社區發展季刊157期

         第 157 期     發 行 人：呂寶靜 衛生福利部政務次長   社 長：簡慧娟 衛生福利部社會及家庭署署長   副 社 長：陳素春 衛生福利部社會及家庭署副署長   本期輪值主編：古委員允文、莫委員藜藜、彭委員淑華   編 輯 委 員： （依姓筆劃為序）   古允文 臺灣大學社會工作學系教授   江亮演 實踐大學社會工作學系教授   吳明儒 中正大學社會福利學系暨研究所副教授   宋麗玉 政治大學社會工作研究所教授   官有垣 中正大學社會福利學系暨研究所教授   林昭吟 臺北大學社會工作學系副教授   林勝義 臺灣社會工作教育學會顧問   林萬億 臺灣大學社會工作學系教授   邱滿艷 臺灣師範大學復健諮商研究所副教授     孫健忠 實踐大學社會工作學系教授   莫藜藜 東吳大學社會工作學系教授   許立民 臺北市政府社會局局長   許雅惠 暨南國際大學社會政策與社會工作學系副教授   郭靜晃 中國文化大學社會福利學系教授   彭淑華 實踐大學社會工作學系教授   曾敏傑 臺北大學社會工作學系教授   曾華源 東海大學社會工作學系教授   楊孝濚 東吳大學社會學系教授   詹宜璋 暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授   劉淑惠 臺南市政府社會局局長   劉邦富 朝陽科技大學社會工作系教授   魏希聖 臺北大學社會工作學系教授   顧美俐 輔仁大學社會工作學系副教授    執 行 編 輯：林婉如   助 理 編 輯：蔣麗音     中華民國 66 年 4 月創刊   中華民國 106 年 3 月出版    

第 157 期

衛生福利部社區發展雜誌社 中華民國 106 年 3 月出版

社會福利標誌

加強家庭教育促進社會和諧標誌

志願服務標誌

社區照顧關懷據點標誌

身心障礙標誌

中華民國立案老人福利機構標誌

社區發展標誌

婦女人身安全年標誌

刊

名：社區發展（季刊）

印 刷 廠：帝宏文具印刷有限公司

刊

期：第 157 期

地

址：高雄市鳳山區鳳仁路100之76號

發行機關：衛生福利部社會及家庭署

電

話： （07）7106253

發 行 人：呂寶靜

展 售 處：五南書局／臺中市中山路 6 號

編

者：衛生福利部社區發展雜誌社

社

址：臺北市南港區忠孝東路 6 段 488 號 12 樓

網

址：http://www.sfaa.gov.tw

（04）22260330 國家書店松江門市／ 臺北市松江路 209 號 1 樓 (02)25180207

電子信箱：sfaa0206@sfaa.gov.tw

國家網路書店：

電

話： （02）26531953

http://www.govbooks.com.tw

傳

真： （02）26531773

（本社不對外販售季刊，欲購買者請向展售 處洽詢，如右列）

GPN：2006600047 ISSN：1028-9496 著作權管理資訊：著作財產權人保留對本

出版年月：中華民國 106 年 3 月

書依法所享有之所有著作權利。欲重製、

創刊年月：中華民國 66 年 4 月

改作、編輯本書全部或部分內容者，須先

刊期頻率：每年 3、6、9、12 月

徵得著作財產權管理機關之同意或授權。

版

次：第一版

〔請洽衛生福利部社會及家庭署，

定

價：新臺幣 150 元

電話：(02)2653-1953〕

目 錄 社

第 157 期

論

人權大步走--聯合國權利公約的實踐 ......................................................... 本社 ........ 1

專題論述 消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利 ........................... 黃碧霞．吳

昀

張翊群 ........ 4 「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建 置之影響 ........................................................................................... 楊錦青 ...... 11 CEDAW 對臺灣性別政策的影響 ............................................................ 陳芬苓 ...... 25 從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務 ................... 杜瑛秋．李心祺 ...... 32 兒童權利公約推動歷程與未來挑戰 ....................................... 簡慧娟．吳慧君 ...... 42 兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展 ............................... 葉肅科．周海娟 ...... 54 聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障 ........................................... 卓雅苹 ...... 69 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實 踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意 識 ....................................................................................................... 廖美蓮 ...... 82 從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展 ....................... 劉美芝．曾珮玲 周大堯 ...... 95 由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度 ............................... 邱靖惠．白麗芳 許愷洋 .... 103 聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意 涵：歐洲國家的經驗 ....................................................................... 胡中宜 .... 113

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社 會困境及兒童權利公約之檢視 ....................................................... 陳竹上 .... 125 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務 運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》 第三條為中心 ................................................................................... 汪耀文 .... 141 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障 礙權利的演變－兼論臺灣推動「身心障礙者權 利公約」的歷程 ............................................................... 簡慧娟．宋冀寧 李婉萍 .... 151 聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來 身心障礙者服務體制的影響 ........................................................... 王國羽 .... 168 由各國 CRPD 推動現況之比較－探討臺灣發展無 障礙之方向與對策 ........................................................................... 黃耀榮 .... 181 從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障 ........................... 周宇翔．李淑貞 .... 200 比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報 告：對臺灣的借鏡 ........................................................... 施世駿．孫瑩芯 .... 220 CRPD 與「合理調整」 ............................................................................ 邱大昕 .... 236 國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討－ 以 CRPD 為例 ................................................................... 曾薔霓．張智雅 .... 241 推動以人權為本的社會工作實務－以伊甸基金會 落實《身心障礙者權利公約》為例 ............................... 吳淑芬．林灯偉 .... 255 身心障礙者的休閒與運動權－聯合國身心障礙者 權利公約（CRPD）第 30 條第 5 項在臺灣的實 踐 ....................................................................................... 滕西華．汪育儒 林恩淇．李盈萱 張嘉玲 .... 266 從推行易讀（Easy Read）專案談國際身心障礙者 權利公約在心智障礙福利機構之實踐 ........................... 尤詒君．陳威勝 王方伶 .... 279

一般論著 家庭與政府協力合作模式：以臺中市兒童及少年保 護服務運用團隊決策模式為例 ....................................... 黃瑞杉．林鴻鵬 徐銘綉．侯淑茹 .... 286 鋼索上的倖存者：兒保社工面對個案暴力威脅之側 寫 ....................................................................................................... 黃聖桂 .... 302 社區工作、人權觀點及社工教育與專業發展之初探 ........... 簡宏哲．蕭至邦 劉鶴群．林家緯 .... 313 國際社會福利服務方案的開拓與服務模式－台灣 家扶基金會的案例分析 ................................................................... 林秉賢 .... 328 彰化縣馬興社區關懷據點的服務成效探討 ........................... 詹雪梅．周柏宏 .... 348 發展性社會工作於弱勢家庭微型創業服務之運用 －以財團法人台灣兒童暨家庭扶助基金會創 業扶家方案為例 ............................................................... 周大堯．李羿佩 .... 361 社區關懷訪視員工作動機與角色之初探 ............................... 劉竹瑄．鄭惠心 侯建州 .... 372 淺談互聯網+下的互助養老模式 ............................................. 周

蓓．王振邦 .... 387

人權大步走--聯合國權利公約的實踐

社 論

人權大步走-聯合國權利公約的實踐 臺灣自從失去聯合國代表權後，有關國際事務的參與及各種權利公約的實踐，屢屢 因非會員國身分而難以真正投入及奉行。攸關國民權益保障的各項論述與法令規章雖常 常以聯合國權利公約為遵循的典範原則，然而與真正落實執行權利公約之精神與制度仍 有一段距離。當人權議題已成為普世價值與普世規範時，臺灣也愈來愈不能自外於聯合 國既定之各項國際公約，因此，讓國際公約具有國內法律之效力，並透過施行法建置我 國之人權制度也在陸續推動中。 「公民與政治權利國際公約」 （International Covenant on Civil and Political Rights，又 稱公政公約、ICCPR）及「經濟社會文化權利國際公約」（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights，又稱經社文公約、ICESCR）（以下合稱「兩公約」 ）為聯合國於 1966 年通過，且臺灣曾於 1967 年簽署，其後因我失去聯合國代表權，故 迄未完成批准程序。然而兩公約規定所有締約國應採取各種適當措施，以尊重、保護及 實現「世界人權宣言」及兩公約揭示之各項自由權利為重要之國際人權法典，也是國際 人權保障體系相當重要之一環。 兩公約廣泛涵蓋各項重要人權議題，包含公政公約中之生命權、人身自由、遷徙及 選擇住所之自由、接受公平審判之權利、言論自由、集會結社自由、參政權等；及經社 文公約中之工作權、社會保障、家庭保障、適足生活水準、健康權、教育權、文化權等 ，為國際人權保障體系最根本的法源，與「世界人權宣言」合稱為「國際人權憲章」（ International Bill of Human Rights） ，聯合國亦以此為基礎，陸續制定如「消除對婦女一切 形式歧視國際公約」 （Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women，簡稱 CEDAW） 、 「兒童權利公約」（Convention on the Rights of the Child，簡稱 CRC）、「身心障礙者權利國際公約」 （Convention on the Rights of Persons with Disabilities ，簡稱 CRPD）等核心人權條約與各種國際性及區域性人權條約、宣言及原則，共同形 成人權保障的普世標準。 有鑑於「兩公約」不僅為國際條約，其並已取得國際習慣法之地位，成為普世價值 與普世規範，即便為非締約國，亦無法不適用。臺灣於 2009 年先行通過「公民與政治權

社區發展季刊

157 期

1

中華民國 106 年 3 月

社論

利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」 ，將兩公約所揭示保障人權之規定，正 式明定具有國內法律之效力，並透過施行法之規範，逐步建置我國之人權制度。 其後，2011 年通過「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」，主要係針對聯合國於 1979 年通過之「消除對婦女一切形式歧視公約」 ，其內容闡明男女平等，享有一切經濟、 社會、文化、公民和政治權利，締約國應採取立法及一切適當措施，消除對婦女之歧視， 確保男女在教育、就業、保健、家庭、政治、法律、社會、經濟等各方面享有平等權利。 一些社會關注的議題，如性別暴力防治、國籍權保障、未成年懷孕及婚姻、家庭關係中 之經濟權益等亦於近年陸續被檢視與調整。 2014 年，陸續通過「兒童權利公約施行法」及「身心障礙者權利公約施行法」，前 者主要施行的是 1989 年聯合國通過之「兒童權利公約」，為國際社會保障兒童少年人權 的基本承諾，目前共有 197 個成員（member states）批准或加入，為共識度最高的國際 公約。 「兒童權利公約」的條款解釋適用，都要符合禁止歧視；兒童最佳利益；生命權、 生存及發展權；及尊重兒童表意權等四大一般性原則。其權利範疇除兒童少年個體外， 也兼及家庭及其所處環境、收出養、家外安置、少年司法體系、經濟剝削、性剝削、毒 品濫用、人口販賣、中央與地方政策機制等。在落實兒童權利公約之議題上，有關不與 父母分離原則尚有法規未盡符合；少年司法與被剝奪自由兒少保護原則中，行政與司法 單位先行意見待整合；獲得適當訊息與傳播媒體對兒少權益保障、兒少遊戲權與設施之 安全等的落實與宣導需努力等。 2014 年另行通過之「身心障礙者權利公約施行法」 ，係依據聯合國於 2006 年提出之 「身心障礙者權利公約」而訂定國內應行遵守的法律。在人權觀點上，身心障礙者作為 世界公民的一份子，其人權保障與兒童、女性、少數民族一樣，都需要聯合國會員國家 採取必要的措施給予協助。因此，身心障礙者權利公約象徵的意義包括將身心障礙者權 利納入國際人權體系之一環；讓全球身心障礙者免於受傷害或受歧視；建立更有效的監 督及報告機制以實踐身心障礙者權利等。 2015 年，臺灣通過「聯合國反貪腐公約施行法」 ，主要在呼應聯合國於 2003 年提出 之「聯合國反貪腐公約」（United Nations Convention against Corruption，簡稱 UNCAC） ， 期待健全預防及打擊貪腐體系，加強反貪腐之國際合作、技術援助、資訊交流，確保不 法資產之追回及促進政府機關透明與課責制度等。這些年，更多不同議題的聯合國權利 公約被提出與討論，即使未能訂定施行法，以明確規範公約具有國內法律之效力，然而 在法令政策規章及實務運作上，仍朝向國際權利公約的精神與規範努力。 各項國際公約施行法頒布只是臺灣邁向人權普世價值的開端，透過施行法的訂定， 各項踐行公約的作為一一展開。以與本次專論主要探討與社會福利最為密切之三大國際 公約為例， 「消除對婦女一切形式歧視公約」於 2011 年訂頒施行法，2012 年起正式施行。 社區發展季刊

157 期

2

中華民國 106 年 3 月

人權大步走--聯合國權利公約的實踐

依照 CEDAW 規定，每 4 年需提出我國消除對婦女歧視國家報告，並邀請相關學者專家 及民間團體代表審閱；各級政府機關執行公約所保障各項性別人權規定所需之經費，應 依財政狀況，優先編列；另各級政府機關應於施行法施行 3 年內完成法令之制定、修正 或廢止，及行政措施之改進，以符合 CEDAW 規定。目前有關 CEDAW 教育訓練及成效 評估工作已落實生根；並已完成 2 次國家報告，現階段針對 CEDAW 第 2 次國家報告之 35 點總結意見及相關建議持續追蹤，並撰寫 CEDAW 第 3 次國家報告；在法規與行政措 施檢視之修正方面，截至 2016 年 12 月底止，各部會及地方政府檢視案件數計 3 萬 3,157 件，經召開 38 次審查會議，同時邀集學者專家針對疑似違反 CEDAW 之法規進行專案審 查會議計 20 次，不符合之法規及行政措施計 228 件，已完成法規及行政措施修正計有 208 件，函送立法機關審議 2 件，餘 18 件尚在行政機關修訂程序中。 如上述， 「消除對婦女一切形式歧視公約」已依施行法之規定穩定的運作中。 「兒童 權利公約」及「身心障礙者權利公約」由於較晚通過，目前均已完成首次國家報告，並 將分別於 2017 年 11 月、10 月召開國際審查會議；有關 CRC 及 CRPD 公約之教育訓練 及法規檢視作業亦在積極進行階段。整體而論，社會福利領域在回應 CEDAW、CRC 及 CRPD 公約之態度與作法是積極且謹慎。 人權的保障與維護是現代社會最基本的普世價值，然而人權工作應有獨立的監察機 關加以監督、倡議、調查、受理申訴與救濟等，目前各國際公約的推動主責單位散在法 務部、行政院性平處、衛生福利部社會及家庭署等，在整體國際公約橫向的整合與縱向 的規劃推動上有其制度上的限制，相關專業人力與經費配置亦是捉襟見肘，若僅是形式 要件符合國際公約的制度與規範，然而人權無法真正內化成為各單位行事之核心價值及 信念，相信亦不是大家所樂見。未來在人權組織的定位，相關資源的配置上是需要檢視 調整的。 美國國務院於 2017 年 3 月 3 日發表 2016 年全球人權報告，在臺灣部分，該報告特 地指出臺灣在 2016 年發生虐待外勞、企業違反工時及報導關於中國新聞時有「自我審查」 等人權議題，而買票、違反工時規定、大眾交通系統缺乏無障礙設施、性別歧視及兒虐 案件增加等都是臺灣 2016 年遭關注的人權議題。這些訊息報導再度提醒我們，人權議題 的重視與實踐是未來需積極面對的課題。雖然臺灣人權已有各種國際公約陸續具備國內 法律效力而被規範及要求，法務部亦成立「人權大步走」專區，各主責單位亦成立各國 際公約施行的專區，然而更期待未來邁出的每一步權益議題都是穩穩踩在人權的基石 上，人權價值與信念能真正被深植與實踐。

社區發展季刊

157 期

3

中華民國 106 年 3 月

專題論述

消除對婦女一切形式 歧視公約與社會福利 黃碧霞．吳昀．張翊群

策，行政院函頒「性別平等政策綱領」 ，積

壹、前言

極推動性別主流化工作，並依照 CEDAW

1979（民國 68）年聯合國大會通過「

施行法規定，要求各級政府機關必須採取

消 除 對 婦 女 一 切 形 式 歧 視 公 約 」（

立法或行政措施，消除性別歧視。其中社

Convention on the Elimination of All Forms

會福利政策強調以人為本、公平正義等核

of Discrimination against Women，以下簡稱

心價值，與推動性別平等之理念相通，因

CEDAW） ，並在 1981（民國 70）年正式生

此相關政策、計畫之規劃與執行更應戮力

效，其內容闡明男女平等享有一切經濟、

融入性別平等觀點，提供具性別敏感度之

社會、文化、公民和政治權利，締約國應

福利服務。

採取立法及一切適當措施，消除對婦女之 歧視，確保男女在教育、就業、保健、家

貳、CEDAW 與社會福利

庭、政治、法律、社會、經濟等各方面享 有平等權利。為提升我國之婦女人權標準

CEDAW 基本核心價值在於消除對婦

，行政院於 2010（民國 99）年 5 月 18 日

女的歧視，要求締約國透過立法及一切適

函送「消除對婦女一切形式歧視公約施行

當措施，從制度面上消除對婦女歧視的政

法（以下簡稱 CEDAW 施行法）」草案，經

策，其中包含男女在教育、就業、保健、

立法院 2011（民國 100）年 5 月 20 日三讀

家庭、政治、法律、社會、經濟等方面皆

通過，總統 6 月 8 日公布，自 2012（民國

應享有平等的權利。CEDAW 委員會依據

101）年 1 月 1 日起施行，CEDAW 已具國

各締約國國家報告與替代報告中所觀察到

內法效力。

世界各地女性共通面對的困境及新興議

近來性別平等意識在政府及民間社會

題，對於這些重要議題所做出的解釋，並

逐漸受到關注，為具體推動性別平等政

擴大公約的範圍，逐年提出一般性建議，

社區發展季刊

157 期

4

中華民國 106 年 3 月

黃碧霞．吳昀．張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

以補充 CEDAW 條文對於婦女權益保障之

力形式，如制訂相關法律、提供保護服務

意涵，近年來所關注的議題如性別暴力防

等（19/24）。 2014 年我國 CEDAW 第 2 次國家報告

治、國籍權保障、未成年懷孕議題及婚姻、

審查委員會總結意見與建議第 17、18 點亦

家庭關係中經濟權益等，茲分述如下：

提及政府應進行檢察官與法官錯誤引用刑

一、性別暴力防治

法起訴、裁判性暴力犯罪普及性研究，及

「性別暴力」是指任何因「性別不平

建議政府應徹底實施家庭暴力防治法，評

等」而產生的種種暴力行為，包括：肢體

估現況、政策措施有效性並提出未來行動

傷害、精神威脅、強迫或任意剝奪自由，

等，相關單位可持續朝此方向努力。

有可能發生在公領域，也可能是在私密的

為防治性別暴力行為及保護被害人權

生活當中；有可能發生在特定的社會階

益，我國已訂有「家庭暴力防治法」、「性

層，也可能是社會普遍的現象。這些不同

侵害犯罪防治法」等相關法令。而於暴力

形式的暴力可能已經對被害人造成，或可

防治實務方面，衛生福利部掌理家庭暴

能造成身體上、心理與情緒上、經濟上，

力、性侵害、性騷擾防治與老人、身心障

乃至於性方面的傷害或痛苦。

礙者、兒少保護及兒少性交易防制政策規

CEDAW 第 19 號一般性建議指出，基

劃、法規研訂與被害人保護服務方案、教

於性別的暴力是嚴重阻礙婦女與男性平等

育宣導及研究發展之規劃、推動及督導事

享受權利和自由的歧視形式（19/1）；傳

項；各地方政府設置家庭暴力暨性侵害防

統認為婦女處於從屬地位或具有傳統定型

治中心，受理家庭暴力及性侵害事件求

的角色任務。此態度助長家庭暴力和虐待

助、諮詢與通報、提供緊急救援、庇護安

等…這類暴力對婦女身心健康的影響很

置、陪同偵訊、出庭、協助或代為聲請民

大，使她們不能平等享有、行使和知曉人

事保護令、個案輔導、諮詢服務、推廣各

權與基本自由…（19/11）。家庭暴力是對

項教育訓練及辦理宣導活動等。

婦女傷害最大的暴力形式之一，並在所有

二、國籍權保障

的社會普遍存在。在家庭關係中，各年齡 層子女都會遭受各種各樣的暴力，包括毆

CEDAW 第 9 條規定，各國應給予婦

打、性侵害、其他形式的性攻擊、精神方

女與男子有取得、改變或保留國籍的同等

面的暴力，以及由於傳統觀念而長期存在

權利，與外國人結婚或於婚姻存續期間丈

的其他形式的暴力。因缺乏經濟獨立，許

夫改變國籍均不當然改變妻子的國籍，使

多婦女被迫處在暴力關係之中…並損及她

她成為無國籍人，或把丈夫的國籍強加於

們平等參與家庭及公共生活的能力

她；且在關於子女的國籍方面，應給予婦

（19/23）；CEDAW 委員會建議締約國應

女與男子平等的權利。 CEDAW 第 21 號一般性建議強調國籍

採取適當有效的措施，消除基於性別的暴 社區發展季刊

157 期

5

中華民國 106 年 3 月

專題論述

影響社會生活參與、福利及居所之選擇

然以女性婚姻移民居多，影響其自由遷

(21/6） ；CEDAW 第 28 號一般性建議指出，

徙、參政、工作、社會保險、社會福利等

締約國有義務修改、廢除對婦女歧視的現

權利。爰此，CEDAW 第 32 號一般性建議

行法律等，並關注特定族群的婦女（如被

強調應給予尋求庇護的婦女和難民婦女獲

剝奪自由、難民、尋求庇護者和遷徙婦女、

得住宿、教育、保健和其他權利，包括適

無國籍婦女、同性戀婦女、身心障礙婦女、

合婦女特殊需求的食物、衣物以及必要的

人口販運的女性受害者、喪偶和高齡婦女

社會服務…（32/33）。目前實務上對於因

等） ，尤其易受到民法和刑法、規章和習慣

不符國籍法相關要件，遭駁回或撤銷歸化

法和慣例的歧視（28/31） 。此外，CEDAW

國籍之外籍人士，或因外籍人士在臺生子

一般性建議第 32 號確保締約國維護婦女

未取得我國或父母的國籍，成為「無國籍

的國籍權及相關的性別平等、不歧視原

人士」 ，內政部、勞動部及衛福部將持續協

則，…如果國籍法存在缺失，允許或要求

助無國籍人士在我國生活相關措施如下：

她們在沒有取得或得到將取得配偶國籍的

( 一)倘日後符合我國國籍法相關要

保證的情況下就放棄其國籍，她們就會面

件，將輔導渠等重行申請歸化我國國籍。

臨無國籍的危險…（32/54）；CEDAW 委

(二)針對未完成歸化，要回復原國籍

員會建議通過法律防止無國籍狀態，規定

或無國籍的婦女及兒童，若依入出國及移

喪失或放棄國籍須以擁有或取得另一國國

民法第 26 條第 2 款規定經許可取得外僑居

籍為條件，並准許因沒有此種保障而成為

留證，則可依全民健康保險法之規定參加

無國籍人的婦女重新取得國籍（32/60） 。

全民健保，衛福部將積極協助辦理健保納

CEDAW 第 2 次國家報告審查委員會

保事宜，並提供必要協助。

總結意見與建議第 20 點建議我國修正國

(三)若外籍配偶因歸化資格被撤銷而

籍法，在婚姻移民取得臺灣國籍前，不可

成為無國籍之外國人，且依入出國及移民

要求放棄其原國籍。為減少婚姻移民淪為

法第 26 條規定，取得外僑居留證者，考量

無國籍人之困境，內政部已修正國籍法核

其在臺居留期間生活與經濟上之需要，即

准取得我國國籍後，於一年內提出放棄原

類推適用就業服務法第 51 條規定，得專案

國籍證明，以保障婚姻移民的國籍權，該

辦理無國籍者工作許可之申請及核發，並

法甫於 2016 年 12 月 9 日經立法院三讀通

縮短申請審核期程。另依入出國及移民法

過。

第 26 條規定，取得外僑居留證者，通常核 予 1 年期限，並同時要求持證人須向原屬

依內政部統計資料顯示，2015 年因歸 化取得我國國籍者 3,612 人，以女性為主，

國提出回復國籍之申請。

占 94.8%，其中歸化原因以「為國人之配

(四)內政部設有新住民發展基金，加

偶」占 93.4%最多。而依歸化取得我國國

強協助臺灣地區人民之配偶為外國人、無

籍之現況，最有可能淪為無國籍人者，自

國籍人等新住民適應臺灣社會，並推動整

社區發展季刊

157 期

6

中華民國 106 年 3 月

黃碧霞．吳昀．張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

體新住民及其子女與家庭照顧輔導服務，

源可近性及可負擔性（CEDAW 第 12 條、

提供設籍前新住民社會救助計畫、設籍前

21/22、24/22、24/23、24/27、24/28） 。 為保障未成年懷孕少女之教育權，

新住民遭逢特殊境遇相關福利及扶助計畫

CEDAW 第 2 次國家報告審查委員會建議

等相關補助。

我國政府協助懷孕少女返回校園，提供多

三、未成年懷孕議題

元支持服務，包括便利及可負擔的托育服

世界衛生組織（WHO）2014 年全球

務、心理諮商、建立自信、親職課程、經

調查指出未成年懷孕是母親姙娠疾病、孩

濟協助、在家學習或彈性課表，以及同儕

童死亡率及長期健康不佳的主因。針對未

和支持團體（CEDAW 第 2 次國家報告審

成年懷孕議題，CEDAW 第 21 號一般性建

查委員會總結意見與建議第 24 點） 。我國

議明確指出，少女結婚生育，對其健康會

性別平等教育法第 14 條之 1 明訂「學校應

造成不利影響，還限制其能力發展和獨立

積極維護懷孕學生之受教權」 ，教育部據此

性，妨礙其學業，經濟自立也受到侷限，

訂定「懷孕學生受教權維護及輔導協助要

從而對家庭和社區皆造成不利影響

點」 ，規範學校應針對懷孕學生成立單一窗

（21/36、21/37） 。為了有效預防未成年懷

口輔導團隊追蹤服務，提供多元彈性適性

孕，聯合國不斷倡議各國政府應禁止未成

教育協助懷孕學生完成學業；而衛福部整

年者婚姻關係生效，此外，男女孩最低婚

合社政、教育、衛生等機關訂定「未成年

姻年齡應一致為 18 歲，各國若有男女不同

少女懷孕服務流程」 ，由縣市政府建置單一

的最低結婚年齡規定應予廢除，以防止兒

窗口提供未成年懷孕少女及未成年父母個

少訂結婚過早生育而引起身心傷害（兒童

案管理服務，主動協助情緒支持、經濟補

權利公約 4/16、CEDAW 21/38、24/22、

助、托育服務、安置服務、出養、復學、

24/28） 。

就業及醫療保健等服務。

除了法律面禁止外，CEDAW 與相關

此外，衛福部亦協助經濟弱勢未成年

一般性建議中也多次倡議各國應提供婦女

父母產後復學或就業期間子女托育費用補

（包括女孩和少女）可接受的優質保健服

助，並列為公私協力托嬰中心優先使用對

務，包含關於避孕、懷孕、分娩和產後的

象；而為強化青少年健康諮詢多元管道，

適當訊息及服務，以保障婦女獲得性教育

辦理「全國未成年懷孕諮詢專線」及「未

和計畫生育服務的機會；特別應即時提供

成年懷孕求助網站」，提供未成年懷孕少

青少年性和生育健康相關資訊，確保平等

女及其重要他人求助即時諮詢管道；在教

的教育機會，使婦女能獲得保健資源，減

育推導層面，結合社區健康促進學校，於

少因早孕而退學的比率；而若婦女因孕產

各縣市辦理青少年健康促進校園專題講

前後無力支付相關服務時，各國若必要需

座，提供青少年諮商及性健康醫療保健資

提供免費的上述相關服務，以完善保障資

源轉介；同時，於全國 74 家醫療院所設置

社區發展季刊

157 期

7

中華民國 106 年 3 月

專題論述

「青少年親善門診」 ，提供兩性交往、人際

位，也應就個別財產的部分讓婦女享有與

關係、情緒問題及生育健康等諮詢與醫療

男性同等的權利（29/38） 。 此外，離婚後的財產分配與贍養費，

服務，使青少年獲得更友善且全方位的專

CEDAW 委員會指出，由於就財產分割方

業保健服務。 鑑於社政、教育、衛生等機構間實務

面仍存有性別偏見、未考量非金錢的財產

服務流程需持續整合，且經由求助「全國

貢獻、家庭內的性別角色分工等，且女性

未成年懷孕諮詢專線」進入個案管理服務

在婚姻中的照顧責任所造成的學業和就業

之人數仍偏低，青少女媽媽或少年爸爸如

中斷，也減少了女性在離婚後就業機會

何獲得充足且全面的育兒支持，仍需相關

（29/43-44） ；因此在離婚和（或）分居時，

服務體系共同努力。

婚姻雙方應平等分割婚姻期間所累積的所 有財產，亦應該承認任何一方在婚姻存續

四、婚姻、家庭關係中之經濟權益

期間所累積的財產上所做出的「非直接、

CEDAW 第 16 條是針對婦女在婚姻家

包括非金錢貢獻的價值」（29/45-46），即

庭中享有與男性平等權利的規定，其中第

一方雖非出外工作，但其照顧家庭所付出

1 項第 h 款，具體規定「配偶雙方在財產

的時間和辛勞不應該都視為就婚姻財產的

的所有、取得、經營、管理、享有、處置

累積毫無貢獻，而應予以公平的評價。

方面，不論是無償的或是收取價值酬報的

CEDAW 第 29 號一般性建議承認多元

，都具有相同的權利。」要求締約國針對

家庭，家庭可以有各種形式，包含登記伴

男性和女性在婚姻中財產的各方面應給予

侶關係（registered partnership） 、事實結合

平等的權利。CEDAW 委員會關注結婚、

關係（de facto union）與同性伴侶關係

離婚、分居和配偶死亡給婦女所帶的來經

（same sex relationship） ，敦促國家對於不

濟上不平等的現象，為保障女性權益，爰

同家庭形式中，保障此關係中的婦女在經

又發布第 29 號一般性建議，關注婚姻關係

濟權利上之平等（29/22、29/23、29/24） 。

存續中之財產問題，某些國家的夫妻財產

長久以來，因傳統性別角色分工，家

制度，會直接讓男性作為婚姻財產及妻子

庭照顧責任多落於女性身上，導致女性

個別財產的管理者，或是雖然規定女性就

往往因婚育而退出職場，造成保險年資

其夫妻之共有財產擁有一半的所有權卻沒

中斷，或因長期從事家務勞動，其對家

有財產管理權，另一些國家則讓女性對其

庭的付出，被視為無貢獻，一旦離開婚

婚前個別財產有管理權，但就婚後因經濟

姻關係，影響其經濟生活甚鉅，成為福

活動所累積的財產，例如薪資，因歸屬於

利依賴人口風險大為增加，進而衍生「貧

婚姻財產因而沒有管理權（29/37）；委員

窮女性化」之現象，究其原因，係與勞

會建議締約國應該讓婚姻的當事人就婚後

動市場的不平等，反映出薪資差異、職業

累積財產的享有和管理權上享有同樣的地

隔離、家務與照顧責任的失衡等因素相

社區發展季刊

157 期

8

中華民國 106 年 3 月

黃碧霞．吳昀．張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

關，而這些現象的產生，係因傳統性別刻

作專業人員等進行意識培力，提升專業服

板印象所致。目前衛生福利部雖提供各項

務之品質。另為尊重性別人權，應考慮多

經濟扶助資源，如低收入戶補助、特殊境

元性別者之需求，於社工專業教育訓練中

遇婦女扶助等，補助額度不高，舒緩女性

融入認識多元性別之課程，避免於服務提

貧窮的成效有限，無法解決女性的弱勢與

供過程之性別歧視及性別刻板印象。例

依賴，更無法提升女性的就業力，對於協

如，認為照顧幼兒及親職教養是女性天

助女性脫貧自立尚有許多努力空間。

職，爸爸無需參與親職及家務工作，女性 適合選擇刻板化的職業，上述性別刻板印

實質同居家庭或伴侶關係在社會福利

象均會影響被服務者的權益。

體系普遍尚未被承認，倘伴侶遭逢失業、 重病、分居等突發變故，通常無法取得照

另外針對上述性別暴力防治、國籍權

顧、托育、經濟等福利資源。另外，實質

保障、未成年懷孕及婚姻、家庭關係中經

單親家庭在福利申請資格上，通常被認定

濟權益等議題，建議社工人員接觸相關個

為一般雙親家庭，影響其獲得福利資源，

案時，考量其多元需求，積極提供相關服

甚至比法律上的單親家庭更不易獲得資

務資源。

源。在此呼籲社會福利體系，包含經濟補

二、相關法令、政策規劃與服務方案 須與時俱進

助資格審核，應考量這些多元家庭的實質 處境，彈性提供多元家庭所需要的福利。

我國已陸續訂頒公民與政治權利國際 公約、經濟社會文化權利國際公約、

參、未來展望與策進作為

CEDAW 公約、兒童權利公約、身心障礙

在重男輕女的父權意識下，女性的生

者權利公約之施行法，其公約內容與持續

活條件及環境似乎更容易受到傷害，如前

公布之一般性建議將成為國內與聯合國人

述性別暴力防治、國籍權保障、未成年懷

權標準接軌之參考準則。各項法令、政策

孕議題及婚姻、家庭關係中的經濟權益等

與服務方案之規劃與落實，應依循上開國

面向，社會福利的服務對象大多數為女

際公約之相關規定，適時檢討與調整，兼

性，因此更應注意社會福利政策之規劃與

顧國際潮流與案主需求，提供適切之福利

落實間之性別敏感度，避免再次複製性別

服務。

刻板印象。

（本文作者：黃碧霞為行政院性別平等處 前處長；吳昀為行政院性別平等處科員；

一、持續強化性別意識培力

張翊群為行政院性別平等處諮議） 關鍵詞：CEDAW、消除對婦女一切形式歧

為確保政策與提供服務過程具備性別

視公約、社會福利

與人權觀點，應加強針對服務輸送體系之 政策規劃者、非營利組織管理者及社會工 社區發展季刊

157 期

9

中華民國 106 年 3 月

專題論述

參考文獻 聯合國人權高級專員辦公室。 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/Recommendations.aspx 行政院性別平等會。http://www.gec.ey.gov.tw/ 財團法人婦女權益促進發展基金會（2012） 。CEDAW 怎麼教？婦女人權公約教案手冊。 黃碧霞、張哲航（2015） 。CEDAW 於我國之落實與展望－以社會福利相關領域歧視婦女 人權法令及措施之辨識與修訂為例。社區發展季刊第 149 期，7-17。

社區發展季刊

157 期

10

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

「消除對婦女一切形式歧視公約」 對於我國法令建置之影響 楊錦青

CEDAW 公約規定，於一定時間內完成制

壹、背景說明

（訂）定、修正、廢止或改進，以及經費 聯合國於 1979 年 12 月 18 日大會上通

之優先編列、報告制度之建立等，容亦有 以法律明定之必要，以利遵循。

過「消除對婦女一切形式歧視公約」（The Convention on the Elimination of All Forms

據此，國內亦已於 2011 年 6 月 8 日公

of Discrimination Against Women，以下簡

布施行「消除對婦女一切形式歧視公約施

稱 CEDAW） ，並於 1981 年 9 月正式生效，

行法（以下簡稱本法）」 ，其內容要點包括，

且開放給所有國家簽署，並不限於聯合國

1.揭櫫立法目的及明定公約揭示消除對婦

會員國。鑑於保障婦女權益已成國際人權

女一切形式歧視、保障性別人權及促進性

主流價值，為提升我國之性別人權標準，

別平等之規定，具有國內法律之效力；2.

