDOKRV GH LGHQWLĂ€FDomR H GHOLPLWDomR R ,1&5$ UHPHWHUi R UHODWyULR tĂŠcnico aos ĂłrgĂŁos e entidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de trinta dias, opinar sobre as matĂŠrias de suas respectivas competĂŞncias: I - Instituto do PatrimĂ´nio HistĂłrico e Nacional - IPHAN; II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais RenovĂĄveis - IBAMA; III - Secretaria do PatrimĂ´nio da UniĂŁo, do MinistĂŠrio do Planejamento, Orçamento e GestĂŁo; IV - Fundação Nacional do Ă?ndio - FUNAI; V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional; VI - Fundação Cultural Palmares. 41
ParĂĄgrafo Ăşnico. Expirado o prazo e nĂŁo havendo manifestação dos ĂłrgĂŁos e entidades, dar-se-ĂĄ como tĂĄcita a concordância com o conteĂşdo do relatĂłrio tĂŠcnico. Art. 9o Todos os interessados terĂŁo o prazo de noventa dias, apĂłs a publicação e QRWLĂ€FDo}HV D TXH VH UHIHUH R DUW o, para oferecer contestaçþes ao relatĂłrio, juntando as provas pertinentes. ParĂĄgrafo Ăşnico. NĂŁo havendo impugnaçþes ou sendo elas rejeitadas, o INCRA concluirĂĄ o trabalho de titulação da terra ocupada pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. Art. 10. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidirem em terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, o INCRA e a Secretaria do PatrimĂ´nio da UniĂŁo tomarĂŁo as medidas cabĂveis para a expedição do tĂtulo. Art. 11. Quando as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos estiverem sobrepostas Ă s unidades de conservação constituĂdas, Ă s ĂĄreas de segurança nacional, Ă faixa de fronteira e Ă s terras indĂgenas, o INCRA, o IBAMA, a Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional, a FUNAI e a Fundação Cultural Palmares tomarĂŁo as medidas cabĂveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado. Art. 12. Em sendo constatado que as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidem sobre terras de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos MunicĂpios, o INCRA encaminharĂĄ os autos para os entes responsĂĄveis pela titulação. Art. 13. Incidindo nos territĂłrios ocupados por remanescentes das comunidades dos quilombos tĂtulo de domĂnio particular nĂŁo invalidado por nulidade, prescrição ou comisso, e QHP WRUQDGR LQHĂ€FD] SRU RXWURV IXQGDPHQWRV VHUi UHDOL]DGD YLVWRULD H DYDOLDomR GR LPyYHO objetivando a adoção dos atos necessĂĄrios Ă sua desapropriação, quando couber. § 1o 3DUD RV Ă€QV GHVWH 'HFUHWR R ,1&5$ HVWDUi DXWRUL]DGR D LQJUHVVDU QR LPyYHO GH SURpriedade particular, operando as publicaçþes editalĂcias do art. 7o efeitos de comunicação prĂŠvia. § 2o O INCRA regulamentarĂĄ as hipĂłteses suscetĂveis de desapropriação, com obrigatĂłria disposição de prĂŠvio estudo sobre a autenticidade e legitimidade do tĂtulo de propriedade, mediante levantamento da cadeia dominial do imĂłvel atĂŠ a sua origem. $UW 9HULĂ€FDGD D SUHVHQoD GH RFXSDQWHV QDV WHUUDV GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXnidades dos quilombos, o INCRA acionarĂĄ os dispositivos administrativos e legais para o reassentamento das famĂlias de agricultores pertencentes Ă clientela da reforma agrĂĄria ou a indenização das benfeitorias de boa-fĂŠ, quando couber. Art. 15. Durante o processo de titulação, o INCRA garantirĂĄ a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos nas questĂľes surgidas em decorrĂŞncia da titulação das suas terras. Art. 16. ApĂłs a expedição do tĂtulo de reconhecimento de domĂnio, a Fundação Cultural Palmares garantirĂĄ assistĂŞncia jurĂdica, em todos os graus, aos remanescentes das comunidades dos quilombos para defesa da posse contra esbulhos e turbaçþes, para a proteção da LQWHJULGDGH WHUULWRULDO GD iUHD GHOLPLWDGD H VXD XWLOL]DomR SRU WHUFHLURV SRGHQGR Ă€UPDU FRQYrnios com outras entidades ou ĂłrgĂŁos que prestem esta assistĂŞncia. 42
ParĂĄgrafo Ăşnico. A Fundação Cultural Palmares prestarĂĄ assessoramento aos ĂłrgĂŁos da Defensoria PĂşblica quando estes ĂłrgĂŁos representarem em juĂzo os interesses dos remanescentes das comunidades dos quilombos, nos termos do ART. 134 DA CONSTITUIĂ‡ĂƒO. Art. 17. A titulação prevista neste Decreto serĂĄ reconhecida e registrada mediante outorga de tĂtulo coletivo e prĂł-indiviso Ă s comunidades a que se refere o art. 2o, caput, com obrigatĂłria inserção de clĂĄusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade. ParĂĄgrafo Ăşnico. As comunidades serĂŁo representadas por suas associaçþes legalmente constituĂdas. Art. 18. Os documentos e os sĂtios detentores de reminiscĂŞncias histĂłricas dos antigos TXLORPERV HQFRQWUDGRV SRU RFDVLmR GR SURFHGLPHQWR GH LGHQWLĂ€FDomR GHYHP VHU FRPXQLFDdos ao IPHAN. 3DUiJUDIR ~QLFR $ )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV GHYHUi LQVWUXLU R SURFHVVR SDUD Ă€QV GH UHgistro ou tombamento e zelar pelo acautelamento e preservação do patrimĂ´nio cultural brasileiro. Art. 19. Fica instituĂdo o ComitĂŞ Gestor para elaborar, no prazo de noventa dias, plano de etnodesenvolvimento, destinado aos remanescentes das comunidades dos quilombos, integrado por um representante de cada ĂłrgĂŁo a seguir indicado: I - Casa Civil da PresidĂŞncia da RepĂşblica; II - MinistĂŠrios: a) da Justiça; b) da Educação; c) do Trabalho e Emprego; d) da SaĂşde; e) do Planejamento, Orçamento e GestĂŁo; f) das Comunicaçþes; g) da Defesa; h) da Integração Nacional; i) da Cultura; j) do Meio Ambiente; k) do Desenvolvimento AgrĂĄrio; l) da AssistĂŞncia Social; m) do Esporte; n) da PrevidĂŞncia Social; o) do Turismo; p) das Cidades; III - do Gabinete do Ministro de Estado ExtraordinĂĄrio de Segurança Alimentar e Combate Ă Fome; IV - Secretarias Especiais da PresidĂŞncia da RepĂşblica: a) de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial; b) de AqĂźicultura e Pesca; e c) dos Direitos Humanos. 43
§ 1o O ComitĂŞ Gestor serĂĄ coordenado pelo representante da Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial. § 2o Os representantes do ComitĂŞ Gestor serĂŁo indicados pelos titulares dos ĂłrgĂŁos referidos nos incisos I a IV e designados pelo SecretĂĄrio Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial. § 3o A participação no ComitĂŞ Gestor serĂĄ considerada prestação de serviço pĂşblico relevante, nĂŁo remunerada. $UW 3DUD RV Ă€QV GH SROtWLFD DJUtFROD H DJUiULD RV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDdes dos quilombos receberĂŁo dos ĂłrgĂŁos competentes tratamento preferencial, assistĂŞncia WpFQLFD H OLQKDV HVSHFLDLV GH Ă€QDQFLDPHQWR GHVWLQDGRV j UHDOL]DomR GH VXDV DWLYLGDGHV produtivas e de infra-estrutura. Art. 21. As disposiçþes contidas neste Decreto incidem sobre os procedimentos administrativos de reconhecimento em andamento, em qualquer fase em que se encontrem. ParĂĄgrafo Ăşnico. A Fundação Cultural Palmares e o INCRA estabelecerĂŁo regras de transição para a transferĂŞncia dos processos administrativos e judiciais anteriores Ă publicação deste Decreto. Art. 22. A expedição do tĂtulo e o registro cadastral a ser procedido pelo INCRA far-se-ĂŁo sem Ă´nus de qualquer espĂŠcie, independentemente do tamanho da ĂĄrea. ParĂĄgrafo Ăşnico. O INCRA realizarĂĄ o registro cadastral dos imĂłveis titulados em favor GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPERV HP IRUPXOiULRV HVSHFtĂ€FRV TXH UHVSHLtem suas caracterĂsticas econĂ´micas e culturais. Art. 23. As despesas decorrentes da aplicação das disposiçþes contidas neste Decreto correrĂŁo Ă conta das dotaçþes orçamentĂĄrias consignadas na lei orçamentĂĄria anual para tal Ă€QDOLGDGH REVHUYDGRV RV OLPLWHV GH PRYLPHQWDomR H HPSHQKR H GH SDJDPHQWR Art. 24. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Art. 25. Revoga-se o Decreto no 3.912, de 10 de setembro de 2001. BrasĂlia, 20 de novembro de 2003; 182o da IndependĂŞncia e 115o da RepĂşblica. LUIZ INĂ CIO LULA DA SILVA Gilberto Gil Miguel Soldatelli Rossetto JosĂŠ Dirceu de Oliveira e Silva Este texto nĂŁo substitui o publicado no D.O.U. de 21.11.2003
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,QVWUXomR 1RUPDWLYD Q ž GH GH 6HWHPEUR GH 5HJXODPHQWD R SURFHGLPHQWR SDUD LGHQWLĂ€FDomR UHFRQKHFLPHQto, delimitação, demarcação, desintrusĂŁo, titulação e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias da Constituição Federal de 1988 e o Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro de 2003. 2 35(6,'(17( '2 ,167,7872 1$&,21$/ '( &2/21,=$dÂŽ2 ( 5()250$ $*5É RIA, no uso das atribuiçþes que lhe conferem o art. 20, inciso VII, do Anexo I, do Decreto nÂş 5.735, de 27 de março de 2006, e art. 110, inciso IX, do Regimento Interno da Autarquia, aprovado pela Portaria nÂş 69, de 19 de outubro de 2006, do Ministro de Estado do Desenvolvimento AgrĂĄrio, e tendo em vista o disposto no art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias e no Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro de 2003, resolve: OBJETIVO $UW ž (VWDEHOHFHU SURFHGLPHQWRV GR SURFHVVR DGPLQLVWUDWLYR SDUD LGHQWLĂ€FDomR UHFRnhecimento, delimitação, demarcação, desintrusĂŁo, titulação e registro das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades dos quilombos. )81'$0(17$dÂŽ2 /(*$/ Art. 2Âş. As açþes objeto da presente Instrução Normativa tĂŞm como fundamento legal: I - art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias da Constituição Federal; II - arts. 215 e 216 da Constituição Federal; III - Lei nÂş 4.132, de 10 de setembro de 1962; IV - Lei nÂş 9.784, de 29 de janeiro de 1999; V - Lei nÂş 4.504, de 30 de novembro de 1964; VI - Decreto nÂş 59.428, de 27 de outubro de 1966; VII - Decreto nÂş 433, de 24 de janeiro de 1992; VIII- Lei nÂş 8.629, de 25 de fevereiro de 1993; IX - Medida ProvisĂłria nÂş 2.183-56, de 24 de agosto de 2001; X - Lei nÂş 10.267, de 28 de agosto de 2001; XI - Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro de 2003; XII - Convenção Internacional nÂş 169, da Organização Internacional do Trabalho sobre povos indĂgenas e tribais, promulgada pelo Decreto nÂş 5.051, de 19 de abril de 2004; XIII - Lei nÂş 10.678, de 23 de maio de 2003; XIV - Decreto nÂş 6.040, de 7 de fevereiro de 2007; XV - Convenção sobre Biodiversidade BiolĂłgica, promulgada pelo Decreto nÂş 2.519, de 16 de março de 1998; 45
CONCEITUAÇÕES Art. 3Âş. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos os grupos ĂŠtQLFR UDFLDLV VHJXQGR FULWpULRV GH DXWR GHĂ€QLomR FRP WUDMHWyULD KLVWyULFD SUySULD GRWDGRV GH UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD UHODFLRQDGD FRP D resistĂŞncia Ă opressĂŁo histĂłrica sofrida. Art. 4Âş. Consideram-se terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos toda a terra utilizada para a garantia de sua reprodução fĂsica, social, econĂ´mica e cultural. COMPETĂŠNCIA Art. 5Âş. Compete ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgrĂĄria - INCRA a LGHQWLĂ€FDomR R UHFRQKHFLPHQWR D GHOLPLWDomR D GHPDUFDomR D GHVLQWUXVmR D WLWXODomR H R registro imobiliĂĄrio das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sem prejuĂzo da competĂŞncia comum e concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicĂpios. &(57,),&$dÂŽ2 Art. 6Âş. A caracterização dos remanescentes das comunidades de quilombos serĂĄ atesWDGD PHGLDQWH DXWR GHĂ€QLomR GD FRPXQLGDGH 3DUiJUDIR ~QLFR $ DXWR GHĂ€QLomR GD FRPXQLGDGH VHUi FHUWLĂ€FDGD SHOD )XQGDomR &XOWXUDO Palmares, mediante CertidĂŁo de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos do referido ĂłrgĂŁo, nos termos do § 4Âş, do art. 3Âş, do Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro de 2003. PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS PARA ABERTURA DO PROCESSO Art. 7Âş. O processo administrativo terĂĄ inicio por requerimento de qualquer interessado, das entidades ou associaçþes representativas de quilombolas ou de ofĂcio pelo INCRA, sendo entendido como simples manifestação da vontade da parte, apresentada por escrito ou reduzida a termo por representante do INCRA, quando o pedido for verbal. § 1Âş. A comunidade ou interessado deverĂĄ apresentar informaçþes sobre a localização GD iUHD REMHWR GH LGHQWLĂ€FDomR § 2Âş. Compete Ă s SuperintendĂŞncias Regionais manter atualizadas as informaçþes concernentes aos pedidos de regularização das ĂĄreas remanescentes das comunidades de quilombos e dos processos em curso nos Sistemas do INCRA. § 3Âş. Os procedimentos de que tratam os arts. 8Âş e seguintes somente terĂŁo inĂcio apĂłs a apresentação da certidĂŁo prevista no parĂĄgrafo Ăşnico do art. 6Âş. † ž 2V yUJmRV H DV HQWLGDGHV GH TXH WUDWD R DUW VHUmR QRWLĂ€FDGRV SHOR 6XSHULQWHQdente Regional do INCRA, imediatamente apĂłs a instauração do procedimento administrativo de que trata o caput, com o objetivo de apresentarem, se assim entenderem necessĂĄrio, informaçþes que possam contribuir com os estudos previstos nos arts. 8Âş e seguintes. 46
,'(17,),&$dÂŽ2 ( '(/,0,7$dÂŽ2 $UW ž 2 HVWXGR H D GHĂ€QLomR GD WHUUD UHLYLQGLFDGD VHUmR SUHFHGLGRV GH UHXQL}HV FRP D comunidade e Grupo TĂŠcnico interdisciplinar, nomeado pela SuperintendĂŞncia Regional do INCRA, para apresentação dos procedimentos que serĂŁo adotados. $UW ž $ LGHQWLĂ€FDomR GRV OLPLWHV GDV WHUUDV GDV FRPXQLGDGHV UHPDQHVFHQWHV GH TXLORPbos a que se refere o art. 4Âş, a ser feita a partir de indicaçþes da prĂłpria comunidade, bem FRPR D SDUWLU GH HVWXGRV WpFQLFRV H FLHQWtĂ€FRV LQFOXVLYH UHODWyULRV DQWURSROyJLFRV FRQVLVWLUi na caracterização espacial, econĂ´mica, ambiental e sociocultural da terra ocupada pela coPXQLGDGH PHGLDQWH 5HODWyULR 7pFQLFR GH ,GHQWLĂ€FDomR H 'HOLPLWDomR 57,' FRP HODERUDomR a cargo da SuperintendĂŞncia Regional do INCRA, que o remeterĂĄ, apĂłs concluĂdo, ao ComitĂŞ de DecisĂŁo Regional, para decisĂŁo e encaminhamentos subseqĂźentes. Art. 10. O RTID, devidamente fundamentado em elementos objetivos, abordando inforPDo}HV FDUWRJUiĂ€FDV IXQGLiULDV DJURQ{PLFDV HFROyJLFDV JHRJUiĂ€FDV VyFLR HFRQ{PLFDV KLVWyULFDV HWQRJUiĂ€FDV H DQWURSROyJLFDV REWLGDV HP FDPSR H MXQWR D LQVWLWXLo}HV S~EOLFDV H privadas, abrangerĂĄ, necessariamente, alĂŠm de outras informaçþes consideradas relevantes SHOR *UXSR 7pFQLFR GDGRV JHUDLV H HVSHFtĂ€FRV RUJDQL]DGRV GD VHJXLQWH IRUPD I - RelatĂłrio antropolĂłgico de caracterização histĂłrica, econĂ´mica, ambiental e sĂłcioFXOWXUDO GD iUHD TXLORPEROD LGHQWLĂ€FDGD GHYHQGR FRQWHU DV VHJXLQWHV GHVFULo}HV H informaçþes: a) introdução, abordando os seguintes elementos: 1. apresentação dos conceitos e concepçþes empregados no RelatĂłrio (referencial teĂłrico), que observem os critĂŠrios de autoatribuição, que permita caracterizar a trajetĂłria KLVWyULFD SUySULD DV UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH negra relacionada com a resistĂŞncia Ă opressĂŁo histĂłrica sofrida; 2. apresentação da metodologia e dos condicionantes dos trabalhos, contendo, dentre outras informaçþes, as relativas Ă organização e caracterização da equipe tĂŠcnica envolvida, ao cronograma de trabalho, ao processo de levantamento de dados qualitativos utilizados e ao contexto das condiçþes de trabalho de campo e elaboração do relatĂłrio; b) dados gerais, contendo: 1. informaçþes gerais sobre o grupo auto-atribuĂdo como remanescente das comunidades dos quilombos, tais como, denominação, localização e formas de acesso, disposiomR HVSDFLDO DVSHFWRV GHPRJUiĂ€FRV VRFLDLV H GH LQIUD HVWUXWXUD 47
