Notas de Políticas Públicas OCDE
Aumentar la Confianza del Público: Medidas de Ética en los Países de la OCDE
La función pública es un valor social. Los ciudadanos esperan que los servidores públicos atiendan el interés público con equidad y que, en el día a día, administren bien los recursos públicos. Un servicio público justo y fiable genera confianza en el público y crea un ambiente favorable para las empresas, contribuyendo así al buen funcionamiento de los mercados y al crecimiento económico. La ética de los servidores públicos y la confianza del público, forman la piedra angular deL buengobierno. Pero ¿que se necesita para generar dicha confianza por parte del público? Esta Nota se basa en la experiencia de los 29 países miembros de la OCDE y describe los principales elementos que contribuyen a una política integral de gestion eficaz de la ética. Asimismo, sugiere algunas orientaciones para generar una mayor confianza en las instituciones públicas.
PUMA Nota de Políticas Públicas No. 7 Septiembre de 2000
Los valores básicos que sustentan el servicio público La identificación de valores básicos es el primer paso para crear un entendimiento común en la sociedad acerca de la conducta que se espera observar en quienes detentan puestos públicos. Todos los países de la OCDE publican un conjunto de valores básicos que guían a su servicio público en su desempeño diario. Estos valores surgen de las mismas fuentes que las normas sociales, los principios democráticos y la ética profesional.
señalado, e implica tanto un acceso equitativo a los servicios públicos como igualdad ante la ley. Los ocho valores esenciales para la adm inistracion publica mas citados en los paises de la OCDE (numero de paises que citan cada valor)
24
Imparcialidad 22
Legalidad
Un cambiante sector público requiere que los valores básicos se actualicen. Cerca de la tercera parte de los países de la OCDE ya han actualizado los valores básicos del servicio público a lo largo de los últimos cinco años y se están llevando a cabo revisiones adicionales. En estas revisiones, los países han otorgado nuevo énfasis a los valores tradicionales dándoles a la vez un contenido más moderno y anadiendo nuevos valores para reflejar una creciente cultura del servicio público basada en la obtención de resultados. Por ejemplo, la imparcialidad es el valor básico más comunmente
18
Integridad Eficacia
14
Transparencia
14
Responsabilidad
11
Igualdad
11
Justicia
10
Las normas de comportamiento establecen límites de conducta
para los ministros en lo relativo a la conducción de asuntos del gobierno.
La adopción de legislación se ha convertido en la principal manera de explicitar los valores básicos existentes. En casi todos los países de la OCDE se ha desarrollado una descripción más detallada de las normas de conducta que se espera sigan los servidores públicos en situaciones de conflicto potencial de interés, particularmente en lo relativo a: la utilización de información oficial y recursos públicos; la recepción de regalos o prestaciones; y el trabajo fuera del servicio público. Además de las normas generales a las que deben sujetarse todos los servidores públicos, los países de la OCDE establecen orientaciones complementarias para ciertos grupos o profesiones desempeñados en áreas sensibles o donde exista un alto riesgo de caer en conflictos de interés, tales como hacer cumplir la ley, las administraciones tributarias y las de aduanas. Asimismo, algunos países han elaborado códigos
Las leyes penales sancionan formas específicas de corrupción así como la violación de valores básicos. Mientras que casi todos los países de la OCDE tipifican como un delito la corrupción activa y pasiva cometida por servidores públicos, cada vez mas países también consideran delictivas otras formas de corrupción, tales como el intento de corrupción y la corrupción indirecta. Asimismo, la Convención contra el cohecho de la OCDE obliga a todos los países miembros de la Organización, más a cinco países no miembros, a que sancionen el soborno a servidores públicos extranjeros mediante penas eficaces, proporcionadas y disuasivas. En un número creciente de países también se busca castigar la violación de los valores y principios básicos del servicio público (tales como la imparcialidad en la toma de decisiones) al igual que el uso del puesto público en beneficio personal.
2
La vigencia práctica de los valores comienza con la comunicación Involucrar al personal, ya sea de manera directa o a través de sindicatos o asociaciones profesionales, en la revisión de valores y normas, facilita el entendimiento mutuo entre los funcionarios públicos y una puesta en marcha de estas medidas de manera menos autoritaria. Una tercera parte de los países de la OCDE han realizado consultas con grupos definidos tanto dentro como fuera de la función pública. Incluso algunos países han implicado tambien a grupos ciudadanos.
