社區發展季刊158期 by Ares

         第 158 期     發行人：呂寶靜衛生福利部政務次長   社長：簡慧娟衛生福利部社會及家庭署署長   副社長：陳素春衛生福利部社會及家庭署副署長   本期輪值主編：林委員勝義、郭委員靜晃、劉委員邦富   編輯委員：（依姓筆劃為序）   古允文臺灣大學社會工作學系教授   江亮演實踐大學社會工作學系教授   吳明儒中正大學社會福利學系暨研究所副教授   宋麗玉政治大學社會工作研究所教授   官有垣中正大學社會福利學系暨研究所教授   林昭吟臺北大學社會工作學系副教授   林勝義臺灣社會工作教育學會顧問   林萬億臺灣大學社會工作學系教授   邱滿艷臺灣師範大學復健諮商研究所副教授     孫健忠實踐大學社會工作學系教授   莫藜藜東吳大學社會工作學系教授   許立民臺北市政府社會局局長   許雅惠暨南國際大學社會政策與社會工作學系副教授   郭靜晃中國文化大學社會福利學系教授   彭淑華實踐大學社會工作學系教授   曾敏傑臺北大學社會工作學系教授   曾華源東海大學社會工作學系教授   楊孝濚東吳大學社會學系教授   詹宜璋暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授   劉淑惠臺南市政府社會局局長   劉邦富朝陽科技大學社會工作系教授   魏希聖臺北大學社會工作學系教授   顧美俐輔仁大學社會工作學系副教授    執行編輯：林婉如   助理編輯：蔣麗音     中華民國 66 年 4 月創刊   中華民國 106 年 6 月出版    

第 158 期

衛生福利部社區發展雜誌社中華民國 106 年 6 月出版

社會福利標誌

加強家庭教育促進社會和諧標誌

志願服務標誌

社區照顧關懷據點標誌

身心障礙標誌

中華民國立案老人福利機構標誌

社區發展標誌

婦女人身安全年標誌

刊

名：社區發展（季刊）

印刷廠：帝宏文具印刷有限公司

刊

期：第 158 期

地

址：高雄市鳳山區鳳仁路100之76號

發行機關：衛生福利部社會及家庭署

電

話：（07）7106253

發行人：呂寶靜

展售處：五南書局／臺中市中山路 6 號

編

者：衛生福利部社區發展雜誌社

社

址：臺北市南港區忠孝東路 6 段 488 號 12 樓

網

址：http://www.sfaa.gov.tw

（04）22260330 國家書店松江門市／臺北市松江路 209 號 1 樓 (02)25180207

電子信箱：sfaa0206@sfaa.gov.tw

國家網路書店：

電

話：（02）26531953

http://www.govbooks.com.tw

傳

真：（02）26531773

（本社不對外販售季刊，欲購買者請向展售處洽詢，如右列）

GPN：2006600047 ISSN：1028-9496 著作權管理資訊：著作財產權人保留對本

出版年月：中華民國 106 年 6 月

書依法所享有之所有著作權利。欲重製、

創刊年月：中華民國 66 年 4 月

改作、編輯本書全部或部分內容者，須先

刊期頻率：每年 3、6、9、12 月

徵得著作財產權管理機關之同意或授權。

版

次：第一版

〔請洽衛生福利部社會及家庭署，

定

價：新臺幣 150 元

電話：(02)2653-1953〕

目錄社

第 158 期

論

認識「住宅法」，落實居住正義 ................................................................. 本社 ........ 1

專題論述社會住宅質量並進的策略及挑戰 ........................................... 花敬群．江尚書徐旻穗 ........ 6 住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例 ................................................................................................... 楊培珊 ...... 15 以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始............................................................................................................ 林育如 ...... 25 臺北市社會住宅區位選址指標分析 ....................................................... 陳致堯 ...... 33 伊甸基金會社會住宅居住服務的前瞻：臺南大林雙福園區經驗分享 ............................................................................... 張盟宜 ...... 48 平價住宅的社工服務分析 ....................................................... 陳鈺芳．柯凱中吳侑熹．王永慈 ...... 55 打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例 ........................................... 王惠宜 ...... 65 公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式 ........................................... 彭淑華．羅汶欣曾儀芬 ...... 76 營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務 ............................................................... 郭靜晃 ...... 92 老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示 ............................................................................... 江大樹．王子華

潘中道．梁鎧麟 .... 104 老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討 ........................... 陳燕禎．楊立華黃大綱．陳怡君 .... 116 從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例 ........................................................... 王秀燕 .... 131 高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例 ....................................................................................... 蔡淑瑩．尤品雅 .... 143 從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題 ................................................................................................... 王绣蘭 .... 155 從年齡歧視談年長者社區居住權益 ....................................... 張偉瑜．徐志維 .... 174 從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入 ....................................................... 周月清 .... 187 一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗 ................................................... 林義盛．邱滿艷 .... 208 成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究 ....................................................................................... 李同正 .... 219 中國以房養老研究熱點及領域探新 ....................................................... 武季亞 .... 241 澳洲住宅援助與服務 ............................................................................... 葉肅科 .... 255

一般論著「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思 ................... 許慶玲．謝文元 .... 270 長期照顧初級預防成本分析之初探 ....................................................... 嚴隆慶 .... 283 社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察 ........................................................... 陳宥蓁 .... 298 社會工作專業「環境知識系統」之建構初探 ....................................... 黃聖桂 .... 316 「社區發展」到「永續社區」之探討 ................................................... 陳依靈 .... 328

認識「住宅法」，落實居住正義

社論

認識「住宅法」，落實居住正義行政院於 2004 年修正社會福利政策綱領，我國首度出現「社會住宅」一詞，並且與「社區營造」同時列為社會福利六大項目之一；2012 年行政院公布「建國一百年社會福利政策綱領」，將「社會住宅與社區營造」之項目修正為「居住正義與社區營造」，更具體揭示政府為保障國民有適居之住宅，對於有居住需求之家庭或個人，應提供適宜之協助，其方式包含提供補貼住宅之貸款利息、租金或修繕費用；政府應結合民間，以各種優惠方式，鼓勵民間參與興辦專供出租之社會住宅，除提供適當比例租予具特殊情形或身分者外，並提供外地就業、就學青年等對象租住。此外，亦對「社會住宅」所在之社區應有便利之交通、資訊、社會服務等支持系統，及保留一定空間作為福利服務或社區活動之用。臺灣長期以來由於住宅供需失調、價格起伏波動及住宅市場資訊匱乏等問題，民眾對於提升居住環境品質及各項居住需求有殷切期望，因此，「住宅議題」一直是國人熱烈討論的焦點。蔡英文總統於去年 5 月 20 日就職演說中，正式提出「8 年 20 萬戶社會住宅」以及都市更新等主張，初步回應了社會大眾的需求。主管機關內政部一年來亦積極推動只租不售的社會住宅，結合政府興建與包租代管的供給方案，增加政府住宅政策供給面資源；透過包租代管民間的閒置住宅，讓租屋市場成為無力購屋者的居住消費選擇，進而發揮租屋市場與購屋市場相互調控的市場均衡機制；同時提供多元居住協助措施，加強弱勢者照顧等作為。更為因應國內社會及經濟情勢快速變遷，並兼顧有效落實相關住宅政策及保障人民之基本居住權利，針對於民國 100 年 12 月 30 日總統公布的「住宅法」，於民國 105 年 9 月再度提修正草案，並於同年 12 月 23 日三讀通過，106 年 1 月 11 日總統公布。「住宅法」全文計分 8 章（總則、住宅補貼、社會住宅、居住品質、住宅市場、居住權利平等、罰則及附則），共計 65 條，較原住宅法增加 1 章（第 7 章罰則），除修正原條文內容外另增加 11 條。此次修法的重點強調以具體協助地方政府解決社會住宅的土地取得、經費來源及人力組織等問題，期能落實居住正義，照顧弱勢及青年族群的居住需求。此次修法涉及「社會住宅」有 4 項重點：第一，在社會住宅土地取得方面，地方政府需要的社會住宅用地如屬於應有償撥用的公有非公用土地，得辦理長期租用，以減輕社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

社論

地方政府取得土地的成本；第二，在經費方面，增訂中央及地方住宅基金來源，並將成立社會住宅融資服務平台，提供地方政府興建社會住宅的長期低利資金，協助地方政府解決財源問題；第三，在人力組織方面，明定主管機關得設立、指定或委託專責法人或機構辦理社會住宅，以因應社會住宅興建營運的專業性及人力需求；第四，在稅賦減免方面，社會住宅興辦期間的地價稅及房屋稅得予適當減免，並免徵營業稅，以減輕地方政府或民間興辦社會住宅的稅賦負擔；為鼓勵屋主將房屋出租予符合租金補貼申請資格者，新增綜合所得稅及地價稅租稅優惠規定。此外，本次修法也包括修正住宅補貼、住宅市場、居住品質及居住權利平等專章等部分條文。住宅法的條文相當多，謹就該法的重點扼要陳述如下：一、政策目標依我國整體住宅政策之政策目標：「基於憲法保障國民基本人權的精神，結合政府與民間資源，在健全的住宅市場、合宜的居住品質、公平效率的住宅補貼與社會住宅的規劃下，使不同所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶組成、族群文化之國民，擁有適居且有尊嚴的居住環境」，「住宅法」第一條揭示立法旨意，為保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境。二、相關名詞定義指「住宅」是供居住使用，並具備門牌之合法建築物。「社會住宅」指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用之住宅及其必要附屬設施。另定義「公益出租人」為住宅所有權人將住宅出租予符合租金補貼申請資格，經直轄市、縣（市）主管機關認定者。三、住宅政策執行方式健全的住宅政策透過住宅補貼、社會住宅、居住品質、住宅市場、居住權利平等及罰則等六大面向實施，分別於住宅法第二章至第七章予以規範。四、住宅補貼住宅補貼的種類，分為自建住宅貸款利息補貼、自購住宅貸款利息補貼、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息補貼、簡易修繕住宅費用等五種，以提供利息補貼、租金補貼或費用補助方式，協助弱勢者解決租購問題。在補貼對象的順序上，低收入戶、特殊境遇家庭等具特殊情形或身分者增加評點權重，落實優先照顧弱勢的政策。五、社會住宅的興建方式

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

認識「住宅法」，落實居住正義

主管機關可透過新建、利用公有建築物及其基地興辦、接受捐贈、購買建築物、承租民間住宅並轉租及代為管理、獎勵輔導或補助租屋服務事業承租民間住宅並轉租及代為管理及辦理土地變更及容積獎勵之捐贈等方式興建；至於民間興辦社會住宅，亦可以新建、增建、改建、修建、修繕同一宗建築基地之既有建築物、購買建築物、承租民間住宅並轉租及代為管理，或其他經中央主管機關認定之方式辦理。六、社會住宅的分配社會住宅只租不售，並以混居方式讓一般民眾與特定資格的弱勢戶生活在同一個社區，強調去標籤化及融合社區的居住原則，並明定應提供至少百分之三十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者租住，解決其不易承租合適房屋或負擔不起房租的問題。七、居住品質直轄市、縣（市）主管機關或相關目的事業主管機關為營造住宅景觀及風貌，得補助或獎勵新建、增建、改建、修建或修繕具有地方特色、民族特色或歷史原貌之住宅；而中央主管機關應衡酌社會經濟發展狀況、公共安全及衛生、居住需求等，訂定基本居住水準，作為住宅政策規劃及住宅補貼之依據。又為增進公共服務品質，規定主管機關或民間興辦之社會住宅，應保留一定空間供作社會福利服務、長期照顧服務、身心障礙服務、托育服務、幼兒園、青年創業空間、社區活動、文康休閒活動、商業活動、餐飲服務或其他必要附屬設施之用。八、住宅市場中央及直轄市、縣（市）主管機關為引導住宅市場健全發展，應定期蒐集、分析住宅供給、需求、用地、金融、市場、交易價格及其他相關資訊，並定期公佈住宅與不動產統計資料及指數等資訊，並分析住宅市場供給、需求資訊，得就有嚴重住宅供需失衡之地區，視實際情形採取必要之市場調節措施。由於住宅問題錯綜複雜，更涉及地政、都市計畫、交通、教育、就業等等層面，目前我國的住宅政策與立法雖已相對完備，惟為落實政策執行，仍待努力方向如下：一、住宅供需基本資料的建立內政部營建署為推動不動產交易資訊透明化，讓民眾更加明瞭不動產相關訊息，已整合相關網站，建立單一入口網「內政部不動產資訊平台」，配合該平台整合作業，改版社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

社論

為「住宅資訊統計彙報」，期藉由資訊 e 化，以迅速、精確、公開的方式，收集、彙整、分析並發布住宅統計相關資訊，提供更便捷的資訊呈現，惟住宅資訊統計彙報應定期在營建署網站公布，以提供民眾最新的資訊。此外，住宅法在社會住宅的承租規定須具經濟或社會弱勢身分者，包含低收入戶或中低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女三人以上者、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿二十五歲者、六十五歲以上之老人、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民及遊民等。因此各地方政府社政主管機關對上述身分之住宅需求情形，亦應進行調查建立基本資料，以配合社會住宅興建主管機關的政策執行。二、加強社政人員對住宅法的認知住宅法明定由政府興辦或獎勵民間興辦之「社會住宅」，確認「只租不售」的基本原則，至少要提供 30%比例給經濟或社會弱勢者，包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女 3 人以上、65 歲以上老人、身心障礙者、受家暴者等弱勢民眾居住；又政府提供一定所得及財產以下民眾，可申請自建住宅貸款利息、自購住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息及簡易修繕住宅費用等補貼；且為增進公共服務品質，規定主管機關或民間興辦之社會住宅，應保留一定空間供作社會福利服務、長期照顧服務、身心障礙服務、托育服務、幼兒園、青年創業空間、社區活動等服務設施，本質上均是社會救助或福利服務的範疇，社政人員或社會工作者，應透過在職訓練的機會，加強對住宅法的認知，才能落實住宅法的執行。三、研議釋出社會住宅建築用地興建社會住宅需要有足夠的土地，鑑於少子化的現象，目前尚有許多公有土地或學校用地預定地，可通盤檢討未來需用情形，與其閒置土地不如變更為社會住宅用地，或提供重劃區抵費地作為社會住宅興建用地，增加住宅用地供給面，當可抑制房價的飆漲。四、擴大住宅補貼數量及額度低利率雖是房價上漲的幫兇，但是對首購族而言助益極大，從內政部營建署的統計資料顯示，政府已透過多元管道，提供住宅補貼措施，惟住宅貸款利息補貼、租金補貼及修繕住宅貸款利息補貼數量是否足夠？成效如何？應進行檢討並調整因應；至於辦理「青年安心成家方案」，是否真正照顧到年輕朋友，與一般民眾銀行購屋貸款差距多少，建議應審慎檢視青年安心成家方案的效益。社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

認識「住宅法」，落實居住正義

五、激勵民間主動興辦社會住宅住宅法第自第 29 條起用了相當多的條文，明文規定民間興辦之社會住宅之相關優惠或獎勵措施，希望公部門應有積極作為，依據住宅法的規定，獎勵民間興建社會住宅。例如法律規定補貼民間新建、增建、改建、修建或修繕社會住宅貸款利息、部分建設費用或營運管理費用、住宅資金融通，甚至於減徵地價稅等措施。六、政策相關資訊應廣為民眾週知政府為解決人民的居住問題，住宅政策所推出的房屋種類很多，公部門住宅業務分由內政部、國防部、行政院勞工委員會、人事行政局、原住民族委員會及農業委員會等各部會辦理，加上中央或地方政府推動的住宅，除「社會住宅」外，又有所謂的「合宜住宅」，另亦傳出基於政策需要，也計畫推出「現代住宅」，是指不賣土地只賣使用權的住宅，購屋人僅有使用權，但沒有產權，也沒有土地所有權，雖可自由轉賣剩下的使用年限，且有七十年的使用權，其價格較合宜住宅便宜，適合於中等收入者的購屋族購買。至於何處有合宜住宅？提供多少社會住宅？那裡可買到現代住宅？中央及地方主管機關應有正確的資訊提供，以免民眾無所適從。建國一百年社會福利政策綱領之內涵，特別列了「居住正義與社區營造」之項目，揭示政府為保障國民有適居之住宅，對於有居住需求之家庭或個人，應提供適宜之協助，且要求政府應結合民間，以各種優惠方式，鼓勵民間參與興辦社會住宅，除提供適當比例租予具特殊情形或身分者外，並提供外地就業、就學青年等對象租住…等；截至目前，我國住宅相關政策已有明確宣示，住宅法亦已完成修法，只待中央及地方主管機關落實執行，政府與民間共同努力，致力保障國民居住權益，則為社會之福。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