落實性別平等，CEDAW 公約前經立法院

適用公約規定，應參照其立法意旨及聯合

審議通過，並由 總統於 2007 年 2 月 9

國消除對婦女歧視委員會對公約之解釋；

日頒發批准書，已完成批准手續，惟因我

3.規定各級政府機關行使職權，應符合公

國國際處境特殊，雖經委託友邦致函聯合

約有關性別人權保障之規定，並應籌劃、

國秘書長，代為遞送加入書，並未為聯合

推動及執行公約規定事項；政府應進行國

國秘書長接受，致批准書未完成送交聯合

際合作，以保護及促進公約所保障各項性

國秘書長存放之手續（註 1）。

別人權之實現；4.要求政府應依照公約之

雖然我國於國際間有所困境，惟我國

報告機制，建立定期（每 4 年）消除對婦

既已完成批准手續，政府亦已決定要以國

女一切形式歧視報告制度；5.對於相關經

內法律定之；另為促進 CEDAW 公約所保

費給予優先編列權限及 6.配合公約之精

障各項性別人權之實現，有關政府間之協

神，要求國內各級政府機關應限時（本法

調連繫、與國際間相關成員之合作、

施行後 3 年內）積極檢討及修正現時之法

社區發展季刊

157 期

11

中華民國 106 年 3 月

專題論述

規之制（訂）定、修正或廢止，及行政措

宣稱法律面前人人平等，人人享有人權、

施之改進。

基本自由，不分任何種族，不管任何性别

基於前述我國已將 CEDAW 公約轉化

都無一例外，屬於宣告性質的權利模式、

為國內施行法，本文將在人權、婦女權利

屬非約束性（non-binding）的宣言，表達

及 CEDAW 公約三者間相互意義的闡釋框

締約國給予道德承諾的政治目標；而「公

架下，將我國近年來因應本法已陸續或正

民與政治權利國際公約」及「經濟社會與

進行之相關法令建置工作或成績予以說明

文化權利國際公約」則把「世界人權宣言」

及檢討。

的原則解釋為受法律约束的形式，清楚宣 布所提出的權利適用於任何人，包括不同 種族或性别。其中， 「公民與政治權利國際

貳、人權、婦女權利及 CEDAW 公約之意義

公約」則要求國家必須在其境內採取立即 作為以履行這些權利，而「經濟社會與文

自從 1948 年 12 月 10 日聯合國大會通

化權利國際公約」則係設定了國家在資源 許可範圍內必須推動的目標。

過並宣布「世界人權宣言」 ，確保人權、重 視人權已成為現代社會之普世價值。一般

之後，在「國際人權法典」指導下，

而言，人權適用於每個人，不問特定國家

聯合國開始出現了許多闡述人權標準的公

中其文化、歷史與現行之慣例如何，人權

約以及協定等，其中，如「消除對婦女一

是適用於所有國家。由於人權代表著全世

切形式歧視公約」、「兒童權利公約」等即

界都應該尊重的權利，因此，所有人權都

屬之。我國則於 2009 年 3 月 31 日通過審

是國際性的，也可能具有跨國和世界主義

議批准前二公約，同時通過兩公約施行

的 性 質 ， 此 謂 人 權 的 道 德 力 量 （ moral

法，依該施行法第 2 條規定，兩公約「具

force） （Compbell, 2010: 103）。

有國內法律之效力」 ，至此，我國人權保障 終於正式與國際人權體系接軌。

聯合國的人權體系，以「國際人權法 典（International Bill of Human Rights）」為

「聯合國憲章」認為聯合國的所有成

中心，而法典包括宣言、公約與實施方法

員都要為實現人權和人類基本自由而努力

等 3 部分，亦即「國際人權法典」包括「世

奮鬥。人權議題中包括男女平問題，對於

界人權宣言」 、 「公民與政治權利國際公約」

聯合國而言，當 1981 年 9 月 3 日「消除對

（註 2）及其附帶議定書及「經濟社會與

婦女一切形式歧視公約」經第 20 個聯合國

文化權利國際公約」 （註 3） ，其對於每一

會員國確認之後，作為第一個專門針對人

個人應享有的基本人權有廣泛周詳規定，

權和男女平等的國際文書正式生效（註

也對於「聯合國憲章」的人權條款（第 1

5），聯合國除將一個原本的道德問題變成

條第 3 項，第 55 條及第 56 條）加以闡明

各國政府和聯合國的合同義務之外，亦於

及具體化（註 4） 。其中， 「世界人權宣言」

焉確立了聯合國對於各國基於性別歧視的

社區發展季刊

157 期

12

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

分 6 大部分，第 1 條至第 16 條為主要條文

婦女問題的反對和積極干預之立場。 CEDAW 公約為聯合國 5 大人權公約

（第 1 部分至第 4 部分） ，明確羅列對婦女

（Human Rights Conventions）之一，其中

人權保護的核心原則以及權利清單，如歧

尚包括「防止與懲制種族滅絕罪公約（

視定義、保護範疇等，第 17 條至第 30 條

Convention on the Prevention and Punish-

（第 5 部分至第 6 部分）則係有關簽約國

ment of the Crime of Genocide） 」、「消除一

義務、公約執行與監督機制、簽署加入及

切形式種族歧視公約（International Con-

保留程序等執行規範。其中，第 1 至第 5

vention on the Elimination of All Forms of

條和第 24 條構成 CEDAW 公約所有實質性

Racial Discrimination） 」 、 「禁止酷刑和其他

條款的一般性解釋框架；第 1 至第 5 條和

殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公

第 24 條的總和表明了三項義務是締約國

約（Convention against Torture and Other

必須努力消除歧視婦女的核心所在。應以

Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or

綜合方式履行這些義務，且這些條文已經

Punishment ）」、 及 「 兒 童 權 利 公 約 （

超出男女平等待遇的純粹正式法律的義務

Convention on the Rights of the Child）」 。而

範疇。

CEDAW 公約目前為僅次於「兒童權利公

由於有關婦女人權理應鑲嵌於提供個

約」為聯合國體制下第 2 大的人權公約。

人保障，從而確實擁有權利的社會與法律

CEDAW 公約基於聯合國基本目標，

實際運作中（Compbell, 2010：106） ，因此，

主要在於重申對於基本人權、人身尊嚴與

聯合國在此公約中除了相當明確地闡述各

價值及對男女權利平等之信念。透過

種婦女應擁有之權利、或婦女應與男性共

CEDAW 公約，其於第 1 條，開宗明義對

同擁有之相同權利、或夫妻之間應擁有之

於所謂「對婦女的歧視」有了普世通用之

相同權利，也鼓勵各個國家發展適當體制

定義： 「基於性別而作的任何區別、排斥或

（如制定法規或成立機制） ，同時，聯合國

限制，其影響或其目的均足以妨礙或否認

本身也成立相關委員會，要求締約國家應

婦女不論已婚未婚在男女平等的基礎上認

向聯合國該委員會提送國家報告說明該國

識、享有或行使在政治、經濟、社會、文

進行之相關努力，並透過委員會對各該國

化、公民或任何其他方面的人權和基本自

家報告之意見，從而監督各個國家對於該

由。」此外，CEDAW 公約要求締約各國

公約之承諾。

採取一切適當措施，包括制定法律，消除

世界各國對於 CEDAW 公約之通過，

婦女在政治、經濟、社會、文化或其他方

除了熱烈響應之外，又於 1995 年通過之

面之歧視，保證婦女得到充分的發展和進

「北京行動宣言（Beijing Platform for Ac-

步，以確保婦女與男性在平等的基礎上，

tion）」，即在呼應 CEDAW 公約理念，不

行使和享有人權和基本自由。

僅向全世界揭示了「性別主流化（gender mainstreaming） 」之概念，並具體將性別主

CEDAW 公約共計 30 條條文，內容共 社區發展季刊

157 期

13

中華民國 106 年 3 月

專題論述

流化列為婦女人權運動的行動綱領之中。

地且實質地說出婦女之需要，更對婦女人

伴隨著基本人權的國際化，婦女人權

權有法治化的呼籲（王麗容） 。CEDAW 公

不僅已成為全球人權論中不可或缺的重要

約可稱之為「婦女權利法典」 ，完整涵括了

議題，也讓婦女人權從社會福利取向（

婦女各項人權，直接以女性需求的觀點，

social welfare approach）轉而成為法定權利

清楚界定女性基本人權的內涵，並予以完

取向（legal right approach） ，藉由 CEDAW

整保護，同時也是各國用以檢視其婦女人

公約之倡導，有關婦女人權之策略或立法

權保障執行情況的最佳評估指標。

都落實在確保婦女各項權利和機會（王麗

臺灣目前雖尚非聯合國會員國，但業

容），也宣揚了婦女人權是「公共人權」、

於 2007 年 2 月 9 日簽署加入消除對婦女一

是「公民權」之概念。CEDAW 公約傳達

切形式歧視公約，之後，又在民間積極推

之人權整體概念，明顯指出婦女人權之思

動下，政府於 2009 年 3 月完成第 1 份

考應該以女性為中心（women-centered） ，

CEDAW 公約國家報告，截至目前，則正

透過 CEDAW 公約，存在於各個社會中的

進行第 3 次國家報告之撰寫工作。

婦女受歧視圖像，跨國界的被清晰描繪出

參、國內法令建置之因應情形

來，特殊例子如 CEDAW 公約要求締約國 應該立法明定妻子有自由姓氏選擇權利等 視現象。而這些具體之權利爭取，主要係

一、透過確定說，促使 CEDAW 公約 轉化為國內施行法

從女性生活經驗中去深究女性的各種基本

依我國以往之相關立法理由、最高法

權利，包括自由權、平等權、經濟權、工

院判決及行政解釋，我國締結之條約無須

作權以及存在於社會、文化環境中各種壓

再經立法即有國內法效力；復依大法官釋

迫、剝削或不平等對待婦女之處境。針對

字第 329 號解釋，我國締結之條約必須送

女性具體描繪出的各種無所不在的受歧視

請立法院審議；其經立法院審議通過，即

，進而正面、積極要求立法禁止歧視、立

具國內法效力，故我國締結之條約，原則

法規定平等之立場，是為 CEDAW 公約為

上並無須再經制定成施行法（或專法）始

跨國界的婦女人權做出的最大貢獻。

具國內法效力，亦即不再制定條約施行法

，突顯某些國家要求女子婚後冠夫姓之歧

提倡婦女人權之重大意義主要在於使

或制定成專法。

權利概念由人的權利進展到婦女人權（廖

然而，由於以往我國簽署或加入，但

福特），「消除婦女歧視公約」可說是國際

無法完成批准書或加入書交存手續之條

上有關婦女權利之非歧視型公約的最重要

約，其國內法效力為何？宜否逐約制定施

文件，此公約之架構對於致力於地方、國

行法或專法？又對我國當前無法締結之重

家及國際法律及政策之改變者而言幫助很

要國際條約之困境應如何因應，才不致於

大（UNIFEM, 2002: 3-4），其不僅有系統

在重要國際條約表彰之主流價值及重要規

社區發展季刊

157 期

14

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

範中遭到邊緣化等議題，則為社會各界多

依據內政部統計資料顯示至 2016 年

所討論，進而亦產生各種如甲、乙、丙、

11 月底，我國總人口數為 23,532,065 人，

丁等說（註 6）。

其中女性人數為 11,815,113 人，約占總人

過去數十年來，法律見解在國際公約

口數 50.2%，並較 2011 年之 49.90%略為

在國內需否制定施行法的制定與不制定兩

成長（我國於 102 年開始女性總人口多於

者間擺盪，惟皆未有所定論，直至政府基

男性總人口） 。有關我國婦女權益保障則揭

於各種考量，如為彰顯重要政策、展示我

示於憲法增修條文第 10 條第 6 項之「國家

國遵守條約規定及執行條約之決心、可被

應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身

視為是政府對推動國際主流價值的具體回

安全，消除性別歧視、促進兩性地位之實

應及有助於提昇我國之國際形象等因素，

質平等」。

故而在前述兩人權公約上確定制定施行法

我國婦女權益之促進於 80 年代初期

之作法，且為首度以國內法將國際條約國

獲得逐步之開展，之前，我國並未單獨編

內法化之典範。

列婦女之相關預算，作為提升婦女權益工

繼之，行政院人權保障推動小組曾於

作之用。至 1991 年終於在內政部社會司社

2007 年第 13 次委員會議指示當時之內政

會福利項目下單獨編列專款預算，用以推

部著手研擬「消除對婦女一切形式歧視公

動婦女福利工作。繼之，1997 年 5 月行政

約施行法（草案） 」 ，部分理由亦有宣示政

院成立任務編組的「行政院婦女權益促進

府推動消除對婦女歧視重要政策之決心及

委員會（以下簡稱婦權會）」 （註 7） 、同年

杜絕「消除對婦女一切形式歧視公約」是

6 月成立「內政部性侵害防治委員會」、

否具有國內法效力疑義之作用在內。此

1998 年責由內政部於 1999 年 3 月完成編

外，在行政院函送立法院審議本法草案時

列預算捐資成立「財團法人婦女權益促進

之「立法說明」上，已確切指明續採確定

發展基金會」 ，開啟民間與政府對話窗口及

說，加以確認或宣示其具有國內法效力，

建構婦女資源資訊交流中心。另 1999 年 4

俾利能有效的杜絕及澄清外界對條約有無

月成立「內政部家庭暴力防治委員會」、

國內法效力之質疑。

2000 年 8 月在內政部行政架構中正式設立

是以，CEDAW 公約於焉內化於我國

「婦女福利科」於社會司、同年通過「跨

法制工程中，不僅透過施行法為國內開創

世紀婦女政策藍圖」、2004 年則通過「婦

出一個隨時檢討歧視婦女實況的平臺，進

女政策綱領」及「婦女政策白皮書」 ，建立

而透過法制化解決國內歧視婦女事實之絕

性別統計指標、訂定「婦女健康政策」 、通

佳空間。

過行政院所屬各委員會任一性別比例至少 三分之一原則、推動中央各部會成立性別

二、國內婦女權益促進之主責單位位 階獲得提升 社區發展季刊

157 期

平等專案小組、建立國家重要政策性別影 響評估指標、通過性別友善的交通政策、 15

中華民國 106 年 3 月

專題論述

設立國家婦女館及訂定性別工作平等法、

括行政措施改進及法規檢討）之外，其中

性別平等教育法、性別平等教育白皮書、

另意指聯合國消除對婦女歧視委員會對於

消除對婦女一切形式歧視公約施行法

CEDAW 公約會有持續性之「解釋」出現，

（CEDAW 施行法）及「性別平等政策綱

是以國內各規定亦應一併遵守該解釋之出

領」等工作，可算是逐步落實我國有關「兩

現而進行後續之修正檢討。此一理解，與

性平等參與及共治共決」之基本理念。

聯合國網站資料（註 8）上明文標舉

此外，透過行政院組織改造工作，2012

CEDAW 公约的目標和宗旨者相互呼應：

年 1 月 1 日行政院院本部組織改造，為強

「CEDAW 是一項活的文書。自 1979 年通

化我國推動性別平等工作之措施，並呼應

過以來，委員會及國家一级和國際一级的

國際重視性別平等議題之潮流，2012 年於

其他行動者一直以進步的思维協助闡明和

行政院內成立性別平等處（以下簡稱性平

理解 CEDAW 公约各項條款的實質性内

處） ，為我國第一個性別平等專責機制，並

容、歧視婦女的特别性質及消除此種歧視

將前述婦權會依據「行政院性別平等促進

的文書。」

會設置要點」擴大為「行政院性別平等會」

是以，以 CEDAW 公約內容為核心基

（以下簡稱性平會） ，由性平處擔任性平會

礎，聯合國消除對婦女歧視委員會針對婦

幕僚工作，統合跨部會各項性別平等政

女歧視議題會持續不斷對其締約國提出可

策，督導中央各部會及地方政府落實性別

供參考之文書。

主流化，使政府整體施政能落實性別平等

由於 CEDAW 公約所揭示之規定，皆

及納入性別觀點，為我國推動性別平等工

係國際上重要之婦女人權保障規範，為提

作重要的里程碑。

升我國之人權標準，重新融入國際婦女權 益體系及拓展國際互助合作，我國各級政

三、由消除歧視婦女角度出發，發動 國內相關法令配合修正

府機關有確實踐行公約規定之必要，是

依據本法第 3 條規定： 「適用公約規定

括法規及行政措施） ，應在 CEDAW 公約之

之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯

指導下，進行全盤、整體之檢驗，藉由確

合國消除對婦女歧視委員會對公約之解

保我國婦女人權獲得保障，進而提升我國

釋。」 ，意即國內適用 CEDAW 公約之諸規

人權保障之層次。

以，本法規範我國現行各種行政作為（包

定，在其本身規定之立法意旨及聯合國消

揆諸實際，因為諸多原因，國內各項

除對婦女歧視委員會對公約（包括附錄、

規定經常會出現未能配合民眾需求或國際

增補及決議等）相關解釋之基礎上，各規

走向而予以修正之「立法落後」或「立法

定應保持法規之「動態」檢討，除在本法

怠惰」現象，此現象國內或許已經因為習

第 9 條架構下應配合 CEDAW 公約規定限

以為常而視為正常、或許會因個案出現而

時（本法施行後 5 年內）深入修正檢討（包

利用頭痛醫頭、腳痛醫腳之方式予以過

社區發展季刊

157 期

16

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

渡，換言之，在立法時效角度上，多以消

以國內目前因應刑法沒收新制，相關法律

極修法態度處置。而前述第 3 條條文，立

配合修正情形為例，共計有包括內政部、

意殊善，無疑是引進一個具有國際觀且積

國防部、法務部、經濟部、衛生福利部、

極立法之機制，在聯合國所推行之國際性

文化部、行政院農業委員會、行政院環境

作法或概念的最高指導原則基礎（聯合國

保護署、金融監督管理委員會及國家通訊

消除對婦女歧視委員會對 CEDAW 公約之

傳播委員會等共 10 個部會主管之 23 部法

解釋）下，賦予國內行政法規一個積極、

律（如政治獻金法、妨害兵役治罪條例、

與日俱進的制定、修正的機制，要求國內

醫師法及人工生殖法等）需要配合修正。

各項法規隨時在國際潮流走向之指導下，

而國內在此規定下，由行政院於 2012

進行與國際規定無縫接軌之制定與修正。

年函頒「性別平等大步走－落實消除對婦

繼之，本法第 8 條規定︰「各級政府

女一切形式歧視公約計畫」 ，由各級政府機

機關應依公約規定之內容，檢討所主管之

關依該計畫於當年 10 月起檢視主管法規

法規及行政措施，有不符公約規定者，應

及行政措施是否符合，並將檢視結果送行

於本法施行後三年內，完成法規之制（訂）

政院性別平等處審查。此外，行政院亦邀

定、修正或廢止及行政措施之改進。」查

集行政院性別平等會委員及性別人權與法

我國於 2009 年 4 月 22 日公布之「公民與

律領域之學者專家組成 CEDAW 法規檢視

政治權利國際公約及經濟社會文化權利國

專案審查小組，協助認定各級政府所送之

際公約施行法」第 8 條規定： 「各級政府機

檢查結果。據該處資料（行政院，2016）

關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之

顯示，截至 2013 年 12 月底完成檢視之法

法令及行政措施，有不符兩公約規定者，

規及行政措施共計 33,157 件，經前述審查

應於本法施行後二年內，完成法令之制

小組 20 次專案會議審查結果共計有 228

（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」

件不符合，並應於 2014 年 12 月底前進行

其中對於不符兩公約規定之國內法令及行

相關法規制定、修正或廢止及行政措施的

政措施，則有該施行法施行後 2 年內，完

改進。至今則已完成修法 210 件，其餘仍

成相關作業之案例可循。又，2004 年 6 月

有 18 案尚待修正或立法院審議。

公布之「中央行政機關組織基準法」第 35

其中如 2016 年 8 月 17 日送交立法院

條第 2 項規定： 「本法公布後，其他各機關

之「祭祀公業條例第四條修正草案」 ，則為

之組織法律或其他相關法律，與本法規定

落實保障女性享有平等法律權利，修正該

不符者，由行政院限期修正，並於行政院

條例第 4 條文字，擬打破以往僅男性得任

組織法修正公布後一年內函送立法院審

祭祀公業派下員之傳統，強調繼承人應以

議。」 ，顯見國內各行政機關依據主軸心法

共同承擔祭祀者列為派下員，繼承派下員

律配合修正相關法律，可透過包裹立法或

之權利不因性別而有差異。由此修正案，

分批或個案方式，推動相關立法工作。如

顯見 CEDAW 在國內發揮其打破傳統的功

社區發展季刊

157 期

17

中華民國 106 年 3 月

專題論述

督、追蹤之用。

能。

本法草案在立法院審議過程中，對於

四、依據 CEDAW 公約，國內各機關 因應成立相關監督機制

建立審查機制雖未納為硬性法律規定，但

在前述要求法規須進行全面檢討之規

推動及監督機制，則成為本法審議時的附

定中，其中最重要的意涵在於標舉國家法

帶決議（註 9）︰「政府應依公約規定，

律系統必須與 CEDAW 公約連動，一切立

成立消除對婦女一切形式歧視監督機制；

法皆需符合 CEDAW 公約之規定，復於本

其設置要點由行政院、立法院、司法院、

法 第 6 條又 專條明 文規 定政 府要 依據

監察院、考試院分定之。」換言之，國內

CEDAW 公約規定按期提出相關消除對婦

關於 CEDAW 公約施行之監督機制在立法

女一切形式歧視報告之制度，整體而言，

過程中獲得確認，且位階提升至中央層級

CEDAW 公約要求各國在確實的法制系統

並由 5 院分別設置之。

對於中央政府 5 院間如何落實 CEDAW 之

上述監督機制建置至今，我國 5 院落

保持動態的檢討工作行進中，尚應藉由國

實之狀況如下（註 10）︰

家報告的撰寫，真實向全世界呈現其相關

1.行政院

成果及決心。 而對於各國而言，在對外向全球進行

如前述，於 2012 年 1 月 1 日配合組織

女權落實的決心展現外，對內則重在法制

改造成立「性別平等處」，並成立「性平

系統及行政方面的落實。誠如本法第 4 條

會」 ，由該院院長擔任召集人，並由性平處

規定「各級政府機關行使職權，應符合公

擔任幕僚工作，統合跨部會推動性別平等

約有關性別人權保障之規定，消除性別歧

政策，督導行政院所屬各機關及協助地方

視，並積極促進性別平等之實現。」第 5

政府推動落實 CEDAW 及性別主流化，使

條第 1 項「各級政府機關應確實依現行法

政府整體施政能納入性別觀點及落實性別

規規定之業務職掌，負責籌劃、推動及執

平等。此外，行政院各部會均成立性別平

行公約規定事項，並實施考核；其涉及不

等專案小組，推動落實 CEDAW 規定，並

同機關業務職掌者，相互間應協調連繫辦

於施政時納入性別觀點。

理。」及第 7 條之「各級政府機關執行公

2.立法院

約保障各項性別人權規定所需之經費，應

訂定「立法院性別平等專案小組設置

依財政狀況，優先編列，逐步實施。」等，

要點」，於 2012 年 12 月 19 日核定施行，

實係本法之立法核心條文，務求透過法

並據以成立「立法院性別平等專案小組」

規、職權、預算、行政措施等落實 CEDAW

，由該院副秘書長擔任主任委員。另訂定

公約，惟，各級政府機關真正執行情形如

「立法院性別平等專案小組工作計畫」 ，據

何及彼此之間如何協調配合等，則有待架

以辦理該院相關之相關教育宣導及性別平

構出一套健全之監督機制以為審查、監

等工作，落實 CEDAW 精神。

社區發展季刊

157 期

18

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

3.司法院

各級政府機關行使職權，應符合 CEDAW

於 2012 年 2 月 14 日成立「司法院人

公約有關性別人權保障之規定；各級政府

權暨性別平等委員會」 ，由該院秘書長擔任

機關應確實籌劃、推動及執行公約規定事

召集人，並由各業務廳處於業管範圍共同

項，並實施考核；各級政府機關應優先編

協力推動有關婦女權益工作。

列執行 CEDAW 公約所需經費及各級政府

4.考試院

機關應進行法規修正及行政措施」 ，皆係以

於 2012 年 5 月訂定「考試院性別平等

性別人權保障為出發點，務求在政府各種

委員會設置要點」 ，成立「考試院性別平等

行政作為中皆能以性別平權為中心指導原

委員會」 。該委員會督促考試院及所屬部會

則。

建置性別平等機制，並列管決議事項執行

見諸實際，在運作機制方面，為使國

情形，以促進國家考試、文官制度之性別

家重大計畫及法律納入性別觀點，落實性

平等。此外，考試院所屬考選部、銓敘部、

別主流化理念與目標，自 2009 年起，行政

公務人員保障暨培訓委員會亦均已成立性

院所屬各機關報院之中長程個案計畫及法

別平等小組，分別訂定推動性別平等實施

案均需進行性別影響評估，並依行政院函

計畫，辦理法律案性別影響評估，建置網

頒之「性別影響評估操作指南」填報「性

站性別平等專區，編製性別統計及性別指

別影響評估檢視表」 （註 11） 。其中行政院

標等，定期開會以配合推動性別平等業務。

性平處負責針對各部會中長程計畫進行會

5.監察院

審、追蹤考核等功能，促進各部會編列預

基於該院於 2000 年間即成立「人權保

算，補助地方政府推動性別平等業務，以

障委員會」 ，法定職掌涵蓋各類別人權議題

發揮中央引導地方政府之效果。據該處

（包括性別平等） ，為辦理國際人權公約內

「2015 年重要工作成果資料」指出，其於

國法化之推行及監督事項及促進性別平

2015 年合計完成 187 件中長程個案計畫及

等。另於 2013 年 6 月修正發布「監察院人

24 件法律案性別影響評估審查，並建置

權保障委員會設置辦法」 ，並自同日起於人

「性別影響評估案例分享專區」 ，定期收錄

權保障委員會下設「性別平等小組」 ，由前

已核定或經行政院院會通過之計畫案及法

述委員會委員兼任該小組委員，專責有關

律案之性別影響評估案例，累積案例計 41

性別平等及婦女人權監督機制業務。

件。 依前述「性別影響評估操作指南」實

五、建立從性別影響評估為基礎之國 內法令建置工程

施法律案性別影響評估作業流程，可分為

依據本法第 3 條、第 4 條、第 5 條、

階段，第 1 階段部會研擬階段分為撰擬法

第 7 條及第 8 條條文所擬架構者，如「國

律案內容、填寫性別影響評估檢視表及徵

內各法律應確實依據 CEDAW 公約規定；

詢性別平等專家學者意見等三部分；第 2

社區發展季刊

157 期

部會研擬、行政院審查及立法院審議等 3

19

中華民國 106 年 3 月

專題論述

階段行政院審查階段，審查前如有需要亦

行方式無差異，但是否對於不同性別、性

將徵詢性別平等專家學者、婦女團體等意

傾向或性別認同將產生不同結果。以「性

見，審查時對法律案內容認有調整必要，

別目標」而言則檢視法案內容是否採取積

將逕予調整或退還主管機關重行檢討；第

極作為，去除不必要差別待遇，或促進實

3 階段立法院審議，法案主管機關適切說

質平等、營造平等環境，預防及消除性別

明政策立場，確保法律案通過內容周延可

歧視目標。又以「性別效益」為例，則檢

行，如法律規定未臻周延，應適時採取可

視項目包括︰1.法案是否對於消弭性別歧

行方式因應處理，如認為周延可行，則應

視、促進性別平等有積極、正面綜效及 2.

落實執行，並對結果詳加評估及檢討，必

法案是否符合憲法、國際規範（包括消除

要時可重啟修法程序，俾能達到促進性別

對婦女一切形式歧視公約） 、性別平等政策

平等之目標。

綱領等要求。

由於立法院審議法案從程序委員會排

該檢視表送經專家學者表示意見，再

入立法院院會議程開始，必須經過三讀程

由該院法制局做出採納意見後之報告內容

序，並送請總統公布才能完成立法，除逕

調整或提出替代規劃等綜融意見後，併於

付二讀法案者外，需經委員會審查；或於

該局之法案評估報告中。換言之，為協助

二讀前亦可能進行朝野協商，此係法律案

該院委員於前述各階段法案審議時，能明

二大關鍵立法程序階段。是以，立法院在

確瞭解法案與性別議題相關性，該院法制

審議法案作業上（註 12） ，於 2016 年起亦

局除依前述法案評估報告所提性別觀點建

配合進行法案性別與人權影響評估檢視。

議，提供委員之幕僚諮詢意見，並適時請

立法院審議法案時之性別影響評估流

主管機關說明，俾利於法案條文中呈現性 別意識，落實性別主流化目標。

程，係先由該院法制局取得行政院各機關 先前所作之上述法案及性別影響評估檢視

上述行政院及立法院在法律制定修正

表，了解其評估結果之後，再綜融該草案

流程中置入相關影響評估機制，對於

修正內容，做成立法院之「法案性別及人

CEDAW 之落實可謂發揮看守、監督、促

權影響評估檢視表」 ，其中針對機關提案之

進及宣導等功能。

性別議題相關性（人權部分不擬詳述） ，進 行包括「規範對象」 、 「性別目標」及「性

肆、結論

別效益」3 個向度之檢視。包括如、 「規範 對象」係分別檢視 3 個細項︰1.法案內容

近年來，國際間除提倡婦女人權提昇

是否以特定性別、性傾向或性別認同為規

以外，更探究「增權（empowerment） 」為

範對象；2.法案內容未區別對象，但是否

實現「性別平等」之重要手段和議題。 「增

其執行方式將因性別、性傾向或性別認同

權」在於賦予婦女權力，透過發展權力、

不而有差異及 3.法案內容所規範對象及執

抓住權力或促進權力，意指要能在觀念上

社區發展季刊

157 期

20

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

導。

和行為上都增強婦女之能力，進而才能實 質實現「女權即人權、人權即女權」之理

基於前述 CEDAW 公約對於婦女權益

想。我國婦女近年來雖然在教育成就、政

之歷史性意義及重要性，我國有配合本

治參與、勞動參與、經濟地位、薪資所得

法，建立起該公約之於我國法規禁止婦女

方面都比過去有較好的發展與表現（卓春

歧視典範之必要，因此，該公約內容及精

英，2009：55） ，但傳統觀念、文化及社會

神應該被廣泛宣導，除了有益於民眾建立

環境結構對於婦女之桎梏當然仍到處存

正確觀念之外，並藉由民眾之了解進而監

在，CEDAW 公約為各國開創出一個隨時

督政府各部門對於 CEDAW 公約之落實。

檢討歧視婦女實況，進而透過法制化解決

此外，由於 CEDAW 公約中強調國家體制

歧視婦女事實之絕佳空間，而上述的國內

之各項應為，如制定法律、修正相關法律

發展正足以證明之。

（其中涉及政治、經濟、勞工、教育、社

我國憲法第 7 條暨憲法增修條文第 10

會、刑法、文化等相關法律）及相關正確

條第 6 項定有明文，中華民國人民，無分

觀念之養成及文化之塑造等，因此，除了

男女，在法律上一律平等；國家應促進兩

上述經由 CEDAW 所撼動出來的國內各項

性地位之實質平等。是以兩性地位之平等

發展及變化外，在推動上，更應透過加強

之於我國，非僅是一個概念，更是一個需

宣導以確保政策制定者（如，政府行政官

要實際落實的狀態。

員、司法系統及其執法官員、公衛官員、 教師以及國會議員等）都能瞭解 CEDAW

由於兩性之不平等源於文化、傳統之 影響甚深，因此，在破除一般民眾傳統觀

公約之精神及實質內容。

念上，除了透過教育以外，在現代資訊發

（本文作者為立法院法制局研究員）

達之社會， 「正確觀念宣導」經常是改變民

關鍵詞：消除對婦女一切形式歧視公約、

眾觀念之最佳途徑。而加強宣導 CEDAW

消除對婦女一切形式歧視公約施

公約之內容及意義，如同在對於民眾進行

行法、女權、性別影響評估

有關確保婦女權益及兩性平權等觀念之宣

註

釋

註 1︰依據財團法人婦女權益促進發展基金會〉國際性別相關會議〉消除對婦女一切形 式歧視公約，瀏覽網站：gender.wrp.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=341，資料顯示 該公約在我國推動歷程為首先由民間婦女團體發起，外交部提交 2006 年 7 月 15 日行政院院會通過後，函送立法院於 2007 年 1 月 15 日立法院三讀通過，2007 年 2 月總統頒發加入書，再由外交部主責，將加入書送由我國外館遞送聯合國。後遭 聯合國秘書長潘基文引用第 2758 號決議文拒絕我國存放。

社區發展季刊

157 期

21

中華民國 106 年 3 月

專題論述

註 2︰「公民權利和政治權利國際公約」 ，聯合國大會 1966 年 12 月 16 日第 2200A(XXI) 號決議通過並開放給各國簽字、批准和加入；按照第 49 條規定，於 1976 年 3 月 23 日生效。 註 3︰「經濟、社會、文化權利國際公約」 ，聯合國大會 1966 年 12 月 16 日第 2200A(XXI) 號決議通過並開放給各國簽字、批准和加入；按照第 27 條規定，於 1967 年 1 月 3 日生效。 註 4︰依據教育部人權教育網站資料顯示，「世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights） 」，於 1948 年 12 月 10 日經聯合國大會全體一致通過後，成為聯合 國的一項正式決議。宣言通過後，聯合國大會又在 1952 年決定分別制定兩個公約 ：「公民與政治權利國際公約」及「經濟、社會與文化權利國際公約」 。除權利的 內容不同之外，這二個公約各有其實施方法。這兩項國際公約與「公民與政治權 利公約選擇議定書第 1 號」於 1966 年正式通過，1967 年開始生效實施。至此，終 於完成一般所熟知的「國際人權法典」。瀏覽網址： http://hre.pro.edu.tw/zh.php?m=8&c=1254275091，瀏覽日期：2016 年 12 月 9 日。 註 5︰依據財團法人婦女權益促進發展基金會〉國際性別相關會議〉消除對婦女一切形 式歧視公約，瀏覽網址：gender.wrp.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=341，資料顯示 ，聯合國在推動婦女發展上有一段相當長持續之努力，重要相關歷程如下： （1） 1945 年制定「聯合國憲章」 ，並由經社理事會就婦女地位問題在人權委員會 下設立了專門的小組委員會，並在此小組委員會基礎上正式成立了聯合國婦 女地位委員會，該婦女地位委員會基本任務在於促進婦女的政治、經濟及社 會權利。 （2） 之後在「婦女政治權利公約」中，國際社會首次在法律上承認婦女享有平等 的政治權利，並是聯合國首次在國際文書中宣布各個成員國在男女平等原則 上負有法律義務。 （3） 1966 年通過「消除對婦女一切形式歧視宣言」 ，要求在法律上和事實上承認 男女平等的原則。 （4） 1972 年宣布將 1975 年訂為「國際婦女年」 ，希望透過促進之各種行動，確 保婦女能充分參與全面的發展。 （5） 1975 年於墨西哥召開第一次世界婦女大會，並於該會議上通過「實現國際 婦女年目標世界行動計劃」。 （6） 1979 年通過「消除對婦女一切形式歧視公約」。 （7） 1981 年成立了聯合國消除對婦女歧視委員會。 註 6︰依據外交部於 2001 年 8 月 6 日召開「研議批准兩公約之程序及效力問題研討會」 社區發展季刊

157 期

22

中華民國 106 年 3 月

楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

，所歸納出的 4 種不同見解：甲說：條約之批准書既然無法完成存放手續，本身 即無法生效，故不具國內法效力，此說主張將條約內容直接制定成我國法律（即 直接將重要國際條約內容國內法化） ，以資遵循；乙說：條約既然無法完成存放手 續，本身即無法生效，故不具國內法效力，但不妨於立法院審議時，特別於生效 條件中通過一條款，表示條約雖規定存放後生效，但在我國內法上，則於總統公 布後特定期限逕行發生效力。丙說：條約之國際及國內效力應為一體之兩面，無 法切割，條約既然無法完成存放手續，條約本身即無法生效，故不具國內法效力 ，但可考量於「條約締結法」 （立法院審議中之法案）明定，賦予經批准而無法完 成存放之公約國內法相當之效力。丁說：依大法官釋字第 329 號解釋， 「總統依憲 法之規定，行使締結條約之權；…立法院有議決條約案之權，憲法第 38 條、第 58 條第 2 項、第 63 條分別定有明文。依上述規定所締結之條約，其位階同於法律。 …」 ，大法官並未強調條約須經存放或送交批准書，故履行國內法律程序後之條約 即為憲法所稱之條約，位階同於法律；條約之國內法效力自完成國內必要程序後 發生，故「條約及協定處理準則」第 11 條第 2 項違反大法官釋字 329 號解釋，外 交部應予修正，即批准書不需存放或互換批准書後生效。 註 7︰該會於 1997 年 5 月 6 日於行政院成立，屬任務編組，自 2002 年 2 月 29 日開始， 採三層級模式運作，推動婦女權益各項政策與措施。第 1 層級為議題分工小組會 議，依「就業、經濟及福利」、「教育、媒體及文化」、「健康及醫療」、「人身安全 」 、 「國際參與」5 組分工運作，研擬相關提案，期以強化本會專業運作功能。第 2 層級為會前協商會議，針對委員會議議程及各分工小組所提議案進行協調整合， 充分溝通以凝聚共識。第 3 層級為委員會議，就已協調完竣並具共識之重要議案 做最後確認。 註 8︰請參看聯合國瀏覽網址： http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/General%20recommend ation%2025%20(Chinese).pdf，瀏覽日期：2016 年 12 月 23 日。 註 9︰依據立法院第 7 屆第 7 會期第 14 次會議議案關係文書，院總第 1684 號政府提案 第 12130 號之 1「院會交付審查行政院函請審議「消除對婦女一切形式歧視公約施 行法」案，業經審查完竣，復請 查照，提報院會公決。」瀏覽網址︰ http://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/agenda1/02/pdf/07/07/14/LCEWA01_070714_00174.pdf ；瀏覽日期︰2016 年 12 月 26 日。 註 10︰ 依據立法院第 8 屆第 4 會期第 10 次會議議案關係文書，院總第 887 號政府提案 第 13333 號之 1873「行政院函送彙整五院落實『消除對婦女一切形式歧視公約 』之辦理情形，請查照案」 。瀏覽網址︰ 社區發展季刊

157 期

23

中華民國 106 年 3 月

專題論述

http://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/agenda1/02/pdf/08/04/10/LCEWA01_080410_00114.pdf ；瀏覽日期︰2016 年 12 月 26 日。 註 11︰ 為精進性別影響評估作業，行政院研究發展考核委員會（2014 年 1 月已改制為 國家發展委員會）於 2013 年 5 月發布修正「性別影響評估檢視表（中長程個案 計畫） 」 ，並訂頒「行政院所屬各機關性別影響評估編審作業注意事項」 ，自 2013 年 6 月 1 日生效；行政院法規會歷經 2013 年 5 月、9 月之發布修正，於 2014 年 3 月發布最新修正之「法案及性別影響評估檢視表」。 註 12︰ 依據立法院第 9 屆第 1 會期司法及法制委員會第 4 次全體委員會議議事錄，委員 尤美女等 6 人提案，「鑑於政府法規研擬過程中，均須進行法規影響評估（ Regulatory Impact Analysis, RIA） ，其中應包含對性別及人權之影響評估分析。立 法院法制局撰寫法案評估報告或專題研究報告時，除草案條文之外，亦應參酌該 草案之法規影響評估報告，並再檢視是否有對性別或人權之衝擊影響，一併呈現 於法制局報告中」 。

參考文獻 王麗容，臺灣婦女人權的展望與前瞻，瀏覽網址︰ http://www.228.org.tw/upload_file/seminar_86_02.doc 中國人權協會，〈2004 臺灣婦女人權指標調查報告〉。 卓春英，2009， 〈政治參與中的女性角色〉 。收錄於《2008 臺灣人權論壇－臺灣年度人權 重大事件－理論與實務對話》 。卓春英主編，臺北：巨流，頁 45-67。 徐子婷、楊雅婷、楊濟鶴譯，2010，Compbell, Tom 著， 《權利批判導論，Rights: A Critical Introduction》 。臺北：國立編譯館及韋伯文化公司，頁 103 及 106。 廖福特，核心國際人權條約 I，最具普世性的三個人權條約：種族、婦女及兒童，瀏覽網 址︰apc.gov.tw/main/getfile?...-387k 行政院，2016， 《消除對婦女一切形式歧視公約法規檢視案例彙編》 。行政院編印，頁 I。 教育部人權教育諮詢中心〉人權入門〉名詞彙編：國際人權法典，瀏覽網址︰ http://hre.pro.edu.tw/zh.php?m=8&c=1254275091。 UNIFEM, 2002, Bringing Equality Home Implementing the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW). UNIFEM.

社區發展季刊

157 期

24

中華民國 106 年 3 月

陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

CEDAW 對臺灣性別政策的影響 陳芬苓

健康權、福利與經濟權、農村婦女權、法

壹、CEDAW 的內容

律權、婚姻及家庭權等範疇。其餘十七至 「CEDAW」是一個聯合國公約的英文

三十條則是簽約國義務、公約執行與監督

名稱縮寫，它的全名是「Convention on the

機制、簽署加入及保留程序等等執行規範。

Elimination of all forms of Discrimination

締約國應採取立法及一切適當措施，

Against Women」 ，翻成中文為「消除對婦

消除對婦女之歧視，確保男女在教育、就

女一切形式歧視公約」 ，一直以來大家都習

業、保健、家庭、政治、法律、社會、經

慣直接以縮寫「CEDAW」為代稱。聯合國

濟等各方面享有平等權利，此一公約可稱

一直致力於基本人權公約的建制，1979 年

之為「婦女人權法典」 。常理而言，唯有聯

聯合國大會通過「消除對婦女一切形式歧

合國的會員國才得以批准加入這些公約，

視公約」 ，並在 1981 年正式生效，CEDAW

但有鑑於婦女與兒童兩類族群長期受到的

可說是國際上有關婦女權利中非歧視型公

歧視剝削，不因時代的更迭而改變，處境

約的最重要文件。不同於其他內容繁瑣複

堪慮，因此「消除對婦女一切形式歧視公

雜的國際公約，CEDAW 的內容相當簡

約」與「兒童權利公約」也特別開放給非

明，提綱挈領但又能涵括全面，內容闡明

聯合國會員國的國家參與簽署，不限於聯

男女平等享有一切經濟、社會、文化、公

合國會員國，全世界已有 189 個國家簽署

民和政治權利，締約國應採取立法及一切

加入。

適當措施，消除對婦女之歧視。整個公約 分成六大部分、三十個條文，一至五條是

貳、我國簽署 CEDAW 的發展背 景

核心基本原則，六至十六條是分主題的主 要條文，明確羅列對婦女人權保護的權利 清單，包括：人口販運、參政權、參與國

臺灣自 1980 年代解嚴後，婦女團體開

際組織權、歸化國籍權、教育權、勞動權、

始要求社會的改革；1990 年代一些社會事

社區發展季刊

157 期

25

中華民國 106 年 3 月

專題論述

件之後，我國通過許多保護女性人身安全

「CEDAW」公約而我國並無緣參與簽署，

及兩性平等的立法，包括《民法親屬篇》

而開啟對「CEDAW」的關注。婦女團體領

多次修改、1997 年《性侵害犯罪防治法》、

袖回國後便舉行一系列演講及訓練，提升

1998 年《家庭暴力防治法》 、2002 年《兩

婦女團體組織內工作人員認識 CEDAW、

性工作平等法》（2008 年修改為《性別工

推動一線工作人員的性別意識，並結合各

作平等法》 ）、2004 年《性別平等教育法》

婦女團體推動 CEDAW 國內法的產生，展

以及 2005 年《性騷擾防治法》 。在組織變

開國內、國際的簽署遊說行動。

革方面，臺北市政府於 1995 年首先成立女

2005 年，民間組成一個「民間推動臺

性權益促進委員會，1997 年行政院也成立

灣落實 CEDAW 聯盟」的臨時任務小組，

「婦女權益促進委員會」 （2012 年改為「行

公開認養這個議題，展開對政府的遊說。

政院性別平等會」）。2012 年行政院成立

從西元 2004 年開始倡議到西元 2007 年，

「性別平等處」 ，成為國內第一個以推動性

其間推動小組共召開過七次的正式會議，

別平等工作為主的專責行政機構，也負責

也舉辦過四場大型的國際研討會，邀請了

後續 CEDAW 國家報告撰寫的工作（陳芬

多位國外的 CEDAW 專家及學者友人來

苓，2014） 。

臺，分享各國推動 CEDAW 的經驗及相關 的技巧知識（何碧珍，2013）。

另外，國內婦女團體也開始與國際相 關團體接觸；從 2001 年開始，以國立臺灣

於是行政院外交部爰於 2006 年函送

大學張玨老師為首，邀請關心婦女議題的

公約由立法院審議，經立法院於 2007 年 1

民間團體代表或學者，透過國際民間組織

月 5 日議決，2 月 9 日 總統批准並頒發

WFMH（世界心理衛生聯盟）幫助參與者

加入書。為明定 CEDAW 具國內法效力，

以國際組織的會員，申請到進入聯合國婦

行政院於 2010 年函送「消除對婦女一切形

女地位委員會大會（簡稱 UN-CSW）內觀

式歧視公約施行法」草案，經立法院 2011

摩的機會，同時也參與由 UN-CSW 各與會

年三讀通過，自 2012 年 1 月 1 日起施行。

團體主辦的周邊平行論壇，開啟我國婦女

消除對婦女一切形式歧視公約施行法，要

團體參與聯合國等國際會議的機會，也帶

求各級政府機關必需採取立法或行政措

動我國開始正式進入「性別主流化」的工

施，消除性別歧視，並積極促進性別平等

作。參加 UN-CSW 讓許多國內婦女團體更

各級政府行使職權，應符合公約有關性別

有意願，投入國際婦女的議題或是投入訓

人權保障之規定，並應籌劃、推動及執行

練具有國際觀點的人才，也有許多的婦女

公約規定事項。同時需依照 CEDAW 規

團體開始追隨聯合國的議題，希望能夠讓

定，每 4 年提出我國消除對婦女歧視國家

其組織，更能夠追隨國際上有重要的發展

報告，並邀請相關學者專家及民間團體代

（張玨、陳芬苓，2015） 。國內婦女團體藉

表審閱；各級政府機關執行公約所保障各

著參加 UN-CSW 的機會，發現了聯合國有

項性別人權規定所需之經費，應依財政狀

社區發展季刊

157 期

26

中華民國 106 年 3 月

陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

況，優先編列；另各級政府機關應於施行

民間團體也要產生一本「影子報告」 ，初稿

法施行三年內完成法令之制定、修正或廢

產生後需經公聽會收集意見，再針對公聽

止，及行政措施之改進，並於該法施行後

會結果修改，重複審視內容後，會送交行

五年內，完成其餘法規之制（訂）定、修

政院性別平等會會議通過，送聯合國審查

正或廢止及行政措施之改進，以符合

（Wang et al, 2014） 。但由於我們並非聯合

CEDAW 規定。

國會員國，國家報告無法送進聯合國審 查，因此必須請國外專家來臺審查。第二

參與各項聯合國人權方面公約的簽

次國家報告時國內請了五位國際婦女人權

署，意味著我國承諾要完成下列工作： 1.全面檢視法規及行政措施

專家擔任國家報告審查委員，通常請來國

2012 年行政院擬定「落實消除對婦女

內的審查委員都是在聯合國曾擔任過

一切形式歧視公約計畫」 ，展開國內法規檢

CEDAW 審查者。國家報告初稿完成後，

視工作，檢視目前各級政府機關的法規是

會先翻譯成英文送各審查委員，審查委員

否符合 CEDAW 的原則。總計在法規檢視

會先以書面提出意見給我們回覆及修改。

系統中填報檢視案件數計 3 萬 3,157 件法

由於來臺時間緊迫，民間團體必須把握機

規、命令及行政措施，召開 20 次 CEDAW

會，在審查委員來臺期間遊說審查委員在

法規檢視專案審查小組會議，經檢視不符

結案報告中加入該機構重視的議題；而這

合之法規及行政措施計 228 件，已完成修

套「遊說」的遊戲規則便是我國民間團體

法 210 件，餘在行政機關列管修訂程序中

過去較缺乏經驗之處。 第二次國家報告審查後，五位國際婦

（行政院性平處，2017） 。 2.定期發表國家報告

女人權專家就性別平等綜合性法制、廢止

我國於 2008 年提出第一次 CEDAW 國

歧視性法律條文、國家人權機構、婦女和

家報告，2013 年進行第二次 CEDAW 國家

性別主流化的國家機制、消除對婦女歧視

報告，2017 年準備提出第三次國家報告。

的培訓和影響評估、近用司法資源、性別

每次的國家報告分三部分，第一部分是共

角色和刻板印象、媒體角色、人口販運和

同核心文件，主要介紹報告國之一般情況

剝削婦女、對婦女與女孩的暴力、政治與

資料，不同人權公約的國家報告這部分應

公共生活、婚姻移民的國籍、教育與訓練、

撰寫一致；第二部分是專要文件，原則上

就業與經濟機會、健康權、感染 HIV 或愛

是依 CEDAW 各條文逐條選寫國內現況、

滋病的婦女、農村婦女、原住民婦女及身

及未來改善方向；第三部分是附錄，會放

心障礙婦女、家庭與婚姻生活等面向，提

一些圖表及補充文件，因為專要文件具有

出 35 點總結意見及相關建議（行政院性平

頁數限制，附錄無頁數限制，所以有些正

處，2017） 。 3.追蹤 CEDAW 第 2 次國家報告總結

文說明不清的部分會放在附錄補充。

意見執行情形

國家報告除強調由行政部門撰寫外， 社區發展季刊

157 期

27

中華民國 106 年 3 月

專題論述

為有效督導後續工作落實推動，行政

帶動後續兒童權利公約及身心障礙者權利

院還需組成「落實 CEDAW 第 2 次國家報

公約在國內推動的歷程；而 CEDAW 在撰

告總結意見專案小組」 ，在後續兩年內召開

寫國家報告的經驗也成為了其他撰寫公約

24 場審查會議監督國際專家總結意見落

國家報告的指引，帶動了國內行政體系對

實情形，並邀請民間非政府組織參與討

各個公約執行歷程中的學習，讓我國從完

論。而監督的過程主要是以國際專家總結

全未能與國際接軌，一步一步摸索到目前

意見為主，而非廣泛討論所有議題；追蹤

具有一定規模的聯合國公約國家報告撰寫

工作是期待在下一次國家報告撰寫時，國

經驗，這些都是 CEDAW 公約執行經驗帶

際專家的意見都可以有所成果。

來國內政策促進模式的擴散效益。

4.教育訓練工作

除此之外，CEDAW 公約在國內的推

教育訓練在整個 CEDAW 推動過程中

動經驗也印證了全球化時代新的「性別政

更是重點，國家行政團隊必須發展訓練工

策」推動的新典範，過去性別政策在一個

具、教育教材，以供各界瞭解 CEDAW 內

國家內推動必須要面對不同舊的政治勢

涵；教育訓練不只針對公務人員，各級學

力，舊的政治勢力有時候是雇主、宗教團

子及一般民眾都是宣導的對象，因此在教

體或是其他父權主義保守力量的抗拒，以

材發展上必須研發各階層年齡可以理解的

致於很多法令難以修改。但在全球化的時

教材。我國於 2015 年函頒「消除對婦女一

代中，過去政策推動只注意國內各種勢力

切形式歧視公約教育訓練及成效評核實施

影響的模式已經不符現況，國際組織所通

計畫」（105 年至 108 年） ，要求中央部會

過公約或法案對各國國內政策的影響形成

及各直轄市、縣市政府公務人員辦理

了政策推動新典範。無論是聯合國、國際

CEDAW 的 訓 練 ， 促 進 公 務 人 員 瞭 解

勞工組織、世界衛生組織或是歐盟等例子

CEDAW 及性別平等內涵，並將性別平等

都可以看出：當這些國際組織通過一些重

觀念融入相關業務規劃。

要的法規之後，會員國就必須要遵守；有 些公約所揭示之規定，具有國內法律之效 力，有些國際組織通過的法規容許各會員

參、CEDAW 對臺灣性別政策的 影響

國有部分實施上的彈性，但還是要求各會 員國遵守；即使不是會員國，身為國際社

過去幾年中我國簽署了許多聯合國的

會的一份子，許多國家都會承受改革的壓

人權公約，包括兩公約（公民與政治權利

力。因此，許多社會運動團體過去將政策

國際公約及經濟社會文化權利國際公

推動的戰場限於國內的情形已有所改變，

約） 、CEDAW 公約、兒童權利公約及身心

許多的社會運動組織開始與國際社會組織

障礙者權益公約等。由於 CEDAW 通過時

結盟，改而主攻國際組織的遊說工作，並

間較早，國內在 CEDAW 整體推動的經驗

引用國際組織的法規來影響國內法案的推

社區發展季刊

157 期

28

中華民國 106 年 3 月

陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

動，弱化國內政治勢力的影響（陳芬苓，

的，許多國內過去跟國際無法接軌的觀念

2000） 。CEDAW 便是最典型的由國際組織

及法規也透過層層國內外的審查及質疑，

影響國內政策推動的新典範，不敢違反國

慢慢的將一些法規及政策做大幅的修改，

際組織公約的大帽子之下，過去在國內難

也帶動國內觀念的改變，包括：司法體系

以推動的法案，如今順應著每四年國家報

開始重視性侵害案件中兒童及身障者詢問

告的撰寫，也形成行政與立法單位的壓

技巧的訓練；內政部擬訂性別變更認定及

力，使得一些法案或政策開始有了突破。

登記程序，使變性者在改變身分過程中要

另外一項 CEADW 所帶來的政策影響

求不再強迫器官的切除；內政部也製作《現

在於「教育」的功能，我們可以清楚看到

代國民喪禮》、《現代國民婚禮》精簡版供

整個 CEDAW 簽署或撰寫國家報告的過

民眾下載，以檢視傳統出生及喪禮禮儀之

程，帶動具體法案修改的成效，但不可忽

性別刻板觀念，並推廣具性別平等意識之

略的是整個推動及撰寫國家報告的過程中

現代出生及喪禮禮儀；內政部亦送出國籍

對於國家公務人員而言就是一項最好的

法第 4 條及第 9 條等條文修正，解決臺灣

「做中學」 。在撰寫 CEDAW 國家報告過程

婚姻移民申請歸化時均必須先放棄其原國

中，不是由學者專家來撰寫，而是經過數

籍而有可能成為無國籍者的問題，及離婚

場專家講習，並經過數場小組討論及小組

案件中居留權等問題。勞動部為了外籍看

撰寫修改的過程。這樣的討論過程，讓公

護工的人權，加速推動「家事勞工保障法」

務人員能夠學習到新的國際潮流及趨勢，

立法；並修正「就業服務法施行細則」 ，放

透過小組討論的形式讓公務人員實際瞭解

寬外籍配偶在臺工作權。教育部研修「懷

每一項法規背後真正的意涵為何，使得撰

孕學生受教權維護及輔導協助要點」 ，開始

寫的團隊真正領悟到國際公約背後的精

重視維護懷孕學生受教權並提供必要之協

神，往後如何在國內推動及落實公約的內

助；衛福部修正「人類免疫缺乏病毒傳染

容。此外，在國家報告的撰寫過程中需要

病及感染者權益保障條例」第 18 至 20 條，

召開多場的公聽會，過去有些政府部門也

取消外籍 HIV 感染者入境、停留及居留限

許不需要直接面對民眾的挑戰，但在國家

制以保障基本人權。法務部加速同性伴侶

報告公聽會及國外專家的審查會過程中，

法制化工作，提出多元成家立法草案；並

許多公部門都必須要第一線面對民眾及國

檢視現行民法有關結婚年齡男女差別化之

外專家學者的質疑，讓他們產生改革的壓

規定，擬將男女可結婚之年齡均改為 18

力，也更瞭解民意，民間團體透過公約國

歲；通傳會修正「廣電媒體製播涉及性別

家報告審議過程的參與，對於他們長久以

相關內容指導原則」以防止媒體揭露性別

來期望改善的政策，能夠有具體修改的機

暴力受害者的身分之問題。 整個 CEDAW 公約推動的過程，讓國

會。 當然 CEDAW 帶來的實質效益是更多 社區發展季刊

157 期

內的團體開始有國際的視野，透過其他國 29

中華民國 106 年 3 月

專題論述

家撰寫報告的閱讀及國外專家的意見，一

可能一步到位，CEDAW 也不是用以向國

些民眾也開始跟國際組織所推動的政策方

家要資源的武器，逐步而理性地以更成熟

向有所連結，讓國內本來保守封閉的政策

的論述及耐心地遊說過程，讓行政部門找

制定模式開始有了新的挑戰，也讓我們國

到修法之路，達到他們想推動的改革目

家的政策品質能夠與國際真正的接軌，能

的。此外，民間團體也不一定要視國家機

夠真正達到促進國內性別平等的方向。而

器為對立的單位，如 Skocpol（1985）認為：

CEDAW 的推動也鼓舞了兒童及身心障礙

不同視國家為單一單位，國家內不同行政

者民間團體，促進了後續兒童權利公約及

部門有不同的立場。在 CEDAW 的監督過

身心障礙者權益公約的簽署。

程中，可以看到性平處及學者專家在民間

在 CEDAW 撰寫國家報告的過程中，

團體及各條文對應部會間中立的角色，減

不只行政單位獲益良多，許多參加報告討

少雙方對立而無法聚焦的狀況，也形塑國

論的學者及民間組織也能從過程中真正學

內新的公民參政模式。

到 CEDAW 的精神，因此無異對全國各界

CEDAW 在我國簽署的各公約中，雖

而言都是一項很重要的教育歷程。透過

然運作最具聯合國規模，然仍有可努力之

CEDAW 公約及其他公約的運作也開展了

處，例如：聯合國公約所揭示之保障人權

民間監督政府工作的歷程，建立起行政部

之規定，是否直接具有國內法律之效力？

門與民間力量兩者之間的橋樑，讓民意可

在各項司法判決中可否直接適用？國外有

以透過這個理性運作的機制，真正的達到

許多成熟的專業遊說團體，懂得如何長期

政策品質改變的方向。

經營聯合國各委員會決議的遊說工作，我 國民間團體在未來參與國際組織政策制定 上還有不少可以學習之處。

肆、結語

（本文作者為國立臺北大學社會工作學系 CEDAW 在撰寫第一、二次國家報告

教授） 關鍵詞：CEDAW、性別政策、政策促進模

之初，民間團體也還在摸索中，在國家報

式、聯合國公約

告審畢的後續監督會議中，可以發現民間 性別團體的成熟與理性，他們知道改革不

參考文獻 行政院性平處（2017）。重要工作成果。 http://www.gec.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=9AC8D0E0C33FF2BF&sms=8D9E42E 64BBA4FB6&s=1DB2B2DB22FCD0D6 何碧珍（2013）。推動我國加入 CEDAW 的策略與努力。

社區發展季刊

157 期

30

中華民國 106 年 3 月

陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

http://www.natwa.org.tw/about3-1detail.php?id=27 陳芬苓（2000） 。跨越國家的邊界－歐盟與聯合國婦女政策比較，國科會專題研究計畫報 告。 陳芬苓（2014） 。性別與性別主流化。行政院性別平等處編，識讀性別平等與案例分析， 第 1、2 章，p.2-23。臺北：行政院。 張玨、陳芬苓（2015） 。我國參與聯合國婦女地位委員會大會（UN-CSW）評估研究。臺 北：婦權基金會委託研究報告。 Skocpol, Theda (1985). Bringing the State Back in: Strategies of Analysis in Current Research. In Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (ed.). the State Back in.

Bringing

New York: Cambridge University Press.

Wang, Li-Ching; Tseng, Yu-Hsien; Cho, Keng-Yu; Wu, Cheng-Ting; Lin, Yi-Chia (2014). The Shadow Report for the “Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW)” with Topics on Gender Diversity Education, Sex Education, and Female Participation in Exercise and Sports. Chinese Education and Society, 47: 66-84.

