LE UNIONI DEI COMUNI CHE VOGLIAMO Gli incontri preparatori agli Stati Generali della montagna ed il confronto avviato in tale sede, hanno evidenziato da parte dei Sindaci della Consulta della montagna, la necessità di soffermarsi sul ruolo delle Unioni dei Comuni e sul loro assetto amministrativo. Alla luce della nuova programmazione europea, del PNRR e del Piano Regionale di Sviluppo, nonché dei mutamenti intercorsi in questi anni a livello normativo è emersa la necessità di avviare un percorso di revisione complessiva della governance locale che vede le Unioni dei Comuni protagoniste di questa riforma. Nel ridisegnare la funzione delle Unioni dei Comuni è necessario tenere conto di un contesto istituzionale che, negli ultimi anni, ha visto la revisione delle province e delle autonomie locali attraverso la L. 56/14 e l’applicazione di politiche di ambito che hanno comportato il progressivo accentramento di molti servizi pubblici – dalle aziende sanitarie locali, alle reti idriche, passando dalle aziende per la raccolta dei rifiuti sino a giungere ai sistemi di distribuzione del gas, togliendo valore ad alcune funzioni associate riconosciute e finanziate dalla legge regionale 68/11. In questo contesto, in particolare, una prima riflessione funzionale alla valorizzazione di dei corpi intermedi necessari ad un nuovo sviluppo dei territori montani, riguarda la centralità dello svolgimento della delega forestale, che comporta un’analisi della struttura organizzativa degli enti nonché la determinazione delle risorse necessarie al funzionamento della stessa. In questi anni, un lavoro importante di adeguamento della funzione, di revisione dei criteri di ripartizione delle risorse e di aggiornamento del Contratto regionale di settore, hanno determinato un consolidamento della funzione in capo alle unioni dei Comuni e ai Comuni delegati, evidenziando l’importanza di un presidio locale delle politiche forestali per la manutenzione e la tutela del territorio. In questi ultimi anni sono anche cominciati percorsi innovativi di gestione e di governance della funzione volti alla sostenibilità ambientale e alla multifunzionalità delle foreste, 1
che rispondono a quanto introdotto dalla normativa nazionale e promosso dai fondi della Comunità Europea. Oltre alla questione centrale della delega forestale, vi sono una serie di ambiti su cui pare necessario intervenire attraverso una discussione approfondita che definisca ambiti e modalità di revisione, necessari ad attualizzare il ruolo delle unioni nel contesto attuale. In questo senso, occorre precisare che alcune questioni ordinamentali quali la composizione degli organi e la figura del segretario delle Unioni, attengono al quadro normativo nazionale ed inoltre il dibattito in merito alla obbligatorietà delle gestioni associate è ancora in corso fermo restando quanto ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 33/2019 in merito alla obbligatorietà. Dalla sentenza emergono due aspetti fondamentali rispetto al ruolo delle Unioni: 1. La necessità di un intervento normativo nazionale nella Carta delle Autonomie: "Sarebbe questo (la Carta delle Autonomie Locali), peraltro, l'ambito naturale dove anche considerare i limiti - da tempo rilevati - dell'ordinamento base dell'autonomia locale, per cui le stesse funzioni fondamentali - nonostante i principi di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà di cui all'art. 118, Cost. - risultano assegnate al più piccolo Comune italiano, con una popolazione di poche decine di abitanti, come alle più grandi città del nostro ordinamento, con il risultato paradossale di non riuscire, proprio per effetto dell'uniformità, a garantire l'eguale godimento dei servizi, che non è certo il medesimo tra chi risiede nei primi e chi nei secondi". 2. Un rafforzamento delle Unioni. La Corte afferma rispetto all’obbligatorietà delle gestioni associate che: "Anche nella più stringente delle stesse (forme associative), l'unione di Comuni, che è provvista di propri organi, il meccanismo della rappresentanza di secondo grado appare compatibile con la garanzia del principio autonomistico, dal momento che, anche in questo caso, non può essere negato che venga «preservato uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali, o ai relativi processi deliberativi, in vista del raggiungimento di fini unitari nello spazio territoriale reputato ottimale». Ed in particolare l'art. 32 del T.u. Enti locali prevede, che il consiglio dell'unione sia «composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti», nonché che sia assicurata «la rappresentanza di ogni comune» e «garantita la rappresentanza delle minoranze». Tanto basta a renderlo rappresentativo degli enti che vi partecipano, che rimangono capaci di tradurre il proprio indirizzo politico in una reale azione di influenza sull'esercizio in forma associata delle funzioni". Nell’ambito del contesto più ampio sopra descritto, riportiamo qui di seguito una serie di punti che vorrebbero rappresentare un primo elemento comune di discussione, da riportare poi nel dibattito 2