社會住宅質量並進的策略及挑戰花敬群．江尚書．徐旻穗

在這樣的脈絡下啟動社會住宅，雖對

壹、前言

臺灣的住宅體質是轉變的契機，也是對行居住權為基本人權，也是國民生活福

政部門的全新挑戰。因為擁有大量社會住

祉的基礎，世界各國政府就其政治制度及

宅存量的這些國家，包括眾所嚮往的荷蘭

居住情況，採取不同的政策手段，協助中

及亞洲的日本，還有晚近的代表韓國，在

低所得家庭解決居住問題。我國政府早期

快速增加社會住宅的時期，均以大量興建

在「住者有其屋」的思維下，以國民住宅

的方式打下基礎。但臺灣是在高度都市化

及購屋貸款利息優惠為主軸，推動一系列

、住宅供應充足及人口成長趨緩的時期才

的住宅補貼政策；至 2010 年後，在高房價

開始起步，因此會出現「不要蓋新房子」

民怨及市民社會的反省下，凝聚出只租不

或是「要重品質而不要多蓋」的論點。但對政府及一些專業者而言，社會住

售社會住宅的主張，並由蔡英文總統提出「8 年 20 萬戶社會住宅」的中程願景。

宅的數量與品質並不是二擇一的問題，反

社會住宅起源於 19 世紀的歐陸，源於

而相輔相成，因為擴大社會住宅存量，代

都市化過程中中低所得者負擔不起昂貴的

表能讓更多類型的人口受惠；因此有效率

住宅，居住於窳陋環境，引起社會矛盾與

地興辦是基礎，也是在談品質或如何與服

問題。經過百年的發展，各國的社會住宅

務結合前，需務實面對的課題。另一方面，

發展出更多元的型態與功能，不僅提供經

住宅與創新服務結合，也代表跨領域的結

濟與社會弱勢者安身之所，也更積極回應

合，政府應強化相關機制讓各自領域的專

當代社會所面對的複雜問題，例如高齡化

業者及專業知識可以投入，彼此激盪出更

、社會疏離與氣候變遷，先進國家與城市

多的可能性。本文將先簡要回應「應不應

無不透過社會住宅，創造更多元、包容與

該新蓋房子」這個前提問題，再針對「擴

永續的社區生活方式。

大存量」與「提升品質」提出一些構想。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

花敬群．江尚書．徐旻穗

社會住宅質量並進的策略及挑戰

結構有一定的穩定與調節功能。全球社會住宅比率最高的荷蘭達到 32%，首都阿姆

貳、人口成長趨緩，應該蓋新房子嗎？

斯特丹甚至有 50%都是社會住宅，中等收入以下的市民都有資格申請社會住宅，是

討論社會住宅議題時，經常聽到一種

自購住宅以外最重要的居住選擇。而亞洲

說法是：「空屋已經那麼多，市場供給過

國家中，日本及韓國約有 5%至 6%的社會

剩，為何還要蓋新的社會住宅？」特別是

住宅存量，主要協助無能力自購或租賃的

再加上「臺灣少子女化及高齡化問題嚴

弱勢家戶，也包含部分剛出社會的年輕家

重，未來人口會減少，蓋這麼多房子，只

庭。而臺灣在 2015 年以前，既有的社會住

會變成蚊子館！」這些論點也許是基於理

宅（註 3）共約 7,264 宅，尚不及整體住宅

性，是一種關心，但也易成為反對社會住

存量的 0.1%，與先進國家的標準相比遠遠

宅的理由，值得我們好好討論，看清楚問

落後。其供給遠低於所需，實不需爭論。

題。

二、住宅需求仍在成長高峰

的確，臺灣發展社會住宅的起點，比起歐洲國家及亞洲的日本、韓國、香港，

根據國發會的人口推估，臺灣的人口

是在非常晚的時間點才起步。臺灣的都市

最高峰落在 2021 至 2025 年之間，大約是

化程度已接近 80%（註 1），且住宅存量已

2,374 萬人（圖 1），亦即至少在未來的 4

超過家戶數量（2016 年第 3 季全國普通家

至 8 年之間，人口仍在成長。另相較於人

戶數為 798 萬戶，而住宅存量已達 860 萬

口數的推估，因每家戶平均人口仍在持續

戶（內政部營建署，2016b）），加上空屋數

減少，總家戶數的成長趨勢未見減緩。過

量不低，2015 年底全國低度使用住宅約有

去 10 年臺灣總人口成長了 2.6%，但家戶

86.2 萬戶，占住宅存量的 10.35%（註 2）。

數成長了 12.7%，這是更直接的住宅需

單看這些數據，蓋新的社會住宅似乎有那

求。雖然從長期的人口趨勢推估，住宅需

麼點「名不正，言不順」。但其實現階段大

求將逐漸趨緩，但短至中期對新建住宅仍

量興建社會住宅，才是基於理性的決策，

有迫切需要，也是擘畫住宅政策較合理的

理由有三。

時程。因此，未來數年每年持續新建一定數量的社會住宅，並未悖離人口及家戶的

一、社會住宅存量確實不足

成長趨勢。

先進國家的社會住宅，對整體的居住

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

臺灣歷年人口數、家戶數及人口推估 26,000,000

10,000,000

24,000,000

9,000,000 8,000,000

22,000,000

7,000,000

人 20,000,000 口 18,000,000 數

6,000,000 5,000,000 4,000,000

16,000,000

家戶數

3,000,000

14,000,000

2,000,000

12,000,000

1,000,000 1971 1981 1991 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061

年度人口數 (人)

人口推估

家戶數(戶)