社區發展季刊

157 期

31

中華民國 106 年 3 月

專題論述

從 CEDAW 檢視親密關係 受暴婦女需求與服務 杜瑛秋．李心祺

遭受親密關係暴力進行調查，發現臺灣婦

壹、前言

女每 4 人中有 1 人在其一生當中曾經遭受

「消除對婦女一切形式歧視公約」

伴侶的暴力傷害；在過去一年被伴侶傷害

（ Convention on the Elimination of all

的也有十分之一。遭受精神、跟蹤及騷擾、

forms of Discrimination Against Women，簡

經濟、肢體、性暴力中任何一種暴力的一

稱 CEDAW）是個直接以女性需求為出

年盛行率為 10.3%，而終生盛行率則提升

發，保障婦女人權的公約，同時也是各國

為 25%。最常見的暴力型態是精神暴力，

用以檢視其婦女政治、經濟、社會、法律、

其次是肢體暴力及經濟暴力，而性暴力與

就業、健康、國際參與等人權保障執行狀

跟蹤及騷擾也占有一定比例。

況的最佳評估指標。公約中第一條定義「對

對於遭受親密暴力的婦女而言，要終

婦女的歧視」 ，指基於性別而做任何區別、

止暴力相當不容易。身處弱勢情境的受暴

排斥或限制，其影響或其目的均足以妨礙

婦女面臨許多複雜糾葛的議題，包括是否

或否認不論已婚未婚在男女平等的基礎上

離開施暴者的重大決定、無論離開與否均

認識、享有或行使在政治、經濟、社會、

有危險及個人或親友生命安全的擔憂、經

文化、公民或任何其他方面的人權和基本

濟來源、就業考量、居住問題、法律問題、

自由。親密關係暴力受害婦女（簡稱受暴

社會壓力、心理創傷以及子女照顧、親子

婦女）就是基於性別歧視而遭受到暴力對

關係等議題（張錦麗，2013；杜瑛秋，

待的其中一種性別暴力，其他還包括性侵

2016） 。因應受暴婦女問題與需求，不僅在

害、性騷擾、人口販運、性剝削等。

家庭暴力防治法中明定各服務項目，民間 團體也陸續發展出多元服務。

在臺灣，依據衛生福利部這兩、三年 統計，受暴婦女人數幾乎維持在六萬左

臺灣雖然非屬於聯合國會員，仍積極

右，通報人數則為一萬三千多人。衛生福

推動 CEDAW，在政府與民間協力下，於

利部於 104 年針對臺灣 18 歲至 74 歲婦女

2011 年通過《消除對婦女一切形式歧視公

社區發展季刊

157 期

32

中華民國 106 年 3 月

杜瑛秋．李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

約施行法》 ，CEDAW 已正式內國法化，此

家庭暴力的發生不單單只是個人行

對於政府及民間推動受暴婦女服務相當重

為，而是整體社會文化結構所造成。第 19

要。因此，本文將從 CEDAW 及一般性建

號一般性建議便指出，傳統態度認為婦女

議來檢視及討論目前臺灣受暴婦女的需求

處於從屬地位或需扮演某種性別角色，助

與服務。

長了一些涉及暴力的行為，例如家庭暴 力。因此，要防治家庭暴力，必須依照公 約第 5 條所要求， 「改變男女的社會和文化

貳、CEDAW 之家庭暴力防治

行為模式，以消除基於性別而分尊卑觀念 CEDAW 條文並未明確提及暴力問

或基於男女任務定型所產生的偏見、習俗

題，但家庭暴力事實上與 CEDAW 多個條

和一切其他做法」 ，以及第 16 條「消除在

文相關，且 CEDAW 委員會基於對婦女暴

有關婚姻和家庭關係的一切事務上對婦女

力的重視，做成第 12 號及第 19 號一般性

的歧視」。

建議（對婦女暴力行為） ，正式將歧視的意

基於性別的暴力對婦女身心健康有很

義擴及至基於性別的暴力，規範國家有義

大影響，且讓婦女繼續處於從屬地位，使

務採取措施解決婦女遭受暴力的問題（顏

她們很少參與政治、受教育不多、技術水

如玉，2013）。第 19 號一般性建議中清楚

準低落和缺少工作機會（第 19 號一般性建

指出， 「歧視的定義包括基於性別的暴力，

議） 。而在家庭暴力方面，因為缺少工作機

即針對其為女性而施加暴力或不成比例地

會而導致婦女無法經濟獨立，是造成許多

影響女性。」以及「基於性別的暴力，是

婦女繼續處於受暴環境的重要原因。即使

嚴重阻礙婦女與男性平等享受權利和自由

婦女成功逃離受暴環境，也可能因為就業

的歧視形式」 。

市場的不友善以及自身缺乏工作經驗，以

以家庭暴力而言，一直以來都是女性

至於陷入貧窮處境或不得已又回到受暴環

受暴人數大幅高於男性。家庭暴力不只是

境。因此，對於家庭暴力的討論亦涉及公

表面上的肢體暴力行為，更是奠基於男性

約第 11 條（就業） ，應確保婦女在就業市

對女性在人生各方面的權力控制，包括限

場上能享有平等的權利，且不因其婚姻狀

制其人身自由、經濟控制等，足以妨礙女

況而受到歧視。而第 19 號一般性建議也提

性「享有或行使在政治、經濟、社會、文

到，保護婦女免於受到暴力的措施，應包

化、公民或任何其他方面的人權和基本自

括培訓和就業機會。

由」（公約第 1 條） 。所謂的權利和自由涵

根據第 12 號一般性建議，國家除了應

蓋甚廣，第 19 號一般性建議所提及與家庭

立法保護婦女不受各種暴力之侵害以及採

暴力有關的包括自由和人身安全權利、家

取措施根除這些暴力行為，針對已受到家

庭中的平等權以及可達成的最高標準身心

庭暴力的婦女，也應提供支持服務，並進

健康權。

行相關統計（如暴力行為的發生率、受暴

社區發展季刊

157 期

33

中華民國 106 年 3 月

專題論述

婦女的人數等）。第 19 號一般性建議更進

挑戰及克服挑戰之方法等，並提出未來行

一步向各國提出具體建議，包括向受害者

動；以及確保保護令依法即時核發。

提供適當保護和支援服務；向司法和執法

三、第 20 點（婚姻移民的國籍）

人員及其他公務員提供性別敏感度的培 訓；向偏遠社區提供特別措施；保護她們

審查委員會敦促政府修正國籍法，在

免於受到暴力的措施應包括培訓和就業機

婚姻移民取得臺灣國籍之前，不可要求外

會等。另外也提出為克服家庭暴力所必需

籍配偶放棄其原屬國籍。並且建議，對於

採取的措施：有效的法律措施，包括必要

丈夫死亡、失蹤或是被丈夫施暴的妻子，

的刑事處罰與民事賠償制度；預防措施，

應被允許留在臺灣、可有工作許可以及必

包括公共資訊和教育方案；以及保護措

要的社會保險措施。外籍配偶歸化後，除

施，包括收容所、諮詢、康復和資助服務。

非是假結婚，不會因為犯罪而被撤銷臺灣

臺灣於 2007 年自發簽署 CEDAW 公約

國籍。審查委員會另外要求應有適用於全

後，2010 年便邀請 3 位國際專家進行第 1

臺灣的放寬財力證明的統一申請表格。

次 CEDAW 國家報告審查，2014 年 6 月

四、第 25 點（就業與經濟機會）

23-26 日邀請 5 位國際專家進行第 2 次 CEDAW 國家報告審查，且收到 30 個非政

審查委員會注意到女性負擔家庭主要

府組織就各項議題所提出的民間報告。在

照顧責任是低勞動參與率的主要原因之

第 2 次國家報告審查委員會 35 點總結意見

一，因此敦促政府提供具便利及可負擔的

與建議中，有四點與受暴婦女直接相關（行

托育服務，並採取設定特定目標及時程表

政院性別平等委員會，2015）：

之暫行特別措施，以提高女性勞參率，並 建議政府進行全面性的研究來發展提升女

一、第 12 點（近用司法資源）

性勞參率之政策。

審查委員會建議政府研究所有婦女近 用法庭資源的障礙以及救濟措施。此一研

參、受暴婦女需求與服務

究宜包括增加法官人數、提升被邊緣化婦 女的司法協助和法律權利資訊，以及為有

陳蕙英、鄭媛玲（2012）整理出婚姻

需要婦女提供高效能和獨立的法庭口譯三

受暴婦女有九大需求：一、醫療上的身體

項改進措施，並設定合理時程表。

驗傷診斷及治療需求。二、如何報案、聲

二、第 18 點（對婦女與女孩的暴力）

請保護令、訴訟、調解等法律諮詢需求。 三、認識、因應暴力、瞭解自身權益、學

審查委員會建議政府徹底實施《家庭

習自我保護、釐清婚姻意義、婚姻溝通技

暴力防治法》 ；配置特定資源以打擊家庭暴

巧、問題解決、做決定等認知行動需求。

力；評估家庭暴力現況、政策措施有效性、

四、善用相關社會資源、增加與建構社會

社區發展季刊

157 期

34

中華民國 106 年 3 月

杜瑛秋．李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

支持網絡需求；五、拓展人際互動、學習

法，受暴婦女服務也更加多元化。家庭暴

與外界接觸、認識朋友、避免孤立與隔離

力防治法與 CEDAW 有許多相同或相近之

的狀態、重新建立對人的信任與親密關係

處，包括明定保障女性（家暴案件中以女

等人際連結網絡需求。六、學習認識自我、

性占大多數）的基本人權；明定政府的權

抒壓情緒及壓力，走出受虐陰影、重建自

責，如應採取各種適當措施及每四年提出

信等心理創傷治療需求。七、探究是否離

國家報告；明定對婦女就業、經濟提供適

婚，對子女監護權爭取及瞭解目睹暴力對

當措施以及提供相關司法協助；明定相關

孩子的影響與傷害，學習有效做決定與親

網絡訓練以減少歧視；以及強調預防、破

職教育需求。八、目前生活能力、未來是

除傳統性別觀念與社會文化、加強公眾教

否就業、工作技能訓練、就業媒合等經濟

育等。 家庭暴力防治法中與受暴婦女需求和

扶助與生活規劃需求。九、緊急安置或短、

服務有關之條文主要有四：第八條明訂直

中、長期庇護安置需求。 上述需求似乎相當完整，然而實務

轄市、縣（市）主管機關應整合所屬警政、

上，每個受暴婦女的需要皆會隨著其身

教育、衛生、社政、民政、戶政、勞工、

份、處境、階段不同而有所差異。例如剛

新聞等機關、單位業務及人力，設立家庭

受暴、處在危機中之婦女，有人身安全、

暴力防治中心，並協調司法、移民相關機

緊急安置、法律諮詢及驗傷診斷、就醫等

關，辦理提供多項服務，包括：一、24 小

需求；新移民則因為擔心居留權受影響，

時電話專線服務。二、提供被害人 24 小時

而有協助延長、更換居留、或申請證件的

緊急救援、協助診療、驗傷、採證及緊急

需求；對於準備離開暴力關係或暴力環境

安置。三、提供或轉介被害人經濟扶助、

的婦女，則有居住、人際支持、法律服務

法律服務、就學服務、住宅輔導，並以階

等需求；而對於已有藥酒癮或身心疾病之

段性、支持性及多元性提供職業訓練與就

受暴婦女，可能需要藥酒癮治療及身心治

業服務。四、提供被害人及其未成年子女

療。盧詠麗、許靖健、張巧儒（2014）的

短、中、長期庇護安置。五、提供或轉介

「受暴婦女居住安排經驗與自立生活需求

被害人、經評估有需要之目睹家庭暴力兒

初探」研究指出，對於已離開暴力關係、

童及少年或家庭成員身心治療、諮商、社

進入自立生活的受暴婦女，居住、就業、

會與心理評估及處置。六、轉介加害人處

經濟與子女照顧是影響其穩定自立生活目

遇及追蹤輔導。七、辦理危險評估，並召

標的四大因素；而在生活需求方面，則有

開跨機構網絡會議。同時，第 19 條明訂在

經濟協助、子女照顧、子女教養、目睹身

地方法院設置家庭暴力事件服務處，以提

心創傷等主要需求。

供有聲請保護令、離婚訴訟等司法需求受

受暴婦女服務因為家庭暴力防治法通

暴婦女；第 46 條規定政府應設置未成年子

過而成為法定的服務，該法歷經多次修

女會面交往處所，以維護受暴婦女與其子

社區發展季刊

157 期

35

中華民國 106 年 3 月

專題論述

女會面交往安全；第 58-1 條明訂對於具就

方案；(t)項之(ⅲ)為保護措施，包括為暴

業意願而就業能力不足之家庭暴力被害

力受害者或易遭到暴力的婦女提供收容

人，應提供預備性就業或支持性就業服務。

所、諮詢、康復和支助服務。上述的保護

除了法定服務外，政府積極推動整合

或支援措施，不管是收容所，例如各縣市

性一站式服務，即整合受暴婦女服務支持

緊短期庇護或中期安置、高危機網絡會

輔導服務、目睹兒少服務或受暴婦女就

議；或是諮詢服務，例如 24 小時 113 保護

業。各民間團體因應受暴婦女不同階段，

專線服務、法律諮詢等；或是康復服務，

發展出更多元服務，例如勵馨基金會的受

例如家暴後追服務、目睹兒少服務（一站

暴婦女獨立生活方案－多陪一里路方案

式服務） 、心理諮商、就業服務；或是支助

（唐櫟雅、施宜君，2015） 、居住服務、回

服務，例如緊急生活補助、租屋補助、兒

娘家服務、受暴婦女親子旅遊暨支持團體

童托育或生活補助等，似乎都符合

與活動等。

CEDAW 第 12 號及第 19 號一般性建議。 然而，CEDAW 第二次國家報告的審查總 結與建議中第 18 點（對婦女與女孩的暴

肆、從 CEDAW 檢視受暴婦女需 求與服務

力）仍要求政府應徹底實施《家庭暴力防 治法》；配置特定資源以打擊家庭暴力現

CEDAW 公約中提到關於受暴婦女服

況、檢視政策措施有效性與挑戰、及擬定

務有第 2 條（採取措施以消除對婦女的歧

克服挑戰之方法等。

視）、第 11 條（就業） 、第 16 條（婚姻家

實務上發現，當前受暴婦女服務偏重

庭）及第 12 號、19 號（對婦女暴力行為）

於較有暴力危機需求之婦女，社工雖然會

一般性建議。以下以這幾條公約及一般性

提供生活整體層面之關心，但焦點仍在於

建議來檢視我國現有之受暴婦女服務。

觀察是否有繼續受暴之危機（盧詠麗、許 靖健、張巧儒，2014） 。而當受暴婦女的暴

一、社政相關保護服務雖完整，但後 續仍有康復之需求與服務

力危機解除或無受暴達半年以上，在高個

CEDAW 第 12 號一般性建議第 3 點及

結案相關資源也可能因此而流失。這對於

第 19 號第 24 點（b）項確保關於家庭暴力

計畫離開或已離開暴力關係、生活尚未穩

與虐待以及基於性別暴力的法律，均能充

定的受暴婦女而言，可能會因為資源缺

分保護所有婦女並尊重其人格完整與尊

乏，而不得不重返婚姻暴力關係中。

案服務量的情況下，便可能被結案，一旦

嚴，應向受害者提供適當保護和支援服

盧詠麗等人（2014）針對離開暴力關

務。另外，第 19 號第 24 點(r)項之(ⅲ)提

係婦女的福利政策面提出相關建議，包括

出，提供服務以確保家庭暴力受害者之人

重視受暴婦女後續生活重建需求，規劃相

身安全和保障，包括收容所、諮詢與康復

關服務措施和挹注資源；重視與擴充受暴

社區發展季刊

157 期

36

中華民國 106 年 3 月

杜瑛秋．李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

女、親人的人身安全保障相當重要。

婦女自立生活居住支持，例如社會住宅、 獨立宿舍服務、檢視租金申請機制等。而

依據家暴防治法第 16 條第 1 項，法院

對於社會實務面建議則包括：重視受暴婦

核發暫時保護令或緊急保護令，得不經審

女脫離暴力環境後，尋求自立生活之能力

理程序。第 4 項則規定，應於四小時內以

培養與需求協助；發展受暴婦女自立生活

書面核發緊急保護令。根據司法院統計資

服務模式；重視受暴婦女受暴創傷心理調

料，聲請緊急保護令之終結日數平均需要

適與主體性發展。

1 日、暫時保護令平均需要 26.62 日、通常

此外，縣市資源仍會視各地直轄市、

保護令平均 48.94 日。這樣的聲請天數，

縣市首長重視程度不同，而有資源經費編

對於受暴婦女仍是太過於緩慢。探究原

列之差異，因而影響服務品質與結果。例

因，可能因為第一審法官編制人數太少，

如有些縣市庇護費用編列甚少，造成受暴

卻需要審理所有家事相關案件、保護令案

婦女進住庇護所居住天數是依經費編列而

件及抗告事件，以致於無法即時因應保護

決定，而非依居住需求而決定。

令聲請之需求。因此，在 CEDAW 第二次 國家報告的審查總結與建議第 12 點提

二、受暴婦女之司法需求及服務，仍 受限於人力以及司法人員之刻板 印象

出，審查委員會關切女性難以近用法院資

根據 CEDAW 第 19 號一般性建議第

令的延遲。其他挑戰包括費用、距離和語

24 點(r)項之(i)，出現家庭暴力時，國家應

言隔閡。審查委員會建議政府研究所有婦

有必要的刑事處罰與民事賠償制度，(t)項

女近用法庭資源的障礙以及救濟措施。此

之(i)則建議有效法律措施，包括刑事處

一研究宜包括就增加法官人數、提升對被

罰、民事補救和賠償措施，以保護婦女不

邊緣化婦女的司法協助和法律權利資訊，

受各種暴力。CEDAW 委員在總結意見與

以及為有需要婦女提供高效能和獨立的法

建議第 18 點（對婦女與女孩的暴力）中指

庭口譯三項改進措施，設定合理時程表。

出：應徹底實施《家庭暴力防治法》 ，並確

實務上也發現，司法院在 104 年 11 月

保保護令依法即時核發。受暴婦女一旦遭

出版法院辦理民事保護令事件參考手冊做

受家庭暴力，民事方面可依照家庭暴力防

為法官工具書，但可能因為司法人員輪調

治法聲請保護令，以保護自己、子女及親

來不及培訓，未善用該工具書，或是對於

人安全，同時也可禁止施暴者靠近特定場

親密暴力態樣、處境的不瞭解或不認同，

所。刑事方面可提出刑事傷害訴訟，或依

以及對受暴婦女仍具有刻板印象、傳統性

違反保護令給予刑事處罰，也可依此請求

別角色偏見、新移民偏見等，導致法官審

民事賠償。臺灣設有保護令制度以保護受

理過程中性別敏感度不足、態度不佳，對

暴被害人，這對於許多受暴婦女及其子

受暴婦女產生二度傷害，訴訟結果讓受暴

社區發展季刊

157 期

源和得到公平正義，而部分原因即是由於 法官不足導致法院審理案件和取得法庭命

37

中華民國 106 年 3 月

專題論述

婦女得不到國家保護。例如，部分法官審

出，為使婦女不致因結婚或生育而受歧

理保護令時，只認定單次暴力事件的證

視，又為保障其有效的工作權利起見，應

據，且認為肢體暴力才是暴力，高壓暴力

採取下列適當措施：(c)鼓勵提供必要的輔

或精神暴力、強制性行為皆不構成親密暴

助性社會服務，特別是通過促進建立與發

力，而未核發保護令。同時，保護令核項

展托兒設施系統，使父母得以兼顧家庭義

共有 13 款，司法官核發款項絕大部分集中

務和工作責任並參與公共事務。CEDAW

在禁止施暴、禁止騷擾行為、強制遠離等

第 19 號一般性建議第 23 點除指出家庭暴

款項，尤其影響受暴婦女是否遠離暴力環

力是對婦女最有害的暴力形式之一，亦指

境或關係最重要因素之子女暫訂監護權及

明這樣的暴力包括由於傳統觀念而長期存

子女會面交往卻較少被核發，不符合受暴

在的其他型式的暴力。且許多婦女因缺乏

婦女安全需求。此外，許多受暴婦女提出

經濟獨立，而被迫處在暴力關係之中。第

民事保護令目的是期待能終止施暴者暴力

24 點(P)提出，保護她們免於受到暴力的措

行為，而非要懲罰施暴者，讓施暴者有犯

施，應包括培訓和就業機會。CEDAW 委

罪紀錄。因此，受暴婦女較少對於施暴者

員在第二次國家報告的審查總結與建議第

提出刑事傷害訴訟。另一方面，不管是檢

25 點，敦促政府提供具便利及可負擔的托

察官偵察或法官審理家庭暴力罪或違反保

育服務，並採取設定特定目標及時程表之

護令罪，普遍罪刑相當低（通常處三年以

暫行特別措施，以提高女性勞參率。

下有期徒刑、拘役或科或併科罰金） 。可見

家庭暴力防治法第 8 條規定直轄市、

現行刑事法律與司法審判時，仍以傳統男

縣市政府應提供並以階段性、支持性及多

性觀點來解釋或運用相關法條，並據以形

元性提供職業訓練與就業服務。第 58-1 條

成審判基準，而未考量傷害對於不同性別

對於具就業意願而就業能力不足之家庭暴

可能造成身心傷害及心理創傷是有所差異

力被害人，勞工主管機關應提供預備性就

（張錦麗、張琳、顏玉如，2014）

業或支持性就業服務。勞動部於 2016 年通 過家庭暴力被害人就業服務辦法，提供各

三、就業與托育未整合，受暴婦女經 濟難以改善

種就業服務，就業服務法中對大型企業有

CEDAW 第 11 條第 1 項規定政府採取

型企業的機率很低。至於嬰幼兒托育補

一切適當措施，消除在就業方面對婦女的

助，社會家庭署提供 2,000 至 5,000 元托育

歧視，以保證她們在男女平等的基礎上享

補助，另根據特殊境遇家庭扶助辦法，兒

有相同權利，特別(a)人人有不可剝奪的工

童托育津貼每月最多有 1,500 元補助，或

作權利。(c)婦女享有自由選擇專業和職

受暴婦女之子女優先進入公立托兒所。

補助托育設施設備，但是受暴婦女進入大

業，提升和工作保障，一切服務的福利和

實務上，受暴婦女教育程度以高中職

條件，接受職業培訓和進修等。第 2 項指

最多，大多 35 歲以上，且多有未成年子

社區發展季刊

157 期

38

中華民國 106 年 3 月

杜瑛秋．李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

日、朝九晚五的工作，但是此類型就業機

度仍不足，預防與服務相關預算 編列相當不足

會有限，可遇不可求。以目前就業市場而

CEDAW 公約中提到關於受暴婦女服

言，受暴婦女較多能找到服務、餐飲業的

務有第 2 條(e)採取一切適當措施，消除任

工作，但這類型工作時間包括假日及晚

何個人、組織或企業對婦女歧視。第 19

上，即使是擔任工廠作業員，假日與平日

號建議書第 24 點(b)項提到，向司法和執

晚上也需要常加班。因此，受暴婦女在就

法人員及其公務員提供性別敏感的培訓。

業前，需先處理子女托育問題。然而，以

(t)(ⅱ)建議之預防措施包括公共資訊和教

目前托育制度來看，除了平日課後安親班

育方案。此外，家庭暴力防治法第 59 條明

外，少有晚上托育，即使有也需給付延托

訂社會行政主管機關、警政主管機關、司

費用，假日托育更是困難。再者，公立托

法院及法務部、衛生主管機關、教育主管

嬰或公立幼兒園數量極少，受暴婦女難以

機關、移民主管機關等應辦理防治家庭暴

進入，且公立托育服務僅提供學期間之托

力在職教育。實務發現，上述部分相關網

育服務，因此到了寒暑假期間，仍面臨無

絡人員對於受暴婦女仍存有刻板印象或家

處托育窘境。當受暴婦女選擇購買私立托

庭暴力迷思，例如對於新移民受暴婦女仍

育，卻也因為價格昂貴，即使有政府的托

有所偏見，不願意提供協助或態度不佳，

育補助，子女較多的受暴婦女仍面臨購買

這些網絡人員皆需加強性別敏感與家庭暴

不起的困境。

力培訓。

女。在就業上，雖然都期待能找到週休二

再者，雖然政府及民間皆有舉辦各項

其次，家庭暴力無論是預防或服務，

職業訓練，有短期也有長期，有平日也有

每個網絡單位皆需扮演重要角色並負起責

假日，且政府對於受暴婦女有免學費以及

任，既然是法定服務，應編列充足預算與

六成生活津貼補助，但卻沒有子女托育安

人力執行。例如應該對企業宣導職場上家

排或補貼。對於需要帶孩子在外獨立生活

庭暴力保護與支持的重要性，讓受暴婦女

的受暴婦女，除非有親友支持或本身生活

可以在安全環境中持續工作。然而實際

不成問題，否則六成的生活津貼無法支撐

上，除了社政外，其餘單位所編列之家庭

其生活（杜瑛秋，2014） 。因此，當受暴婦

暴力防治經費均較少，在資源不足下，難

女因為就業時間、機會和托育資源受限，

以推動預防措施與服務，包括公共資訊和

難以進入職場就業、穩定就業或接受職

教育方案。

訓，除了女性勞參率難以提高外，亦導致 其缺乏經濟收入、無法經濟獨立，更遑論

伍、建議與展望

脫離暴力環境或關係，獨立生活。

針對上述發現與討論，提出下列建議：

四、家暴防治相關網絡人員性別敏感 社區發展季刊

157 期

39

中華民國 106 年 3 月

專題論述

一、確實落實 CEDAW 與家庭暴力防 治法，針對第 2 次國家報告審查 委員會總結意見與建議積極提出 改善策略與執行。

的社會和文化行為模式，以消除基於性別

不論是 CEDAW 或家庭暴力防治法，

而分尊卑觀念或基於男女任務定型所產生

對於性別暴力防治都相當重要，尤其家庭

的偏見、習俗和一切其他做法。如此避免

暴力防治法歷經多次修法，更符合實務狀

造成受暴婦女二度傷害及歧視。

得以達成。同時，應加強網絡人員性別敏 感度、家暴相關議題及專業服務等訓練， 以達到 CEDAW 第五條之目標：改變男女

況，貼近受暴婦女及其子女需求與服務。

1998 年家庭暴力防治法通過，不僅宣

CEDAW 內國法化後，每四年會進行國家

示家庭暴力是個犯罪行為，也讓許多長期

報告審查，第 3 次審查將於 2018 年進行，

生活在暴力環境中的婦女及其孩子看見未

政府已針對第 2 次審查委員會總結意見與

來無暴力生活的希望。CEDAW 是一部維

建議，邀請政府相關單位及民間團體進行

護婦女人權的重要國際法案。在臺灣，不

二至三次改善策略會議，接下來政府應落

管是政府或民間團體，長期以來持續積極

實執行，期待第 3 次 CEDAW 國家報告委

推動性別暴力防治，而透過 CEDAW 內國

員會審查能有所改善。

法化，讓 CEDAW 成為推展性別暴力防治 基石。筆者以 CEDAW 檢視受暴婦女需求

二、對於處在不同階段的受暴婦女需 求，應有不同服務規劃與提供。

與服務發現，在家庭暴力防治法的規範

臺灣推動家庭暴力防治服務已超過

合 CEDAW 條文規定。很可惜的是，許多

20 年，從服務被害人擴展到加害人服務及

服務集中在受暴婦女較危機階段的需求，

預防服務，並推動網絡合作服務。未來期

對於脫離危機後需求的服務，例如住宅服

待能夠針對處在不同階段的受暴婦女需

務、就業服務、人際網絡擴大服務、協助

求，提供適切且完整服務，以達到真正終

受暴婦女自我、親子或家庭關係修復或重

止暴力的目標及預防暴力代間傳遞。

建服務等，就顯得相當不足。另外，臺灣

下，我國所提供之受暴婦女服務幾乎都符

司法訴訟很少看到檢察官、法官運用

三、相關防治網絡單位應編列足夠的 人事與經費，加強性別敏感度訓 練，並積極推動家庭暴力法律、 保護、預防措施。

CEDAW 於訴訟判決中。期待未來，不管

家庭暴力影響到社會治安、身心健

（本文作者：杜瑛秋為勵馨基金會研發處

康、教育及勞動力，因此各防治網絡單位

總督導；李心祺為勵馨基金會研發處倡議

都要有責任推動法律、保護及預防相關措

專員）

施，而這些都需要編列足夠人事與經費才

關鍵詞：CEDAW、受暴婦女、家庭暴力

社區發展季刊

157 期

是政府或民間團體，皆能持續推動及落實 CEDAW 與家庭暴力防治法，以協助更多 受暴婦女及其子女。

40

中華民國 106 年 3 月

杜瑛秋．李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

參考文獻 行政院性別平等委員會（2015）。第 2 次國家報告。 http://www.gec.ey.gov.tw/News.aspx?n=E4427E9C1A766530&sms=985B0E34256FDC9E。 杜瑛秋（2014）。受暴婦女的就業、子女托育與住宅報告。姊妹兄弟對抗性別暴力 臺灣 公民社會 CEDAW 報告。 杜瑛秋（2016） 。看見未來的希望：從受暴婦女就業社會工作看見發展性社會工作。發展 性社會工作理念與實務的激盪。 唐櫟雅、施宜君（2015） 。多陪一里路～從庇護所到社區，淺談婦女與兒童服務之合作模 式－以勵馨基金會。2015 年社會工作、教育與社會發展促進人性尊嚴和價值研討會。 財團法人婦女權益促進發展基金會（2012） 。CEDAW 怎麼教？婦女人權公約教案手冊。 張錦麗（2014） 。以 CEDAW 內涵與防治困境建構家暴與性侵害網絡檢視指標。社區發展 季刊，142：13-24。 張錦麗、張琳、顏玉如（2014） 。臺灣防暴聯盟檢視 CEDAW 之家庭暴力觀察報告。姊妹 兄弟對抗性別暴力 臺灣公民社會 CEDAW 報告。 陳蕙英、鄭媛玲（2012） 。談婚姻受暴婦女的特性、需求與協助者的注意事項。家庭教育 雙月刊第 35 期 101 年 1 月號，頁 37-47。 衛生福利部保護服務司（2016） 。衛生福利部家庭暴力及性侵害防治推動小組第 2 屆第 5 次會議資料。 衛生福利部保護服務司（2016） 。臺灣首次完成婦女遭受親密關係暴力調查。 http://www.mohw.gov.tw/news/571753994。 盧詠麗、許靜建、張巧儒（2014） 。受暴婦女居住安排經驗與自立生活需求初探。衛生福 利部公益彩券回饋金補助計畫。 顏玉如（2014） 。落實 CEDAW 之家庭暴力及性侵害防治倡議行動策略。社區發展季刊， 142：15-38。

社區發展季刊

157 期

41

中華民國 106 年 3 月

專題論述

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰 簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約國內法化重要里程碑 1989 年 11 月 20 日

聯合國通過「兒童權利公約」

2014 年 6 月 4 日

總統公布「兒童權利公約施行法」

2014 年 11 月 20 日

「兒童權利公約施行法」正式施行

2014 年 11 月 25 日

「行政院兒童及少年福利與權益推動小組」配合兒童權利公約施 行法修訂設置要點，調整任務

2015 年 11 月 18 日

發布「兒童權利公約優先法規檢視清單」

2016 年 4 月 22 日

立法院審議通過我國擬加入聯合國「兒童權利公約」條約案

2016 年 5 月 16 日

總統簽署「兒童權利公約」加入書

2016 年 11 月 17 日

發布「兒童權利公約首次國家報告」 定書》有 172 個成員簽署，以及《關於設

壹、前言

定來文程序之兒童權利公約任擇議定書》 西元（以下同）1989 年聯合國通過兒

為補充有關兒少權利受侵犯，無法在本國

童權利公約（the convention on the right of

獲得解決，直接向聯合國兒童權利委員會

the child，下稱 CRC） ，為國際社會保障兒

申訴之相關程序，目前有 25 個成員簽署。

童少年（下稱兒少）人權的基本承諾，目

臺灣礙於國際政治因素無法成為

前共有 197 個成員（member states）批准

CRC 締約國，繼 2009 年、2011 年「公民

或加入，為共識度最高的國際公約。CRC

與政治權利國際公約及經濟社會文化權利

任擇議定書共 3 部： 《關於兒童捲入武裝衝

國際公約施行法施行法」 （下稱兩公約施行

突問題之兒童權利公約任擇議定書》有

法）和「消除對婦女一切形式歧視公約施

162 個成員簽署、 《關於買賣兒童、兒童賣

行法」陸續通過，強化非政府組織（下稱

淫和兒童色情問題之兒童權利公約任擇議

NGO）以施行法方式推動 CRC 國內法化

社區發展季刊

157 期

42

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

的決心，在立法部門及民間團體的努力

於國內。2012 年國內關心兒童人權的民間

下，於 2014 年 3 月 19 日提案「兒童權利

團體再度結合成立「推動兒童權利公約國

公約施行法」草案、5 月 20 日三讀通過「兒

內法化 NGO 行動聯盟」 ，倡議以施行法方

童權利公約施行法」 ，為國內兒少權益之保

式推動 CRC。兒少團體為推動 CRC 施行

障開啟新的一頁。

法，透過記者會、拜會行政和立法部門，

CRC 施行法推動迄今 2 年餘，本文僅

並草擬「兒童權利公約施行法」草案。

以行政部門角度，對於政策參與過程中，

2012 年 9 月台灣展翅協會邀請聯合國

由制定 CRC 施行法立法經過、CRC 施行

兒童權利委員會前主席 Japp E. Doek 來華

法推動歷程與面對的困難以及未來展望，

並晋見馬前總統，馬前總統表示，儘管我

予以整理與回顧。

國失去聯合國代表權，但仍可透過制定施 行法方式，讓公約成為國內法，以確保兒

貳、制訂兒童權利公約施行法立 法經過

少權益，並責成前內政部兒童局（組改後 業務移撥衛生福利部社會及家庭署）規 劃，加速以施行法方式推動 CRC 國內法化

一、NGO 倡議推動 CRC 施行法

之動力。

1992 年國內「國際終止童妓協會臺灣 協會」）等 NGO 開始推動簽署或加入 CRC

二、行政部門致力於落實並修正現行 法規

運動。2000 年「中華民國兒童人權協會」

1990 年代政府透過外交協助 NGO 出

也結合其他 27 個民間社團成立「臺灣加入

席各種國際會議，於國內外場合趁勢發

聯合國兒童權利公約推動聯盟」 ，藉以提升

聲。1993 年 3 月間外交部陳前部長金炎在

及改善國內兒童人權，NGO 並就我國加入

立法院首次公開宣示我國遵守 CRC 精

CRC 持續向聯合國進行遊說（註 1）。

神；1995 年 6 月陳前次長錫蕃函復「國際

委員會」（2009 年 7 月更名為「台灣展翅

2003 年後，部分 NGO 在歷次「兒童

終止童妓協會」負責人 Ron O’s Grady 表達

及少年福利法」修法中，逐步將公約的精

我國落實 CRC 內容並履行政府義務之意

神和原則納入修法提案，推動另一種 CRC

願與決心；1995 年 9 月發表聲明，重申我

國內法的方式，建立現行「兒童及少年福

國遵守 CRC 之精神與決心，呼籲各國審視

利與權益保障法」雛型。

我國無法簽署或加入 CRC 之不公平。1999

2009 年及 2011 年， 「公民與政治權利

年 11 月 20 日國際兒童人權日我國成立內

國際公約及經濟社會文化權利國際公約施

政部兒童局，為回應 NGO 關切我國加入

行法」 （下稱兩公約）及「消除對婦女一切

CRC 議題，首任局長劉邦富親赴外交部就

形式歧視公約」相繼以施行法方式在國內

加入 CRC 程序進行溝通與了解。但礙於外

推動，國際公約以施行法方式更具體落實

交困境，行政部門仍以完備國內法制為

社區發展季刊

157 期

43

中華民國 106 年 3 月

專題論述

要，以 CRC 為藍本逐步修正兒少相關法

社會福利及衛生環境委員會第 1 次聯席會

規。

議，審查王育敏委員等 28 人擬具「兒童權

2003 年合併兒童及少年福利法，成為

利公約施行法草案」 。會中衛生福利部（下

兒少福利保障的主要法規，2011 年該法更

稱衛福部）說明，CRC 尚未經立法院審

大幅度納入 CRC 有關「權益」新概念並修

議，CRC 施行法先予通過，其法制程序，

正名稱為「兒童及少年福利與權益保障

似與國內其他施行法不同，經於立法院審

法」 ，包括身分、健康、安全、受教育、社

查會上討論（註 3） ，經審查會審議完竣，

會參與、表意、遊戲休閒與發展機會、擴

並於 2014 年 5 月 20 日完成三讀程序，經

大隱私權保障等權益，條文由 76 條增列至

總統於 2014 年 6 月 4 日公布，自 2014 年

118 條，該法逐步成為兒少權益保障之基

11 月 20 日起（聯合國兒童權利公約 25 週

本法律。

年）施行。

對於 NGO 倡議推動 CRC 施行法，行

參、兒童權利公約施行法推動情 形

政部門持保留態度，主要理由有二：兒少 法經多次大幅度修正，均以 CRC 為圭臬， 公約保障已落實於我國法制；我國甫通過

一、專責小組設置及推動（§6）

兩公約施行法，該公約亦載明兒少人權保 障。為求審慎，前內政部兒童局於 2013

依 CRC 施行法第 6 條（註 4）規定，

年 7 月委託國立中正大學進行「推動聯合

行政院應成立兒童及少年福利與權益推動

國兒童權利公約國內法化」研究並召開多

小組（註 5） （下稱行政兒權小組）定期召

次座談會，各界對於以施行法方式推動國

開會議，協調、研究、審議、諮詢並推動

內法仍有歧見（註 2） 。主管機關仍就各界

CRC 相關工作。

意見研議未來短中長程推動作法並訂定推

依行政院兒童及少年福利與權益推動

動期程，於相關法制如何具體落實，提出

小組設置要點，其幕僚作業由衛生福利部

可行之辦法，以具體維護兒童福利與權

（社會及家庭署）負責，每四個月召開，

益。值此之時，立法部門並提出具體草案。

並擬具落實 CRC 推動計畫，俾據以推動及 落實執行各項工作。該計畫內容涵蓋法規

三、立法院審查通過兒童權利公約施 行法

檢視、國家報告報告、教育宣導三項主軸，

2013 年 12 月 5 日立法院王育敏委員

（註 6）不定期召開諮詢會議，對政府部

等 18 人臨時提案「請行政院兒童及少年福

門落實 CRC 施行法操作流程提供實質建

利與權益推動小組，儘速研議推動兒童權

議，包括法規檢視作業流程、優先法規審

利公約國內法化具體措施」。2014 年 4 月

認機制、教育師資料庫建置作業、國家報

16 日立法院第 8 屆第 5 會期外交及國防、

告撰擬流程、申訴機制適法性等。

社區發展季刊

157 期

推動過程並視議題邀請專家學者、NGO

44

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

定，並建立政府與 NGO 中立的溝通平臺，

二、國家報告（§7）

經提報行政院兒權小組第 6 次會議同意， 參考兩公約經驗（註 8）邀請總統府人權

(一)撰擬國家報告

委員會委員（3 位） 、行政院兒權小組委員

依 CRC 施行法第 7 條（註 7） ，政府

（3 位） 、具國際合作交流經驗或熟悉公約

應於 CRC 施行後 2 年內（2016 年）完成

運作之專家學者（2 位）及 NGO 代表（2

CRC 首次國家報告，並依 CRC 施行法第 6

位），於 2016 年 4 月 8 日成立「兒童權利

條規定，向行政院兒權小組提出國家報告。

公約首次國家報告國際審查諮詢小組」 （10

依據國際人權文書－國際人權條約締

人小組（註 9）），由委員輪流擔任主席，

約國提交報告的形式和內容準則，各國際

研商並決定國際審查相關事宜，包括邀請

公約國家報告有其範定之大綱、內容與格

委員建議名單、國家報告作業流程建議、

式。為先了解相關規定及他國國家報告撰

國際審查會議場地、期程、議程、NGO 與

寫方式，社家署爰於 2015 年 4 月進行資料

兒少報告繳交作業等，各建議事項提報行

蒐集，7 月邀請相關機關、NGO 與專家學

政院兒權小組確認。

者共同參與訂定「兒童權利公約首次國家

諮詢會議委員對於秘書組所提諮詢事

報告撰寫流程」與部會分工。自 2015 年 7

項提出諸多建設性建議，經提報行政院兒

月起至 2016 年 8 月間，先就 CRC 首次國

權小組做成決議。其中也針對國家報告審

家報告期程、格式、權責分工召開 3 次諮

查過程是否採行與聯合國相同之進行方式

詢會議，其後經 18 場次國內審查會議、8

等議題進行討論，例如：對於 NGO 參與

場次公聽會及 7 場次定稿會議，完成國家

國際審查會議是否公開議題、如何提高兒

報告之撰擬。除定稿會議外，其餘各場次

少議題能見度又避免不慎揭發兒少隱私以

會議係由行政院兒權小組委員輪流主持，

及兒少報告如何提出等。目前國際審查會

邀請 NGO、專家學者及相關機關與會，歷

議籌備作業，業確認將邀請具 CRC 國家報

次修正稿件均公開於社會及家庭署（以下

告國際審查經驗及相關專業之國際獨立專

稱社家署）及 CRC 資訊平臺，並於 2016

家共 5 人，組成「中華民國兒童權利公約

年 10 月 5 日提報行政院兒權小組確認，同

首次國家報告國際審查委員會」擔任審查

年 11 月 9 日奉行政院正式核定，11 月 17

委員；並參考聯合國 CRC 國家報告流程訂

日舉辦「兒童權利公約首次國家報告發布

定作業期程，目前規劃於 2017 年 11 月辦

記者會」，邀請國內外專家共同向各界發

理國際審查會（註 10） 。

布。

三、法規檢視作業（§9） (二)國際審查籌備作業

依 CRC 施行法第 9 條（註 11）規定， 政府應於施行後 1 年內（2015 年）提出優

為使國際審查作業能符合聯合國規 社區發展季刊

157 期

45

中華民國 106 年 3 月

專題論述

先檢視法規清單，3 年內（2017 年）完成

程」除於 CRC 施行法施行之第一年，先就

法規之增修或廢止及行政措施之改進，5

明顯違反兒少權益之虞之法規列入優先檢

年內（2019 年）完成其餘法規制（訂）定、

視法規清單外，並應於 2016 年 11 月前完

修正或廢止及行政措施改進。

成法律案之全面法規檢視。目前各單位檢

為於施行後一年內提出優先檢視法規

視結果，違法應修正者共引渡法第 2 條及

清單，法規檢視採三軌併行：首先，邀請

兒童及少年性剝削防制條例第 45 條，其餘

立法院等 4 院及行政院各部會建立「法規

經回復無違反，或未依前開流程引進外部

檢視流程」及「工作表」 ，由各級政府共同

檢視機制，確實有檢討空間。

進行檢視主管法規後，依限提報檢視成

四、研議申訴機制（§4）

果，檢視過程強調 NGO 及專家學者參與 的外部檢視機制；其次，委託國立中興大

依 CRC 施行法第 4 條（註 14）及第 6

學團隊進行兒少法規檢視，召開 4 場次焦

條第 1 項第 5 款規定略以，為避免兒童及

點團體蒐集各界意見，將成果與各部會逐

少年權利受到不法侵害，行政院兒權小組

條審認；其三，透過行政院兒權小組歷次

應接受涉及違反公約之申訴。 聯合國為使締約國落實 CRC，除依

會議之專案報告，併同進行法規檢視。 2015 年間的法規檢視作業，從立法

CRC 第 2 號一般性意見書鼓勵各國建立國

院、司法院、監察院、考試院與行政院各

家人權機構、兒童監察專員或類似獨立機

部會，乃至各縣市政府的全體動員下，從

構外，並於「設定來文程序之任擇議定書」

近 3,000 件與兒少相關之法規，歸納為 10

規範 CRC 申訴機制，賦予個人向聯合國申

類，就其中 30 部法規計 386 條進行討論，

訴的權利，依其前言意旨，兒少身為權利

經邀集學者專家、民間團體依其內容，歷

主體，因其身分之特殊性和依賴性，鼓勵

經多次審議，最後列入「優先檢視法規（註

各締約國建立適當機制，以使兒少得就侵

12）」計有 13 部法規共 18 條條文（註 13） ，

權行為提出申訴，在國內獲得有效救濟。

包括「民法」訂婚與結婚年齡，男女不同

有關人權公約申訴機制之創設，查各人權

年齡之差別、 「入出國及移民法」相關法規

公約施行法，僅 CRC 施行法及身心障礙者

對外籍或大陸籍父母與本國籍兒少是否與

權利公約施行法有所範定。

「親子不分離原則」相符合、 「廣播電視法」

衛福部就 CRC 申訴機制，於 2016 年

應擴大將少年納入保護主體、教育部主管

7 月 14 日召開「推動兒童權利公約施行法

法規增加「兒少表意權」及校園霸凌檢舉

第十一次諮詢會議」 ，會中專家學者多以對

者的個資保密、大法官解釋第 664 號對少

行政院兒權小組辦理申訴表示質疑，意見

年事件處理法「少年虞犯」的檢討等兒少

略以：以行政院兒權小組作為 CRC 申訴機

權益重要議題。

構，獨立性不足，不符 CRC 第 2 號一般性

依據「兒童權利公約法規檢視作業流 社區發展季刊

157 期

意見書所示獨立精神；與監察院受理並處 46

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

理人權陳情案件有所扞格，其妥適性容有

保不違背兒童父母的意願而使兒童與父母

質疑空間；又現行 CRC 施行法未賦予行政

分離。但主管機關依據所適用之法律及程

院兒權小組調查權與處分權，權限不足。

序，經司法審查後，判定兒童與其父母分

案經提報行政院兒權小組第二屆第 1 次會

離係屬維護兒童最佳利益所必要者，不在

議，決議請衛福部就申訴管道、程序及效

此限。於兒童受父母虐待、疏忽或因父母

益等研議，評估由行政院兒權小組辦理違

分居而必須決定兒童居所之特定情況下，

反公約申訴案件之妥適性，研議修正 CRC

前開判定即屬必要。」 ，該條之基本原則為

施行法第 6 條相關規定。

兒少不與父母分離，惟其並非完全禁止兒 少與父母分離，乃係強調「分離」應具備

五、教育宣導（§6）

正當法律程序、正當理由、分離後兒少保

CRC 第 42 條規定，各締約國應以適

有與父母聯繫的權利。

當及積極方法，讓成人和兒童都能普遍知

經檢視現行有關外國人為我國兒少父

道 CRC 原則與規定，兒童權利委員會第 5

母，其申請居留、繼續居留、主管機關撤

號一般性建議（有關公約落實的一般性措

銷或廢止（永久）居留相關規定，仍有未

施）強調學校課程應納入 CRC 內容、及兒

盡符合 CRC 第 9 條規定意旨，部分專家及

少工作者接受培訓的重要性。CRC 施行法

NGO 建議將父母與子女是否有會面交往

6 條第 1 項第 1 款亦明定行政院兒權小組

之事實，納入是否准予繼續居留之要件，

應辦理公約之宣導與教育訓練。

以維護新移民家長與其子女之團聚權，相

我國 2015 及 2016 年間各級政府辦理

關情形說明如下：

CRC 教育訓練達 273 場次，調訓人數約 4

(一)依入出國及移民法第 31 條、大陸

萬 人 。 衛 福 部 並 建 置 CRC 資 訊 平 臺

地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或

（http://CRC.sfaa.gov.tw），另針對民眾、

定居許可辦法第 14 條，於居留期間，居留

兒少及公務員之需求，編印「兒童權利公

原因消失（如離婚確定） ，得准予繼續居留

約逐條要義」 、 「小於 18：聯合國兒童權利

之條件，係以取得未成年親生子女監護

公約兒童版」與數位學習教材，同時補助

權、受家暴經法院判決離婚等為限。惟實

地方政府與 NGO 辦理多元宣導活動。

務上，多有外籍配偶母親由於條件不符致 廢止居留許可遭強致出國。

肆、落實兒童權利公約之優先議 題與爭議

(二)入出國及移民法第 23 條與外國護 照簽證條例施行細則第 13 條第 1 項，均規 定外國人居留臺灣的條件必須依附本國籍

一、不與父母分離原則(§9)－尚有法 規未盡符合

父母、或依附本國籍配偶，惟不得依附本

CRC 第 9 條第 1 項規定「締約國應確

能依入出國及移民法第 31 條獲准繼續居

社區發展季刊

157 期

國籍未成年子女，導致許多新移民家長雖

47

中華民國 106 年 3 月

專題論述

留於臺灣，惟一旦離境後欲再度來臺，即

法院依該法處理之，係為維護虞犯少年健

受限於現行規定，而無從申請居留。

全自我成長所設之保護制度，尚難認其為

(三)入出國及移民法第 24 條對於外國

違憲。惟第 26 條第 2 款及第 42 條第 1 項

人為本國兒少之父母有曾經逾期停留、逾

第 4 款規定，將少年收容於少年觀護所及

期居留及有妨害善良風險行為者，移民主

裁定感化教育，限制經常逃學或逃家虞犯

管機關不予許可居留；入出國及移民法第

少年的人身自由，與憲法規定比例原則及

32 條、第 33 條，對於判處一年有期徒刑

保障少年人格權之意旨有違。就此，司法

確定之外國父母，移民主管機關撤銷或廢

院刻正研擬限縮虞犯類型，嚴格虞犯構成

止（永久）居留許可。對於國家安全、社

要件，並對施用毒品之虞犯等採「行政先

會治安維護與父母子女會面交往相互間之

行」制度。 此外，有關觸法兒少安置議題，目前

權益衡平考量，仍有討論空間。

司法及行政部門對安置處所仍有不同見

二、少年司法與被剝奪自由兒少保護 原則（§40、37）－行政、司法 先行意見待整合

解，尚待整合： (一)司法部門認為，按 CRC 第 37 條 第 2 款規定，對兒童之逮捕、拘留或監禁

CRC 第 40 條第 2 項第(a)款規定： 「任

應符合法律規定並僅應作為最後手段，基

何兒童，當其作為或不作為未經本國或國

此，對於有偏差行為之兒童，如確有調整

際法所禁止時，不得被指稱、指控或認為

成長之環境必要，得裁定安置輔導或感化

涉嫌觸犯刑事法律。」聯合國兒童權利委

教育，縱裁定感化教育，基於福利先行與

員會第 10 號一般性意見指出「刑法甚至通

比例原則之考量，宜先交付家庭式社會福

常地列入一些條款，將有流浪、翹課、出

利機構收容，提供必要之協助，若逕交付

走及其他行為的一些行為問題兒童列為罪

封閉式、實施生活管理之少年矯正機關執

犯，而這些問題行為往往是由於心理或社

行，除影響其個性發展外，且不易評估其

會經濟問題所致。尤其是，女孩和街頭兒

生活適應或情緒發展之問題，以擬定適性

童往往淪為被當作罪犯看待的受害者，此

之輔導策略，甚至易因機構化，而不利其

等也稱之為『身分罪』 ，這些行為如係成年

社會化。

人所為，並不被視為是犯罪。」委員會建

(二)行政部門認為，目前兒少安置機

議，締約國應廢除有關「身分罪」的條款，

構多屬非封閉式機構，對於兒少偏差行為

依法對兒少和成年人實行平等待遇。

之約束效果十分有限，輔導密度不如封閉

我國大法官釋字第 664 號雖已認為，

式矯正學校顯著。實務上，受安置之兒少

對少年事件處理法第 3 條第 2 款第 3 目規

仍會有適應不良或偏差行為出現，甚至逃

定，經常逃學或逃家之少年，依其性格及

離安置處所等情況，衡酌現有兒少安置機

環境，而有觸犯刑罰法律之虞者，由少年

構輔導人力嚴重不足及專業人力高流動率

社區發展季刊

157 期

48

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

之實務困境，另感化教育少年為多次觸

路內容之管理與不法行為之處置，由各法

法、嚴重偏差行為或經撤銷保護管束、安

令規定之主管機關依權責處理。任何人如

置輔導等個案，其已歷經地方政府相關輔

在網際網路上散布或傳送猥褻或兒少性交

導無效而進入司法系統，因此，將有偏差

易等內容，民眾可向警方舉證檢舉。傳送

行為或裁定感化教育之兒少交付兒少福利

的網路內容如有害兒少身心健康，未採取

機構，除嚴重排擠一般兒童少年保護案件

明確可行之防護措施，或未配合網際網路

安置資源外，更不利是類司法兒少最佳利

平臺提供者之防護機制，使兒少得以接取

益之維護。感化教育之兒少仍以於封閉式

或瀏覽，則由社政主管機關核處。NGO 質

機構或學校優先矯正其行為較為適宜，惟

疑此一機制中，對於外國網站或 APP 取締

可檢視感化教育制度現況，改善教育專業

能力；又 APP 類型多元難以分級，且單純

不足且資源困窘等情形，增編少年矯正學

分級無法完全避免兒少接取不當內容，如

校社工師、心理師、或納入行為治療、諮

何要求業者自律或採取技術填補分級制度

商輔導、社會工作、特殊教育等專業領域

之不足，與主動查察之困難；以及網路分

人員，以能增強目前少年矯正機構之功

工影響取締時效，均有待努力。 (三)在兒少遊戲權部分，或有認為遊

能，進而提供適性輔導。

戲安全規範各場所附設兒童遊戲場種類繁

三、獲得適當訊息/傳播媒體（§17） 遊戲權與設施安全（§31）－實務 落實與觀念宣導待加強

多，各場所附設兒童遊戲場主管機關紛

(一)有關電影片分級審議委員組成，

童人數達 4 萬 697 人，約占同齡兒童人口

NGO 建議，除現行電影、兒少保護、兩性

的 1.28%，在現行共融式遊樂設施未能普

平權、法律等團體代表外，亦應納入兒少

及的情形下，這些身障兒童的遊戲權未獲

代表。就此，行政機關考量審議時段正值

得應有的重視，除不符 CRC 規定外，亦違

兒少上課時間，將影響其受教權；又分級

反身心障礙者權利公約相關規定。

歧，致管理有漏洞，建議應有強化機關整 合；另外，目前臺灣 14 歲以下身心障礙兒

審議以多數決決定分級，屬行政處分，倘 業者因不服行政處分提出訴願訴訟，屆時

伍、未來挑戰與展望

將使兒少面臨判決爭議；且若影片為輔 12、輔 15、限制等級內容，將恐對參與分

檢視 CRC 施行法法定應辦事項，2 年

級之兒少生、心理造成傷害，經評估不宜

來在各界努力下逐一完成，2017 年預定籌

納入兒少代表。惟除實際與會審議外，是

辦國際審查會議，透過獨立審查機制來檢

否有其他蒐集兒少意見之機制或有檢討空

視我國落實 CRC 保障事項（不足） ；續辦

間。

行政命令案及行政措施之法規檢視作業；

(二)我國對於應用軟體 APP 與網際網 社區發展季刊

157 期

各權責機關完成優先法規修法作業；擴大 49

中華民國 106 年 3 月

專題論述

教育宣導範圍，將 CRC 新概念廣泛並且向

要參考國際指標開發本土化指標並進行調

下扎根；與 NGO 共同辦理兒少培力課程，

查，建構與國際一致的兒少福祉與權益統

提升我國兒少參與能力。此外，依據各界

計指標，以利我國進行跨國比較，藉以了

於法規檢視及國家報告撰擬過程中所提違

解國內兒少福祉與權益與國際水平的相對

反規定或落實不足之處，依法規優先性最

性，以為政策檢討依據，俾建立更為周全

快應於 2017 年完成修法或改善作業；此

且友善兒少的福利環境。期待蒐集經濟合

外，回顧近年各界在 CRC 國內法化過程

作暨發展組織（簡稱 OECD）國家兒童及

中，對我國兒少政策發展提出諸多建議，

少年健康福祉與權益面向指標，研發本土

摘述如下，作為下一階段政府與 NGO 共

化監測指標，從生活、健康、教育、家庭、

同努力方向：

福利等面向，建置本土化友善兒少發展環 境監測指標，並進行調查統計分析。

一、建立具獨立性之兒童監察制度 三、持續爭取加入聯合國 CRC

依我國憲政體制，兒少權益受到不法 侵害時，得向監察院提出陳情（註 15），

我國雖非聯合國之會員國，但查 CRC

目前監察人權保障委員會有 29 名委員，惟

亦有以非會員國身分成為公約締約國之

各界仍期待我國可建立參考如愛爾蘭、波

例，如西太平洋的諾魯，早於 1994 年加入

蘭、挪威等國，依法設置獨立、專責兒少

聯合國會員國前，先於 1989 年加入 CRC；

人權的兒童監察使，影響政府制定與推動

此外，第 194 個會員－巴勒斯坦亦非屬聯

政策，並確保任何有關兒少決策均符合兒

合國會員國，這些實例，對於我國爭取成

童最佳利益原則。期待兒童監察使（制度）

為正式締約國甚為期待。除於國內持續推

除結合傳統的監察陳情及調查職權之外，

動 CRC 外，亦期待將我國自主承諾並落實

更具有「促進兒童權益與福利」之重要功

CRC 的成就，可獲國際認同與支持。

能。

（本文作者：簡慧娟為衛生福利部社會及 家庭署署長；吳慧君為衛生福利部社會及

二、進行全面、定期、具國際比較性 之兒少統計調查

家庭署兒少福利組福利規劃科科長） 關鍵詞：兒童權利公約、國際公約、施行 法、兒少權益

友善兒少福祉與權益涉及面向甚廣， 我國目前尚未有全面量化評估指標，有必

註

釋

註 1：詳臺灣加入聯合國兒童權利公約推動聯盟「兒童人權無國界－臺灣加入聯合國兒 童權利公約說帖」 。

社區發展季刊

157 期

50

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

註 2：支持施行法理由：以推動施行法具有國際宣示意義；且已有前例，立法效率高； 藉由施行法通過，促使行政部門共同檢討兒少法規體系，有助於兒少法制進步。 反對施行法理由：認為國家立法為主權象徵，公約輕易國內法化，亦造成主權錯 亂，且 CRC 尚未批准，將產生施行法和國內法適用爭議，另我國非締約國仍無法 落實 CRC 程序規定，通過施行法亦無助於解決此一困境；又聯合國未有正體中文 版，CRC 規範恐因文意造成引用誤解；公約實效化所需資源龐大，有行政效益爭 議，且恐排擠現有推動業務之人力與行政資源；以及在現行法規已有規範及維護 法的安定性前提下，另立新法，可能因法令過多導致適用爭議；由國際情勢與兩 公約、CEDAW 經驗評估，NGO 期待透過存放公約過程參與 CRC 有其難度。 註 3：多數委員定位本案為國內法律案而非條約案，無須遵循 CEDAW 推動施行法前應 先完成公約簽署，或公約經行政院核轉立法院完成議決程序，無法制衝突之疑義 。 （參立法院第 8 屆第 5 會期外交及國防、社會福利及衛生環境兩委員會第 1 次聯 席會議紀錄） 註 4：第 6 條規定行政院為推動本公約相關工作，應邀集學者專家、NGO 及相關機關代 表，成立兒童及少年福利與權益推動小組，定期召開會議，協調、研究、審議、 諮詢並辦理下列事項：一、公約之宣導與教育訓練。二、各級政府機關落實公約 之督導。三、國內兒童及少年權利現況之研究與調查。四、國家報告之提出。五 、接受涉及違反公約之申訴。六、其他與公約相關之事項。前項學者專家、NGO 及相關機關代表之人數不得少於總數二分之一；任一性別不得少於三分之一。必 要時，並得邀請少年代表列席。 註 5：立法院第 8 屆第 3 會期第 15 次會議制定衛生福利部社會及家庭署組織法時，通過 附帶決議： 「為落實跨部會保障兒童及少年之福利與權益，行政院應成立「兒童及 少年權益促進委員會」 ，並由行政院院長擔任召集人，以規劃及處理跨部會兒少政 策及事務執行」 。本部擬訂「行政院兒童及少年福利與權益推動小組設置要點」草 案，並奉行政院 103 年 1 月 29 日核定，於 103 年 5 月 30 日召開第 1 次會議。因 應 CRC 施行法第 6 條規定，該小組於 103 年 11 月 25 日修正行政院兒權小組設置 要點增列「兒童權利公約及其施行法之協調、研究、審議及諮詢並辦理相關事項 」等任務，及少年可列席會議等相關文字。 註 6：參與 CRC 施行法推動過程，主要聯盟與團體包括：財團法人台灣兒童家庭扶助基 金會、「臺灣兒童權利公約聯盟」（由財團法人兒童福利文教基金會等 13 個 NGO 籌組） 、 「兒童權利公約民間間監督聯盟」 （社團法人臺灣少年權益與福利促進聯盟 與福利等 6 個 NGO 籌組）。 註 7：第 7 條 社區發展季刊

政府應建立兒童及少年權利報告制度，於本法施行後二年內提出第一次 157 期

51

中華民國 106 年 3 月

專題論述

國家報告，其後每五年提出國家報告，並邀請相關專家學者及 NGO 代表審閱，政 府應依審閱意見檢討、研擬後續施政。 註 8：經查法務部兩公約首次國家報告係於 101 年 1 至 4 月期間由總統府人權諮詢委員 會（以下簡稱府人權委員會）委員協助審查國家報告定稿。惟為了儘速正確完成 國際審查程序的準備工作，並保持資訊的公開與籌備作業的透明度，有必要成立 一個工作小組，專責處理與國際審查會議籌備之有關事項，不宜由府人權委員會 負責如此繁雜而細項的工作。當時兩公約施行監督聯盟一再質疑由法務部（公部 門）擔任國際審查秘書處的中立性與獨立性，復以府人權委員會委員認為上開秘 書處雖應由法務部擔任，但應成立一個秘書處諮詢委員會，爰經府人權委員會決 議後於 2011 年 5 月成立該諮詢委員會，成員包括 3 名府人權委員及 4 名民間社會 代表，黃默教授則擔任不具表決權的總顧問，由該諮詢委員會（7 人小組）來指導 與監督秘書處（法務部）及政府辦理國際審查會議。 註 9：10 人小組成員包括：總統府人權諮詢委員會代表（黃委員默、黃委員俊杰、彭委 員淑華） 、行政院兒權小組委員會代表（何委員素秋、陳委員麗如、劉前委員邦富 ）、熟悉公約運作之專家學者代表（郭法官銘禮、鄧教授衍森） 、民間團體代表（ 臺灣兒童權利公約聯盟林代表沛君、兒童權利公約民間監督聯盟葉代表大華）。 註 10： 2016 年 12 月提送審查委員國家報告英文版。2017 年 3 月提送審查委員 NGO 報 告，5 月提送審查委員兒少報告，7 月審查委員產出問題清單，8 月權責機關回 復問題清單，11 月 19 日假公務人力發展中心福華國際文教會館辦理國際審查會 議。 註 11： 第 9 條明定各級政府機關應依公約規定之內容，就其所主管之法規及行政措施於 本法施行後一年內提出優先檢視清單，有不符公約規定者，應於本法施行後三年 內完成法規之增修或廢止及行政措施之改進，並應於本法施行後五年內，完成其 餘法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。 註 12： 所稱「優先」係參考聯合國兒童權利基金會所出版的「Handbook on Legislative Reform: Realising Children’s Rights」 （p65）將法規分成三大類：直接涉及兒少的 中央法規（技術上則以法規資料庫搜尋關鍵字進行）；法律用語不一定有兒少， 但對兒少具有影響之中央法規；其他所有涉及兒少之地方法規。因此，優先法規 檢視範圍原則以第一類為先，其餘列入下階段之全面法規檢視作業。又檢視清單 係指各界關注且具優先檢視之法規，至未來研修方向（修正、廢止、維持現行） 則由各權責機關邀集民間團體或專家學者等另行研議。檢視後不具「優先檢視」 的法規，納入 2016 年－2019 年全面檢視法規。 註 13： 少年事件處理法第 3 條（司法院） 、入出國及移民法第 23、24、31、32、33 條、 社區發展季刊

157 期

52

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 65 條（陸委會） 、大陸地區人民在臺灣地區 依親居留長期居留或定居許可辦法第 14 條第 2 項及第 3 項（內政部） 、校園霸凌 防制準則第 12 條、兒童及少年福利與權益保障法第 41 條、十二年國民基本教育 課程審議會組成及運作要點第 7 條（教育部） 、民法第 973、980 條（法務部）、 刑法第 286 條（法務部） 、衛星廣播電視法修正草案第 28 條（國家通訊傳播委員 會） 、廣播電視法第 21 條（國家通訊傳播委員會） 、廣播電視法修正草案第 34 條 之 1（國家通訊傳播委員會） 、外國護照簽證條例施行細則第 13 條第 1 項（外交 部）。 註 14： 第 4 條明定各級政府機關行使職權，應符合公約有關兒童及少年權利保障之規定 ，避免兒童及少年權利受到不法侵害，並積極促進兒童及少年權利之實現。 註 15： 查監察院第 4 屆及第 5 屆人權保障委員會（至 2016 年 6 月 30 日止）監察委員共 計調查與人權問題相關者 1,838 案，其中涉兒少人權案件者共計 126 案（占 6.86% ） ，其中因機關涉有違法或失職情事而經監察院糾正者計 79 案、因公務人員涉有 違法或失職行為而經彈劾者計 7 案、經糾舉者計 1 案。

參考文獻 立法院（2014）。立法院公報第 103 卷第 28 期。 施慧玲、廖宗聖、陳竹上（2014） 。推動聯合國兒童權利公約國內法化。衛生福利部社會 家庭署。 落實兒童權利公約推動計畫（2014） 。衛生福利部。 郭銘禮（2013） 。初次國家人權報告之撰寫與審查的初步檢討與展望，臺灣人權期刊第二 卷第一期。 陳竹上（2014） 。由《兒童權利公約》探討外籍配偶離婚後親權行使之困境與突破。新世 紀智庫論壇第 68 期。

社區發展季刊

157 期

53

中華民國 106 年 3 月

專題論述

兒童權利公約之後： 臺灣兒少福利發展 葉肅科．周海娟

對象主要是失去家庭而需要保障的兒童、

壹、前言

孤兒與棄兒。在中國，兒童福利的理念由 兒童時期是我們生命歷程的第一個階

來已久，淵遠流長。在西方，則可溯至 1601

段，也是個人人格發展的奠基期，更是國

年，英國女王「伊莉莎白濟貧法」（The

家未來發展之所繫。因此，世界各先進國

Elizabeth Poor Law）中開始使用「兒童保

家莫不重視兒童人權，也提出許多有關保

育」一詞；1909 年，美國羅羅斯福總統

障兒童權利的福利措施（葉肅科，2002:

（Theoder Roosevelt）召開第一次白宮會

48）。兒童人權（Children's rights）是指：

議，正式採用「兒童福利」這個名詞（蔡

兒童享有的各項權利，是人權的一部分。

漢賢，2000: 328） 。根據 1959 年聯合國「兒

兒童人權強調對未成年人的特別保護與關

童權利宣言」的說法，舉凡以促進兒童身

愛。1989 年，在聯合國簽署的《兒童權利

心健康、發展正常人格與提升生活福祉為

公約》（Convention on the Rights of the

目的之各種努力與事業，都屬於兒童福

Child，簡稱 CRC）中，它將「兒童」一詞

利。然而，兒童福利的涵義卻可能因為各

定義為「所有年齡未滿十八歲的人」 。其釋

國經濟、政治、文化與社會之差異而有所

義範圍十分廣泛，有「允許兒童擁有自決

不同（葉肅科，2002: 48-49）。

行為的意志」之說，也有「保障兒童免受

1973 年與 1989 年，臺灣分別制定「兒

身體、心理虐待」之講法，而其他定義則

童福利法」與「少年福利法」。1989 年，

包括兒童獲得關愛與撫養之權利（維基百

聯合國通過「兒童權利公約」 （CRC） ，揭

科，2016） 。

示各簽約國應重視的兒童與少年基礎權利

根據我國《社會工作辭典》之說法，

之準則。1995 年，臺灣也向國際社會宣

兒童福利（Child Welfare）源於中古時代的

示：願遵守「兒童權利公約」 ，以凸顯兒少

慈善事業。早期，是屬於救濟性質，照顧

權益是我國福利政策中的重要一環。2003

社區發展季刊

157 期

54

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

年，在民間兒童福利團體的倡導下，立法

國際公約不僅是世界潮流，也往往被

院將原本各自分立的「兒童福利法」與「少

看作衡量一個國家社會發展的重要指標。

年福利法」整合成「兒童及少年福利法」

如果回顧兒童權利的發展歷史，則可得

（簡稱「兒少法」） （葉大華，2012） 。因應

知：在國際聯盟的年代，國際已開啟有關

時代發展趨勢之需要，「兒童及少年福利

兒童權利之討論。1924 年 9 月 26 日，國

法」歷經多次的修正。2011 年 11 月 30 日，

際聯盟通過「日內瓦宣言」 。該宣言算是人

公布修正為「兒童及少年福利與權益保障

類歷史上第一份與兒童權利直接相關的國

法」，條文從原有的 76 條增列至 118 條。

際文件，其中，明列出兒童應受保障的基

除了回應各界需求、加強福利服務措施

本權利項目。1959 年 11 月 20 日，聯合國

外，並以聯合國兒童權利公約為目標，增

大會通過「兒童權利宣言，更進一步的為

訂身分、健康、安全、受教育、社會參與、

兒童權利提供保障。然而，這兩份文件都

表意、福利與被保護，以及享有適齡、適

屬於宣示性質，對於簽署國並不具拘束

性之遊戲休閒與發展機會等權益措施，並

力。直到 1979 年，波蘭首次提出為兒童制

將各項基本權益法制化。其次，為了讓兒

定國際公約的想法。此時，CRC 才開始正

童福利能與國際接軌，展現出我國落實聯

式獲得聯合國的討論。在公約協商的過程

合國兒童權利公約之努力，乃於 2014 年 6

中，雖然各國對於 CRC 的必要性均有普遍

月 4 日公布「兒童權利公約施行法」 ，並從

的共識，但是，對於各項權利的內涵與保

2014 年 11 月 20 日起施行「世界兒童人權

障範圍卻存有許不同的歧見，致使公約從

日」 。「兒童權利公約施行法」明確賦予兒

開啟草案協商 10 年後，才在兒童權利宣言

童權利公約具有國內法之效力，各級政府

屆滿 30 周年之際獲得通過。因此，不管各

機關在行使職權時，也應落實符合公約有

國的文化背景或對於兒童的傳統觀念怎

關兒童及少年權利保障之規定（衛生福利

樣，CRC 係代表國際共識，也是兒童權利

部，2016） 。為了方便我們對 CRC 的討論，

保障的最低標準。在此一節裡，我們將概

本文將先從國際公約的視野切入以介紹

述 CRC 的發展與內涵，並說明為何臺灣要

CRC，並說明為何臺灣要加入 CRC 的理

加入 CRC 的理由（兒童福利聯盟文教基金

由。其次，我們從歷史發展的角度來探討

會 ， 2014a ； 黃 源 協 、 蕭 文 高 ， 2012:

國內兒童及少年福利與權益保障法之發

210-212 ； 衛 生 福 利 部 社 會 及 家 庭 署 ，

展。最後，本文則試圖針對臺灣兒少福利

2016a） ：

輸送的評估檢視與未來展望進行討論，並

一、兒童權利公約簡介

對我國的兒少福利發展提出更具體務實的

1989 年，為了讓「兒童權利宣言」能

幾點建議。

具備拘束力，聯合國大會乃通過「兒童權

貳、兒童權利公約：國際潮流 社區發展季刊

157 期

利公約」 （CRC） ，對各締約國具有法令的 55

中華民國 106 年 3 月

專題論述

約束力。在近代兒童權利的發展史上，聯

法定監護人之種族、膚色、性別、語言、

合國大會通過的 CRC 可說是一項重要的

宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社

里程碑。此份公約除了是締約國最多、最

會背景、財產、身心障礙、出生或其他身

具普世性的國際公約之外，更重要的是：

分地位之不同而有所歧視。」該原則強調

它確立一項劃時代意義的人權標準，亦

機會均等，任何一位兒童都應享有適足生

即：兒童是權利的主體，而非國家、父母

活水準的同等機會，不得遭受任何有形或

的附屬品。過去，我們常將兒童看作需要

無形的歧視或懲罰。

被保護或關注的客體來對待。然而，現今， (二)兒童最佳利益

在現代社會中，似乎已不符合公約的規範 標準。藉由這一份 CRC，國際社會乃向兒

公約第 3 條第 1 項指出： 「所有關係兒

童承諾會盡最大的力量以保護兒童免於暴

童之事務，…均應以兒童最佳利益為優先

力傷害、保障其發聲的權利，讓每一位兒

考量。」此一原則是針對由公私社會福利

童都有機會發展其潛能，並為將來的成年

機構、法院、行政機關或立法機關之作為

生活預做準備（兒童福利聯盟文教基金

或決定。

會，2014a） 。 (三)生存與發展權

CRC 全文共計 54 條，其中，超過 40 項的條文是就兒童的公民、政治、經濟、

公約第 6 條揭示：國家應「承認兒童

社會與文化等權利項目加以規範，內容涵

有與生俱有之生存權利」 ，以及「應盡最大

蓋兒童最佳利益為一優先考量的權利、不

可能確保兒童之生存與發展。」在此，發

受歧視的權利、兒童生存與發展權、身分

展權不僅是指身體健康，還包括：心理、

權、兒童表示意見且該意見應獲得考量之

情緒、認知、社會與文化方面的發展。

權利、思想與信仰自由權、受教權、隱私 (四)意見表達與參與權

權、社會安全應受保障之權利、司法保障

公約第 12 條規定：國家「應確保有形

權、家庭權、休息與休閒之權利等（兒童

成其自己意見能力之兒童有權就影響其本

福利聯盟文教基金會，2014a）。 CRC 已獲得世界各國普遍的認同，就

身之所有事物自由表示其意見，其所表示

公約的解釋來說，聯合國兒童權利委員會

之意見應依其年齡與成熟度給予適當的看

提出四項普遍的指導原則（兒童福利聯盟

待。」此一原則的主要觀點在於：兒童有

文教基金會，2014a；黃源協、蕭文高，2012:

權表達其心聲，其意見應獲得認真的考

210-211） ：

慮，尤其是對兒童有影響的司法或行政程 序事項。

(一)禁止歧視他人

此外，值得注意的是：較諸其他同樣

公約第 2 條規定： 「不因兒童、父母或 社區發展季刊

157 期

為兒童提供保障的權利公約，例如：消除 56

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

對婦女一切歧視公約，在具體實踐上，CRC

而，歷史事實告訴我們：即使臺灣不是聯

尤其強調兒童的成長是一個漸次邁入成年

合國的會員國，但是，我們向來都致力於

的過程，兒童的獨立性會隨著兒童各方面

遵守國際社會規範，並自發性的宣示遵循

能力的發展而逐漸提升。所以，各國相關

國際公約的相關規定。2009 年，立法院通

法令應確保對於兒童逐漸發展之能力的尊

過批准人權兩公約： 「公民政治權利國際公

重，以確實體現兒童作為權利主體的理念。

約」（International Covenant on Civil and

要言之，CRC 反映出現代社會對兒童

Political Rights），以及「經濟社會文化權

應有的新觀念：兒童不僅是獨立的個體，

利國際公約」（International Covenant on

也是能主動為自己爭取權利者。透過 CRC

Economic, Social and Cultural Rights）。

之制定，全球兒童都能享有這些權利並獲

2014 年，我國更決定將 CRC 國內法化，

得保障。總之，CRC 至少有六個特質（黃

落實其保障兒少福利與權益之精神。基於

源協、蕭文高，2012: 211-212） ：（一）強

底下的四點考量，臺灣確實有加入 CRC 並

調公平性的重要； （二）著重基本人權與人

制定 CRC 施行法的必要（兒童福利聯盟文

格尊嚴； （三）支持家庭功能的實踐； （四）

教基金會，2014a）：

尊重兒童的意見表達與發展權； （五）禁止 (一)為國內兒童法律規範之地位提供國際

歧視他人或差別待遇； （六）將公約納入國 內相關法令。此外，CRC 的最高宗旨在強

基準

調：家庭、國家與國際社會都應致力於營

CRC 是歷經各國長期的討論之後所

造一個以兒童最佳利益與最高福祉為目標

獲得的國際共識，也是人類歷史上首次結

的生活環境。換言之，CRC 凸顯出兒童福

合公民政治權利，以及社會文化經濟權利

利與權益保障的四個發展趨勢： （一）從家

之國際公約。對於兒童福利與權益保障而

務事轉向國家與國際社會的共同責任；

言，它可說對推進與形塑兒童在國內法律

（二）從差別待遇到機會均等； （三）從生

規範中的地位提供了一個國際的基礎標

存權到發展權；以及（四）由附屬地位到

準。

獨立個體。 (二)CRC 明確凸顯兒童權利是基本人權

二、為何臺灣要加入 CRC？

CRC 的各項權利項目之規範要件容

關於臺灣為何要加入 CRC 的原因，可

有不同，落實結果當然也不一致。譬如說，

能出現兩種質疑的聲音。首先，有人或許

CRC 第 4 條即指出：兒童經濟、社會與文

會問：臺灣並非聯合國會員，為何還要簽

化權利項目的落實應端視「各國最大可用

署聯合國 CRC？對於兒童福利的權益事

之資源，並視需要，在國際合作架構下採

項，臺灣不是早已訂有兒童及少年福利與

取該等措施」 ；部分兒童權利是依據兒童成

權益保障法，幹嘛還需加入 CRC 呢？然

長過程中「各發展階段之能力」而有不同

社區發展季刊

157 期

57

中華民國 106 年 3 月

專題論述

程度的保障，或由父母提供不同程度之引

來，在社會變遷與國際潮流的衝擊與影響

導，第 14 條即規定： 「締約國應尊重父母

下，臺灣的兒少福利發展已逐漸從貧困無

及於其他適用情形下之法定監護人之權利

依的兒童福利救濟服務擴展為一般兒童的

與義務，以符合兒童各發展階段能力的方

身心健全發展，也從消極的對不幸兒童家

式指導兒童行使其權利。」然而，CRC 明

庭生活給予扶助、收容、寄養與保護等轉

確凸顯兒童權利是基本人權，而非施予兒

化成積極的對一般兒童提供健全人格之培

童的慈善或恩惠。

養、文康育樂之拓展、托育教保之服務， 以及親職教育之推廣等。在這一節裡，我

(三)協助國人更加瞭解兒童權利的實質內

們將逐一審視這些相關法規如何回應此公

涵

約而有的法規制定、修正、政策綱領擬訂，

除了法令與政策的層面之外，CRC 可

以及兒童及少年福利與權益障法、CRC 施

為國內民間團體、實務工作者、教育工作

行法之訂定等（黃源協、蕭文高，2012:

者、學術研究者提供一個方向與基準，藉

267-286；葉肅科，2002; 49-54）：

以協助國人更加瞭解兒童福利與權益保障 的實質內涵。

一、兒童及少年福利與權益保障法

(四)加入 CRC 對提升臺灣國際人權地位具

(一)歷史沿革

有重要意義

通常，兒童及少年在保護、福利措施

人權是普世的價值，也是確保弱勢族

與相關需求上，多半有其一致性與連續

群實踐公平正義的基石。透過聯合國兒童

性。況且，聯合國 CRC 與其他國家的立法

權利委員會對於公約內容所公布之解釋，

體制，也甚少有以年齡區隔立法之情事。

可使 CRC 的內涵與時俱進。同時，該委員

為了強化政府與民間機構、團體對兒童及

會針對各國有關公約的落實狀況與相關問

少年之保護工作，並落實對兒童及少年福

題，也可能提供必要的指導與監督。顯然

利之照顧或保障，實有必要將「兒童福利

的，這對臺灣兒童國際人權地位之提升將

法」與「少年福利法」二法加以整合（陳

具有重要的意義。

武雄，2003） 。2003 年 5 月， 「兒童福利法」 與「少年福利法」合併為「兒童及少年福 利法」。2011 年 11 月 11 日，更大幅度的

參、兒童及少年福利與權益保障 法：國內發展

修正與增訂條文（全文從 75 條增加到 118 條） ，並且更名為「兒童及少年福利與權益

兒童及少年福利與權益保障之發展與

保障法」。2015 年 12 月 16 日，最近一次

當時臺灣經濟、社會文化背景，以及國人

的兒童及少年福利與權益保障法修正公

對兒童人權理念之看法密切相關。近年

告。目前，該法的全文計有 7 章 118 條。

社區發展季刊

157 期

58

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

在此，我們將 1993 年至 2015 年臺灣兒童

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

如下（參見表 1） 。

及少年福利與權益保障法的修法沿革摘要

表1

1993 年至 2015 年臺灣兒童及少年福利與權益保障法的修法沿革

年代/法案 法源依據 1993/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 09200069700 號令制定公布全文 75 條； 利法 2.自公布日施行， 「兒童福利法」及「少年福利法」合併修正為 本法。 2008/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09700053471 號令修正公布第 30、58 條條文。 利法第一次修正 2008/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09700147761 號令修正公布第 20 條條文。 利法第二次修正 2010/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09900117321 號令增訂公布第 50-1 條條文。 利法第三次修正 2011/更名為「兒童及 1.總統華總一義字第 10000267831 號令修正公布名稱及全文 118 少年福利與權益保 條。 障法」 2.除第 15~17、29、76、87、88、116 條條文自公布六個月後施 行，第 25、26、90 條條文自公布三年後施行外，其餘自公布 日施行。 2012/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 10100177941 號令增訂公布第 54-1 條條文。 利 與 權 益 保 障 法 第 2.中華民國 102 年 7 月 19 日行政院院臺規字第 1020141353 號 一次修正 公告第 6 條所列屬「內政部」之權責事項，自 102 年 7 月 23 日起改由「衛生福利部」管轄。 2014/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 10300008981 號令修正公布第 33、76 條條 利與權益保障法第 文。 二次修正 2.增訂第 90-1 條條文。 2015/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 10400140911 號令修正公布第 24、88、92 條 利 與 權 益 保 障 法 第 條文。 三次修正 2015/ 兒 童 及 少年 福 1 總統華總一義字第 10400146751 號令修正公布第 7 條條文； 利與權益保障法第 並增訂第 33-1、33-2、90-2 條條文。 四次修正 2.除第 33-2 條自公布後二年施行，第 90-2 條第 1 項自公布後三 年施行，第 90-2 條第 2 項自公布後五年施行外，其餘自公布 日施行。 資料來源：全國法規資料庫，（2016）， 〈兒童及少年福利與權益保障法〉 ， http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=D0050001 搜尋時間：1051229。

社區發展季刊

157 期

59

中華民國 106 年 3 月

專題論述

少保護與權益維護所扮演的角色。 (二)主要特色

我國的兒童及少年福利與權益保障法至少

二、兒童及少年福利與權益保障法施 行細則

有十二項重要變革與主要特色（黃源協、

2004 年 6 月，兒童及少年福利與權益

較諸修正前的「兒童及少年福利法」，

蕭文高，2012: 234-236） ：

保障法施行細則訂定發布，全文 24 條，並

1.不再僅是將兒少視為需要被照顧與

自發布日起施行。其後，歷經三次的修正

保護的客體或弱勢者，而是進一步將兒少

：2012 年 7 月，第一次修正發布名稱（將

看作獨立自主的個體，承認他們具有一般

原名稱： 「兒童及少年施行細則」更名為：

人該有的權益保障；

「兒童及少年福利與權益保障法施行細則

2.較諸消極的「照顧與保護」 ，新法更

」）與全文 25 條，並自發布日起施行；2015 年 4 月，依據衛生福利部授家字第

強調兒少的公民權與社會權； 3.體現無國界的兒童權利保障，更符

1040600111 號令第二次修正發布第 9 條條 文；2015 年 11 月，依據衛生福利部授家

合國際兒童人權的發展趨勢； 4.擴大目的事業主管機關的範疇與權

字第 104060160 號令第三次修正發布第 6

責，有助於兒少福利與權益保障的整合性

、7、10、12 條條文（全國法規資料庫，

服務之推動；

2016）。

5.引入居家托育服務的管理措施，避

三、中華民國建國一百年社會福利政 策綱領

免非專業照顧可能引發的意外或不幸事 故； 6.訂定收出養媒合的必要作為，避免

2011 年，行政院在「中華民國建國一

販嬰情事發生；

百年社會福利政策綱領」中揭示：我國社

7.擴大兒少保護通報與保護的責任

會福利政策係基於憲法保障國民基本人權

人，促使防護網更加嚴密；

之精神；2009 年，立法院通過、總統簽署

8.賦予媒體與網際網路保護兒少之責

批准的聯合國人權兩公約，更促使我國社

任，以避免對兒少之成長造成負面影響；

會福利發展進一步與國際接軌，期使我國

9.確保參與建教合作之少年勞動權

的社會福利體系能真正符合時代趨勢與民

益，以落實保障建教生權益與福利；

眾需要。據此，政府乃秉持憲法與國際人

10.為了維護兒童及少年人身安全，應

權公約之基本精神，定期檢視時空環境變

防範非適任者參與兒少福利機構的經營；

遷，適時調整現行社會福利政策，並以「邁

11.規範各機關應整合資源，提供就

向公平、包容與正義之新社會」作為建國

學、就業等服務，以增進其社會化；

百年的社會福利政策綱領之願景，而已社

12.在相當程度上，肯定社會工作在兒 社區發展季刊

157 期

會救助與津貼、社會保險、福利服務、健 60

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

康與醫療照護、就業安全、居住正義與社

於暴力傷害、保障其發聲的權利，並期使

區營造等六大項目作為綱領之內涵（行政

每一位兒童都有機會發展其潛能，也為將

院，2012） 。

來的成年生活做準備。2014 年 6 月 4 日，

就綱領之六大項目內涵而言，涉及兒

我國的 CRC 施行法公布，全文 10 條，並

少福利與權益保障之綱領項目有福利服務

自 2014 年 11 月 20 日起施行。施行法的第

第 4、6、7、8、9 等五項。譬如說，福利

1 條即明白揭示其制定目的在於：為實施

服務的第 4 項就強調： 「政府針對經濟弱勢

聯合國 1989 年 CRC， 「健全兒童及少年身

之兒童、少年、身心障礙者、老人、婦女、

心發展，落實保障及促進兒童及少年權

原住民、婚姻移民家庭、單親家庭等應有

利，特制定本法。」施行法的第 2 條強調：

適切協助，以提升生活品質。」福利服務

公約所揭示保障與促進兒童及少年權利之

第 6 項指出： 「政府與民間應協力營造有利

規定，具有國內法化之效力（衛生福利部

於兒童與少年身心健全發展之環境。兒童

社會及家庭署，2016b） 。

與少年其家庭或照顧者若有經濟、社會與 心理支持、衛生醫療、及其他有關家庭功

肆、兒少福利輸送的評估與展望 ：討論建議

能發揮之需求時，政府應給予協助。當原 生家庭不利於兒童與少年的身心健全發展 時，政府應保護之，並提供適當之照顧或

在本節中，我們會先針對臺灣兒少福

安置資源，以利其健康成長。」福利服務

利輸送的評估檢視與未來展望加以討論，

第 9 項則表示： 「政府應結合民間協助兒童

然後再針對當前我國的兒少福利發展提出

與少年建立自尊、培養社區歸屬感、熱愛

更具體務實的幾點建議。換言之，在檢視

生命、因應生活壓力、學習獨立自主、參

評估臺灣兒少福利輸送、相關政策與措施

與公共事務及發展潛能。」 （行政院，2012）

之後，我們會進一步針對我國兒少福利發 展提出具體務實的建議（呂寶靜，2010；

四、兒童權利公約施行法

兒童福利聯盟文教基金會，2014b, 2017；

近年來，隨著權利意識的抬頭，國際

黃源協、蕭文高，2012: 243-247；彭淑華，

社會不再以客體化或國家、父母之附屬品

2011；葉肅科，2016；衛生福利部社會及

的對待方式來看待兒童，而是以權利觀點

家庭署，2016a, 2016b） ：

來對待「權利主體的兒童」 ，強調其作為個

一、兒少福利輸送的評估檢視

人所應有的平等權利。CRC 的主要精神尤 其強調：不管世界各國的文化背景或電帶

(一)兒童人權需要共同維護

兒童的傳統觀念為何？CRC 代表著國際 共識，也是兒童權利保障的最低標準。據

近年來，國內頻傳的兒童虐待與父親

此，國家有責任盡最大力量以保護兒童免

殺子自殺事件之新聞報導均在在顯示：兒

社區發展季刊

157 期

61

中華民國 106 年 3 月

專題論述

少保護服務工作還有待努力，兒童人權需

大眾仍然應該積極的倡導與維護兒童及少

要社會大眾共同維護。針對這些虐童與殺

年福利與權益、落實對兒童及少年之保護

童事件，兒童福利聯盟文教基金會（2017）

服務工作，以及賦予兒童及少年應有的基

特別提出三點呼籲：

本權益。

1.兒童是權力的主體 (二)早期療育還要繼續推展

他並非任何人的所有物，而是具有生 命權的獨立個體。因此，不管是任何人或

1990 年代，臺灣的早期療育政策即被

任何理由，均不能傷害兒少的身體或生

提出與規劃。政府單位與民間團體除致力

命。關於受虐兒童與事件中的倖存孩子，

早療方案的建置與實施外，更在 1993 年兒

我們希望相關單位能介入輔導，避免其二

童福利法修正時，納入早期療育服務的相

度傷害。

關條文。其中，主要是以 0-6 歲的身心障

2.教導孩子保護自己

礙與發展遲緩兒童及其家庭為服務對象，

無論是老師或家長，都應該教導孩

提供篩檢、復健治療、特殊教育與療育，

子：如果原生家庭中的大人出現奇怪言

以及相關支持性福利服務。2003 年，在「兒

行、自我傷害行為或施虐傾向時，需即刻

童及少年福利法」中，又界定早期療育服

撥打 113 或 110 求救。倘若遇到自己無法

務的權責，也為早期療育服務奠定法源基

處理的危急狀況，也要馬上向可信任的鄰

礎。早期療育服務發展至今，儘管已有多

居、親友與老師求助。可能的話，應盡量

年歷史，相關團體也赴國外取經，但若是

不要長期與情緒不穩定之家長獨處，並擬

仔細檢視與評估，則可發現：我國的早期

定保護自己的安全計畫。

療育服務仍然存有許多問題，這些包括：

3.提供必要社會支持

是否該通報的灰色地帶；資源轉介的不

當個人碰到婚姻與經濟困難時，的確

足；聯合評估模式還未建立；資源分配的

會讓人感受到極大壓力。然而，壓力調適

不均；資訊的不流通；以及政策的配套措

與危機管理的重要關鍵還在於：當事人本

施不完整等。

身的個性與回應壓力的態度，以及社會是

早期療育的基本主張是： 「早期發現，

否提供必要的社會資源或社會支持。因

早期介入。」對於發展遲緩的兒童，我們

此，倘若發現周遭親友因為各種問題而面

應盡可能及早提供家庭教育性、治療性、

臨重大壓力時，務必請大家盡量多管「閒

預防性與家庭支持性之服務，以減輕發展

事」 。可行的方法是：透過情緒支持等，減

遲緩兒童日後可能產生的任何併發症或遲

輕當事人壓力，或積極協助他尋求專業資

緩現象。早期療育服務的提供不僅可減緩

源、諮商或協助。

特殊嬰幼兒發展遲緩的現象，預防形成更

為了能與國際社會接軌，順應兒童及

進一步的障礙，並可透過預防性或早期處

少年福利與權益保障之思維，未來，社會

置發展嬰幼兒潛能，減少未來社會成本的

社區發展季刊

157 期

62

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

付出與負擔。由此觀之，如果我們要提供

合服務機構對出養與收養雙方進行評估與

良好與完善的早期療育家庭支持服務系

輔導（繼親與親屬收養除外） 。據此，為了

統，那麼，相關單位可持續努力的方向包

杜絕人口買賣機會之發生，過去私下收養

括：建立發展遲緩兒童居家服務社群聯絡

的情形乃被禁止。然而，未來，修正後的

網、設置發展專責遲緩兒童的養護機構、

相關條文也應定期的檢視與評估，以落實

加強醫療專業、安置機構與發展遲緩兒童

兒童優先由國內收養人收養之保障原則。

家庭之聯繫網絡、特殊教育機構設置與師

只有建構完善的收出養制度，方可讓被收

資之培育，以及發展遲緩兒童父母親諮詢

養兒童權益獲得進一步的保障。

管道與專業知識教育之加強。要言之，未 (四)兒少保護工作仍需加強

來，在早期療育工作上，仍應繼續落實的

1962 年，肯培及其同事（Kempe et al.,

工作包括：早期療育的宣導、相關專業人 員專業知能之培育、相關篩檢及通報與專

1962 ） 創 造 「 受 虐 兒 童 徵 候 群 」

業合作整合性的服務之強化，以及結合所

（battered-child syndrome）一詞以描繪遭

有可用社會資源以建構一個以家庭為基礎

到照顧者的生理虐待而造成的生理傷害之

之療育計畫等。

證據。此後，這不僅開啟近代兒童保護工 作，世界各國也紛紛重視兒童及少年受

(三)收出養制度化尚待建構

虐、性侵害、受疏忽之事件，進而透過立

與私下收養一樣的，跨國收養也可能

法與相關制度之建立，提供多元性與跨專

存有拐騙、買賣與二次出養等問題。從兒

業的服務。在臺灣，1993 年，兒童福利法

童權利公約第 20 條第 2 項可看出：跨國收

修訂時，有關兒童保護議題乃成為修法重

養是兒童在其出生國無法有適當安排與照

點。它除了明訂遭遇特定情境之兒童必須

顧情況下的替代選項。1993 年，國際司法

受到保護服務之外，通報與緊急安置等措

海牙會議制定的國際收養安置與合作公約

施也為其後的兒童保護工作找到了法源依

規定：為了合乎未成年人發展之需要，當

據。2003 年，兒童及少年福利法的通過更

未成年人無法在原生家庭中受到適當照

進一步修正原有兒童保護工作在執行上的

顧，而國內收養又無法找到合適家庭後，

問題，並具體的標誌出家庭處遇計畫的重

才會將國際收養納入考量。

要性。

儘管我國並未簽署海牙公約，當時也

過去 30 年來，兒童疏忽已然變成最受

還未將兒童權利公約國內法化，但是，考

重視的兒童保護證明。在當前的兒童保護

量公約中收養應考慮兒童最佳利益、禁止

環境裡，兒童疏忽與情緒虐待又是實際虐

牟利，以及在地收養優先等精神，乃於 2011

待與疏忽的最常見主要類型。臺灣光復至

年「兒童及少年福利與權益保障法」的修

今已超過 70 年，從兒童福利法訂頒以來，

法條文中規定：收出養必須透過收出養媒

已經歷 40 多年，而自我國「少年福利法」

社區發展季刊

157 期

63

中華民國 106 年 3 月

專題論述

的制定與聯合國「兒童權利公約」的通過，

名。在此情況下，除非中央政府編列預算

則已有 20 多年的歷史。過去，在吸取前人

有明確的政策立法或清楚的計畫方案可以

經驗與放眼未來的發展趨勢下，臺灣的兒

遵循，否則，各縣市政府編列預算以支應

童及少年福利服務工作確實已逐漸站穩腳

公立國民中小學聘任社工員的動機均將趨

步與扎下根基。然而，未來，臺灣的兒少

於保留態度。至於兒少福利中心的社工人

保護工作仍然需要進一步的加強；依然需

力配置，如果將現有每家設置 1 名社工員

要更多的社會資源之投入、更多的專業共

改成依兒少人口數來配置，則會從 2008

識之形成，以及有關兒童及少年權益保障

年的 32 名增加到 2010 年的 535 名社工

之落實。總之，未來，怎樣讓兒童及少年

員。倘若再將中心定位為針對危機少年、

成長於一個「零暴力」的環境中，將是我

中輟少年與性交易少年提供密集式、深入

們持續關心兒童及少年保護服務工作有待

的個案服務，則每家兒少福利中心的社工

努力的目標。

人力配置即需大量的增加。

(五)社工人力配置需求大增

二、兒少福利發展的未來展望

在福利輸送體系中，不管是預防性服

對於兒童及少年福利與權益，CRC 規

務或殘補性服務，專業人員均是相當重要

範的保障內容包括：生存的權利、受保護

的一環。根據「兒童及少年福利與權益保

的權利，以及發展的權利。因此，有關兒

障法」之規定，政府與公私立機構、團體

少福利與權益保障的政策目標至少應包含

都應培養兒童及少年福利專業人員，並應

兩個層面：消極的基本生活權之保障、積

定期舉辦職前與在職訓練。根據呂寶靜

極的良好發展環境之營造。在評估檢視臺

（2010）的推估：2010 年，我國兒童福利

灣兒少福利服務輸送、相關政策與措施之

領域所需社工人力為 1,817 人，較 2008 年

後，我們可提出更具體務實的政策建言如

的 729 人增加一千多名人力，最主要原因

下（呂寶靜，2010；兒童福利聯盟文教基

在於托育服務社工人數的驟增。高風險服

金 會， 2014a； 黃源 協、 蕭文 高， 2012:

務與兒少保護服務社工人力需求的增加，

243-247；彭淑華，2011；衛生福利部社會

主要是由於降低每位社工員的服務比之緣

及家庭署，2016a, 2016b） ：

故，並將保護案件「持續在案」的情形加 (一)建構跨部會協調聯繫之機制

以考量，亦即將社工人力加權 1.3 倍使然。 至於在少年福利輸送上，呂寶靜

根據 2014 年 6 月 4 日衛生福利部社會

（2010）也指出：2010 年，所需社工人力

及家庭署（2016b）公布的「兒童權利公約

為 1,979 人，較 2008 年的 987.5 人增加近

施行法」第 5 條之規定： 「各級政府機關應

一千名人力。這主要是因為學校社工人數

確實依現行法規規定之業務職掌，負責籌

劇增，亦即從 2008 年的 55 名增加為 539

劃、推動及執行公約規定事項，並實施考

社區發展季刊

157 期

64

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

核；其涉及不同機關業務職掌者，相互間

案，以及各項家庭支持服務（尤其是協助

應協調聯繫辦理。政府應與各國政府、國

父母就業），才能有效預防兒童虐待的發

內外非政府組織及人權機構共同合作，以

生；

保護及促進公約所保障各項兒童及少年權

2.增進社區意識與資源運用

利之實現。」顯然的，如何邁向一個更多

當貧窮匯集後，社區居民可能缺乏社

元化、專業化與完整化的需求評估架構，

區認同、社會服務結構支離破碎，以及社

並能提供兒少整合的服務資源，將是此一

區凋零等現象都可能對家庭與孩童造成不

機制能否順利建構的重要關鍵（衛生福利

利的影響。因此，只有根絕這些問題，才

部社會及家庭署，2016b） 。

能讓兒童及少年在安全與乾淨的社區環境 中成長；

(二)營造安全的兒童及少年保護網絡

3.建置完整的兒童保護網絡

雖然臺灣已建立兒童虐待通報系統，

基本上，兒童虐待通報是家庭失功能

但是，這僅是解決兒童虐待問題的基本要

的一種警訊。公權力介入的主要目的在

件而已。事實上，近年來，國內兒童及少

於：強化家庭解決危機的能力並引進社區

年遭遇疏忽或虐待情形有日漸嚴重之趨

資源以匡正不當的謙子互動關係。要言

勢。兒童及少年保護網絡之營造，仍然需

之，兒童及少年保護絕不是「廉價」的通

要專業人力、政府預算與社會資源的投

報而已，更重要的是：它需要後續兒少福

入。此外，健全的兒童及少年保護宜同時

利服務的輸送。

兼顧一般性服務（general services）與標的 (三)優先檢視國內相關兒少福利與權益保

性服務（targeted services） 。一般性服務包 括：適宜的居住、足夠的財力支持、容易

障法清單

取得之物美價廉的托育、家庭計畫、身心

根據「兒童權利公約施行法」第 9 條

障礙孩童的早期療育、家庭資源中心等，

之規定： 「各級政府機關應依公約規定之內

它們都能協助父母提供較好的兒童照護。

容，就其所主管之法規及行政措施於本法

標的性服務則直接針對兒童虐待之預防，

施行後一年內提出優先檢視清單。有不符

主要可採取家庭訪視或建構以家庭為中心

公約規定者，應於本法施行後三年內完成

的 服 務 體 系 （ 黃 源 協 、 蕭 文 高 ， 2012:

法規之增修、廢止及行政措施之改進，並

245-246；彭淑華，2006） 。

應於本法施行後五年內，完成其餘法規之

為了降低兒童及少年虐待的發生率，

制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改

我們可從三個面向介入（余漢儀，1996） ：

進。」顯然的， 「兒童權利公約施行法」的

1.強化家庭的經濟自足能力

公布不僅在揭示兒少人權之規定，也讓

貧窮往往視醞釀兒童虐待的主因，因

CRC 具有國內法律之效力。我們期望政府

此，只有搭配托育設施、學前幼兒教育方

能據此檢視國內的各項法令與兒少人權落

社區發展季刊

157 期

65

中華民國 106 年 3 月

專題論述

實的程度，進而促進與確保兒童及少年各

為推動本公約相關工作，應邀集學者專

層面的生活都能充分且平等的享有人權與

家、民間團體及相關機關代表，成立兒童

自由（衛生福利部社會及家庭署，2016b） 。

及少年權益推動小組，定期召開會議，協 調、研究、審議、諮詢」並辦理公約之宣

(四)完善並充實我國兒少福利政策的內涵

導及教育訓練等事項（衛生福利部社會及

我國 CRC 的公布即意味著：臺灣認同

家庭署，2016b） 。

兒少福利與權益保障和「國際接軌，權利

從臺灣的兒童及少年福利政策發展得

躍進」的主張。因此，未來，如果要完善

知：我國對於兒少權益保障政策的重視不

並充實我國的兒少福利政策內涵，尤其應

只是消極面的保護與救助而已，還包括積

致力推動底下八項主要的具體服務措施：

極面的教育與發展；強調的並非單一部門

1.提供育兒支持補助，尤其發放育兒

的服務，而是朝向整合性的照顧與服務目

津貼給低受入戶；2.推動兒童及少年安全

標邁進；保障的不單單是一般性的服務而

實施方案，強化兒少安全保護網；3.提供

已，對處於不利境遇下的兒少，也提供額

弱勢家庭經濟協助，辦理中低收入戶家庭

外的協助；關注的不只是家庭的責任，尚

兒少生活協助；4.妥善照顧家庭遭遇重大

且包括社區、社會與國家的責任。倘若這

變故之兒少，提供家庭寄養與機構安置教

些政策能參適切的加以落實，將可讓臺灣

養服務；5.增設「兒少福利與權益推動小

的兒童及少年福利發展朝著 CRC 的目標

組」 ，建置跨部會協調統合之機制；6.推動

邁進（黃源協、蕭文高，2012: 224） 。

家庭福利服務中心之設置，落實以家庭為 中心的預防工作；7.減輕家庭育兒負擔，

伍、結語：兒少福利與權益保障 的變遷與挑戰

營造優質托育環境；以及 8.及早發現家庭 困境，辦理兒少高風險家庭處遇服務（衛

CRC 主張：兒少福利政策的制定應針

生福利部，2016） 。

對兒童需求與問題，方可提供適切服務以 (五)落實兒童及少年福利與權益保障法

促進兒童生理、心理與社會之成長和發

「兒童及少年福利與權益保障法」的

展。如果從兒少福利主張之基本原則的角

制定不僅代表臺灣對聯合國 CRC 的重

度來看，則我們尤其要強調三個重點：第

視，也是一種尊重兒童權益的表現，更是

一，以兒少的最佳利益作考量，兒少身心

我國人權發展上的一個重大里程碑。為了

發展需優先保障；第二，兒少福利的範圍

讓國內兒少與服務供給者更瞭解 CRC，並

包含兒少及其家庭生活；第三，兒少福利

能在提供服務、社會倡議過程中有效運用

的基礎係置基於「兒童權利」與「兒童需

CRC，促使 CRC 精神能在臺灣落實，「兒

求」兩個概念上。兒童權利是一種獨立的

童權利公約施行法」第 6 條規定： 「行政院

主張或理念，僅因為兒童囿於現實能力，

社區發展季刊

157 期

66

中華民國 106 年 3 月

葉肅科．周海娟

兒童權利公約之後：臺灣兒少福利發展

無法自行伸張，致使容易遭到忽視。兒童

上，我們發現，我國兒少福利發展仍須面

需求則伴隨成人社會對於兒童未來的期望

對的幾項重要議題是：兒童人權需要共同

與規劃而產生，但是，卻未必由於兒童權

維護、早期療育還要繼續推展、收出養制

利的強調而獲得保障。所以，倘若兒童福

度化尚待建構、兒少保護工作仍需加強，

利強調的「權利」概念是法律概念，那麼，

以及社工人力配置需求大增等。據此，我

其本質即是一種具有資格權賦與和法律執

們乃提出五項具體務實的政策建議。這些

行之意涵。

包括：建構跨部會協調聯繫之機制、營造

近年來，在政府與民間團體的共同努

安全的兒童及少年保護網絡、優先檢視國

力之下，兒少福利確實已獲得相當程度的

內相關兒少福利與權益保障法清單、完善

成果。面對臺灣社會變遷的衝擊與 CRC 國

我國兒少福利政策的內涵，以及落實兒童

際潮流的影響，特別是在兒童及少年福利

及少年福利與權益保障法。

與權益保障法修正後，不僅大量吸收兒童

（本文作者：葉肅科為國立金門大學社會

福利服務之新概念、新觀點與新制度，也

工作學系副教授兼系主任；周海娟為國防

使臺灣兒少福利發展邁向一個新里程，更

大學心理及社會工作學系副教授兼社工組

使兒少福利與權益進一步獲得保障。然

組長）

而，檢討過去與展望未來，臺灣兒少福利

關鍵詞：兒童人權、兒童福利、兒童權利

發展確實還有努力的改善空間。在檢視與

公約、兒童及少年福利與權益保

評估臺灣兒少福利輸送、相關政策與措施

障法、兒童權利公約施行法

參考文獻 行政院， （2012） ， 「中華民國建國一百年社會福利政策綱領」 ，院臺內字第 1010120382 號 函修正核定。 全國法規資料庫，（2016） ，〈兒童及少年福利與權益保障法施行細則沿革〉 ， http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawHistory.aspx?PCode=D0050010 ， 搜 尋 時 間 ： 1051230。 呂寶靜，（2010） ，〈眺望 2020 年臺灣社會工作專業發展之趨勢〉 ， 「因應風險社會－社會 工作的終身專業成長」研討會，臺灣社會工作專業人員協會，2010 年 3 月。 余漢儀，（1996） ， 《兒童虐待：現象檢視與問題反思》，臺北：巨流圖書有限公司。 兒童福利聯盟文教基金會，（2014a） ，〈兒童權利公約介紹〉， http://www.cylaw.org.tw/about/crc/25/107，搜尋時間：1051221。 兒童福利聯盟文教基金會，（2014b） ， 〈建構完善的收出養制度（第 16 條） 〉 http://www.cylaw.org.tw/about/related-laws/29/190，搜尋時間：1060209。

社區發展季刊

157 期

67

中華民國 106 年 3 月

專題論述

兒童福利聯盟文教基金會，（2017） ，〈兒童人權需社會大眾共同維護〉， http://www.children.org.tw/news/advocacy_detail/1710，搜尋時間：1060209。 陳武雄，（2003） ， 《社會立法新論》 ，臺北：揚智文化事業股份有限公司。 黃源協、蕭文高， （2012） ， 《社會政策與社會立法》 （修訂二版） ，臺北：雙葉書廊有限公 司。 彭淑華，（2006） ， 《發展兒童及少年保護個案家庭處遇服務模式之研究》，內政部委託研 究報告，臺中：兒童局。 彭淑華，（2011），〈臺灣兒童及少年福利政策與法令制度之發展〉，發表於「社會福利模 式－從傳承到創新」--2011 年兩岸社會福利學術研討會，主辦單位：中華文化社會 福利事業基金會，會議地點：中國社會科學院社科會堂/中國北京，會議時間： 2011.4.15-4.19。 葉大華， （2012） ， 〈新上路的「兒童及少年福利與權益保障法」〉 ， 《兒少新法宣導網站》， http://www.兒少權法 e 點通.tw/link1.asp，搜尋時間：0151221。 葉肅科，（2002） ， 〈國際潮流〉 ，於葉肅科、蔡漢賢主編，《五十年來的兒童福利》，臺中 市：內政部兒童局，頁 48-69。 葉肅科，（2016） ，〈澳洲兒童照顧服務：經驗與啟示〉， 《社區發展季刊》 ，第 156 期，頁 136-152。 維基百科，（2016）， 〈兒童人權〉 ，https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%92%E7%AB% A5%E4%BA%BA%E6%AC%8A，搜尋時間：1051230。 蔡漢賢主編， （2000） ， 〈兒童福利〉 〈兒童福利法〉 ， 《社會工作辭典》 （第四版） ，臺北市： 內政部社區發展雜誌社，頁 328-329。 衛生福利部，（2016），〈兒童及少年福利〉 ，《中華民國國情簡介》， http://www.ey.gov.tw/state/News_Content3.aspx?n=C75E5EE6B2D5BAEB&s=ADE39B 5CCF4DE702，搜尋時間：1051221。 衛生福利部社會及家庭署，（2016a），〈兒童權利公約〉，《兒少福利》 ， http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=76，搜尋時間：1051221。 衛生福利部社會及家庭署，（2016b） ，〈兒童權利公約施行法〉 ，《兒少福利》 ， http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=548&pid=3823 ， 搜 尋 時 間 ： 1051221。 Kempe, C. H., Silverman, F. N., Steele, B. F., Droegemueller, W. and Silver, H., K. (1962). “The Battered-Child Syndrome”, Journal of the American Medical Association, 181: 17-24.

社區發展季刊

157 期

68

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

聯合國兒童權利公約與 臺灣兒少權利保障 卓雅苹

成為公約締約國，但藉由自願地遵守《兒

壹、聯合國兒童權利公約

童權利公約》 ，及制定〈兒童權利公約施行 「…1 名 10 個月大的女嬰失蹤 3 年…

法〉等法規，使「公約所揭示保障及促進

被○女及同居人○○○以掌摑、掛

兒童及少年權利之規定，具有國內法律之

牆、挨餓虐死，死後屍體還被熱水澆

效力。」 （〈兒童權利公約施行法〉第 2 條） 。

燙 ， 再 用 剪 刀 肢 解 … 」（ 楊 政 郡 ，

《兒童權利公約》係起源於 1924 年的

2015/11/10）

《日內瓦宣言》 ，和 1959 年的《聯合國兒

「…15 歲少女因援交被捕後由社會

童權利宣言》 ，並由聯合國基金會等國際組

局安置，社工竟從日記發現她 8 歲時

織於 1989 年制定（李會園，1996） 。歷年

遭父親以『當生日禮物』為由性侵，

來，在聯合國兒童權利委員會（Committee

父親並放任友人○○對她性侵…」 （劉

on the Rights of the Child）的推動下，幾經

峻谷，2016/12/6）

締約國的討論、共識匯集，已公布第 1 號

「○○出生於獄中，在育幼院內成

至第 17 號的一般性建議等文件，藉此協助

長，歷經單親家庭、隔代教養、學校

締約國瞭解《兒童權利公約》的精神、內

教育，最後在桃園少輔院結束短暫卻

涵、注意事項、提交國家報告的指導方針

受 盡 折 磨 的 一 生 …… 」（ 楊 孟 立 ，

等（林沛君，2015） 。 臺灣與《兒童權利公約》的關聯，可

2016/12/10） 2016 年 11 月，我國依照〈兒童權利

以追溯到 1992 年民間團體的倡導，但由於

公約施行法〉第 7 條、第 9 條，提出首次

當時臺灣已經退出聯合國，與政經環境的

國家報告，並應於 2019 年前完成不符公約

變動等，僅能參照《兒童權利公約》的精

規定之「法規之制（訂）定、修正或廢止

神制定相關法令。近年，在民間團體和立

及行政措施之改進」 。目前，我國雖仍無法

法委員的協力下，於 2014 年 6 月 4 日公

社區發展季刊

157 期

69

中華民國 106 年 3 月

專題論述

布、11 月 20 日施行〈兒童權利公約施行

對於各條款的解釋需要參照該公約的精

法〉，第 1 條揭示： 「為實施聯合國一九八

神、原則、一般性建議、任擇議定書及相

九 年 兒 童 權 利公 約 （ Convention on the

關公約等，做整體性的解釋適用。此外，

Rights of the Child，以下簡稱公約） ，健全

因為《兒童權利公約》是經由聯合國兒童

兒童及少年身心發展，落實保障及促進兒

權利委員會和不同國家共同討論的產物，

童及少年權利，特制定本法。」 、第 3 條「適

因此，對於公約條款的解釋，也需要因應

用公約規定之法規及行政措施，應參照公

各國的國情、環境做個別考量。

約意旨及聯合國兒童權利委員會對公約之

若依《兒童權利公約》首次、定期國

解釋。」 。自此，以衛生福利部社會及家庭

家報告－條約專要文件的撰寫指導準則

署為辦理單位，連結中央各部會與各縣市

（United Nations, CRC, 1991; 2015）的分

地方政府等，陸續展開法規檢視、國家報

類架構（參表 1），共可分為：總論、第 1

告、研習訓練、宣導等各項落實《兒童權

章一般執行措施、第 2 章兒童之定義、第

利公約》的推動工程。

3 章一般性原則、第 4 章公民權與自由、

然而，就在政府單位籌備、推動《兒

第 5 章家庭環境與替代性照顧、第 6 章基

童權利公約》之際，臺灣社會仍有許多殘

本健康與福利、第 7 章教育休閒與文化活

酷的兒少虐待事件發生，前文中的 3 歲女

動、第 8 章特別保護措施等。

嬰被燙熟後毀屍、少女遭父親亂倫性侵、

綜觀《兒童權利公約》國家報告－條

少輔院買生受虐致死等，僅僅是新聞事件

約專業文件，可以得知該公約所指稱的「兒

的一小部分。究竟，推動《兒童權利公約》

童權利」 ，不僅包括福利、健康、教育、休

是否真能助益更多兒童少年？落實《兒童

閒與文化活動，還包括公民權，自由權、

權利公約》是否能夠回應臺灣社會層出不

表意權、族群等；其次， 「兒童權利」的範

窮的兒少問題？解決策略為何？這是本研

疇不限於兒童少年個體，也兼及家庭環

究希冀探討的問題。

境、收養、家外安置、少年司法體系、經 濟剝削、性剝削、濫用毒品、人口販賣、 中央與地方政策機制等。特別需要注意的

貳、 《兒童權利公約》的典範、內 涵與原則

是，舉凡《兒童權利公約》的條款解釋適 用，都要符合禁止歧視、兒童最佳利益、 生命權、生存及發展權、尊重兒童表意權

《兒童權利公約》係「以兒童為權利 主體」為典範，全文共 54 條，不同於國內

等四大一般性原則。

法規的體系、章節分明，該公約的制定是 締約國共同討論、逐點增修的結果，並且，

社區發展季刊

157 期

70

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

表1

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

《兒童權利公約》國家報告－條約專要文件撰寫架構

總論（§ 44 第 1 項、第 2 項） 第Ⅰ章

第Ⅱ章

第Ⅲ章

第Ⅳ章

第Ⅴ章

一般執行措施 A. 國內法律及政策與公約之銜接（§ 4） B. 中央或地方層級兒童政策協調機制及公約施行狀況監督機制（§ 4） C. 向成人及兒童廣泛宣傳公約之措施（§ 42） D. 民眾取得國家報告之方式（§ 44 第 6 項） 兒童之定義 A. 國內法律及條例對兒童之定義（§ 1） B. 各種法律議題對於最低年齡之限定（§ 1） 一般性原則 A. 禁止歧視原則（§ 2） B. 兒童最佳利益原則（§ 3） C. 生命權、生存及發展權（§ 6） D. 尊重兒童表意權（§ 12） 公民權與自由 A. 姓名和國籍（§ 7） B. 維護身分（§ 8） C. 表現自由（§ 13） D. 獲得適當訊息/傳播媒體（§ 17） E. 思想、信仰和宗教自由（§ 14） F. 集會結社及和平集會自由（§ 15） G. 保護隱私（§ 16） H. 不受酷刑或其他形式殘忍、不人道或有辱人格待遇或處罰之權利 （§ 37 第 1 項（a）款） 家庭環境與替代性照顧 A. 尊重父母指導及兒童逐漸發展之能力（§ 5） B. 父母責任（§ 18 第 1 項、第 2 項） C. 不與父母分離的權利（§ 9） D. 與家庭團聚的權利（§ 10） E. 父母負擔兒童養育費用的責任（§ 27 第 4 項） F. 無法在家庭環境中成長的兒童/喪失家庭環境的兒童（§ 20） G. 收養（§ 21） H. 非法移轉兒童或使其無法返國返家（§ 11） I. 防止兒童遭受任何形式的暴力、虐待及疏忽；及協助受虐兒童身心康復及 重返社會相關措施（§ 19、39） J. 家外安置兒童之定期評估（§ 25）

社區發展季刊

157 期

71

中華民國 106 年 3 月

專題論述

第Ⅵ章

第Ⅶ章

第Ⅷ章

基本健康與福利 A. 生存及發展權（§ 6 第 2 項） B. 身心障礙兒童（§ 23） C. 兒童健康、保健措施及醫療照護（§ 24） D. 社會安全保障及就業父母托育措施（§ 26、18 第 3 項） E. 保障兒童有適當生活水準之權利、父母負有確保兒童生活水準之責任、 國家應協助父母保障兒童生活水準之責任（§ 27 第 1、2、3 項） 教育休閒與文化活動 A. 教育及職業培訓（§ 28） B. 教育目標（§ 29） C. 休閒、娛樂和文化活動（§ 31） 特別保護措施 A. 緊急狀況之兒童 （a）難民兒童（§ 22） （b）武裝衝突中的兒童（§ 38、39） B. 觸法之兒童及少年 （a）少年司法體系（§ 40） （b）被剝奪自由之兒童（包括任何方式的拘留、監禁或羈押） （§ 37 第 1 項（b） 、 （c） 、 （d）款） （c）禁止宣判少年死刑或無期徒刑（§ 37 第 1 項（a）款） （d）協助觸法兒少身心康復及重返社會（§ 39） C. 受剝削之兒童（§ 39） （a）經濟剝削（包括童工）（§ 32） （b）濫用毒品（§ 33） （c）性剝削及性虐待 （d）任何形式的剝削 （e）販賣、非法交易或誘拐 D. 少數民族或原住民兒童

資料來源：United Nations, CRC, 1991

合？端視我們是否能完全瞭解該公約的原

參、研究方法

則、內涵，並掌握臺灣社會內的各種兒少 議題。據此，本研究蒐集如下資料，以進

《兒童權利公約》如何適用於臺灣的

行後續分析（表 2） ：

兒少議題？如何與國內法規和政策進行謀

社區發展季刊

157 期

72

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

表2

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

文本資料的來源及數量 文本資料

年

別

數 量

1 行政院兒童及少年福利與權益推動小組會議紀錄

2014〜2015 年

5

2 監察院調查報告（相關兒少議題）

2009〜2015 年

25

3 各縣市兒童及少年福利促進委員會會議記錄

2010〜2015 年

104

4 兒少相關新聞

2015〜2016 年 3 月

1049

對於上述文本的分析，採內容分析

利公約》國家報告－條約專業文件的章節

法。內容分析法（content analysis）是以「編

進行概略分類，以建立模式或主題。在每

碼系統」 （coding system）運作，進行「結

個主題下又可細部區分出一些面向或是發

構式的觀察」 （structured observation）測量

展出一些面向和特點（Strauss & Corbin,

（Neuman, 2000/2002）。本研究以單則文

1990） ，再將所有文本摘要歸納統整，反覆

本做為分析單位，編碼步驟如下：首先，

審視，刪除與本研究問題無關的資料。最

仔細重複閱讀每則文本，依據個別提案找

後，研究者於反覆數次審視所有收集到的

出重點及主題，並做成摘要、登入編碼簿，

資料及分析紀錄後，隨即開始撰寫摘要大

若資料中出現另一新的主題，即另行編碼

綱，並逐一比對《兒童權利公約》的個別

（表 3） ；若不同段落中有相同或類似的對

條款、一般性建議，反覆檢視哪些編碼重

談內容，則做成同一個摘要性描述（表

複出現、哪些兒少議題並未出現於文本資

4）。

料。

接著，先粗略將文本資料依《兒童權

表3

開放性編碼的例子 文

本

編 碼

編號 050401 幼童事故傷害發生率：請衛生局向委員請益，蒐集本市 事故傷害 幼童事故傷害發生原因之資料，俾利依據傷害原因，規劃完備之預 防措施。 （臺北市兒童及少年福利促進委員會第 5 屆第 5 次委員會會 議紀錄（2014/7/31） ） 入出國及移民法中，因家暴離婚之新移民若未能於 30 日內取得子女 入出國及移民法 監護權，將被遣返回國，對此，需要訂定法規或具體的措施以因應 子女監護權 實務需求。（第三屆臺中市兒童及少年福利與權益保障促進委員會 遣返回國 CRC 法規複檢小組審查會議紀錄（2015/8/26） ）