2. a caracterização do(s) municĂpio(s) e regiĂŁo com sua denominação, localização e LQIRUPDo}HV FHQVLWiULDV FRP GDGRV GHPRJUiĂ€FRV VyFLR HFRQ{PLFRV H IXQGLiULRV entre outros; 3. dados, quando disponĂveis, sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comuniGDGH QRV ~OWLPRV DQRV FRP LQGLFDomR GDV FDXVDV QD KLSyWHVH GH LGHQWLĂ€FDomR GH fatores de desequilĂbrio de tais taxas, e projeção relativa ao crescimento populacional do grupo; c) histĂłrico da ocupação, contendo: 1. descrição do histĂłrico da ocupação da ĂĄrea com base na memĂłria do grupo envolvido H GHSRLPHQWRV GH HYHQWXDLV DWRUHV H[WHUQRV LGHQWLĂ€FDGRV OHYDQWDPHQWR H DQiOLVH GDV IRQWHV GRFXPHQWDLV H ELEOLRJUiĂ€FDV H[LVWHQWHV VREUH D histĂłria do grupo e da sua terra; 3. contextualização do histĂłrico regional e sua relação com a histĂłria da comunidade; 4. indicação, caso haja, dos sĂtios que contenham reminiscĂŞncias histĂłricas dos antigos quilombos, assim como de outros sĂtios considerados relevantes pelo grupo; 5. levantamento do patrimĂ´nio cultural da comunidade a partir do percurso histĂłrico vivido pelas geraçþes anteriores, constituĂdo de seus bens materiais e imateriais, com relevância na construção de suas identidade e memĂłria e na sua reprodução fĂsica, social e cultural; 6. levantamento e anĂĄlise dos processos de expropriação, bem como de comunidade; 7. caracterização da ocupação atual indicando as terras utilizadas para moradia, atividade econĂ´mica, caminhos e percursos, uso dos recursos naturais, realização dos cultos religiosos e festividades, entre outras manifestaçþes culturais; 8. anĂĄlise da atual situação de ocupação territorial do grupo, tendo em vista os impactos sofridos pela comunidade e as transformaçþes ocorridas ao longo de sua histĂłria. G RUJDQL]DomR VRFLDO FRQWHQGR LGHQWLĂ€FDomR H FDUDFWHUL]DomR GRV VLQDLV GLDFUtWLFRV GD LGHQWLGDGH pWQLFD GR JUXSR
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LGHQWLĂ€FDomR H DQiOLVH GDV IRUPDV GH FRQVWUXomR H FULWpULRV GR SHUWHQFLPHQWR H IURQteiras sociais do grupo; LGHQWLĂ€FDomR GDV FLUFXQVWkQFLDV TXH OHYDUDP D HYHQWXDO VHFHVVmR RX UHDJUXSDPHQto do Grupo; 4. descrição da representação genealĂłgica do grupo; 5. mapeamento e anĂĄlise das redes de reciprocidade intra e extra-territoriais e societĂĄrios dos membros do grupo em questĂŁo; 6. levantamento, a partir do percurso histĂłrico vivido pelas geraçþes anteriores, das manifestaçþes de carĂĄter cosmolĂłgico, religioso e festivo, atividades lĂşdico-recreativas em sua relação com a terra utilizada, os recursos naturais, as atividades produtivas e o seu calendĂĄrio; 7. levantamento das prĂĄticas tradicionais de carĂĄter coletivo e sua relação com a ocupação DWXDO GD iUHD LGHQWLĂ€FDQGR WHUUDV GHVWLQDGDV j PRUDGLD HVSDoRV GH VRFLDELOLGDGH GHVtinados Ă s manifestaçþes culturais, atividades de carĂĄter social, polĂtico e econĂ´mico, demonstrando as razĂľes pelas quais sĂŁo importantes para a manutenção da memĂłria e identidade do grupo e de outros aspectos coletivos prĂłprios da comunidade; 8. descrição das formas de representação polĂtica do grupo; e) ambiente e produção, contendo: 1. levantamento e anĂĄlise das categorias ĂŞmicas relacionadas Ă s terras e ao ambiente RQGH YLYHP DV FRPXQLGDGHV H VXD OyJLFD GH DSURSULDomR GHVVDV iUHDV H FRQĂ€JXUDomR de seus limites; 2. anĂĄlise da lĂłgica de apropriação das ĂĄreas nas quais vive o grupo, considerando as informaçþes agronĂ´micas e ecolĂłgicas da ĂĄrea reivindicada pelas comunidades remanescentes de quilombo; LGHQWLĂ€FDomR H H[SOLFLWDomR GD IRUPD GH RFXSDomR TXDQWR DR VHX FDUiWHU WUDGLFLRQDO HYLdenciando as unidades de paisagem disponĂveis no presente e no plano da memĂłria do grupo, bem como seus usos, necessĂĄrios Ă reprodução fĂsica, social, econĂ´mica e cultural; 4. descrição das prĂĄticas produtivas, considerando as dimensĂľes cosmolĂłgicas, de sociabilidade, reciprocidade e divisĂŁo social do trabalho; 49
GHVFULomR GDV DWLYLGDGHV SURGXWLYDV GHVHQYROYLGDV SHOD FRPXQLGDGH FRP D LGHQWLĂ€FDomR ORFDOL]DomR H GLPHQVmR GDV iUHDV H HGLĂ€FDo}HV XWLOL]DGDV SDUD HVWH Ă€P LGHQWLĂ€FDomR H GHVFULomR GDV iUHDV LPSUHVFLQGtYHLV j SUHVHUYDomR GRV UHFXUVRV QHFHVsĂĄrios ao bem estar econĂ´mico e cultural da comunidade e explicitação de suas razĂľes; 7. avaliação das dimensĂľes da sustentabilidade referentes a açþes e projetos e seus possĂveis impactos junto ao grupo em questĂŁo; 8. indicação de obras e empreendimentos existentes ou apontados como planejados, FRP LQĂ XrQFLD QD iUHD SURSRVWD 9. descrição das relaçþes sĂłcio-econĂ´mico-culturais com outras comunidades e com a sociedade envolvente e descrição das alteraçþes eventualmente ocorridas na economia tradicional a partir do contato com a sociedade envolvente e do modo como se processam tais alteraçþes; LGHQWLĂ€FDomR H GHVFULomR GDV iUHDV LPSUHVFLQGtYHLV j SURWHomR GRV UHFXUVRV QDWXUDLV tais como ĂĄreas de preservação permanente, reserva legal e zonas de amortecimento das unidades de conservação. I FRQFOXVmR FRQWHQGR 1. proposta de delimitação da terra, tendo como base os estudos previstos neste inciso I; SODQWD GD iUHD SURSRVWD TXH LQFOXD LQIRUPDo}HV H LQGLFDomR FDUWRJUiĂ€FD GH ORFDOL]Dção dos elementos anteriormente referidos; GHVFULomR VLQWpWLFD GD iUHD LGHQWLĂ€FDGD UHODFLRQDQGR VHXV GLIHUHQWHV PDUFRV LGHQWLWirios, espaços e paisagens, usos, percursos, caminhos e recursos naturais existentes, tendo em vista a reprodução fĂsica, social e cultural do grupo, segundo seus usos, costumes e tradiçþes; 4. indicação, com base nos estudos realizados, de potencialidades da comunidade e da ĂĄrea, que possam ser, oportunamente, aproveitadas; II - levantamento fundiĂĄrio, devendo conter a seguinte descrição e informaçþes: D LGHQWLĂ€FDomR H FHQVR GH HYHQWXDLV RFXSDQWHV QmR TXLORPERODV FRP GHVFULomR GDV ĂĄreas por eles ocupadas, com a respectiva extensĂŁo, as datas dessas ocupaçþes e a descrição das benfeitorias existentes; 50
b) descrição das ĂĄreas pertencentes a quilombolas, que tĂŞm tĂtulo de propriedade; F LQIRUPDo}HV VREUH D QDWXUH]D GDV RFXSDo}HV QmR TXLORPERODV FRP D LGHQWLĂ€FDomR dos tĂtulos de posse ou domĂnio eventualmente existentes; d) informaçþes, na hipĂłtese de algum ocupante dispor de documento oriundo de ĂłrgĂŁo pĂşblico, sobre a forma e fundamentos relativos Ă expedição do documento que deverĂŁo ser obtidas junto ao ĂłrgĂŁo expedidor; III - planta e memorial descritivo do perĂmetro da ĂĄrea reivindicada pelas comunidades remanescentes de quilombo, bem como mapeamento e indicação dos imĂłveis e ocupaçþes lindeiros de todo o seu entorno e, se possĂvel, a indicação da ĂĄrea ser averbada como reserva legal, no momento da titulação; IV - cadastramento das famĂlias remanescentes de comunidades de quilombos, utilizanGR VH IRUPXOiULRV HVSHFtĂ€FRV GR ,1&5$ 9 OHYDQWDPHQWR H HVSHFLĂ€FDomR GHWDOKDGD GH VLWXDo}HV HP TXH DV iUHDV SOHLWHDGDV estejam sobrepostas a unidades de conservação constituĂdas, a ĂĄreas de segurança nacional, a ĂĄreas de faixa de fronteira, terras indĂgenas ou situadas em terrenos de marinha, em outras terras pĂşblicas arrecadadas pelo INCRA ou Secretaria do PatrimĂ´nio da UniĂŁo e em terras dos estados e municĂpios; e VI -parecer conclusivo da ĂĄrea tĂŠcnica e jurĂdica sobre a proposta de ĂĄrea, considerando os estudos e documentos apresentados. § 1Âş O inĂcio dos trabalhos de campo deverĂĄ ser precedido de comunicação prĂŠvia a eventuais proprietĂĄrios ou ocupantes de terras localizadas na ĂĄrea pleiteada, com antecedĂŞncia mĂnima de 3 (trĂŞs) dias Ăşteis. § 2Âş. O RelatĂłrio de que trata o inciso I deste artigo serĂĄ elaborado por especialista que mantenha vĂnculo funcional com o INCRA, salvo em hipĂłtese devidamente reconhecida de impossibilidade material, quando poderĂĄ haver contratação, obedecida a legislação pertinente. † ž $ FRQWUDWDomR SHUPLWLGD QR SDUiJUDIR DQWHULRU QmR SRGHUi VHU Ă€UPDGD FRP HVSHFLDlista que, no interesse de qualquer legitimado no processo, mantenha ou tenha mantido vĂnculo jurĂdico relacionado ao objeto do inciso I. † ž 9HULĂ€FDGD GXUDQWH RV WUDEDOKRV SDUD D HODERUDomR GR 5HODWyULR GH TXH WUDWD R FD51
put, qualquer questĂŁo de competĂŞncia dos ĂłrgĂŁos e entidades enumerados no art. 12, o Superintendente Regional do INCRA deverĂĄ comunicĂĄ-los, para acompanhamento, sem prejuĂzo de prosseguimento dos trabalhos. § 5Âş. Fica facultado Ă comunidade interessada apresentar peças tĂŠcnicas necessĂĄrias Ă instrução do RTID, as quais poderĂŁo ser valoradas e utilizadas pelo INCRA. § 6Âş.Fica assegurada Ă comunidade interessada a participação em todas as fases do procedimento administrativo de elaboração do RTID, diretamente ou por meio de representantes por ela indicados. § 7Âş. No processo de elaboração do RTID deverĂŁo ser respeitados os direitos da comunidade de: I - ser informada sobre a natureza do trabalho; II - preservação de sua intimidade, de acordo com seus padrĂľes culturais; III - autorizar que as informaçþes obtidas no âmbito do RTID sejam utilizadas para RXWURV Ă€QV H IV - acesso aos resultados do levantamento realizado. PUBLICIDADE Art. 11. Estando em termos, o RTID serĂĄ submetido Ă anĂĄlise preliminar do ComitĂŞ de 'HFLVmR 5HJLRQDO GR ,1&5$ TXH YHULĂ€FDQGR R DWHQGLPHQWR GRV FULWpULRV HVWDbelecidos para sua elaboração, o remeterĂĄ ao Superintendente Regional, para HODERUDomR H SXEOLFDomR GR HGLWDO SRU GXDV YH]HV FRQVHFXWLYDV QR 'LiULR 2Ă€FLDO GD 8QLmR H QR 'LiULR 2Ă€FLDO GD XQLGDGH IHGHUDWLYD RQGH VH ORFDOL]D D iUHD VRE estudo, contendo as seguintes informaçþes: I - denominação do imĂłvel ocupado pelos remanescentes das comunidades dos quilombos; II - circunscrição judiciĂĄria ou administrativa em que estĂĄ situado o imĂłvel; III - limites, confrontaçþes e dimensĂŁo constantes do memorial descritivo das terras a serem tituladas; e IV - tĂtulos, registros e matrĂculas eventualmente incidentes sobre as terras consideradas suscetĂveis de reconhecimento e demarcação. 52
† ž $ SXEOLFDomR VHUi DĂ€[DGD QD VHGH GD 3UHIHLWXUD 0XQLFLSDO RQGH HVWi VLWXDGR R LPyvel, acompanhada de memorial descritivo e mapa da ĂĄrea estudada. † ž $ 6XSHULQWHQGrQFLD 5HJLRQDO GR ,1&5$ QRWLĂ€FDUi RV RFXSDQWHV H FRQĂ€QDQWHV GHWHQWRUHV GH GRPtQLR RX QmR LGHQWLĂ€FDGRV QD WHUUD SOHLWHDGD LQIRUPDQGR RV GR SUD]R para apresentação de contestaçþes. † ž 1mR VHQGR YHULĂ€FDGR R DWHQGLPHQWR GRV FULWpULRV HVWDEHOHFLGRV SDUD D HODERUDomR do RTID, o ComitĂŞ de DecisĂŁo Regional do INCRA o devolverĂĄ ao Coordenador do Grupo TĂŠcnico Interdisciplinar para sua revisĂŁo ou complementação, que, uma vez efetivada, obedecerĂĄ ao rito estabelecido neste artigo. § 4Âş. Na hipĂłtese de o RTID concluir pela impossibilidade do reconhecimento da ĂĄrea estudada como terra ocupada por remanescente de comunidade de quilombo, o ComitĂŞ de DecisĂŁo Regional do INCRA, apĂłs ouvidos os setores tĂŠcnicos e a Procuradoria Regional, poderĂĄ determinar diligĂŞncias complementares ou, anuindo com a conclusĂŁo do RelatĂłrio, determinar o arquivamento do processo administrativo. † ž $ FRPXQLGDGH LQWHUHVVDGD H D )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV VHUmR QRWLĂ€FDGDV GD decisĂŁo pelo arquivamento do processo administrativo e esta serĂĄ publicada, no DiĂĄrio 2Ă€FLDO GD 8QLmR H GD XQLGDGH IHGHUDWLYD RQGH VH ORFDOL]D D iUHD HVWXGDGD FRP R H[WUDWR do RelatĂłrio, que contenha os seus fundamentos. § 6Âş. Da decisĂŁo de arquivamento do processo administrativo, de que trata o § 4Âş, caberĂĄ SHGLGR GH GHVDUTXLYDPHQWR GHVGH TXH MXVWLĂ€FDGR § 7Âş. A SuperintendĂŞncia Regional do INCRA encaminharĂĄ cĂłpia do edital para os remanescentes das comunidades dos quilombos. &2168/7$ $ Ă?5*ÂŽ26 ( (17,'$'(6 Art. 12. Concomitantemente a sua publicação, o RTID serĂĄ remetido aos ĂłrgĂŁos e entidades abaixo relacionados, para, no prazo comum de 30 (trinta) dias, apresentarem manifestação sobre as matĂŠrias de suas respectivas competĂŞncias: I - Instituto do PatrimĂ´nio HistĂłrico e ArtĂstico Nacional - IPHAN; II - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais RenovĂĄveis - IBAMA, e seu correspondente na Administração Estadual;
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III - Secretaria do PatrimĂ´nio da UniĂŁo - SPU, do MinistĂŠrio do Planejamento, Orçamento e GestĂŁo; IV - Fundação Nacional do Ă?ndio - FUNAI; V - Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional - CDN; VI - Fundação Cultural Palmares; VII - Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, e seu correspondente na Administração Estadual; e VIII - Serviço Florestal Brasileiro - SFB. § 1Âş. O Presidente do INCRA encaminharĂĄ o RTID a outros ĂłrgĂŁos e entidades da AdPLQLVWUDomR 3~EOLFD )HGHUDO TXDQGR YHULĂ€TXH UHSHUFXVVmR HP VXDV iUHDV GH LQWHUHVVH observado o procedimento previsto neste artigo. † ž 2 ,1&5$ UHPHWHUi R DUTXLYR GLJLWDO GR PHPRULDO GHVFULWLYR VKDSH Ă€OH j 6HFUHWDULD Executiva do Conselho de Defesa Nacional, para inclusĂŁo em sistema georreferenciado, de amplo acesso a todos os ĂłrgĂŁos e entidades. § 3Âş. Expirado o prazo de 30 (trinta) dias consecutivos, contados do recebimento da cĂłpia do RTID, e nĂŁo havendo manifestação dos ĂłrgĂŁos e entidades, dar-se-ĂĄ como tĂĄcita a concordância com o seu conteĂşdo. § 4Âş. O INCRA terĂĄ um prazo de 30 (trinta) dias para adotar as medidas cabĂveis diante de eventuais manifestaçþes dos ĂłrgĂŁos e entidades. § 5Âş. Fica assegurado Ă comunidade interessada o acesso imediato Ă cĂłpia das manifestaçþes dos ĂłrgĂŁos e entidades referidos neste artigo, bem como o acompanhamento das medidas decorrentes das respectivas manifestaçþes. CONTESTAÇÕES $UW 2V LQWHUHVVDGRV WHUmR R SUD]R GH QRYHQWD GLDV DSyV D SXEOLFDomR H DV QRWLĂ€FDçþes, para contestarem o RTID junto Ă SuperintendĂŞncia Regional do INCRA, juntando as provas pertinentes. ParĂĄgrafo Ăşnico. As contestaçþes oferecidas pelos interessados serĂŁo recebidas nos efeitos devolutivo e suspensivo.