資料來源：歷年人口數、家戶數為內政部統計處，2015；人口推估數值為國家發展委員會，2016。

圖1

臺灣歷年人口數、家戶數及人口推估雜的結構性議題丟給社會住宅承擔，似乎

三、住宅供給過剩的問題不應由社會住宅承擔

搞錯問題的重點，也無助解決空屋問題。

面對住宅供給過剩的問題，應找出其

，調整居住結構，並且引導一部份的市場

根本原因。過去都市因應人口及住宅需求

空屋轉作社會住宅，是合理的政策方向。

的增加，多採取向外擴張的方式，相對地，

社會住宅的支持者，應堅定地說，沒錯，

舊城區的更新及既有建築的整建與重建推

就是要擴大社會住宅存量！

因此，逐年興建一定數量的社會住宅

動不易。過去 10 年來，臺灣每年新完工住宅數量約 10~12 萬宅，但幾乎都不是透過

參、擴大存量－新建與運用市場空屋並行

舊屋的拆除重建，而是以素地興建為主。 2006 至 2016 年全國核定都市更新事業計畫計有 449 案，每年平均 40 案，更新戶數

20 萬戶社會住宅的目標基礎，乃綜觀

約 2,000 宅，僅約新完工住宅數量的 2%。

先進國家的社會住宅以占住宅存量 5%為

如此一來，住宅存量當然就節節高升，空

低標，而臺灣處於起步階段，因此以 2.5%，

屋餘屋也持續累積。此議題涉及整體的都

也就是約 20 萬戶為階段性目標。其中除了

市發展策略，需更仔細分析，但若把此複

12 萬戶透過直接興建的方式來落實外，其

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

花敬群．江尚書．徐旻穗

社會住宅質量並進的策略及挑戰

餘的 8 萬戶則規劃以運用市場空屋的方式

住宅個案都能由租金收入攤平成本，因此

來推動。要達到這樣的數量，直接投入大

中央也將補助非自償性的經費，這對財政

筆預算雖快速有效，但政府更重要的責任

較困難的縣市尤其重要，不會因為財政問

是要建立穩固的執行機制，讓社會住宅的

題而影響社會住宅推行。住宅法也規定社

存量可以持續累積。因此，政府將住宅法

會住宅於興建期間土地租金得免予計收，

進行全盤翻修，於 2017 年 1 月 11 日修正

並納入社會住宅房屋稅、地價稅適度減免

公布，進而以此法制架構為基礎，以長期

的規定（註 6）。中央政府也將要求興辦機

經營的角度規劃社會住宅的推動機制。

關提報可行的財務計畫、提撥長期維護基

影響社會住宅能否持續有效率地興建

金，建立嚴明的財務紀律。透過上述財務

，關鍵兩大因素為「土地」與「財務」。興

措施的相互搭配，盡可能降低興辦成本，

建 12 萬戶社會住宅約需 360 公頃的公有土

讓社會住宅的推行更有效率（註 7）。

地，財政部、國防部所管有的公有土地是

除了採取新建的方式，社會各界亦呼

重要來源。但過往因尚未將社會住宅視為

籲善用市場上的空屋資源。但房屋空置不

重要政策，未設立相關法源依據，地方政

用有其複雜原因，必須針對阻礙因素來著

府必須以「有償撥用」的方式來取得土地

手解決。首先，房屋出租的收入並不高，

，因而在興辦社會住宅的初期便投入大筆

但需要負擔稅賦增加的風險，也可能碰上

費用；這對公務預算是龐大的負擔，也不

不易處理的租賃糾紛；有些房子則需經過

易獲得地方議會支持。住宅法修訂後，建

一番整理修繕才適於出租，但投入的資金

立了「長期租用」的模式，且租期不受國

及心力可能不易從租金回收；也有些屋主

有財產法的限制（註 4），讓興辦社會住宅

平日工作忙碌或居於外地，無法便捷地處

的機關可「以租代買」，分期繳交土地租金

理租屋事務；更有些屋主年事已高，持有

，輕鬆取得長期使用土地的權利。

一戶早年辛勤工作存下的房子，但不善使

另一關鍵是財務模式的建立。過去反

用網路刊登租屋資訊，或是體力不堪負荷

對社會住宅的人常說社會住宅是錢坑，以

麻煩的帶看工作。總總因素，都有可能阻

每戶造價 250 萬元計算，12 萬戶需要投入

礙屋主的出租意願，使房屋閒置未利用。

3,000 億元的政府預算！但這樣的說法是

最好的方法，是有可信賴的第三方來

舊思維。正確的作法應是向銀行取得低利

協助前述的麻煩事情。政府將建立「包租

融資，再以租金收入逐年攤還，如此政府

代管」的機制，由政府、專責機構或政府

並不需編列太多預算，就能達成預定目標。

委託民間業者租下民間住宅，於租約期間

中央政府將成立「社會住宅融資服務平臺」

內按月支付房租給原屋主，再轉租給符合

（註 5），以利率比價的方式降低融資利率，資格的家戶；另一種方式則是協助媒合租融資利息則由中央補助地方政府。此外，

賃雙方，並代為管理，提供專業服務。在

因各地租金水準有所差異，並非所有社會

此機制下，政府將提供合理的誘因，包括

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

修繕獎勵、稅賦優惠，讓房東、房客及業

驗中，在早年社會住宅快速累積存量的時

者願意加入包租代管的機制，讓原本閒置

期，多採取大規模、單一化的興建方式。

的房屋可以活化利用。又為了讓收入較低

但當前世界各國的社會住宅，早已不只是

的民眾也能租到合適的房子，政府將依承

提供可遮風蔽雨的外殼，還要讓入住的每

租者的所得情況，提供租金差額補助。

一個人，感到自然舒適；更重要的是，讓

我們希望藉由業者的服務、政府的監

所有的住戶及周邊的鄰里，形成堅韌的社

督及獎勵的提供，讓市場上的空屋可以釋

區互助網絡。要達到這個理念，社會福利

出，形成較安穩的租賃關係。雖然透過包

的專業角色不可或缺。

租代管所需花費的成本甚至比直接興建社

一、可負擔租金的研究與設算

會住宅還多，但未來與租賃專法（註 8）接軌，還能具有引導市場空屋出租及活絡

「可負擔租金」的概念是讓不同收入

租屋市場的效果；也能在社會住宅存量尚

等級的入住者適用不同租金，而能在適當

未充足時，以另一種方案，及早協助有急

的負擔下入住社會住宅。各國實際的設算

迫住宅需求的弱勢家戶。

方式有所不同，像美國及日本的租金設算極為精細，而韓國則大致以住宅的類型區分租金等級。臺灣過去幾年剛推行社會住

肆、提升品質－協助多元的居住需求

宅時，尚未有可負擔租金的概念，而以「攤還興建成本」的角度出發；加上當時的

社會住宅是要保障任何有居住需求的

建築設計未必以平價耐用、坪型合理為原

人，特別是較無能力在購屋或租屋市場中

則，使得整體租金偏高，部分甚至高達 2

自行滿足居住需求的家戶，因此住宅法第

萬 5 千元，並不符合收入較低家庭的需要

四條列舉各類型的經濟或社會弱勢者，予

；或是在勉強入住後，反而發生租金繳付

以保障。同時，為了避免在執行過程中受

困難的情況。

到壓力，選擇性排除「較不受歡迎」的弱

2017 年 1 月修正公布的住宅法已納入

勢家戶，住宅法將弱勢保障比率提升至 30

可負擔租金的精神（註 10），但實際上如

％以上；又為了避免落入狹隘的地域主

何操作，要更仔細研擬。世界各國的標準

義，只照顧設有戶籍的當地民眾，住宅法

大致是以淨收入（扣除稅金及必要支出後

也明定社會住宅須提供給來自外地的就

）的 30%或稅前收入的 10%~20%為標準；

學、就業人口（註 9）。這樣的規定，讓社

又或是考量市場租金及住宅本身條件，設

會住宅的入住者本質上是多元的，而且不

算一定折扣後斟酌訂定。但收入較低家庭

會因為任何的身心特徵而遭受歧視待遇。

的經濟能力受到複雜因素影響，包括就業

但多元特質的入住者，也讓社會住宅

、債務、家庭、身心狀況、福利補助等都

的規劃與設計更具挑戰。在其他國家的經

可能影響其收入的穩定，進而影響租金繳

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

花敬群．江尚書．徐旻穗

社會住宅質量並進的策略及挑戰

付能力。因此仔細分析不同類型入住者的

社區事務提出洞見。國外還有一些創新的

經濟與生活情況是必須的，才能設定出合

方案，像是讓身體較健康的老人，定期探

理的分級租金，真正協助舒緩居住負擔。

訪年紀更大的長輩，彼此間較有可聊天的話題，也讓探視者及被探視者都不因獨自

二、物業管理與福利服務的分工合作

居住而感到孤單。這些經驗，都值得我們參考學習進而創新。

近年興辦的社會住宅多採取較嚴格的管理措施，其經驗基礎來自香港及新加坡規項目及扣分分數，當住戶違規累積達到

三、非營利法人提供以居住為基礎的服務

一定分數後，便必須終止租約，無法繼續

除了一般的居住型態外，社會住宅也

居住在社會住宅。此作法在各國及臺北市

很適合擔任轉銜或更多元的功能，因此住

當前經驗中具有一定成效，由於規則明確，

宅法新增相關條文（註 11），讓非營利組

且有管理人員適時提醒，多數的居民都願

織可租用社會住宅，提供合適的居住空間

意遵守社區規約，實際上因違規而終止租

給其關注的對象，並提供專業的支援及陪

約的情況極少發生。

伴。例如，對身心障礙者的服務強調獨立

所採取的「記點制」，也就是訂定明確的違

我們該更進一步嘗試的，也許是較積

自主及融入社區，入住的心智障礙者能在

極與細緻的服務及管理措施。例如，物業

社工、老師與同儕的陪伴下，自行安排生

管理單位在發現入住者違反社區規約時，

活起居，培養更良好的身心功能。又如受

會介入勸導，但不一定能理解其背後原因

暴婦女需要安穩且隱密的居所，及適合兒

；而社工則較能掌握入住者的身心或工作

童成長的健康環境，只要適當規劃，社會

狀況，給予較積極的協助。若物管及社福

住宅就能提供這樣的環境，支持受暴者逐

單位能建立緊密的溝通關係，以各自的專

漸脫離壓迫的處境，走向自立。

業相輔相成，對社區管理將有莫大助益，

除了新建的社會住宅社區，透過包租

並能真正從入住者的角度出發，提供必要

代管所承租的民間空屋，若條件適合，也

協助。

有機會提供較積極的支援服務。例如，日

此外，許多國家社會住宅的管理單位

本及韓國都有運用民間空屋轉做中繼住宅

會輔導居民成立委員會，共同討論、改進

的案例，由政府或公法人包租，或直接購

社區的管理措施；畢竟居民是社區的專

買下來，整修後提供居住單元給從庇護所

家，最了解日常生活的大小事務，在積極

離開要回歸一般生活的入住者，讓他們能

的引導與組織下，可培養出社區經營的重

在居住空間及專業服務的支持下，逐漸適

要夥伴。在他國實例中，透過定期開會討

應與培養獨立生活的能力。

論及自主管理，不但建立起居民間的互信

四、鄰里公共設施與社區生活的開創

及默契，也會對社區產生更深的認同，為社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

理想的社會住宅不僅是個別住戶的總

就任以來，已透過住宅法的修訂及跨部門

和，還是互相信任與連結的社區，此社區

的溝通，走出較明確的機制，穩步朝著目

的範圍擴及周邊鄰里，要讓附近的所有人

標前進；而後者則開展出更多可能性，有

「共好」。因此，未來社會住宅將保留一定

待更仔細的規劃與實作，也涉及更多創新

空間，針對在地需求，規劃公共設施；不

及跨領域合作。

只服務社會住宅的入住者，還讓周邊居民

要創新本來就不太容易，尤其在公務

都可一起來使用。住宅法中已列舉社會福

體系中，多數的同仁都認真盡責，使命必

利服務、托育服務、幼兒園、青年創業空

達，但聽到不熟悉或超出習慣業務的構想

間等類型的公共設施（註 12），當然還有

，通常的反應是先「眉頭一皺」，也不敢拋

無窮的可能性。

出尚未成熟的點子，形成討論氛圍。社會

具體落實的方法可「由上而下」也可

住宅的落實充滿挑戰，行政體系已有既有

「由下而上」，兩種一樣重要。政府在規劃

的基礎，但也有許多知識及作法都是過去

社會住宅時，便應依當地的情況進行評估

所未接觸過的，不是單一政府機關可獨立

，優先將政府當前的重要施政方向，如：

完成。也因為如此，它提供很多契機，讓

長照十年計畫 2.0、幼兒托育、非營利幼兒

各部門去實現較進步的政策。內政部身為

園、青年創業空間等導入社會住宅。另一

中央住宅主管機關，必須建立一套架構，

方面，也應藉由跨領域專家及地方居民的

引導更多元與創新的服務在社會住宅中發

參與，推動開創性的方案；其類型也許是

生；同時保留適當彈性，依據實際執行及

對環境更友善的生態建築，也許是單親母

服務經驗的回饋，持續調整改進。不論是

親彼此互助的合作住宅，讓社區居民透過

住宅、營建、社福、物管，都應先拋棄成

日常行動共同面對當代城市的一些問題，

見及本位主義，發揮各自的專業，彼此合

並以更堅韌的社區網絡迎接未來的挑戰。

作，將社會住宅務實地興建落實，並且永遠不要自我設限。（本文作者：花敬群為內政部政務次長；

伍、結語－跨部門間知識的傳遞與創新

江尚書為內政部秘書；徐旻穗為內政部營建署副工程司）關鍵詞：社會住宅、住宅法、居住服務、

本文說明了政府針對社會住宅擴大存

弱勢保障

量的作法，及以提升社區品質的規劃，強調數量與品質必須同等重視，才能真正照顧及支援有居住需求的人。前者在新政府

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

花敬群．江尚書．徐旻穗

註

社會住宅質量並進的策略及挑戰

釋

註 1：都市化程度指的是某一社會都市人口占總人口比率。但都市人口有不同定義，若單純以「都市計畫區」人口來計算，2015 年臺灣的都市化程度為 79.8%。資料來源：內政部統計處，2015。註 2：內政部營建署利用房屋稅籍資料與臺電用電資料，將每年 11 月、12 月平均用電度數低於 60 度的住宅，界定為低度使用（用電）住宅。資料來源：內政部營建署， 2016a。註 3：包含平價住宅、出租國宅及少量的公營住宅等類型。註 4：住宅法第 21 條：主管機關依本法興辦社會住宅，需用之公有非公用土地或建築物，屬應有償撥用者，得採租用方式辦理，其租期由中央主管機關定之，不受國有財產法第四十三條有關租期之限制。註 5：行政院已於 2017 年 3 月 13 日核定「成立社會住宅融資服務平臺方案」（內政部， 2017a）。註 6：住宅法第 22 條：社會住宅於興辦期間，直轄市、縣（市）政府應課徵之地價稅及房屋稅，得予適當減免。註 7：在行政院核定之「社會住宅興辦計畫」中，106-113 年預計補助地方政府融資利息及非自償性經費，合計約 73 億元；而 106-136 年預估補助經費 550 億元（內政部，2017b）。註 8：租賃住宅市場發展及管理條例（草案），於 106 年 5 月 22 日經立法院內政委員會審查完竣。註 9：住宅法第 4 條：……社會住宅，應以直轄市、縣（市）轄區為計算範圍，提供至少百分之三十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者。前項經濟或社會弱勢者身分，指下列規定之一者：……。註 10：住宅法第 25 條：社會住宅承租者之租金計算，主管機關應斟酌承租者所得狀況、負擔能力及市場行情，訂定分級收費基準，並定期檢討之。註 11：住宅法第 35 條：非營利私法人得租用公有社會住宅經營管理，其轉租對象應以第四條所定經濟或社會弱勢者為限。註 12：住宅法第 33 條：為增進社會住宅所在地區公共服務品質，主管機關或民間興辦之社會住宅，應保留一定空間供作社會福利服務、長期照顧服務、身心障礙服務、托育服務、幼兒園、青年創業空間、社區活動、文康休閒活動、商業活動、餐飲服務或其他必要附屬設施之用。社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

參考文獻內政部（2017a）。成立社會住宅融資服務平臺方案（核定本），取自內政部營建署網站， http://www.cpami.gov.tw/（2017/4/28 查閱）。內政部（2017b）。社會住宅興辦計畫（核定本），取自內政部營建署網站，社會住宅專區， http://www.cpami.gov.tw/（2017/4/28 查閱）。內政部統計處（2015）。104 年內政統計年報電子書，取自 http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm（2017/4/21 查閱）。內政部營建署（2016a）。低度使用（用電）住宅、新建餘屋（待售）住宅統計資訊簡冊，取自內政部不動產資訊平臺，https://pip.moi.gov.tw/（2017/4/22 查閱）。內政部營建署（2016b）。住宅資訊統計彙報，民國 105 年第 3 季，取自內政部不動產資訊平臺，https://pip.moi.gov.tw/（2017/4/23 查閱）。國家發展委員會（2016）。中華民國人口推估（105 至 150 年），取自國家發展委員會網站，http://www.ndc.gov.tw/（2017/4/22 查閱）。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

楊培珊

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例楊培珊

on the needs of older people）為焦點。

壹、高齡化社會的居住

健康與福祉的決定因素不只是基因與統計資料顯示，民國 106 年 2 月我國

個人條件，也包括我們生活的物理和社會

人口總計 2,354 萬 4,189 人，其中 65 歲以

環境，例如：家、社會關係、社區和鄰里。

上人口為 313 萬 9,397 人，占總人口 13.33%

依循此理念，高齡者的「居住」將不再侷

，首次高於 0-14 歲之幼年人口數，且此後

限於討論「房子」這個硬體，還必須擴及

差距將日漸拉大，老年人口比例快速上升

如何讓人們終其一生都能在最適當的環境

，扶老比亦將同步上升。不只我國，人口

中老化、並能補充其可能發生的功能退化

高齡化已經成為全球化的現象，面對這個

及其他各種負向經驗與挫折打擊。試想：

人類有史以來從未發生過的新挑戰，世界

當空巢期、退休、房屋老舊損壞、自己或

衛生組織（2015）在「世界高齡化與健康

家人因意外或疾病而行動不便、失智、或

報告」中強調，全球人口老化伴隨著許多

者是颱風、地震造成災害等等事件發生時，

複雜的挑戰，包括氣候變遷、新的傳染病

自己的住所要如何改變，才能更適合這個

、有抗藥性的微生物等等，因此健康與社

每分鐘都在變化、老化的「我」？要如何

會政策必須採取新的取向，由傳統專注於

才能讓這個「我」更健康地享有美好的生

醫療的取向，翻轉為一個更全面促進「功

活呢？如果不能把「居住」由一個靜態的

能（functional ability）」的新取向，以及一

概念，翻轉為一個動態的概念，那麼臺灣

個高齡友善的社會（age-friendly society）

社會即將面臨許多老人在自己的家中「困

，這個新取向將要求政策與服務體系由過

坐愁城」，無法正常完成日常生活活動，無

往聚焦於疾病的治療模式（disease-based

法與外界互動，生活品質低落，甚至孤獨

curative model）轉型為以符合高齡者真實

死的情況也已經被日本 NHK（2015）出版

需求的整合型照顧（integrated care centered

之書籍中提早預告了。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

擁有一個安全且合適範圍的居住空間

由選擇住所、該住所能符合「適足住房」

是國人應享有的住房權利。依據 2013 年聯

的最低標準、且此最低標準必須考量該住

合國於兩公約國家人權報告中表示，「居住

民的身心機能狀況及族群文化。

權」為重要的基本人權，而「適足住房權」

國人對於房屋長久以來抱持著「有土

（the right to adequate housing）就是指任

斯有財」的想法，以及居住於自有住宅較

何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某

有安全感的文化，普遍喜好自購住宅。依

處的權利。該文獻特別強調，所謂「住房」

據內政部（2016）家庭收支調查報告，家

不只是四面牆壁一個屋頂而已，還必須符

庭住宅所有權 84.23% 為自有。謝幸恩

合下列條件才稱的上達到適足的「最低標

（2015）報導，雖然 2012 年修正房屋自有

準」（at a minimum）：

率的定義之後，房屋自有率已經下修，但

1.安心居住不受驅離或恐嚇；

仍有約七成，其中六都約八成或八成以上，

2.具備基本設施，如水電、光線、暖

顯示都市化高、人口多、房價高的都會區

氣、通風、食物存放（如冰箱）、垃圾處理

民眾的房屋自有率其實相對更高。另，內

等；

政部（2016）委託中華民國住宅學會所進

3.價格可負擔；

行的「住宅需求動向調查」資料顯示，欲

4.安全的環境，沒有健康或結構方面

購置住宅者其現住房屋為自有者占六成；而購屋決策者年齡在 50 歲以上者主要購

的危險； 5.能考量身心障礙者或社會邊緣人的

屋動機為改善住屋環境（37.3%）、以及休閒/養老（16%）。依據生命歷程觀點，臺

需求； 6.地點必須保障居民的社會需求（如

灣高齡者在步入老年之前已經累積有自有房舍者比例應該相當高。

就業、就學、嬰幼兒托育、健康醫療服務、社區中心等），並能免於危險（如污染、地質危險等）；

貳、高齡者住屋多元發展的趨勢

7.尊重多元文化。 我國憲法第十條規定：「人們有居住與

多年來許多報導與文獻都指陳臺灣人

遷徙的自由」，據此，李永然（2015）為文

口老化已經（或即將）造成家庭結構的改

呼籲政府應落實對人民居住權的保障，才

變，此等訊息不斷複製，不免在一般大眾

能創造和諧的社會。該文提到：「在現代社

甚至專家學者論述中造成憂慮。然而實證

會中，每一人不論其所得、身心機能、性

調查資料卻不斷地支持高齡者選擇繼續住

別、年齡、家戶特性、族群文化如何，都

在他們的自有家宅，老人生活狀況調查資

應該獲得平等對待，而能住得有尊嚴」。因

料亦顯示 1990 年代至今高齡者「與子女同

此，在現行法律保障下，每一位老人都應

住」的比例仍維持在六成以上，居住於安

享有住的自由與尊嚴，其內涵則包括能自

療養機構的比例也僅約 3%（請參閱表 1）。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

楊培珊

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例

換句話說，臺灣高齡者的住屋主流仍是「自

同的需求。林玉子（1997）在「經營一輩

有多代宅」，可在家享有親人的互動，並保

子的家：人生 80 的居住觀」書中現身說法

有住屋的自主權。

，以日本為例指出，雖然高齡社會已經來

值得進一步研究與討論的是約三成至

臨，但一般住宅絕大部分仍以人生 50 歲或

三成五的高齡者屬於「僅與配偶同住」、或

更年輕的想法來建造，使得許多高齡者若

「獨居」，此群組的者所需要的住屋或許當

遇到身心機能退化的情形時，要繼續住在

長者步入 80 後、甚至是 85 歲以上的「老

自己習慣的家中就可能遭遇困難。特別是

老年期」之後，其住屋可能需要汰舊換屋、

高齡者個體之間的差異性很大，因此住屋

整修為無障礙或通用設計、換為較小坪數、

不但必須要能夠支持住在裡頭的人，一直

或需要在住家環境內能有更多的人手來協

到老都能「居住感覺良好」，而且能「融入

助日常生活的活動所需。當這些及其他老

老後生活需要」的家，同時還要能展現不

年相關需求產生時，住屋的建築結構與內

同高齡者的個人化設計需求。

部設計裝潢及設施設備的狀態，就出現不

表1

臺灣六十五歲以上高齡者居住型態

年別

與子女同住僅與配偶同住

（單位：%）

獨居

親朋同住

安療養機構

其他

1991

62.93

18.7

14.52

2.42

1.19

0.24

1993

62.19

18.63

10.47

2.54

1.04

0.14

1996

64.3

20.63

12.29

1.41

0.9

0.49

2000

67.79

15.11

9.19

1.28

5.59

1.04

2002

63.71

19.46

8.52

0.37

3.23

0.24

2005

57.28

22.2

13.66

0.76

2.26

3.84

2009

68.47

18.76

9.16

0.82

2.79

2013

64.22

20.58

11.14

0.62

2.9

0.54

資料來源：整理自內政部

但除了設計打造自己老後的家，讓自

五類：長青公寓（apartments）、獨立生活

己能身心安頓，一直到人生的最後都能舒

（ independent living, IL ）、照顧住宅（

適自由（不受困）地生活，未來仍將有一

assisted living, AL）、護理之家（nursing care,

小部分高齡者選擇、或需要住在其他模式

NC）、及連續性照顧退休社區（continuing

的「家」。美國高齡者住宅協會（American

care retirement communities, CCRC）。

Seniors Housing Association, ASHS）定義高

著名的雜誌「建物設計與營造（

齡者為 55 歲以上者，並將高齡者住宅分為

Building Design+Construction」編輯 Fabris

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

「查爾斯河邊的新橋」（NewBridge on

（2013）指出高齡者住宅市場的八個趨勢，

the Charles）是美國麻薩諸塞州的一個退休

相當值得參考： 1.設施要有獨特的吸引力：例如有自

生活社區，距離哈佛大學只有不到半小時的車程，從興建至今都不斷創新，致力於

然景觀、或鄰近大型商場； 2.能克服一般人對高齡者住宅的負面

支持老人有活力有尊嚴的生活。相當特殊

刻板印象：裝潢設計要不同於以往的照顧

的是從啟建之時，就已經考慮代間自然互

機構、增加健身及休閒活動的空間、更加

動的重要，而在緊鄰該社區處同時興建了

注重隱私；

一所小學，至今仍經常且固定地與社區住

3.能允許入住者「在地安老」：要有較

民共同活動、互動，學生家長也是該社區

大的浴室，以方便照顧工作人員可以協助

穩定的志工。該社區提供包括 1-2 房的公

高齡者盥洗、門窗要讓關節退化者也能順

寓、獨棟別墅、集體式的照顧住宅、及失

利開關；

智症照顧單元。社區擁有 162 英畝樹木繁

4.附設失智症照顧服務：提供刺激身

茂的園區，其中有步道、甚至可以在查爾斯河上划獨木舟或皮艇。

體及認知活化的活動、能預防走失、注意

近年主推「Vitalize 360」計畫，幫助

室內燈光設計以避免幻覺、及照顧者服

住民實現身體、情感、社會各方面的目標，

務； 5.協助高齡者參與社區活動：定期禮

以及各種終身學習的完整的課程和活動，

拜或節慶宗教活動、市集、機構舉辦演講、

刺激身心靈活躍。社區工作人員包括受過

電影欣賞等活動開放社區居民參加、甚至

高度訓練的哈佛醫學院附屬老年醫學家，

有附屬的幼兒園、或座落在知名大學如康

醫療、保健及生活照顧專業人員，為老年

乃爾大學附近以方便住民終身學習；

人提供世界一流的醫療保健及生活照顧，

6.增加輔助性服務：例如增建復健場

不論是在獨立生活或是團體式的生活空間

地與設備、健身中心、游泳池、農園等；

內，都能依據個別住民的需要來調整搭配

7.能注重資源永續的建案價值更高：

服務內容。【實例二】 Jewish Home-Manhattan

太陽能發電、污水處理等； 8. 團體家屋模式（ the Greenhouse

Living Center

Project Model）：10-12 人共住一家，共享

（ https://jewishhome.org/innovation/the-livi

公共空間及照顧他們日常生活起居的人

ng-center-greenhouse/）「猶太之家」（Jewish Home）是一間

力。茲列舉兩個實例如下：

位於紐約市有 170 年悠久歷史的非營利組

實例介紹

織，該院的宗旨一直是以創新優質的照顧

【實例一】NewBridge on the Charles

服務來滿足紐約客的高標準需求，包含老人住宅、居家服務、日間照顧中心（後延

（http://www.hebrewseniorlife.org/newbridge）社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