社區發展季刊

157 期

73

中華民國 106 年 3 月

專題論述

表4

不同段落的編碼歸類、主題、面向歸類的例子 主題名稱：CRC 第 6 章基本健康與福利 面向：C.兒童健康、保建措施及醫療照護（第 24 條） 文

本

編 碼

除了 2-5 歲以上及 65 歲以上免費施打肺炎鏈球菌疫苗外，因 保 健 ： 施 打 疫 苗 （ 2-5 安置在機構內更會有群聚感染的危機，建議安置在機構內 0-5 歲、安置機構 0-5 歲） 歲的孩子都能免費施打。 （臺南市政府 101 年度第 1 次兒童及 少年福利促進委員會會議紀錄（2012/7/21） ） 衛生福利部函文予婦產科醫學會，16 歲以下懷孕要進行通 醫療照護：16 歲以下懷 報，此部分有爭議，中央有召開相關會議，地方應表達意見。 孕、醫院通報 （屏東縣政府 104 年度第 2 次兒童及少年福利與權益促進委員 會（2015/9/3） ） 比較《兒童權利公約》和文本資料的

肆、成人社會下的「兒少權利」

權利類別，參圖 1， 「家庭環境與替代性照

參照《兒童權利公約》的四大原則：

顧」的議題有 139 則最多，其次為「基本

禁止歧視、兒童最佳利益、生命權、生存

健康與福利」、「教育休閒與文化活動」各

及發展權、尊重兒童表意權等，研究發現

126 則，「特別保護措施」104 則，議題數

臺灣對於「兒少權利」的認定，偏重在社

最少者為「公民權與自由」61 則。

會福利面向，在中央政策單位、監察院、

目前，臺灣的兒少法規主要以〈兒童

各縣市地方政府與新聞報導中，對於兒少

及少年福利與權益保障法〉為主，從文本

議題也是各有偏重。此外，身為權利主體

資料的議題數量分析，也可以發現偏重於

的兒少族群，在臺灣的成人社會裡遭到噤

「社會福利」面向，但兒少政策包括人口

聲，華人傳統社會文化的價值觀和教養方

政策、家庭、教育、社會福利、醫療衛生、

式，已經影響當代兒少權利的落實。最後，

警政、司法等， 「社會福利」僅是整體兒少

雖然兒少相關法規對於侵害兒少權利者，

政策的其中一環。將「兒少福利」等同於

已制定罰則，然而，對於落實《兒童權利

「兒少權利」來落實公約的條款，將忽略

公約》等較高層次的兒少權利，如積極作

教育、公民權與自由、休閒活動、對於兒

為、發展性政策、隱匿性高的兒少侵害等，

少的特別保護措施等層面，並不符合《兒

仍缺乏適當的調查及申訴機制。

童權利公約》的內涵，也無助於臺灣兒少 權益的健全化。

一、偏重福利，缺乏全方位的兒少權 利面向 社區發展季刊

157 期

74

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

104

特別保護措施 教育休閒與文化活動

126

基本健康與福利

126 139

家庭環境與替代性照顧

61

公民權與自由

0

圖1

20

40

60

80

100

120

140

160

文本資料涉及《兒童權利公約》權利別的議題數量（含重複）

將是臺灣落實《兒童權利公約》的障礙。

值得注意的是，大多處的兒童少年尚 在就學階段，每天在校時間多於家庭生 休閒安排、文化涵養、社團活動、校規制

二、中央、地方政府與 NGO，各有偏 重

定等，與兒少權利的落實息息相關。但隨

法規政策的美好理想，都需要系統裡

著國民教育的改革，學校強調辦學績效、

的執行者，真正懷抱熱誠和意願、付出心

校譽、增加家長參與等作為，卻使功利主

力，與其他專業人員虛心合作，關注兒少

義的思維逐漸支配教育的理念、政策與實

及其家庭的需求和權益。在兒少相關法規

務，形成教育機會的形式正義，將更多的

的修訂後，各部會間常會有許多責任上的

兒少教育權益放逐到市場範疇，對於弱勢

紛擾，或是國家治理者在各項機制的功能

或低社經的兒少而言，他們在改革後的教

建置未盡完全。換句話說，臺灣的兒少相

育市場裡，仍是能力不足的消費者與邊緣

關法規或行政措施，多數未必是不符合《兒

群體（李奉儒，2008；李秀鳳，2013） 。

童權利公約》 ，兒少法規的「弱勢性」，反

活，校園內的公民養成、教育、職業訓練、

另一方面，社會福利體系原應促成階

應在徒法並不足以致行，或缺乏發展性的

級間的關係連結，推動社會改革的議題倡

積極作為。因此，如何催化各部會的管理

導，然而，目前偏重對「被害者」的受虐

者、承辦人員關注兒少權益，進而積極規

兒童、家暴、高風險家庭、性剝削少女等

劃、分配資源及確實執行，才是使兒少政

挹注資源，對於「加害人」身份的偏差行

策真正「完備」的關鍵（卓雅苹，2014） 。

為或犯罪少年、更生青少年，社會福利體

當前的難題是，首先，中央各部會的

系的協助是既單薄又自限的，這些現況都

政策制定者常受限於「本位主義」的思維，

社區發展季刊

157 期

75

中華民國 106 年 3 月

專題論述

認為諸如《兒童權利公約》是社福單位的

童有權就影響其本身之所有事物自由表示

責任，而社福單位又沒有足夠的能力連結

其意見，其所表示之意見應依其年齡與成

其他部會。以行政院兒童及少年福利與權

熟度予以權衡。」

益推動小組為例，各部會與學者專家、民

「臺東高中○○：在兒童權利公約

間團體間的對話空間有限，功能仍待強化。

中， 「參與權」是四大原則也是四大權

其次，科層的組織結構，使中央各部

利之一，但實際上在臺灣，兒童少年

會的承辦人員，經常只是依法辦事，對於

要參與一些跟自身相關的決策是非常

各縣市政府的實際執行和困境，並不瞭

困難的，例如學校有成立班聯會，卻

解。雖然，透過各縣市兒童及少年福利促

沒有賦予它自由，像是不同意借場

進委員會的平臺，能夠彙集有需求的兒少

地，幹部是老師所挑選等；或是限制

問題，但若中央法規和政策無法及時回

社團的活動…」 （臺東縣 103 年度兒童

應，也只能任由問題繼續懸置。以無國籍

及少年福利與權益促進會議第 2 次會

兒少為例，因為修法曠日廢時，目前僅能

議（103/12/9） ）

以專案處理，嚴重影響兒少的身分、健保

相對於臺灣成人社會，兒少階級是「弱

就醫與就學權益。

勢」的，他們沒有資產、不具經濟能力，

最後，切割的方案、片斷的福利服務、

也缺乏合法管道及權力，提出自己的訴

認同「被害者」基調的政策方向，並不能

求。中國的傳統社會文化觀念， 「小孩子有

適切地提供兒少及其家庭有效的服務，只

耳無嘴」意指未成年人應該順服成人社會

是徒增各公私立機構單位在資源重疊與聯

（包括父母、家族長輩、師長、官員等）

繫上的困擾；而當政府部門只透過服務數

的教導，不應該提出異議。 「聽話的孩子、

據來瞭解服務狀況時，得到的往往是表面

用功讀書的學生」等，是臺灣社會延續傳

的資訊（陳毓文，2001；曾華源、李仰慈，

統文化，對兒少的刻板印象，也是某種文

2012）。民間社福組織雖然有使命、有熱

化霸權的「框架」 ，認為每個兒少都應該聽

忱、願意主動回應兒少需求，因為受限於

從父母的安排，也應該遵從學校師長或上

機構使命、組織規模及募款不易等，常使

級者的指示（卓雅苹，2014） 。

服務的拓展受阻，如果以承接政府方案的

另外，誠如 Harvey（2003）所言，官

方式來取得經費，又必須遵循政府方案的

方、民間非營利組織或社福機構等，所提

契約和方向，較難以從事真正適切兒少及

出的兒少問題及需要，並不能真正代表兒

其家庭的服務（卓雅苹，2014） 。

少的聲音。雖然，有謂兒童少年沒有選票， 因此無法獲得充足的福利資源，但在臺

三、成人社會下的兒少「表意權」

灣，應當被校正的扭曲觀念是「兒少邊緣

《兒童權利公約》第 12 條第 1 項： 「締

化」 ，亦即沒有主體性、不被尊重處境等。

約國應確保有形成其自己意見之能力的兒

未來，如何經由落實《兒童權利公約》 ，開

社區發展季刊

157 期

76

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

放兒少表意權的空間，將是重要課題，也

是，在這麼多法規、方案和公私單位的建

將衝擊臺灣的官方政策與成人社會。

置下，我們的周遭仍有層出不窮的侵害兒 少權利事件。

「林委員○○提出，政府處理兒少相 關事務時，若能邀請兒少表達意見，

「…家扶分析今年到 10 月的 156 件兒

相信會更符合兒少需求……」 （嘉義縣

保新聞，「性虐待」佔 32.69%最高、

兒童及少年福利促進委員會 103 年第

第二是「身體傷害」22.4%、 「兒虐致

1 次委員會議紀錄(103/6/18)）

死」16.67%。…家扶分析性侵案件，

「…『落實新課綱與學生素養 學生本

第一次受害時間年齡最小只有 2 歲，6

位是參與關鍵』 ，其重要性在於過去黑

歲以下也有 7 件，而兒少隱忍原因都

箱課綱的爭議，於今年趨向公開透

與家庭有關，包括父親威脅、保護媽

明，並納入學生代表擔任課審會委

媽、代替媽媽彌補爸爸等。…」 （洪敏

員；而新課綱的理念重視學校本位、

隆，2016/12/14）

課程設計、學生中心等教育典範移

「2010 年底，人本基金會揭露了南部

轉，將改變學校傳統的課程與教學。」

某特教學校的性侵案…特教學校原本

（吳宛縈，2016/12/9）

就是一個外界較不易窺見的系統，而 教育體制又加強了這種封閉性…將孩

四、「侵害兒少權利」調查及申訴機 制的有效性

子的苦難遮掩得密不透光。」（王士

〈兒童權利公約施行法〉第 6 條第 1

「…女學生口述，她從第一間機構逃

項第 5 款：「行政院為推動本公約相關工

走…她說，親眼看到小朋友被保育人

作，應邀集學者專家、民間團體及相關機

員的老公，拉到巷子用水管打，不到

關代表，成立兒童及少年福利與權益推動

4 歲的小孩因為太吵被保育老師打耳

小組，定期召開會議，協調、研究、審議、

光…她感嘆， 『說機構是保護小孩？我

諮詢並辦理下列事項：五、接受涉及違反

覺得是屁啦！裡面的小孩、剛進去的

公約之申訴。」

小孩，或者是待很久的小孩，不是割

誠，2013/6/20）

目前，當發生侵害兒少權利的事件

腕就是自殘，有的還有自殺的念

時，公部門社工及檢警單位會依法介入，

頭…』…」 （李遊博，2016/11/2）

並交由司法系統裁處；此外，監察院的監

李建良（2009）指出： 「國家（對於兒

察委員亦有調查行政機關的權限；新聞媒

少）負有特別保護之義務」 ，大法官將這樣

體和民間團體（如人本基金會）等，也會

的國家義務定位在基本國策，而不是基本

藉由揭露問題，將事件公諸於眾。未來，

權，換句話說，是以國家治理的觀點來思

更將增加行政院兒童及少年福利與權益推

考兒少人口保護責任，而不是關注個人基

動小組的公約申訴機制。令人感到困惑的

本權益的價值。」 。參照《兒童權利公約》

社區發展季刊

157 期

77

中華民國 106 年 3 月

專題論述

所主張的「以兒童為權利主體」的典範，

保障、濫用三級毒品、性剝削/性虐待、接

每位「兒少」都應該被視為獨特的「個人」

受感化教育處分之學生就學需求等。其

來對待，尊重他們的差異特質； 「兒少」也

次，理解《兒童權利公約》的同時，也需

應該被視為「社會」的成員來培育；當處

要嫻熟《公民與政治權利國際公約》 、《經

理兒少問題時，更必須理解他們所處生態

濟社會文化權利國際公約》、 《消除對婦女

系統的不同現況； 「兒少」也是國家公民的

一切形式歧視公約》 、 《身心障礙者權利公

一份子，享有公民應有的權利對待。

約》與《關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童 色情製品問題之兒童權利公約任擇議定

如果我們能夠翻轉這樣的視野，無論

書》等相關的公約文件。

是監察委員、行政院兒權小組、中央各部 會、各縣市地方政府、民間機構，或任何

二、整體擘畫兒少及家庭政策

人，就能夠頓悟目前的作法都過於消極懈 怠，特別是各級政府機關應當有更多積極

兒童少年的生活場域以家庭、學校與

的作為，引導臺灣的成人社會改變對待兒

社區為主，除了學校與社區之外，「家庭」

少的方式。

是人格成長最重要的場所，目前我們亟需 建構一貫性、整合的「家庭政策」 ，支持家 庭在福利、教育、經濟、職業、健康、財

伍、落實聯合國兒童權利公約的 解決策略

務規劃等問題，以協助父母養育子女，特 別是對於偏鄉地區與弱勢家庭，我們的社

經由〈兒童權利公約施行法〉的立法，

會支持並不足夠。落實《兒童權利公約》，

我們有機會經由法規檢視、撰寫國家報告

能夠鞭策各級政府機關以「兒少最佳利益」

等，省思國內相關兒少的政策、立法與行

為原則，構思更為完善化的政策方案。

政措施，是否確實保障兒少權利。依據研

三、國家作為的自我省察，本土化的 公約實踐經驗

究發現，針對如何落實聯合國《兒童權利 公約》提具解決策略如后：

《兒童權利公約》是不同國家討論後

一、與時俱進、全面兼顧的《兒童權 利公約》

的共識，但非絕對的真理，我國在落實該

《兒童權利公約》含括兒少的各種權

我省察。換句話說，我們應將重點置於是

利別，目前，我國偏重兒少福利的面向，

否落實兒少權利？是否確實回應兒少及其

建議應關注公民權與自由、教育、特別保

家庭的需求？

公約的過程中，應將其視為國家作為的自

護措施，諸如：無國籍新生兒的通報與訪

特別是經由國家報告的撰寫過程，各

查、學生的社團或社區參與、低學習成就

級政府機關有機會彙整所屬的政策法規、

者的技職訓練、少年工讀安全與勞動權益

行政措施，也有機會藉由參照其他單位、

社區發展季刊

157 期

78

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

國際審查、民間團體的影子報告等，進行

結、媒體管制等，並且，翻轉「由上而下」

自我省察，這是落實《兒童權利公約》最

的視野，建立「由下而上」的觀點。其中，

彌足珍貴的經驗。但當國家作為不能或不

包括促成校園內的學生會、培力兒少代表

願進行自省時，學者專家、民間團體與社

參與各縣市兒童及少年福利促進委員會，

群大眾，則應更加嫻熟《兒童權利公約》

及《兒童權利公約》的國際審查等。

的原則、內涵，透過研究發表、議題倡導、

兒少人口未必只能被「保護」在家庭、

司法途徑等，督促政府機關善盡落實公約

學校內，國家的治理心態必須轉變為對「兒

的職責。

少人口」的培育政策，尊重個別兒少的差 異性、獨特潛能，經由社區/學校/公私立單

四、成人社會與兒少族群的對話空間

位的社團、休閒娛樂場所的拓增、夢想培 育計畫等，促成兒少潛能的全面發展。

展望未來，以實踐《兒童權利公約》 為平臺，國家的治理者、各級政府機關的

（本文作者：卓雅苹為台灣家庭暴力暨性

主事者、臺灣的成人社會等，即將面臨與

犯罪處遇協會研究員、國立中正大學犯罪

兒少族群對話的挑戰。國家治理者需要有

學博士）

能力「整合」不同治理體系的行動和問題，

關鍵詞：兒童權利公約、兒少最佳利益、 表意權

諸如教育、福利、醫療衛生、社區網絡連

參考文獻 王士誠（2013/6/20） 。 【說教】解剖南部特教學校性侵案，我們能看到什麼？。公視新聞

網。取自 http://pnn.pts.org.tw 李秀鳳（2013） 。十二年國民基本教育入學制度平等導向與菁英導向的論述分析。公民訓

育學報，22，101-131。 李奉儒（2008） 。臺灣政治解嚴以來的教育改革論述之評析。載於蘇永明、方永泉（執行 主編） ，解嚴以來臺灣教育改革的省思（1-29）。臺北市：學富文化。 李建良（2009） 。學之逃、家之逃、法之逃？/釋字第六六四號解釋。臺灣法學雜誌，140， 151-164。 李遊博（2016/11/2）。兒少安置機構不為人知的黑暗 一名女高中生的卑微呼聲。風向新

聞。取自 https://kairos.news 李園會（1996）。兒童權利公約。臺中：順美。 吳宛縈（2016/12/9） 。全教總票選 2016 十大教育新聞 新課綱被票選為第一名。華視新聞

網。取自 http://news.cts.com.tw 林沛君（2015）。兒少人權向前行：兒童權利公約逐條釋義。臺北市：台灣展翅協會。

社區發展季刊

157 期

79

中華民國 106 年 3 月

專題論述

卓雅苹（2014）。從貧窮、犯罪與社會排除論少年犯罪問題之研究（未出版博士論文）。 中正大學犯罪防治學系，嘉義縣。 兒童及少年福利與權益保障法（2015/12/16） 兒童權利公約施行法（2014/6/4） 洪敏隆（2016/12/14）。十大兒保新聞「小燈泡」事件排首位。蘋果日報。取自 http://www.appledaily.com.tw 屏東縣政府 104 年度第 2 次兒童及少年福利與權益促進委員會(2015/9/3)。 陳毓文（2001）。以社會工作的角度來看少年犯罪之預防與處遇。月旦法學雜誌，74， 85-95。 第三屆臺中市兒童及少年福利與權益保障促進委員會 CRC 法規複檢小組審查會議紀錄 （2015/8/26） 。 曾華源、李仰慈（2012） 。建構弱勢少年復原力的社會工作專業服務輸送體系。社區發展

季刊，139，193-205。 楊孟立（2016/12/10）。16 歲人生如落葉 王美玉揭少輔院黑暗面。 中時電子報 。取自 http://www.chinatimes.com 楊政郡（2015/11/10）。好狠！虐死女嬰燙熟肢解 母偕小男友下的手。自由時報。取自 http://news.ltn.com.tw/ 嘉義縣兒童及少年福利促進委員會 103 年第 1 次委員會議紀錄（103/6/18） 。 臺北市兒童及少年福利促進委員會第 5 屆第 5 次委員會會議紀錄（2014/7/31）。 臺東縣 103 年度兒童及少年福利與權益促進會議第 2 次會議（103/12/9）。 臺南市政府 101 年度第 1 次兒童及少年福利促進委員會會議紀錄（2012/7/21） 。 劉峻谷（2016/12/6） 。心痛！少女援交被捕 揭幼年遭獸父偕友性侵當生日禮物。TVBS。 取自 http://news.tvbs.com.tw Convention on the Rights of Persons with Disabilities (2006). Convention on the Rights of the Child (1989). Harvey, D. (2003).

The new imperialism. New York, NY: Oxford University Press.

International Covenant on Civil and Political Rights (1966). International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1976). Neuman, W. L.（2000） 。當代社會研究法－質化與量化途徑。王佳煌、潘中道、郭俊賢、 黃瑋瑩、邱怡薇（譯） （2002） 。臺北市：學富文化。 Strauss﹐A. ＆ Corbin﹐J. (1990). Basics of qualitative research: Grounded theory procedures and techniques. Newbury Park, CA: Sage. UNICEF website, Convention on the Rights of the Child, Optional Protocol on the sale of 社區發展季刊

157 期

80

中華民國 106 年 3 月

卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

children, child prostitution and child pornography: http://www.unicef.org/crc/index_30204.html, last visited: 2015/12/19. United Nations, CRC(Convention on the Rights of the Child). (1991). General Guidelines regarding the form and content of Initial Reports (CRC/C/5). United Nations, CRC(Convention on the Rights of the Child). (2015).

General Guidelines

regarding the form and content of Periodic Reports(CRC/C/58).

社區發展季刊

157 期

81

中華民國 106 年 3 月

專題論述

寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－

接軌國際實踐兒權，我國性剝削 防制工作變遷中的保護意識 廖美蓮

業務的社政與社福系統的各個層級－對兒

壹、前言

童的理解在過去的二十年中發生了許多變 兒童性剝削被認定是一種性虐待（a

化，然而這些變化一直無法讓防制網絡的

form of sexual abuse ） 的 形 式 （ Pearce,

工作者懸置（bracketing） （註 5） （Ely et al,

2014；廖美蓮，2016），也是一種性/別暴

1990 cited in Liu, 2007）對涉入性產業的兒

力（註 1）、一種權控（廖美蓮，2016）。

少存在質疑。性剝削的被害兒少始終無法

性剝削經驗對兒童產生永久心理或生理上

被認定與《兒童及少年福利與權益保障法》

的傷害，且難以痊癒。聯合國兒童權利公

（以下稱兒少權法）中所指的性侵害保護

約（註 2）（以下稱兒權公約）（United

個案是一樣的兒少，許多基層社工憂慮新

Nations Convention on the Rights of the

法《兒童及少年性剝削防制條例》 （以下稱

Child, CRC）第 34 條清楚揭示各國應該保

兒少條例）讓兒少與陪偵社工的專業關係

護兒童（註 3）避免受到任何形態的性剝

更形拉扯；不少實務工作者也注意到多元

削和性虐待（all forms of sexual exploitation

處遇工作模式的法律規範在兒少保護資源

and sexual abuse），包括：兒童遭受性侵

嚴重不足的困境下仍處於茫然階段。

害、利用兒童賣淫、利用兒童色情表演及

研究指出對兒少的性剝削行為將使未

兒童色情等，均視為是對兒童的性剝削（廖

成年人產生「多重複雜的創傷」經驗

美蓮，2015）。兒童性剝削（Child Sexual

（Graham & Wish, 1994） ，諸如創傷後症候

Exploitation, CSE） （註 4）在臺灣已不是創

群（Post-Traumatic Stress Disorder, PTSD）

新的社會議題（Cole et al., 2016；王曉丹，

（ Farley et al., 1998; Tsutsumi et al.,

2015），政府各個體制－尤其是主管這個

2008） 、損害兒少自我價值感、破壞其人際

社區發展季刊

157 期

82

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

關係界線、對他人的不信任感（Curtis et al.,

指涉的兒少，究竟是保護性還是犯罪性？

2008; Smith et al., 2009） 、自殺念頭（Greene

不僅語言本身弔詭，同樣是保護個案，一

et al., 1999; Van Brunschot & Brannigan,

旦牽涉到性產業，就很難將「兒少主體」

2002 ）、 焦 慮 和 沮 喪 （ Tsutsumi et al.,

看成是一塊鐵板的整體。難道說兒少保護

2008）、物質成癮等（Nadon et al., 1998）

系統內的虐待類別也有再細分差序格局，

（引自 Cole et al., 2016） 。為確保兒童受到

如同表 1 明明都是統計兒童少年受虐人數

保護及照顧其脆弱性（vulnerability）的需

與受虐類型，然而兒少性剝削的類型為何

求得到滿足，修改法條，依據公約規範的

被排除在統計表之外？這些統計文本似乎

精神，以「兒童最佳利益」為優先考量的

也承載著政府管理者的眼光，意味著管理

準則。同樣是兒少族群，性剝削相對於其

者對兒少保的想像與思維也許未能符合公

他不同受虐類型的兒少，受到隱而未現的

約第 2 條「締約國應尊重本公約所揭櫫之

刻板價值與差別待遇，亦即兒少同樣都位

權利，確保其管轄範圍內之每一兒童均享

在受到不當對待的困境，卻有不同的處

有此等權利…」 。兒童權利委員會更呼籲締

遇；欲解決此一問題，應以國家制訂的法

約國針對弱勢兒童提供特別協助，並透過

律與社會規範的形成並重，且彼此發展出

積極手段協助該等兒童脫離弱勢處境（林

合作關係。未來法律新典範；然而，朝向

沛君，2015） 。因此，當社工被要求要將兒

此一方向發展的困難似乎主要在於觀念

少性剝削視為保護個案之規格處理時，這

上。如表 1 深色區塊的文字－「兒童及少

個統計表卻又讓社工產生認知的斷裂與矛

年性交易查獲人數」的敘述方式也是一種

盾。

社會真實的建構。這個類別的文字說明所

表1

兒童少年受虐人數與受虐類型（含兒少性剝削）

＊作者自行整理自原先單獨統計之「兒童及少年性交易查獲人數」 （取自衛福部保護司歷年的兒 童少年受虐類型統計彙整） 。

社區發展季刊

157 期

83

中華民國 106 年 3 月

專題論述

＊本表為衛福部保護司歷年的兒童少年受虐類型統計原表。

沛倫，2016: 21） 。

貳、兒權公約國內法化讓保護不 再只是一種選項

衛生福利部保護司以整整一年的時間 準備，2016 年台灣展翅協會委託我研擬 24

我國於 2014 年 11 月 20 日已正式通過

小時「必要安置指標核對表」 （LSCB, 2015;

《兒童權利公約施行法》 ，其中第 2 條規

廖美蓮，2016） 、編寫性剝削防制條例工作

定： 「公約所揭示保障及促進兒童及少年權

手冊（反思與實作系列二）；2016 年末，

利之規定，具有國內法律之效力」 ，成為我

我也受邀參與了保護司舉辦之 105 年度全

國保障兒童人權的重要基石，也體現舊法

國「兒童及少年性剝削防制工作共識營（註

《兒童及少年性交易防制條例》的法律用

7）」的專講與兒童及少年性剝削防制 24

語、處遇模式等與兒童公約的規範及精神

小時必要安置指標（註 8）北、南兩場工

不相符，立法院爰於 2015 年 1 月通過修

作坊的訓練計劃，凡此種種新法上路之前

法，為接軌國際兒權公約的規範與精神（涵

置作業，均體現一本兒童人權公約的法典

蓋兒童權利的四大範疇：生存、發展、保

所連動相關法規及行政措施的全面檢視與

護與參與） ，將法條逐條修正並更名，同時

修正是多麼不容易，需要多少無名的兒少

確認兒少的需要，讓兒少不再只是無聲的

保精兵在背後辛苦付出、堅守崗位。

受保護客體，而成為社工評估與處遇的主

終於走到 2017 年的歲首，也是性剝削

體，並尊重兒童人權，任何保護行動必須

防制條例正式施行新里程的起點，兒權公

符合兒少的最佳利益（註 6） 。為達成真正

約已確立兒童為權利的主體、不論兒少之

的轉變，兒權公約雖然並未精準的定義「最

意願，一律採「保護」觀點（林沛君，2015；

佳利益」，但依據第 14 號一般性意見中明

李麗芬，2016） ，讓兒少被害人本身的脆弱

確地建議「決策者應建置一套可供立法

性（註 9）交織其他不利因子的處境得以

者、法官及行政部門無論是公或私部門等

被看見。相較於舊法《兒童及少年性交易

得以落實確保兒童最佳利益之機制，協助

防制條例》時代，社工以兒少被害人是否

其進行兒童最佳利益的評估」 （高玉泉、蔡

有從事性交易之虞（實）的行為事實作為

社區發展季刊

157 期

84

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

評估安置處所的依據，新法施行後，為履

的偏見及至歧視（註 10）的影響，隨之失

行兒權公約規範與實踐公約精神，免不了

焦的乃是忽略了「兒童」是世界上最脆弱

讓所有涉入其中的專業人員都倍感挫折與

的人口（Lalor & McElvaney, 2010）之事

壓力。經過一場共識營與兩場工作坊之

實。研究（Bang et al., 2014）指出當未成

後，我愈加體認性剝削防制工作真是蓽路

年的孩子成為性剝削的受害者，對任何國

藍縷，儘管法律條文、精神與公權力已構

家的社會、經濟和個人發展的後果都相當

成國家的法律整體，然而被害人的脆弱性

不利（引自廖美蓮，2014/2016） 。

是否真的就能夠突顯？若從運動者的觀

12 歲以下兒童，鑑於其年齡的因素，

點，君不見國家雖已建制防制性別暴力的

在剝削、虐待、暴力與忽略事件中，在 24

法律，女人的身體為何持續在公、私領域

小時必要安置指標視為是高危險群的保護

被欺壓與傷害的情事仍隨處可見（王曉

個案。然而，單就年齡一個向度便定義兒

丹、扶停雲，2015） 。法律雖做為社會實踐

少為脆弱族群也要避免流於過度簡約，因

的機制，但徒法不足以自行，保護規範並

此必須同時考量兒少的自我保護能力（the

不理所當然就能通通到位，必須仰賴其他

capability for self protection ）（ Childline

防制網絡間的專業合作，而下列幾個問題

India Foundation 網站） 。不可諱言，兒童

意識的辯證恐怕仍是翻轉觀念與否的關

的脆弱性往往是其生長與發展的重要影響

鍵。

因素； 「自我保護能力」在國外的定義係涵 蓋兒少能否提供自己基本生活所需、自己 對抗危險情境的能力、及辨識自己已置身

參、法律是兒少脆弱處境被濫用 的敘事還是具有揭露兒少脆 弱處境的作用

潛在危險情境等。欲評估兒少脆弱處境， 下列各項因素都是重要的判讀指標 （Action for Child Protection 網站） ： 1.年齡：年齡愈幼小的兒童，愈倚賴

以跨國性剝削事件來說，在《人口販

保護性系統，尤其 6 歲以下之人。

運防制法》立法前，社會的真實往往是建 構成有一群人想賺錢，從另外的國度來臺

2.身體障礙。

灣，產生千奇百怪的糾葛；但是當法律敘

3.精神障礙。

事重寫個人生活經驗，被害人變成脆弱處

4.挑釁行為：由於對兒少的精神健康

境被濫用的敘事（王曉丹，2015） 。既然新

或行為問題的知識匱乏或誤解，成人可能

法以兒少為「福利的主體」 ，那麼，首先必

變得煩躁或沮喪，在此種情況下做出打擊

須拆解兒少性剝削防制網絡成員糾葛了

或完全忽視兒少等不適當之回應。

20 年的誤解－以支持妓權的觀點將未成

5.缺乏權力：視環境和兒少週遭的情

年兒少涉入性產業視為無異於成年人選擇

況。好比說兒少若被國家、家庭或社區賦

性工作。由於受到社會總體對性、性產業

予權力參與並履行自己的權利和責任（像

社區發展季刊

157 期

85

中華民國 106 年 3 月

專題論述

只是圍繞在一個出於想像的受性剝削兒

是兒權公約），可降低他們的脆弱性。 6.缺乏捍衛能力：源於國家或家長或

少，而我們所面對的卻是一個真實的人而 不是她的表面議題。

社區缺乏保護能力。好比說國家沒有兒童 權益保障的法律，兒童就難以保護自己免 於遭受虐待。

肆、兒少在保護機制的失語－性 道德客體與生存結構性威脅 競逐

7.被動：源於兒少本身的弱勢或被惡 意對待。例如，童工必須接受壓迫而無法 尋找求助的方法。 8.非外表能看出來的診斷：例如智能

心理暨社會學派提出「人在情境中

障礙、過動症、自閉症、亞斯柏格症或學

（person in situation/environment）」是社會

習障礙。

工作非常經典與重要概念，論述服務對象

9.疾病。

的生存環境/情境（及其脈絡）是社會工作

10.社會與經濟的脆弱性：促使女性涉

的重要工作場域，與受助者息息相關。個

入性工作的關鍵因素（Hoque, 2010）。

人經驗與特定地理和歷史脈絡下的社會、

此外，Pearce（2009/2014）從其研究

文化、政治和經濟因素之間是密不可分

中揭露 5 項脆弱特徵是導致兒少涉入性剝

的，也會受到影響。根據聯合國兒童基金

削的風險因素：

會（UNICEF）的資料顯示：每年有 1.2 百

1.本身是兒保個案。

萬的兒童遭到販賣，他們被性剝削的同時

2.中輟問題。

也遭受著身體或性暴力的對待；約 43%遭

3.學習障礙。

受性剝削的受害者為女性與未成年人（引

4.毒品與酒精問題。

自 Rahman, 2011） 。西方研究透露兒童早期

5.經濟貧窮。

的「性虐待」經驗是促使她們掉入性剝削

女性主義法學學者批判兒童的脆弱性

情境的危險推手（Glover, 1960；引自 Kong,

被法律先敘事後論證成為「不能、不知或

2006） 。李麗芬（2012）指稱台灣展翅協會

無法求助」的弱者（王曉丹，2014） 。探討

服務對象中有九成性剝削兒少曾有遭受性

兒童脆弱性，在社政系統介入兒童保護工

侵害的經驗，此與國內學者陳毓文（2016）

作處遇過程，確實是受到高度關注的議

執行《性剝削抑或性交易？兒童及少年性

題，被害兒少的「保護圖像」歷經建構、

交易防制工作服務個案之需求與策略探

解構、再建構與再解構的法律與社會制度

究》的研究文獻整理以及其研究發現結果

面過程，來來回回。當然，脆弱只有在不

相近。

被適當對待的兒少身上才能夠作用，值得

為了不讓沈默變成結構的共犯，兒權

保護系統的成員再深思的是，圍繞在被害

公約第 19 條規定「不受任何形式之身心暴

人身邊的法規/關懷與指標或研究會不會

力、傷害或虐待、疏忽或疏失、不當對待

社區發展季刊

157 期

86

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

或剝削，包括性虐待」、第 32 條規定「兒

絡，甚至網路世界等不同的地方，對兒童

童免於受經濟之剝削」、第 34 條規定「免

被害人的心理產生莫大創傷，及至影響其

於所有形式之性剝削及性虐待」、第 35 條

未來的發展（Gozdziak & Bump, 2008） ，威

「防止兒童受到任何目的或以任何形式之

脅兒童的生存發展、破壞家庭關係、阻礙

誘拐、買賣或販運」、第 36 條規定「兒童

教育機會，耗費社會資源與付出極高的成

免於遭受任何其他形式剝削之權利」 ，而兒

本，無怪乎兒童性剝削議題係全球性的危

童性剝削不同於人口販運的保護，它不需

機（Rahman, 2011; Svensson, 2006） 。兒童

要檢具強迫、欺詐、脅迫的證據，因為未

人口販運（註 11） （Child human trafficking）

滿 18 歲的兒童不具備同意與他人發生性

與兒童性剝削都是成長速度快又最有利可

行為的能力（Boxill & Richardson, 2005） 。

圖 的 犯 罪 性 活 動 （ Hill & Carey, 2010;

只可惜臺灣性剝削防制網絡中的實務工作

Rafferty, 2013） 。

者，過去受到法律文本影響他們對問題的

從許多學者反省的結果，不難發現全

理解，又常常因為在救援的過程中，聽見

球化正是帶動邊陲國及邊緣化族群遭勞動

兒少自述『同意選擇』 ，而忽略其背後的社

與性剝削的主因（Candappa, 2003; Rafferty,

會結構存在著一種看見/隱藏的權力控制

2013） ，當全球化遇上高貧困的議題，益發

機制，學者（Rahman, 2011）認為兒童性

加深未開發或開發中國家的兒童人口被販

剝削是一種結構性壓迫的選擇，藉由下列

運的可能性，在在證明， 「性」的真正元兇

幾個情境因素造成：

不僅是性消費者或性剝削加害人，而是缺

1.資訊模糊：兒少應徵時所獲知的工

乏兒童人權觀念的區域、社會或國家未能 善待弱勢婦女與幼童，或相信兒童是自願

作內容與實際工作之間存有落差。 2.監控自由：販運到其他國家後，經

性選擇進入性產業。兒少性剝削的社會現 象，反映了社會對「性存有」 （sexual being）

歷監控、失去人身自由。 3.經濟控制：無止盡的債務償還。

需求的強度，提供自由市場空間，但是不

4.意識型態：物化女性或以兒童獲取

能因為司空見慣就便宜行事。 「消除對婦女

利益之名（被框定為性剝削防制條例第 2

一切形式歧視公約（註 12） （CEDAW）施

條所指稱之對價的範疇） 。

行法」業於 2012 年 1 月 1 日在臺灣施行，

Gilligan（1997）提出「暴力細菌理

第 6 條明確規範禁止販賣婦女與使婦女賣

論」 ，論述暴力與父權體制密不可分，父權

淫，規定「締約各國應採取一切適當措施，

文化造就男性必須透過展現力量來獲得尊

包括制定法律，以禁止一切形式販賣婦女

重，暴力本質也是一種力量的展現。那麼，

及意圖營利使婦女賣淫的行為」 。接著，

性暴力宛如細菌一樣無所不在，透過各種

該如何繼續省思我國的兒童少年性剝削防

形式施於身體、性、心理、情緒等方面，

制/治工作與保護工作，老實說未成年的

發生在家庭、學校、社區、職場、人際網

「性」真是個複雜議題，因它不僅包括生

社區發展季刊

157 期

87

中華民國 106 年 3 月

專題論述

理的、心理的，亦有社會與文化的意涵，

與使命，並提供最佳兒童利益的在地化服

在目前的性剝削保護系統內有著既是受到

務（Payne & Askeland 著、李明政譯，

社會監視、規訓，又被忽略個人主體性的

2012）。

矛盾存在（楊幸真，2010） 。接下來將針對

原有的典範，可視為是保護網絡成員

發展性剝削被害人在新法與公約中的權利

間固守的思維眼光與工作模式；當社會變

實踐與落實策略有進一步的討論與思辨。

遷，產生結構性變化後，其所發展出的解 決方案，未必有效對症下藥，亦往往無法 掌握住新興課題的關鍵事實；若能將兒少

伍、重塑兒少保護新典範

性剝削問題的探索，提升至尋找法律新典 範的層次，將別具意義。新法（兒少條例）

無論兒少是遭受集團式控制的性剝削 （被迫）而主動求助，抑或是在八大行業

與公約國內法執行現況，試圖防止或杜絕

稽查中獲救（自願） ，學者主張兩者在復原

在地社會、經濟、政治與文化等將兒少捲

歷程和保護需求大同小異；又，不論兒少

入性產業的壓迫議題，由於背後牽動的都

是否在遭到性剝削與販運前就已受到性虐

是複雜的體制，這些法治也許脫離現實感

待、或因販運經驗而產生創傷後症候群，

而不理想、缺乏思考、資源嚴重不足與失

透過建立安全網絡與結盟，重頭細思防制

衡，使新法的效果難以期待；但是這個作

工作的首要任務必然是避免兒童再受到任

用揭示另一種可能的圖像，並提供一種社

何形式的性的傷害（McIntyre, 2014）。弔

工評估的新思維。這讓我想起 Michael

詭的是，為什麼兒少條例與兒權公約國內

White （ 2005 ） 提 出 將 「 問 題 外 化 」

法的施行，讓所有牽涉其中的人充滿挫

（externalization of the problem）是後現代

折？社會工作是一門關注弱勢群體貧窮之

取向的敘事心理治療很重要的觀點之一

基本生存權和人為受壓迫的不平等、不正

（列小慧，2009） ，透過「問題外化」釐清

義的專業，當前全球化帶來新的結構關

過程，當事人有機會從不同的角度，重新

係，必須以新的觀點、新的覺察或新的行

認識自己所面臨的處境或問題，也因此帶

動方式，才能適當因應全球化變遷下的社

來改變的契機。White 所強調的外化不只

會議題與國際視野，這是值得社會工作者

是一種治療技術，更是一種態度，一種看

思辨的知能，例如批判反思性剝削兒少在

人的態度，透過我們的服務對象一再凝視

特定的社會、文化或經濟脈絡中的權力關

自己，才能對自己產生真正理解與不同角

係運作是否存在未經體察之結構性壓迫與

度的認識（周志健，2002）。畢竟，過去

被壓迫關係，學者甚至提出「照顧鏈」 （註

20 年的消極保護與積極監控的專業威權

13）的概念；我們要問的是，在變遷中，

時代已經無法面對這個大環境結構的變遷

保護網絡的助人者與各安置場所的實務工

與後現代時代衝擊社會工作的在地詮釋

作者如何組織與思辨，才能落實公約精神

（Payne & Askeland 著、李明政譯，2012） 。

社區發展季刊

157 期

88

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

CRC 的眼光來反思兒少保護的口號與體 制內保護行動的更多可能，諸如讓安置處

陸、結論：未來及建議

所更為多元，以及親屬和寄養家庭（註 15）

正確的兒少保護意識是新法與公約成

亦可作為安置選項等。畢竟，事後以懲罰

敗的關鍵。臺灣的兒童保護制度主要依附

或是治療來試著復原傷害，對受害者和施

在每次修法或是更動而逐漸建制（鄭麗

暴者都稍嫌太晚，因此未來的工作方向與

珍，2015） ，唯有落實兒權公約國內施行法

策略，一定是強調對兒少性剝削暴力的預

與兒少條例才能讓臺灣建立專業的防制網

防（Gilligan, 1997） 。

絡。20 年過去了，防制網絡成員仍將「性

其次，典範的探索，重新省思過去將

不能作為生存工具」的道德論述做為一種

兒少被害人他者化，並汙名他們為性道德

反應式思考（承前所述，依公約精神，兒

客體的思維層次，也思辨反壓迫實務工作

少無權同意與他人發生性行為並非道德論

的論證。Burke & Harrison（2002）論述壓

述，而是保護脆弱兒少之必然） ，抗拒檢視

迫的本質即為將生活在社會中的弱勢群體

與質疑將兒少一律強制安置（註 14）的預

排擠到邊緣、非主流的位置，如同兒少性

設立場。由於新條例在價值、類型、處遇

剝削被害人遭到保護系統之排除；作為防

服務與罰則等均有大幅度之修正，故有必

制網絡的一份子，我們應具備道德、倫理

要針對網絡成員進行說明，知法進而用

和法律上的責任去翻轉社會的不平等和劣

法；而社工須於 24、72 小時內完成是否返

勢（不利的生存條件） 。觀念的翻轉是本文

家的評估，承受壓力之大可想而知，故一

的核心，實踐「以兒童為權利主體」的典

線社工依據兒少條例第 15 條指示「評估被

範，有賴科際整合的模式，必須同時涉及

害人就學、就業、生活適應、人身安全及

司法、社政、警政、教育、衛政以及全民

其家庭保護教養功能，並做處置」的「24

一起參與，缺一不可。

小時必要安置指標」的存在實有必要。此

（本文作者為東吳大學社會工作學系副教

外，隨著處遇流程的改變，處遇多元化，

授）

更需建立一套工作架構與方法提供實務者

關鍵詞：保護意識、兒童性剝削、兒童權 力公約、兒少性剝削防制條例

參考，如此方能整合兒少性剝削防制工作 網絡力量，強化專業服務品質，有效推動 兒少性剝削防制工作。並藉由兒權公約

註

釋

註 1：性/別暴力（Gender-based violence）為國際上重要的公共衛生及人權議題（Okemgbo et al, 2010） 。性/別暴力被視為「男權文化的產物」 ，是整個文化的陰謀，不僅讓女

社區發展季刊

157 期

89

中華民國 106 年 3 月

專題論述

性受制於外在的強暴犯，更讓多數女性在安全的考量下，接受其他陽剛化圖像之 男性（父/夫/兄/男友）的管理與規訓，成為男人的性禁臠（劉毓秀，1991） 。 註 2：在 1989 年 11 月 20 日，聯合國大會一致通過專為兒童而設的公約－《兒童權利公 約》 ，保障所有 18 歲以下之兒童及少年擁有基本人權（UN, 1989） ；《公約》首次 指出，兒童與成人一樣，與生俱來享有人權，包括：醫療、教育、受保護及獲平 等機會發展的權利。 註 3：《兒童權利公約》第 1 條將兒童界定為“18 歲以下的任何人，除非對其適用之法 律規定成年年齡低於 18 歲”。 註 4：兒童性剝削（CSE）的例子包括利用未成年人賣淫，由皮條客控制未成年人的性活 動，在脫衣舞俱樂部，按摩院，網路性網站或上傳色情圖片等（Cole, et al., 2016） 。 註 5：根據 Ely 等人之研究，‘bracketing’（懸置）的意思是個人透過意識層次暫停對對方 的既定假設、信念、感受，以便能夠在現場更具備能力還原本質而認識對方的經 驗。 註 6：均應以「兒童最佳利益」為優先考量，係《兒童權利公約》第 3 條第 1 項的規定 。 註 7：2015 年 10 月 27-28 日舉行之全國兒童及少年性剝削防制工作共識營，係由衛生福 利部保護司委託，財團法人勵馨社會福利事業基金會承接辦理。 註 8：衛生福利部保護司安排北、南兩場 24 小時必要安置指標工作坊，分別於 2016 年 12 月 12 日與 23 日委託台灣展翅協會辦理。 註 9：兒童的脆弱性在本文中主要指涉那些遭受虐待、剝削、疏於照顧的兒童；而兒童 保護的任務就在於應付弱勢兒童群體的需要。 註 10： 兒權公約第 2 條第 1 項規定，締約國應尊重本公約所揭櫫之權利，確保其管轄範 圍內之每一兒童均享有此等權利，不因兒童、父母或法定監護人之種族、膚色、 性別、語言、宗教、政治或其他主張、國籍、族裔或社會背景、財產、身心障礙 、出生或其他身分地位之不同而有所歧視。 註 11： 依據我國人口販運防制法第二條的定義：2009 年通過「人口販運防制法」 ，該法 第 2 條第 1 項人口販運定義之第 2 款： 「意圖使未滿 18 歲之人從事性交易、勞動 與報酬顯不相當之工作或摘取其器官，而招募、買賣、質押、運送、交付、收受 、藏匿、隱避、媒介、容留未滿 18 歲之人，或使未滿 18 歲之人從事性交易、勞 動與報酬顯不相當之工作或摘取其器官。」意即只要有除了兒少、嫖客之外的第 三人存在，兒少即為人口販運被害人（法務部全國法規資料庫，2014；李麗芬， 2012）。 社區發展季刊

157 期

90

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

註 12： 聯合國消除對婦女歧視委員會通過的一般性建議 12 與 19（1989） 。第 12 號一般 性建議：對婦女的暴力行為《公約》第 2、5、11、12 和 16 條規定各締約國採取 行動，保護婦女不受發生在家庭、工作崗位或其他社會生活領域內的任何暴力行 為之害。考量經濟及社會理事會第 1988/27 號決議，建議各締約國在其提交委員 會的定期報告中列入以下情況： 1. 關於保護婦女在日常生活中不受各種暴力行為之害的現行立法（包括性暴力 、家庭內的虐待、工作地點的性騷擾等）； 2. 為根除這些暴力行為而採取的其他措施； 3. 為遭受侵犯或虐待的婦女所提供的支持服務； 4. 關於各種侵害婦女的暴力行為發生率，以及暴力行為受害婦女的統計資料。 以及第十一屆會議（1992）第 19 號一般性建議：對婦女的暴力行為背景： 1. 基於性別的暴力，是嚴重阻礙婦女與男性平等享受權利和自由的歧視形式。 2. 1989 年委員會建議締約國在其報告內，列入關於暴力及因應暴力所擬定措施 的資料（第八屆會議第 12 號一般性建議）。 3. 1991 年第十屆會議，委員會決定在第十一屆會議分出部分時間，討論並研究 第 6 條，以及關於對婦女的暴力行為、性騷擾與色情剝削的其他條款。選擇 該主題是為 1993 年世界人權會議作準備，該會議根據大會 1990 年 12 月 18 日第 45/155 號決議規定召開。 4. 委員會的結論認為，締約國的報告沒有充分反映出歧視婦女、以性別為基礎 的暴力、侵犯人權和基本自由之間的密切關係。《公約》的充分執行需要締 約國採取積極措施，消除施加於婦女一切形式的暴力。 5. 委員會建議締約國審查其法律與政策，根據《公約》規定提交報告時，應顧 及委員會針對基於性別的暴力所述意見。 註 13： 「照顧鏈」 （care chains）概念是全球化下的產物，指某一群特定社經地位的人們 ，因為有經濟能力但缺乏時間，「照顧鏈」應運而生，與全球商品鏈（global commodity chains）、冷藏鏈（cool chains）是相似的意涵，不同在於商品的差異 。值得關注的是，這樣的照顧鏈，延伸到從事非法性產業工作的婦女身上（Payne & Askeland 著、李明政譯，2012） 。 註 14： 依據兒權公約第 9 條締約國應確保不違背兒童父母的意願而使兒童與父母分離 。但主管機關依據所適用之法律及程序，經司法審查後，判定兒童與其父母分離 係屬維護兒童最佳利益所必要者，不在此限。關於何者為「必要」之分離，林沛 君（2015）指出法條並無提供此二字的一定標準，但根據 UNICEF 就兒權委員會 歷年來彙整之意見，例如因父母缺乏經濟能力或無固定居所而將子女強制安置的 社區發展季刊

157 期

91

中華民國 106 年 3 月

專題論述

案件，因貧窮或暴力等因素而導致兒童逃家、於街頭工作或遭父母遺棄的情況等 比不構成必要（necessary）之親子分離。 註 15： 適用於前條公約精神。

參考文獻 王曉丹（2014） 。 〈法律繼受與法律多重製圖－人口販運法制的案例〉 。 《中研院法學期刊》 ， 15：77-137。 王曉丹（2015） 。 〈 「拆解」防治性別暴力的法律：文件格式化、敘事失語以及文本性現實。〉 《性別平等教育季刊》，71：37-43。 王曉丹、扶停雲 （2015） 。 〈在法律中「做」性別。〉 《性別平等教育季刊》 ，71：10-12。 列小慧（2009）。 《敘事從家庭開始－敘事治療的實踐歷程》 。香港：突破出版社。 周志健（2002） 。 《敘事的治療與實踐－以一個諮商個案為例的敘事研究》 。臺灣師範大學 教育心理與諮商究輔導系碩士論文。 李麗芬（2012）。〈論「兒少性交易」為何應正名為「兒少性剝削」 〉。《社區發展季刊》 ， 139：282-287。 李麗芬（2016）。 〈兒童及少年性剝削防制條例之精神與價值〉載於《反思與實作系列之 二－兒童及少年性剝削防制條例工作手冊第一章，頁 7-12》 ，未出版。臺北：衛生福 利部保護服務司。 林沛君編（2015） 。 《兒少人權向前行－兒童權利公約逐條釋義》 。臺北：台灣展翅協會。 高玉泉、蔡沛倫（2016） 。 《兒童權利公約逐條要義》 。臺北：衛生福利部社會及家庭署。 陳毓文（2016）。《性剝削抑或性交易？兒童及少年性交易防制工作服務個案之需求與策 略探究》 。取自 https://srda.sinica.edu.tw/news/news/1313（12/20） 廖美蓮（2015） 。 〈被閹割的情慾？兒少性交易防制工作－在地實踐知識的反思〉。《社區 發展季刊》 ，149：110-114。 廖美蓮（2016）。 〈兒童少年性剝削防制工作指引〉載於《反思與實作系列之二－兒童及 少年性剝削防制條例工作手冊前言，頁 2-6》 ，未出版。臺北：衛生福利部保護服務 司。 楊幸真（2010） 。 〈導論：青少年的性〉 ，載於楊幸真（主編） ， 《青少年的性》 ， （1-18 頁）。 臺北：巨流。 Action for Child Protection(2003). The Vulnerable Child. Retrieved from: http://action4cp.org/documents/2003/pdf/Feb2003TheVulnerableChild2.27.pdf (Dec 31, 2016) 社區發展季刊

157 期

92

中華民國 106 年 3 月

廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕－接軌國際實踐兒權，我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

Bang, B., Baker, P., Carprinteri, A. and Van Hasselt, V. B. (2014). Commercial Sexual Exploitation of Children. New York, NY: Springer. Boxill, N. A., & Richardson, D. J. (2005).

A Community’s Response to the Trafficking of

Children. The Link: Connecting Juvenile Justice and Child Welfare, 3, 1, 3, 9. Burke, B. & Harrison, P. (2002). debates.

'Anti-oppressive practice', in Themes issues and Critical

Adams, R., Dominelli, L., Payne, M. Basingstoke, UK: Macmillan,

pp.229-239. Childline India Foundation (2016).

Child Protection & Child Rights, III. Vulnerable Children.

Retrieved from: http://childlineindia.org.in/vulnerable-children.htm (Dec 31, 2016) The Vulnerable Child. Candappa, M. (2003). Scoping Exercise on Trafficking of Children and Young People to and Through the UK. Report to the Save the Children, UK (unpublished). Cole, J., Sprang, G., Lee, R. and Cohen, J. (2016). The Trauma of Commercial Sexual Exploitation of Youth: A Comparison of CSE Victims to Sexual Abuse Victims in a clinical Sample. Journal of Interpersonal Violence, 31(1), 122-146. Ely, M., Anzul, M., Friedman, T., Garner, D. and A. C. Steinmetz (1991).

Doing Qualitative

Research: Circles within Circles. London, England: Falmer. Gozdziak, E. & Bump, M. N. (2008).

Victims No Longer: Research on Child Survivors of

Trafficking for Sexual and Labor Exploitation in the United States (NIJ Document No. 221891). Washington, DC: U.S. Department of Justice. Hill, A., & Carey, R. (2010). The Trade in Human Lives. Americas Quarterly, 4(2), 84-89. Hoque, M. S. (2010).

Female Child Trafficking from Bangladesh: A New Form of Slavery.

Canadian Social Science, 6(1): 45-58. Kong, S.K. (2006). What It Feels Like for a Whore: The Body Politics of Women Performing Erotic Labour in Hong Kong Gender, Work and Organization, 13(5), 409-434. Lalor, K. & McElvaney, R. (2010). Overview of the Nature and Extent of Child Sexual Abuse in Europe.