istituzionale di carattere regionale, per organizzare un percorso di ammodernamento dell’assetto delle unioni nell’ambito della prossima legislatura. 1 Verificare l’opportunità di attualizzare delle funzioni delle unioni, in particolar modo di quelle incentivate, e cioè Funzioni articolo 14, comma 27, lettera a), del d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica" 1 - gestione delle entrate tributarie e dei servizi fiscali, concernente la gestione ordinaria dei tributi e delle imposte comunali; gestione dei beni demaniali e patrimoniali, concernente la tenuta e l'aggiornamento dell'inventario dei beni, nonché la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici destinati a sedi di uffici pubblici e a pubblico servizio; gestione delle risorse umane, concernente il reclutamento e i concorsi e il trattamento giuridico ed economico del personale 2 - organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale 3 - catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente 4 - la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonche' la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale 5 - attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi 6 - organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi 7 - progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione 8 - edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici 9 - polizia municipale e polizia amministrativa locale 10 - tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale 11 - servizi in materia statistica Funzioni art. 90 , comma 1, lettera b), della l.r. 27 dicembre 2011, n. 68 "Norme sul sistema delle autonomie locali". 1 - sportello unico delle attività produttive 2 - procedure di valutazione di impatto ambientale, vincolo idrogeologico, pareri relativi ai procedimenti in materia paesaggistica 3
3 - procedure di valutazione di impatto ambientale, vincolo idrogeologico, procedimento amministrativo per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica 4 - procedure di valutazione di impatto ambientale, vincolo idrogeologico, pareri e autorizzazioni in materia paesaggistica 5 - piano strutturale intercomunale di cui all'articolo 23 della legge regionale 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo del territorio) Sarebbe inoltre opportuno aggiungere una riflessione riguardo le Funzioni di ambito territoriale legate alla gestione della rete dei servizi considerati nella LR68 non “essenziali” perché non inclusi nell'elenco dell'art 14, comma 27, lettera a), del d.l. 78/2010, che nelle aree montane hanno invece una funzione rilevante per la coesione interna e per lo sviluppo economico e turistico (vedi gestione della rete dei servizi bibliotecari, di quelli museali ed anche la gestione dell'OTD e delle politiche territoriali sul turismo come individuate dalla norma regionale di riferimento). 2. La governance interna ( Da verificare nel quadro normativo Nazionale) Verificare l’attualità delle norme che individuano cariche e ruoli all’interno delle unioni e esaminare l’effettiva efficacia della sovrapposizione di cariche tra amministrazioni locali e unioni. In questo senso potrebbe essere verificata la possibilità di modificare l'attuale sistema di nomina cooptata dei Sindaci e tornare ad una giunta che derivi da membri dei consigli comunali come accadeva nelle superate comunità montane. Tutto questo soprattutto nelle Unioni nate dalle Comunità Montane che hanno strutture autonome edifici e personale, quindi l'unione è un altro ente a tutti gli effetti in questi casi rispetto ai comuni che si sono associati solo in gestioni e funzioni. Verificare i criteri che attribuiscono la rappresentatività delle amministrazioni locali nell’ambito dei processi decisionali delle unioni 3. Modalità di finanziamento delle