楊培珊

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例

續發展非 24 小時夜間照顧中心）、記憶專

顧產業界積極推動「文化革新（cultural

區、技術護理之家、醫療門診（含牙醫）、

change）」運動，這個名詞的意涵是去「翻

復健中心、洗腎中心等全方位的服務。筆

轉」長期照顧產業階層化、由管理者和醫

者於 1989-1996 年曾於猶太之家布朗克斯

護人員決定一切的模式、像醫院一樣的建

分院擔任社工員，期間恰逢該分院開辦失

築設計，以及以治療為核心的服務提供狀

智特別照顧單元，筆者學習、獲益良多。

態。楊培珊、鄭讚源、黃松林（2009）即

「猶太之家」自 2014 第一個「小家社

引用組織文化革新的概念，來分析臺灣的

區」開幕之後，持續推動目前美國最新的

榮譽國民之家如何「去軍營化」、「去慈善

「綠色房屋照顧住宅」概念，主張「把機

化」而轉型為專業服務的老人安養及養護

構從機構中拿掉，創造一個家（taking the

中心。退輔會 2017 年 2 月 15 日起開放一

institution out of an institution and making it

般民眾申請入住榮民之家，顯示多年來組

a home）」。將原本曼哈頓的分院大樓賣掉

織文化革新的成果已經讓榮家脫離了「軍

，計畫於曼哈頓上西區 97 街打造一幢全新

隊式管理」的窠臼，獲得一般民眾的認同

的「新猶太之家」，預計於 2019 年完工啟

而主動申請入住。

用，將是曼哈頓第一個「綠色房屋照顧住

文化革新靈魂人物哈佛老年醫學博士

宅」，包含 22 個小家，每家有十個單人房

Bill Thomas 醫師於 2002 年出版 Eden Al-

（附衛浴），小家設計以共同廚房為核心，

ternative 一書，讓大家看到許多長期照顧

還有頂樓農園、以及社區活動大廳。未來

機構的設計及照顧服務提供的方式，跟監

還將設計一間專門的 LGBT 老人房。此創

獄其實大同小異，而大家的父親、母親老

新服務已經獲得許多關注，2015 年還曾獲

後，將有很大的機率待在長照機構中受監

紐約時報報導，標題為：「小型住所提供了

禁與綑綁。此書一出，引起各界重視，也

更個人化、像家一樣的照顧」。

開始了許多照顧產業的領導者紛紛投入新的照顧模式開發。第一個由 Thomas 醫師

參、翻轉「照顧」的刻板印象，推動照顧產業的「文化革新」

協助設計的模範單位是 2003 年美國密西根州的 Porter Hills 的 Greenhouse Project，此後擴散到全美各地。

美國於 1987 年通過 Omnibus Budget

Brune（2011）指出文化革新的目標是

Reconciliation Act（簡稱 OBRA），即著名

讓住民和工作人員都能達到最好的生活品

的綜合預算整合法，這個法案開啟了長期

質，而「照顧」必須回歸以住民為中心

照顧產業的大規模革新，其目標之一在於

（resident-centered care），要把機構住民的

將原本以「醫療模式」運作為核心的長期

三大枷鎖：孤獨、無助、無聊，一舉拿掉。

照顧轉型為適合住民生活的「居住與生活

「以住民為中心的照顧」特徵包括：(1)工

模式」。依據 OBRA 的規範，美國長期照

作人員與住民的照顧關係必須建立於個別

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

化的需求；(2)沒有制式的日常生活作息，

為昂貴的護理之家的一半，市場反映出來

住民可依照個人的習慣來安排生活；(3)工

的結果是，各種不同程度的照顧住宅如雨

作人員與住民的關係是穩定的，因此不會

後春筍般地成長，也影響到護理之家（

時常被調動；(4)工作人員可以依照他們對

nursing homes）數量的減少，以及個人和

所照顧住民的瞭解來服務；(5)住民及工作

整體健康照顧支付體系的支出得以更有效

人員都能參與照顧相關的決策；(6)環境布

率地運用於維持個人健康與功能。（

置像家一樣舒適；(7)在一天中不同時段都

Grabowski, 2012）

有豐富有趣的活動安排；(8)有社區參與及

相較於美國照顧住宅多元而持續的擴

從屬感。在這些原則之下，不同的組織紛

展，臺灣近年來則呈現護理之家數量大幅

紛推出符合在地文化、社會與景觀特色的

增加，由 2012 年的 447 家增加到 2014 年

照顧機構。

年底的 485 家，總計 35,334 床。這個趨勢

Altus（2010）提出「綠色房屋照顧住

明顯與「在地老化（aging in place）」及「社

宅」的概念，此住宅為小型的團體家屋，

區照顧」的政策目標有所背離；且護理之

目標是希望這樣以人性與尊嚴為重的、以

家屬機構式照顧，強調治療與護理，在生

住民為中心的照顧機構，能像溫室一樣提

活照顧活動的多元性、活潑性，以及社區

供給長者最好的健康與福祉服務。這種照

參與層面的關注則明顯不足，整體照顧模

顧模式強調整合式的照顧團隊，住民和家

式屬於所謂的「醫療模式」，人活著的意義

屬也是團隊的一份子，彼此透過溝通與分

與尊嚴並非此模式照顧的重點，亦與現今

享，創造出符合每位住民其個人生命歷程

國外行之有年的「個別化照顧」或「生活

特色的機構生活，並能支持他們目前的生

照顧模式（life care model）」有明顯的差

理、心理、認知、情感、生活功能狀態所

異。目前政府長照政策主軸推動的所謂

需。

「社區整合照顧網絡模式」亦可視為對此機構式醫療模式照顧的一種反思與革新。

肆、照顧住宅市場的擴展

然而，政策主軸鎖定發展社區內各種長期照顧服務，卻未能將照顧與住宅進行整

哈佛醫學院健康照顧政策學系教授 David Grabowski 多年來持續研究照顧產

合。

業的發展，以及各類型機構之間的市場狀

臺灣政府一向以發展自有住宅市場為

態，他的研究發現對於經濟狀況較佳的老

主，早期的「國民住宅」也都是政府興建

年人，特別是所謂戰後嬰兒潮世代的老年

後提供特定群體購買的自用宅。專為弱勢

人，他們對於個人的隱私、尊嚴與個別化

民眾提供的社會住宅或老人公寓歷年來都

照顧的要求標準比以往任何一個世代都要

僅有個案（例如臺北市陽明老人公寓、高

高。因照顧住宅（assisted living）價格約

雄市翠華園）。2003 年政府因應高齡社會

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

楊培珊

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例

即將來臨，曾提出「促進民間參與老人住

2.價值主張（Value propositions）：提

宅建設推動方案」，目標為以優惠措施鼓勵

供者和被提供者對產品的概念、觀念和想

民間興建只租不賣之老人住宅。當初此案

法相合。 3.通路（Channels）：能夠提供或接觸

雖然引起民間企業的興趣，但後續真正投

到所需者的各項管道。

入促参的民間業者甚少。其中最著名的首推財團法人長庚醫院在桃園縣龜山鄉（今

4.顧客關係（Customer relationships）：

桃園市龜山區）興建的超大型老人住宅社

跟產品目標鎖定的客群維繫長期的互動關

區－長庚養生文化村，於 2004 年底完工，

係。

總共四千戶，可容納六千名老人。然而養

5.收益流（Revenue streams）：將有價

生村的營運一直不如預期，直到晚近才開

值的部分提供給需要者所得取的收入，扣

始有所突破。整體「促参」的結果，也是

除所有成本後得到的利潤。 6.關鍵資源（Key resources）：在運作

虎頭蛇尾不了了之。正如張慈佳（2016）論文所述：臺灣「過去 20 年來老人居住空

的過程中，能夠提供最需要的資源。 7.關鍵活動（Key activities）：了解在

間的供給與需求似乎無法確切對應。」換

整體運作中最需使用核心資源的部分。

言之，老人住宅從未能從市場供需角度來

8.關鍵合作夥伴（Key partnerships）：

提供一個適足的量能。面對來勢洶洶的銀

結合市場中的合作夥伴拓展自我資源。

髮海嘯，老人住宅將不只是「四面牆壁一個屋頂」的房屋，概念上更必須擴充為能

9.成本結構（Cost structure）：各商業

提供適足支持性照顧的「照顧住宅」；那麼

的模式中，任何一個環節所產生的成本。

，無論就目前政府政策方向，或民間業者

由表 2 可見，臺灣的老人照顧住宅至

的準備成熟度而言，臺灣在「照顧住宅」

今發展遲緩，主要原因在於缺乏合宜的商

的市場都需要積極的開放與開發。以下，

業模式，政府以公營或公辦民營的補助模

將簡要說明如何以市場供需的商業模式來

式經營現有及少數的照顧住宅，僅能稱為

運作老人照顧住宅。

「示範」或「實驗」，因其特徵與商業模式的基本特徵有許多差異甚至完全背離之處。本文建議，未來應整合住宅與照顧的

伍、照顧住宅的商業模式

實質內涵，跟上國際上推動銀髮服務「文 Osterwalder 和 Pigneur（2010）定義所

化革新」的腳步，以使用者生活形態為焦

謂的商業模式（Business Model）有幾個特

點，大幅開放市場與通路，靈活運用公部

徵如下：

門／非營利／營利／志願部門及捐助的財

1.目標客層（Customer segments）：評

源，擴大多元伙伴的合作網絡。更基本的

估產品與客群的連結，提供足夠的技術資

工作，則是需要立即進行法規修正，創造

源，滿足此階層客戶的需求。

資金到位所必要的社會與法規環境，才能

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

吸引優秀的業者投入，以合理的成本結構

表2

創造優質的照顧住宅。

商業模式、臺灣照顧住宅現況、及必要的文化革新對照表商業模式

目標客層價值主張

現況

文化革新

可區分出不同客層所需不同客層混雜

以使用者生活形態為焦

的不同住宅

點

提供好的商品，換取合社會福利

可永續

理利潤

可負擔

住民福祉與健康

可接受可普及通路

一般市場通路

特定通路

需大幅開放

（醫療、社福）顧客關係

產品提供者 vs 客戶

服務提供者 vs 案主

業者與長者長期互動，彼此瞭解

收益流

關鍵資源

關鍵活動

收費

補助＋收費

混和式福利經濟（公部

虧損由募款補足

門＋營利+非營利＋志

盈餘不得分配

願部門及捐助）

資金、服務人力、適足資源不足

資金要到位

住宅、支持性環境較充

服務人力不足要解決

足

環境要友善

生活照顧模式為主

醫療模式活動為主

法規需修正要求

關鍵合作夥伴多元伙伴

醫療照顧伙伴

擴大合作網絡

成本結構

不合理（虧損）

成本結構應包含合理盈

合理

餘（獲利）資料來源：筆者研究整理

地產、營建、友善環境設計、餐飲、休閒、旅遊（含 Long Stay）、社會參與、以及多

陸、結論

元的支持性服務的一個跨領域產業聚合體。將住宅與照顧概念融合為一的「照顧住宅」

隨著全球性高齡化社會的快速腳步，世界各國的政府與民間已經積極聯手，開

對提升國家、社會、經濟、家庭、與個人

拓照顧產業的市場規模，而結合住宅與照

福祉，都將能有所助益。而商業模式的營

顧元素於一身的「照顧住宅」，更是包含房

運，則是「照顧住宅」市場量能擴大、服

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

楊培珊

住宅與照顧之整合型商業模式：以照顧住宅之發展為例

務水平符合多元消費群體需求，必須要走

現臺灣優勢的商業模式，以滿足嬰兒潮世

的一條道路。

代步入老年期後高度個別化的住宅與照顧需求。

相對於國際市場「老人照顧住宅」的發展，臺灣的老人照顧住宅市場仍可謂一

（本文作者為臺灣大學社會工作學系教授）

片處女地。本文特別呼籲，政府與民間應

關鍵詞：照顧住宅、銀髮產業、商業模式、多元化住宅需求、適足住房權

積極協力投入照顧住宅市場，並創造能展

參考文獻內政部主計處（2016）。104 年家庭收支調查報告。內政部（2016）。住宅需求動向調查。王榛驛（2006）。我國銀髮住宅發展之初探（碩士論文）。取自 http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/login?o=dnclcdr&s=id=%22094NTU05529025%22 .&searchmode=basic

李永然（2015）。落實人民居住權保障，創造和諧社會。中華人權協會。張慈佳（2016 年 10 月）。高雄市老人住宅目標市場分析。「2016 第十四屆土地研究學術研討會」論文，中國文化大學。謝幸恩（2015）。六都房屋自有率，連 3 年下滑。自由時報 2015 年 10 月 03 日。 Altus, D. (2010).

Greenhouses: Providing humane care for elders.

Communities, 149:

54-56. Brune, K. (2011).

Culture change in long term care services: Eden-Greenhouse-aging in the

community. Educational Gerontology, 37, 506-525. Calkins, M. P. (2002). The nursing home of the future: Are you ready? Retrieved from https://www.iadvanceseniorcare.com/article/nursing-home-future-are-you-ready Fabris, P. (2013).

8 trends shaping today’s senior housing.

Retrieved from

https://www.bdcnetwork.com/8-trends-shaping-today%E2%80%99s-senior-housing

Grabowski, D. C. (2012). Assisted living expansion and the market for nursing home care. Health Services Research, 47(6), 2296-2315. NHK（2015）。無緣社會。鄭舜瓏譯。臺北：新雨出版。 Osterwalder, A., & Pigneur, Y. (2010). Business model generation: a handbook for visionaries, game changers, and challengers. NY: John Wiley & Sons. UN (2013). The right to adequate housing. Retrieved from http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_rev_1_Housing_en.pdf

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

WHO (2015). World report on aging and health. Retrieved from http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/186463/1/9789240694811_eng.pdf?ua=1

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

林育如

以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始

以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始林育如

（彭揚凱、詹竣傑，2017）。

壹、前言

然而不足的是，臺灣社會住宅還無法 2010 年開始的社會住宅運動，聚焦於

做為弱勢居住的最後防線，在種種條件與

爭取保障弱勢者的基本居住權益，挑戰政

資源的有限下，社會住宅需要扮演具動能

府長期傾向「市場機制」的住宅政策思維，

的角色，使弱勢者在居住期間，是一個可

論辯政策無助弱勢者的居住需求，及揭露

以有改變的歷程。社會住宅不只是居住，

租金補貼制度的資源取得困境。經過六年

可以做為保障國民居住福祉的安全網，也

的努力，臺灣社會住宅存量（2010 年臺灣

為弭平貧富差距的重要步驟，進而提高社

社會住宅比率僅 0.08%）總算突破總住宅

會之穩定度（黃志弘，2011）。因此從社會

存量的 0.1%（社會住宅推動聯盟，2017）。

住宅入住開始，以居住的視野，使服務導

如今，政府訂定八年二十萬戶社會住宅政

向自立能力的提升，累積回歸社區的能

策目標，無論政策支票是否如期兌現，社

量。

會住宅的推動，使住宅政策更趨近居住權的核心價值，提供可負擔與安全無虞的住

貳、社會住宅提供居住喘息的機會

所。現階段社會住宅政策的推展，在 2016 年底《住宅法》修法完成，著重「提升弱

臺灣社會住宅由政府興辦為主，設定

勢居住協助，及健全多元興辦機制」，提高

低於市場租金價格「只租不售」，協助弱勢

社會住宅弱勢保障比例、制定租金補貼的

者減少在住宅市場遭遇之各種經濟、歧視、

可負擔機制，以及包括社會住宅興辦之土

品質等租屋困境，得以擁有居住喘息的機

地、財源、租稅、組織等面向的法令機制

會，減輕居住壓力。但現今在有限的租期

修正，使社會住宅來到將全速前進的時刻

條件下，社會住宅僅能稱作「稍事喘息」，

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

在充電後，仍要面對下一階段的居住挑

2017）。因此政府歷次推出的社會住宅，其

戰。

租金條件都是社會輿論檢視的重點。此後租金制度持續進行討論修正，自

一、減輕經濟負擔

2015 年底臺北市興隆公共住宅與 2016 年

政府在考量興辦成本與市場取向下，

新北市三處青年社會住宅，皆針對低收入

社會住宅打著低於市場價格約 7-85 折出租

戶、弱勢家戶提供優惠租金，較一般家戶

（請參考表 1），導致不只是弱勢家戶，甚

租金負擔減輕許多。但因租金訂定尚未有

至是一般租屋族，都認為社會住宅租金偏

制度性之通則，且未考量家戶所得負擔能

高，無法真正減輕居住負擔。臺北市政府

力的差異，加上社會住宅保障弱勢家戶承

從 2015 年開始招租的「聯合開發公共住

租比例僅 30%。因此要能取得減輕經濟負

宅」，至今仍有兩處社區超過百戶的空戶，

擔的居住機會，仍需要靠運氣。

因租金較高遲遲未能順利出租（陳世峰，

表1

臺北市、新北市社會住宅慨況

縣市/ 社會住宅租金社宅類型名稱(戶數) 折數臺北市 7折公共(營) 住宅大龍峒 85 折 (110 戶)

行天宮站 (30 戶) 敦煌 (3 戶) 萬隆站 (41 戶) 景文 (39 戶) 永平 (51 戶)

社區發展季刊

158 期

約 44 折 7折

租金範圍(元) 依房型坪數 11,200-21,200 (22-41 坪) 12,400-23,100 (22-41 坪) 6,400-12,000 (22-41 坪) 10,700-13,600 (10-16 坪)

7折

21,900 (33 坪)

7折

8,500-22,500 (13-42 坪)

7折

14,000-25,000 (24-44 坪)

7折

11,700-12,400 (46-48 坪)

租期 (年)