In Council of Europe, Protecting Children from Sexual Violence - A

Comprehensive Approach. Strasbourg: Council of Europe. Liu, Miriam M. L. (2007). Issues in Father-Daughter Incest Intervention in Taiwan. Unpublished Doctoral Dissertation. University of Hull, East Yorkshire, England. Lewisham Safeguarding Children Board (LSCB) (2015). Child Sexual Exploitation Risk Assessment Guidance. London, England: Lewisham. McIntyre, B. (2014). 社區發展季刊

More Than Just Rescue: Thinking Beyond Exploitation to Creating As-

157 期

93

中華民國 106 年 3 月

專題論述

sessment Strategies for Child Survivors of Commercial Sexual Exploitation. International Social Work, 57(1), 39-63. Pearce, J. (2014). What’s Going On’ to Safeguard Children and Young People from Child Sexual Exploitation: A Review of Local Safeguarding Children Boards’ Work to Protect Children from Sexual Exploitation. Child Abuse Review, 23: 159-170. Rafferty, Y. (2013). Child Trafficking and Commercial Sexual Exploitation: A Review of Promising Prevention Policies and Programs. American Journal of Orthopsychiatry, 83(4), 559-575. Rahman, M. A. (2011). Human Trafficking in the Era of Globalization: The Case of Trafficking in the Global Market Economy. Transcience Journal, 2, 54-71. Svensson, N. L. (2006). Extraterritorial Accountability: An Assessment of the Effectiveness of Child Sex Tourism Laws. Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review, 28, 641.

社區發展季刊

157 期

94

中華民國 106 年 3 月

劉美芝．曾珮玲．周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

從兒童少年權益 看臺灣寄養安置服務之發展 劉美芝．曾珮玲．周大堯

1945 年由世界各國成立的聯合國，目

休閒娛樂、免於虐待、兒少最佳利益、維

的之一即是「維護人權」 ，因此，陸續發表

護隱私、自立等。以漸進的立法程序以及

了《聯合國憲章》（Charter of the United

其他措施，努力使兒童少年的權利獲得保

Nations ）、《 世 界 人 權 宣 言 》（ Universal

障。

Declaration of Human Rights）等有關維護

我國在此維護兒童少年權益的概念影

人權的國際文獻，並且更是看重兒童少年

響下，1970 年代開始關注、研究國外兒童

的權益，隨即於 1946 年成立了「聯合國兒

少年保護與兒童少年家庭式安置服務。

童基金會」 （The United Nations Children's

1981 年臺灣省政府社會處委託「財團法人

Fund ）， 並 發 表 《 兒 童 權 利 宣 言 》

台灣兒童暨家庭扶助基金會」 （簡稱家扶基

（Declaration of the Rights of the Child,

金會）開始試辦寄養安置服務，1983 年內

1959） 、 「兒童權利公約（Convention on the

政部頒布「兒童寄養辦法」 ，並正式委託家

Rights of the Child）」（1989）等，認為兒

扶基金會於我國各地提供失依兒童少年家

童少年的身心未臻成熟，因此應受到法律

庭式的安置服務。寄養安置服務至今 35

的各種適當的特別保護，給與其最佳利益

年，現今由各縣市政府委託家扶基金會、

之義務。同時為使兒童少年能夠擁有幸福

台灣世界展望會、新北市保母協會、蘭馨

的生活、顧及其與社會的福利、讓所有兒

婦幼中心等單位，招募五千多戶寄養家

童少年能夠享受上述宣言、公約等所列舉

庭，服務二萬多名寄養安置兒童少年。

的權利與自由，期待各國的父母親，每個

爾後，1993 年「兒童福利法」的修正、

人，各慈善團體，地方行政機關和政府均

1995 年「兒童及少年性交易防治條例」、

應確保並維護兒童少年的相關權益，如：

2003 年合併修正的「兒童及少年福利法」

自由、平等、尊重、文化認同、在家庭中

（2011 年修正名稱為「兒童及少年福利與

成長、被保護、被照顧、受教育、健康、

權益保障法」），更明確而具體的規範了我

社區發展季刊

157 期

95

中華民國 106 年 3 月

專題論述

國寄養安置服務在兒童及少年福利服務中

照顧的寄養兒童少年類型的變化，以及其

的定位、角色、對象與功能。

本身具有發展性的特質與照顧需求，寄養 安置服務不僅關注於其在原生家庭生活上 的不足，而以發展式需求的概念，回應其

壹、寄養安置服務的意涵

照顧需求，開始了兒童少年權益概念在寄 養安置服務上的萌芽。

當家庭發生重大變故時，如父母或父 母的一方發生車禍、罹患嚴重疾病、入獄

寄養安置服務歷程除受到國際相關規

等，或兒童少年的父母不適任親職，如虐

約發展以及兒童少年權益倡議等影響，國

待、嚴重疏忽、遺棄、押賣兒童少年等，

內也歷經多次的法律沿革和服務本土化的

或家庭面臨破碎離散，兒童少年無法獲得

發展演變，逐漸提升服務品質以及深化專

適當之保護與照顧，易招致其身心發展受

業服務。以下初步將國內寄養安置服務歷

阻礙，政府即有責任評估是否將兒童少年

程分為 3 個階段，並將各階段之服務模式

進行家外安置。若兒童少年評估後需進行

與國際兒童少年權益概念相呼應。

家外安置，依「兒童及少年福利與權益保

一、服務初期（1981-1992）

障法施行細則」第 10 條規定，應優先安置 於親屬家庭，若其親友無法照顧時，則依

於寄養安置服務初期，安置的兒童少

兒童少年年齡、性別、特質、意願等，媒

年來源多數以家庭失依為主，為維護失依

合合適的寄養家庭提供其生活照顧。

兒童少年的生命、生存與平等的權益，因 此寄養安置提供的服務項目有：

寄養安置服務即是讓兒童少年暫時離 開原生家庭，由合格並接受專業教育訓練

(一)生活照顧與適應

的寄養家庭提供日常生活照顧。政府提供 寄養家庭照顧兒童少年之費用，寄養社工

寄養家庭有好的生活環境（婚姻和

人員亦會提供寄養家庭在照顧寄養兒童少

諧、品行端正、健康良好、經濟無虞、住

年所需的協助與輔導。待兒童少年原生家

所安全整潔，有足夠活動空間等） ，使寄養

庭困難解決後，再協助其返家，使其得以

兒童少年在其愛與關懷、保護中成長，並

繼續在健全、安全的原生家庭中成長。

適應寄養家庭生活、學校生活與社區環境。 (二)尊重寄養兒童少年基本人權

貳、寄養安置服務的發展

寄養家庭與社工人員於服務過程中維 寄養安置服務目的為照顧、保護失依

護寄養兒童少年人格尊嚴、關注身心理健

與受虐待之兒童少年，早期的服務與發展

全發展、培育合適之社會行為，並且鼓勵

著重在寄養兒童少年照顧環境上的努力，

其表達意見、尊重其意願等，使其擁有自

屬於缺口式需求補充的服務設計。但隨著

由、平等、安全等基本人權。

社區發展季刊

157 期

96

中華民國 106 年 3 月

劉美芝．曾珮玲．周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

利與權益保障法等受到政府保護之兒童少 (三)接受生活及知能教育

年，寄養服務制度、服務項目、內容與技

寄養家庭協助提供寄養兒童少年家庭

巧隨著照顧兒童少年的多樣化、兒童少年

教育、啟蒙教育，幼兒教育、學校教育、

權益概念的容入，而使服務趨於專業化，

特殊教育、才藝培育等各種形式的教育，

如：

以發揮其潛能，使其學習正確價值信念、 (一)強化寄養家庭知能

合宜的人際關係、生活與知識技能、特殊

依據「104 年度兒童少年家庭寄養服

才藝等，成為優良之社會公民。

務工作成果報告」 ，寄養兒童少年安置原因 (四)參與宗教、文化活動

67.96%為遭受疏忽、虐待、遺棄，有受虐

寄養家庭在尊重寄養兒童少年之意願

經驗亦高達 85%，為因應寄養兒童少年多

後，會適時的帶領、陪伴其參與合適之宗

元的問題與需求，對於寄養家庭的審核、

教、文化活動，如：上教堂、至廟宇祈福、

教育訓練、支持、座談、評鑑等服務漸增，

參加原住民慶典活動等，使其心靈得到充

以協助其解決照顧問題、降低照顧壓力，

足與成長，豐富其正向能量。

進而提升服務品質。

(五)協助寄養兒童少年進行出養

(二)醫療協助

對於受到遺棄之兒童少年，除協助其

寄養兒童少年的身心發展與健康狀況

取得國籍、戶籍、身分等相關權益之外，

實為日常生活照顧之重點，除提供健康保

考量兒童少年長遠的安置計畫並健全其身

險與定時進行健康檢查外，仍須確保其身

心發展與歸屬，進行出養媒合也是服務項

心發展之正常。此外，對於體弱多病、發

目之一。

展遲緩、身心障礙、受虐傷害等寄養兒童 少年，給予特別的照料和協助，如：營養

二、專業化時期（1993-2003）

改善、發展評估、早期療育、就醫復健、

1993 年在社會工作先進努力之下，

使用輔具、強化寄養家庭環境安全等，並

「兒童福利法」修正通過，終於將「兒童

定期就醫，接受治療與復健，以恢復其身

權利公約」的精神與內涵法制化，此為我

心健康。

國兒童人權發展新時代的里程碑，不只呼 (三)問題行為改善

應了國際潮流與實踐兒童人權之具體承 諾，更讓兒童人權之保障於法有據，同時，

寄養兒童少年 85%有受虐經驗，因此

亦將兒童保護等概念入法，落實於服務之

其多有家庭適應、生活習慣、偏差行為、

中。因此，在寄養兒童少年的安置原因中，

學校適應、課業表現、人際關係、情緒困

除家庭失依外，也增加許多因兒童少年福

擾、心理創傷等問題（衛生福利部社會及

社區發展季刊

157 期

97

中華民國 106 年 3 月

專題論述

家庭署，2016），社工人員除了定期的訪

持續修正到 2011 年的「兒童及少年福利與

視、輔導之外，亦連結學校、社區、其他

權益保障法」 ，正式接軌了國際社會對於兒

專業（如：諮商等）等資源，以協助改善

童少年權益的重視，以及落實制度與實務

其心理情緒行為問題，增進適應能力。

工作。另，中央政府所訂定之「兒童及少 年家庭寄養服務工作基準」，與聯合國於

(四)原生家庭關係維繫

1986 年通過的「關於兒童保護和兒童福

為維繫寄養兒童少年與原生家庭之親

利、特別是國內和國際寄養和收養辦法的

子關係，社工人員經評估後以漸進之方式

社會和法律原則宣言」中所闡述的「兒少

使雙方得以會面，並藉由社工人員的輔導

最佳利益」、「先以返家為目的」、「由專業

協助重建親子關係，再透過短時旅遊、返

人員提供服務」、「相關政策與法令」、「可

家共同生活等方式，促進雙方正向互動。

安置至成年」、「原生家庭參與」等原則相 符，也和我國現行寄養安置服務的專業價

(五)協助兒童少年配合法律程序

值、服務項目、工作技能一致。以下就針 對現有的工作重點呈述如下：

部份受虐事件需寄養兒童少年參與司 法調查或訴訟程序，此過程中，須經由社

(一)維護兒少權益

工人員的陪伴與鼓勵，使其直接表述自我

兒童少年於寄養安置前，需由地方政

想法，或由社工人員代為轉述。

府與寄養單位共同評估，完成健康檢查， (六)維護兒童少年隱私

確認其是否合適安置於寄養家庭，以免使

所有兒童少年的安全與隱私都是需要

其接受不當之家外安置。寄養安置服務

受到保護的，尤其是安置中的寄養兒童少

中，地方政府與寄養單位亦持續就寄養兒

年，因此於「兒童及少年福利與權益保障

童少年、原生家庭的處遇服務狀況進行評

法施行細則」第 61 條也有相關的規定。安

估，確認雙方何時可開始重建親子關係以

置期間，為保護寄養兒童少年，不得使其

及其親子互動情形，以作為寄養兒童少年

接受訪談、偵訊、訊問或身體檢查，若為

結束寄養安置，返回原生家庭之評估依據。

必須，則應由社工人員陪同，並保護其隱 (二)了解兒童少年照顧需求

私。且相關人員因職務上所知悉之秘密或

家扶基金會於 2015 至 2016 年所進行

隱私及所製作或持有之文書，應予保密，

的「我國家庭寄養兒童少年照顧需求之探

非有正當理由，不得洩漏或公開。

討」 ，期待寄養安置服務須以寄養兒童少年

三、國際化時期（2003 迄今）

為主體，社工人員與寄養家庭一同了解其

2003 年「兒童福利法」與「少年福利

狀況與照顧需求後，再媒合適當之寄養家

法」合併修正為「兒童及少年福利法」 ，並

庭，並搭配個別化處遇服務，提供其生活

社區發展季刊

157 期

98

中華民國 106 年 3 月

劉美芝．曾珮玲．周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

照顧、輔導、諮商或治療等服務；並依寄

其未來無法返回原生家庭或家族，有自立

養兒童少年的照顧需求，提供寄養家庭相

生活之需要，則需再協助其建構自立生活

關訓練，增強寄養父母的照顧技巧與能

能力、提供自立生活準備、輔導自立生活

力，以協助寄養兒童少年正向身心發展，

適應，才能在社會福利體系服務結束後，

同時復原創傷，期盼能使其早日返回原生

使其持續平安順利的邁向人生的下個階

家庭繼續成長。

段。

(三)建構生活自理與自我保護能力

(六)結束寄養安置評估

為增進寄養兒童少年結束寄養安置後

依「兒童及少年結束家外安置後續追

（返回原生家庭、轉親屬安置、轉親屬照

蹤輔導及自立生活服務作業規定」 ，寄養兒

顧、轉安置至兒童少年安置機構、出養等）

童少年在結束寄養安置前 3 個月，應啟動

之生活適應、減少再次受虐之風險，寄養

評估機制，評估其與原生家庭狀況，決定

兒童少年安置期間，應就其年齡、身心發

是否結束寄養安置？時間點？以及後續服

展狀況、結束寄養安置後之生活型態等，

務建議與追蹤輔導服務。此外， 「兒童及少

訓練其自我照顧、儀容衛生、飲食健康、

年福利與權益保障法」第 65 條亦說明，安

就學就業、人際互動、社會參與等生活自

置 2 年以上之兒童少年，經地方政府評估

理能力，以及自我保護的能力，增進其未

其家庭功能不全或無法返家者，應提出長

來生活之適應。

期輔導計畫，此計畫可依其狀況轉為親友 照顧、親屬安置、機構安置、出養、自立

(四)寄養家庭與原生家庭的合作

生活，也可能是持續安置於寄養家庭至成 年，以滿足其身心發展、權益維護與照顧

寄養兒童少年安置期間雖由寄養家庭

需求。

照料其一切事項，但其原生家庭多數仍具 有其親權與監護權，且家外安置的目的仍

(七)返回原生家庭

期待其能返回原生家庭繼續生活。因此， 在適當的情況下，社工人員與寄養家庭應

家庭是兒童的成長和幸福的自然環

協助原生家庭，使其與寄養家庭一同參與

境，應獲得必要的保護和協助，負起家庭

寄養兒童少年的生活、一同分享照顧方法

在社會上的責任，為了充分而和諧地發展

與技能，不僅可訓練、增進原生家庭的親

其個性，應讓兒童在家庭環境裡，在幸福、

職功能，亦能增進其親子關係。

親愛和諒解的氣氛中成長。因此，在寄養 兒童少年安置期間，社工人員與寄養家庭

(五)自立生活協助

協助原生家庭提升親職能力、增進與寄養

社工人員與寄養家庭建構每一位寄養

兒童少年之親子關係，兒童少年返家後，

兒童少年的生活自理與自我保護能力，若

社工人員提供其後續追蹤輔導服務，協助

社區發展季刊

157 期

99

中華民國 106 年 3 月

專題論述

與機制，整合、創建專業的服務支持團隊，

原生家庭妥適照顧、保護兒童少年。

提供原生家庭與寄養兒童少年個別化、以 個案最佳利益為優先、以家庭為本的服務

參、未來發展

處遇計劃及配套資源，以提升兒童少年保 護服務工作的品質與成效。

現階段我國對於兒童少年權益的維護 以及兒童少年的保護服務已愈臻完善，但

3.寄養兒童少年於 18 歲後隨即離開寄

於寄養安置服務中，仍需透過政策與實務

養體系，針對這群少年，現今政府單位與

工作持續努力，以強化家庭照顧兒童少年

民間團體皆提供自立生活方案與後續追蹤

的知能，進而提升寄養安置服務的品質與

輔導等服務，然而，根據實務現況，隨著

成效。

少年離開安置體系後，隨即面臨獨自生活 與經濟所需等面向，在福利服務的支持與

(一)支持家庭照顧兒童少年

專業關係的維繫上與先前有些落差，現有

國家應支持、提供、協助家庭照顧兒

的自立生活方案與追蹤輔導，是否能回應

童少年所需之知識、能力與資源，使其履

少年的需求仍有待商確。因此，建議政府

行撫養兒童少年的責任與權利，透過確

相關部門、學術研究單位可從少年的角度

保、落實、發展育兒、家庭教育、兒童少

來回顧過往經驗，做長期的追蹤研究，以

年休閒等相關之機構設施與服務建置，使

瞭解寄養兒童少年結案後成長過程、目前

兒童少年得以在健全的家庭環境中成長，

生活狀況，作為執行寄養安置服務之各級

減少受虐、家外安置等不幸事件之發生。

政府及民間社福團體服務改善的依據。

(二)建構完善兒童少年保護政策與制度

(三)提升寄養家庭服務品質與支持

1.政府應提供足夠資源，以滿足不幸

1.從 2015 年之寄養父母年齡數據可看

兒童少年之需求，落實兒童少年保護服務

出（衛生福利部社會及家庭署，2016） ，寄

工作之施行。

養父母年齡達 55 歲以上已成為多數，新增

2.寄養安置服務為兒童少年家外安置

核准寄養家庭數逐年減少，寄養父母年齡

資源之一，更是兒童少年保護服務體系中

仍以 45 至 55 歲為最多。推論其原因為隨

的一環。現今服務模式為政府委託民間社

著個人與家庭的發展週期演變，多數民眾

會福利團體共同執行，在兒童少年寄養安

待職涯穩定或退休後、或家中孩子就讀大

置期間，政府需和受託單位以及網絡單位

學之後，有較多的閒暇時間與照顧能力，

等建立合作機制，透過縱向（各級政府）

便開始考慮投入社會服務的行列。然而，

與橫向（網絡單位）的合作，提供寄養兒

亦有越來越多的社會大眾重視自我的發

童少年適切性的服務。此外，政府單位亦

展，期待職涯或家庭穩定之時，能有更多

須與受委託單位、網絡單位建立合作平臺

的時間照顧自我、實踐自我夢想，也是造

社區發展季刊

157 期

100

中華民國 106 年 3 月

劉美芝．曾珮玲．周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

成寄養家庭招募不易的原因之一。因此，

組織與寄養家庭服務品質的角色與責任，

不只青壯年寄養父母新增比例連年下降，

在現行寄養安置服務上落實兒童少年權益

進而影響的是未來寄養父母高齡化、缺位

概念的檢核。同時，亦建議業務主管機關

化，其服務年限將會縮短，亦降低寄養安

也能透過在兒童少年權利公約國內法制化

置床位數，此問題實為一大隱憂。因此，

的時機，以此來檢核我國現有的寄養安置

建議擴大招募寄養家庭、提升寄養家庭的

服務，特別是各項寄養服務的規範與相關

質與量，以解決燃眉之需。

補助項目，以發揮政府部門應有的服務發

2.寄養家庭服務品質提升雖為寄養安

展以及優質化的引導角色，達到國際公約

置服務之期盼，但其相對應之支持與福

的目標。

利，亦是穩定服務之重要因素。建議除加

（本文作者：劉美芝為財團法人台灣兒童

強「兒童少年寄養服務工作基準」之寄養

暨家庭扶助基金會社會工作處高級專員；

家庭支持、福利與督導外，縣市政府應提

曾珮玲為財團法人台灣兒童暨家庭扶助基

供符合寄養安置費標準之費用，以及寄養

金會社會工作處專員；周大堯為財團法人

安置專業服務相關之費用，以回應寄養家

台灣兒童暨家庭扶助基金會社會工作處處

庭在服務提供上的負擔。

長。） 關鍵詞：兒童少年、家外安置、寄養安置、

作為一個寄養安置服務發展的起始組

福利、權益。

織，家扶基金會不斷的負起制度檢視、立 法監督、服務落實與創新，也積極的提升

參考文獻 聯合國大會（1959） 。兒童權利宣言，網址：http://www.un-documents.net/a14r1386.htm， 資料檢索日期：2016 年 12 月 28 日。 社會 及家庭署（ 2016 ）。〈兒童權利 公約〉。《衛生 福利部社會 及家庭署 》。網址 ： http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=76，資料檢索日期：2016 年 12 月 28 日。 關於兒童保護和兒童福利、特別是國內和國際寄養和收養辦法的社會和法律原則宣言。 網址：http://www.hkhrm.org.hk/database/6c1.html，資料檢索日期：2016 年 12 月 28 日。 全國法規資料庫（2016） 。兒童及少年福利與權益保障法。網址： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=D0050001，資料檢索日期： 2016 年 12 月 28 日。 全國法規資料庫（2016） 。兒童及少年福利與權益保障法施行細則。網址：

社區發展季刊

157 期

101

中華民國 106 年 3 月

專題論述

http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050010，資料檢索日期：2016 年 12 月 28 日。 「兒童及少年結束家外安置後續追蹤輔導及自立生活服務作業規定」 。網址： www.sfaa.gov.tw/SFAA/File/Attach/4669/File_165221.pdf，資料檢索日期：2016 年 12 月 28 日。 台灣兒童暨家庭扶助基金會（2008） 。兒童少年家庭寄養服務 25 週年特輯。臺中：台灣 兒童暨家庭扶助基金會。 台灣兒童暨家庭扶助基金會（2014） 。兒童少年寄養安置服務工作手冊。臺中：台灣兒童 暨家庭扶助基金會。 衛生福利部社會及家庭署（2016）。 《104 年度兒童少年家庭寄養服務工作成果報告》。 莫藜藜等（2016） 。我國家庭寄養兒童少年照顧需求之探討。105 年度公益彩券回饋金補 助辦理研究成果報告，未出版。

社區發展季刊

157 期

102

中華民國 106 年 3 月

邱靖惠．白麗芳．許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度 邱靖惠．白麗芳．許愷洋

內法律的效力，承諾臺灣兒童人權正式與

壹、前言

國際接軌，並著手撰寫兒少權利報告（國 兒童福利聯盟於 1992 年開始辦理收

家報告）、檢視法規有無違背兒童權利公

出養業務，25 年來倡議與見證了臺灣收出

約等工作。其中兒童權利公約本文第 21

養制度各項變革。

條即針對收養提出規範與建議，顯見收養 服務與兒童權益息息相關，收養兒童權利

早期臺灣收養未有明確制度，私下收

應受到政策法令的保障。

養、販嬰層出不窮，兒童基本權益未受保 障。到 1985 年民法修正「收養子女應申請

有鑒於此，本文的目的主要在探討聯

法院認可」 ，司法體系首度介入，但法官僅

合國兒童權利公約攸關收養服務之相關規

參酌收養人的消極資格，而非實質審酌兒

範與內涵為何；並關注現行法令制度落實

童最佳利益。直至 1992 年兒童福利法修正

公約精神之現況；最後，兒盟身為提供收

通過「出生通報制度」 ，以及法院收養案件

出養服務之民間機構，從第一線實務的角

需參考社政單位的訪視調查報告；2003 年

度對我國收養服務現況提出一些觀察與建

「兒童及少年福利法」納入調查出養之必

議。

要性與成立收養資訊中心要性；2011 年通 過的「兒童及少年福利與權益保障法」 ，範

貳、兒童權利公約與收養有關條 文說明

定收出養媒合業務需由專業機構執行，與 收養媒合以國內為優先等。此一連串的修 法變革，除了減少販嬰或規避法院調查的

聯合國兒童權利公約一向強調家庭對

非法收養案件外，亦是希冀收養制度能落

兒童的重要性，而在特殊情況下，倘若兒

實兒童的最佳利益。

童無法在其原生家庭環境中成長時，政府

2014 年我國正式通過兒童權利公約

有責任義務安排其他替代性照顧，而收養

施行法，確立聯合國兒童權利公約具有國

社區發展季刊

157 期

即是其中一種。

103

中華民國 106 年 3 月

專題論述

公約中對於「收養」一詞無統一定義，

排兒童於他國之收養事宜。

不同國家、文化會發展出不同形式，但大

本條文一開始開宗明義強調收養過程

致是指「使個人能取得如同血緣關係之親

中「兒童最佳利益」係為「最大考量」 （the

屬關係的社會及法律習慣，且該親屬關係

paramount consideration） ，相較於條文第 3

全部或一部分優先於原血緣關係」（Andre

條第 1 項規定所有關係兒童之事務均應以

Alen et al. eds., 2008；引自高玉泉，2016：

兒童最佳利益為「優先考量」（a primary

187）。

consideration），在此「最大考量」意謂在 收養事件中，其他任何利益（不論經濟、

一、兒童權利公約第 21 條收養

政治、社會安全或收養者之利益）皆無法

在兒童權利公約主文當中，於收養有

相當、或優先於兒童最佳利益之考量

關的主要係第 21 條，條文說明締約國承認

（Hodgkin & Newell, Unicef, 2007, P.295；

及（或）允許收養制度者，應確保以兒童

引自林沛君，2015：101） 。 本條文第 a 款第一句揭示收養決定不

之最佳利益為最大考量，並應： (a)確保兒童之收養僅得由主管機關

只由生父母或是養父母決定，而是需要經

許可。該機關應依據適用之法律及程序，

過「主管機關許可」 ，因此兒童權利委員會

並根據所有相關且可靠之資訊，據以判定

建議締約國要迅速採取措施阻止所有未經

基於兒童與其父母、親屬及法定監護人之

主管機關許可的收養。

情況，認可該收養，且如為必要，認為該

此外，第 a 款有關「根據所有相關且

等諮詢可能有必要時，應取得關係人經過

可靠之資訊，據以判定基於兒童與其父

充分瞭解而對該收養所表示之同意後，方

母、親屬及法定監護人之情況」依據

得認可該收養關係；

UNICEF Implementation Handbook 說明，

(b)在無法為兒童安排寄養或收養家

主管機關在判斷每一件收養事件，都必須

庭，或無法在其出生國給予適當照顧時，

是根據「由獨立專業人員進行調查後所提

承認跨國境收養為照顧兒童之一個替代辦

出之完整報告」 ，並針對該名出養兒童與其

法；

出養家庭的心理、醫學、社會、法律等不

(c)確保跨國境收養的兒童，享有與在

同層面進行分析，應包括以下內容： （Sylvain Vité, Hervé Boéchat, supra note 1,

國內被收養的兒童相當之保障及標準；

at 32；引自高玉泉，2016：192）

(d)採取一切適當措施確保跨國境收

出養兒童及其生父母與大家庭的身

養之安排，不致使所涉之人士獲得不正當

分：

的財務上收益；

1.出養兒童的成長歷程、個人與家庭

(e)於適當情況下，締結雙邊或多邊協

史、族群與宗教背景；

議或協定以促進本條之目的，並在此一架

2.出養兒童與原生家庭之關係以及出

構下，努力確保由主管機關或機構負責安 社區發展季刊

157 期

104

中華民國 106 年 3 月

邱靖惠．白麗芳．許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

員費用及支出，以避免有心人士在跨國收

養的原因；

養中獲得不當利益。最後的第 e 款提及「締

3.出養兒童的身體、動作、智能、社

結雙邊或多邊協議或協定以促進本條之目

會情緒發展； 4.出養兒童的外表、個性與行為；

的」 ，指的是海牙跨國收養公約，希望各國

5.出養兒童的現況，包括：生活習慣、

透過協定或其他模式合作跨國收養。 除條文本身規範外，參考 UNICEF

獨立的能力、與身邊其他兒童與成人的關

Implementation Handbook 所提出之特定議

係等。 第 a 款亦提及「應取得關係人經過充

題落實清單（Hodgkin & Newell, Unicef,

分瞭解而對該收養所表示之同意後，方得

2007. pp.301-302；引自林沛君，2014：

認可該收養關係」 ，此段文字雖未明確指出

103-104），另補充收養應特別注意的事項

哪些特定人士之同意為必要，但須注意、

如下： 1.相關法令是否明確要求被收養兒童

確保相關程序有無侵害出養兒童或其父母

之最佳利益應為「最大考量」？

之權益；而且儘管出養兒童之同意不是收 養的要件，但考量兒童之想法為其最佳利

2.針對收養事件中的兒童最佳利益之

益的核心，因此在收養事件上隱含必須充

評估，是否確實是以完整資料為判斷基

分 考 慮 兒 童 想 法 之 意 涵 ，（ Hodgkin &

礎？

Newell, Unicef, 2007, P.296；引自林沛君，

3.收養決定是否充分考量被收養兒童

2015：102）。兒童權利委員會就曾建議個

之意見？是否視其年齡與成熟度給予適當

別國家是否確實有考量出養兒童的想法，

權重？除被收養兒童外，其他相關兒童（如

特別是有一定年齡以上的兒童，應取得該

收養家庭子女）最佳利益是否納入考量？

名 兒 童 之 同 意 （ New

4.跨國收養之法律規範是否符合次順

Zealand

CRC/C/15/A.216, para.34） ；此外，委員會

位原則？

亦強調關係人表示同意後，應有撤回的可

二、其他兒童權利公約與收養有關條 文

能 ， 而 且 撤 回 期 間 不 得 過 短 （ Hungary CRC/C/HUN/CO/2）。 本條文第 b 款至第 e 款，則是規範跨

除了第 21 條外，由於收養係一個動態

國收養。強調是在「無法為兒童安排寄養

之服務過程，從決定出養到確認收養，中

或收養家庭，或無法在其出生國給予適當

間歷經兒童出養必要性之評估，確認出養

照顧時」 ，即窮盡國內收養的各種途徑後，

後進行安置，以及被收養兒童後續的尋親

才允許跨國收養。第 c 款則補充說明即便

與身世告知等，此一連串的服務流程依序

是跨國收養的兒童亦應享有與國內收養

尚牽涉到兒童權利公約第九、二十五、二

（第 a 款）一樣的保障與標準。第 d 款則

十一、七條，說明如下：

是規範費用的部分，僅限於合理的專業人 社區發展季刊

157 期

105

中華民國 106 年 3 月

專題論述 出養必要性評估

安置

•CRC 9 不與 雙親分離

收養

尋親/身世告知

•CRC 25 安 置後須定 期評估

•CRC 21收養： 兒童最佳 利益為最 大考量、 國內優先

•CRC 7：知 悉父母

註：以上四階段皆須考量兒童最佳利益、兒童參與表意權

圖1

兒童權利公約（CRC）與收出養服務流程圖

基於兒童權利公約第九條條文「締約

所受安置有關之其他一切情況，要求定期

國應確保不違背兒童父母的意願而使兒童

評估。」兒童委員會強調在安置決策過程

與父母分離。…」顯示不與雙親分離係一

中傾聽兒童意見之重要性，並且必須監督

重要的兒童權利，國家有義務採取積極的

安置期間兒童所得到的待遇，監督的次數

措施以及提供適當資源，避免父母因為「不

以及間隔期間係屬各國裁量範圍，但基本

必要」因素而親子分離，而所謂「不必要」

原則為「越具強制性的安置之監督、評估

的情況，依據 UNICEF 整理兒童權利委員

次數應越為頻繁」。一旦兒童接受安置之

會歷年來意見，包括：因經濟困難、居無

後，就應該針對安置的決策進行後續追

定所而強制安置兒童，或是因貧窮、暴力

蹤，追蹤應考量兒童的處遇模式是否適

導致兒童逃家或遭遺棄之情況。遇到上述

當、是否需要繼續安置、兒童的想法等

情況，國家應先行提供支持性服務以避免

（ Hodgkin & Newell, Unicef, 2007.

兒童與家庭分離，或協助其重返家庭

pp.383-384；引自林沛君，2015：119-120） 。

（ Hodgkin & Newell, Unicef, 2007.

安置期間過長，不僅會讓孩子長期處於不

pp.123-127；引自林沛君，2015：51） 。因

確定的照顧環境中，在臺灣，倘若在安置

此針對出養兒童是否已窮盡一切對其家庭

機構停留太久，出養兒童隨著年紀增長，

的支持，仍無法讓孩子繼續留在原生家

國內收養的可能性愈低，將嚴重影響其權

庭，而必須另覓收養家庭，是出養必要性

益，因此安置後的定期評估與追蹤相當重

評估之重點。

要。

評估出養必要性後，一旦確定要出

所有兒童皆擁有了解其身世之權利，

養，通常會協助將兒童先行安置。在安置

誠如兒童權利公約第七條所規範， 「兒童於

過程中，兒童權利公約第二十五條條文強

出生後應立即被登記，…，並於儘可能的

調， 「締約國確認為照顧、保護或治療兒童

範圍內有知其父母並受父母照顧的權

身體或心理健康之目的，而由權責單位安

利」 。即便是離開原生家庭被收養後，兒童

置之兒童，有權對於其所受之待遇，以及

同樣亦有知悉其生父母與原生家庭之權

社區發展季刊

157 期

106

中華民國 106 年 3 月

邱靖惠．白麗芳．許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

利，後續身世告知、尋親的法律規範是否

人接受親職準備教育、精神鑑定或藥、酒

符合公約本條文的要求，前開權利之限制

癮檢測等必要事項。認可或駁回聲請之裁

是否僅限於如揭露該等資料可能會對兒童

定，應通知地方主管機關，俾利主管機關

或其父母造成傷害（Hodgkin & Newell,

為必要之訪視或其他處置。除須符合前開

Unicef, 2007. pp.110-111；引自林沛君，

《民法》規定外，依《兒少法》第 16 條、

2015：46） 。在此值得探討的是，被收養兒

第 17 條規定，除繼親或一定親屬間收養

童的相關身世資料是否確實被保存，以及

外，無血緣的收養都必須透過機構媒合（目

他們是否擁有查詢該資料之權利。

前有 9 家機構，計 13 處服務單位） ，欲收 出養之民眾皆須向合法收出養機構提出申 請，經過社工的訪視調查與評估，收養人

參、CRC 與臺灣收養立法

尚需接受親職準備教育課程，審查通過後 公約第 21 條條文其中一段「該機關應

經過媒親和試行同住，機構會提交評估報 告給法院，作為裁定之重要依據。

依據適用之法律及程序」 ，明確指出締約國 有義務訂定並落實收養法規與程序。在我

現行制度規定收養必須透過法院認

國《兒童權利公約首次國家報告條約專要

可，並通知當地主管機關，以利後須追蹤，

文件》中，提及與收養服務有關的立法制

而法院判決依據則是參考家事官或社會福

度與措施主要在《民法》 、《兒童及少年福

利等專業人員所提供之報告。上述收養立

利與權益保障法》 （以下簡稱《兒少法》 ），

法與服務措施大致依循公約對收養的規範

及其子法《兒童及少年收出養媒合服務者

與精神--收養僅由主管機關許可，並且是

許可及管理辦法》（下稱《收出養媒合管

根據所有相關且可靠的資訊。而在「關係

理辦法》）當中，底下就一般國內收養與

人充分了解並表示同意」的部分，則是有

跨國收養分述如下。

《家事事件法》第 108 條說明，法院應依 子女之年齡及識別能力等身心狀況給予充

一、國內收養

分的表意權。

依《民法》第 1079 條規定： 「收養應

二、跨國收養

以書面為之，並向法院聲請認可。收養有 無效、得撤銷之原因或違反其他法律規定

跨國收養的部分，目前我國有 5 家媒

者，法院應不予認可。」目前我國對於收

合服務機構，與 11 個國家超過 32 個團體

養採取認可制度，法院認可成為收養之生

合作辦理跨國收養服務。 依《兒少法》第 16 條規定，以國內優

效要件。而法院認可兒少收養時，得命家 事調查官、主管機關或兒少福利機構等進

先收養為原則。而《收出養媒合管理辦法》

行訪視，提出報告及建議。亦可命收養人

第 21 條亦規定，媒合服務者辦理跨國境收

與被收養人共同生活一定時間，或命收養

養時，應提供已進行國內優先收養之證明

社區發展季刊

157 期

107

中華民國 106 年 3 月

專題論述

文件。並且建置「兒童及少年收出養服務

幾年國內保障兒少權益思想脈絡下，收出

資訊系統」 ，使各媒合服務者可共享被出養

養各項法規已漸趨於完善與成熟。

兒少資訊，增加國內收養機會並縮短等待

參、服務現況與爭議

期間。而且依《兒少法》及《收出養媒合 管理辦法》規定，兒少之國內出養及跨國

一、服務現況

出養服務流程、審查標準、所受服務及權 益保障皆相同。充分說明跨國收養的次順

根據司法院統計，2015 年法院裁定收

位原則以及符合國內收養兒童相同的保障

養兒少人數有 1,584 人，就收養類型進一

與標準。

步區分，以繼親與一定親屬間收養比例最

《收出養媒合管理辦法》第 9 條規定

高，合計占了近八成左右。本會服務經驗

申請從事跨國境收出養媒合服務許可應檢

發現又以繼親收養為大宗，繼親收養亦稱

附他國合作單位受該國認可或授權之證明

他方收養，指收養配偶前次婚姻或前段感

文件，並由中央主管機關進行審查，確保

情所出的孩子。而一定親屬間收養，係指

收養行為符合各該國之規定。該法第 19

收養人、出養人及被收養人間有血緣關

條規定媒合服務者收費項目及基準，並透

係，可能基於協助有困難的親人照顧孩

過業務檢查及評鑑，加強監督機構收費用

子、傳宗接代等原因而辦理，須符合《民

途，避免媒合服務者巧立名目收費或收取

法》與《兒少法》之親等輩份規定。

超額費用。在此規定下，可預防跨國收養

然而現行法規相對嚴謹的是指無血緣

不致使涉入人士獲得不當利益，並確保出

關係的收養，其實僅占兩成不到的比例，

養兒童於他國能獲得符合其最佳利益的安

一年大約三百案左右，且跨國出養比例比

排。

國內出養要高。

無論是《民法》或是《兒少法》 ，在近

表1

法院裁定收養兒少人數－依收養類型區分 總計

繼親或一定親屬間收養 小計

無血緣關係收養（收出養機構媒合） 小計

國內出養

跨國出養

2013 年

1651

1385（83.9%）

266（16.1%）

100

166

2014 年

1611

1264（78.5%）

347（21.5%）

155

192

2015 年

1584

1283（81%）

301（19%）

143

158

註：收出養新制 2012 年 5 月 30 日施行，故引用 2013 年以後之數據 資料來源：司法院、衛生福利部

然而每年平均有上千位被收養的兒

二、現行爭議 社區發展季刊

少，是否皆有符合法令規定或是兒權公約 157 期

108

中華民國 106 年 3 月

邱靖惠．白麗芳．許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

之精神，以下分別就收養前期之出養必要

被收養。雖然《兒少法》第 65 條，明文規

性訪視評估、安置期間，至收養兒童最佳

定安置兩年以上之兒童及少年，經直轄

利益、表意參與、跨國出養次順位原則，

市、縣（市）主管機關評估其家庭功能不

以及收養後期的身世告知與尋親服務，種

全或無法返家者，應提出長期輔導計畫。

種遭遇之問題與困境逐一說明如下：

此外，《民法》第 1090 條及《兒少法》第 71 條之規定，父母或監護人對兒童及少年

(一)政府對出養家庭之支持與提供資源不

疏於保護、照顧情節嚴重，或父母之一方

足

濫用其對於子女之權利時，法院得依他

兒權公約 21 條第 a 款強調判定出養兒

方、未成年子女、主管機關、社會福利機

童、其父母家庭狀況，必須依據相關且可

構或其他利害關係人之請求或依職權，為

靠之資訊，而家庭出養原因即是其中一

子女之利益，宣告停止其權利之全部或一

項。基於 CRC「兒童不與雙親分離之權

部。

利」 ，針對要出養兒童之家庭，政府應窮盡

即便有法律明文規定，但實際執行仍

所有家庭支持服務或提供足夠育兒資源，

曠日耗時。依據本會經驗，有些出養兒童

以減少「不必要」之出養。然就本會服務

被安置超過 4-5 年，才被提到停止親權評

出養家庭經驗發現，許多出養人得不到家

估會議討論，之後還須經歷停止親權及等

人支持，但又因家人有資產或工作，無法

待出養一連串程序，包含尋求律師協助、

通過政府補助審核，在社工員無法連結長

法院送件、等待停親判決、轉介收出養機

期穩定資源下，生父母只能選擇出養。

構及等待媒合，而上述所提及之程序，迫

而目前全國收養案件有八成係屬繼親

使出養孩童必須再繼續耗費 1-2 年的時間

或一定親屬間收養，其中又以繼親收養為

待在寄養家庭或育幼院，進而錯失最佳出

大宗，實務上不乏因為父母再婚，期透過

養國內的時機。

繼親收養來切斷孩子與前配偶之間的法定

兒權公約第 25 條強調受安置兒童須

關係，讓對方無法再探視孩子；另外繼親

接受定期評估與追蹤，即是確保兒童之權

婚姻一旦結束，往往也會伴隨終止收養。

益不會在安置過程中犧牲。無論是安置期

目前繼親收養的訪視次數多半僅為一、兩

限或是親權停止判決確定未落實行政流程

次，是否有確實讓前配偶充分理解出養後

執行時限，此行政流程上之消極不作為，

所造成之影響，切斷與原生父母之關係是

過長的程序作業時間，嚴重影響兒少權益。

否符合兒童之最佳利益。 (三)兒童最佳利益僅為次要考量 (二)安置處遇期程漫長，未落實執行期限

兒權公約第 21 條強調，兒童最佳利益

確認出養必要性而進入安置系統的出

為收養最大考量，其他政治、經濟、收養

養兒童，有時會因為行政疏失而無法順利

人利益等絕對不能等同或大於之。但因兒

社區發展季刊

157 期

109

中華民國 106 年 3 月

專題論述

童是權力較為弱勢的一方，無法為自己權 (四)缺乏友善環境協助兒少參與表意

益發聲，當欲申請收養的成人受阻時，就 會向民意代表陳情或政府部門施壓，而政

公約第 21 條雖未明確指出需要出養

府主管機關就會邀請收出養機構和縣市政

兒童之同意，但兒童參與表意是 CRC 四大

府商討如何回應欲收養孩子民眾之需求。

原則之一，顯見兒童想法應被充分考量。

臺灣收養制度過往是從為宗嗣與為父母所

我國《家事事件法》明文收出養孩童表意

發展出來，社會大眾習慣用成人角度思

權及曉諭裁判結果之權利，然根據本會實

考，認為只要具備愛心和經濟能力即可收

務經驗，法庭內高壓氛圍仍讓兒童在表意

養，無法認同現行以兒童為本之收養制

過程中感到不自在。

度，比如：收養父母需與被收養人有一定

由於我國司法體系本身未建構出兒童

年齡差距、需經過機構審查評估、或是無

表意的友善環境，實務上有司法事務官因

法自己挑選投緣的孩子等。

不夠了解兒童發展，用較艱澀之字眼或命

此外， 「兒童最佳利益」本身即是一個

令口吻，要求孩子當庭表示意見；或者未

抽象的概念，實務執行上仍有些爭議。遇

考量兒少感受，在孩子面前盤問出養人複

上不同專業領域，亦會做出不同的判斷與

雜之交友狀況或犯罪背景；亦曾有養父母

解讀，特別是跨向法律領域時，最佳利益

因不願使其七歲以上子女得知收養身世，

見解並非一致。比如《兒少法》第 18 條父

請託事務官不要傳孩子出庭，事務官竟然

母對於兒童及少年出養意見不一致，或一

同意之案例等。此外，法庭上對下的位置

方所在不明時，經法院調查如果認為收養

和環境，使未成年當事人在表意過程中感

符合兒童最佳利益，應予認可。但實務上

到諸多壓力甚至恐懼。因此在法律程序

如果父母一方反對，即便過往沒有實際照

中，如何落實建構一種更為平等且友善的

顧過孩子，法院可能還是會尊重父母的意

兒少參與表意環境，係當務之急。

見，讓孩子持續留在安置系統；另外，根 (五)跨國境收養前是否窮盡國內可行的安

據社家署兒少收養資訊中心統計，每年兒 童被終止收養案件當中約有四成五來自於

置而不可得

繼親收養，成人間一旦離婚就立刻辦理終

2015 年透過機構收養的案件中，國內

止收養，並未以建立親子關係為收養之目

有 143 位、國外則是有 158 位，雖然跨國

的，因此社工訪視調查報告建議希望親子

境與國內收養之差距逐年拉進，然每年仍

間要有一段實際相處的時間後再來申請收

有百件，目前我國跨國收養是否有符合次

養，但法院不一定會採納社工的見解。對

順位原則，值得探討。

於親權和兒童最佳利益的權衡，司法和社

雖然政府設置媒合平臺，並規定四十

工的解讀顯然還有一定之差距。

五日未媒合成功，才可跨國境出養。但各 收出養機構媒合習慣、細部處理流程與價

社區發展季刊

157 期

110

中華民國 106 年 3 月

邱靖惠．白麗芳．許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

值理念尚有差異，如：有些機構仍以跨國

肆、結論與建議

出養為服務大宗，因此導致媒合平臺只徒 具形式，成效相當有限。而且政府雖已確

一、結論

立國內出養為優先原則，但該指標內涵抽 象，未能實際落實在機構執行層面，宣示

兒童最佳利益是最大考量，其他利益

意義大於實質意涵。

不得優先或是等同被收養人之利益，係兒

除此之外，有些特殊出養兒童（罹患

權公約第 21 條最重要之精神。要全面調整

疾病）在國內無法尋覓合適收養家庭而被

過去以成人為本位之思考，政府應對社會

迫出養國外，我國現行福利措施無法提供

大眾和民意代表進行觀念宣導與倡議，針

其足夠協助，此狀況同樣值得深思。

對不同專業進行教育訓練，在制度上的設 計因為要保障被收養兒少的權益，因此欲

(六)身世告知與尋親受限現有資訊與查詢

申請收出養的成人勢必有些不便，無論從

權限

支持孩子在原生家庭中成長、無法返家需

目前尋親服務主要係透過兒童及少年

要及時安排出養、盡可能讓孩子留在原生

收出養資訊中心協助，然受限十一年前才

國以及給予孩子知道身世和尋親的權利

設立，當時各單位並未妥善或長期保存資

等，每個環節都要回到兒童權利公約的精

料，因此十一年前的收出養資料付之闕

神，認可這是每位被收養兒童的基本人權。

如。而成立後各單位雖送交資料，但是否

二、建議

全部繳交、無一遺漏無法得知，各縣市政 府、收出養機構法院交查案件訪視單位送

(一)收出養相關制度之建議

交資料的積極度也落差甚大。 資料遺漏增加尋親難度，再加上個資

針對出養之必要性，因政府對出養家

法通過後，各方解讀不同，能供查詢的資

庭的協助與支持不足，社工員訪視時無法

料更是受到限制，特別是無法申請取得原

連結相關資源，致使此類家庭「不必要」

生家庭戶籍資料，影響被收養人之尋親權

出養兒童，此舉與公約中兒童不與雙親分

益甚鉅。

離權利有所違背。建議政府應全面檢視現

此外，國外法令多規定滿 18 歲即視為

行社會救助系統，是否能協助有意願撫養

成年，便可進行尋親，且國外常有未成年

子女之生父母，特別是育有特殊需求兒童

時即由養父母代為提出尋親申請，而我國

之家庭。

法令規定為滿 20 歲才成年，且國內對於身

此外，為有效促進國內收養，符合跨

世告知相對保守的情況下，都讓這些孩子

國境出養次順位之原則，針對現有收出養

無法得知自己的身世。

媒合平臺，本會建議各機構登錄於資訊系 統之個案資料內容應具一致性，才可充份

社區發展季刊

157 期

111

中華民國 106 年 3 月

專題論述

透過資訊系統了解相關訊息。並建議主管

原則下，應在法律程序中落實建構出更為

機關每年應定期審核收出養機構服務數

平等友善的兒少表意環境，以讓案件中的

據，以及跨國境出養兒童之背景資料，如：

兒少當事人能真實表達自身的感受。例如

有無特殊疾病、身心障礙等，進行分析與

多採用非法庭的情境，援引社工或心理師

控管。

之專業協助陪同訊問；或是提供司法人員 兒童權利議題之相關進修課程，以藉此保

(二)收出養實務落實之建議

障收出養孩童在過程中的基本表意權。

在實務層面，為避免孩童長期在安置

（本文作者：邱靖惠為兒童福利聯盟文教

系統被遺忘，地方政府應落實安置兩年後

基金會研發處組長；白麗芳為兒童福利聯

確實擬定長期處遇計畫，中央政府應定期

盟文教基金會處長；許愷洋為兒童福利聯

監督各縣市之執行狀況，並加強對行政與

盟文教基金會研發處研究員）

司法體系之溝通，讓需要被出養而兒童的

關鍵詞：兒童權利公約、收養、兒童最佳 利益、兒童參與表意

時間不要浪費在無謂的流程當中。 此外，在 CRC 促進兒童表意與參與的

參考文獻 林沛君（2015） 。 《兒少人權向前行》臺北市，臺灣展翅協會，2015 年 4 月。 高玉泉、蔡沛倫編著（2016） 。 《聯合國兒童權利公約逐條要義》 ，衛生福利部社會及家庭 署委託。 行政院，兒童及少年福利與權益推動小組（2016）。《兒童權利公約首次國家報告條約專 要文件》 。取自 https://crc.sfaa.gov.tw/show_doc_area.php?location=B02&loc2=149 Rachel Hodgkin and Peter Newell (2007). Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child: Fully Revised Third Edition. UNICEF.

New York: UNICEF.

SYLVAIN VITÉ & HERVÉ BOÉCHAT, A COMMENTARY ON THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RIGHTS OF THE CHILD: ARTICLE 21. ADOPTION 19

(André Alen et al. eds., 2008).

Committee on the Rights of the Child, Concluding Observations: Hungary, ¶ 34, U.N. Doc. CRC/C/HUN/CO/2 (Mar. 17, 2006).