unioni, dotazione e funzioni del personale Verificare diversi inquadramenti di personale, verificare l’opportunità di definire ruoli tecnici di direzione all’interno delle unioni in grado di dare continuità all’azione amministrativa delle unioni, e di converso verificare eventuali necessità di maggiori finanziamenti per garantire la copertura delle spese generali e di funzionamento. Uniformare la normativa sulle assunzioni a quella in vigore per i comuni, eliminando, ad esempio, il vincolo di riassunzione nell'anno successivo al congedo/dimissioni 4. Rilancio della delega forestale Verifica dell’andamento delle azioni e dello stato conseguente alla delega regionale e rimodulazione dei criteri di ripartizione delle risorse. In questo senso appare necessario verificare 4
quanto prima la Dotazione del Fondo Unico. Appare infatti essenziale, al fine di dare continuità al processo di funzionamento ed ammodernamento delle unioni, intervenire entro il termine del 2021 per rifinanziare, nelle medesime misure e per il prossimo triennio, le quote di Fondo di Riequilibrio così come indicato all’art. 94, comma 4.ter della L.R. n 68 2011 e con un’ulteriore intesa fra le Unioni dei Comuni anche le quote di Fondo di Solidarietà, quali componenti integrative del Fondo Unico ancora ad oggi imprescindibili per l’implementazione delle attività complessive svolte dalle unioni. Revisione della delega forestale dando la possibilità alle unioni di valorizzare il proprio territorio non relegando questa funzione alla sola gestione del demanio regionale, se pur fondamentale, ma implementandola con la dotazione di strumenti e risorse che consentano di: a) valorizzazione della multifunzionalità del bosco b) promuovere nuove forme di gestione del bosco (associazioni fondiarie, accordi pubblico privato, ecc…) c) supportare la certificazione di sostenibilità della risorsa bosco d) promuovere la cultura del bosco attraverso la formazione degli operatori pubblici e privati e la divulgazione nelle scuole e) gestire e valorizzare i prodotti del bosco e del sottobosco con particolare attenzione alla castanicoltura. 5. Modalità di relazione con i consorzi di bonifica Rafforzamento dello strumento delle convenzioni mantenendo la possibilità di uno stretto contatto col territorio mediante la gestione diretta del suo reticolo idraulico. Superando inoltre lo stallo sulla gestione del reticolo nei territori il cui reticolo ricade nella gestione dei consorzi interregionali, che di fatto impedisce di effettuare anche la minima manutenzione ordinaria dei corsi d’acqua. 6. Ruolo delle Unioni nella programmazione e nella progettazione territoriale Verificare l’opportunità di individuare nelle Unioni quali enti territoriali di riferimento e di coordinamento per le nuove progettazioni per l’accesso ai fondi del PNRR e della nuova programmazione comunitaria. 7. Un nuovo ruolo nella progettazione di ambito Unioni come luogo di promozione della coprogrammazione e della coprogettazione territoriale ed in particolare della progettazione degli investimenti pubblici a valenza e impatto sovracomunale nonché della programmazione economica, con particolare riferimento all'obbligo di dotarsi di un documento di programmazione socio-economica del territorio dell'unione di medio periodo. 5
8. Rapporti con i comuni fuori unione Individuare modalità di rapporto condivise per la governance locale, funzioni e attivazione di servizi. 9. Rapporti con i comuni confinanti in altre regioni, “legislazione di confine”. Condivisione da parte delle regioni limitrofe, limitatamente ai territori di confine, di interventi legislativi volti ad evitare la creazione di disparità tra territori di fatto uniformi.
Anci Toscana, raccogliendo nei 18 incontri territoriali di preparazione agli Stati generali della Montagna 2021, effettuati con tutte le unioni dei comuni montani della Toscana, una serie di sollecitazioni e indicazioni, che hanno evidenziato in modo univoco la necessita di tutti i territori intervenuti di avviare un percorso per rafforzare la centralità del ruolo delle unioni dei comuni, attraverso l’individuazione di strumenti atti ridefinire tale ruolo all’interno di un mutato contesto socio economico ed amministrativo, conferma la propria disponibilità a programmare ed avviare con le istituzioni regionali un percorso condiviso di attualizzazione del ruolo delle Unioni dei Comuni.
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