備註

第一期 3 年，第 2011 年招租。二期 2 年。最長 5 年。 3 年一期， 2011 年第一次招租。一般戶最長 6 2017 年重新招(45 戶)。年，特殊身分戶一般戶租金 85 折，低收入戶租金約 44 折。最長 12 年。第一期 3 年，第 2014 年招租。二期 2 年。續租第 2 期租金調高最長 5 年。將近 10%。（第 1 期租金如表）

2013 年招租。續租租金條件同上。 3 年一期， 2014 年招租。一般戶最長 6 由中繼國宅轉型為公年，特殊身分戶營住宅。最長 12 年。中華民國 106 年 6 月

林育如

興隆一區 (272 戶)

臺北市龍山寺站捷運聯開 (11 戶) 公共住宅港墘站 (14 戶)

以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始

85 折

6,900-16,100 (13-30 坪)

3 年一期，最長 6 年。 3 年一期，最長 12 年。

1-4 折

1,600-8,700 (13-30 坪)

7-85 折

15,800-27,200 (19-33 坪) 13,500-25,400 (14-26 坪)

臺北橋站 (327 戶)

12,200-28,400 (14-34 坪)

小碧潭站 (218 戶)

8,400-27,600 (10-37 坪)

新北市永和 7-8 折青年社會 (11 戶) 住宅三重區大同 64 折南段 (119 戶) 8折

2015 年招租。一般戶租金 85 折，安康平宅低收入戶租金 1-4 折（依低收入戶資格）。 3 年一期， 2015 年招租。一般戶最長 6 第 1 年租金 85 折（如年，特殊身分戶表），若租戶遵守生活最長 9 年。規約，第 2 年租金 7 折。低收入戶租住龍山寺站、港墘站額外補助 5,000 元/月。 2 年一期，最長 4 年。

7,500-10,000 (14.5-20 坪)

2 年一期， 6,200-19,900 (9.84-35.87 坪) 最長 6 年。 7,700-26,200 (9.84-35.87 坪)

三重區大安 64 折段 (133 戶) 8折

8,400-15,000 (13.35-26.65 坪)

中和區秀峰 64 折段 (816 戶) 8折

7,100-19,900 (11.45-37.92 坪)

2013 年招租。 2016 年招租。一般戶租金 8 折，弱勢戶租金 64 折。

10,300-20,900 (13.35-26.65 坪)

8,800-26,600 (11.45-37.92 坪)

資料來源：臺北市政府都市發展局、新北市政府城鄉發展局。

件」，包括年齡、職業、家戶組成等重點，

二、擁有公平租住的機會

決定合適的房客；不論是否為房東的擔憂或歧視，弱勢家戶普遍租屋不易，而社會

一般租屋族除了挑房子、租金、房東

住宅卻能給予相對尊重的居住尊嚴。

外，通常也需要經過房東面試，才有機會

社會住宅提供公平的居住機會，不會

租到房子。房東透過審視房客的「社會條

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

有對象、經濟等歧視問題，只要符合招租

避免加重弱勢困境，甚至使社福資源一再

條件，透過申請，弱勢家戶便能參與抽籤，

投入，增加社會成本。

有機會入住社會住宅。而如何讓社會住宅

儘管社會住宅的居住條件優於租屋市

數量、抽籤機會增加，以及住宅資源宣傳

場，改善弱勢家戶的居住處境，但當其弱

的強化，使處於居住困境的弱勢家戶易於

勢條件沒有改善時，無論是在社會住宅或

取得資訊，爭取居住機會，這些部分仍有

是租屋市場，他們要面對的問題都是相同

進步空間。

的。因此，使其能夠「穩定居住」，應該被視為弱勢家戶入住社會住宅後的居住目

三、提升居住品質與保障

標。

弱勢家戶礙於經濟狀況，多選擇租住

一、維持穩定的繳租

於老舊公寓的隔間房、頂樓加蓋、地下室、工廠改建空間、等待都更的老屋等，其住

政府為使社會住宅可以穩定運作，其

屋環境窳陋、安全堪慮。長期居於品質不

租金是必要收入，並對累積欠租之住戶，

佳的住所，無形累積對於健康的威脅，甚

予以終止租約。經濟弱勢戶易因收入的不

至影響老人、身心障礙者的生理功能的快

穩定，發生逾期或欠繳租金的情形；儘管

速衰退。

多數時候，任何人都可能會發生如電話費、

社會住宅透過空間環境規劃水準的提

水電費、信用卡費逾期未繳的狀況，只要

升，引入物業管理的專業服務，訂定嚴格

能夠補繳，便無使用權益的問題。但對於

的社區規約，使整體環境普遍優於一般租

租住社會住宅，頻繁的欠租，或是累積欠

屋市場的居住品質。不僅脫去「貧民窟」

租，都會影響後續的居住權益。

的標籤，也改善老人、身心障礙者的居住

經濟弱勢戶其財務問題成因多重，非

障礙；但目前社會住宅提供無障礙房型的

單一狀況，包含就業型態、收入情形、補

比例仍少，因此當障礙者入住一般住宅房

助資源、債務狀況、收支管理能力、家庭

型時，應給予協助彈性增設無障礙輔助設

健康因素等，都會影響繳租的穩定。當然，

施，使社會住宅成為更友善的居住空間。

並非身為經濟弱勢者就會發生欠租，對於支出安排有規劃，有輕重緩急之別者，寧願餓肚子也會先繳租；但有些卻是習慣先

參、入住社會住宅就能穩定居住了嗎？

滿足生活所需，而選擇欠租。當這些被遷出的欠租戶，帶著相同的問題，回到租屋

整體而言，社會住宅使弱勢家戶得到

市場，租金負擔變重，其經濟狀況只有更

「稍事喘息」的居住機會，也減少居住不

差，最後仍得再由社福救助體系介入協

穩定的風險因子，如無預期漲租、退租、

助。

糾紛等問題，以降低搬家頻率與居住負擔，社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

林育如

以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始

二、適應社區公共規範

從「稍事喘息」變成「高枕無憂」，在社會

社會住宅為維持一定的居住水準，訂

住宅租期結束後，弱勢條件沒有改善，未

定較嚴格的社區規範，透過租賃契約要求

能累積自立能量，返回租屋市場後，如何

租戶遵守，違規者依約定處理或解除租約，

能繼續穩定居住呢？或是選擇勉強度日，

以杜絕惡意滋擾行為；而租戶是否都能夠

繼續依靠社福資源的協助，等到再次申請

自我約束，改變不適當的生活習性，便因

機會，住回社會住宅呢？

人而異。這部分在一般社區也會有相同情形，只是房東少有強制力約束，多向房客

肆、社會住宅不只是居住

道德勸說，避免糾紛；如狀況未改善，房社會住宅透過提供只租不售的住所，

東多選擇消極忍受，待租約結束後不再續

解決弱勢家戶的居住需求，也被社會期待

約，較少能有效解決問題。然而弱勢家戶的違規行為，多因其弱

服務介入的可能性。社會住宅針對弱勢家

勢條件影響，使其生活功能不佳、理解能

戶提供較理想之居住、安置、照護、生活

力不足，或因某些行為的固著性，導致行

重建等目的的住宅社區（花敬群，2011）；

為舉止不當等。當然對於這些行為，住戶

亦可搭配社會福利措施，協助弱勢家戶的

同樣需要承擔責任，但當問題未能被了解

就學、就業或醫療等各面向之資源，以維

或解決時，回到租屋市場一樣會有相近的

持一定的生活品質（張金鶚，2011）；或將

狀況發生，只是徒增房東對於弱勢家戶的

社會住宅定位為「公共社會福利資源」，整

偏見歧視，甚至阻礙民間租賃資源參與社

合居住服務與社會服務，建立對弱勢家戶

會住宅的可能。

多元照顧的社會福利整合服務體系（孫一信，2011）。

三、接受有限的社會住宅租期

然而，有人可能會問，如此針對性的

由於現階段社會住宅存量少，政府透

福利居住照顧，不會成為另一個「平價住

過訂定有限的租期，使資源得以輪轉運用。

宅」貧民窟的翻版嗎？1960-70 年代，臺北

目前一般住戶租期最長 6 年，弱勢家戶則

市政府推出 5 處「平價住宅」（簡稱平宅），

是 12 年，實際租期仍需視各地社會住宅招

共 2,048 戶，由社會局協助低收入戶居住，

租條件（請參考表 1）。相較於租屋市場的

沒有租期限制，收取極低廉的維護費用約

不穩定，社會住宅至少提供一定時間的居

200-400 元，只要符合低收入身份即可長期

住保證，不會被惡意終止租約，但也無法

居住。於是平宅社區聚居各類弱勢家戶，

因為租戶表現良好，得到可以一直居住的

儘管政府投入專業社福資源，卻未如政策

獎勵。

期待，達成脫貧目標，反是居民遷出率低、

因此，在租期的限制下，弱勢家戶在

福利依賴嚴重、成就動機低落、脫貧率低

這期間如果只是居住著，消極的享受資源，

的結果（師豫玲、孫淑文、陳肯玉，2008）。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

以及補貼目的能否使家戶有餘裕改善經濟

與平宅不同的社會住宅，則是提供一

條件，這是制度面要去思考調整的。

定所得條件之下的經濟與社會弱勢對象，非僅限低收入戶，每月需支付租金，租期

二、居住自律與自立

也有一定的限制。以目前的社會住宅條件，確實無法解決絕對弱勢者的居住問題，也

社會住宅社區規範的訂定，使住戶以

與其他國家以社會住宅照顧最底層弱勢者

作為社區一份子共同參與維護居住生活品

為主，截然不同，這是臺灣政府需要面對

質；而弱勢家戶過去少有這樣的居住條件，

的問題。但對於一般弱勢家戶，階段性社

因此要能調整自己的生活方式去適應與遵

會住宅的流動取向，也驅使往居住自立的

守，也是使自己能夠進入社區關係很重要

可能。

的第一步。

因此，社會住宅做為「居住安全網」

另一方面，住宅管理單位除了嚴正約

的核心，透過居住負擔減輕、居住狀態穩

束住戶的不當行為，避免住戶存有僥倖心

定，弱勢家戶才有進一步改善其弱勢情境

態，也需要了解部分弱勢家戶的特殊性，

的條件；但也並非只要居住在社會住宅，

如認知與生活功能不足者，以調整管理介

弱勢家戶的問題就會自動消失，一定需要

入的方式，這部份便需要與社福資源連結

經過改變的過程。

合作。住戶發生行為問題時，行為本身也許

一、經濟提升與資產累積

並非重點，反而是可以發現真正問題的機

透過租住社會住宅減輕弱勢家戶的經

會。社福單位能掌握弱勢家戶的特殊性，

濟負擔，在平均租期至少 6 至 12 年的時間

協助管理單位有較好的處遇方式；而管理

內，是改善經濟問題的重要時機點。包括，

單位也能回應在社區第一線發現的狀況，

財務規劃與促進就業，家戶是否能有效支

使社福可適時介入服務，協助弱勢家戶提

配財務，有餘裕理財，積極解決債務，開

升在社區居住的生活自立能力。

始累積資產；或是參與就業輔導媒合，維

三、社會關係的重建

持就業穩定等，尤其子女從在學到就業過程，是否能順利銜接，也是增進弱勢家戶

臺灣社會住宅採多元對象混居，提供

經濟能量很重要的階段。

對象除弱勢家戶外，也包括階段性弱勢青

這是一個價值觀學習與問題解決並進

年，與無法負擔購屋市場之中低所得家戶

的歷程，需要弱勢家戶願意主動改變，因

（此非指社福身分認定的中低收入戶，是

為轉變會犧牲理所當然享有的福利，但也

由地方政府設定社會住宅承租之所得條件，

會成為踏實擁有的資產，這就是一種選擇。

家戶所得分位在 50-40%以下）。因此，社

另一方面，社會住宅的租金設計，其差額

會住宅如同一般社區，有各種社會關係發

補貼尚未落實家戶可負擔能力的差異性，

生，如何使關係正向發展，是社區整體要

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

林育如

以「居住穩定」做為社會住宅建構居住安全網的開始

因此，「社會住宅不只是居住」，可以

參與經營的功課。過去平宅的社會關係弱化而有貧民窟

有更積極的居住過程。現階段，弱勢家戶

的標籤，王增勇（2011）認為，平宅是一

入住社會住宅後，是迎接改變，也是準備

個「福利」住宅，並不是他所期待的「社

離開的開始；其居住課題如何面對，如何

會」住宅，這個「社會」要變成一個動詞，

維持居住穩定與累積自立能力，進而與社

住宅要社會化，以及強調了居民的參與。

會有好的銜接。弱勢家戶有其不同的障礙

對於全都是租戶組成的社會住宅，初期可

條件與能力，需要在這過程中，伴隨一定

能需要由外部力量，透過適當的引導機制，

程度的服務，且是更有目的性的介入，包

使住戶有機會連結生活關係，進而在社區

括經濟資產的累積，弱勢條件的改善，子

內部自己發展經營關係。弱勢家戶在這樣

女養成教育等等課題，協助去積極面對與

的社會關係裡，學習去除自己的標籤，給

準備。最後，社會住宅仍無法無視「絕對弱

與自己更多的可能性，回到平等具尊嚴的

勢者」的居住權益，這群弱勢條件無法改

社會位置。

善的對象，甚至會隨著時間而愈加弱勢，如老人、特定身障者等，他們沒有離開社

伍、結語

會住宅的條件，但政府在政策制度上卻未社會住宅與租屋市場不同之處，在於

有回應。如何將現有的社福照顧服務系統

其福利性與社會性。儘管弱勢家戶在社區

與社會住宅結合，使這群弱勢者可以維持

租屋一樣可取得在地的社福與社區資源，

在社區自立生活，減緩老化、弱化的狀態，

但多為解決個別問題需求，對於「居住穩

甚至是延後入住照顧機構的時間，這是對

定」課題，向來不是服務介入的重點；且

於居住照顧的不同想法。社會住宅的居住，是穩定的也是流動

租屋市場的市場機制，並無責任替代政府

的，穩定帶來能量的累積，而流動是在經

照顧弱勢居住需求。政府興辦社會住宅，訂定政策制度、

歷改變，不讓居住停滯下來，促使社會住

投入各項資源、設置各種設施與管理機制，

宅能豐富其照顧國民居住權益的核心價

以滿足國民的居住需求。這不會只是一種

值。

「扶弱濟貧」的救助措施，是期盼透過社

（本文作者為社會住宅推動聯盟辦公室主

會住宅帶出「社會流動」的可能，而要能

任）

流動改變，便需要先從「穩定居住」開始，

關鍵詞：社會住宅、租屋、居住穩定、安全網

引導弱勢家戶置換不同的社會角色，提升自我能量。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

參考文獻王增勇（2011）。以住宅社會化對抗貧窮污名化。臺灣社會研究季刊。81，489-497。社會住宅推動聯盟（2017）。臺灣社會住宅數量統計表。2017 年 3 月 7 日，取自 http://socialhousingtw.blogspot.tw/2010/08/blog-post_3164.html。花敬群（2011）。從房子到服務輸送平臺－社會住宅的現代合宜關點。中華民國建築學會會刊雜誌。63，35-37。孫一信（2011）。為什麼臺灣需要社會住宅？臺灣需要甚麼樣的社會住宅。中華民國建築學會會刊雜誌。63，25-30。師豫玲、孫淑文、陳肯玉（2008）。臺北市平價住宅問題探討、因應策略與未來發展方向。社區發展季刊。121，100-119。張金鶚（2011）。當前社會住宅的期待。中華民國建築學會會刊雜誌。63，10-13。陳世峰（2017 年 1 月 24 日）。北市千戶公宅百戶滯銷。蘋果日報，地產新聞。彭揚凱、詹竣傑（2017）。從《住宅法》修法談社會住宅的突破與展望。建築師。505， 95-99。黃志弘（2011）。建構「社會住宅」以完善臺灣全方位住宅政策。中華民國建築學會會刊雜誌。63，14-18。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

臺北市社會住宅區位選址指標分析陳致堯

政府目前社宅的區位選址狀況，以完善研

壹、前言

究結果。所以本文期待藉由分析臺北市社會住宅區位的實際選址，以作為社會福利

居住是人類平凡的基本需求，但近年來房價高漲，青年想在我國「住者有其屋」

服務輸送策略成效評估之參考。

卻是奢侈的需求。本研究假設社會住宅（以下簡稱社宅）區位選址會影響青年居住困

貳、臺北市社會住宅區位選址的策略

境之補償的政策目的實現，因此若要以推行社宅政策來有效地達成居住正義，本研究認為選址階段的決策探討是有必要的。

臺北市政府雖有官方設定的社宅選址

由於臺北市是我國買房租屋最困難的區

指標，但政策規劃與執行通常略有差異，

域，而且臺北市社會住宅的定義符合住宅

所以第二部分是透過實地訪查的方式，來

法中的社會住宅，因此本研究以柯文哲臺

歸納臺北市社宅實際選址的策略，也會介

北市長時期的社宅政策為研究對象，而且

紹臺北市社宅政策的規劃。

臺北市的居住問題是因就業機會聚集於臺求、受薪階級購（租）屋困境而生的都市

一、臺北市社會住宅目前正在興建與已完工的場址

住宅政策。本文第二部分預計從政策實務

臺北市政府（2015）目前的社宅政策，

中歸納臺北市社宅區位選址的策略，第三

土地取得部分，依序三部曲推動，分別是

部分以臺北市政府擬定的官方區位選址指

聯合開發宅、中繼住宅、公辦都更。目前

標，以及文獻所歸納的理性區位選址指

在柯文哲臺北市長時期推出的社宅如下:

標，透過實地訪查的方式來檢驗臺北市社

第一部曲是捷運聯合開發社會住宅（以下

宅的實際場址，分析其中落差，並輔以訪

稱為聯開宅），地點有捷運龍山寺站、港墘

談的研究方法，從房仲的角度評價臺北市

站、臺北橋站、小碧潭站，已完工並招租。

北市，故研究主要是聚焦於因青年就業需

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

第二部曲是中繼住宅，屬於一般社會住宅，

任後（2014/12/25）才推出的，而捷運聯開

目前已完工並招租的有文山區興隆一區社

宅不是在柯文哲市長任內選址興建的，其

宅，尚未完工的有文山區興隆二區社宅、

只是將興建好的捷運聯開宅，部分用來作

松山區健康社宅、萬華區青年社宅、南港

為社宅。正因捷運聯開宅當初是用來當作

區東明社宅。柯文哲臺北市長預計四年二

市場住宅賣，沒有考量到社宅選址的因素，

萬戶，八年五萬戶，第三部曲是未來計畫，

所以導致租金過高。從此可省思，若選址

目前以第一、二期為主。

地點與租金連動，那可能先選在區位較差的地點，再透過公部門資源改善當地的區

二、避免鄰避效應的選址策略

位環境，會是一個使社宅可負擔性提高的選址策略。

臺北市社宅的選址策略，像文山區興隆一區社宅、南港區東明社宅，都是過去

因此，臺北市政府為避免重蹈覆轍，

國民住宅、平價住宅的原址重建，這樣是

便在社宅第二部曲的選址策略改為先將社

較快速能提出成果的選址方式，也較不會

宅蓋在沒有捷運的地點，之後再改善當地

出現鄰避效應、社區反彈的情形。

的交通狀況（興建捷運在社宅附近）。

三、「可負擔性」改善的區位選址策略

四、選址多元分布有助於提升服務使用者的選擇多元性

由於臺北市社宅第一部曲捷運聯開宅

在臺北市社宅的選址地點方面，包含

地處交通、生活機能良好的都會區中，因

過去郝龍斌市長時期的社宅，已在出租中

地價會影響租金設定，所以導致租金太高，

的有大同區大龍峒社宅、大同區敦煌社宅、

需求者無力負擔，故政策成效不佳。再加

中山區行天宮站社宅、文山區萬隆站社宅、

上臺北市政府規定是即便是低收入戶，若

文山區景文社宅、文山區興隆一區社宅、

已申請到社宅，則不可再申請住宅補貼，

士林區永平社宅、萬華區龍山寺聯開宅、

或者原有的住宅補貼就會被暫停，這樣可

內湖區港墘聯開宅、新北市三重區臺北橋

能會導致經濟弱勢評估負擔能力後，放棄

聯開宅、新北市新店區小碧潭聯開宅。此

申請，且社宅申請者也會因某些地點的租

外，據蘋果日報（2016）指出，臺北市政

金較貴，而選擇申請區位較差的社宅，增

府將會在 2017 年中前發包的尚有大同區

加通勤成本。除非社宅租金設定本來就親

明倫國小、萬華區青年營區、文山區華興

民，否則還是會需要住宅補貼，以免產生

段、文山區景美女中調車場、文山區木柵

社宅閒置的情況。

段、內湖區瑞光市場、北投區奇岩、信義

但租金過高是有原因的，因捷運聯開

區六張犁營區、信義區三興段、信義區廣

宅，其選址是不適用現在臺北市政府的官

慈博愛園區、萬華區中興國小、萬華區莒

方選址標準。捷運聯開宅是柯文哲市長上

光段、南港區小彎、南港區中南段、文山

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

區景美運動公園之基地，還有推動中的松

六、考量生活便利性的選址策略

山區健康社宅、南港區東明社宅與文山興隆二區社宅。

以目前選址已在興建的社宅，區位都

以目前確定的社宅來做統計，臺北市

不算太過偏僻，且都是在住宅區中，公共

一共 12 個行政區，北投區有 1 個基地、士

設施健全，且除了結合捷運的臺北橋站、

林區有 1 個、大同區有 3 個、中山區有 1

小碧潭站聯開宅以外，其他皆在臺北市內，

個、松山區有 1 個、內湖區有 2 個、萬華

周遭生活機能都還在可滿足生活需求的水

區有 4 個、中正區有 0 個、大安區有 0 個、

準，就醫、就學、購物都是方便的。有些

信義區有 3 個、南港區有 3 個、文山區 8

場址（文山區興隆一區社宅、萬華區青年

個。除了中正區與大安區以外，其他行政

社宅）附近甚至有大片公園綠地，這些外

區皆有社宅的設置，而且都是在臺北市內，

部環境的優點是市場住宅相當注重的條件。

較郝龍斌市長時期的公營住宅數量多，這

社宅興建在臺北市內有另一個好處，因臺

樣的好處是可讓住宅需求者，都可就近就

北市的教育資源眾多，有許多就業後的進

學、就業，降低通勤費用、時間花費，有

修管道可充實能力，讓青年就業時可更有

助於儲蓄或資產累積，而且也可讓社宅的

競爭力。

申請者依自身需求有所選擇。從都市治理

七、以福利服務輸送品質指標評價臺北市社會住宅區位選址策略

的角度，減緩勞工因房價而移出臺北市，有助於提升都市生產力。

以福利服務輸送的品質指標而言，臺

五、結合福利服務輸送的選址策略

北市社宅因分布地點廣，離食衣住行育樂

柯文哲臺北市長時期的社宅，除了有

等生活機能圈近，可近性是高的，而且數

居住功能，還結合了社會資源，將社會福

量也較過去多。申請條件依據臺北市都發

利服務輸送到社區內，例如：托老、托兒、

局官網（2016）表示，年滿 20 歲、設籍臺

鄰里活動中心、身心障礙服務中心等，確

北市或在臺北市就學就業、無自有住宅、

切提供弱勢民眾協助，朱瑞琪（2012）的

家庭年收入低於 125 萬元以下，皆可申請。

研究顯示結合福利服務輸送的選址策略是

申請人若為 20~45 歲的青年，還會以加籤

過去郝龍斌臺北市長時期的社宅住宅政策

的方式，提高中籤率。但每期租期 3 年，

較為缺乏的。現有的社宅不但有福利服務

承租人於租期屆滿時仍符合特殊身分承租

社區化的政策理念，且臺北市政府還是依

資格，得申請續約，租賃及續約租期合計

照該區的需求，規畫不同設施，而且結合

最長不得超過 12 年。從此可見社宅不只以

這些服務與公共設施所提供的社宅，社區

低收入戶為政策對象，對於就業青年而言，

居民可參與使用，這樣的睦鄰設施可減少

提升了福利服務可及性。從公共設施的規劃與建築的通用設

社宅興建在當地社區的抗拒。社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

計，可發現其整合了服務對象的多元需

院），4.社區附近的就學資源（國小、國

求，整合性高。可負擔性也因先有社宅，

中），5.社區附近是否方便購物（傳統市

再改善交通運輸，而解決了用地取得成本

場、超市、超商、餐飲商店），6.租金的可

的問題，有效降低租金。效率性方面，短

負擔性，7.其他：公共設施及鄰避設施。

時間內能提出這麼多的基地，並且逐一在

因此此部分會就以上指標用來評估臺北市

興辦，與過去相比，效率較高。可接受性

政府目前已確定選址的社宅基地，分別

而言，以目前的文山區興隆一區社宅的入

是：臺北市社宅的捷運聯開宅四處（龍山

住比例而言，因租金較低，所以入住居民

寺站、港墘站、臺北橋站、小碧潭站），以

眾多，甚至要抽籤，抽到籤的住戶也真的

及一般社宅五處（文山區興隆一區與二區

有持續居住，沒有閒置的情形，不若捷運

社宅、松山區健康社宅、萬華區青年社宅、

聯開宅，抽到籤卻也負擔不起，只好拱手

南港區東明社宅），一共九處。

讓人，發展到第二部曲，可接受性逐漸提

一、理想中的區位選址指標與實際場址狀況的落差

高。就政策回應性而言，目前就文山區興隆一區社宅的租金便宜，區位也方便，是能夠解決受薪階級的居住正義問題。然而

（一）「可負擔性」－區位選址指標

每期租期 3 年，總計最長不能超過 12 年，若之後於市場買屋、租屋的情況還是艱

家戶遷移時通常就會面臨住宅區位的

難，還是無法解決在臺北居住的問題，這

選擇，據 Michelson, R. S.（1977）的研究

點與過去郝龍斌擔任臺北市長的情況相

指出影響家戶遷移的關鍵因素是財務狀況，

若，並沒有以承租者的經濟改變程度來決

並發現生命週期改變，住宅空間的需求增

定是否繼續承租。

加是影響遷移的主要因素。若社宅租金過高會導致有需要的人租不起，無從幫助到弱勢民眾，對於目前的住宅市場，對於剛

參、臺北市社會住宅政策區位選址事後效益分析

出社會的受薪階級、經濟弱勢族群而言，負擔極重，故住宅政策規劃應將價格合理性列為政策重要考量，使每個人都有合適

如前所述，第一個研究問題是臺北市

的房屋住。

政府社宅區位選址的策略歸納，接下來回應第二個研究問題，實際場址是否符合理

在臺北市社宅各場址間的指標排序比

性的區位選址指標要求？若臺北市社宅政

較方面，首先是「可負擔性」指標的面向，

策要能夠較為適切的回應需求，經文獻回

據臺北市政府都發局的說法，其表示可負

顧後本研究認為至少需要重視以下指標：

擔性的比較基礎是相對於該地區的住房租

1.區位選址的地點在臺北市內，2.交通便

金的市價，「市價」是該社區的市場租房

利，3.社區附近的就醫資源（含診所、醫

租金，是臺北市政府委請不動產估價師估

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

價得出。從各場址間的比較可發現文山區

臺北市政府都市發展局（2016）聯開宅租

興隆一區社宅的租金是最經濟的，其次依

金辦法規定，「家庭年所得限制:依申請時

序是捷運小碧潭站聯開宅、捷運臺北橋站

財稅單位提供之家庭成員（申請人本人、

聯開宅、捷運龍山寺站聯開宅、捷運港墘

配偶及同戶籍內之直系親屬及其配偶）最

站聯開宅。

近一年綜合所得稅各類所得資料清單在

根據徐韻涵（2011）的研究結果認為

50%分位點以下（即 147 萬元以下）且平

我國若要推展可負擔的住宅，「可負擔住

均每人每月不得超過本市最低生活費標準

宅」的定義是住宅總成本占消費者 30%以

之 3.5 倍（按社會救助司公告民國 103 年

下年所得/月收入之住宅即可為可負擔住

臺北市最低生活費為 14,794 元，3.5 倍是

宅。簡言之，若社宅要是可負擔性的，其

51,779 元）」，在依照聯開宅的租金表，本

租金應該占申請者收入的 30%以下。根據

研究試估算出各聯開宅的可負擔性。

表1

臺北市社宅第一部曲－聯開宅租金一覽表站名

龍山寺站 (交 1)

港墘站 (交 9)

臺北橋站 (捷 2)

小碧潭站 (美河市)

房型

套房 1 房、2 房

套房、2 房

套房 1 房、2 房

主建物面積 (坪)

10-19

8-16

9-21

5-21

權狀面積(坪)

19-33

14-26

14-34

10-37

戶數

327

218

市價 85 折 (含管理費) 元/月/戶市價 7 折 (含管理費) 元/月/戶市價 (含管理費) 元/月/戶

17,900-28,300

19,400-29,800

12,200-28,400

8,400-27,600

15,100-23,300

16,300-24,500

10,200-24,000

6,800-23,200

21,600-33,300

23,300-35,500

14,700-34,300

9,800-33,300

本表引自臺北市政府都市發展局，2015/12/7 取自：http://www.housing.taipei.gov.tw/ph/home/intro

由於申請社宅，每月薪資不得超過

入之住宅即可為可負擔住宅，因此每人每

51,779 元，且「可負擔住宅」的定義是住

月的住宅開支應不高於 51,799 元

宅總成本占消費者 30%以下年所得/月收

x30%=15,539 元，只有臺北橋站與小碧潭

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

家庭年所得的限制為「申請人本人、其配

站的聯開宅租金符合。若從租金反推申請者收入，申請者收

偶、同戶籍直系親屬及其配偶（無論是否

入 x30%=可負擔住宅的租金，現在臺北市

與申請人同戶籍），為應審查家庭年所得之

政府已設定出租金，則可得出對於社宅申

對象，依最近一年度財稅單位提供之綜合

請者的收入，是要收入多少以上，才會可

所得稅各類所得資料清單送審，家庭年所

負擔該租金。其中則發現，以最便宜的套

得低於公告受理申請當年度本市 40%分位

房租金來計算，要負擔小碧潭站聯開宅，

點家庭之平均所得（125 萬元），且所得總

月薪約要 28,000 元，是捷運聯開宅中最為

額平均分配全家人口，平均每人每月不超

可負擔的社宅；要住龍山寺站聯開宅，至

過臺北市最低生活費標準之 3.5 倍（按民

少月薪要 59,666 元；要住港墘站聯開宅，

國 103 年臺北市最低生活費計算結果為

至少月薪要 64,666 元；要住臺北橋站聯開

51,779 元）者。」，按照 51,799 元（申請

宅，月薪至少要 40,666 元，相較於青年的

資格月薪上限） x30% （可負擔定義）

收入，龍山寺站、港墘站、臺北橋站的價

=15,539 元，而租金是 6,900 元，低於可負

格，是較難以負擔的。

擔的 15,539 元，因此租金是算相當親民的。

在文山區興隆一區社宅的規定方面，臺北市政府都市發展局（2016）對於申請

表2

臺北市社宅第二部曲－文山區興隆一區社宅的租金一覽表

一般戶(包含「設籍本市者」、「在本市就學就業有居住需求者」)之月租金一般戶租金係以市價行情之 85 折訂定，連同管理費統一計收(詳如下表)

租金（含管理維護費）（元/月）

房型

面積（坪）

套房

6,900

8,600

10,200

12,900

13,400

16,100

1房 2房 3房

85 折

本表引自臺北市政府都市發展局網站，2015/12/7 取自： http://www.housing.taipei.gov.tw/ph2/xinglong/profile