社區發展季刊

157 期

112

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

聯合國《兒童權利公約》對我國家外 安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗 胡中宜

單純，報請檢察官相驗死因（中央通訊社，

壹、前言

2016.10.10） 。某市寄養家庭受託安置高風

《兒童權利公約》 （Convention on the

險家庭的小三學童，家中成員疑似在教導

Rights of the Child, CRC）係聯合國於 1989

課業時，因學童屢教不會，因而拿鐵製鉛

年 11 月 20 日的會議上通過該有關議案，

筆盒打臉，且以鉛筆戳手臂作為懲罰，社

1990 年 9 月 2 日生效，公約的四大兒童權

會局接獲通報後已將男童另行安置（自由

利：生存權利、發展權利、參與權利、受

時報，2010.12.16） 。

保護權利，世界各國無不致力增進兒童的

在我國主張遵守聯合國兒童權利公約

社會權與幸福感（Freeman, 2000; Khadka,

之際，並在 2014 年通過《兒童權利公約施

2013） 。然而，這項公約帶給我國兒童福利

行法》後，對國內兒少家外安置照顧之意

的意涵為何？實質的影響以及實施現況，

涵及影響，我國相關家外照顧之政策與實

值得觀察。

務如何與時俱進，避免發生上述不當實務 事件，進而積極保障兒少福利與權利，將

尤其，兒少家外安置照顧，理應提供

是政府與民間機構應深刻反省之處。

弱勢家庭兒少更加完善的環境，但近年仍 出現家外安置照顧不當實務（malpractice） 之事件，令人遺憾。例如：某育幼院傳出

貳、歐洲國家對於家外安置照顧 兒童的權利保障

有男童猝死，隨即派遣救護人車前往查 看，抵達育幼院發現 11 歲男童，口吐白 沫，已經沒有生命跡象。救護人員立即把

歐洲國家對於人權保障，尊重兒童權

男童送往醫院急救，仍傷重不治，由於男

益的積極程度，展現在兒童福利服務的推

童左額頭紅腫、上半身多處瘀青，生前曾

動上不餘遺力，值得我國借鏡，本文援引

經和保育員發生爭執，警方認為案情並不

愛爾蘭、北愛爾蘭、立陶宛、義大利及英

社區發展季刊

157 期

113

中華民國 106 年 3 月

專題論述

國等地區之作法，提供對話與反思。 (三)多元文化與發展潛能

一、愛爾蘭

兒少工作者必須有一個開放、積極、

愛爾蘭的安置照顧國家標準報告

尊重的態度在面對青少年，以及尊重青少

（National Standards for Children’s Resi-

年個別的需求、社會、文化、宗教以及族

dential Centres）提到幾項兒童權利的重要

群認同，能尊重青少年的想法，並且讓他

議題（Slainte & Leanai, 2014）。

們知曉有人是支持並理解他們，亦鼓勵青 少年去嘗試及發展興趣或喜愛，也協助青

(一)表意權

少年去探索適合他們的工作。而所有的工

在機構中，青少年的意見及想法是被

作人員都應意識個案的多元差異及反歧視

徵求且極為重視，因其想法可能影響他們

的政策，須於日常操作並實踐，讓青少年

的生活及未來；而在安置照顧中，青少年

皆能理解歧視的特質，且不受任何形式的

有清楚的投訴程序，可適時表達關心或抱

羞辱。

怨，且工作者知道應該如何對待及解決；

二、北愛爾蘭

其次，青少年可根據年紀及經驗獲得信 息，如資訊自由、安置照顧相關的書面訊

在北愛爾蘭有越來越多兒童保護的需

息等。

求產生，這群脆弱的兒童無法獲得家庭內 照顧的權利，而保護兒童最大利益是最終

(二)共同協定照顧計畫

原則。因此，面對這樣的狀況，北愛爾蘭

兒少工作者與家長及青少年共同協定

在《替代性照顧與兒童權利》（Alternative

並定期受審查的法定書面照顧計畫，該計

Care and Children’s Rights in Northern Ire-

畫規定了安置宗旨及目標定位、促進福

land）報告中指出替代性兒童服務應提供

利、教育、興趣和青少年的健康需求，以

良好的照顧品質、尊重兒童表意權、維護

及離開安置照顧的準備等。其準則包含：

兒童最佳利益，以保障兒童基本權利

合適的安置及收案、法定的照顧計畫、照

（Allamby, 2016） 。

顧計畫回顧、家庭關係維繫工作、社會工 (一)良好照顧

作的角色等。於此，青少年可表達對安置 的需求、了解被安置的目的，和未來會發

目前對於寄養家庭的需要供不應求，

生的事情，亦可參與照顧計畫的審查會

須確保有合適的家庭、合適的地方及能

議；而工作者及管理者自身皆須對安置的

力，才能不斷提供給有需求的兒童。調查

合適度感到滿意，並且須在照顧政策與實

結果顯示部分受訪兒童表示接受不恰當的

踐上考量到保護青少年免於遭受同儕霸

安置照顧，而且照顧場域的不足與兒童權

凌。

利不被尊重。因此，兒童於安置照顧中若

社區發展季刊

157 期

114

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

出現照顧疏忽或不當問題，則兒童的最佳

本需求，但有限的溝通技巧，使其無足夠

利益可能受損。

能力受到保護，在替代性安置機構中更可 能使他們的權利受到侵害。此項報告透過

(二)表意權

問卷調查及兒童、工作員的訪談方法，分

兒童表示意見且該意見應獲得考量的

析立陶宛在兒童照顧及特殊教育機構制度

權利為兒童權利公約的原則之一，它是需

中兒童人權的實踐狀況，資料顯示各部門

要採取行動來確保權利的實現，兒童若能

無效率的合作以及責任分配不完全，恐危

擁有自己看法以及表達意見的權利，將對

及兒童發展。其次，兒童照顧及教育系統

個體具有全面性的影響。

反映社會隔離的概念、居住於安置機構中 個案將越來越依賴社福系統，然而依賴並

(三)兒童最佳利益（best interests of the

無助於個體發展。機構中缺乏有品質的專

child）

家及部門合作關係不佳，無法提供有效且

該報告指出除了優先考量並確保兒童

複雜的支持給予家庭及兒童。生活在安置

最佳利益外，在北愛爾蘭需要額外的措施

或教育機構將削弱兒童及家庭的關係，不

加以保護，特別是在安置照顧及場所的穩

利於發展社交關係。一些在照顧機構的工

定性。例如寄養家庭的短缺已影響個案接

作人員是低動機的。沒有統一的服務紀錄

受保護安置的權利，造成有些寄養家庭對

與財務系統，無法提供準確的資訊或資源

於兒童照顧是不適合的，因此擴大寄養家

的分配。因為來自不同機構和服務的專家

庭的招募範圍與專業條件的提升是必要

們並不傾向合作，兒童的權利存在被侵犯

的。

的風險等。

因此，建議衛生福利部門應持續評估

因此，建議安置照顧機構必須符合兒

立法與制定政策，考慮照顧的特殊需求，

童最大利益以及協助返家或獨立生活；此

竭力保持兒童安置的穩定性、安置的適切

外，兒童照顧改革須立即啟動，逐步邁向

性以及考量兒童的最佳利益，以確保在兒

寄養家庭模式，較符合兒童照顧目標，且

童服務上有持久性的規劃及更好的服務成

安置機構的兒童數應逐漸減少，鼓勵兒童

效（Allamby, 2016）。

照顧歸於家庭；再者，應設置專業的治療 性機構，以協助行為或情緒障礙的兒童發

三、立陶宛

展，並且有合格與熱誠動機的人員從事相

東歐立陶宛，大約平均每年有 3 萬名

關照顧工作；而在整體照顧上，政府應深

的兒童失去父母的照顧，他們的權利應該

度進行預算的分配，藉由國家力量來改善

受到保護。Šalaševičiūtė 等人（2006）在《安

兒童居住及需求等問題，機構則需要有明

置照顧與教育機構的兒童人權處境報告》

確的規範、制度化的設計，並基於相同的

中，提及殘疾兒童因仰賴於照顧者提供基

價值原則，為兒童的最佳利益做出努力

社區發展季刊

157 期

115

中華民國 106 年 3 月

專題論述

（Šalaševičiūtė, et al, 2006）。

（Woodhouse, 2014） 。

四、義大利

五、英國

在義大利的經驗中很大的程度受到兒

英國學者 Clough 提出安置機構對個

童權利公約的影響，尤其在 2008 年全球經

案權利的保障，分為四種類型：一是公民

濟風暴後，15 至 24 歲青年失業率高達

的權利，案主與其他人一樣被公平對待，

46%，青年的聲音在體制內外逐漸升高，

應鼓勵個案請求法律所規定的各項服務。

使得義大利成為歐洲重視兒童社會參與之

二是任何機構對個案的普遍權利，機構應

國家（Woodhouse, 2014） 。

列出服務使用者的所有權利，包括隱私選

義大利於 2011 年國內制定「兒童權利

擇、做決定、審查程序訊息等。三是特定

公約議定書」 ，小學、中學及高中被教授兒

機構的權利，個別機構應建立清楚的生活

童參與權並進行結構性的參與活動，兒童

作息與常規，讓個案了解機構的期待與案

權利是常見電視、媒體以及家長和教師的

主的想要，例如機構服務使用者可否使用

非正式討論議題，包括醫療、教育、基本

廚房、擁有房間、置物櫃鑰匙。四是個體

生活水準、良好的營養、安全的娛樂和生

的權利，包括安置期間個案與機構的約

活場所。另外，2010 年歐洲委員會發布「兒

定，應將協定寫成書面契約，以便個案清

童友善司法準則」 ，這些準則宣示在法律訴

楚 所 有 的 權 利 與 義 務 （ Clough, 1982;

訟中聆聽兒童的聲音和保護他們的尊嚴

Clough, 2000） 。

（Woodhouse, 2014）。

參、兒童權利公約對我國家外安 置照顧之意涵

此外，兒童的社會參與權利的實踐更 是努力，2012 年發展關於兒童參與的評估 工具，指導兒少工作者評估兒童參與權利

一、兒童權利公約的背景

方面的進展。參與有三種基本形式：(1)透 過遊戲、娛樂和表達；(2)透過計畫方案；

聯合國憲章揭示人類家庭所有成員的

(3)透過公民組織，青年議會和論壇進行倡

固有尊嚴及其平等與不可剝奪的權利，乃

議、決策或政治參與。兒童的意見必須以

是世界自由、正義及和平的基礎；世界人

適合年齡的方式徵求，確立兒童的言論自

權宣言及國際人權公約中亦同意任何人享

由、思想、宗教自由和相互尊重的尊嚴，

有前述宣言及公約揭示的權利與自由，不

不論年齡或社會條件都能實踐參與權。因

因其種族、膚色、性別、語言、宗教、政

此，家外安置機構如何協助透過日常活

治或主張、國籍或社會背景、財產、出生

動、服務方案與倡導等方法，盡可能在照

或身分地位等而有任何區別。兒童有權享

顧期間聆聽兒童的聲音，回應需求，充分

有特別照顧及協助；確信家庭是兒童成長

實踐兒童參與，以保障其基本權利

與福祉之環境，應獲得保護及協助；應充

社區發展季刊

157 期

116

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

分培養兒童使其可在社會上獨立生活（社

關作為，應以兒童最佳利益為優先考量。

會及家庭署，2016）。

確保負責照顧與保護兒童之機構、服務與

在 1924 年日內瓦兒童權利宣言，與

設施符合主管機關所訂之標準，特別在安

1959 年通過之兒童權利宣言揭示兒童應

全、保健、工作人員數量與資格及有效監

獲得特別照顧之必要性，兒童因身心尚未

督等方面（第 3 條） 。

成熟，因此其出生前與出生後需獲得特別

3.權利之落實

之保護及照顧；對生活在極端困難情況之

應採取所有適當之立法、行政及其他

兒童給予特別之考量；斟酌每一民族之傳

措施，在經濟、社會及文化權利方面，應

統與文化價值對兒童之保護及和諧發展的

運用最大可用之資源（第 4 條） 。

重要性，透過國際合作改善發展中國家兒

4.生存與發展權

童生活條件（社會及家庭署，2016） 。延續

承認兒童有與生俱來之生命權，應盡

上述發展，《兒童權利公約》即在聯合國

最大可能確保兒童之生存及發展（第 6

1989 年 11 月 20 日的會議通過，成是首項

條） 。

具法律約束力的國際公約，保障兒童在公

5.不與父母分離之權利

民、經濟、政治、文化和社會的權利，公

確保不違背兒童父母的意願而使兒童

約共有 192 個締約國，得到大部份聯合國

與父母分離。但主管機關依據適用之法律

成員承認或有條件承認。

及程序，經司法審查後，判定兒童與其父 母分離係屬維護兒童最佳利益所必要者，

二、兒童權利公約與家外安置照顧

不在此限（第 9 條） 。 6.尊重兒童意見

依據兒童權利公約之條文揭示，至少 包括以下內容涉及我國家外安置照顧服務

確保有形成意見能力之兒童有權就影

（社會及家庭署，2016；高玉泉、蔡沛倫，

響其事物自由表示其意見，其所表示之意

2016）。

見應依其年齡及成熟度予以權衡（第 12

1.禁止歧視

條） 。 7.表意權

不因兒童、父母或法定監護人之種 族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其

兒童應有自由表示意見之權利，包括

他主張、國籍、族裔或社會背景、財產、

以言詞、書面或印刷、藝術或透過其他兒

身心障礙、出生或其他身分地位之不同而

童選擇之媒介（第 13 條） 。

有所歧視；應採取所有適當措施確保兒童

8.思想自我意識與宗教自由

得到保護（第 2 條）。

應尊重兒童思想、自我意識與宗教自 由之權利（第 14 條） 。

2.最佳利益

9.結社及和平集會自由

所有關係兒童之事務，無論是由公私

確認兒童享有結社及和平集會自由之

社會福利機構、法院、行政機關或立法機 社區發展季刊

157 期

117

中華民國 106 年 3 月

專題論述

權利（第 15 條） 。

權對於安置有關情況，要求定期評估（第 25 條） 。

10.隱私權

16.社會保險

兒童之隱私、家庭、住家或通訊不得 遭受恣意或非法干預，其榮譽與名譽亦不

兒童受有社會安全給付之權利，並應

可受非法侵害，有依法受保障之權利（第

根據國內法律採取必要措施（第 26 條） 。 17.基本生存水平

16 條） 。 11.適當資料之獲取

兒童有權享有適於其生理、心理、精 神、道德與社會發展之生活水準（第 27

傳播在社會與文化方面有益於兒童之

條） 。

資訊；鼓勵不同文化、國家與國際的資訊 交流與國際合作；鼓勵兒童讀物之出版及

18.教育權

傳播；鼓勵大眾傳播媒體對少數族群或原

兒童有接受教育之權利，並於機會平 等之基礎上逐步實現（第 28 條） 。

住民兒童在語言方面之需要，予以特別關

19.教育目標

注（第 17 條）。 12.家外安置照顧

使兒童之人格、才能以及精神、身體

針對暫時或永久剝奪其家庭環境之兒

之潛能獲得最大程度之發展。培養對兒童

童，或顧及最佳利益無法繼續留在家庭環

之父母、自身的文化認同、語言與價值觀

境時，應給予特別之保護與協助。應依其

（第 29 條） 。

國家法律確保兒童獲得替代方式之照顧，

20.多元文化尊重

包括安排寄養、收養或適當之照顧機構。

少數族群或原住民兒童應享有自己的

應考量養育具有持續性，並考量兒童之種

文化、信奉自己的宗教並舉行宗教儀式，

族、宗教、文化與語言背景，予以妥適處

使用自己的語言之權利（第 30 條） 。 21.休閒及文化活動參與

理（第 20 條）。 13.身心障礙兒童保護

兒童享有從事適合其年齡遊戲與娛樂 活動，以及自由參加文化生活與藝術活動

確保其尊嚴、促進其自立，有利於其

之權利與平等機會（第 31 條） 。

積極參與社會環境下，享有完整與一般之

22.經濟剝削

生活（第 23 條） 。 14.健康照顧

兒童有免受經濟剝削之權利，避免從

兒童有權享有最高水準之健康與促進

事任何可能妨礙或影響其接受教育，或對

疾病治療以及恢復健康之權利，確保健康

健康或身體、心理、精神、道德或社會發

照護服務之權利不遭受剝奪（第 24 條） 。

展有害之工作（第 32 條） 。

15.安置照顧定期評估

23.物質濫用

為照顧、保護或治療兒童身體或心理

採取立法、行政、社會與教育措施，

健康之目的，由權責單位安置之兒童，有

保護兒童不致非法使用麻醉藥品及精神藥

社區發展季刊

157 期

118

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

物，並防止利用兒童從事非法製造及販運

家庭失去功能的狀況下仍能獲得妥適照

此類藥物（第 33 條）。

顧，由專業照顧者提供生活照顧與輔導。

24.不當對待

然而，受虐、失依兒童透過國家權力轉換

被剝奪自由之兒童應受到人道待遇，

至適當之教養處所，期待能獲得良善照

並應考慮其年齡之需要加以對待。除有特

顧，若出現機構的傷害事件，雪上加霜。

殊情況外，兒童有權透過通訊及探視與家

胡中宜（2016）即建議主管機關應落實平

人保持聯繫（第 37 條） 。

時督導與訪視，以積極善意的角度與機構

25.受虐兒童社區康復

共同面對缺失，並運用資源協助改善照顧

採取所有適當措施，使遭受疏忽、剝

環境。長時間面對兒童的照顧者應積極促

削或虐待兒童康復與重返社會，應於能促

進兒童在安置期間獲得健康的身心發展，

進兒童健康、自尊及尊嚴之環境中進行（第

除落實「兒少福利機構專業人員資格及訓

39 條）。

練辦法」外，開辦相關訓練，例如情緒管

26.少年司法

理與壓力調適、兒少行為特質與輔導、兒

確保兒童福祉，並合乎其自身狀況與

童創傷與依附關係、衝突管理、個人覺察

違法情事，採行多樣化之處置，例如照顧、

與專業倫理等課程，以因應遭受創傷兒少

輔導或監督裁定、諮商輔導、觀護、寄養

呈現的行為困擾、衝動、對抗違逆議題，

照顧、教育或職業培訓方案及其他替代機

照顧者對兒少行為將能同理與正面管教，

構照顧之方式（第 40 條） 。

發展合適的教養與照顧策略。另外，安置

若從上述原則來看，服務輸送過程應

照顧工作屬於高情緒勞動的環境，面對兒

注意兒童的基本人權的禁止歧視、最佳利

少多元的心理、行為需求，連續上班數日，

益、生存發展、表達意見、隱私尊重、資

照顧者個人生理、情緒處在高張的狀況進

料揭露、身心障礙兒童保護、定期評估、

而影響照顧品質，應落實合理的排班制

教育權、多元文化、避免剝削、不當對待

度，重視安置機構勞動條件刻不容緩。但

等的面向，並在兒童安置照顧政策與服務

兩難的是隨著新制《勞動基準法》工時規

上檢視相關程序之適當性。

定的上路，頻繁的更換照顧者可能衝擊安 置兒少依附關係的建立，針對機構夜間照 顧人員之休息時間是否納入工時計算，後

肆、我國家外安置照顧中兒童權 利保障之現況

續政府宜在法律面及實務面加以研議，提 出合理的改善方案。

近年發生安置照顧之傷害事件，家外

根據 Chiu（2014）針對臺灣兒少安置

安置照顧中兒童權利保障程度為何？到底

照顧人權保障的研究，探索安置照顧兒童

是保護，還是權控？值得深思。尤其家外

的生活經驗，對自己權利的認識與理解，

安置是一種替代性福利服務，主要目的在

以及如何體驗他們的權利，作者採取民族

社區發展季刊

157 期

119

中華民國 106 年 3 月

專題論述

誌方法，運用參與觀察、訪談，針對 50

4.537，標準差 0.721；可行度之平均數達

位兒童之家個案深入了解，調查結果顯

4.046，標準差 0.772。換言之，從研究結

示，雖然兒童的基本生存權利得到滿足，

果來看，國內當時整體院童權益之維護有

機構照顧中的嚴格程序和懲罰性紀律管理

一定程度之水準。

措施仍須被關注，即便安置兒少表達他們

因此，彭淑華（2014）點出安置照顧

對機構與照顧者的支持陪伴的感受，唯個

回應兒少需求與權益保障的幾項關鍵，包

案隱私和自由的追求、個人的需要仍有義

括：1.安置期間的生活照顧與親情連結，

務尊重。兒童表達性的需求在他們經歷生

落實對安置兒少的生活照顧與親屬關係維

活中體制機制之間產生緊張關係，這現象

繫，尤其是兒少的需求反映應被重視。2.

反應儒家家族主義的文化價值與無條件服

營造友善之安置環境，兒少發展與表意權

從成人的期望。最後，研究亦發現，安置

應被重視，尤其是愛與隸屬的需求，協助

兒童不僅能夠闡明他們的理解，而且對兒

兒少連結重要他人，獲得正向經驗。3.尊

童權利的經驗過程中展現了自己的潛力。

重兒少的獨立自主及表達需求的權利，並

進一步，彭淑華（2014）研究顯示機

能在合理的範圍內調整回應其需求，並於 照顧管理規範兼顧個人隱私的保障。

構安置兒少最需要的權利，以「增加活動 空間」最高， 「合宜的外出規範」 、 「衣物的 選擇」次之；另外，希望改善「手機的使

伍、現行中央評鑑機制中涉及兒 童權益保障之意涵

用」 、 「用錢的金額」 、 「網路的使用」及「外 出規定」 ，以及多數認為「個人隱私的保障」 最為重要。換言之，家外安置兒少的權利

依據衛生福利部社會及家庭署 2015

需求主要以「自由選擇」、「生活作息彈

年的兒童及少年安置機構評鑑計畫，其中

性」 、 「被尊重」及「自我表達意見」 ，值得

有關兒少權益保障部分，共分為五大權

本地照顧工作者深思。

益，19 項指標（社會及家庭署，2015） 。

黃貞容（2002）針對育幼機構安置服

一、基本人權

務院童權益訂出維護指標，一是兒童基本 權益，例如平等權、自由權、秘密通訊權、

1.建全成長與發展的權利

宗教自由權、生存權、工作權、財產權、

依年齡或就學年級訂定合理之起居作

教育權、新興人權；二是兒童特殊權益，

息時間；重視家庭化互動與生活安排，如

例如家庭生長權、免於受剝削權、發展權、

兒童少年分家而居、有專屬工作人員負責

社會權、遊戲權；三是機構院童權益，包

住家的管理，作息與活動安排依各家特性

括社會工作的義務、申訴權、明文規定案

而不同、家長與兒童少年接觸時間長且固

主的權益、機構與院童的特別協定。研究

定。 2.適當管理規範的權利

結果顯示整體院童權益同意度平均數達 社區發展季刊

157 期

120

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

1.接受適當醫療的權利

依兒童少年年齡及身心發展特質訂定 合宜之管理規範或辦法；管理規範由師生

確保兒童少年接受適當醫療的權利。

共同討論研擬；兒童及少年有拒絕身體處

2.特約或固定醫療院所之就醫流程

罰、團體處罰及其他不當處罰的權利。

有特約或固定就醫之醫療院所。

3.隱私及保密的權利

五、人身安全權

院生資料保密與個人隱私權益保障的

1.公共意外責任險

規定。 4.平等無差別的權利

投保公共意外責任險。

機構確保兒童少年享有平等無差別的

2.性侵害、性騷擾及霸凌案件預防與

權利，例如性別平等， 尊重多元性傾向。

處理 符合「兒童及少年安置及教養機構性

二、社會權

侵害事件處理原則」、「兒童及少年安置及

1.自決權利

教養機構性侵害事件處理流程」及反霸凌

院生依其心智年齡參與決策；每月召

之規定。 3.執行查閱應徵者或從事服務者有犯

開家庭會議，尊重兒童少年權益的表達與

罪加害人登記資料

參與機會，相關紀錄完整；允許兒童少年

依「性侵害犯罪加害人登記報到及查

擁有合宜之空間自主權。 2.申訴權利

閱辦法」第 12 條查閱或請當事人自行檢附

建立兒童少年及家屬適當的申訴制

證明。 4.加強安置對象性侵害防治相關法規

度，並據以實施。 3.宗教自由的權利

及自我保護能力訓練 邀請轄內警察局婦幼隊人員或其他專

確保兒童少年享有自由信仰宗教與參

業人員至機構加強性教育、安全性行為或

與宗教活動的權利。 4.休閒、娛樂及文化活動的權利

反霸凌等教育宣導。 5.提高工作人員性教育、性侵害與性

確保兒童少年享有適當休閒、娛樂及

騷擾防治及反霸凌之知識、能力及敏感度

文化活動的權利。

工作人員參加在職教育或相關案例之

三、教育權

個案研討等。 6.保育及生輔人員接受性侵害及性騷

接受適當教育的權利：確保兒童少年

擾防治訓練課程之參訓情形

接受適當教育的權利，如有學校拒絕接受 機構個案就讀時，機構的克服或處置方式。

有保育及生輔人員參加在職教育或相 關案例之個案研討等。

四、健康權 社區發展季刊

7.設置預防性措施之硬體設備設施 157 期

121

中華民國 106 年 3 月

專題論述

會參與程度仍低。

機構死角等處所設置具預防性侵害或 霸凌等行為之硬體設施設備，例如監視

3.教育權

器、探照燈或感應式照明燈等。

國中教育階段院童，社區就學發生阻

8.危機預防處理及通報機制

礙進行園內教育，恐違反社區融入之精

訂有危機事件處理作業須知，例如危

神，應積極商請地方政府協調。

機事件係指天然災害、意外事件、公共安

4.健康權

全事件、暴力衝突事件及其他重大危機事

偏遠機構之就醫的便利性低；依據健

件等，訂有處理機制、通報作業流程及緊

檢結果設計健康管理計畫，保障院童健康

急聯絡管道；依規範確實執行；危機事件

照顧權利。

應記錄詳實、處遇適當；分析檢討並有改

5.人身安全權

善方案或預防措施。

落實員工犯罪紀錄之查核；增加性侵

依據研究者過去參與家外安置照顧之

害、性騷擾事件之訓練；增加房間、住所

督導、訪視與研究的經驗發現，安置機構

安全措施之維護；加強院生公民法制精

較容易在權益保障部分忽略之處，至少包

神、防止霸凌事件發生等。 綜上，政府應回應兒童權利公約第 3

括： 1.基本人權

條，確保負責照顧與保護兒童之機構、服

機構應重視安置個案獨立性，培養公

務與設施符合主管機關所訂之標準，特別

民意識；部份機構在生活住所、房間空間

在安全、保健、工作人員數量與資格及有

缺乏隱私性；機構宣傳品缺乏個案隱私維

效監督等方面。家外安置機構宜落實兒童

護；志工服務之倫理問題；原民院童缺乏

權利公約所定之生存權利、發展權利、參

促進族人相關文化活動；以及多元性別之

與權利、受保護權利保障，並發展多元策

適性發展等。

略來改善上述限制，研議國外專業團體的

2.社會權

專業照顧指引，例如美國兒福聯盟的寄養

院生應有更多充份機會參與各項委員

照顧指引（Child Welfare League of America,

會與溝通管道，增加院生的自決權及表意

1995 ）、 機 構 安 置 指 引 （ Child Welfare

權，例如規範制定、主持家庭會議等；部

League of America, 2004） 。如此，家外安

份機構仍會強制院生之宗教信仰；生活管

置照顧工作者得以作為實務運作依循之參

理規範，包括院生穿著、時間規畫、活動

考，以保障家外安置兒童之各項權利。

安排、零用金發放增加自主彈性；有些機 構會實施連坐法、取消夜宵、重覆抄寫等

陸、結論

措施皆可能影響院童的身心發展。另外， 申訴案件之處理流程需透明化，增加保護

當原生家庭無法提供兒童健康的成長

當事人之措施。最後，部份機構院童的社

環境時，國家有義務去保護兒童提供良好

社區發展季刊

157 期

122

中華民國 106 年 3 月

胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵：歐洲國家的經驗

的替代性照顧服務。雖然政府透過評鑑制

與優勢視角，聆聽兒少聲音，促進案主自

度，但目前僅能就兒童照顧的設備設施、

主參與，進行兒童權利的具體實踐。最後，

專業服務進行檢查，實務上無法指引兒童

定期提出機構的兒童人權報告書，透過法

服務該如何提供，現階段臺灣缺乏一個明

律政策與具體實務，提升照顧服務品質，

確服務指引與實務模式。首先，家外安置

將能落實兒童權利保障之目標。

機構應根據兒童權利公約之精神下，全面

（感謝臺北大學社工系碩士班王思淳小姐

檢視機構設備設施、規範管理、人員聘用

協助資料收集）

與專業服務之合適性，據以調整及修正。

（本文作者為國立臺北大學社會工作學系

其次，在兒童權利公約之範疇下，嘗試不

教授）

同策略，例如應用體驗教育、公民會議，

關鍵詞：兒童人權、兒童福利、兒童權利 公約、家外安置

提升院安置兒少之自主選擇權，融入充權

參考文獻 中央通訊社（2016.10.10） 。疑不當管教致死－育幼院挨罰保育員停職。網頁 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201610100218-1.aspx 自由時報（2010.12.16） 。管教不當－寄養家庭被罰 6 萬元。網頁 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/452509 社會及家庭署（2015）。104 年度兒童及少年安置及教養機構聯合評鑑項目內容。網頁 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/File/Attach/3258/File_165706.pdf 社會及家庭署（2016） 。兒童權利公約。網頁 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/VDetail.aspx?nodeid=588&pid=282

胡中宜（2016） 。 「再見」機構傷害：輔導與評鑑並重。網頁 http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/forum/20161012/37412983/ 高玉泉、蔡沛倫（2016） 。兒童權利公約逐條要義。衛生福利部社會及家庭署。 彭淑華（2014） 。新北市兒童少年家外安置服務模式及生活狀況之研究。新北市政府委託 研究報告。 黃貞容（2002） 。育幼機構安置服務院童權益維護指標之研究。國立暨南大學社會政策與 社會工作研究所碩士論文。 Allamby, L. (2016). Alternative care and children’s rights in Northern Ireland. Northern Ireland: Queen's University Child Welfare League of America (1995).

CWLA standards of excellence for family foster

care services. Washington, DC: CWLA.

社區發展季刊

157 期

123

中華民國 106 年 3 月

專題論述

Child Welfare League of America (2004). CWLA standards of excellence for residential services. Washington, DC: CWLA. Chiu, W. (2014). Children’s right in residential care homes in Taiwan. Doctoral thesis, Durham University. Clough, R. (1982).

Residential work. London: Macmillan.

Clough, R. (2000).

The practice of residential work. London: Macmillan.

Freeman, M. (2000). The future of children's rights. Children & Society, 14(4), 277-293. Khadka, S. (2013). Social rights and the United Nations-Child Rights Convention (UN-CRC): Is the CRC a help or hindrance for developing universal and egalitarian social policies for children's wellbeing in the 'developing world'?

International Journal of Children's

Rights, 21, 616-628. Šalaševičiūtė, R., Bedorf, A., Blažys, V., Juodkaitė, D., Kurienė, A., Kurutytė, A., Migaliova, D., Povilaitis, R., Pūras, D., & Rimšaitė, E. (2006). Children’s rights situation in the residential care and education institutions in Lithuania. Lithuania: Psichikos sveikatos perspektyvos. Slainte, A. R., & Leanai, A. (2014). National standards for children’s residential centres. Ireland: Department of Health and Children. Woodhouse, B. E. (2014). Listening to children: Participation rights of minors in Italy and the United States. Journal of Social Welfare and Family Law, 36(4), 358-369.

社區發展季刊

157 期

124

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制 沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視 陳竹上

課題。

壹、前言

在上述民國 104 年之 53,459 對離婚夫

臺灣的離婚率，以粗離婚率（即每年

中，共育有 59,056 名未成年子女（內政部

離婚人數相對於 15 歲以上人口數）觀之，

統計處，2016） 。夫妻婚後若已育有子女，

如表 1 所示：自民國 36 年開始統計的千分

依照民法第 1089 條第 1 項：對於未成年子

之 0.53，近六十年來幾乎呈現一路上升之

女之權利義務，原則上由父母共同行使或

趨勢，並於民國 92 年達到千分之 2.87；民

負擔。然而在父母面臨離婚時，多數情形

國 99 年起，方逐漸下滑。就離婚對數而

下離異之雙方均經歷相當程度之衝突，且

言，民國 36 年為 3,351 對，一路攀升至民

離婚往往均導致父母不再共同居住，從而

國 92 年之 64,866 對最高，民國 104 年亦

不得不重新規劃對於未成年子女權利義務

有 53,459 對（內政部戶政司，2016） 。臺

之行使及負擔。監護權的實質內涵包括：

灣離婚率雖仍低於歐美國家，但近年來已

(1)擔任未成年子女之主要照顧者，負擔保

經高居亞洲第一或第二，部分年度僅次於

護教養之親職；(2)擔任未成年子女之法定

韓國（薛承泰，2015）。曾有學者分析：

代理人，行使法律上之同意權。至於未成

1970-1979 和 1980-1985 年出生的兩個世

年子女之扶養義務，則仍應由雙親共同負

代，因為在成長過程中經歷了臺灣離婚率

擔，亦即依民法第 1116 條之 2：「父母對

在 1970 年代中期後上升迅速，以及正逢

於未成年子女之扶養義務，不因結婚經撤

1980 年代臺灣社會變遷最震盪的年代，加

銷或離婚而受影響。」（戴炎輝等，2010）

上求學期正是臺灣高等教育擴張階段，這

父母離婚時如何重新規劃對於未成年

些因素讓年輕世代對於離婚比年長世代更

子女權利義務之行使及負擔（以下簡稱「監

能接受（鄭郁芳，2009） 。然而，年輕世代

護權」）（註 1），我國法制上曾有多次變

的離婚，往往也必須面對子女尚未成年的

革，本文首先就此歷史發展進行介紹。我

社區發展季刊

157 期

125

中華民國 106 年 3 月

專題論述

國監護權制度發展至今，是否已確實達成

揭示保障及促進兒童及少年權利之規定，

修法時所訴求之性別平等及子女利益？則

具有國內法律之效力，值此公約國內法化

是本文繼續探討的重點；特別是兒童權利

已滿二年之際，更須深刻檢視我國現行監

公約施行法民國 103 年 11 月 20 日起施

護權制度之良窳。最後，本文亦將再次提

行 ， 使 聯 合 國 1989 年 兒 童 權 利 公 約

出離婚及監護權制度之修法建議，期能作

（Convention on the Rights of the Child）所

為今後制度興革之參考。

表 1：離婚對數及粗離婚率按登記日期統計 年 民國 36 年 民國 40 年 民國 45 年 民國 50 年 民國 55 年 民國 60 年 民國 65 年 民國 70 年 民國 75 年 民國 80 年 民國 85 年 民國 90 年 民國 91 年 民國 92 年 民國 93 年 民國 94 年 民國 95 年 民國 96 年 民國 97 年 民國 98 年 民國 99 年 民國 100 年 民國 101 年 民國 102 年 民國 103 年 民國 104 年

別

離 婚 對 1947 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

單位：對；‰

數

3,351 3,858 4,537 4,487 4,915 5,310 8,177 14,875 22,385 28,298 35,875 56,538 61,213 64,866 62,796 62,571 64,540 58,518 55,995 57,223 58,115 57,008 55,980 53,604 53,190 53,459

粗 離 婚

率

0.53 0.50 0.49 0.40 0.38 0.36 0.50 0.83 1.15 1.38 1.67 2.53 2.73 2.87 2.77 2.75 2.83 2.55 2.43 2.48 2.51 2.46 2.41 2.30 2.27 2.28

說明：1.本表按登記日期統計（內政部戶政司編製）。 2.民國 62 年（含）以前資料不包括金門縣及連江縣。

社區發展季刊

157 期

126

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

貳、離婚後未成年子女之親權行 使：我國法制演進之五個階 段

一、第一階段(民國 19 年至民國 78 年)：父方優先原則

在我國，離婚向來可分為協議離婚（或

定： 「兩願離婚後，關於子女之監護，由夫

稱兩願離婚）及判決離婚兩類途徑，協議

任之。但另有約定者，從其約定。」 ；另依

離婚係指夫妻雙方達成離婚之共識而自行

當時之民法第 1055 條規定：「判決離婚

辦理相關手續，其依據為民法第 1049 條：

者，關於子女之監護，適用第 1051 條之規

「夫妻兩願離婚者，得自行離婚。但未成

定。但法院得為其子女之利益，酌定監護

年人，應得法定代理人之同意。」 ，其手續

人。」可知此階段係將兩願離婚與判決離

則規定於民法第 1050 條： 「兩願離婚，應

婚之子女監護權歸屬方式分別規定，夫妻

以書面為之，有二人以上證人之簽名並應

兩願離婚一律由父方擔任子女之監護權

向戶政機關為離婚之登記。」至於判決離

人，除非雙方另有約定（亦即父方同意），

婚，則係指夫妻之一方有民法第 1052 條第

才能歸母方；判決離婚亦是父方優先，制

1 項所規定之十種情形或第 2 項所稱「難

度上僅授權法院（法官）可以考量子女利

以維持婚姻之重大事由」時，他方得向法

益另外酌定。此階段自民國 19 年我國民法

院請求離婚，經法院判決離婚確定後，婚

制定起延續近六十年。

民國 19 年民法制定時之第 1051 條規

姻關係即告結束。2009 年起，立法院另增

在此種制度結構下，離婚對於婦女而

訂「調解離婚」此一途徑，規定於民法第

言自然是最迫不得已的抉擇，正如同「日

1052 條之 1： 「離婚經法院調解或法院和解

日春—九個公娼的生涯故事」一書中關於

成立者，婚姻關係消滅。法院應依職權通

「美黛的故事」記載： 「…那些日子對我來

知該管戶政機關。」

說（先生把第三者帶回家同住） ，我根本哭

至於離婚後父母如何重新規劃對於未

不出聲來…。最後，我告訴自己為了孩子

成年子女權利義務之行使及負擔，亦即子

要撐，我勉強撐起來和前夫談判，要他選

女監護權誰屬之問題，我國現行制度係於

擇。結果，他選擇了要那個女人，還有孩

民法親屬編第二章「婚姻」下之第五節「離

子們的監護權。但事實上，原先他說兒子

婚」中，以第 1055 條、第 1055 條之 1、

他要，結果後來女兒和兒子幾乎都由我

第 1055 條之 2 搭配其他特別法或程序性法

帶，生活費我自己張羅，等到兒子大了些

規處理之。觀諸民法制定後之歷史，本文

他才帶走。 離婚當時，我以幫他還清五十

將我國監護權制度之法律沿革分為五個階

多萬元的債務，兒子、女兒監護權給他等

段，以下分述之：

條件，換到離婚後孩子跟著我。與前夫辦 了離婚後，我就帶了五個孩子回到娘家 住。…為了養五個孩子，離婚那年，爸媽

社區發展季刊

157 期

127

中華民國 106 年 3 月

專題論述

幫我帶五個孩子，我申請了臺北市公娼執

及建議（第 3 項） 。依第十五條第三項所定

照，開始從事公娼工作。」 （夏林清，2000） 。

之代行監護權人、第四十條所定之監護 人、生父認領非婚生子女或父母對監護權

二、第二階段（民國 82 年--民國 85 年） ：兒童福利法之突破

行使意見不一致者，準用前三項之規定（第 4 項）。」

回顧我國兒童及少年福利與權益保障

以上修正不再區分協議離婚及判決離

之立法歷程，在整體社會福利法制中具有

婚兩類途徑，並以兒少利益為依歸，作為

相當之指標性意義：臺灣自民國 52 年以來

法院審理監護權酌定或改定之判準，取代

接受聯合國兒童福利基金會（UNICEF）

父權優先，更進一步納入調查報告、輔導

之援助，成為當時兒童福利之重要基礎。

觀察之配套機制。然而兒童福利法僅適用

然而，民國 60 年臺灣退出聯合國之後，該

於未滿 12 歲者，18 歲至 20 歲之未成年子

項援助因而終止，為了對國際及國人宣示

女，此階段仍須回歸適用民法尚處於父權

政府重視兒童福利、不因國際贊助者撤離

優先之監護權判準，截至民國 85 年民法親

而停擺之決心，民國 62 年遂制定及公布

屬編刪除第 1051 條，並修訂及增訂第 1055

「兒童福利法」全文 30 條，成為國民政府

條、第 1055 條之 1、第 1055 條之 2，此等

遷臺後第一個針對特定弱勢團體的福利立

原則方全面適用於未滿 20 歲之未成年子

法（彭淑華，2011） 。

女。

然而，兒童福利法制定之初，並未調

值得注意的是：我國「少年福利法」

整民法上述關於離婚後未成年子女親權行

於民國 78 年制定之初，已於第 9 條第 6

使之父方優先原則，而是二十年後的民國

項規定： 「少年之父母離婚者，法院得依職

82 年，於修正公布全文 54 條之際，在第

權、少年本人、其父母、檢察官或主管機

41 條規定： 「父母離婚者，法院得依職權、

關之聲請，為少年之利益，酌定適當之監

兒童之父母、主管機關或其他利害關係人

護人，不受民法第一千零九十四條之限

之聲請，為兒童之利益，酌定或改定適當

制，並得命其父母支付相當費用。」是否

之監護人、監護之方法、負擔扶養費用之

屬上述民法關於父母離婚後父方優先行使

人或其方式，不受民法第一千零五十一

親權之突破？有鑑於民法第 1094 條係規

條、第一千零五十五條、第一千零九十四

範「父母均不能行使、負擔對於未成年子

條之限制（第 1 項） 。法院為前項酌定或改

女之權利義務或父母死亡而無遺囑指定監

定前，應為必要之調查，得命主管機關或

護人」 ，亦即失依兒童之情形，與父母離婚

兒童福利有關機構調查，向法院提出報告

時如何重新規劃對於未成年子女權利義務

或到場陳述意見（第 2 項） 。法院酌定或改

之行使及負擔（及本文所稱之「監護權」）

定監護人時，應通知主管機關輔導、觀察

不同，加上少年福利法第 9 條主要的規範

其監護，於必要時應向法院提出觀察報告

對象為「少年因家庭發生重大變故，致無

社區發展季刊

157 期

128

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

法生活於其家庭者」之安置或輔導，且該

現行條文為： 「夫妻離婚者，對於未成年子

條亦未如上述兒童福利法第 41 條明文排

女權利義務之行使或負擔，依協議由一方

除民法第 1051 條、第 1055 條之限制，從

或雙方共同任之。未為協議或協議不成

而應非父母離婚後少年監護權之特別規

者，法院得依夫妻之一方、主管機關、社

定。

會福利機構或其他利害關係人之請求或依

民國 93 年因應「兒童福利法」及「少

職權酌定之（第 1 項） 。前項協議不利子女

年福利法」合併為「兒童及少年福利法」，

者，法院得依主管機關、社會福利機構或

原兒童福利法、少年福利法均廢止。民國

其他利害關係人之請求或依職權為子女之

100 年立法院三讀通過將原有之「兒童及

利益改定之（第 2 項） 。行使、負擔權利義

少年福利法」更名為「兒童及少年福利與

務之一方未盡保護教養之義務或對未成年

權益保障法」 ，並由原來之 76 條增至 118

子女有不利之情事者，他方、未成年子女、

條，上述兒童福利法第 41 條關於父母離婚

主管機關、社會福利機構或其他利害關係

後子女監護權之特別規定，因民國 85 年民

人得為子女之利益，請求法院改定之（第

法親屬編之修正而未保留；然而民國 85

3 項） 。前三項情形，法院得依請求或依職

年民法親屬編之修正並無延續上述兒童福

權，為子女之利益酌定權利義務行使負擔

利法第 41 條第 3 項要求「法院酌定或改定

之內容及方法（第 4 項） 。法院得依請求或

監護人時，應通知主管機關輔導、觀察其

依職權，為未行使或負擔權利義務之一方

監護，於必要時應向法院提出觀察報告及

酌定其與未成年子女會面交往之方式及期

建議」之機制，故此一由法院發動之監護

間。但其會面交往有妨害子女之利益者，

權輔導觀察機制，在我國法制上僅施行於

法院得依請求或依職權變更之（第 5 項） 。」 (三)增訂第 1055 條之 1： 「法院為前條

民國 82 至 85 約三年。

裁判時，應依子女之最佳利益，審酌一切

三、第三階段（民國 85 年--迄今） ： 民法親屬編之修正

情狀，參考社工人員之訪視報告，尤應注 意左列事項：一、子女之年齡、性別、人

民國 85 年民法親屬編修正，力求使離

數及健康情形。二、子女之意願及人格發

婚後監護權歸屬制度邁入保障性別平等及

展之需要。三、父母之年齡、職業、品行、

子女利益階段，可分以下數點說明：

健康情形、經濟能力及生活狀況。四、父

(一)刪除民法第 1051 條關於兩願離婚

母保護教養子女之意願及態度。五、父母

後子女監護權由夫任之（除非另有約定）

子女間或未成年子女與其他共同生活之人

之規定。

間之感情狀況。」

(二)修正民法第 1055 條關於判決離婚

(四)增訂第 1055 條之 2： 「父母均不適

子女監護權適用第 1051 條，但法院得為子

合行使權利時，法院應依子女之最佳利益

女之利益酌定監護權人之規定。修正後之

並審酌前條各款事項，選定適當之人為子

社區發展季刊

157 期

129

中華民國 106 年 3 月

專題論述

女之監護人，並指定監護之方法、命其父

條之 1 為： 「法院為前條裁判時，應依子女

母負擔扶養費用及其方式。」

之最佳利益，審酌一切情狀，尤應注意下 列事項：一、子女之年齡、性別、人數及

四、第四階段(民國 87 年--迄今)：家 庭暴力防治法之特別規定

健康情形。二、子女之意願及人格發展之 需要。三、父母之年齡、職業、品行、健

民國 87 年立法院制定家庭暴力防治

康情形、經濟能力及生活狀況。四、父母

法，其中第 35 條（現行法 43 條）規定： 「法

保護教養子女之意願及態度。五、父母子

院依法為未成年子女酌定或改定權利義務

女間或未成年子女與其他共同生活之人間

之行使或負擔之人時，對已發生家庭暴力

之感情狀況。六、父母之一方是否有妨礙

者，推定由加害人行使或負擔權利義務不

他方對未成年子女權利義務行使負擔之行

利於該子女。」現行法第 44 條亦規定： 「法

為。七、各族群之傳統習俗、文化及價值

院依法為未成年子女酌定或改定權利義務

觀（第 1 項） 。前項子女最佳利益之審酌，

之行使或負擔之人或會面交往之裁判後，

法院除得參考社工人員之訪視報告或家事

發生家庭暴力者，法院得依被害人、未成

調查官之調查報告外，並得依囑託警察機

年子女、直轄市、縣（市）主管機關、社

關、稅捐機關、金融機構、學校及其他有

會福利機構或其他利害關係人之請求，為

關機關、團體或具有相關專業知識之適當

子女之最佳利益改定之。」藉此制度設計，

人士就特定事項調查之結果認定之（第 2

期能適度避免未成年子女遭受有家庭暴力

項）。」本次修法之重點包括：

之一方不當行使親權或會面交往權（陳竹 (一)法院可採用社工訪視報告以外之調查

上、邱美月、賴月蜜，2013；陳竹上、黃 有志，2014） ；此外，法務部曾於民國 103

方式

年公告「法院依民法第 1055 條酌定或改定

民國 85 年增訂民法第 1055 條之 1

未成年子女之親權人之參考原則」 ，說明此

時，要求法院為監護權裁判時，應參考社

一法律上的推定，仍可因法院之職權調查

工人員之訪視報告；本次修法則予以彈性

而推翻，法院得斟酌具體資料為相反之認

化，使法院可採用社工訪視報告以外之調

定，例如僅為夫妻間之家庭暴力事件，該

查方式。立法院公布之立法理由表示（立

施暴者並未對於未成年子女實施家庭暴

法院，2013）：「一、我國於民國八十五年

力，且仍有意願與能力照顧未成年子女之

九月二十五日增訂本條後，實務上均以各

情形，即應審慎考量。

地縣市承接縣市政府社會局訪視報告業務

五、第五階段（民國 102 年--迄今） ： 修正民法第 1055 條之 1 民國 102 年立法院修正民法第 1055 社區發展季刊

157 期

之社團做為提出社工人員訪視報告主體， 然因各該社團之經驗及專業知識的無法齊 一，故訪視報告之製作內容及參考價值不 一而足。…四、民國一百年十二月十二日

130

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

三讀通過家事事件法，該法第十七條及第

顧各族群之習俗及文化，對於已佔相當比

十八條規定，法院在承審家事事件審酌必

例之跨國婚姻監護權事件，頗具重要性（陳

要事項時，得囑託警察機關、稅捐機關、

竹上、曾竹寧，2011；陳竹上，2014） 。

金融機構、學校及其他有關機關、團體、 具有相關專業知識之適當人士或由家事調

參、我國現行監護權歸屬法制之 困境

查官進行特定事項之調查，俾利審酌相關 事項。五、為因應家事事件法制定，民法 第一千零五十五條之一有關子女最佳利益

民國 85 年民法親屬編之修正，力求邁

原則之審酌與認定，應該適當引進具備專

入保障性別平等及子女利益階段，是目前

業知識人士協助法院，或法院得參考除社

我國離婚後未成年子女監護權歸屬制度的

工訪視報告以外之調查方式所得到之結

主幹，相較於上一階段，綜整其突破之處

論，以斟酌判斷子女最佳利益，爰增訂第

包括：(1)告別父權優先時代。(2)整合兩大

二項。」

離婚途徑之監護權歸屬方式，以象徵性別 平等、家庭自治的夫妻協議為決定子女監

(二)增加友善父母及多元文化原則

護權的主要機制。(3)以子女之最佳利益為

法院為監護權裁判時，應依子女之最

司法審理時之最高指導原則。(4)發展跨專

佳利益，其注意事項於民國 85 年增訂民法

業整合機制。(5)全面適用於父母離婚時之

第 1055 條之 1 時共五款，本次修法增加

未滿二十歲之未成年子女（陳棋炎等，

「六、父母之一方是否有妨礙他方對未成

2010） 。然而，由確保兒童權益之觀點檢視

年子女權利義務行使負擔之行為。七、各

之，現行制度仍有以下限制：

族群之傳統習俗、文化及價值觀」二款， 法院公布之立法理由表示（立法院，

一、法院機能止於審理，追蹤之積極 性減弱

2013）：「…二、有鑑於父母親在親權酌定

誠如前述，民國 85 年民法第 1055 條

事件中，往往扮演互相爭奪之角色，因此

之修正並無延續民國 82 年兒童福利法第

有時會以不當之爭取行為（例如：訴訟前

41 條第 3 項要求「法院酌定或改定監護人

或訴訟中隱匿子女、將子女拐帶出國、不

時，應通知主管機關輔導、觀察其監護，

告知未成年子女所在等行為） ，獲得與子女

於必要時應向法院提出觀察報告及建議」

共同相處之機會，以符合所謂繼續性原

之機制，故此一由法院發動之監護權輔導

則，故增列第一項第六款規定，供法院審

觀察機制，在我國法制上僅施行於民國 82

酌評估父母何方較為善意，以作為親權所

至 85 約三年，甚為可惜。

亦即將友善父母及多元文化原則入法。立

屬之判斷依據。三、原條文第一項增列第

按離婚對於父母子女之影響均甚深，

七款，以兼顧各族群之習俗及文化。」兼

親權行使重新規劃後，縱使將規則載明於

社區發展季刊

157 期

131

中華民國 106 年 3 月

專題論述

裁判，仍不可能一勞永逸，然限制除透過

願離婚為主要途徑。民國 85 年民法親屬編

兒童及少年福利與權益保障法第 54 條，於

之修正整合兩大離婚途徑之監護權歸屬方

兒童及少年家庭遭遇經濟、教養、婚姻、

式，雖以象徵性別平等、家庭自治之「夫

醫療等問題，致兒童及少年有未獲適當照

妻協議優先」為制度主軸，協議不成方由

顧之虞，予以「高風險家庭」之通報及協

法院審理，如此卻可能忽略了社會結構下

助外，似乎僅能於民法第 1055 條第 3 項所

性別、階級等優弱勢關係的影響力：是否

稱「對未成年子女有不利之情事」時，向

能在法律專業的協助下上法院訴請裁判離

法院請求改定行使或負擔權利義務之人，

婚，並據理力爭子女監護權，往往與社會

以維護子女之權益。未來如何監護權之行

經濟地位攸關；占八成以上的協議離婚，

使，再建立更周延之輔導觀察機制，頗值

子女監護權由夫妻自行協議，過程中往往

研議。

缺乏專業協助，自主協議亦可能是無奈妥 協或被迫放棄。相較於此，法院監護權事

二、兩願離婚夫妻之監護權協議，難 以確保性別平等及子女利益

件之審理程序往往包括：家事調解之前置

根據民國 85 年刪除民法第 1051 條時

協議離婚卻僅由夫妻前往戶政事務所臨櫃

立法院公布之立法理由表示（立法院，

登記、迅速完成，恐難確保性別平等及子

1996）：「夫妻離婚後對於子女之親權並未

女利益之初衷。

程序、社工訪視報告、家事庭法官裁判等，

因其係兩願離婚或判決離婚而有不同，故

夫妻雙方自行協議的制度，容易使既

不宜區別兩願離婚或判決離婚而分列兩條

有與婚姻及家庭相關之不平等社會結構，

規定，宜一併規定之。爰刪除第 1051 條，

得以延伸及複製到離婚後之子女監護權歸

併入第 1055 條加以規定。」然而，就離婚

屬。Hall 及 Sosckice 曾提出 VOC（Varieties

程序及社會實況而言，兩願離婚及判決離

of Capitalism）之研究取向，指出屬於 CMEs

婚，是否在子女之親權規劃上並無不同？

及 LMEs 之國家，女性可能因勞動市場之

現制予以合併規定，是否可平等、周延地

條件、性別薪資差異以及福利國家結構上

保障走上不同離婚途徑的父母及其未成年

之偏好，而影響其在家庭中之協商能力（陳

子女？

盈方，2007） 。Hakim 則將已開發國家婦女 之 生 涯 類 型 分 為 彈 性 取 向 （ adaptive

以下表 2 為歷年來不同離婚方式之離 婚對數（內政部戶政司，2015），以民國

women） 、工作取向（work-centered women）

104 年為例：納入統計之 53,448 對中，兩

及家庭取向（home-centered women）三

願離婚者占 45,258 對（84.68%） ，判決離

類，以說明其進出就業市場及勞動參與率

婚者占 4,088 對（7.65%） ，法院調解離婚

之趨勢。其指出工作取向之婦女以無子女

者占 3,267 對（6.11%） ，法院和解離婚者

之職業婦女為代表，有子女之婦女如為家

占 835 對（1.56%） ，可見國人離婚仍以兩

庭取向則勞動參與率最低，如為彈性取向

社區發展季刊

157 期

132

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

則必須力求兼顧子女與工作。相較於此，

權行使人（內政部統計處，2015） ，表四則

男性似乎比較沒有一條串聯「家庭」與「職

為地方法院離婚事件附帶子女監護權歸屬

業」間的光譜，所有的生涯取向都幾乎指

（司法院，2015），兩相對照可知：2015

向「職業」這個唯一終點（楊靜利、劉雯

年透過裁判離婚決定監護權歸屬之未成年

馨，2007） 。如將此等分析對照至夫妻離婚

子女僅 1690 人，僅占當年總數 59056 之

後之子女監護權歸屬問題，雖然相較於生

2.86%，足見父母自行協議者比例相當高。

涯中較缺乏「家庭」取向之父親，離婚母

此外，法院依子女利益之專業判斷後，監

親因主要照顧者（Primary Caretaker） 、子

護權歸母親者 2015 年為 61%，歸父親者為

女意願等因素而在專業判斷上較具優勢，

33%，共同為 5%；相較於此，以父母自行

然而兩願離婚時夫妻之經濟落差，將使離

協議為主之全國數據（表 3） ，同年監護權

婚母親及其子女不易進入法院爭取專業判

歸母親者為 37%，歸父親者為 43%，共同

斷，進一步也使得監護權談判可能因經濟

為 20%，並且受到子女性別之影響，足見

能力之訴求而居於劣勢。

司法專業判斷與父母自行協議之落差，而

以下表 3 為 2015 離婚後未成年子女親

表2

何者較符合兒少最佳利益，應不言可喻。

離婚對數按離婚方式 判決

法院 調解

法院 和解

民國 99 年

2010 58,037 48,098 5,783

3,215

941

民國 100 年

2011 57,077 47,265 5,738

3,056

民國 101 年

2012 55,835 46,386 5,512

3,064

873

83.08% 9.87% 5.49% 1.56%

民國 102 年

2013 53,599 44,694 4,844

3,112

949

83.39% 9.04% 5.81% 1.77%

民國 103 年

2014 53,144 44,583 4,294

3,420

847

83.89% 8.08% 6.44% 1.59%

民國 104 年

2015 53,448 45,258 4,088

3,267

835

84.68% 7.65% 6.11% 1.56%

年

別

總計

兩願

兩願

判決

法院 調解

法院 和解

82.87% 9.96% 5.54% 1.62%

1,018 82.81% 10.05% 5.35% 1.78%

說明：本表係按發生日期統計。 （內政部戶政司 民國 105 年 5 月 3 日編製）

表3

2015 離婚後未成年子女親權行使人

性別

總

計

父

母

父母共同行使

計

59,056

25,470

43%

21,866

37%

11,720

20%

男

30,540

14,034

46%

10,369

34%

6,137

20%

女

28,516

11,436

40%

11,497

40%

5,583

20%

社區發展季刊

157 期

133

中華民國 106 年 3 月

專題論述

表4

地方法院離婚事件附帶子女監護權歸屬

年(月) 別

社主會 三親等 管福機 其他 內親屬 利關

父母共 同監護

總計

父

母

100 年 1,591

517

32%

992

62%

47

3%

7

2

26

101 年 1,448

489

34%

884

61%

29

2%

12

-

34

102 年 1,309

457

35%

758

58%

41

3%

3

1

49

103 年 1,950

684

35%

1,157

59%

96

5%

11

2

-

104 年 1,690

564

33%

1,028

61%

91

5%

7

-

-

三、兩願離婚之戶籍登記僅及於監護 權協議，影響親權行使

四、兩願離婚之共同監護比例偏高， 恐有落實困境

父母離婚除了婚姻關係結束外，尚涉

由以上表 3、表 4 可知：2015 年法院

及夫妻剩餘財產分配、未成年子女監護權

依子女利益之專業判斷後，父母共同行使

歸屬、會面交往規劃、扶養費支付等課題。

監護權者為 5%，相較於此，以父母自行協

家事事件法第 1 條規定： 「為妥適、迅速、

議為主之全國數據，共同則為 20%，兩願

統合處理家事事件，維護人格尊嚴、保障

離婚幾乎是判決離婚的四倍，值得探究。

性別地位平等、謀求未成年子女最佳利

實際了解兩願離婚的流程，我們可發現部

益，並健全社會共同生活，特制定本法。」

分育有未成年子女之夫妻，是到了戶政機

其中「統合處理家事事件」可一次完整處

關辦理離婚登記之際，因戶政人員之要

理家庭糾紛，使父母子女及早結束不確定

求，方知悉必須同時登記未成年子女之監

狀態，開始適應新生活，誠為一重要價值，

護權，在當場無法充分討論協商又為求迅

家事事件法並於第 6 條、第 41 條、第 42

速完成離婚程序的情境下，雙方同意將未

條有合併審理之制度設計。但相對於此，

成年子女登記為共同監護之情形便時常發

僅由戶政機關登記之兩願離婚程序，依據

生。然而，夫妻既已離異不再共同生活，

戶籍法第 4 條，戶籍登記之身分登記僅包

未成年子女往往僅由一方單獨照料，日後

括「…(四)結婚、離婚登記。(七)未成年子

礙於戶籍謄本共同監護之登記，許多涉及

女權利義務行使負擔登記。」等九款，並

未成年子女之法律行為（如就學貸款、郵

不包括未成年子女會面交往、扶養費等，

局開戶、購買保險、申請補助等） ，卻必須

亦成為離婚後親權規劃的漏洞。

由父母雙方行使同意權，在在造成未成年 子女權益保障之延宕。此時實際照顧未成

社區發展季刊

157 期

134

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

年子女之一方若無法再次取得他方協議，

護權歸屬，現實中往往分屬「父母協議」

只能向法院聲請改定共同監護為單獨監

與「專業認定」兩條迥異之路徑，而離婚

護，徒增程序耗費。

途徑之選擇，又與社會背景、財產、身分 地位攸關，兒童因父母之行為（選擇兩願 離婚）而無法獲得專業保障，恐與兒童權

肆、兒童權利公約之檢視

利公約第 2 條之理念未盡相符。

民國 103 年 11 月 20 日施行之「兒童

二、最佳利益原則之檢視

權利公約施行法」 ，乃為實施聯合國 1989 年兒童權利公約（Convention on the Rights

依據兒童權利公約第 3 條： 「1.所有關

of the Child） ，為此該法第 2 條賦予公約所

係兒童之事務，無論是由公私社會福利機

揭示保障及促進兒童及少年權利之規定具

構、法院、行政機關或立法機關作為，均

有國內法律之效力；第 4 條則要求各級政

應以兒童最佳利益為優先考量。2.締約國

府機關行使職權，應符合公約有關兒童及

承諾為確保兒童福祉所必要之保護與照

少年權利保障之規定，避免兒童及少年權

顧，應考量其父母、法定監護人或其他對

利受到不法侵害，並積極促進兒童及少年

其負有法律責任者之權利及義務，並採取

權利之實現。我國現行之離婚及監護權制

一切適當之立法及行政措施達成之。3.締

度，除有上述社會困境外，在兒童權利公

約國應確保負責照顧與保護兒童之機構、

約之檢視下，恐怕亦有未盡相符之處如下：

服務與設施符合主管機關所訂之標準，特 別在安全、保健、工作人員數量與資格及

一、平等原則之檢視：法院內外大不 同？

有效監督等方面。」誠如上述，兩願離婚

依據兒童權利公約第 2 條： 「1.締約國

專業判斷與父母自行協議之故，其歸父、

應尊重本公約所揭櫫之權利，確保其管轄

歸母、共同之比率落差甚大，並受子女性

範圍內之每一兒童均享有此等權利，不因

別因素左右，而司法專業判斷較符合兒少

兒童、父母或法定監護人之種族、膚色、

最佳利益，應不言可喻，足見相當比例之

性別、語言、宗教、政治或其他主張、國

兒少監護權歸屬，並未以兒童最佳利益為

籍、族裔或社會背景、財產、身心障礙、

優先考量。此外，在我國負責兩願離婚及

出生或其他身分地位之不同而有所歧視。

監護權登記之戶政事務所，其業務既然與

2.締約國應採取所有適當措施確保兒童得

兒少權益攸關，解釋上是否可屬於兒童權

到保護，免於因兒童父母、法定監護人或

利公約第 3 條第 3 項所稱「負責保護兒童

家庭成員之身分、行為、意見或信念之關

之機構、服務與設施」 ，進而可搭配更完整

係而遭受到一切形式之歧視或懲罰。」誠

之程序及資源？

與判決離婚下之兒少監護權歸屬，因司法

如上述，兩願離婚與判決離婚下之兒少監 社區發展季刊

157 期

135

中華民國 106 年 3 月

專題論述

兒少監護權歸屬，雖兒童及少年福利與權

三、兒少表意權之檢視

益保障法兒少法第 5 條已規定： 「政府及公

關於兒少之表意權，兒童權利公約第

私立機構、團體處理兒童及少年相關事務

12 條規定： 「一、締約國應確保有形成其

時，應以兒童及少年之最佳利益為優先考

自己意見之能力的兒童有權就影響其本身

量，並依其心智成熟程度權衡其意見；有

之所有事物自由表示其意見，其所表示之

關其保護及救助，並應優先處理。」然而

意見應依其年齡與成熟度予以權衡。二、

負責兩願離婚及監護權登記之戶政事務

據此，應特別給予兒童在對自己有影響之

所，並無權衡兒少意見之程序及職權，兒

司法和行政程序中，能夠依照國家法律之

少於此程序亦無表達意見之機會。

程序規則，由其本人直接或透過代表或適

四、免於不當對待權之檢視

當之組織，表達意見之機會。」就父母離 婚後之監護權事件而言，一般論著多援引

兒童權利公約第 19 條規定：「1.締約

兒童心理學家 Jean Piaget 之研究，認為兒

國應採取一切適當之立法、行政、社會與

童自七歲起方具有基本之認知與判斷能力

教育措施，保護兒童於受其父母、法定監

（Cathy, 1984） ，我國相關政策亦曾明文以

護人或其他照顧兒童之人照顧時，不受到

七歲為保障兒少表意權之基準，例如修正

任何形式之身心暴力、傷害或虐待、疏忽

前非訟事件法第七一條之七規定:「子女為

或疏失、不當對待或剝削，包括性虐待。

滿七歲以上之未成年人者，法院就前條事

2.此等保護措施，如為適當，應包括有效

件（酌定、改定或變更父母對於未成年子

程序以建置社會規劃對兒童及其照顧者提

女權利義務之行使或負擔事件）為裁定

供必要之支持，並對前述兒童不當對待事

前，應聽取其意見。但有礙難情形或恐有

件採取其他預防方式與用以指認、報告、

害其健康者，不在此限。」

轉介、調查、處理與後續追蹤，以及，如

現行家事事件法第 108 條第 1 項則規

適當的話，以司法介入。」面臨父母離婚

定： 「法院就前條事件（酌定、改定或變更

之兒少，其遭受不當對待之風險包括：(1)