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Art. 14. As contestaçþes dos interessados indicados no art. 12 serĂŁo analisadas e julgadas pelo ComitĂŞ de DecisĂŁo Regional do INCRA, apĂłs ouvidos os setores tĂŠcnicos e a Procuradoria Regional em prazo comum de atĂŠ 180 (cento e oitenta) dias, a contar do protocolo da contestação. § 1Âş. Se o julgamento das contestaçþes implicar a alteração das informaçþes conWLGDV QR HGLWDO GH TXH WUDWD R DUW VHUi UHDOL]DGD QRYD SXEOLFDomR H D QRWLĂ€FDomR dos interessados. § 2Âş. Se o julgamento das contestaçþes nĂŁo implicar a alteração das informaçþes contiGDV QR HGLWDO GH TXH WUDWD R DUW VHUmR QRWLĂ€FDGRV RV LQWHUHVVDGRV TXH DV RIHUHFHUDP Art. 15. Do julgamento das contestaçþes caberĂĄ recurso Ăşnico, com efeito apenas devoOXWLYR DR &RQVHOKR 'LUHWRU GR ,1&5$ QR SUD]R GH WULQWD GLDV D FRQWDU GD QRWLĂ€FDomR † ž 6HQGR SURYLGR R UHFXUVR R 3UHVLGHQWH GR ,1&5$ SXEOLFDUi QR 'LiULR 2Ă€FLDO GD UniĂŁo e da unidade federativa onde se localiza a ĂĄrea, as eventuais alteraçþes das inforPDo}HV FRQWLGDV QR HGLWDO GH TXH WUDWD R DUW H QRWLĂ€FDUi R UHFRUUHQWH † ž 1mR VHQGR SURYLGR R UHFXUVR R 3UHVLGHQWH GR ,1&5$ QRWLĂ€FDUi GD GHFLVmR R UHFRUUHQWH $1É/,6( '$ 6,78$dÂŽ2 )81',É5,$ '$6 É5($6 3/(,7($'$6 $UW ,QFLGLQGR DV WHUUDV LGHQWLĂ€FDGDV H GHOLPLWDGDV SHOR 57,' VREUH XQLGDGHV GH FRQservação constituĂdas, ĂĄreas de segurança nacional, ĂĄreas de faixa de fronteira e terras indĂgenas, a SuperintendĂŞncia Regional do INCRA deverĂĄ, em conjunto, respectivamente, com o Instituto Chico Mendes, a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional ou a FUNAI, adotar as medidas cabĂveis, visando a garantir a sustentabilidade dessas comunidades, conciliando os interesses do Estado. § 1Âş. A Secretaria do PatrimĂ´nio da UniĂŁo e a Fundação Cultural Palmares serĂŁo ouvidas, em todos os casos. † ž $V PDQLIHVWDo}HV TXDQWR jV PHGLGDV FDEtYHLV UHIHULGDV QR FDSXW Ă€FDUmR UHVWULWDV ao âmbito de cada competĂŞncia institucional. † ž 9HULĂ€FDGD FRQWURYpUVLD TXDQWR jV PHGLGDV FDEtYHLV GH TXH WUDWD R FDSXW R SURFHVso administrativo serĂĄ encaminhado: I - em se tratando do mĂŠrito, Ă Casa Civil da PresidĂŞncia da RepĂşblica, para o exercĂcio 55
de sua competĂŞncia de coordenação e integração das açþes do Governo, prevista no art. 2Âş da Lei nÂş 10.683, de 28 de maio de 2003; II - sobre questĂŁo jurĂdica, ao Advogado-Geral da UniĂŁo, para o exercĂcio de sua competĂŞncia, prevista no art. 4Âş, inciso XI, da Lei Complementar nÂş 73, de 10 de fevereiro de 1993 e o art. 8ÂşC, da Lei nÂş 9.028, de 12 de abril de 1995. § 4Âş. Aplica-se, no que couber, aos ĂłrgĂŁos e entidades citados no caput e no § 1Âş do art. 12 o disposto neste artigo. † ž 2V Ă?UJmRV H DV (QWLGDGHV GH TXH WUDWD HVWH DUWLJR GHĂ€QLUmR R LQVWUXPHQWR MXUtGLFR apropriado a garantir a permanĂŞncia e os usos conferidos Ă terra pela comunidade quilombola enquanto persistir a sobreposição de interesses. Art. 17. ConcluĂdas as fases a que se referem os arts. 14, 15 e 16, o Presidente do INCRA SXEOLFDUi QR 'LiULR 2Ă€FLDO GD 8QLmR H GD XQLGDGH IHGHUDWLYD RQGH VH ORFDOL]D D iUHD SRUWDria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola, no prazo de 30 (trinta) dias. Art. 18. Se as terras reconhecidas e declaradas incidirem sobre terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos, a SuperintendĂŞncia Regional do INCRA encaminharĂĄ o processo a SPU, para a emissĂŁo de tĂtulo em benefĂcio das comunidades quilombolas. Art. 19. Constatada a incidĂŞncia nas terras reconhecidas e declaradas de posse particular sobre ĂĄreas de domĂnio da UniĂŁo, a SuperintendĂŞncia Regional deverĂĄ adotar as medidas cabĂveis visando Ă retomada da ĂĄrea. Art. 20. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas sobre ĂĄreas de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos MunicĂpios, a SuperintendĂŞncia Regional do INCRA encaminharĂĄ os autos para os ĂłrgĂŁos responsĂĄveis pela titulação no âmbito de tais entes federados. ParĂĄgrafo Ăşnico. A SuperintendĂŞncia Regional do INCRA poderĂĄ propor a celebração de convĂŞnio com aquelas unidades da Federação, visando Ă execução dos procedimentos de titulação nos termos do Decreto e desta Instrução. Art. 21 Incidindo as terras reconhecidas e declaradas em imĂłvel com tĂtulo de domĂnio SDUWLFXODU QmR LQYDOLGDGR SRU QXOLGDGH SUHVFULomR RX FRPLVVR H QHP WRUQDGR LQHĂ€FD] por outros fundamentos, a SuperintendĂŞncia Regional do INCRA adotarĂĄ as medidas cabĂveis visando Ă obtenção dos imĂłveis, mediante a instauração do procedimento de desapropriação. 56
$UW 9HULĂ€FDGD D SUHVHQoD GH RFXSDQWHV QmR TXLORPERODV QDV WHUUDV GRV UHPDQHVcentes das comunidades dos quilombos, a SuperintendĂŞncia Regional do INCRA providenciarĂĄ o reassentamento em outras ĂĄreas das famĂlias de agricultores que preencherem os requisitos da legislação agrĂĄria. DEMARCAĂ‡ĂƒO Art. 23. A demarcação da terra reconhecida serĂĄ realizada observando- se os procedimentos contidos na Norma TĂŠcnica para Georreferenciamento de imĂłveis rurais aprovada pela Portaria nÂş 1.101, de 19 de novembro de 2003, do Presidente do INCRA e demais atos regulamentares expedidos pela Autarquia, em atendimento Ă Lei nÂş 10.267, de 28 de agosto de 2001. TITULAĂ‡ĂƒO Art. 24. O Presidente do INCRA realizarĂĄ a titulação mediante a outorga de tĂtulo coletivo e prĂł-indiviso Ă comunidade, em nome de sua associação legalmente constituĂda, VHP QHQKXP {QXV Ă€QDQFHLUR FRP REULJDWyULD LQVHUomR GH FOiXVXOD GH LQDOLHQDELOLGDGH imprescritibilidade e de impenhorabilidade, devidamente registrada no Serviço Registral da Comarca de localização das ĂĄreas. § 1Âş. Incidindo as terras reconhecidas e declaradas nas ĂĄreas previstas nos arts. 19 e DRV UHPDQHVFHQWHV GH FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV Ă€FD IDFXOWDGD D VROLFLWDomR GD emissĂŁo de TĂtulo de ConcessĂŁo de Direito Real de Uso Coletivo, quando couber e em carĂĄter provisĂłrio, enquanto nĂŁo se ultima a concessĂŁo do TĂtulo de Reconhecimento de DomĂnio, para que possam exercer direitos reais sobre a terra que ocupam. § 2Âş. A emissĂŁo do TĂtulo de ConcessĂŁo de Direito Real de Uso nĂŁo desobriga a concessĂŁo do TĂtulo de Reconhecimento de DomĂnio. Art. 25. A expedição do tĂtulo e o registro cadastral a serem procedidos pela SuperintendĂŞncia Regional do INCRA far-se-ĂŁo sem Ă´nus de nenhuma espĂŠcie aos remanescentes das comunidades de quilombos, independentemente do tamanho da ĂĄrea. Art. 26. Esta Instrução Normativa aplica-se desde logo, sem prejuĂzo da validade das fases iniciadas ou concluĂdas sob a vigĂŞncia da Instrução Normativa anterior. ParĂĄgrafo Ăşnico. Em qualquer hipĂłtese, contudo, pode ser aplicado o art. 16.
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',6326,dÂŻ(6 *(5$,6 $UW $ 6XSHULQWHQGrQFLD 5HJLRQDO GR ,1&5$ SURPRYHUi HP IRUPXOiULRV HVSHFtĂ€FRV o registro cadastral dos imĂłveis titulados em favor dos remanescentes das comunidades dos quilombos. Art. 28. Fica assegurada aos remanescentes das comunidades dos quilombos a participação em todas as fases do procedimento administrativo, bem como o acompanhamento dos processos de regularização em trâmite na SuperintendĂŞncia Regional do INCRA, diretamente ou por meio de representantes por eles indicados. Art. 29. As despesas decorrentes da aplicação das disposiçþes contidas nesta Instrução correrĂŁo Ă conta das dotaçþes orçamentĂĄrias consignadas na lei orçamentĂĄria anual SDUD WDO Ă€QDOLGDGH REVHUYDGRV RV OLPLWHV GH PRYLPHQWDomR HPSHQKR H SDJDPHQWR Art. 30. A SuperintendĂŞncia Regional do INCRA encaminharĂĄ Ă Fundação Cultural Palmares e ao Instituto do PatrimĂ´nio HistĂłrico e ArtĂstico Nacional todas as informaçþes relativas ao patrimĂ´nio cultural, material e imaterial, contidos no RTID, para as providĂŞncias de destaque e tombamento. Art. 31. O INCRA, atravĂŠs da Diretoria de Ordenamento da Estrutura FundiĂĄria (DF) e da Coordenação Geral de Regularização de TerritĂłrios Quilombolas (DFQ), manterĂĄ o MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio - MDA, a Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR e a Fundação Cultural Palmares informados do andamento dos processos de regularização das terras de remanescentes de quilombos. Art. 32. Revoga-se a Instrução Normativa nÂş 20, de 19 de setembro de 2005. Art. 33. Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
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PORTARIA Nº 98, DE 26 DE NOVEMBRO DE 2007 2 3UHVLGHQWH GD )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV QR XVR GDV DWULEXLo}HV TXH OKH FRQIHUH R DUW ž GD /HL Qž GH GH DJRVWR GH H FRQVLGHUDQGR DV DWULEXLo}HV FRQIHULGDV j )XQGDomR SHOR 'HFUHWR Qž GH GH QRYHPEUR GH TXH UHJXODPHQWD R SURFHGLPHQWR SDUD LGHQWL¿FDomR UHFRQKHFLPHQWR GHOLPLWDomR GHPDUFDomR H WLWXODomR GDV WHUUDV RFXSDGDV SRU UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPER GH TXH WUDWD R DUW $'&7 H R GLVSRVWR QRV DUWV H GD &RQVWLWXLomR )HGHUDO UHVROYH
$UW ƒ ,QVWLWXLU R &DGDVWUR *HUDO GH 5HPDQHVFHQWHV GDV &RPXQLGDGHV GRV 4XLORPERV GD )XQGDomR &XOWXUDO Palmares, tambĂŠm autodenominadas Terras de Preto, Comunidades Negras, Mocambos, Quilombos, dentre RXWUDV GHQRPLQDo}HV FRQJrQHUHV SDUD HIHLWR GR UHJXODPHQWR TXH GLVS}H R 'HFUHWR Qž
C3$5C ž 2 &DGDVWUR *HUDO GH TXH WUDWD R FDSXW GHVWH DUWLJR p R UHJLVWUR HP OLYUR SUySULR GH IROKDV QXPHUDGDV GD GHFODUDomR GH DXWRGH¿QLomR GH LGHQWLGDGH pWQLFD VHJXQGR XPD RULJHP FRPXP SUHVXPLGD FRQIRUPH SUHYLVWR QR DUW ž GR 'HFUHWR Qž
C3$5C ž 2 &DGDVWUR *HUDO p ~QLFR H SHUWHQFHUi DR SDWULP{QLR GD )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV
C3$5C ž $V LQIRUPDo}HV FRUUHVSRQGHQWHV jV FRPXQLGDGHV GHYHUmR VHU LJXDOPHQWH UHJLVWUDGDV HP EDQFR GH dados informatizados, para efeito de informação e estudo.
$UW ƒ 3DUD ÂżQV GHVWD 3RUWDULD FRQVLGHUDP VH UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GRV TXLORPERV RV JUXSRV ĂŠtnicos raciais, segundo critĂŠrios de auto-atribuição, com trajetĂłria histĂłrica prĂłpria, dotados de relaçþes terriWRULDLV HVSHFtÂżFDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD UHODFLRQDGD FRP IRUPDV GH UHVLVWrQFLD j RSUHVVmR histĂłrica sofrida.
$UW ƒ 3DUD D HPLVVmR GD FHUWLGmR GH DXWRGHÂżQLomR FRPR UHPDQHVFHQWH GRV TXLORPERV GHYHUmR VHU DGRWDGRV os seguintes procedimentos: I- A comunidade que nĂŁo possui associação legalmente constituĂda deverĂĄ apresentar ata de reuniĂŁo convocada SDUD HVSHFtÂżFD ÂżQDOLGDGH GH GHOLEHUDomR D UHVSHLWR GD DXWRGHÂżQLomR DSURYDGD SHOD PDLRULD GH VHXV PRUDGRres, acompanhada de lista de presença devidamente assinada; II- A comunidade que possui associação legalmente constituĂda deverĂĄ apresentar ata da assemblĂŠia convoFDGD SDUD HVSHFtÂżFD ÂżQDOLGDGH GH GHOLEHUDomR D UHVSHLWR GD DXWRGHÂżQLomR DSURYDGD SHOD PDLRULD DEVROXWD GH seus membros, acompanhada de lista de presença devidamente assinada; III- Remessa Ă FCP, caso a comunidade os possua, de dados, documentos ou informaçþes, tais como fotos, reportagens, estudos realizados, entre outros, que atestem a histĂłria comum do grupo ou suas manifestaçþes culturais;
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IV - Em qualquer caso, apresentação de relato sintÊtico da trajetória comum do grupo (história da comunidade);
9 6ROLFLWDomR DR 3UHVLGHQWH GD )&3 GH HPLVVmR GD FHUWLGmR GH DXWRGHÂżQLomR
C3$5C ž 1RV FDVRV GRV LQFLVRV , H ,, GR FDSXW GHVWH DUWLJR KDYHQGR LPSRVVLELOLGDGH GH DVVLQDWXUD GH SUySULR punho, esta serå feita a rogo ao lado da respectiva impressão digital.
C3$5C ž $ )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV SRGHUi GHSHQGHQGR GR FDVR FRQFUHWR UHDOL]DU YLVLWD WpFQLFD j FRPXQLdade no intuito de obter informaçþes e esclarecer possĂveis dĂşvidas.
$UW ž $V FRPXQLGDGHV TXLORPERODV SRGHUmR DX[LOLDU D )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV QD REWHQomR GH GRFXPHQWRV H LQIRUPDo}HV SDUD LQVWUXLU R SURFHGLPHQWR DGPLQLVWUDWLYR GH HPLVVmR GH FHUWLGmR GH DXWRGH¿QLomR
$UW ž $ &HUWLGmR GH DXWRGH¿QLomR VHUi LPSUHVVD HP PRGHOR SUySULR H GHYHUi FRQWHU R Q~PHUR GR WHUPR GH UHJLVWUR QR OLYUR GH &DGDVWUR *HUDO GH TXH WUDWD R $UW ž GHVWD 3RUWDULD
3DUiJUDIR Ă’QLFR $ )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV HQFDPLQKDUi j FRPXQLGDGH VHP TXDOTXHU {QXV RV RULJLQDLV GD &HUWLGmR GH DXWRGHÂżQLomR
$UW ž $V FHUWLG}HV GH DXWRGHÂżQLomR HPLWLGDV DQWHULRUPHQWH D HVWD SRUWDULD FRQWLQXDUmR FRP VXD SOHQD HÂżFiFLD sem prejuĂzo de a Fundação Cultural Palmares revisar seus atos.
$UW ž )LFD UHYRJDGD D 3RUWDULD Q ž GH ž GH PDUoR GH
$UW ž (VWD SRUWDULD HQWUD HP YLJRU QD GDWD GH VXD SXEOLFDomR DSOLFDQGR VH D WRGRV RV SURFHVVRV DGPLQLVWUDWLvos ainda nĂŁo concluĂdos. Edvaldo Mendes AraĂşjo
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3$5(&(5 1ž $*8 0& ² PROCESSO Nº H DSHQVR PROCEDÊNCIA: Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República ASSUNTO: Interpretação da questão quilombola na Constituição de 1988. 6HQKRU $GYRJDGR *HUDO GD 8QLmR
O Senhor Ministro de Estado Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da PresidĂŞncia da RepĂşblica e SecretĂĄrio-Executivo do Conselho de Defesa Nacional &'1 SHGH SHUDQWH D $GYRFDFLD *HUDO GD 8QLmR D HGLomR GH LQWHUSUHWDomR RĂ€FLDO GR art. 68 do ADCT tendo em conta que o CDN, na forma do art. 8Âş do Decreto nÂş 4.887, de 2003, tem encargo de manifestar-se sobre os estudos tĂŠcnicos apresentados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgrĂĄria – INCRA. Tendo presente o parecer de sua Secretaria de Acompanhamento e Estudos Institucionais (Nota SAEI-AP nÂş 286/2006 – RF), que em minucioso exame da matĂŠria no exercĂcio de sua competĂŞncia e em face da relevância e das importantes conseqßências que o assunto VXVFLWD SRQGHUD 6XD ([FHOrQFLD SHOD QHFHVVLGDGH GD H[DWD LGHQWLĂ€FDomR GR DOFDQFH da expressĂŁo constitucional “estejam ocupando suas terrasâ€?, cuja compreensĂŁo ĂŠ esVHQFLDO SDUD D PDQLIHVWDomR H[LJLGD $ 1RWD UHIHULGD DOpP GH MXVWLĂ€FDU D FRPSHWrQFLD da Secretaria-Executiva do CDN e da contextualização do tema, e do exame de dois casos concretos (Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Linharinho no EspĂrito Santo e Comunidade de Remanescentes de Quilombos de Casca) tendo em conta que no primeiro caso a ocupação real ĂŠ de 147,00 hectares ou 30 alqueires e a proposta de titulação do INCRA soma 9.542,57 hectares, e no segundo a ocupação ĂŠ de 2.387,8596 hectares que corresponde Ă proposta, sustenta a possĂvel inadequação e a manifesta inconveniĂŞncia das conclusĂľes do INCRA. Em outros termos, porque a desproporção do reconhecimento da propriedade GHĂ€QLWLYD VREUHWXGR QR SULPHLUR FDVR HP IDFH GD HIHWLYD RFXSDomR VHU PXLWR PHQRU TXH D SURSRVWD GH UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD SRGH VXUJLU GDt FODUR HVWtPXOR D RFXSDo}HV LQMXVWLĂ€FDGDV H DJUDYDPHQWR JHQHUDOL]DGR GD TXHVWmR DJUiULD FRP LPSRUWDQWH UHSHUFXVVmR QR SURFHVVR GH GHĂ€QLomR GDV iUHDV RX WHUUDV LQGtJHQDV e das pretensĂľes dos trabalhadores rurais sem-terra (o que, a seu juĂzo, interessa de perto Ă segurança nacional), daĂ porque, como sugere a ilustre autoridade solicitante, ĂŠ urgente â€œĂ€[DU D LQWHUSUHWDomR GR DUW D VHU XQLIRUPHPHQWH VHJXLGD SHORV yUJmRV H HQtidades da administração federal, mediante parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencialâ€?.