Casi todos los países de la OCDE utilizan la formación para aumentar la conciencia de los servidores públicos acerca de los temas relacionados con la ética. Sin embargo, existe una creciente preocupación por desarrollar las aptitudes necesarias para afrontar dilemas éticos. Más de la mitad de los países se centran en proporcionar información sobre principios éticos a los nuevos miembros del servicio cuando se integran a éste y, en una tercera parte de los países las declaraciones de valores éticos forman también parte del contrato de trabajo. Algunos países de la OCDE también ofrecen formación en el lugar de trabajo regularmente.
Un creciente número de países emplean nuevas tecnologías, particularmente Internet y los CD-ROMs interactivos, para suministrar información sobre los valores y normas esperados, así como para formar a los servidores públicos en temas de ética.
Además, los funcionarios públicos pueden buscar el asesoramiento de sus superiores ante dilemas éticos en el lugar de trabajo. Algunos países también ofrecen acceso a órganos externos especializados para garantizar la neutralidad del asesoramiento.
Garantizar la integridad en el trabajo cotidiano detección y la declaración de conflictos de interés. En dos terceras partes de los países se han elaborado medidas específicas contra la corrupción en áreas sensibles, tales como las decontratación pública, aplicando medidas complementarias tales como: Reglamentos y orientaciones específicos; Controles más estrictos; Rotación periodica del personal.
Las siguientes medidas administrativas resultan esenciales en la creación de un ambiente de trabajo que garantice la transparencia y refuerce la integridad: Imponer el respeto a los plazos legalmente establecidos para dictar actos administrativos Obligar a motivar las resoluciones administrativas Abrir vías de recursos contra las resoluciones administrativas y acciones de los funcionarios y autoridades públicas. Requerir la identificación de los conflictos de interés.
El dar a conocer intereses privados lleva a una toma de decisiones más transparente al minimizar la posibilidad de conflictos que surjan entre los deberes públicos y los intereses privados. Con pocas excepciones, los países de la OCDE requieren que se declaren los intereses financieros personales, mientras que la mitad de los países también obligan a los funcionarios a informar sobre puestos externos y dádivas o regalos.
De manera casi unánime, los países de la OCDE seleccionan a sus funcionarios en base al mérito, tanto para acceder a la función pública como para promocionar dentro de ella. La gran mayoría de los países garantizan la transparencia de sus procesos de selección mediante la publicación tanto de las reglas de reclutamiento como de las vacantes y más de la mitad de los países también toman en cuenta consideraciones de ética en las evaluaciones de reclutamiento y desempeño.
Cuanto más alto sea el puesto, mayor es la transparencia que se exige. Normalmente, se exigen declaraciones de los políticos electos y los altos funcionarios; por su parte, en algunos países se exige esto de todos los servidores públicos. En algunos sectores sensibles, tales como la administración tributaria y las aduanas, se exige una declaración máspormenorizada.
Los países de la OCDE prestan una atención creciente y particular a los funcionarios que se encuentran en puestos con mayor riesgo de corrupción. La gran mayoría de estos países requieren la
3
Supervisar el cumplimiento Una buena gestión de la ética no sólo establece las normas de conducta pertinentes, sino que también implica vigilar su cumplimiento.
la ética de las institutiones administrativas. El otorgamiento de poderes a un Ombudsman independiente para investigar la mala gestion se ha convertido en un instrumento generalizado en mas de la mitad de los países de la OCDE y, cada vez son más los paises que crean unidades especializadas independientes para vigilar el comportamiento de la administración pública.
Los controles internos se utilizan ampliamente para detectar irregularidades individuales y fallos sistémicos en los países de la OCDE. Los países miembros han fortalecido las medidas legales vigentes o han establecido marcos legales para el control interno. Las evaluaciones de controles internos, que generalmente se llevan a cabo con periodicidad anual o cuando se considera necesario, recomiendan medidas para mejorar la gestión y, en algunos casos, informar directamente al nivel político o al público en general.