父母對於未成年子女權利義務之行使或負

由不當之一方擔任監護權人；(2)遭受監護

擔事件）及其他親子非訟事件為裁定前，

權人之同居人不當對待；(3)監護權人未能

應依子女之年齡及識別能力等身心狀況，

親自照顧，而將兒少交由不當之人。因兩

於法庭內、外，以適當方式，曉諭裁判結

願離婚由父母自行協議兒少之監護權歸

果之影響，使其有表達意願或陳述意見之

屬，導致由不當之一方擔任監護權人屢見

機會；必要時，得請兒童及少年心理或其

不鮮，而兩願離婚未能就會面交往、扶養

他專業人士協助。」然而，此等保障兒少

費一併規劃，進一步導致不利子女之情事

表意權之制度設計，均僅適用於法院審理

未能由另一方即時發現，終至悲劇不斷發

程序，未及於兩願離婚下父母自行協議之

生（林萬億、陳竹上，2011） 。

社區發展季刊

157 期

136

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

上仍可對其有所限制，由此觀之，協議離 婚亦可基於保障兒少人權之公益訴求，而

伍、結語

對其附加前置程序。經參照他國立法，試 擬民法增訂提議如下（施慧玲、陳竹上，

放眼國際，採行兩願離婚制度之國家

2016）。

其實有限，且兩願離婚制度又可區分為「法

民法第 1050 條之 1： 「直轄市、縣（市）

院認可制」及「戶政登記制」 ，如法國、美 國、英國（註 2） 、澳洲（註 3）雖允許特

主管機關應設置親職規劃專人，於夫妻兩

定條件下合於破綻主義之兩願離婚

願離婚時，依未成年子女最佳利益，審酌

（no-fault divorce） ，但夫妻雙方須提交親

民法第 1055 條之 1 之規定，協助規劃父母

權行使規劃，經法院確認合乎子女利益

對於子女權利義務之行使或負擔（第 1

後，方認可離婚（陳葦，2006） ；於此同時，

項） 。前項規劃應包含定未成年子女權利義

協助離婚夫妻協商及完成親權行使規劃之

務行使或負擔之人、履行扶養義務之內容

專業系統完備，例如澳洲的 FRAL（The

及方法、會面交往之方式及期間，並得協

Family Relationships Advice Line）提供免

助處理夫妻財產分配或相關家事事件（第

費諮詢服務（Family Court of Australia,

2 項）。前二項之規劃應經夫妻雙方同意，

2016） ，美國 PC（Parenting coordinator）

並作成親職規劃書，送請管轄法院家事法

協助高衝突離婚夫妻處理監護權及探視權

庭核定後，方為離婚之登記（第 3 項） 。經

課題（Solotoff, 2008） 。至於俄國，協議離

法院核定之親職規劃書，與民事確定判決

婚僅適用於夫妻離婚時無未成年子女之情

有同一之效力（第 4 項） 。」民法第 1050

形，夫妻離婚時若有未成年子女，則離婚

條之 2： 「親職規劃專人應追蹤親職規劃書

及子女監護權應由法院裁判或認可

之履行情形，並結合資源適時協助（第 1

（Khazova, 2002）。

項） 。為辦理親職規劃業務，各鄉、鎮、市

相較於以上各國法制，我國之兩願離

公所及戶政機關應提供場所、必要之軟硬

婚制度誠須及早由「戶政登記制」修改為

體設備及其他相關協助（第 2 項） 。親職規

「法院認可制」 。基於其他公益之追求，對

劃專人之之資格、培訓、派駐、經費及其

於離婚自由之限制，應可符合憲法第 23

他相關事項，由中央主管機關定之（第 3

條之規範，近期之實例如家事事件法之實

項）。」

施，強制要求丁類事件外之家事事件（包

（本文作者為國立高雄師範大學通識教育

含訴請離婚） ，於請求法院裁判前，應經法

中心副教授）

院調解，當事人逕向法院請求裁判者，視

關鍵詞：兩願離婚、判決離婚、親權行使、

為調解之聲請（家事事件法第 23 條） 。判

兒童權利公約

決離婚之訴訟權雖為憲法所保障，但立法

社區發展季刊

157 期

137

中華民國 106 年 3 月

專題論述

註

釋

註 1：民國 85 年修正民法第 1055 條之立法理由指出（立法院，1996）： 『一、夫妻兩願 離婚或經判決離婚後，對於未成年子女之保護及教養之權利義務與民法親屬編第 四章以下之監護章規定有所不同，爰將現行條文「監護」文字修正為「對於未成 年子女權利義務之行使或負擔」，以期與第 1089 條用語一致。』亦即將「監護」 一詞限縮於「父母均不能行使、負擔對於未成年子女之權利義務或父母死亡而無 遺囑指定監護人」以及「成年監護」之情形。 註 2：How to get a divorce: You must send paperwork to a court to ask for permission to end your marriage. Separate from the paperwork, you and your ex-partner need to work out: arrangements for looking after any children, child maintenance payments for any children (GOV. UK, 2016) 註 3：If there are children aged under 18, a court can only grant a divorce if it is satisfied that proper arrangements have been made for them. (Family Court of Australia, 2016)

參考文獻 內政部戶政司，人口資料庫，歷年全國人口統計資料：07 離婚對數及粗離婚率（按登記） ， 網址：http://www.ris.gov.tw/zh_TW/346，瀏覽日：2016/12/29。 內政部戶政司，人口資料庫，歷年全國人口統計資料：10 離婚對數按離婚方式（按發生） ， 網址：http://www.ris.gov.tw/zh_TW/346，瀏覽日：2016/12/29。 內政部統計處，性別統計專區，性別統計指標，參、婚姻與家庭：13.父母離婚子女監護 權，網址：http://sowf.moi.gov.tw/stat/gender/list03.html，瀏覽日：2016/12/29。世代 的分析，2009 年臺灣社會學會年會論文。 司法院，性別統計，地方法院離婚事件附帶子女監護權歸屬，網址： http://www.judicial.gov.tw/juds/report/sf-18r3.htm，瀏覽日：2016/12/29。 立法院，法律系統，立法理由，網址：http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm，瀏覽日：2016/12/29。 林萬億、陳竹上（2011） 。虐殺兒童事件簿之重點歸納，蘋果日報 2011 年 11 月 10 日， 網址：http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20111110/33805821/，瀏 覽日：2016/12/29。 夏林清主編（2000）。日日春，臺灣工運雜誌社出版。 陳竹上（2014） 。由《兒童權利公約》探討外籍配偶離婚後親權行使之困境與突破，新世 社區發展季刊

157 期

138

中華民國 106 年 3 月

陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討：法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

紀智庫論壇，68 期，頁 47-62。 陳竹上、邱美月、賴月蜜（2013） 。婚姻暴力事件進入家事調解程序之可行性探討：跨界 整合及在地實證觀點，成大法學，第 25 期，頁 79-121。 陳竹上、曾竹寧（2011） 。法律知能與社會工作專業：跨界整合的探索及一位外籍配偶爭 取監護權案例的啟發，Asian Journal of Arts and Sciences，2 卷 2 期，頁 162-184。 陳竹上、黃有志（2014） 。壞先生是否也是壞爸爸？：家庭暴力防治法第四十三條之理論 與實證分析，高雄師大學報教育與社會科學類，第 36 期，頁 77-90。 陳盈方（2007） 。家庭政策與性別勞動分化－生產體制與福利體制的制度互補性，發表於 2007/05/26 臺灣社會福利學會主辦《臺灣社會福利學會 2007 年年會暨學術研討會建 立臺灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀點》， 地點：國立臺北大學國際會議廳。 陳棋炎、黃宗樂、郭振恭（2010）。民法親屬新論，三民書局出版。 陳葦（2006）。外國婚姻家庭法比較研究，群眾出版社。 彭淑華（2011） 。臺灣兒童及少年福利政策與法令制度之發展，發表於社會福利模式－從 傳承到創新（2011 年兩岸社會福利學術研討會） ，中國社會科學院社科會堂/中國北 京。 楊靜利、劉雯馨（2007） 。兩性生涯發展趨同的可能性－從大學生對「家庭主夫」的接受 度談起，發表於 2007/05/26 臺灣社會福利學會主辦《臺灣社會福利學會 2007 年年會 暨學術研討會建立臺灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民 權利契約觀點》 ，地點：國立臺北大學國際會議廳。 鄭郁芳（2009） 。影響臺灣民眾離婚態度變遷之研究：年齡－時期－世代的分析，國立政 治大學社會學研究所碩士論文。 戴炎輝、戴東雄、戴瑀如（2010）。親屬法，自版。 薛承泰（2015）。社會發展政策關鍵指標之研究，國家發展委員會委託報告。 Cathy, J. (1984). "Judicial Questioning of Children in Custody and Visitation Proceedings", Family Law Quarterly18(43): 58-68. Henrietta, L. G. (1956) Casework Service for Children: Principle and Practice, Boston: Houghton Mifflin Co. Press. Eric S. Solotoff (2008). High Conflict Divorces: Parent Coordinators And Other Professionals Enlisted To Help With Parenting Time Issues, Posted In Custody, Practice Issues, Visitation/Parenting Time, https://njfamilylaw.foxrothschild.com/2008/12/articles/visitationparenting-time/high-conf lict-divorces-parent-coordinators-and-other-professionals-enlisted-to-help-with-parentingtime-issues/, finial visited: 2016/12/30. 社區發展季刊

157 期

139

中華民國 106 年 3 月

專題論述

Olga A. Khazova (2002). Five Years of the Russian Family Code: The First Results, in Andrew Bainham (Editor), International Survey of Family Law(2002 Edition), Jordan Publishing, p.349.

社區發展季刊

157 期

140

中華民國 106 年 3 月

汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

我國基層校園關於「兒童最佳利益」 特定事件實務運作疑義之初探－ 以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心 汪耀文

收養應遵循而『兒童最佳利益』」。

壹、前言

《兒童權利公約》條文大抵對兒童人 聯合國大會於 1989 年 11 月 20 日以第

權為原則性概述，聯合國兒童權利委員會

44/25 號決議通過《兒童權利公約》（UN

每隔幾年即會針對不同兒童人權議題召開

Convention on the Rights of the Child，簡稱

會議，特予攸關該議題相關的公約條文，

CRC），此公約乃重要之國際兒童人權法

進行更為細緻的詮釋，彼等對條文內容所

典，亦為國際社會公認最有交集、共識度

為更精緻、詳實衍釋的文件，被定名為「一

最高的人權公約之一（陳竹上，2013） ；其

般性意見書」（General Comments），該份

內容闡明兒童及少年為權利之主體，各國

意見書同屬聯合國的正式文件；其中第 14

應採取立法及一切適當措施，確保兒童及

號一般性意見書，係就「兒童最佳利益」

少年在生存、發展、參與、受到保護等各

之意涵、適用方式與特別注意事項，提出

方面享有平等權利（施慧玲，2011） 。按該

周延的解釋。兒童最佳利益係「一『權利』 、

公約第 3 條第 1 項，行政、立法、司法機

一『原則』及一『程序規定』」。兒童最佳

關及公私立福利機構處理事務，應遵循「兒

利益係一實體權利，當一項決定（如行政

童最佳利益」原則以運作；同公約第 9 條

或司法判斷）涉及不同主體之權利時，兒

第 3 項復以「兒童與未行使親權之父母一

童有權獲得優先設想之考量；兒童最佳利

方會面交往，以不違反其『最佳利益』為

益係法規範解釋之基本原則，當法律有不

限」；第 18 條第 1 項則明定「父母或監護

同解讀之可能性時，應採取最符合兒童利

人養育兒童應以『兒童之最佳利益』為依

益之選擇；至於程序面向之保障則是指在

歸」；同公約第 21 條亦一併指述「兒童之

涉及兒童之政策或事件中，任何決定的正

社區發展季刊

157 期

141

中華民國 106 年 3 月

專題論述

當性必須建立在符合程序保障之前提上

理由書（2004）引用聯合國《兒童權利公

（兒童福利聯盟文教基金會，2014b） 。

約》保障非婚生子女之身分權及人格權以

我國為促進兒童及少年身心健全發

來，該公約與「兒童最佳利益」原則（the

展，保障其權益並增進其福利，於 2011 年

Best Interests for Children）遂在我國國內法

11 月 30 日大幅翻修《兒童及少年福利

以逐步落實，成為我國學界與實務界關注

法》 ，並將法案名稱易為《兒童及少年福利

的焦點（施慧玲，2011） 。兒童最佳利益被

與權益保障法》 ，期以落實我國《憲法》第

認為和其權利、需要與福祉有密切的關

156 條：「國家為奠定民族生存發展之基

係，而對於兒童最有利的安排，輒涉及最

礎，應保護母性，並實施婦女兒童福利政

能滿足兒童福祉的環境，而兒童福祉是對

策」之社會安全政策。所謂「兒童」 ，依《兒

於兒童權利的具體表現，福祉的標準可能

童權利公約》第 2 條規定，係指未滿 12

隨著認為兒童應具有的權利之增加而增加

歲之人，至於少年則是 12 歲以上未滿 18

（黃鈺倫，2000） 。

歲的人，無論家庭、社會或政府部門，都

國內有關「兒童最佳利益」的法規範，

應為兒童及少年的最佳利益而共同努力

允宜先論《兒童及少年福利與權益保障法》

（陳炎輝，2015） 。然何謂「兒童最佳利益」

第 5 條第 1 項： 「政府及公私立機構、團體

殊難定論，特別是其所涉及的層面非侷限

處理兒童及少年相關事務時，應以『兒童

於特定兒童個體而已，有時還牽連其他兒

及少年之最佳利益』為優先考量，並依其

童的不同權益等等問題。正因「兒童最佳

心智成熟程度權衡其意見；有關其保護及

利益」難以明確定義，因此在考量「最佳

救助，並應優先處理」、同法第 18 條第 1

利益原則」時，必須配合一套可行的運作

項： 「父母對於兒童及少年出養之意見不一

機制或程序，始能透過充分的討論，審慎

致，或一方所在不明時，父母之一方仍可

確立兒童最佳利益（李麗芬，2013） 。今日

向法院聲請認可。經法院調查認為收養乃

我國內論及「兒童最佳利益」原則的法規

符合『兒童及少年之最佳利益』時，應予

範，其保障內涵為何？該原則於基層校園

認可」 。此外，與「兒童最佳利益」一詞相

實務運作時，又會衍生哪些攸關兒童最佳

仿的「子女之最佳利益」 ，亦在我國多部法

利益與侵害親權間之衝突與扞格？至今復

律中明文保留以呈現。 「子女最佳利益」原

有那些未臻完善、尚待努力的部分？以下

則，始自離婚後親權人之決定，惟今日已

特就該等議題，加以申論。

成為法院於兒童福利及親子法上不可或缺 之主要依循原則。此一與我國兒童切身相

貳、國內關於「兒童最佳利益」 的法規範

關的專有名詞，於離婚後親權人酌定（《民

自從司法院大法官釋字第 587 號解釋

護人選定或改定（《民法》第 1094 條第 3

社區發展季刊

157 期

法》第 1055 條、1055 條之 1）、親權行使 （《民法》第 1089 條） 、未成年人之法定監

142

中華民國 106 年 3 月

汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

項、1094 條之 1）皆有明文規定依子女最

下有不是的父母」（蕭富元，1994） ，復可

佳利益以為考量依據，且於離婚後親權人

能是陰暗的祕窗、「會傷人的家庭」（鄭玉

酌定、收養之認可上，更予法院以斟酌基

英，趙家玉譯，2006） ，家庭圖像終究不一，

準。

所對照的父母圖樣，亦復不同，處境通常

除了上開規定， 《家庭暴力防治法》第

相對弱勢之兒童們所受的保護與對待，旁

44 條：「法院依法為未成年子女酌定或改

人無法一一確保其享有最低限度的安全保

定權利義務之行使或負擔之人或會面交往

障。凡此在我國基層校園，朝夕相處、從

之裁判後，發生家庭暴力者，法院得依被

旁守候學童成長的師長們，應當深刻體

害人、未成年子女、直轄市、縣（市）主

會、點滴在心頭。以下僅從「會面交往」

管機關、社會福利機構或其他利害關係人

與「補助善款之支配運用」兩事，陳述基

之請求，為『子女之最佳利益』改定之。」

層學校師長肯認「兒童最佳利益」原則，

為妥適、迅速、統合處理家事事件，維護

於實務運作上，卻面臨諸多侵害親權與保

人格尊嚴、保障性別地位平等、謀求未成

障兒童權益間之衝突與兩難。

年子女最佳利益，並健全社會共同生活， 我國亦制定《家事事件法》 。按該法第 106 條第 1 項： 「法院為審酌子女之最佳利益， 得徵詢主管機關或社會福利機構之意見、

參、未任親權一方與其子女所衍 生的在校園之「會面交往」 （探視）事實

請其進行訪視或調查，並提出報告及建 議。」同法第 111 條第 4 項： 「法院為保護

根據內政部統計處（2016）資料顯示，

未成年子女之最佳利益，於必要時，得依

2015 年我國離婚對數占有偶對數比率為

父母、未成年子女、主管機關、社會福利

10.1‰，現代家庭關係已不若過往穩固，夫

機構或其他利害關係人之聲請或依職權，

妻離婚已是相當普遍的趨勢。高離婚現象

改定特別代理人。」準此，立法機關同樣

除了意謂更多的孩子牽扯在父母的衝突之

地亦復揭櫫「子女最佳利益」原則，以為

下（何祐寧、邱靖惠，2014） ，連帶地基層

家庭事件處遇之規準。

校園單親家庭學童之數量，相較也不少，

從國際法到我國法律規範，口口聲聲

遂衍生學校輔導管理權限與父母親權之分

所倡導的兒童最佳利益（the best interests

際問題。雖言「學校對學生之生活管理，

of the child）應不僅是宣傳口號，其不祇是

時間上應於學校教育活動期間，範圍則應

消極地將兒童可能受到傷害減至最小，更

限於與教育有關者」（邢泰釗，1998） ，但

積極地是為兒童謀求最大福利，兒童已從

「親職教育」、「子職教育」亦係《家庭教

過去「受保護客體」的被動地位，明確地

育法》第 2 條第 1、第 2 款規範下，學校

蛻變成主動的「權利主體」（林沛君，

必要推動辦理的業務項目。當雙親離異，

2015）。從「溫馨避風港」的家，到「天

取得親權行使之一方，要求學校不准另一

社區發展季刊

157 期

143

中華民國 106 年 3 月

專題論述

方在校園內探視其子女，學校應當如何因

背兒童最佳利益。經查我國內法，關於夫

應？該家長主張之適法性如何？學校得否

妻離婚，法院得依請求或依職權，為未行

不理會獲得監護權家長之要求，堅持《兒

使或負擔權利義務之一方酌定其與未成年

童權利公約》第 3 條所稱之「兒童最佳利

子女「會面交往」之方式及期間，《民法》

益」權利要旨，逕予未獲監護權之一方，

第 1055 條第 5 項前段定有明文。探視子女

與其子女（按：學生）在校園內從事所謂

乃基於親子關係所衍生之自然權利，其不

的「會面交往」之行為？

僅係為人父母者之權利，更係未成年子女

《兒童權利公約》於第 9 條第 1 項揭

享受親情照拂之基本權利，故法院定子女

示禁止與雙親分離原則；此外，期使程序

親權歸屬時，是否予未取得親權之一方以

更形周延，同條第 3 項則進一步保障父母

探視權，及為如何之探視，亦應參酌《民

分離時與兒童之會面交往權（陳竹上，

法》第 1055 條之 1 規定之標準，以子女之

2013）。按《兒童權利公約》第 9 條第 3

最佳利益為考量。臺中地方法院於 2013

項：「簽約國應尊重與父母任何一方或雙

年 11 月 28 日，以 102 年度中簡字第 2638

方分離時的兒童權利，使其能定期與父母

號民事判決，提出指標性見解： 「親權在現

直接接觸並保持私人關係；但因此違背該

代法上謂以保護教養未成年子女為中心之

兒童之最佳利益者，不在此限。」爰此，

職分，不僅為權利同時為義務，乃我國《民

兒童不與父母分離原則、會面交往權之保

法》第 1084 條第 2 項規定：父母對於未成

障，格外值得重視。親權為父母基於保護

年子女，有保護及教養之權利義務。即明

教養子女之目的，而享有之權利與義務，

揭斯旨。又所謂保護，指預防及排除侵害，

在父母婚姻關係存續當中，由於彼此負有

以謀子女身心之安全；教養，則謂教導及

同居與扶養之義務，得以對其所生之子

養育子女，以謀子女身心之健全成長。保

女，共同負擔保護教養之義務，亦即可共

護為消極的作用，教養為積極的作用，但

同行使親權，惟一旦婚姻關係解消之後，

兩者互為表裡，相輔相成，而構成渾然一

父母兩人不再同居共財，勢必面臨子女之

體的權利義務…」 。《民法》第 1116-2 條：

親權應由何人行使問題。縱使父母之一方

「父母對於未成年子女之扶養義務，不因

取得親權，得與該子女共同生活，但父母

結婚經撤銷或離婚而受影響。」因此，夫

之他方亦有權利，透過會面交往，持續以

妻離婚後，無監護權之一方，其監護權雖

維繫其與子女之親情（吳從周，2014）。

一時停止，惟其與所生子女身分關係仍然

然實務上，卻存有一偏見，祇要取得

存在，故有監護權之一方不得禁止無監護

親權的一方不准另一方探兒童，部分學校

權之他方所探視子女，如有禁止探視之約

更以未取得親權的一方沒有監護權，不准

定，亦因違背公序良俗而無效，除非未任

其於校園內探視學生（杜瑛秋、張玉芳，

親權之一方恐有妨害其未成年子女利益之

2010），此舉不僅不符人倫需求，恐亦違

虞。有監護權之一方要求學校，不准另一

社區發展季刊

157 期

144

中華民國 106 年 3 月

汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

方見其子女，毋有依據，學校亦無義務以

仍不履行，執行法院得拘提管收之，或處

聽從之（邢泰釗，1998） 。

新臺幣三萬元以上三十萬元以下之怠金 （王宣惠，2016） 。

狹義的「監護權」 ，係「親權」的一部 分、延長，為親權的補充制度，和親權中

以上，我國未有「學校是家庭的延

的財產監護、允許及代理或結婚同意等權

長」、「在校期間之親權移轉（In locopa-

利相關，是一法定權利與義務；因廣義、

rentis）」之明文規定（中華民國師範教育

利 他 的「親權」所衍生之會面交往（許育

學會，1995） ，師長無法全權處理未成年學

典、陳碧玉，2009、2014） ，則是自然狀態

生的一切事務。然祇要法院未裁定禁止未

下的權利，以監護權排除探視之親權行

任行使負擔權利義務之一方與未成年子女

使，允有違背人性基本需求之可能。據劉

間之會面交往（施懷閔，2011） ，校方基於

宏恩（2011）關於臺灣法院離婚後子女監

「兒童最佳利益」原則、 「友善父母條款」

護案件之研究，在其研究 97 件的樣本中，

精神（李立如，2010） ，允宜予未取得親權

僅有 17 件的法官曾酌定「會面交往」的部

的一方家長，利用課餘時段（按：下課時

份。此或許基於親權之行使，以親子之情

間） ，在校園內進行「會面交往」一事實行

愛為基礎；復以「清官難斷家務事」 ，諸多

為，此舉應未有侵害親權之評價。

法官遂採取放任態度（施懷閔，2011） 。取 得親權的一方，或自以為可以因監護權的

肆、關於學校請得之特定學童助 學善款，所衍生的主導（支 配）疑義

取得，而斷然主張另一方不得探視子女。 然「友善父母條款」卻強調未成年子女在 成長的過程中，特別需要父母雙方的保護 與教養，要維護未成年子女之最佳利益，

慈善團體、非營利組織等社會資源入

允許子女和另一方父母維持密切聯繫是有

校，以援助基層校園經濟弱勢學童一事，

必要的（劉宏恩，2014） 。因此，父母親與

允行之有年矣。在福利服務層次的有效輸

子女會面交往，為法律所保障，不容有監

送方面，除了服務網絡以及輸送體系的具

護權的一方無故、任意剝奪另一方探視子

體建構外，任何攸關兒童人身權益，其所

女的權利。若離婚夫妻之他方惡意阻止或

觸及的恐是家庭「私領域」的紅色警戒線

妨礙一方行使探視權，探視權遭侵害之一

（王順民，2011） 。關於學校主動、被動引

方，得依《家事事件法》第 194 條，聲請

進校外資源，以援助學生學習生活，關於

執行法院綜合各項因素，決定符合子女最

此事，校方得否基於「兒童最佳利益」自

佳利益之直接、間接或併用強制執行方

行決定將善款留校，不予家長領回，而責

法﹔或依《強制執行法》第 129 條之規定，

由師長主導支配，以供學生日後購置學用

請求法院命他方容忍無監護權之一方行使

品、校外教學自付款項等等之用途？依據

探視或禁止他方為阻礙探視之行為，若其

《民法》第 1084 條第 2 項規定，父母對於

社區發展季刊

157 期

145

中華民國 106 年 3 月

專題論述

未成年子女有保護教養之權利與義務。基

用，包含：採買食物、生活必需品、兒童

於此一目的，對未成年子女進行人身與財

零用金…等日常生活支出。」爰上，校方

產之管理，即為親權行使之具體內容。財

確實可基於上開辦法第 9 點第 1 款，秉諸

產管理中則有特有財產之管理、使用收益

「兒童最佳利益」原則，將慈善團體的善

與處分權（《民法》第 1088 條） ，以及財

款，預留在校，以供學生日後學習生活開

產上之法定代理權與同意權（《民法》第

銷之用，毋有《刑法》第 335 條第 1 項「侵

1086 條第 1 項） （林秀雄，2003） 。因此，

占罪」之牽連與評價。再查《各級學校扶

前開學生家長得否以法定代理權為由，主

助學生就學勸募條例》第 4 條：「（第 1

張對該補助善款之使用權？

項）學校為扶助經濟弱勢學生就學而為勸

今且以財團法人中華民國兒童福利聯

募行為所得金錢，應專戶儲存於教育儲蓄

盟文教基金會為例，該基金會為對國內經

戶。（第 2 項）前項勸募所得金錢及其孳

濟困難之兒童提供必要照護協助，訂有〈福

息得不斷滾存，專用於補助經濟弱勢學生

利聯盟弱勢經濟補助辦法〉。按該辦法第

之學費、雜費、代收代辦費、餐費或教育

4 點，學生總人數為 300 人以下之國民小

相關之生活費用，並不得用於與經濟弱勢

學（含附設公立幼兒園）之弱勢兒童，父

學生就學無關之支出。」亦係學校主導收

母一方或實際照顧者失業、入獄服刑罹患

支、保管及運用勸募所得之善款，以扶助

重病、精神疾病或藥、酒癮或父母離婚、

經濟弱勢學生之實際適例。

分居或一方死亡、失蹤，他方無力維持家

《兒童權利公約》第 3 條明定「所有

庭生活，致其生活陷入困境，並經學校老

關係兒童之事務，無論是否由公私社會福

師推薦，得以申請津貼。復按同辦法第 5

利機構、法院、行政當局或立法機關所主

點，學生之照顧者須符合家中領有中低收

持，均應以兒童之最佳利益為優先考慮。」

入戶證明或上一學期繳交學雜費用有困

另觀我國 2014 年 11 月 20 日施行的《兒童

難，或學雜費用係採分期繳交者等。至於

權利公約施行法》之第 2 條： 「公約所揭示

學校得否基於「兒童最佳利益」 ，自行決定

保障及促進兒童及少年權利之規定，具有

將經濟補助的善款預留於校，開設專戶，

國內法律之效力。」同法第 3 條： 「適用公

供學生日後在校以專用？

約規定之法規及行政措施，應參照公約意

查〈福利聯盟弱勢經濟補助辦法〉第

旨及聯合國兒童權利委員會對公約之解

9 點： 「經費管理及使用：補助透過學校管

釋。」鑑於兒童身心及智識發展未臻完全，

理，學校視情況使用，使用項目如下：(一)

為維護其身心健全發展，我國《民法》 、 《民

學習費用：弱勢兒童就學所需支付之學校

事訴訟法》、《非訟事件處理法》等法律規

代辦/代收費用、社團學費、教材費、制服

範，或有就其行為能力作限制，或有委由

費、書籍費、書包、文具費…等學習費用。

其父母（監護人、法定代理人）監督或代

(二)生活費用：弱勢兒童所需之生活費

行之權利，但凡此種種皆係維護「兒童最

社區發展季刊

157 期

146

中華民國 106 年 3 月

汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

佳利益」之必要規定（陳炎輝，2015） 。雖

定有明文。次按我國《民法》第 1055 條第

言最佳利益殊難判斷，乃因其除了牽涉「現

5 項前段，關於夫妻離婚，法院得依請求

有」或「過去」事實要素的考量，更摻雜

或依職權，為未行使或負擔權利義務之一

大量有關「未來」可能的設想與判斷（雷

方酌定其與未成年子女「會面交往」之方

文玫，1999） ，然當親權的行使，並非是兒

式及期間。因此，除違背、妨害兒童利益，

童最佳利益之展現，亦即「父不父；母不

法院裁定禁制會面交往外，讓未取得親權

母」之際，學校更應主動介入，以學生為

的一方，探視其子女，不僅合乎人情，且

念（許育典、陳碧玉，2014） ，並以其學習、

容於法律明文。再者，兒童就讀小學之師

生活的最大利益而設想，因此預留善款，

長，倘秉諸兒童最佳利益原則，予未任親

供特定學生支用一事，自毋須掛慮「侵害

權之一方，利用課餘時段，在校園裡探視

親權」情事發生。

其子女，亦未有侵害取得親權一方者的權 利。

伍、結論與建議 (三)基於「兒童最佳利益」原則，學校可 開設專戶，將校外善款以專款專用，

一、結論

並供特定經濟弱勢學生學習或生活之 用，毋需交付家長

(一)國際法與國內法皆有主張「兒童最佳 利益」的法規範

從公權力所制定的《各級學校扶助學

「子女最佳利益原則（The best in-

生就學勸募條例》，到非營利組織「財團

terests of the child principle） 」原乃近代英

法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會」

美親子法制漸形確立之最高理念（施慧

所訂定的〈福利聯盟弱勢經濟補助辦法〉

玲，2011） ，聯合國大會決議通過《兒童權

皆予基層學校開設專戶，專款專用，以供

利公約》與我國的《兒童及少年福利與權

特定經濟弱勢學生學習或生活之用，毋須

益保障法》、 《家庭暴力防治法》、 《民法》

交付主要照顧者，該合乎兒童最佳利益的

與《家事事件法》等，皆有載及兒童最佳

作法，亦未有「侵害親權」之評價。

利益之法規範，讓該原則不僅是宣傳口號 而已，更有實質強制的拘束力。

二、建議

(二)除妨害、違背兒童利益外，未任親權

(一)於校園內所生親子交往會面、善款使

之一方亦有權利，透過會面交往，持

用支配等紛爭，應適用〈教師因公涉

續以維繫其與子女之親情

訟辦法〉

兒童不與父母分離原則、會面交往權

《教師法》第 16 條第 1 項第 8 款規

之保障，《兒童權利公約》第 9 條第 3 項，

定： 「教師依法執行職務涉訟時，其服務學

社區發展季刊

157 期

147

中華民國 106 年 3 月

專題論述

校應延聘律師為其辯護及提供法律上之協

最佳利益」原則，持有暫時保管善款之權

助。」同條文第 2 項前段規定： 「前項第八

利，俾於後續支付學生在校的學習與生活

款情形，教師因公涉訟輔助辦法，由教育

所生費用。此作法雖稍微加重師長們的例

部定之…」 ，教育部遂因此訂定〈教師因公

行業務份量，卻是直接施惠於弱勢貧童的

涉訟輔助辦法〉。依《教師法》第 16 條第

有效對策。此外，助學的對象是學生，助

1 項第 8 款立法意旨，服務學校及幼兒園

學的本質是在共同理念下，邀集他人共襄

應依職權為依法執行職務涉訟之教師延聘

盛舉的一種藝術，吾人相信財務透明與周

律師，為其提供法律上必要之協助，係課

延的徵信工作，將讓「施受同德」 ，利他美

予服務學校及幼兒園有主動為依法執行職

事且增光彩，毋有瑕疵。

務涉訟之教師給予涉訟輔助之義務。〈教 (三)優先確保兒童福祉與權益，非拘泥、

師因公涉訟辦法〉第 5 條第 1 項： 「本法 （按：教師法）第 16 條第 2 項所稱涉訟，

死守於法條與程序

指依法執行職務，而涉及民事、刑事訴訟

2014 年 5 月 20 日我國通過了《兒童

案件。」於校園裡親子交往會面（探視）

權利公約施行法》 ，希望讓我國的兒童人權

紛爭所生之侵權訴訟、由校方代為申辦所

與世界 193 個國家接軌， 《兒童權利公約》

得之善款衍生的使用支配紛爭，亦應適用

第 3 條明定「所有關係兒童之事務，無論

之。因此，教育人員確依《兒童權利公約》 ，

是否由公私社會福利機構、法院、行政當

基於兒童最佳利益原則，執行職務涉訟，

局或立法機關所主持，均應以兒童之最佳

服務學校應延聘律師為其辯護及提供法律

利益為優先考慮。」誠摯地希望行政、立

上之協助，理應同時及於因學生親子交往

法與司法機關在制訂任何兒童政策、處理

會面（探視）紛爭，所生之「侵權」民事

兒童議題時，悉不應忽略兒童人權的概

訴訟與統一集中管理善款下之使用支配所

念，更不應侷限於兒童福利權一部分而已

衍生的「侵占」刑事訴訟。

（李麗芬口述、蘇芳誼記錄整理，2013） 。 此外，法條明文和行政程序雖言重要，但

(二)社會慈善團體捐款以助學之相關規

更形要緊的是不可逆之兒童福祉與權益的

範，應定有明文，明確載及校方師長

優先確保（兒童福利聯盟文教基金會，

之支配權，以免紛爭

2014a） 。

社會資源援助基層校園經濟弱勢學

總之，親權為「利他」的基本權利，

童，國內行之有年矣，然「天下有不是的

專為未成年子女之利益而存在，當然應以

父母」或「虎毒會食子」絕非危言聳聽（許

其最佳利益為之；學校的主體無疑是學

育典、陳碧玉，2014），今現實生活中仍

生，基層學校亦是基於學生學習與成長利

可耳聞。社會慈善團體捐款以助學之相關

益而開設。不論和合的雙親，或是取得、

規範，應明確授予教育人員，基於「兒童

未取得親權的任一方，都應基於「兒童最

社區發展季刊

157 期

148

中華民國 106 年 3 月

汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探－以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

佳利益」原則以教養、探視子女，其本身

而係家庭個體、學校集體與整體國家社會

即係目的，絕非工具或手段。同樣地，學

三者「童」心協力地將兒童利益以極大化

生朝夕學習於青青校園中，因著師長以學

是幸。

生最佳利益之設想，得以日進有功、茁壯

（本文作者為國立臺北大學公共行政暨政

成長，固不待言矣。聯合國《兒童權利公

策學系法學博士）

約》第 3 條所稱之「兒童最佳利益」權利

關鍵詞：兒童最佳利益、兒童權利公約、 會面交往、親權

要旨，絕非僅止於最低限度的安全保障，

參考文獻 中華民國師範教育學會（1995）。教育權權源的評析，收錄於教師權力與責任，中華民 國師範教育學會主編，第 131 頁。臺北市：師大學苑。 內政部統計處（2016）。105 年第 23 週內政統計通報（我國離婚對數變動狀況分析） 。 2016 年 12 月 01 日，取自：http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=10664。 王宣惠（2016）。家事事件法施行後之親權暨會面交往事件之研究（法律學系未出版之 碩士論文）。國立中正大學，嘉義縣。 王順民（2011）。解讀兒童及少年福利與權益保障法－立法精神、現實挑戰及其衝擊影 響。財團法人國家政策研究基金會。2016 年 12 月 01 日，取自： http://www.npf.org.tw/2/10092。 司法院（2004）。大法官釋字第 587 號解釋理由書。 何祐寧、邱靖惠（2014） 。跨國、跨境搶奪未成年子女之現象及其權益保障之挑戰。社區 發展季刊，148，98-109。 吳從周（2014） 。兩岸跨境婚姻糾紛所衍生之未成年子女權利義務之相關問題。 行政院大陸委員會委託之專案研究報告。2016 年 12 月 01 日，取自： http://www.mac.gov.tw/public/Data/47319435271.pdf。 李立如（2010） 。論離婚後父母對未成年子女權利義務之行使負擔：美國法上子女最佳利 益原則的發展與努力方向。歐美研究，40(3)，779-828。 李麗芬口述、蘇芳誼記錄整理（2013） 。聯合國、臺灣與兒童權利公約國內法化。新世紀 智庫論壇，64，64-68。 杜瑛秋．張玉芳（2010） 。 「以案主最佳利益」看目睹暴力兒童的社工員角色與功能。社 區發展季刊，130，98-107。 邢泰釗（1998）。校園法律實務。臺北市：教育部。 兒童福利聯盟文教基金會（2014a）。血緣可以凌駕在兒童最佳利益之上嗎？。2016 年

社區發展季刊

157 期

149

中華民國 106 年 3 月

專題論述

12 月 01 日，取自：http://www.children.org.tw/news/activity_detail/1216。 兒童福利聯盟文教基金會（2014b）。兒童權利委員會第 14 號一般性意見（2013 年） 。 2016 年 12 月 01 日，取自：http://www.cylaw.org.tw/about/crc/28/140。 林沛君（2015） 。由兒童權利公約檢視國內性剝削兒少安置處遇之法律規範－從保護客體 蛻變成權利主體之典範移轉。憲政時代，40(4)，559-602。 林秀雄（2003）。我國親屬法之現狀與課題。月旦法學，100，45-48。 施慧玲（2011）。從聯合國兒童權利公約到子女最佳利益原則－兼談法律資訊之應用與 臺日比較研究方法。臺灣國際法季刊，8(2)，95-150。 施懷閔（2011）。夫妻離婚後未成年子女權利義務之共同行使或負擔－臺灣臺北地方法 院 99 年度監字第 191 號裁定之評析。司法新聲，98，63-78。 許育典、陳碧玉（2009）。國家限制親權的憲法正當性：從虐童談起。臺北大學法學論 叢，69，1-38。 許育典、陳碧玉（2014）。國家公權力介入家庭後的衝突關係：以兒少保護為核心。東 海大學法學研究，42：1-52。 陳竹上（2013） 。臺灣社會離兒童權利公約還有多遠？一位家事調解委員的近身觀察。新 世紀智庫論壇，64，42-58。 陳炎輝（2015）。落實兒童權利公約 確保兒少最佳利益。2016 年 12 月 01 日，取自： https://www.mjib.gov.tw/FileUploads/eBooks/6fb9e93c86654c6a8d4b069ad125a1c2/Boo k_file/9e65ce12097345cb810184560a0c2d48.pdf。 黃鈺倫（2000） 。什麼是兒童的最佳利益？--兒保社工員對受虐兒童安置返家之決策及影 響因素（社會工作學系未出版之碩士論文）。東吳大學，臺北市。 雷文玫（1999）。以「子女最佳利益」之名：離婚後父母對未成年子女權利義務行使與 負擔之研究。臺大法學論叢，28(3)，245-309。 劉宏恩（2011）。「子女最佳利益原則」在臺灣法院離婚後子女監護案件中之實踐－法 律與社會研究（Law and Society Research）之觀點。軍法專刊，57(1)，84-106。 劉宏恩（2014）。離婚後子女監護案件『子女最佳利益原則』的再檢視--試評析 2013 年 12 月修正之民法 1055 條之 1 規定。月旦法學，234，193-207。 鄭玉英、趙家玉譯（2006）。家庭會傷人：自我重生的新契機（初版） 。臺北市：張老師。 蕭富元（1994）。天下有不是的父母－兒童受虐探源。2016 年 12 月 01 日，取自： http://store.gvm.com.tw/article_content_4518.html。

社區發展季刊

157 期

150

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．宋冀寧．李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變－兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺 灣身心障礙權利的演變－兼論臺灣推動 「身心障礙者權利公約」的歷程 簡慧娟．宋冀寧．李婉萍

合國身權公約研商之際，條文內容亦參酌

壹、前言

身權公約對障礙者權利的看法（廖福特， 聯合國自 2006 年提出身心障礙者權

2013） ，而 2014 年通過的「身心障礙者權

利公約迄今已有 10 年， 「身心障礙者權利

利公約施行法」（以下簡稱身權公約施行

公約」 （Convention on the Rights of Persons

法） ，更落實於國內施行身權公約，顯見我

with Disabilities, CRPD 以下簡稱身權公

國於障礙者權利維護層面，已能與國際人

約）及其「任擇議定書」 （Optional Protocol

權潮流並行。

to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities，以下簡稱任擇議定書）於

貳、聯合國身心障礙者權利發展 歷程

2006 年 12 月 13 日由聯合國大會通過， 2007 年 3 月 30 日開放簽署並於 2008 年 5 月 3 日正式生效（註 1） ，迄今身權公約已

自聯合國成立之初，對人權的關注就

有 172 個締約方、92 個締約方簽署任擇議

已列入聯合國憲章，期間歷經多個國際人

定書（註 2） ，成為批准國家最多的國際人

權公約、眾多方案的推出與執行，到 2006

權文書之一。身權公約闡明並描述了各種

年終於有專屬身心障礙者的人權公約，整

權利應如何適用於障礙者，為了能促使障

理聯合國障礙者相關宣言與法案的發展過

礙者有效行使其權利，點明哪些領域應要

程，其實也是障礙人權發展脈絡的縮影。

調整，若障礙者權利受到侵犯，也增加改

一、聯合國相關障礙權利法案的發展

善並強化對障礙者權利的保障。 我國於 2007 年修訂身心障礙者權益

聯合國在 1948 年公布「世界人權宣言 （ Universal

保障法（以下簡稱身權法）期間，適逢聯 社區發展季刊

157 期

151

Declaration

of

Human

中華民國 106 年 3 月

專題論述

Rights）」 、1966 年簽訂「公民及政治權利

abled）」強調「完全參與」與「平等」兩

國際公約（International Covenant on Civil

個概念、1982 年訂定「身心障礙者十年」

and Political Rights） 」與「經濟、社會及文

（Decade of Disabled Persons） ，同年 12 月

化權利國際公約（International Covenant on

3 日通過「關於障礙者世界行動綱領 （World

Economic, Social and Cultural Rights）」 ，也

Program of Action Concerning Disabled

納入對障礙者人權的考量，當時雖然沒有

Persons）」 、1989 年出版「身心障礙人力資

針對障礙者的專法，但上述人權保障同樣

源開發行動指導原則（the Tallinn Guide-

適用於障礙者。 「消除一切形式種族歧視公

lines for Action on Human Resource Devel-

約（Convention on the Elimination of All

opment in the Field of Disability）」，鼓勵障

Forms of Racial Discrimination, CERD） 」及

礙者在現有教育體制內完成教育、1991 年

「消除對婦女一切形式歧視公約

通過「保護精神障礙者以及增進精神健康

（ Convention on the Elimination of All

照護準則（the Principle for the Protection of

Forms of Discrimination Against Women,

Persons with Mental Illness and for the Im-

CEDAW ）」， 以 及 「 兒 童 權 利 公 約

provement of Mental Health Care） 」 ，訂定精

（Conventions on the Rights of the Child,

神障礙者的基本自由與基本權利、1993 年

CRC）」等，也都適用於障礙者社群。理論

通過「身心障礙者機會平等準則」 （Standard

上障礙者得以一般人之身分適用這些人權

Rules on Equalization of Opportunities for

條約，事實上聯合國也不斷提倡各種人權

People with Disabilities）協助會員國發展有

條約適用於障礙者之必要，然而，在障礙

效的措施，積極促進身心障礙者全面且平

者的處境與人權實踐上，仍需要有特別的

等參與社會生活、2006 年 12 月 13 日，聯

考量（廖福特，2013；黃源協，2003） 。

合國大會以全體一致的方式通過「身權公

聯合國與身心障礙相關權利宣言與法

約」 （Convention on the Rights of Persons

案的發展歷程（註 3） （黃源協，2003）包

with Disabilities）。此公約是以人權為基

含：由 1971 年通過「智能障礙者權利宣言

礎，看重反歧視、平等以及社會參與，以

（ Declaration on the Rights of Mentally

完整保障身心障礙者之尊嚴與權利。

Retarded Persons）」 ，強調智能障礙者的權

從上述資料可知，聯合國從 1971 年以

利，提供國家與國際間保護障礙者權利的

來就有相關障礙者的權利宣言或法案，最

行動架構、1975 年發表「障礙者權利宣言

後於 2006 年通過身權公約（廖福特，

（ Declaration on the Rights of Disabled

2013；Lord, 2014） 。由於身權公約是以障

Persons）」 ，指出身心障礙者與其他人群相

礙的社會模式為基礎，因此強調國家與政

同，都享有基本公民權利，包括公民權、

府應消除有礙障礙者社會融合的阻礙，無

政治權和社會權權利、1976 年宣示「國際

論是物理環境或是態度上的限制，身權公

身心障礙年（International Year of the Dis-

約致力於消除造成障礙者社會排除與邊緣

社區發展季刊

157 期

152

中華民國 106 年 3 月

簡慧娟．宋冀寧．李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變－兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

化障礙者的機制（Rimmerman, 2014; Quinn

與，身權公約將人權有關權利，加入障礙

& Degener, 2002）。

者 的 處 境 與 脈 絡 （ 王 國 羽 ， 2008 ； Rimmerman, 2014; Lang, Kett, Groce, &

二、從社會福利觀點到人權取向

Trani, 2011） 。從慈善、照顧、保護到權利，

隨著身障相關權利宣言與身權公約發

國家有責任讓障礙者實現公民身分，從相

展，也顯示聯合國推展障礙者服務與權利

關規範中，也可看見其障礙人權的變化，

重點的變化，大致可分成兩個階段：障礙

最後在身權公約追求國家確保障礙人權與

復健與社會福利觀點階段，以及人權觀點

基本自由能夠完全及平等的實踐。 1.身權公約的特色與人權觀點

階段。

身權公約有幾個特色（廖福特， (一)障礙復健與社會福利觀點階段

2013） ：第一，此公約是 21 世紀第一個人

在聯合國與障礙有關的大事紀中（註

權條約；其次，此公約在國際人權條約中

4），1955 年以前，主要是醫療復健取向，

的協商時間最短；第三，這是第一個充分

著重肢體障礙者的權益，包含視障與聽障

利用網際網路達成遊說過程的人權條約。

者，其核心工作在於障礙的預防與復健；

身權公約對障礙者人權的影響有：第一，

1955 年到 1970 年代是屬於社會福利推展

訂定保障身權公約可使身心障礙者權利成

的年代，包含針對復健方案的推展與人員

為國際人權體系之一項人權理念；第二，

訓練，此階段聯合國相當關注發展中國家