3DUD D VHJXUD FRPSUHHQVmR GR DVVXQWR TXH p FHUFDGR GH GLĂ€FXOGDGHV DOpP GH novidade quase sem precedentes administrativos, penso que ĂŠ recomendĂĄvel a sua 109
abordagem com o mĂĄximo de abrangĂŞncia como corolĂĄrio da mĂĄxima efetividade constitucional. I
O regime jurĂdico da chamada questĂŁo quilombola tem disciplina direta no artigo 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłrias (“$UW $RV UHPDQHVFHQWHV das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras ĂŠ reconhecida a proSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GHYHQGR R HVWDGR HPLWLU OKHV RV WtWXORV UHVSHFWLYRVâ€? H UHĂ H[D QRV DUWV 215, § 1Âş e 216 do texto principal da Constituição (“Art. 215, § 1Âş. O Estado protegerĂĄ as manifestaçþes das culturas populares, indĂgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos SDUWLFLSDQWHV GR SURFHVVR FLYLOL]DWyULR QDFLRQDOâ€? e “$UW &RQVWLWXHP SDWULP{QLR FXOWXUDO brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, SRUWDGRUHV GH UHIHUrQFLDV j LGHQWLGDGH j DomR j PHPyULD GRV GLIHUHQWHV JUXSRV IRUPDGRUHV da sociedade brasileiraâ€?... Ҥ 1Âş. O poder pĂşblico, com a colaboração da comunidade, promoYHUi H SURWHJHUi R SDWULP{QLR FXOWXUDO EUDVLOHLUR SRU PHLR GH LQYHQWiULRV UHJLVWURV YLJLOkQFLD tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservaçãoâ€?... Ҥ 5Âş Ficam tombados todos os GRFXPHQWRV H RV VtWLRV GHWHQWRUHV GH UHPLQLVFrQFLDV KLVWyULFDV dos antigos quilombosâ€?), constituindo estas as regras fundamentais nesse domĂnio, sem
prejuĂzo dos demais direitos e garantias constitucionais. Do ponto de vista infraconstitucional a legislação ĂŠ escassa e fragmentĂĄria1 no esforço de interpretar o comando do art. 68 ADCT, ora atribuindo ao MinistĂŠrio da Cultura ora Ă Fundação Cultural Palmares o encargo de reconhecer, delimitar e demarcar as terras de ocupação quilombola. Diferentes disposiçþes legais ao organizarem ĂłrgĂŁos da administração pĂşblica federal conferiram assim algumas atribuiçþes correspondentes ao MinistĂŠrio da Cultura, outras Ă Fundação Cultural Palmares e outras tantas ainda Ă Secretaria Especial de PolĂticas de Promoção da Igualdade Racial - SEPPIR (R KLVWyULFR GD GLVFLplina ĂŠ mais ou menos o seguinte: Lei nÂş GH DUW Âş, III e § Ăşnico) que autorizou a instituição da Fundação Cultural Palmares – FCP, entĂŁo criada pelo Decreto nÂş GH H FRP D UHGDomR GD 03 GH FRQIHULX DR 0LQLVWpULR GD &XOWXUD D LGHQWLĂ€FDomR GHOLPLWDomR GHPDUFDomR H WLWXODomR GDV WHUUDV TXLORPERODV H Ă FCP o registro dos tĂtulos; e a Lei nÂş GH DUW ,9 ŇŠFŇ‹ FRP D UHGDomR GDGD SHOD 0HGLGD 3URYLVyULD QÂş GH DWULEXLQGR DR 0LQLVWpULR GD &XOWXUD DSURYDU a delimitação e demarcação das terras “que serĂŁo homologadas mediante decretoâ€?, regulamentado entĂŁo pelo Decreto nÂş GH HQFDUJR PDQWLGR SHOD /HL QÂş DUW 9, ŇŠFŇ‹ TXH GHX DR 0LQLVWpULR GD &XOWXUD D DWULEXLomR GH GHOLPLWDU DV terras dos remanescentes de quilombos, determinar-lhes a demarcação e submetĂŞ-las Ă homologação por decreto, esta Ăşltima regulamentada pelo Decreto nÂş GH TXH UHYRJRX R 'HF H D /HL QÂş GH TXH FULRX D 6(33,5). 1
Como se pode ver detalhadamente em “Comunidades Quilombolas: Direito Ă Terra Art. 68 do Ato das Disposiçþes Constitucionais TransitĂłriasâ€?, Sociedade Brasileira de Direito PĂşblico – Centro de Pesquisas Aplicadas, MinistĂŠrio da Cultura, Fundação Cultural Palmares, outubro de 2002, estudo coordenado por Carlos Ari Sunfeld.
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Vale assinalar, tambĂŠm, que para disciplinar o assunto tramitara no Congresso Nacional projeto de lei (PL do Senado nÂş 129, de 1995 e PL nÂş 3.207 de 1997 da Câmara) destinado a regulamentar o mencionado art. 68 do ADCT, mas o Senhor Presidente da RepĂşblica na ocasiĂŁo negou-lhe a sanção vetando integralmente seus termos com base em razĂľes de inconstitucionalidade suscitadas pela Casa Civil e pelo MinistĂŠrio da Cultura (veto de 14.05.2002, por alegadas inconstitucionalidades enumeradas pela Casa Civil na Nota SAJ nÂş 791/02, o qual foi mantido em 20.05.2004). 3RU FRQWD GHVVDV GLĂ€FXOGDGHV FRQVWLWXFLRQDLV DUJ LGDV SHOD 6XEFKHĂ€D GH $VVXQtos JurĂdicos da Casa Civil da PresidĂŞncia da RepĂşblica (Parecer SAJ 1490/2001) com relação ao encaminhamento dos procedimentos e condutas ainda antes da Lei nÂş e ao propĂłsito de interpretar a legislação anterior a ela, o Senhor Presidente da RepĂşblica editara o Decreto nÂş 3.912, 10 de setembro de 2001, estabelecendo, entĂŁo, com base nas conclusĂľes do dito parecer, normas de aplicação do art. 68 do ADCT. Ocorre que as disposiçþes desse decreto aparentemente nĂŁo observavam o melhor entendimento constitucional, razĂŁo porque, jĂĄ no novo governo, foi ele revisado pelo Senhor Presidente da RepĂşblica ao editar o Decreto nÂş 4.887, de 20 de novembro GH DSyV HVWXGRV GH XP *UXSR GH 7UDEDOKR FRQVWLWXtGR SDUD HVVH Ă€P SUHYDOHcendo daĂ por diante, entĂŁo, a feição atual do regime infraconstitucional do reconhecimento da ocupação quilombola, isto ĂŠ, o da Lei nÂş 10.683 de 2003 com o Decreto nÂş GH WHQGR R ,1&5$ HP QRPH GR 0'$ TXH Ă€FRX HQFDUUHJDGR GD GHOLPLWDção e demarcação das terras referidas, por força do Decreto nÂş 4.883 de 2003), como responsĂĄvel pela aplicação dos seus dispositivos no que respeita ao aspecto fundiĂĄrio H D )XQGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV SHOD GHFODUDomR H FHUWLĂ€FDomR GD FRQGLomR pWQLFD Ă€FDQGR R WHPD UHJXODPHQWDGR DWUDYpV GD ,QVWUXomR 1RUPDWLYD ,1&5$ QÂş 20, de 19 de setembro de 2005. O Decreto nÂş 4.887/2003, contudo, foi objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade requerida perante o Supremo Tribunal Federal pelo Partido da Frente LiberalPFL (Adin nÂş ), pendente de julgamento mas jĂĄ com parecer do Procurador-Geral da RepĂşblica pela improcedĂŞncia. Desse modo, no quadro normativo atual, estĂŁo prevalecendo alĂŠm do referido art. 68 do ADCT e do Decreto nÂş 4.887 de 2003 (este sob discussĂŁo perante o STF) o art. 27, VI, ‘c’ da Lei nÂş 10.683/2003 e o art. 2Âş, III e o seu § Ăşnico da Lei nÂş 7.668, e as disposiçþes da IN 20/2005 – editada pelo INCRA, como normas de conduta com relação j GHĂ€QLomR GDV WHUUDV GH TXLORPERV II
Para a adequada compreensão dessa disciplina parece conveniente uma criteriosa aproximação sistemåtica dessas disposiçþes, procurando delas extrair o sentido próprio em pesquisa sempre orientada pela teleologia constitucional. 111
Assim, quando menciona “aos remanescentes das comunidades de quilombosâ€? o texto do art. 68 ADCT quer referir-se aos indivĂduos, agrupados em maior ou menor nĂşmero, que pertençam ou pertenciam a comunidades, que portanto viveram, vivam ou pretendam ter vivido ou viver na condição de integrantes delas como repositĂłrio das suas tradiçþes, cultura, lĂngua e valores, historicamente relacionados ou culturalmente ligados ao fenĂ´meno sĂłcio-cultural quilombola. AliĂĄs, as noçþes jurĂdicas de remanescente e de remanescente de comunidade, bem por isso, estĂŁo logicamente entrelaçadas ao conceito de quilombo, isto ĂŠ, ao conceito jurĂdico constitucional de quilombo, que Ă sua vez depende necessariamente do conteĂşdo sĂłcio-histĂłrico-antropolĂłgico derivado do fato histĂłrico-social “quilomboâ€?. Como se mostra evidente, a noção de quilombo nĂŁo ĂŠ das que se alcança por simples interpretação jurĂdica jĂĄ que fortemente dependente de investigaçþes, estudos e pesquisas na ĂĄrea de antropologia, sociologia e histĂłria sem as quais nĂŁo se pode enunciar o exato sentido do preceito estudado. Mesmo sem tomar partido em qualquer das diversas correntes de interpretação antropolĂłgica ou sociolĂłgica, parece LQGLVSXWiYHO TXH TXLORPER p PDLV GR TXH D VLPSOHV H[SUHVVmR GH XP FHUWR WHUULWyULR QR qual em uma certa ĂŠpoca alguns escravos ou ex-escravos, fugidos ou nĂŁo, se reuniam para viver e resistir contra a recaptura ou contra a escravidĂŁo. Ao contrĂĄrio, a noção de quilombo que a Constituição parece ter adotado abrange, pelo seu prĂłprio sentido e pelo princĂpio da mĂĄxima efetividade, certamente mais do que isto, pois, ao reconhecer aos remanescentes das comunidades de quilombos a propriedade das terras que ocupam, refere seguramente o universo representativo do fenĂ´meno que originariamente aconteceu por obra da resistĂŞncia, mas que tambĂŠm se desenvolveu ao longo do tempo formando comunidades com interesses e valores comuns, inclusa aĂ a necessidade de resistir e lutar contra as discriminaçþes decorrentes da escravidĂŁo. 3RU HVVD UD]mR OyJLFD D LGHQWLĂ€FDomR GDV FRPXQLGDGHV Ă€FD GHSHQGHQWH GD LGHQWLĂ€FDomR GRV VHXV LQWHJUDQWHV RV TXDLV ² HVWDEHOHFH R GHFUHWR ² WrP FRQGLo}HV GH VH DXWR LGHQWLĂ€FDUHP SHODV FDUDFWHUtVWLFDV TXH OKHV VmR SUySULDV H SRUTXH MXULGLFDPHQWH se lhes garante a capacidade de se auto-reconhecerem tal como garantido pela Convenção nÂş 169 da OIT (Decreto nÂş 5.051, de 19 de abril de 2004) por cuja inspiração se pode ter como certo que ĂŠ a consciĂŞncia de sua identidade o critĂŠrio principal para determinar quem sejam os integrantes remanescentes das comunidades ou grupos aos quais se aplicam as determinaçþes do art. 68 do ADCT ou de que dele recebam legitimidade para as iniciativas correspondentes2. É certo, no entanto, que tais remanescentes, por via de conseqßência, sĂŁo legĂtimos herdeiros da cultura afro-brasileira, cujo conteĂşdo a mesma Constituição refere 2
'HVVD IRUPD D YHOKD H PXOWLUHIHULGD GHÀQLomR GH TXLORPER DVVHQWDGD QD UHVSRVWD GD FRQVXOWD DR &RQVHOKR 8OWUDPDULQR HP ´WRGD a habitação de negros fugidos, que passem de cinco, em parte despovoada, ainda que não tenham ranchos levantados e nem se achem SLO}HV QHOH¾ TXH LQà XHQFLRX GDt SRU GLDQWH DV GLIHUHQWHV PDQHLUDV GH WUDWDU GR DVVXQWR WHQGR ÀFDGR QR GL]HU GR DXWRU IULJRULÀFDGR GHYH VHU UHMHLWDGD HPERUD DLQGD FRPXP SRUTXH QmR WHP PDLV VLJQLÀFDGR Mi TXH ҊTXLORPERҋ QR VHQWLGR FRQVWLWXFLRQDO PRGHUQR GHVSUHQGHX se do conteúdo penal para consolidar-se como conceito sociocultural. (v. Quilombos e as novas etnias, Alfredo Wagner Berno de Almeida, in Quilombos identidade Êtnica e territorialidade, p. 47, Org. Eliane Cantarino O’Dwyer, ABA FGV, 2002).
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e protege no § 1Âş do art. 215 e no caput GR DUW H HP YLUWXGH GD TXDO D LGHQWLĂ€cação dessas caracterĂsticas – aĂ registradas na disciplina da ordem social (CapĂtulo III, Seção 2 da Constituição) – pode nĂŁo sĂł propiciar a revelação da existĂŞncia dessas comunidades e seus integrantes mas tambĂŠm a necessĂĄria expressĂŁo territorial correspondente, que cabe ao poder pĂşblico promover e proteger por todos os meios inclusive a desapropriação por interesse social. 1HVVD OLQKD p LQVXĂ€FLHQWH D PHUD GHGXomR JHRJUiĂ€FD H WHUULWRULDO GD RFXSDomR quilombola que reduz a intenção constitucional a simples espaço local dado hoje (ou pior, em 5 de outubro de 1988, ou ainda em 13 de maio de 1888 como se referiu no Decreto nÂş 3.912) quando a “nacionalidadeâ€? quilombola e os diversos fatores ou necessidades de sua reprodução e sua manutenção sociocultural ultrapassam naturalmente atĂŠ mesmo os limites de um dado espaço de territĂłrio. NĂŁo parece, pois, que o preceito constitucional mencionado tenha ignorado outras tantas dimensĂľes da vida e cultura dos remanescentes das comunidades de quilombos igualmente merecedoras da proteção do poder pĂşblico. Lembra o mesmo estudioso, aliĂĄs, que houve escravos que nĂŁo fugiram nem se organizaram em resistĂŞncia, ou outros que tentaram mas nĂŁo lograram fugir, nĂŁo se podendo deixar de reconhecer que tambĂŠm estes sĂŁo verdadeiros remanescentes das comunidades de quilombos enquanto a elas ontologicamente ligados. Uma leitura menos atenta do art. 68 poderia, por exemplo, assim excluir dos remanescentes de comunidades de quilombos (ex)escravos que nĂŁo foram fugidos ou nĂŁo se exilaram nas matas em resistĂŞncia ao capitĂŁo do mato e aos fazendeiros escravistas, incorrendo em discriminação inaceitĂĄvel que certamente nĂŁo tem o apoio constitucional. Por tudo isto, a noção de quilombo que o texto refere tem de ser compreendida com certa largueza metodolĂłgica SDUD DEUDQJHU QmR Vy D RFXSDomR HIHWLYD VHQmR WDPEpP R XQLYHUVR GDV FDUDFWHUtVWLFDV FXOWXUDLV LGHROyJLFDV H D[LROyJLFDV GHVVDV FRPXQLGDGHV HP TXH RV UHPDQHVFHQWHV GRV TXLORPERV QR VHQWLGR ODWR VH UHSURGX]LUDP e se apresentam modernamente como titulares das prerrogativas que a Constituição lhes garante. É imprĂłprio, assinala o autor citado, lidar nesse processo como ŇŠVREUHYLYrQFLDŇ‹ ou ŇŠUHPDQHVFHQWH FRPR VREUD RX UHVtGXRŇ‹ quando pelo contrĂĄrio o que o texto sugere ĂŠ justamente o oposto3. III
$RV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV LGHQWLĂ€FDGRV GR PRGR FRPR vimos de compreender e “que estejam ocupando suas terras ĂŠ reconhecida a propriedade GHĂ€QLWLYDâ€?, estabelece a lei constitucional transitĂłria. Quer-se com isso dizer que a esVHV UHPDQHVFHQWHV TXH RFXSHP VXDV WHUUDV VHUmR HODV WLWXODGDV HP GHĂ€QLWLYR (VVD DĂ€UPDomR HQFHUUD GLIHUHQWHV TXHVW}HV TXH PHUHFHP FXLGDGRVR H[DPH WHQGR FRPR SUHVVXSRVWR FRPR FRQYpP UHDĂ€UPDU TXH TXLORPER p H[SUHVVmR TXH FRQFHUQH DR universo representativo da cultura e identidade dos afro-brasileiros. A ocupação de 3
Id. ibid. p.77
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que aĂ se cogita, por conseguinte, ĂŠ a ocupação das terras em que de fato se alojam e vivem as respectivas comunidades, mas tambĂŠm os espaços para tanto necessĂĄrios nos limites das caracterĂsticas e valores por elas cultivados. As terras ocupadas, nessa medida, sĂŁo as que eles efetivamente possuem e mais DV TXH VHMDP VXĂ€FLHQWHV H QHFHVViULDV SDUD D PDQLIHVWDomR GH VXDV SHFXOLDULGDGHV culturais aĂ incluĂdas as que sejam necessĂĄrias para o natural desenvolvimento e reprodução de sua cultura e valores. A expressĂŁo “as terras que estejam ocupandoâ€? signiĂ€FD ORJLFDPHQWH PDLV GR TXH D VLPSOHV GLPHQVmR JHRJUiĂ€FD DWXDO RX KLVWyULFD GDV comunidades de remanescentes de quilombos, posto que – a exemplo das terras indĂgenas (art. 231, §1Âş Constituição), cuja proteção constitucional obedece, tal como aqui, a idĂŞntico princĂpio de proteção dos formadores da nacionalidade brasileira – constituem tais terras territĂłrios de habitação permanente, utilizadas para as suas atividades produtivas e imprescindĂveis para a preservação dos recursos ambientais necessĂĄrios ao seu bem-estar e as necessĂĄrias Ă sua reprodução (presente e futura) fĂsica e cultural segundo seus usos, costumes e tradiçþes. A circunstância temporal/espacial indicada pela expressĂŁo “que estejam ocupandoâ€? refere-se Ă atualidade da posse (mesmo a posse em outubro de 1988 numa perspectiva dinâmica), mas parece fora de dĂşvida que se o preceito constitucional de fato levou em conta a atualidade (entĂŁo, ou depois de 1988) por certo nĂŁo esqueceu a dimensĂŁo da ocupação como fato sociolĂłgico e histĂłrico (do mesmo modo que com relação Ă ocupação tradicional dos indĂgenas que a doutrina e atĂŠ a jurisprudĂŞncia nacional jĂĄ DGPLWHP UHVXOWDU GH XPD WUDMHWyULD pWQLFD H QmR DSHQDV XP FRUWH FURQROyJLFR HP XP FHUWR PRPHQWR H LQWHLUDPHQWH GHVOLJDGR GDV FXOWXUDV H KLVWyULDV UHVSHFWLYDV), para por isto mesmo constituir-se em conceito complexo. AliĂĄs, assim como para a sua identidade, a comunidade e seus integrantes sĂŁo legalmente os Ăşnicos capazes de LGHQWLĂ€FDUHP DV WHUUDV TXH HVWHMDP RFXSDQGR SRUTXH WDO GHĂ€QLomR REHGHFH DR PHVPR rigor metodolĂłgico e porque a identidade estĂĄ relacionada com a sua territorialidade. $ LGHQWLĂ€FDomR GD RFXSDomR Mi VH YLX Ă€FD WDPEpP OLJDGD j LGHQWLĂ€FDomR GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV H GD LGHQWLĂ€FDomR GRV TXLORPERV GHYHQGR DPEDV as categorias constitucionais ser delimitadas e (re)construĂdas de acordo com as respectivas caracterĂsticas. Em outros termos, a ocupação efetiva das terras ĂŠ assim o UHVXOWDGR GD GHĂ€QLomR GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV H GD LGHQWLĂ€FDomR GRV quilombos como acima referido, de modo que hoje tenham assegurados todos os direitos de manterem-se e projetados os de reproduzirem-se de acordo com as suas necessidades culturais e sociais. Parece entĂŁo oportuno assinalar alguns aspectos cuja apreciação se impĂľe reODFLRQDGRV FRP D GHĂ€QLomR GD RFXSDomR TXH R GLVSRVLWLYR FRQVWLWXFLRQDO HVWXGDGR refere, na perspectiva que oriente a discussĂŁo. Com efeito, a noção de ocupação de que se serve a Constituição, porque tem relação lĂłgica e necessĂĄria com as de autoreconhecimento e de manifestação cultural, 114
que ademais constituem seus elementos integrantes, constrĂłi-se pela compreensĂŁo do seu nĂşcleo essencial e da proporção, segundo quais critĂŠrios serĂĄ possĂvel compatibilizar a garantia constitucional do art. 68 do ADCT e a de outros valores constitucionais conviventes. Se o estabelecimento do direito Ă propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de quilombos precisa articular-se com outros valores de nĂvel constitucional equivalente, em virtude disso haverĂĄ certamente limitaçþes a esse reconhecimento jurĂdico ainda quando ao territĂłrio nĂŁo se possa deixar de reconhecer ocupação de fato na extensĂŁo acima sugerida. O reconhecimento garantido aos remanescentes das comunidades de quilombos pode entĂŁo em algum momento nĂŁo ser incondicionalmente absoluto, jĂĄ que eventualmente poderĂĄ ter de ceder ante necessidades nacionais e inequivocamente mais valiosas enquanto ligadas Ă segurança do Estado, da sociedade, ou limitador de valores fundantes do Estado de Direito, da RepĂşblica e da Federação, desde que cumpridamente demonstradas pela autoridade competente. Nesse sentido, a sobreposição ou coincidĂŞncia de projetos ou programas de interesse ou necessidade pĂşblicos ou de acentuada importância nacional cuja aplicação territorial venha de algum modo a limitar ou excluir a ocupação dos remanescentes de comunidades de quilombos serĂĄ objeto de composição em que se proteja sempre o nĂşcleo essencial da ocupação quilombola na proporção das necessidades pĂşblicas. A tĂŠcnica constitucional da proporcionalidade ĂŠ neste caso a medida natural no reconhecimento dos valores coincidentes ou convergentes. Nesse pressuposto, cabe reassentar o conteĂşdo da noção de ocupação. Como assinalado, a ocupação referida pelo art. 68 do ADCT constitui naturalmente conceito PDLV DEUDQJHQWH TXH D PHUD H[SUHVVmR JHRJUiĂ€FD HVSDFLDO GRV WHUUHQRV Ă€VLFDPHQWH ocupados, pois precisa envolver o direito ao pleno exercĂcio dos direitos culturais e a difusĂŁo das manifestaçþes culturais (art. 215 CF) das respectivas comunidades como parte “GRV JUXSRV SDUWLFLSDQWHV GR SURFHVVR FLYLOL]DWyULR QDFLRQDOâ€?. E ao Estado, de resto, cabe proteger as manifestaçþes culturais afro-brasileiras (§ 1Âş) exercidas pelas mesmas comunidades na condição de “grupos formadores da sociedade brasileiraâ€?, sendo que o seu patrimĂ´nio cultural protegido inclui “os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referĂŞncia Ă identidade, Ă ação, Ă PHPyULDâ€? dos remanescentes dessas comunidades.