La denuncia, por parte de los funcionarios, de faltas de conducta es o bien una obligacion legal o bien es incentivada por reglas organizacionativas en dos terceras partes de los países de la OCDE. También se observa entre los países miembros la creciente necesidad de otorgar protección a quienes denuncian estas faltas enla administración pública. Cerca de la mitad de los países de la Organización ofrecen protección general principalmente en el marcolegal de la función pública, donde las garantías más comunes consisten en una declaración legal general orientada a proteger a los denunciantes y el anonimato de la denuncia. En dos terceras partes de los países de la Organización, la ciudadanía tiene acceso a procedimientos de agravios y quejas, al Ombudsman, al Inspector General y a servicios de atención al usuario o a líneas telefónicas establecidas con esa finalidad, que les permiten denunciar faltas o conductas poco éticas por parte de servidores públicos.
Los controles internos se complementan con el escrutinio independiente. Este tipo de auditoría lleva a que los servidores públicos rindan cuentas por sus actos, en última instancia, al público. Prácticamente en todos los países, el poder Legislativo realiza evaluaciones de las actividades desempeñadas por la administración pública. Otros tipos comunes de escrutinio van desde la auditoría independiente externa, investigacion por el Defensor del Pueblo (Ombudsman) o un Inspector General hasta la revisión judicial o diagnósticos sobre
Aplicación de medidas contra conductas reprobables Aunque la competencia para iniciar procedimientos disciplinarios la tienen los gestores públicos de niveles más altos en cada institution, estos también pueden recibir ayuda de órganos externos específicos. En todos los países de la OCDE, dichos organos son los principales instrumentos para investigar y perseguir conductas reprobables en la administración pública, al contar con la facultad legal de llevar ante los tribunales los casos donde se sospecha la presencia de corrupción.
La aplicación de medidas contra la violación de normas es una responsabilidad compartida entre los gestores y los órganos externos investigación. Los países de la OCDE reconocen que las medidas disciplinarias contra las violaciones de normas en la administración deben tomarse dentro de la institución donde la violación secometio. Todos los gobiernos han desarrollado un marco legal general para procedimientos disciplinarios que permite a los gestores imponer tempestivamente las sanciones que procedan, a traves de un procedimiento sancionador con garantias para los funcionarios implicados. Los países de la OCDE emplean sanciones disciplinarias muy similares, que van desde la advertencia, laamonestacion y las multas hasta la separación temporal o permanente delservicio, que es la sancion más severa en todos los países.
Además, dos terceras partes de los países cuentan con procedimientos y mecanismos que posibilitan que el público denuncie conductas reprobables ante organos independientes que tienen encomendada la supervisión de la administración pública.
4
Los ciudadanos confían en las instituciones públicas si están convencidos de que éstas se emplean en aras del bien común
Las conclusiones que se desprenden de la encuesta de la OCDE sugieren los siguientes pasos para hacer crecer la confianza en las instituciones públicas:
Definir una misión clara para la administración pública
En un mundo de cambios acelerados, los Estados enfrentan retos clave como la adaptación de la misión de su administración pública a las necesidades actuales y garantizar que sus valores y normas esenciales cumplan con las expectativas del público.
Salvaguardar los valores y adaptarse al cambio al mismo tiempo
El cambiante ambiente socioeconómico, particularmente la creciente demanda de transparencia, exige que los Estados analicen y ajusten sus mecanismos para garantizar que la conducta de los servidores públicos corresponda a los niveles esperados.
Otorgar poder para denunciar conductas reprobables a ciudadanos y servidores públicos
Un conjunto de procedimientos claros y conocidos que faciliten la denuncia de conductas reprobables contribuye a la detección de casos individuales. También deben existir mecanismos de protección para quienes denuncian estas conductas.
Incluir medidas de integridad en la gestión general
Las medidas de integridad no deben ser consideradas como una actividad distinta y separada, sino más bien como parte integrante del sistema general de gestión, al que las medidas de integridad sirven de apoyo complementario.
Coordinar las medidas de integridad es un requisito previo para el éxito
Las medidas de integridad exitosas consisten en una combinación de acciones congruentes y toman en cuenta el entorno de la administración pública en su sentido más amplio. La evaluación de la eficacia de estas medidas ofrece información a los diseñadores de políticas en su puesta en práctica, además de establecer las bases para políticas futuras.