若從租金反推申請者收入，則會出現

的套房租金是 6,900 元，則可得出對於社

以下列式，申請者收入 x30%=可負擔住宅

宅申請者的收入，是要收入多少以上，才

的租金，現在文山區興隆一區社宅最便宜

會可負擔該租金，最後算出的月薪為

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

23,000 元，相當接近青年的收入水準。

臺北市社會住宅區位選址指標分析

租房的只看房間使用坪數付費，公設倒是成為負擔，只有文山區興隆一區社宅的租

就市場租房的行情而言，經房仲調查（調查時間為 2016 年 12 月的行情），龍山

金是需求者可負擔的。

寺站每坪約 1,000 元，小碧潭站每坪約 (二)「交通便利性」－區位選址指標

1,200 元，臺北橋站每坪約 1,000 元，港墘站每坪 1,500 元，文山區興隆每坪約 1,200

交通便利可使得社宅申請者通勤便

元。比對社宅，龍山寺 17,900 元/月租金，

利，減少通勤開銷與時間成本，方便的交

權狀坪數 19 坪，等於每坪 942 元。雖然是

通能促其社會參與，也能減少其在使用公

比市場租金便宜，但是市場租房通常是不

共設施的地緣阻礙。再者考量到經濟因

會將公共設施的坪數算入的，因此若以相

素，大眾交通運輸工具對於經濟較不寬裕

同基準，龍山寺站聯開宅最小套房實際居

者，是重要的代步工具，而且交通便利性

住是 10 坪，等於龍山寺站每坪是 1,790 元；

也會影響申請社宅的意願。

小碧潭站聯開宅最小套房是 8,400 元，實

在交通便利性的面向中，以三鐵共構

際坪數 5 坪，每坪是 1,680 元；臺北橋站

的南港東明社宅為交通便利性排序為第

聯開宅最小套房是 12,200 元，實際坪數 9

一；第二為捷運聯開宅－龍山寺，因其接

坪，每坪是 1,355 元；港墘站最小套房是

近臺鐵臺北車站，附近也有臺鐵萬華站；

19,400 元，實際坪數 8 坪，每坪是 2,425

第三為捷運聯開宅－港墘站，因其公車路

元，捷運聯開宅都比當地社區的市場租房

線多，且位處臺北市；第四為捷運聯開宅

貴，只有文山區興隆一區社宅是有比較便

－臺北橋站，雖然公車路線也多，但地點

宜，最小套房 6,900 元，13 坪的使用坪數，

在新北市，離臺北市中心較遠，通勤成本

每坪等於 530 元，的確比市場住宅的租金

較高；第五為捷運聯開宅－小碧潭，同樣

便宜許多。

位在新北市，但是其公車路線並沒有臺北

聯開宅在租金表上顯示這些租金偏高

橋站多，因而位居第五；第六為松山區健

的原因，房仲認為在於公設部分占了太多，

康社宅，因其附近有捷運南京三民站，但

導致租金訂定將公共設施算入租約權狀所

因不似捷運聯開宅如此接近捷運，所以位

含的坪數。一般租屋通常在算，只會看住

居第六；第七為文山區興隆一區及二區社

宅內部使用的面積，需要承租社宅的人，

宅，其二者共同特色就是附近沒有捷運

就是經濟考量，正因這公設的部分占了租

站，只有公車站，不過公車路線尚算多，

金很大的比例，所以聯開宅四個點的價格，

未來捷運馬明潭站若興建完，交通機能會

跟市場租房來比，無論是同社區相比，或

提升。第八為萬華區青年社宅，由於附近

者與臺北市其他地點相比，以房仲角度來

沒有捷運，公車路線也少於文山區興隆社

看都是偏高、不親民也不吸引人。簡言之，

宅，因此位居最後，但未來附近會有捷運

有錢人才住得起有公設的房子，真的需要

萬大線設捷運站點。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

發生的常見疾病則在診所就診即可。因此 (三)「就學便利性」－區位選址指標

以社宅附近有醫院及診所的為就醫最為便

教育對於社會流動與脫貧有其重要

利，並考量離醫療院所的距離，其次是診

性，社區附近有學校可減少通勤時間，也

所，而沒有醫院，因小疾病比較常發生，

可降低連結教育資源的阻礙，對於有子女

且配合就醫管制政策，先至診所就診後轉

的家庭，社區中的學校是其考量的重要因

診至醫院，因此社宅附近有診所比有醫院

素。

重要，依此作為判斷。

在就學便利性方面，主要以各社宅其

就醫便利性排序第一級的是離醫院距

學區中的國小、國中離社宅的距離（距離

離較近，且社區附近診所林立的地點，為

以 Google Map 計算）二者相加當作便利性

松山區健康社宅、捷運聯開宅－龍山寺

的指標，由於幼兒園通常有交通工具，因

站；排序第二級是診所數量較前者診所數

此不列入計算，而高中或高職的選擇因人

量少，到醫院距離也較遠，為萬華區的青

而異，所以就以該地學區中的國小與國中

年社宅；排序第三級的是為捷運聯開宅－

為主。

小碧潭、捷運聯開宅－臺北橋、文山區興

就學便利性第一的場址是文山區興隆

隆一區社宅、文山區興隆二區社宅，其中

二區社宅，其次依序分別為捷運聯開宅－

考量為社宅到醫院距離更遠，其中雖捷運

港墘站、捷運聯開宅－龍山寺站、文山區

小碧潭站離醫院不遠，但社區中診所較

興隆一區社宅、萬華區青年社宅、南港區

少；排序第四級其原因附近只有診所與門

東明社宅、捷運聯開宅－臺北橋站、松山

診，沒有醫院或離醫院相當遠，分別為捷

區健康社宅，距離最遠的則是捷運聯開宅

運聯開宅－港墘站、南港區東明社宅（實

－小碧潭站（實際距離與走路時間請參見

際診所科別、院所距離與走路時間請參見

附錄）。

(四)「就醫便利性」－區位選址指標

(五)「購物便利性」－區位選址指標

生病對於經濟弱勢的家庭而言，對家

良好的生活機能，才能吸引居民入住，

庭生計較其他經濟階級的家庭影響大，且

就人類基本生活需求而言，飲食、生活用

經濟弱勢者也比較容易生病，平均餘命也

品是最普遍的生活需求，因此購物便利性

較經濟寬裕者短，因此「就醫便利性」是

無論是市場住宅或是社宅都會是買家、房

社宅需要考慮的選址指標。

客、社宅申請者會考量的因素。

在就醫便利性方便，通常疾病分為緊

在購物便利性方面，則以附近是否有

急、重大疾病和較為頻繁發生的常見疾病。

便利超商、超級市場、其他商業設施，還

緊急或重大疾病需要去醫院就診，因醫院

有距離作為考量。購物便利性第一級的是

有急診、病房、手術的設置，而較為頻繁

附近購物設施較多元的地點（例如：商圈、

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

百貨），分別為捷運聯開宅－龍山寺、松山

社宅，因青年公園中設施是所有社宅中設

區健康社宅、南港區東明社宅；排序第二

施最多的；設施便利度排序第二級的是設

級的是離商圈與百貨較遠的，有捷運聯開

施沒這麼多的，有捷運聯開宅－港墘站、

宅－臺北橋、捷運聯開宅－港墘站；便利

文山區興隆一區社宅、文山區興隆二區社

性排序第三級的是附近較少商業設施的，

宅；設施便利度排序第三級的是設施距離

有文山區興隆一區社宅、文山區興隆二區

較第二級遠的，有捷運聯開宅－龍山寺站、

社宅；排序第四級的是商業設施甚少的，

捷運聯開宅－小碧潭站、捷運聯開宅－臺

有萬華區青年社宅、捷運聯開宅－小碧潭，

北橋站、松山區健康社宅、南港區東明社

多數社宅離便利超商距離在 300m 以下，

宅（實際設施類型、距離與走路時間請參

最遠距離是 800m，多數社宅離超市在

見附錄）。

700m 以下，最遠的距離是 1200m（實際距

二、臺北市政府官方設定的社會住宅區位選址址標與實際場址的落差

離與走路時間請參見附錄）。 (六)「其他設施與周圍環境」－區位選址

第三個研究問題則探討臺北市政府的

指標

官方的選址指標與實際場址的落差，捷運

公共設施是政府透過國民的稅金開發

聯開宅不在本問題的討論中，因捷運聯開

的公共建設，公共設施是公共財，每個人

宅的興建是早於官方指標的訂定，且捷運

都有權利能使用，有迎臂公共設施（指受

聯合開發宅也不是在柯文哲臺北市長任期

歡迎類型的公共設施）設置的地區地價會

中所建設，因此其並不適用本選址指標。

因生活機能優化而地價上漲。然而地價上

指標一為交通便利性，檢驗基地距離捷運

漲卻導致只有富有的階級可購買有良好公

站 500 公尺，「或」公車站 300 公尺的範圍

共設施的區段，這樣與居住正義的理念有

內，若沒有符合，則要配合基地周邊交通

違。一個理想的城市必須包容不同社會階

提出改善措施。按照 Google Map 的二地點

層的市民，因此社宅附近是否有公共設施

距離計算，其皆符合距離公車站 300m 以

也是需要考量的因素。有助於社區發展社

內，但也全部都距離捷運站超過 500m，因

區意識的公共設施包含社區發展中心、圖

此在交通便利性方面，實際場址算是符合

書館、運動中心、公園，這些資源將能夠

官方選址指標。其次是基地規模不低於 2,000 平方公

促進社區居民社會參與。在其他設施與周圍環境的面向，各場

尺，或可興建 100 戶以上社宅，且土地使

址間的比較，則以設施豐富度與距離遠近

用以住宅區為原則，其中實際場址皆完全

作為判斷，包含公園、圖書館、其他設施。

符合。

設施便利度排序為第一級的有萬華區青年

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表3

臺北市社宅其與捷運站、公車站的距離地點

與捷運站距離

標準

符合

距離捷運站

距離公車站

500 公尺內

300 公尺內

文山區興隆

距萬芳醫院站

一區社宅

1,600m（走路 21 分）

文山區興隆

距萬芳醫院站

二區社宅

1,800m（走路 23 分）

松山區健康社宅

距南京三民站

不符不符不符

650m（走路 6 分）萬華區青年社宅

距古亭站

不符

2200m（走路 29 分）南港區東明社宅

與公車站距離

距南港站

不符

750m（走路 9 分）

距再興中學站

符合

100m（走路 2 分）距木柵公園站

符合

250m（走路 3 分）距西松高中站

符合

75m（走路 2 分）距青年路站

符合

300m（走路 4 分）距臺肥新村站

符合

250m（走路 3 分）

資料來源：研究者自行整理，二點距離採用 Google Map 計算

表4

臺北市社宅基地大小、興建戶數基地大小（m2）

地點

戶數（戶）

住宅區

符合

基地>2000m

Y>100 戶

文山區興隆一區社宅

3,595

272

是

文山區興隆二區社宅

5,924

562

是

松山區健康社宅

9,684

507

是

萬華區青年社宅

4,075

273

是

南港區東明社宅

8,348

700

是

標準

資料來源：研究者自行整理，基地大小與戶數來自臺北市政府都市發展局網站，2016/4/24 取自： http://www.udd.gov.taipei/works/history.aspx?Node=44&Index=4

址評估的議題而言，未來還是有值得再繼

肆、結語

續投入研究的空間，如果等到全部都興建完，並且都開始營運時，甚至更可完整的

由於臺北市社宅的選址尚未完全結

評估其區位選址所帶來的政策績效。

束，柯文哲臺北市長預計八年要提出五萬戶，目前的選址僅是一小部分，未來還有

雖然我國有許多都市的房價都是令人

一部分將會逐漸興辦，因此就社宅區位選

負擔不起，但並不是每個縣市的交通網絡

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

都如同臺北一般便利、產業類別分布也有

＊致謝：本文特別感謝中央大學法政所許

異。固然文化差距不會太大，各都市的青

雲翔老師指導。

年同樣有居住困境，其生活需求也相去不

（本文作者為社會工作師、高雄市政府社

遠，但因各地方政府所取得的資源多寡有

會局鳳山區社會福利服務中心社會專長替

異，本研究認為仍必須考慮到各地方的條

代役）

件有所差異，才能訂定出因地制宜的區位

關鍵詞：社會住宅、臺北市社會住宅、區位選址指標

選址指標，以達成居住正義。

參考文獻朱瑞琪（2012）。臺北市公營住宅政策績效評估之研究。臺北大學公共行政暨政策研究所，碩士學位論文。徐韻涵（2011）。臺灣可負擔住宅政策與執行方法初探－以臺北市為例。成功大學都市計畫研究所碩士論文。臺北市政府官網，2015/12/7 取自：http://www.housing.taipei.gov.tw/ph/home/intro 臺北市政府官網，2015/12/7 取自：http://www.housing.taipei.gov.tw/ph2/xinglong/profile 臺北市政府官網，2015/12/7 取自： http://www.gov.taipei/ct.asp?xItem=186148270&ctNode=78088&mp=11800ph 臺北市政府官網，2015/12/7 取自： http://www.udd.gov.taipei/works/history.aspx?Node=44&Index=4 臺北市政府官網，2015/3/18 官方新聞稿。2017/1/6 取自： http://www.gov.taipei/ct.asp?xItem=98770473&ctNode=65441&mp=100003 臺北市政府官網，2016/9/25，取自 http://www.housing.taipei.gov.tw/ph2/info/guide 衛生福利部社會救助及社工司網站，2016/1/6 取自： http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOSAASW/DM1_P.aspx?f_list_no=114&fod_list_no=15 52&doc_no=52560 蘋果日報，2016/08/01 新聞。臺北市政府：明年中前有 15 處社宅基地發包。2016/10/4，取自：http://m.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160801/919540/ Michelson, R. S. (1977). Environmental Choice, Human Behavior and Residential Satisfaction. Oxford: Oxford University Press.

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

附錄 1：各場址與設施間的距離、走路時間 1.就學便利性（社宅學區中的國中、國小）文山區興隆二區社宅（明道國小－距離 91m，走路 1 分；木柵國中－距離 700m，走路 9 分）、捷運聯開宅－港墘站（內湖國小－距離 1000m，走路 8 分；麗山國中－距離 290m，走路 3 分）、捷運聯開宅－龍山寺站（老松國小－距離 1000m，8 分；龍山國中－距離 600 公尺，走路 7 分）、文山區興隆一區社宅（明道國小－距離 550m，走路 7 分；木柵國中－距離 1100m，走路 14 分）、萬華區青年社宅（新和國小－距離 800m，走路 10 分；古亭國中－距離 900m，走路 11 分）、南港區東明社宅（東新國小－距離 450m，走路 5 分；南港國中－距離 1400m，走路 17 分）、捷運聯開宅－臺北橋站（光興國小－距離 700m，走路 9 分；三重高中附設國中－距離 1600m，走路 21 分）、松山區健康社宅（民生國小－距離 1600m，走路 20 分；介壽國中－距離 1100m，走路 13 分）、捷運聯開宅－小碧潭站（中正國小－距離 1000m，走路 14 分；五峰國中－距離 2000m，走路 26 分）。 2.就醫便利性松山區健康社宅（醫院：三軍總醫院松山分院－距離 650m，走路 8 分；診所：中醫、小兒科、家醫、耳鼻喉科、婦產科、皮膚科、身心科、牙科－距離在 1000m 以內）、捷運聯開宅－龍山寺站（醫院：仁濟醫院－距離 350m，走路 4 分、臺北市立聯合醫院和平婦幼院－距離 850m，走路 11 分；診所：耳鼻喉科、眼科、中醫、身心科－距離在 1000m 以內）、萬華區青年社宅（醫院：萬華醫院－距離 800m，走路 10 分；診所：耳鼻喉科、內科、皮膚科、婦產科、牙科、復健科－距離 1000m 以內）、捷運聯開宅－小碧潭（醫院：耕莘醫院－距離 850m，走路 11 分；診所：牙科在距離 1000m 內有，其他科別附近較少）、捷運聯開宅－臺北橋（醫院：臺北市立聯合醫院三重院區－距離 1100m，走路 14 分、佑民醫院－距離 110m，走路 1 分；診所：耳鼻喉科、皮膚科、中醫、皮膚科、牙科－距離皆在 1000m 以內）、文山區興隆一區社宅（醫院：萬芳醫院－距離 1600m，走路 20 分；診所：牙科、中醫、皮膚科、眼科、家醫、婦產科－距離 1000m 以內）、文山區興隆二區社宅（醫院：萬芳醫院－距離 1700m，走路 21 分；診所：牙科、中醫、皮膚科、眼科、家醫、婦產科復健科診所－距離 1000m 以內）、捷運聯開宅－港墘站（附近沒醫院；診所：國泰醫院內湖診所、中醫、牙醫、耳鼻喉科、皮膚科、婦產科－距離 1000m 以內）、南港區東明社宅（附近沒有醫院；門診：臺北市聯合區域醫院南港門診部－距離 260m，走路 3 分；診所：牙科、耳鼻喉科－距離 1000m 以內）。 3.購物便利性捷運聯開宅－龍山寺（7-11－距離 130m，走路 2 分；全聯超級市場－距離 500m，走路 6 分；艋舺商圈－距離 230m，走路 3 分）、松山區健康社宅（7-11－距離 500m，走社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

路 6 分；全聯超級市場－距離 550m，走路 7 分；京華城百貨－距離 800m，走路 10 分；銀行多）、南港區東明社宅（7-11－距離 300m，走路 3 分；家樂福南港店－距離 120m，走路 1 分；南港車站百貨－距離 650m，走路 8 分，有電影院、百貨商場、書店、生活雜貨）、捷運聯開宅－臺北橋（7-11－距離 150m、走路 2 分；億萬里超級市場－距離 18m， 1 分；餐飲店家多）、捷運聯開宅－港墘站（7-11 距離 250m，走路 3 分；全聯超級市場－距離 450m，走路 5 分；餐飲店家和銀行多）；文山區興隆一區社宅（7-11－距離 800m，走路 11 分；全聯超級市場－距離 650m，走路 8 分；多小吃店）、文山區興隆二區社宅（7-11 －距離 270m，走路 4 分；全聯超級市場－距離 1200m，走路 16 分；多小吃店）；萬華區青年社宅（7-11－距離 300m，走路 2 分；全聯超級市場－距離 700m，距離 9 分；附近為住宅區，附近商店少）、捷運聯開宅－小碧潭（7-11－距離 160m，走路 2 分；全聯超級市場－距離 1000m，走路 12 分；餐飲店家零星） 4.其他設施與周圍環境萬華區青年社宅（青年公園－距離 350m，走路 4 分；市立圖書館東園分館－距離 800m，走路 11 分；青年公園設施有室內外游泳池、桌球室、撞球室、籃球場、高爾夫球場、棒球場、體育館、網球場、健身房、溜冰場及兒童樂園等運動場所，另有視聽教室、露天音樂臺、盆栽館、閱覽室）、捷運聯開宅－港墘站（港墘公園－距離 350m，走路 4 分；市立圖書館西湖分館－距離 270m，走路 4 分；臺北市立內湖運動中心－距離 400m，走路 5 分）、文山區興隆一區社宅（木柵公園有游泳池、兒童遊戲場、溜冰場－距離 350m，走路 4 分；臺北市立圖書館永建分館－距離 700m，走路 9 分）、文山區興隆二區社宅（木柵公園有游泳池、兒童遊戲場、溜冰場－距離 250m，走路 3 分；臺北市立圖書館木柵分館－距離 800m，走路 10 分）、捷運聯開宅－龍山寺站（老松公園－距離 600m，走路 7 分；臺北市立圖書館西園分館－距離 600m，走路 8 分；臺北市萬華運動中心－距離 1900m，走路 25 分；萬華區行政中心－距離 110m，走路 2 分）、捷運聯開宅－小碧潭站（小碧潭河濱公園－距離 400m，走路 6 分、新北市立圖書館中央分館－距離 500m，走路 7 分；陽光運動園區－距離 1800m，走路 22 分）、捷運聯開宅－臺北橋站（信義公園－距離 350m，走路 4 分；新北市圖書館三重分館－距離 800m，走路 10 分；新北市三重國民運動中心－距離 1800m，走路 24 分）、松山區健康社宅（富民生態公園距離 750m，走路 10 分；臺北市立圖書館三民分館－距離 600m，走路 8 分；老人社區大學－距離 280m，走路 4 分；臺北市松山運動中心－距離 2000m，走路 25 分）、南港區東明社宅（東明公園－距離 200m，走路 2 分；臺北市立圖書館南港分館－距離 500m，走路 6 分；南港行政中心－距離 260m，走路 3 分；臺北市南港運動中心－距離 2700m，走路 34 分）。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