Ora, como o patrimĂ´nio cultural protegido no art. 216 da Constituição – em que os antigos quilombos sĂŁo referidos explicitamente -- inclui as formas de expressĂŁo, modos de criar, fazer e viver, e abrangem tambĂŠm as criaçþes FLHQWtĂ€FDV DUWtVWLFDV e tecnolĂłgicas, e as obras objetos, HGLĂ€FDo}HV e demais espaços destinados Ă s manifestaçþes culturais, nĂŁo ĂŠ difĂcil compreender a relação axiolĂłgica entre as constataçþes culturais, de costumes e tradiçþes, e as necessidades territoriais, de modo a DĂ€UPDU VH TXH D DSXUDomR GDV terras que estejam ocupando compreende os espaços 115
QHFHVViULRV VXĂ€FLHQWHV H DGHTXDGRV j SUHVHUYDomR H UHSURGXomR GDV PDQLIHVWDo}HV culturais dos remanescentes das comunidades de quilombos. 3RU Ă€P R DXWRUHFRQKHFLPHQWR GHVVD FRQGLomR pWQLFD DGPLWLGR SHOR 'HFUHWR QÂş 4.887 de FRPR tQGLFH GH GHĂ€QLomR GRV UHPDQHVFHQWHV GH FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV SRU VXD vez pode revelar tambĂŠm, agora por outra vertente, extensĂŁo e limites dos espaços de terras ocupadas protegidas pelo art. 68 do ADCT. Com efeito, embora nĂŁo constitua critĂŠrio Ăşnico RX SULQFLSDO QD DSXUDomR GD GLWD RFXSDomR YLVWR TXH p HVVHQFLDO D Ă€JXUDomR GDV PDQLIHVWDçþes culturais e o seu exercĂcio efetivo, a consciĂŞncia de sua etnicidade e a aceitação pelos seus dessa condição objetiva fornece elementos preciosos para a determinação dos espaços necessĂĄrios e para a viabilização jurĂdica do reconhecimento da propriedade dos remanescentes de comunidades de quilombos. Ou em outras palavras, o que a disposição constitucional estĂĄ a contemplar ĂŠ uma terriWRULDOLGDGH HVSHFtĂ€FD4 FXMR SURSyVLWR QmR p OLPLWDU VH j GHĂ€QLomR GH XP GDGR HVSDoR PDWHULDO de ocupação, mas de garantir condiçþes de preservação e proteção da identidade e caracterĂsticas dos remanescentes dessas comunidades assim compreendidas que devem ser levaGDV HP OLQKD GH FRQWD QD DSXUDomR GR HVSDoR GH UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD IV
Aos remanescentes das comunidades dos quilombos, como visto, â€œĂŠ reconhecida D SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYDâ€? dessas terras que estejam ocupando como indicado. Tal recoQKHFLPHQWR FRQVWLWXFLRQDO TXH MXULGLFDPHQWH WHP R VLJQLĂ€FDGR GH DWULEXLU GLUHLWR H DomR ao titular contra todos, implica recusar incondicionalmente a propriedade a quem nĂŁo seja remanescente de comunidade de quilombos mesmo que esteja ocupando as terras em questĂŁo e DĂ€UPDU incondicionalmente a propriedade anterior desses remanescentes quilombolas (sempre observada a extensĂŁo do conceito conforme acima estudado). Desde que, evidenciado serem os ocupantes ou pretendentes Ă ocupação remanescentes de comunidades de quilombos nas condiçþes do texto constitucional, a propriedade das terras assim necessĂĄrias deverĂĄ ser obrigatoriamente reconhecida, pouco importando a que tĂtulo as estejam ocupando, posto que basta para o reconhecimento constitucional a ocupação e a condição de remanescentes das comunidades com elas minimamente relacionadas. AliĂĄs, o reconhecimento constitucional expressa declaração da propriedade anterior cujo tĂtulo ĂŠ constituĂdo pela ocupação e pela condição de remanescente de comunidade de quilombo. 2 TXH D UHJUD FRQVWLWXFLRQDO WUDGX] XPD YH] YHULĂ€FDGRV RV VHXV SUHVVXSRVWRV p preceito erga omnes, garantindo a estes conjuntos de sujeitos de direito a propriedade incondicional com todos os seus atributos e açþes (GDt SRUTXH WDPEpP SDUHFH OyJLFD a atribuição de legitimidade para agir em juĂzo Ă s comunidades de remanescentes de quilombos) e que obriga a todos, inclusive ao Estado. Embora o texto mencione R UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD FRPR XP PRPHQWR SRVWHULRU QmR VH VH4
Id. ibid. p.72
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gue que estivesse esse direito antes submetido a alguma condição. Pelo contrårio, a determinação em causa assenta que a propriedade que antes jå se admitia plena e LQFRQGLFLRQDOPHQWH DJRUD DSyV D LGHQWLÀFDomR IRUPDO SDVVD D VH DWULEXLU SXEOLFDPHQte e sem qualquer outra formalidade, e de modo coletivo porque referente aos remanescentes, isto Ê, ao conjunto dos remanescentes de cada uma das comunidades em questão. Ou seja, a propriedade só pode ser reconhecida coletivamente ao grupo dos remanescentes, pois só nessa condição Ê que constituem remanescentes uma vez que isoladamente deixam de sê-lo no sentido constitucional. V
2 UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD p GLUHLWR GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV LGHQWLĂ€FDGRV QD IRUPD LQGLFDGD H TXH HVWHMDP RFXSDQGR suas terras no modo referido, “devendo o Estado emitir-lhes os tĂtulos respectivosâ€? o que VLJQLĂ€FD GL]HU TXH R (VWDGR HVWi REULJDGR D HPLWLU R WtWXOR GHFRUUHQWH GR UHFRQKHFLPHQto da ocupação das terras. O Estado tem, por conseguinte, o dever jurĂdico de titular os remanescentes das comunidades de quilombos assim como o de reconhecer-lhes e proteger-lhes a ocupação tanto que evidenciados os pressupostos constitucionais. Essa expressĂŁo constitucional tem extraordinĂĄria importância uma vez que nĂŁo se FRJLWD Dt GH TXDOTXHU RXWUD SURYLGrQFLD VHQmR D GH HPLWLU R WtWXOR GH SURSULHGDGH GHĂ€QLtiva, pouco importando se existem sobrepostos outros tĂtulos pĂşblicos ou particulares ou afetação administrativa de qualquer ordem. Tudo deve ceder ao reconhecimento GD RFXSDomR H FRQVHT HQWHPHQWH DR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV R TXH VXVFLWD YiULDV GLĂ€FXOGDGHV Mi TXH PDLV GH XP valor constitucional de idĂŞntico relevo pode ser invocado em oposição. Como, por exemplo, as ocupaçþes de quilombolas que podem situar-se em imĂłveis de propriedade particular mais antiga, ou sobre ĂĄreas de domĂnio dos estados federados ou de municĂpios (devolutas ou patrimoniais), ou sobre ĂĄreas de preservação ambiental de maior ou menor restrição, e atĂŠ mesmo sobre ĂĄreas indĂgenas, tudo a recomendar extremo cuidado na solução. Parece que, em tais casos, a orientação a adotar-se deve procurar a justa proporção das determinaçþes constitucionais, resguardando os diferentes valores e critĂŠrios constitucionais nos limites da adequação de uns e outros, sempre preservado o nĂşcleo essencial respectivo. AliĂĄs, a preservação das comunidades dos remanescentes de comunidades de quilombos ĂŠ forma de preservação ambiental cultural e se acomoda com a polĂtica constitucional de preservação ambiental do mesmo modo que outras tantas comunidades, de ribeirinhos, de catadores, de quebradeiras de babaçu, de apanhadores de castanha e seringa, ou de tantas outras comunidades tradicionais H[WUDWLYLVWDV DR ORQJR GR SDtV FXMD SUHVHUYDomR SRU LVVR PHVPR QmR FRQĂ LWD FRP RV propĂłsitos de preservação ecolĂłgica ou do meio ambiente natural, tanto que a sobreposição dessas ĂĄreas de reconhecimento de ocupação tradicional – aĂ incluĂda a 117
ocupação dos quilombolas – com ĂĄreas de preservação ambiental e outros projetos ou obras pĂşblicas, mais recentemente tem sido objeto de estudo e compatibilização em respeito Ă proteção que lhes dedica a Constituição. Em princĂpio, pois, a dupla afetação nĂŁo ĂŠ causa de impedimento para a titulação dos remanescentes de comunidades de quilombos, bastando atender-lhes proporcionalmente as exigĂŞncias constitucionais, cabendo ao Estado emitir os tĂtulos correspondentes nos limites da afetação constitucional. Estado, nesse campo, ĂŠ categoria indicativa do poder pĂşblico, pois que pode ser da UniĂŁo como dos estados federados a responsabilidade pela titulação, respeitadas, entretanto, as respectivas competĂŞncias constitucionais a dizer que ĂŠ Ă UniĂŁo que cabe emitir os tĂtulos quando a tiver sobre as terras ocupadas e outro tanto cabendo aos estados quando no exercĂcio da sua respectiva competĂŞncia administrativa. A responsabilidade pela titulação, nessa linha, dependerĂĄ diretamente da respectiva competĂŞncia administrativa sobre as terras ocupadas quando pĂşblicas federais ou estaduais, e, quando se tratar de terras registradas como de propriedade particular, porque se cabe Ă UniĂŁo e aos estados a desapropriação por interesse social cabe-lhes respectivamente a iniciativa de promover a anulação dos registros e a indenização das EHQIHLWRULDV (PERUD QmR UHĂ€UD R WH[WR FRQVWLWXFLRQDO QHQKXPD GLVSRVLomR TXDQWR j LQvalidade dos tĂtulos particulares incidentes sobre ĂĄreas de ocupação por remanescentes das comunidades de quilombos (como, ao contrĂĄrio, explicitamente previsto no § 6Âş do art. 231 com relação Ă ocupação indĂgena), convĂŠm ter presente que a determinação constitucional do art. 68 do ADCT ĂŠ produto do PHVPR SURSyVLWR e tem o mesmo objetivo podendo, no que couber e por simetria, ser invocada a mesma equação atĂŠ porque dela resulta sistematicamente a mesma conclusĂŁo. Quer dizer, os tĂtulos particulares, uma vez apurada ĂĄrea de ocupação de remanescentes de comunidade de quilombos, sĂŁo logicamente prejudicados e devem ceder ao reconhecimento da propriedade destes como decorrĂŞncia da supremacia constitucional que submete a propriedade privada aos interesses nacionais e constitucionais e bem por isso sujeitam-se Ă â€œdesapropriaçãoâ€? cujo sentido aqui ĂŠ, em razĂŁo dessa circunstância, diverso do sentido tradicional comum porque nĂŁo busca declarar a aquisição da propriedade, mas a publicização GDTXHOD SUHH[LVWHQWH SHOD GHĂ€QLomR FRQVWLWXFLRQDO GH GH RXWXEUR GH Importa, contudo, assinalar a esse propĂłsito que o Decreto nÂş 4.887, de 2003, estabeleceu no seu art. 13 e parĂĄgrafos a hipĂłtese de desapropriação das terras ocupadas por remanescentes de comunidades de quilombos quando sobre elas incidentes WtWXORV GH GRPtQLR SDUWLFXODU QmR LQYDOLGDGR QmR SUHVFULWR RX QmR FDGXFR RX LQHĂ€FD] Essa ordem de idĂŠias sugere a ilação de que embora o art. 68 do ADCT reconheça de pronto a propriedade particular dos remanescentes daquelas comunidades – isto ĂŠ, desconsidere qualquer outro domĂnio ou tĂtulo pĂşblico ou particular, pelos menos a partir de 05.10.1988 -- a propriedade anterior eventualmente legĂtima nĂŁo pode ser desconhecida cabendo assim, com efeito, a justa desapropriação e indenização ao entĂŁo legĂtimo proprietĂĄrio. 118
É que a despeito da regra constitucional nĂŁo poder ser desatendida quando reconhece a propriedade quilombola a partir de entĂŁo, nem por isto os tĂtulos anteriores, HGLWDGRV OHJLWLPDPHQWH RX HP FRQVRQkQFLD FRP D OHJLVODomR GD pSRFD Ă€FDP GHVSURtegidos. Perde sim o proprietĂĄrio particular a propriedade por força do art. 68 do ADCT, mas nĂŁo o direito Ă indenização pela perda da propriedade legĂtima. Assim, da compreensĂŁo e conformação deste art. 13 do Decreto nÂş 4.887/2003 ao sistema jurĂdico constitucional da propriedade privada resulta logicamente que o reconhecimento da ocupação quilombola (observadas a extensĂŁo acima investigada e as eventuais limitaçþes do seu regime constitucional) implica, nesses casos, na necessĂĄria expropriação da propriedade privada. É verdade que esta constatação deixa entrever uma possĂvel questĂŁo, a saber: se o art. 68 do ADCT reconhece a propriedade em rigor nĂŁo opera desapropriação mas simples transferĂŞncia da propriedade do particular para os remanescentes de comunidades de quilombos, cabendo ao mencionado processo de desapropriação apenas a discussĂŁo dos valores indenizatĂłrios. Nesse sentido, parece, ĂŠ que se deve compreender a regra constitucional citada e a disciplina do art. 13 do Decreto nÂş 4.887/2003 e a IN/INCRA nÂş 20/2005 que regulamentam o processo administrativo de reconhecimento da posse e propriedade quilombola. Em outros termos, ao conferir o tĂtulo de propriedade aos quilombolas a Constituição apagou o domĂnio particular outrora legĂtimo, e, na prĂĄtica, a desapropriação de TXH FXLGD R DUW GR GLWR GHFUHWR GHFODUD D SURSULHGDGH TXLORPEROD RSHUD D GHĂ€QLomR das indenizaçþes correspondentes Ă terra e Ă s benfeitorias, e faz cancelar-se os registros anteriores junto ao ofĂcio respectivo pela transcrição do tĂtulo de reconhecimento da propriedade dos remanescentes de comunidades de quilombos. De outro lado, os tĂtulos emitidos a esse propĂłsito, alĂŠm de editados em nome coletivo porque necessariamente em nome do grupo de “remanescentesâ€?, sĂŁo indivisĂveis pela origem e inalienĂĄveis pela destinação constitucional como se revela evidente, de tal modo que nĂŁo se pode tresdestinar, redestinar ou devolver a terceiro as terras assim tituladas sob pena de nulidade plena e inconstitucionalidade material. A eventual extinção da comunidade dos remanescentes ou o desaparecimento dos remanescentes, tanto como a falta de ocupação, assim reconhecidos pela mesma DXWRULGDGH H PpWRGR TXH UHFRQKHFHX D SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GRV TXLORPERODV DR contrĂĄrio, importarĂĄ na devolução das terras ao Estado, seja Ă UniĂŁo ou aos estados IHGHUDGRV Ă€FDQGR GDt SRU GLDQWH IRUPDOPHQWH GHVDIHWDGDV UHYHUWHQGR DR GRPtQLR respectivo5. Pela mesma razĂŁo, as terras tituladas aos remanescentes das comunidades de quilombos tambĂŠm nĂŁo podem ser desapropriadas por qualquer motivo (mesPR SHOD 8QLmR DRV WLWXODGRV SHORV HVWDGRV QHP DIHWDGDV D RXWUD Ă€QDOLGDGH TXH Mi QmR tenham no momento do reconhecimento formal. 5
A perda da ocupação quilombola ou o desaparecimento dos remanescentes de quilombos antes da Constituição de 1988, no entanto (ao contrĂĄrio do que se discute em relação Ă s terras indĂgenas – que sĂŁo de domĂnio da UniĂŁo - na ADIn nÂş 255, em andamento no STF), importa na devolução das terras a entidade a quem tocaria o domĂnio respectivo antes da mesma Constituição.