Preferir la prevención al castigo
Una buena gestión de las políticas para fomentar la ética combina adecuadamente la coacción y la prevención. Sin embargo, cada vez más se reconoce que una mayor atención al aspecto de prevención reduce la necesidad de medidas de coacción. La prevención es una inversión más barata a largo plazo, con un impacto más positivo en la cultura administrativa y sobre las relaciones entre la administración pública y la sociedad civil.
Anticipar problemas
Los gobiernos deben anticiparse a las situaciones que podrían debilitar la adhesión a los valores de servicio público y a las normas de conducta. Esto les permitiría preparar respuestas adecuadas para evitar consecuencias adversas. Por ejemplo, el público espera contar con mayor información acerca de intereses privados que puedan afectar a las decisiones públicas.
Aprovechar las nuevas tecnologías
Explorar las maneras para aprovechar las nuevas tecnologías puede ayudar a los gobiernos a encontrar nuevas vías para internalizar la integridad y para informar a los ciudadanos sobre los niveles de honestidad que se esperan de los funciónarios públicos y de los gobernantes.
5
Acerca de esta Nota de Políticas Públicas... En esta Nota se presentan los resultados principales de la encuesta sobre ética llevada a cabo por la OCDE entre 1999 y 2000 a petición de los Ministros de la OCDE en su reunión anual. Su diseño está dirigido a facilitar el aprendizaje mutuo así como a apoyar a los diseñadores de políticas públicas en la elaboración de estrategias modernas de ética tanto en los países miembros de la Organización como en los que no lo son. En otras palabras, esta encuesta se concentró en el desarrollo de la confianza pública. Las tendencias comunes observadas muestran los pasos necesarios para conformar un sistema congruente de mecanismos de apoyo, es decir, la Infraestructura Ética: Comunicar e inculcar valores básicos y normas éticas en los funciónarios públicos para ofrecerles consejo y asesoramiento que les ayuden a resolver dilemas éticos. Promover niveles éticos aceptables mediante la prevención de situaciones donde exista propensión a los conflictos de interés y recompensar conductas eticamente significativas con mejores posibilidades de desarrollo profesional. Vigilar el cumplimiento y denunciar, detectar y sancionar las conductas reprobables. Esta Nota se basa en una encuesta sobre gestion de la ética en la administración pública que analizó la puesta en marcha en los países de la Recomendación de la OCDE de 1998 sobre el mejoramiento de la conducta ética enla administración pública. La encuesta se basó en la autoevaluación los 29 países miembros de la OCDE en la cual los gobiernos centrales suministraron información sobre los sistemas vigentes y su funciónamiento.
La OCDE promueve el buen gobierno El rápidamente cambiante entorno socioeconómico y, particularmente, la creciente demanda por transparencia, exige que los gobiernos revisen y ajusten sus mecanismos para garantizar altas normas de conducta en el ejercicio de las funciónes públicas. La OCDE apoya a sus países miembros en sus esfuerzos para promover el buen gobierno tanto en la esfera pública como en la privada. Las recientes iniciativas que abordan los lados de demanda y oferta de corrupción incluyen los trabajos realizados sobre la ética en el sector público así como sobre la puesta en práctica de la Convención de 1997 contra el soborno de servidores públicos extranjeros y los Principios de la OCDE sobre el buen gobierno de las empresas.
Para mayor información... se puede consultar la públicación de la OCDE titulada Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries. Esta públicación constituye una fuente privilegiada de información comparativa sobre medidas para la gestión de la ética tomadas en los 29 países de la OCDE, incluyendo tendencias generales, prácticas prometedoras y soluciones innovadoras. La base de datos que se presenta en ese informe tiene como objeto apoyar los esfuerzos de los países para evaluar sus sistemas en el contexto de prácticas y tendencias observadas en los países de la OCDE. Las versiones en inglés y francés de este informe pueden adquirirse en la librería electrónica en línea de la OCDE (http://www.oecd.org/bookshop/).
Para mayor información sobre el trabajo de la OCDE acerca de la ética en el sector público, póngase en contacto con: Correo electrónico: janos.bertok@oecd.org Fax: +33-1-45.24.17.06 / 89.76 Página Web: http://www.oecd.org/puma/ © OCDE, 2000
6