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O desdobramento das proposiçþes constitucionais do art. 68 do ADCT sugere ainda outras questĂľes de difĂcil solução. O crescimento vegetativo da população remanescente das comunidades de quilombos, por exemplo, pode exigir legitimamente a expansĂŁo da ĂĄrea de ocupação titulada, assim como os legĂtimos remanescentes que nĂŁo tenham ocupação por terem sido desapossados das terras, tal qual aqueles que as deixaram voluntariamente mas que a elas querem retornar, e outros podem pretender aumentar as terras coletivas e nĂŁo parece contestĂĄvel ou infundada essa pretensĂŁo uma vez que deriva ela da mesma razĂŁo constitucional que presidiu o reconhecimento da ocupação e propriedade destinadas Ă proteção das comunidades, porque visando tambĂŠm a sua reprodução natural. Ao Estado caberĂĄ, nesses casos, atravĂŠs da desapropriação por interesse social com fundamento no art. 216, § 1Âş da Constituição, pelo mesmo critĂŠrio e modo, prover criando os acrĂŠscimos de espaços territoriais necessĂĄrios em ordem a promover o integral reconhecimento mencionado na Constituição, na medida em que esse reconhecer abrange o universo protegido da ocupação ele mesmo contendo em si a necessidade da sua reprodução e crescimento. VI
Ă€ vista desse quadro normativo constitucional e tendo sempre presentes as referĂŞncias daĂ extraĂdas, cumpre ao aplicador ou administrador, sob essa luz, reler a legislação infraconstitucional e regulamentar. As diferentes normas legais que abordam o assunto, porĂŠm, nĂŁo se dedicam propriamente Ă disciplina administrativa do UHFRQKHFLPHQWR GD RFXSDomR H GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLYD GH TXH FXLGD R DUW GR ADCT, circunstância jĂĄ referida acima, pois foram instrumentos infralegais, primeiro o Decreto nÂş 3.912, de 2001, e depois o Decreto nÂş 4.887, de 2003 (que revogou aquele), que se dedicaram a detalhar “RV SURFHGLPHQWRV DGPLQLVWUDWLYRV SDUD D LGHQWLĂ€FDomR R UHFRQKHFLPHQWR D GHOLPLWDomR D GHPDUFDomR H D WLWXODomR GD SURSULHGDGH GHĂ€QLWLva das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos...â€? como estĂĄ
expresso no art. 1º do Decreto nº 4.887, atualmente vigente. Cumpre assim analisar as situaçþes nele previstas. 1
O exame das questĂľes suscitadas com respeito a esse tema deve dar-se a partir do texto do decreto em referĂŞncia cuja relação com o art. 27, VI, ‘c’ da Lei nÂş 10.683, de 28.05.2003 e art. 2Âş, III e § Ăşnico da Lei nÂş 7.668, e 1988 ĂŠ manifesta. A referĂŞncia, que implica na relação lĂłgica de regulamentação, aliĂĄs, estĂĄ subjacente visto que jĂĄ ali se determinava ao MinistĂŠrio da Cultura e Ă Fundação Cultural Palmares, respectivamente, adotar as medidas para tanto (e assim o dispusera no primeiro momento o Decreto nÂş 3.912 de 2001) embora na fundamentação do Decreto nÂş 4.887 haja sido mencionado apenas o art. 84, IV e VI alĂnea ‘a’ da Constituição.
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É curioso observar que a Lei nÂş 10.683, de 28.05.2003, estabelecera a necessidade de homologação – isto ĂŠ, da delimitação e demarcação da ocupação reconhecida -- por decreto a ser editado pelo Presidente da RepĂşblica, mas essas incumbĂŞncias foram, por obra do Decreto nÂş 4.883 de 20.11.2003 com expresso fundamento no art. 84, VI, ‘a’ da Constituição, transferidas ao MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio – 0'$ D TXHP VH HQFDUUHJRX WDPEpP GH HPLWLU R WtWXOR GDV WHUUDV DVVLP LGHQWLĂ€FDGDV FRP R TXH Ă€FRX FODUDPHQWH DEVRUYLGD D KRPRORJDomR SUHVLGHQFLDO SHOD WLWXODomR RUGHnada pelo prĂłprio decreto presidencial que normatizou o procedimento visto que, pela menção ao art. 84, VI, ‘a’ da Constituição no seu considerando, indica que o prĂłprio Presidente, por decreto, jĂĄ delegou ao MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄrio a prĂĄtica dos atos que se substanciariam na homologação presidencial. DaĂ porque nĂŁo hĂĄ usurpação de poder nem violação da legalidade. 2
A primeira determinação do Decreto nÂş IRL GHĂ€QLU DUW Âş) os remanescentes das comunidades de quilombos como “... grupos ĂŠtnico-raciais, segundo critĂŠrios de DXWR DWULEXLomR FRP WUDMHWyULD KLVWyULFD SUySULD GRWDGRV GH UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ€FDV FRP SUHVXQomR GH DQFHVWUDOLGDGH QHJUD UHODFLRQDGD FRP D UHVLVWrQFLD j RSUHVVmR KLVWyULFD sofridaÂľ VHQGR FDUDFWHUL]DGRV PHGLDQWH DXWRGHĂ€QLomR GD SUySULD FRPXQLGDGH † Âş) e como terras ocupadas “as utilizadas para a garantia de sua reprodução fĂsica, social, HFRQ{PLFD H FXOWXUDOâ€? (§ 2Âş (VWDV GHĂ€QLo}HV RIHUHFLGDV FRP ERQV SURSyVLWRV SRGH-
riam representar restrição Ă amplitude constitucional, Ă vista das consideraçþes acima enumeradas, embora por certo essa possĂvel redução, conquanto extraĂda do decreto, nĂŁo lhe pode ser obstĂĄculo. Retoma-se aqui, por isto, as consideraçþes acima desenvolvidas a respeito da apuração da ocupação (isto ĂŠ, das terras que estejam ocupando XPD YH] TXH D GHĂ€QLomR GHVVD RFXSDomR YDL ORJLFDPHQWH DOpP GD PHUD LGHQWLĂ€cação daquelas utilizadas atualmente para alargar-se atĂŠ os limites constitucionais da preservação das garantias de sua reprodução fĂsica, social e cultural. Em outros termos, ĂŠ possĂvel, por exemplo, que grupos ĂŠtnico-raciais autoatribuĂdos, e com trajetĂłria histĂłrica ou sem ela e mesmo sem presunção de ‘ancestralidade negra’ ou de ‘resistĂŞncia Ă opressĂŁo sofrida’, constituam remanescentes de comunidades de quilombos, pois, ainda que Ă expressĂŁo quilombo se possa atribuir esse conteĂşdo limitativo derivado da compreensĂŁo histĂłrica tradicional, hĂĄ espaço constitucional e legal para construção jurĂdica mais abrangente sem perder a referĂŞncia a quilombos. (VVD DOLiV SDUHFH WHU VLGR D LQVSLUDomR VHJXLGD FRPR VH SRGH IDFLOPHQWH YHULĂ€FDU GD Exposição de Motivos nÂş Ă V FRQVRDQWH GLYXOJDGD j SiJLQD GR 'LiULR 2Ă€cial da UniĂŁo de 21 de novembro de 2003), atravĂŠs da qual foi encaminhado o projeto que resultou no Decreto nÂş 4.887 cuja compreensĂŁo deve-lhes obediĂŞncia.
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3
O art. 3Âş do decreto atribuiu competĂŞncia ao MinistĂŠrio do Desenvolvimento AgrĂĄULR ² 0'$ DWUDYpV GR ,1&5$ SDUD D LGHQWLĂ€FDomR UHFRQKHFLPHQWR GHOLPLWDomR GHmarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de quilombos sem prejuĂzo da competĂŞncia concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos MunicĂpios. Por essa regra a autarquia deve regular procedimentos e pode estabelecer convĂŞnios, contratos, acordos com quaisquer ĂłrgĂŁos pĂşblicos ou entidades privadas. O art. 4Âş seguinte conferiu Ă SEPPIR competĂŞncia para assistir e acompanhar o MDA e o INCRA “nas açþes de regularização fundiĂĄria, para garantir os direitos pWQLFRV H WHUULWyULRV UHPDQHVFHQWHV GDV FRPXQLGDGHV GH TXLORPERV...â€? e o art. 5Âş atribuiu ao MinistĂŠrio da Cultura, por meio da Fundação Cultural Palmares, competĂŞncia para assistir e acompanhar o MDA e o INCRA “nas açþes de regularização fundiĂĄria, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades de quilombos, bem como subsidiar os trabalhos tĂŠcnicos quando houver impugnação ao procedimento de LGHQWLĂ€FDomR H UHFRQKHFLPHQWR...â€?.
Revela-se aqui, em toda a intensidade, a transferĂŞncia de competĂŞncias administrativas operada pelo decreto ao atribuir ao MDA/INCRA praticamente todas as PHGLGDV DGPLQLVWUDWLYDV H QRUPDWLYDV SDUD D LGHQWLĂ€FDomR H UHFRQKHFLPHQWR GDV RFXpaçþes de terras pelos remanescentes das comunidades de quilombos, o que pode eventualmente mostrar-se excessivo visto que cabe institucionalmente Ă Fundação Cultural Palmares muitas das competĂŞncias ali encarregadas ao INCRA as quais sĂŁo SUHVVXSRVWR OyJLFR SDUD D LGHQWLĂ€FDomR H UHFRQKHFLPHQWR GDV RFXSDo}HV LQGLFDGDV Deve, assim, a interpretação desses dispositivos desenvolver-se com cuidado e compreensĂŁo para que nĂŁo se aniquilem competĂŞncias deferidas em lei, resguardando-se portanto as atribuiçþes prĂłprias dos diversos ĂłrgĂŁos legitimamente vocacionados para a administração da igualdade racial, que certamente nĂŁo cabem ao INCRA. Nesta medida, a assistĂŞncia e acompanhamento mencionados devem exercitar-se plenamente pelos ĂłrgĂŁos referidos junto aos agentes do INCRA para que nĂŁo se desvirtuam os propĂłsitos legais de igualdade racial, pois a assistĂŞncia para “garantir os direitos ĂŠtnicos e territoriaisâ€? como para “garantir a preservação da identidade culturalâ€? constituem na verdade os reais pressupostos do reconhecimento da ocupação e para isso a atuação dessas instituiçþes mostra-se fundamental. Tal preocupação deve ser sempre reiterada para que regras como a IN 20/2005 do INCRA, que normatiza o processo administrativo de reconhecimento, ao atribuir ao ComitĂŞ de DecisĂŁo Regional (ĂłrgĂŁo do INCRA, especializado em reforma agrĂĄria) a tarefa de julgar as contestaçþes oferecidas (arts 13 a 15), nĂŁo venham a frustrar valores garantidos constitucionalmente se existir, por exemplo, questionamento ĂŠtnico. DaĂ, a necessidade de exata compreensĂŁo das atribuiçþes institucionais respectivas visando a adequada aplicação dos preceitos.
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4 Assegurada a participação das respectivas comunidades (art. 6Âş), ao concluir os trabaOKRV GH LGHQWLĂ€FDomR GHOLPLWDomR H OHYDQWDPHQWR RFXSDFLRQDO FRQIRUPH WHUPRV VXSUD UHIHridos) e cartorial, o INCRA farĂĄ publicar editais com a indicação do imĂłvel, sua localização H LGHQWLĂ€FDomR FRP OLPLWHV H FRQIURQWDo}HV EHP DVVLP D HYHQWXDO LQFLGrQFLD VREUH HOH GH WtWXORV UHJLVWURV RX PDWUtFXODV QRWLĂ€FDQGR DLQGD RV FRQĂ€QDQWHV H RFXSDQWHV DUW Âş e §§). Concomitantemente encaminharĂĄ o relatĂłrio dessas conclusĂľes para opiniĂŁo dos seguintes ĂłrgĂŁos: IPHAN, IBAMA, SPU/MPOG, FUNAI, Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional e Fundação Cultural Palmares, com prazo comum de 30 dias (art. 8Âş). A apuração preliminar oferecida pelo INCRA deve ser apresentada aos diferentes ĂłrgĂŁos pĂşblicos com atribuiçþes potencialmente incidentes sobre a ĂĄrea preliminarmente reconheFLGD VHPSUH TXH YHULĂ€FDGD D UHODomR FRP DV DWULEXLo}HV UHVSHFWLYDV $VVLP D FRLQFLGrQFLD ou superposição com ĂĄreas do patrimĂ´nio histĂłrico, com ĂĄreas de preservação ambiental de qualquer tipo ou porte, ou do patrimĂ´nio da UniĂŁo, ou com ocupação indĂgena, deve ser considerada previamente embora o direito dos remanescentes de comunidades de quilombos mantenha-se em princĂpio Ăntegro. É que todas estas instituiçþes tĂŞm por missĂŁo defender interesses nacionais de fundo igualmente constitucional, cuja proteção e preservação nĂŁo podem ser abandonados, cumprindo a todos eles a administração concertada mediante adequação proporcional dos interesses em jogo. Nada obstante, parece ainda assim evidente que a remessa do relatĂłrio tĂŠcnico pelo INCRA a tais instituiçþes precisa ser entendida na devida conta, isto ĂŠ, nos limites da competĂŞncia de cada uma destas organizaçþes, mostrando-se sobremodo inconveniente e desnecessĂĄrio, por exemplo, encaminhar-se Ă FUNAI, ou ao IPHAN, ou ao IBAMA cĂłpia (muitas vezes volumosa) dos relatĂłrios tĂŠcnicos quando manifestamente nĂŁo se cuide de sobreposição ambiental ou indĂgena, ou quando obviamente nĂŁo tenham nenhuma relação com o patrimĂ´nio histĂłrico. Do mesmo modo, revela-se excessiva a consulta Ă Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional se as ocupaçþes em processo de reconhecimento evidentemente nĂŁo se relacionarem com a soberania nacional ou a defesa do Estado democrĂĄtico, nem se situarem em ĂĄreas indispensĂĄveis Ă segurança nacional (v.g. faixa de fronteiras) ou de preservação e exploração de recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, § 1Âş, III da Constituição). A disposição do art. 8Âş do decreto, por tal razĂŁo, merece leitura compreensiva evitandose desnecessidades burocrĂĄticas que correm sempre em prejuĂzo dos interesses dos remanescentes das ditas comunidades, podendo o encarregado do processo administrativo, em manifestação devidamente fundamentada, dispensar as consultas inĂşteis. De qualquer sorte, a intervenção dos diferentes ĂłrgĂŁos tem natureza opinativa, nĂŁo vinculante, e serve tĂŁo sĂł ao esclarecimento da autoridade administrativa encarregada de deliberar ou julgar o caso ou recurso, razĂŁo adicional para que a esta mesma autoridade caiba deliberar tambĂŠm sobre a necessidade da audiĂŞncia referida no art. 8Âş do decreto. Uma vez resolvidas as dĂşvidas, impugnaçþes e pendĂŞncias diz o decreto “o INCRA concluirĂĄ o trabalho de titulação da terra ocupada.â€? (art. 9Âş). Se incidir a ocupação 123
sobre terreno de marinha far-se-ĂĄ em conjunto com o SPU (art. 10); havendo sobreposição com ĂĄreas de preservação ambiental, ou situando-se na faixa de fronteira ou em terras indĂgenas, os respectivos ĂłrgĂŁos e a FCP “tomarĂŁo as medidas cabĂveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estadoâ€? (art. 11). Incidindo sobre terras estaduais, distritais ou municipais, caberĂĄ aos titulares destas LQVWLWXLo}HV D WLWXODomR FXMR SURFHVVR R ,1&5$ HQFDPLQKDUi DUW 3RU Ă€P LQFLGLQGR a ocupação sobre terra registrada como propriedade particular cuja invalidade nĂŁo tenha sido apurada, a autarquia fundiĂĄria procederĂĄ Ă vistoria visando Ă desapropriação (art. 13 e §§), garantido o reassentamento dos ocupantes nĂŁo remanescentes de quilombos (art. 14). Cabe mencionar ainda que o INCRA “durante o processo de titulação, garantirĂĄ a defesa dos interesses dos remanescentes das comunidades de quilombos nas questĂľes surgidas em decorrĂŞncia da titulação das suas terrasâ€? (art. 15). A propriedade deĂ€QLWLYD ´VHUi UHFRQKHFLGD H UHJLVWUDGD PHGLDQWH D RXWRUJD GH WtWXOR FROHWLYR H SUy LQGLYLVR jV comunidades referidas no art. 2Âş FDSXW FRP REULJDWyULD LQVHUomR GH FOiXVXOD GH LQDOLHQDELOLdade, imprescritibilidade e impenhorabilidadeâ€? (art. 17). A expedição do tĂtulo e o registro
cadastral serĂŁo procedidos pelo INCRA (art. 22 e parĂĄgrafo Ăşnico). Neste tĂłpico o texto cuida de disciplinar as providĂŞncias procedimentais formais de reconhecimento e titulação das ocupaçþes dos remanescentes de comunidades de quilombos. E, com este intuito, as disposiçþes fundantes do decreto, como jĂĄ referido, devem ser sempre recordadas e compreendidas Ă luz da interpretação constitucional do art. 68 do ADCT, ou seja, tĂŞm de ser consideradas como pressupostos necessĂĄrios para o objeto do estudo: a D SURSULHGDGH FROHWLYD LQFRQGLFLRQDO H SUHH[LVWHQWH UHYHODGD SHOD RFXSDomR VXĂ€FLHQWH H necessĂĄria com vistas Ă adequada manutenção e reprodução dos remanescentes das comunidades de quilombos a ser apurada em estrita atenção ao preceito constitucional com EDVH QD DXWR DĂ€UPDomR GRV LQWHUHVVDGRV H b) o dever indeclinĂĄvel do Estado de prover esse UHFRQKHFLPHQWR SRU WLWXOR GHĂ€QLWLYR A partir daĂ, a questĂŁo ĂŠ compatibilizar a propriedade quilombola preexistente e as situDo}HV MXUtGLFDV HYHQWXDOPHQWH FRP HOD FRQĂ LWDQWHV SDUD R TXH R GHFUHWR PHVPR SURSRQGR soluçþes por vezes incompatĂveis entre si, ofereceu respostas que precisam ser compreendidas concertadamente conforme Ă Constituição. Veja-se. Se a ocupação estiver sobre terreno de marinha quando se tratar de rios ou lagos federais, ou marinhas litorâneas (cujo domĂnio ĂŠ da UniĂŁo) – ou dos estados quando margearem rios ou lagos de seu domĂnio -- o reconhecimento deverĂĄ levar em conta o regime constitucional respectivo das terras de marinha e sua vocação, de modo a conviverem proporcionadamente os interesses de cada um sem prejuĂzo fatal de qualquer deles, isto ĂŠ, preservando as terras de marinha naquilo que ĂŠ da sua essĂŞncia constitucional histĂłrica (art. 20, VII CF) com resguardo da ocupação dos remanescentes de quilombos e da administração pĂşblica 124
(SPU) atĂŠ o limite do interesse pĂşblico nacional mais relevante e que possa fazer ceder os interesses dos remanescentes das comunidades citadas. Assim tambĂŠm quando tais ocupaçþes estiverem sobrepostas a ĂĄreas de interesse da segurança nacional ou situadas sobre terras devolutas ou de domĂnio pĂşblico na faixa de fronteiras, circunstância em que os direitos e interesses das comunidades devem ser preVHUYDGRV MXQWDPHQWH FRP RV GR LQWHUHVVH S~EOLFR GD VHJXUDQoD QDFLRQDO XPD YH] GHĂ€QLGR este de modo concreto, evidente e objetivo, mediante demonstração fundamentada e com respeito aos tĂtulos constitucionais de ambas as disposiçþes axiolĂłgicamente equivalentes. De outra parte, quando a ocupação de remanescentes de comunidades de quilombos estiver localizada sobre ĂĄrea de preservação ambiental cuja proteção tambĂŠm tem notĂłrio fundamento constitucional, caberĂĄ Ă administração traçar regras de uso e fruição compartilhados, observadas todas as restriçþes do regime jurĂdico ambiental respectivo de tal maneira que o reconhecimento da propriedade quilombola nĂŁo aniquile a proteção ambiental nem a proteção ambiental inviabilize a propriedade dos referidos remanescentes, podendo ser estes reeducados e recapacitados para o uso sustentĂĄvel das terras em questĂŁo. O mesmo se dĂĄ na sobreposição de terras de ocupação quilombola com terras de ocupação indĂgena. Sendo ambas comunidades a quem a Constituição defere a posse incondicional das terras e nĂŁo sendo possĂvel a posse simultânea delas, as instituiçþes respectivamente encarregadas deverĂŁo encontrar segura delimitação entre elas preservando as JDUDQWLDV FRQVWLWXFLRQDLV GD RFXSDomR LQGtJHQD FRQIRUPH GHĂ€QLGD QR DUW GD &RQVWLWXLomR ao mesmo tempo em que respeitada a ocupação dos remanescentes quilombolas, atĂŠ porque QmR VHQGR HP SULQFtSLR Ă€VLFDPHQWH FRLQFLGHQWHV p SRVVtYHO VHSDUDU OKHV RV OLPLWHV VH Mi QmR IRUHP KLVWRULFDPHQWH FRQKHFLGRV FDEHQGR DRV SURĂ€VVLRQDLV GD DQWURSRORJLD H GD VRFLRORJLD a apuração tĂŠcnica. As terras de ocupação por remanescentes de comunidades de quilombos que se encontrarem em ĂĄrea de domĂnio estadual serĂŁo tituladas pelos estados, devendo-se destacĂĄ-las do conjunto de suas terras devolutas ou de seu patrimĂ´nio dominical, pelo reconhecimento da ocupação. Uma questĂŁo possĂvel ĂŠ a discordância do estado quanto Ă ocupação quilomEROD VH p FHUWR TXH R FRPSHWHQWH SDUD D GHĂ€QLomR H LGHQWLĂ€FDomR GH suas terras pĂşblicas ĂŠ o prĂłprio estado federado e, de regra, ĂŠ o estado federado que reconhece e titula suas terras segundo a sua lei estadual. Embora a solução do Decreto nÂş 4.887 possa sugerir uma contradição lĂłgica dita regra, no entanto, tem de ser entendida apropriadamente. Isto ĂŠ, a titulação serĂĄ realizada pelo estado quando as terras ocupadas pelos quilombolas estiverem situadas QR LQWHULRU GH WHUUDV GH GRPtQLR HVWDGXDO SRUTXH p HVWH DĂ€QDO TXHP GHĂ€QH RV OLPLWHV GD suas terras em face da ocupação dos remanescentes de comunidades de quilombos e concede-as visto que o domĂnio ou propriedade estadual anterior desaparecem pelo reconhecimento da ocupação quilombola.. Por derradeiro, estando as ocupaçþes referidas sobre terras particulares, ou melhor, sobre terras registradas como de propriedade particular, e nĂŁo sendo desde logo detectada a invalidade dos tĂtulos, o Decreto permite a desapropriação. O art. 13 nĂŁo menciona se se 125
trata de desapropriação da “propriedadeâ€? do particular, parecendo, no entanto, que ĂŠ a esta Ăşltima hipĂłtese que se refere o texto. Mostra-se indiscutĂvel, no entanto, a ilação lĂłgica de que a propriedade dos quilombolas, sendo reconhecida, ĂŠ necessariamente decorrente do reconhecimento, posto que a lei constitucional assim o manifesta claramente, parecendo entĂŁo cuidar-se, nos casos de tĂtulos anteriores legĂtimos, mesmo de desapropriação no sentido de GHFODUDomR GD UHWLUDGD GD SURSULHGDGH 7UDWD VH SRLV GH H[SUHVVmR FXMR VLJQLĂ€FDGR p SHFXliar, pois essa providĂŞncia na prĂĄtica ĂŠ apenas uma desapropriação das terras, benfeitorias e construçþes de boa-fĂŠ erigidas pela pessoa que atĂŠ entĂŁo se tinha como dona do imĂłvel. De qualquer sorte, a administração deverĂĄ investigar os tĂtulos apresentados ou apurados quanto Ă sua legitimidade e validade mesmo que a propriedade dos remanescentes das comunidades nĂŁo seja questionĂĄvel, pois nesse caso a ação de desapropriação tem tambĂŠm o efeito jurĂdico de deslindar as terras quilombolas das de propriedade particular ou pĂşblica, para a avaliação da necessidade da desapropriação. Dessas conclusĂľes ĂŠ possĂvel extrair a certeza adicional de que aos remanescentes de comunidades quilombolas, com ocupação sobre terras tidas por particulares – como de resto igualmente quando sobre terras pĂşblicas federais ou estaduais -- deve ser sempre, da mesma maneira e com o mesmo fundamento constitucional, reconhecida a posse jurĂdica delas para todos os efeitos legais DVVLP TXH FRQFOXtGRV SHOR ,1&5$ RV WUDEDOKRV GH LGHQWLĂ€FDomR delimitação e levantamento ocupacional da ĂĄrea sob estudo, isto ĂŠ, desde a publicação do edital correspondente (art. 7Âş, do Decreto nÂş 4.887) o qual por isso mesmo deverĂĄ conter a expressa referĂŞncia a essa qualidade jurĂdica da ocupação enquanto nĂŁo se expede o tĂtulo GHĂ€QLWLYR GH UHFRQKHFLPHQWR GD SURSULHGDGH Finalmente, os arts. 16, 18, 19 e 20 do decreto disciplinam as providĂŞncias a serem administradas pela Fundação Cultural Palmares e a instituição de um comitĂŞ gestor com respeito Ă defesa e manutenção das ocupaçþes reconhecidas. O art. 25 revoga o Decreto nÂş 3.912 de 2001 e os arts. 21 e 23 disciplinam a transição de um regime para o outro, entrando o Decreto nÂş 4.887 em vigor na data de sua publicação (art. 24). AlĂŠm do plano de etnodesenvolvimento a cargo do comitĂŞ gestor e da assistĂŞncia tĂŠcnica a cargo dos ĂłrgĂŁos competentes, o decreto estabelece que a Fundação Cultural Palmares garantirĂĄ a assistĂŞncia jurĂdica aos remanescentes das comunidades de quilombos (que o INCRA deve garantir, durante o processamento administrativo do reconhecimento, na forma do art.15) bem como prestarĂĄ assessoramento aos ĂłrgĂŁos da defensoria pĂşblica quando estes representarem em juĂzo os interesses dos remanescentes das comunidades. Isto, ĂŠ certo, nĂŁo exclui a representatividade social deles pelas suas prĂłprias associaçþes, em nome das quais, aliĂĄs, tem sido editado o termo de reconhecimento (o modelo adotado pelo INCRA, por exemplo, reconhece a posse Ă s associaçþes), mas como os destinatĂĄrios do reconhecimento constitucional juridicamente sĂŁo os remanescentes das comunidades de quilombos, em rigor, os legitimados para qualquer demanda a respeito sĂŁo os remanescentes, e nĂŁo a associação, daĂ porque quem pode estar em juĂzo sĂŁo os remanescentes, os quais podem estar representados pela associação mas nĂŁo o contrĂĄrio. De todo modo, presume-se estar 126
a associação em representação dos remanescentes, em juĂzo ou fora dele, sem embargo da assistĂŞncia jurĂdica que lhes pode prestar a FCP e a defesa que lhes pode prover a defensoria pĂşblica (quando, porĂŠm, representados pela associação comunitĂĄria mostra-se discutĂvel a ação da defensoria). 5HVWD DVVLQDODU HPERUD R WH[WR GR GHFUHWR QmR UHĂ€UD R WtWXOR GH UHFRQKHFLPHQWR GD propriedade e posse dos remanescentes de comunidades de quilombos alĂŠm do registro cadastral no INCRA que o expediu, deve tambĂŠm ser levado ao registro de imĂłveis da comarca correspondente para operar o cancelamento dos registros anteriores, para segurança dos atos e para valerem contra terceiros FRPR GHFODUDomR S~EOLFD GD SURSULHGDGH LGHQWLĂ€FDomR H publicidade dos seus limites e confrontaçþes. VII
Nessa linha de compreensĂŁo, e para o esclarecimento das diferentes instituiçþes que participam do processo de reconhecimento das ocupaçþes dos remanescentes de comunidades de quilombos, nos diferentes aspectos suscitados, submeto tais consideraçþes Ă apreciação superior sugerindo, com base no art. 4Âş, X (â€œĂ€[DU D LQWHUSUHWDomR GD &RQVWLWXLomR D VHU XQLIRUPHPHQWH VHJXLGD SHORV yUJmRV H HQWLGDGHV GD $GPLQLVWUDomR Federalâ€?) e XI (“GLULPLU DV FRQWURYpUVLDV HQWUH RV yUJmRV MXUtGLFRV GD $GPLQLVWUDomR )HGHUDOâ€?),
da Lei Complementar nÂş 73 de 1993, o efeito normativo ali previsto para orientĂĄ-los e prevenir litĂgios e divergĂŞncias entre ĂłrgĂŁos da Administração.
BrasĂlia, DF, 24 de novembro de 2006. Manoel Lauro Volkmer de Castilho Consultor-Geral da UniĂŁo
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SARMENTO, Daniel. A garantia do direito à posse dos remanescentes de quilombos antes da desapropriação. <<http://ccr6.pgr.mpf.gov. br/institucional/grupos-de-trabalho/quilombos-1/documentos/Dr_Daniel_Sarmento.pdf>>, Rio de Janeiro, 2006.
2
SILVA, JosĂŠ Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2. ed. SĂŁo Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 189-191.
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direitos e deveres “externos”, apenas regulamentam a atuação estatal, e não carecem, portanto, de lei para serem disciplinados. Ademais, para satisfazer o princípio da legalidade lá onde ele se impõe, já existe todo um arcabouço legislativo que sustenta a aplicação do Decreto 4.887/2003: a organização administrativa, a legislação sobre desapropriação etc. Ou seja: o art. 68 ADCT não necessita de lei para sua aplicabilidade, mas onde esta é exigida no geral, existem diversas leis pertinentes. Citem-se, a propósito, a Lei 9.649/1998, sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, que atribui ao Ministério da Cultura competência para “aprovar a delimitação das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como determinar as suas demarcações, que serão homologadas mediante decreto” (art. 14, IV, “c”); e a Lei 7.668/1988, que institui a FunGDomR &XOWXUDO 3DOPDUHV H OKH Gi FRPSHWrQFLD SDUD ´UHDOL]DU D LGHQWLÀFDomR GRV UHPDQHVFHQWHV das comunidades dos quilombos, proceder ao reconhecimento, à delimitação e à demarcação das terras por eles ocupadas e conferir-lhes a correspondente titulação” (art. 2º, III). Nesse contexto, ressalte-se o compromisso internacional assumido pelo Brasil ao promulgar a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT, 1989), sobre povos indígenas e tribais. Pela Convenção, os governos comprometem-se a adotar “as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse” (art. 14.2).3 Mais importante, contudo, é considerar o tempo transcorrido. Passados quase vinte anos da promulgação da Constituição, não tem mais cabimento essa discussão a respeito da autoaplicabilidade do art. 68 ADCT, senão com intenção de neutralizar o comando constitucional. Um comprometimento com a efetividade da Constituição implica “construir uma argumentação sobre o art. 68 que não inviabilizasse as ações positivas já existentes em prol da realização do direito lá estabelecido”, destaca o Centro de Pesquisas Aplicadas da Sociedade Brasileira de Direito Público, capitaneada pelo Professor CARLOS ARI SUNDFELD.4 Curioso que o anterior Decreto 3.912/2001, igualmente editado diretamente para regulamentar o art. 68 ADCT, mas cuja disciplina inadequada inviabilizava o efetivo reconhecimento da propriedade das terras de remanescentes de comunidades de quilombos, tenha passado incólume à declaração de inconstitucionalidade ou à sustação. Isso revela que o projeto de decreto legislativo em questão na verdade insurge-se contra a perspectiva de um reconhecimento efetivo do direito de propriedade aos remanescentes de comunidades de quilombos (mais próxima com o atual Decreto 4.887/2003 do que com o anterior) e não contra a validade jurídica do Decreto 4.887. 4XDQGR D GHQVLGDGH GD QRUPD FRQVWLWXFLRQDO p VXÀFLHQWH H Ki DSHQDV QHFHVVLGDGH GH regulamentação para uma atuação administrativa adequada, não faz falta à interposição legislativa e pode ser estabelecida uma relação imediata entre a Constituição e o decreto5. Vejam-se 3
Aprovação pelo Decreto Legislativo 143, de 20/06/2002; promulgação pelo Decreto 5.051, de 19/04/2004.
4
SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Comunidades quilombolas: direito à terra. Brasília: Fundação Cultural Palmares; Abaré, 2002, p. 112.
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os exemplos da â&#x20AC;&#x153;organização e funcionamento da administração federal, quando nĂŁo implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de ĂłrgĂŁos pĂşblicosâ&#x20AC;?, e da â&#x20AC;&#x153;extinção de funçþes ou cargos pĂşblicos, quando vagosâ&#x20AC;? (art. 84, VI), bem como da intervenção federal (art. 36, § 1Âş). Em outras hipĂłteses, pode jĂĄ existir legislação e o regulamento ĂŠ apenas aparentemente autĂ´nomo, conforme decidiu recentemente o STF em relação Ă antiga Portaria 796/2000, do 0LQLVWUR GD -XVWLoD VREUH FODVVLĂ&#x20AC;FDomR LQGLFDWLYD GRV SURJUDPDV GH WHOHYLVmR R (VWDWXWR GD Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990) era a prĂŠvia lei necessĂĄria6. (TXLYRFD VH D MXVWLĂ&#x20AC;FDomR GR SURMHWR HP TXHVWmR DR acusar o Decreto 4.887 de pretender â&#x20AC;&#x153;regulamentar direta e imediatamente preceito constitucionalâ&#x20AC;?. A uma, porque o art. 68 ADCT SRVVXL VXĂ&#x20AC;FLHQWH GHQVLGDGH QRUPDWLYD VHQGR DXWRDSOLFiYHO A duas, porque a regulamentação de aspectos meramente administrativos relacionados a dispositivo constitucional autoaplicĂĄvel nĂŁo um vĂcio, sendo perfeitamente cabĂvel. A trĂŞs, porque hĂĄ diversas leis preexistentes que dĂŁo sustentação ao Decreto. O ACERTO E NĂ&#x192;O A EXORBITĂ&#x201A;NCIA DO DECRETO 4.887/2003 O projeto de decreto legislativo para sustar o Decreto 4.887 utiliza como pretexto, que este supostamente estaria exorbitando do poder regulamentar, mas o que o projeto realmente combate ĂŠ o acerto (conteĂşdo, mĂŠrito) dessa regulamentação. Desse modo, estĂĄ-se a utilizar indevidamente o poder conferido ao Congresso Nacional no art. 49, V, da Constituição. O que essa competĂŞncia congressual tem em mira ĂŠ sobretudo um defeito formal: quando o Poder Executivo vai alĂŠm da faculdade de regulamentar ou da delegação legislativa, independentemente do acerto com que a matĂŠria ĂŠ disciplinada. Trata-se de um instrumento de proteção da reserva de competĂŞncia exclusiva do Congresso Nacional e nĂŁo de uma alternativa para contestar o mĂŠrito da atuação do Executivo, quando esta se contĂŠm em seus devidos limites. O Congresso Nacional â&#x20AC;&#x201C; na precisa anotação de JOSĂ&#x2030; ADĂ&#x2030;RCIO LEITE SAMPAIO â&#x20AC;&#x201C; â&#x20AC;&#x153;nĂŁo pode avaliar o mĂŠrito em si do ato normativo, nĂŁo pode aquilatar o seu acerto utilitĂĄrio, de conveniĂŞncia ou de oportunidade, se, por exemplo, espaços para adoção de alternativas tiverem sido deixados, expressa ou implicitamente, pelo legisladorâ&#x20AC;?.7 Ă&#x2030; o princĂpio fundamental da separação de Poderes (art. 2Âş) que estĂĄ em jogo. Se a competĂŞncia para disciplinar um assunto ĂŠ do Poder Legislativo (reserva de lei), uma indevida invasĂŁo (usurpação) de competĂŞncia pode ser combatida na esfera polĂtica pelo prĂłprio Congresso Nacional (por meio da sustação: art. 49, V) e na esfera judicial pelo Poder JudiciĂĄrio (por exemplo, por meio de ação direta de inconstitucionalidade).
5
Doutrina e jurisprudência admitem a reserva de lei relativa: MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffrè, 2005, p. 379.
6
ADI 2.398 AgR/DF, rel. Min. Cezar Peluso, 25/06/2007.
7
SAMPAIO, JosÊ AdÊrcio Leite. A constituição reinventada pela jurisdição constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 475-476.
151
Entretanto, se a competĂŞncia constitucional para disciplinar um assunto ĂŠ do Poder ExecuWLYR QR H[HUFtFLR GR SRGHU UHJXODPHQWDU DUW ,9 Ă&#x20AC;QDO R 3RGHU /HJLVODWLYR QmR SRGH DOHJDU que houve usurpação de sua competĂŞncia e utilizar o poder de veto legislativo conferido pelo art. 49, V, apenas porque nĂŁo concorda com o mĂŠrito da regulamentação. Como esclarece o Professor CLĂ&#x2C6;MERSON M. CLĂ&#x2C6;VE, quando o Executivo deve apenas â&#x20AC;&#x153;disciplinar os procedimentos utilizados pela Administração (modo de agir) nas relaçþes que travarĂĄ com os particulares, efetivamente, nĂŁo hĂĄ delegaçãoâ&#x20AC;?, e â&#x20AC;&#x153;o Executivo pode, perfeitamente, regulamentar a lei em virtude de competĂŞncia prĂłpriaâ&#x20AC;?.8 Em termos mais gerais, mas ressaltando essa atribuição regulamentar prĂłpria, enfatizam os Professores LUIZ ALBERTO DAVID ARAUJO e VIDAL SERRANO NUNES JĂ&#x161;NIOR que a lei â&#x20AC;&#x153;nĂŁo pode impedir a sua regulamentação, pois estaria invadindo a competĂŞncia do Poder Executivoâ&#x20AC;?.9 Portanto, a situação inverte-se no presente projeto de decreto legislativo: ĂŠ o Congresso Nacional que extrapola seu poder ao pretender suspender o exercĂcio adequado do poder regulamentar pelo Presidente da RepĂşblica. A desautorização da opção do Executivo pelo Legislativo pode dar-se apenas onde houver autorização expressa da Constituição. Fora daĂ, os Poderes deverĂŁo respeitar suas respectivas esferas de atribuição. O Poder Legislativo pode, sim, contestar o acerto das opçþes do Executivo, por exemplo, em relação a escolhas de titulares de determinados cargos (art. 52, III), ao veto (art. 66, § 4Âş), a medidas provisĂłrias (art. 62, § 5Âş), Ă intervenção (art. 36, § 1Âş). Essas e outras KLSyWHVHV UHYHODP D LQWHUIHUrQFLD UHFtSURFD IUHLRV H FRQWUDSHVRV HQWUH RV 3RGHUHV TXH GHĂ&#x20AC;QH por exceção o princĂpio da autonomia. (P VXPD R SURMHWR GH GHFUHWR OHJLVODWLYR HP DQiOLVH WHP HP YLVWD LQĂ&#x20AC;UPDU D RSomR GR 3RGHU Executivo, consubstanciada no conteĂşdo do Decreto 4.887/2003, e utiliza indevidamente como pretexto uma alegada â&#x20AC;&#x201C; mas nĂŁo explicada â&#x20AC;&#x201C; ultrapassagem dos limites do poder regulamentar. Respeito ao devido processo legal â&#x20AC;&#x201C; Se pudesse apreciar o mĂŠrito da regulamentação dada pelo Decreto 4.887, o Congresso Nacional, no uso do poder de sustação de atos normativos do art. 49, V, da Constituição, haveria de concluir pelo atendimento ao princĂpio do devido processo legal, em sentido contrĂĄrio ao que insinua o projeto de decreto legislativo ora em exame. Cuidadoso, o Decreto 4.887/2003 adota o critĂŠrio antropolĂłgico de auto-atribuição dos grupos ĂŠtnico-raciais (art. 2Âş), pois nĂŁo haveria como reconhecer autoridade a alguĂŠm externo ao grupo para proceder, heteronomamente, Ă atribuição de identidade. â&#x20AC;&#x153;Devemos encontrar alguma RXWUD PDQHLUD GH DVVHJXUDU D OHJLWLPLGDGH XPD PDQHLUD TXH QmR FRQWLQXH D GHĂ&#x20AC;QLU JUXSRV H[FOXĂdos em função de uma identidade que outros criaram para eles.â&#x20AC;? â&#x20AC;&#x201C; adverte WILL KYMLICKA.10 Ă&#x2030; seguido o critĂŠrio internacionalmente adotado, do que dĂĄ testemunho a Convenção nÂş 169 da OIT, cujo art. 1.2 dispĂľe que a consciĂŞncia da prĂłpria identidade â&#x20AC;&#x153;deverĂĄ ser conside8
CLĂ&#x2C6;VE, Clèmerson M. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na Constituição de 1988. SĂŁo Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 254.
9
ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JĂşnior, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 9. ed. SĂŁo Paulo: Saraiva, 2005, p. 310.
10
.<0/,&.$ :LOO )LORVRĂ&#x20AC;D SROtWLFD FRQWHPSRUkQHD 6mR 3DXOR 0DUWLQV )RQWHV S
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rada como critĂŠrio fundamental para determinar os gruposâ&#x20AC;? aos quais se aplica a Convenção. Tanto ĂŠ assim que JULIE RINGELHEIM, ao analisar a Convenção11 EuropĂŠia dos Direitos Humanos, refere que, no contexto das diferentes culturas, conforme apontam sociĂłlogos e DQWURSyORJRV ´DV QRUPDV H DV SUiWLFDV VmR LQWHUSUHWDGDV QHJRFLDGDV PRGLĂ&#x20AC;FDGDV SHORV prĂłprios atores sociaisâ&#x20AC;?.12 Todavia, como o prĂłprio Decreto determina, devem ser avaliados tambĂŠm outros fatores WUDMHWyULD KLVWyULFD SUySULD UHODo}HV WHUULWRULDLV HVSHFtĂ&#x20AC;FDV DQFHVWUDOLGDGH QHJUD UHODFLRQDGD com a resistĂŞncia Ă opressĂŁo histĂłrica), que revestem de objetividade a auto-atribuição inicial. -8/,$1$ 6$17,//, DSRQWD MXVWDPHQWH TXH RV SULQFLSDLV FULWpULRV DGRWDGRV SDUD D LGHQWLĂ&#x20AC;FDomR das comunidades de quilombos sĂŁo â&#x20AC;&#x153;a auto-atribuição (critĂŠrio tambĂŠm consagrado pela ConYHQomR GD 2,7 Mi PHQFLRQDGR H D UHODomR KLVWyULFD FRP XP WHUULWyULR HVSHFtĂ&#x20AC;FRÂľ 13 (VVD FRQWXGR p DSHQDV XPD HWDSD SUHOLPLQDU TXH GHYHUi VHU VHJXLGD GD ´LGHQWLĂ&#x20AC;FDomR delimitação e levantamento ocupacional e cartorialâ&#x20AC;? da ĂĄrea (art. 7Âş do Decreto), retratadas num relatĂłrio tĂŠcnico. Este serĂĄ encaminhado a diversos ĂłrgĂŁos para manifestação (art. 8Âş) e permitirĂĄ contestação por qualquer interessado (art. 9Âş). Como se percebe, os requisitos para o reconhecimento do direito de propriedade deverĂŁo ser demonstrados, desde a condição de remanescente de quilombo atĂŠ a posse tradicional (mesmo quando nĂŁo atual, por causa, por exemplo, de expulsĂŁo violenta). E sĂŁo asseguradas amplas possibilidades de contestação por quem se sentir prejudicado. AusĂŞncia de privilĂŠgio odioso â&#x20AC;&#x201C; Ă&#x2030; a prĂłpria Constituição de 1988 que, originalmente, institui um tratamento jurĂdico diferenciado para os remanescentes das comunidades de quilombos que ocupam ou ocupavam suas terras tradicionalmente, mas nĂŁo tĂŞm tĂtulo e/ou registro imobiliĂĄrio. HĂĄ o reconhecimento constitucional de uma situação histĂłrica. Regimes jurĂdicos diferenciados concretizam a igualdade, â&#x20AC;&#x153;devendo as situaçþes desiguais ser tratadas de maneira dessemelhante, evitando-se assim o aprofundamento e a perpetuação de desigualdades engendradas pela prĂłpria sociedadeâ&#x20AC;?, assevera o Ministro JOAQUIM. B. BARBOSA GOMES.14 Quando o projeto de decreto legislativo em foco acusa o Decreto 4.887/2003 de â&#x20AC;&#x153;estabelecer privilĂŠgioâ&#x20AC;?, na verdade estĂĄ a insurgir-se contra a opção feita na prĂłpria Constituição, que tambĂŠm estabeleceu tratamento jurĂdico distinto para os Ăndios (art. 231), para as pessoas SRUWDGRUDV GH GHĂ&#x20AC;FLrQFLD DUW 9,,, SDUD RV FXOWRV H VHXV WHPSORV DUW 9, ´EÂľ SDUD RV Deputados e Senadores (art. 53)... 0RGDOLGDGH Mi H[LVWHQWH GH GHVDSURSULDomR ² 2 SURMHWR WDPEpP DĂ&#x20AC;UPD HUURQHDPHQWH TXH 11
SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. Proteção jurĂdica Ă diversidade biolĂłgica e cultural. SĂŁo Paulo: PeirĂłpolis, 2005, p. 136-137.
12
RINGELHEIM, Julie. DiversitĂŠ culturelle et droits de lâ&#x20AC;&#x2122;homme. Lâ&#x20AC;&#x2122;ĂŠmergence de la problĂŠmatique des minoritĂŠs dans le droit de la Convention europĂŠenne des droits de lâ&#x20AC;&#x2122;homme. Bruxelles: Bruylant, 2006.
13 14
Op. e loc. cit. *20(6 -RDTXLP % %DUERVD $omR DĂ&#x20AC;UPDWLYD SULQFtSLR FRQVWLWXFLRQDO GD LJXDOGDGH 2 'LUHLWR FRPR LQVWUXPHQWR GH WUDQVIRUPDomR
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o Decreto 4.887 â&#x20AC;&#x153;cria nova forma de desapropriação, alargando os limites constitucionais ao direito de propriedade, sem previsĂŁo constitucional ou legalâ&#x20AC;?. As modalidades expropriatĂłrias que podem ser utilizadas, justamente para regularizar a situação fundiĂĄria e garantir indenização a posseiros que residam e/ou cultivem as terras dos remanescentes de quilombos, sĂŁo as clĂĄssicas desapropriaçþes por utilidade pĂşblica (prevista no Decreto-lei 3.365/1941) e por interesse social (prevista na Lei 4.132/1962). A propĂłsito, reFHQWHPHQWH R 3UHVLGHQWH GD 5HS~EOLFD GHVDSURSULRX SRU ´LQWHUHVVH VRFLDO SDUD Ă&#x20AC;QV GH WLWXODomR de ĂĄrea remanescente de quilomboâ&#x20AC;?, a ĂĄrea onde se situa a comunidade remanescente de quilombo da Caçandoca, no MunicĂpio de Ubatuba, Estado de SĂŁo Paulo (Decreto de 27/09/2006). As desapropriaçþes por utilidade pĂşblica ou por interesse social tambĂŠm podem ser realizaGDV SHORV (VWDGRV 'LVWULWR )HGHUDO H 0XQLFtSLRV QD PHGLGD GH VXDV SRVVLELOLGDGHV $Ă&#x20AC;QDO R DUW 68 ADCT determina genericamente que ao Estado â&#x20AC;&#x201C; no sentido de Poder PĂşblico, ou seja, a todos os nĂveis federados de governo â&#x20AC;&#x201C; incumbe a emissĂŁo dos respectivos tĂtulos de propriedade. e GLVFXWtYHO VH VHULD FDEtYHO DLQGD HP FDVRV HVSHFtĂ&#x20AC;FRV D GHVDSURSULDomR SDUD Ă&#x20AC;QV GH reforma agrĂĄria, pela UniĂŁo, ou mesmo se haveria necessidade de desapropriação ou se bastaria a indenização de eventuais posseiros (com ou sem tĂtulo de propriedade) por outras vias. $ GHVDSURSULDomR ´SRU LQWHUHVVH VRFLDO SDUD Ă&#x20AC;QV GH UHIRUPD DJUiULDÂľ DUW GD &RQVWLWXLomR ĂŠ a forma determinada na Instrução Normativa nÂş 20, de 19/11/2005, do Presidente do INCRA, que regulamenta o procedimento estabelecido no Decreto 4.887/2003; essa IN prevĂŞ tambĂŠm a desapropriação prevista no art. 216, § 1Âş, da Constituição (desapropriação com o objetivo de promover e proteger o patrimĂ´nio cultural brasileiro, hipĂłtese contida no Decreto-lei 3.365/1941, art. 5Âş, â&#x20AC;&#x153;lâ&#x20AC;?) e a compra e venda â&#x20AC;&#x153;na forma prevista no Decreto 433/92â&#x20AC;? (sobre a aquisição de imĂłYHLV UXUDLV SDUD Ă&#x20AC;QV GH UHIRUPD DJUiULD 7RGD HVVD GLVFXVVmR DSHQDV LQGLFD D SRVVLELOLGDGH GH outras modalidades expropriatĂłrias ou indenizatĂłrias jĂĄ previstas no ordenamento jurĂdico. Como se pode ver, o Decreto 4.887 nĂŁo â&#x20AC;&#x153;cria nova forma de desapropriaçãoâ&#x20AC;? e nem precisaria, pois as diversas modalidades expropriatĂłrias jĂĄ existentes prestam-se Ă regularização fundiĂĄria dos territĂłrios tradicionalmente ocupados por comunidades quilombolas. AS FORMAS DE CONTROLE DO DECRETO LEGISLATIVO O decreto legislativo de sustação dos atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar â&#x20AC;&#x201C; decreto legislativo que representa uma modalidade de controle parlamentar sobre o Executivo â&#x20AC;&#x201C; tambĂŠm ĂŠ suscetĂvel de controle, judicial. Quando o pretenso controle parlamentar ĂŠ quem usurpa a competĂŞncia regulamentar do Executivo, hĂĄ afronta ao princĂpio da separação de poderes, que caracteriza inconstitucionalidade.15 ,VVR p DĂ&#x20AC;UPDGR SHOD MXULVSUXGrQFLD GR 6XSUHPR 7ULEXQDO )HGHUDO social. A experiĂŞncia dos EUA. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 4. 15
MARTINES, Temistocle. Diritto constituzionale. 11. ed. Milano: Giuffrè, 2005, p. 503.
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2 H[DPH GH FRQVWLWXFLRQDOLGDGH GR GHFUHWR OHJLVODWLYR TXH VXVSHQGH D HĂ&#x20AC;FiFLD GH DWR GR Poder Executivo impĂľe a anĂĄlise, pelo Supremo Tribunal Federal, dos pressupostos legitimadores do exercĂcio dessa excepcional competĂŞncia deferida Ă instituição parlamentar. Cabe Ă Corte 6XSUHPD HP FRQVHT rQFLD YHULĂ&#x20AC;FDU VH RV DWRV QRUPDWLYRV HPDQDGRV GR ([HFXWLYR DMXVWDP VH ou nĂŁo, aos limites do poder regulamentar ou aos da delegação legislativa. $ Ă&#x20AC;VFDOL]DomR HVWULWD GHVVHV SUHVVXSRVWRV MXVWLĂ&#x20AC;FD VH FRPR LPSRVLomR GHFRUUHQWH GD QHcessidade de preservar, hic et nunc, a integridade do princĂpio da separação de poderes. (ADI 748-3 MC/RS, rel. Min. Celso de Mello, 01/07/1992)16 Em carĂĄter preventivo, todavia, jĂĄ ĂŠ possĂvel proceder a uma avaliação da incompatibilidade do prĂłprio projeto de decreto legislativo em comento, que nĂŁo deverĂĄ receber parecer favorĂĄvel das comissĂľes incumbidas de analisĂĄ-lo. Evitar-se-ĂĄ, assim, que o Congresso Nacional despenda tempo e esforços inutilmente, na discussĂŁo e eventual aprovação de um decreto legislativo fadado, entĂŁo, a ter sua inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal.17 Ainda que nĂŁo se considere a inconstitucionalidade do projeto de decreto legislativo, ele QmR PHUHFH DSURYDomR QR PpULWR &DEH DR &RQJUHVVR 1DFLRQDO LVWR VLP DĂ&#x20AC;UPDU D TXDOLGDGH GR Decreto 4.887/2003, que: D RIHUHFH XP SURFHGLPHQWR DGHTXDGR GH LGHQWLĂ&#x20AC;FDomR UHFRQKHFLPHQWR GHOLPLWDomR GHmarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos; b) permite a concretização do art. 68 ADCT e assegura, assim, um direito reconhecido pela Constituição de 1988, mas que mal tem sido implementado; F UHVSRQGH DR FRPSURPLVVR LQWHUQDFLRQDO DVVXPLGR SHOR %UDVLO DR UDWLĂ&#x20AC;FDU D &RQYHQomR 169 da OIT. Conclui-se que o Projeto de Decreto Legislativo nÂş 44/2007 ĂŠ descabido, improcedente e contrĂĄrio Ă Constituição.
Piracicaba (SP), 17 de setembro de 2007.
:$/7(5 &/$8',86 527+(1%85* Procurador Regional da RepĂşblica
16
Veja-se tambĂŠm a ADI 1.553-2/DF, rel. Min. SepĂşlveda Pertence, 06/01/1997.
17
Encontra-se pendente de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.239/DF, justamente contra o Decreto 4.887/2003.
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