附錄 2：蒐集資料策略、分析方法及取樣 1.資料蒐集策略 (1)地理資訊收集在二端點距離的部分，採用網路地理資訊系統計算距離與步行時間，來以此理解社區資源的可近性。 (2)實地調查法由於地理資訊系統的街景服務並無法忠實呈現社區的現況，而且步行時間也需要經過實際確認，因此便親自實地走訪現場，並調查附近社區的公共設施、鄰避設施、購物設施、路寬與交通路況等資料，以利呈現正確真實的資料。研究者以社區工作所學為調查的背景知識，再以需求評估的概念作為出發點，將自己試想是社宅居民，去理解社區中的資源、交通方式，探索社宅選址的優點及不足。 (3)學區查詢透過政府官方的學區查詢系統，以社宅的地址去查詢該地點的學區。 (4)社宅租金設定、臺北市政府社宅政策官方資訊、資料透過臺北市政府都市發展局官方網站查詢而得。 (5)文獻回顧透過學術資訊系統、圖書館蒐集期刊論文。 (6)訪談法由於社宅申請人的申請社宅考量因素，會考慮到市場租房與社宅租房二者比較後，何者較符合其需求？所以研究必須推己及人，不只對社宅了解，也需要對市場租房的行情有所了解。因此本研究便透過訪談房仲的方式，理解從產業界的觀點，社宅的選址是否能有回應到社會需求？與市場租房比較會不會可能反而市場租房還比較親民，受到社宅潛在需求者偏愛。 2.分析方法 (1)歸納法因為政策規劃與執行通常略有差異，即便臺北市政府有對外公開的社宅官方選址指標，但指標的設定與執行仍然值得探討。所以起初的研究設計本來是要透過訪談臺北市政府官員，了解官方觀點選址的看法與思考脈絡，但因為其接受訪談的意願不高，因此研究改為以實地調查各選址地點，藉此歸納出實際上的選址策略，發現有幾處的公共住宅的選址有一些共同的特性，發展出臺北市政府的選址策略論述。 (2)演繹法本研究透過回顧社宅選址指標相關理論的國內外文獻，分析若社宅政策要回應社會社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳致堯

臺北市社會住宅區位選址指標分析

需求，基本應要符合哪些選址指標。本研究將以上選址指標以及臺北市政府自訂的官方選址指標，作為檢驗指標，以實地訪查法的方式檢驗目前臺北市政府選址的社會住宅是否符合理想情形？ (3)統計法本研究為了瞭解社宅分布地點是否集中或發散，以利社宅需求者能有選擇多元性，因此使用簡單的統計法，將社宅依其分佈的臺北市行政區作為分類，了解是否有行政區沒有社宅，以及社宅的分佈情況為何？ (4)距離數據代表意義之分析由於研究者實地調查訪談後，所認為的各種生活機能區位方便，可能是研究者的主觀看法，因此便呈現客觀數據，調查社宅與每個社區資源的二端點距離，並輔以建築專業、房仲業者的觀點，整理出對於距離遠近的詮釋看法，來分析社宅區位的方便性。 (5)社宅租金價格之分析由於社宅租金價格是申請者的首要考量，也攸關到政策使用率，因此需要有相關的數據詮釋方法。理論的部分有住宅支出占所得比例，及可負擔住宅的定義；務實的租金分析方法是取樣社宅附近社區的市場租房房價，藉此相較，以比對出社宅租金是便宜或無法負擔。 (6)分析項目設定由於研究目的是要了解社會住宅政策是否有回應社宅申請者的需求？因此便以社會福利服務輸送的指標作為分析項目。 3.取樣 (1)研究標的之取樣由於臺北市是我國房價最高，住宅困境最艱難的地區，所以選擇以臺北市為研究標的。再者，最近一次的地方選舉以來，社會住宅的政策受到矚目，新上任的地方政府政策，其較沒有其他研究者研究過，因此在政策研究的時間設定，就以柯文哲臺北市長時期的社宅政策為研究標的。 (2)可負擔性的租金價格取樣因為要與臺北市政府所提出的公共住宅租金做比較，因此需要針對市場租房價格作了解。作者透過訪談房仲，委託其調查社宅社區附近的租房每坪單價租金，房仲採用住宅租賃網路資訊系統，以地點尋找特定地點租房，將附近的租房房價算出平均每坪的價格，以此與社宅價格作比較。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

伊甸基金會社會住宅居住服務的前瞻：臺南大林雙福園區經驗分享張盟宜

6.5%，日本 6.1%，新加坡 3%，臺灣的

壹、前言

0.08%，真的是差距太大了（社會住宅聯盟，2015）。

「住房是我的權利」--聯合國世界人居日 1985.10.01 長期以來，房舍在臺灣皆被視為資

貳、伊甸對社會住宅服務的認定

產，甚至是投資工具，造成房價居高不下，薪資成長與房價成長不成比例。所得

基本上，社會住宅係指由政府興建或

較低者被迫居住在空間不足、衛生環境較

民間興辦，以低價市場租金或免費出租給

差、或者交通不便之處。尤其是許多弱勢

所得較低的家庭或特殊弱勢對象。強調

者及其家庭，經常要面臨找不到適當的居

「只租不賣」，希望可以保障所有的人，

所，比如身障及老人；在社區被排斥者，

不論收入及身分，都享有安穩居住的權

比如精障、智障、單親、經濟弱勢等；或

利。因為伊甸基金會是以身心障礙服務起

是因緊急狀況找不到安全住處，如家暴受

家，因此特別重視住宅條件要符合使用者

害人、弱勢庇護安置等。長期累積，更是

所需的空間設計，希望讓身心障礙朋友，

形成貧富差距日益擴大，階級對立，社會

尤其是下肢障人士，可以在無障礙的環境

不安的居住正義問題。

中有自立自主生活的能力。

然而居住是人民的基本權利，憲法中

伊甸自 1989 年 8 月，即為無殼蝸牛

亦規定，人民有居住和遷徙的自由。在先

運動的重要成員。在多年與社會住宅推動

進國家，社會住宅是國家住宅政策極為重

聯盟的努力下，加上 2011 年 12 月 30 正

要的一環。在政府提供的社會住宅比例

式實施住宅法後，更希望透過法律的支

上，相較於荷蘭的 32%，香港的 29%，

持，將社會住宅作為實踐居住正義的方式

瑞典英國的 18% ，連鄰近的韓國也有

之一。在種種因素的促成下，臺南大林雙

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

張盟宜

伊甸基金會社會住宅居住服務的前瞻：臺南大林雙福園區經驗分享

福園區社會住宅的打造，成為伊甸基金會

由於大林雙福園區為舊有國宅改建修

在此議題上「從倡議到實踐」的第一步。

繕之房舍，受限於舊有建築物之結構設計

除了提供適合的硬體空間及合理的房

，原設計一幢大樓，每層樓共四戶，中間

租以外，社會福利服務的配套措施也是社

配有一臺電梯，每戶內部皆為三房二廳，

會住宅不可缺少的服務。此外，用「分

戶內實際坪數為 24 和 26 坪二款。因基於

散」、「混居」的方式，避免把住戶標籤化

希望可以把服務人數達到最高效益，所以

也是大林的特色。因戶數有限，又希望

原則上以「戶」為單位出租，每戶申請人

「取之於社會，用之於社會」，讓更多人

口數最低為 3 人，最高希望不超過 6 人，

可以享有這項機會，因此除了高齡長輩係

每戶人口數不需要皆為血親或姻親關係。

以居家終老，沒有租期上限外，對於身

此係考慮，如有三五好友願意共居共老互

障、經濟弱勢等住戶，最高租期為六年，

相照顧，亦是符合申請條件。

以“中繼屋”為目標，期待透過穩定的居所，結合福利服務，增強弱勢家庭自身之

伍、大樓空間規劃

能力，期待未來這些家庭可脫離弱勢身分，自立生活。

由於大林雙福園區係為整幢之國宅大樓，其內部空間皆以住家為考量，原本之規劃也未有公共空間，可供大樓住戶互相

參、伊甸臺南大林雙福園區社區背景

交通聯誼，也未有服務空間，因此伊甸決定把一樓空間規劃為服務辦公室及二樓示

大林新城位於臺南市南區新生里，界

範屋，也就是直接把社宅服務內建在大樓

於健康路一段、大同路、大林路與體育路

內部，拉近與住民之距離，方便服務提

區域間，為大林新村拆除後改建的國宅社

供，又把二樓規劃為示範屋，除了具有宣

區。於 1999 年 2 月 12 日完工，為 10~13

導倡議的功能外，平日也做為身障者生活

樓之現代公寓住宅，一樓為商業店鋪，並

重建、社區長輩樂齡服務等多功能使用，

設有地下停車場。除了原大林新村的眷戶

讓社區居民也同樣可享受到專業的社會服

以外，水交社眷村拆除後的居民也遷入大

務，提高社區對社會住宅的接受程度，避

林新城。此國宅社區常簡稱為「大林國

免鄰避效應。因服務不分社宅住民或社區

宅」。主要商業活動區域為大同路及大林

居民，大大拉近住民與社區間的互動關

路段。合計 1962 戶，包括 300 多戶商店

係。至於三樓至十一樓即為供出租使用的

及 1600 多戶住家，居民中包括超過 1000

社會住宅，即為一層 4 戶，出租有 9 層

位老人。

樓，總共 36 戶可供租用。並且在安全及服務雙重因素考量下，將其中三分之一，即 12 戶，修繕為適合下肢障長輩及身障

肆、以家戶為單位的居住服務社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

年的生活一樣可以多彩多姿。

者使用的通用空間，打造出全臺灣第一幢由民間 NGO 自行創辦經營的社會住宅。

此外，為了服務社區中的心智障礙朋友，伊甸又在附近找到空間，開辦成人心智障礙社區日間作業設施，讓家有智青的

陸、社會住宅服務之配套措施

家長可以在白天安心去工作，有些智青甚由於申請入住者多數為各類身分之弱

至因此開啟了他們在職業上的潛能，當然

勢者，因此各類福利資源辦理包含社福資

，未來也有可能有進入職場就業的機會。

源轉介、各類講座；各類津貼補助相關服

至於經濟弱勢家庭，多數為單親家

務代辦，比如：身心障礙者租屋補助、輔

庭，或家有需要被照顧者，因而只有一人

具租借、心理諮商等社會服務，這些是不

有工作，甚至只是打零工的機會此類之家

可或缺的項目。此外，房屋平日之各類設

庭，因為有了穩定的住所，以及一定的支

備修繕、公共區域清潔、弱勢族群租屋諮

持系統，部分家庭的狀況，包括家庭關

詢、無障礙空間推廣介紹、平時公消安講

係，就可逐漸穩定。有人因此取得照顧工

習演練、住戶意見表達之住戶大會等物業

作的相關資格，有了穩定的工作及收入，

管理工作也都是必要服務。又因應不同家

可期待持續維持一段時間後，會有脫貧改

庭之各類需要，肢體障礙生活重建、復康

善生活的機會。

巴士之就醫服務（註 1）、對於緊急救

這麼多社區化的福利服務，其實就是

助，由伊甸自籌經費辦理的認養補助，以

希望讓更多人知道，如果有了這些方便可

協助經濟弱勢戶。

近性的配套服務，很多弱勢者及其家庭都

為了讓社宅的高齡住民與社區的長輩

是可能在社區間自立生活，而不需要一直

有更多互動的機會，辦理社區樂齡學苑，

往機構送，或者僅給予經濟上的救助，更

除了媒合社區附近的診所，固定來幫長輩

重要的是，把他們真正當成社會的一部

們做衛教及預防醫學講座外，也有音樂班

分，不單是接受幫助及被救助的對象。

、手作班、3C 產品使用等各樣課程，讓長輩可以「活到老，學到老」外，更有一

柒、開辦後的推動及入住狀況

群「資深俊男美女」，認為自己除了學習外，還可貢獻社會，因此又有了社區志工

大林雙福園區自 2011 年 12 月，在臺

招募／培訓，具體成果之一，就是一群已

南市政府以「住宅法」為依據，協助伊甸

在電子琴班學習到「出師」的長輩，組了

基金會以法人身分，購置了原本只開放給

一團「貓碟樂團」（取古字耄耋之斜音，

個人購買的大林國宅後，先花了約半年時

覺得貓碟聽起來比較有現代感），利用空

間，辦理所有之相關手續，以及完成第一

閒時間，自行安排至各地的安養中心、養

階段的 1-2 樓修繕工程，包括服務辦公室

護中心等地表演，讓更多的長輩知道，晚

及示範屋。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

張盟宜

伊甸基金會社會住宅居住服務的前瞻：臺南大林雙福園區經驗分享

2013 年 5 月，第一階段工程修繕完

因長輩過世而不再需要租用通用空間外，

工，服務團隊也正式進駐，開始社區服務

也有經濟弱勢戶因為社福的介入，讓家庭

，以及第二階段 3 樓至 11 樓的住宅修繕

經濟功能恢復，提早達到自立的目標而遷

，此段時間服務團隊除了開始提供社區服

出。最特別的是在 2016 年 2 月 6 日的臺

務，也運用 2 樓示範屋空間，開辦了肢障

南大地震，伊甸基金會基於急難救援之需

生活重建課程，讓更多身障者了解無障礙

要，運用原有的示範屋空間，短期性的接

空間的好處及重要性，也藉此吸引不少國

待部分受災家庭，讓他們在災難中仍有安

內外團體前來參訪，了解何謂通用設計的

居之處。社會住宅的功能發揮了比預期想

社會住宅。

像的更大效能。

2013 年底完工，許多家有身障及老

在此段時間服務團隊也做了簡單的統

人的家庭迫不及待的開始申請入住，也有

計分析：在 36 戶滿住的情況下，入住總

一些經濟弱勢家庭也希望有機會搬入。然

人數大概落點在 125-145 人之間，也就是

而在接受第一批住民入住後，晴天霹靂的

平均每戶大概有 3.5-4 人居住，性別比大

被告知，新的住宅法施行細則還沒被制

概是女：男為 6：4，但高齡者比例女：

定，原本以為可以運用的「獎勵民間辦理

男大概是 2：1，顯示老年人口仍是以女

社會住宅」等補助與優惠不但均申請無

性為主要對象；年齡比如果就 18 歲以

門，連原本部分經濟弱勢家庭，也因為仍

下、18-64 歲，以及 65 歲以上來比較，大

適用大林社區的國民住宅條例尚未廢除，

概為 1：3：1，也就是未成年者約 20%，

故其規定的「國宅不得申請其他補助」也

青壯年人口為 60%，年長者為 20%；以

還合法適用，致使這些弱勢家庭原已有租

身分別來看，除了經濟弱勢（含低收及中

屋津貼補助資格全部被取消。此時的服務

低收）、老人、身障、單親、新住民等身

團隊，在報告總會並經過討論後，決定暫

分外，另一特別身分為有癌症正在治療中

時先收這第一批住民，並把他們原本有的

病人之家庭。此類家庭在租屋市場上，亦

租屋津貼先用伊甸自籌的方式予以補足，

是容易被排斥的對象，是故建議未來在社

另一方面分別在地方與中央，為住民爭取

會住宅的申請中，也可納入這類有特殊需

應有的權益與儘快廢除已不再合用的國宅

要的家庭。如就目前在大林的住戶分析，

法，在一年多的奔走下，好不容易才達成

因為數量有限，多數是具備有上述至少二

請願與訴求，於 2015 年正式廢除了國民

種身分以上之家庭，比較容易取得入住機

住宅條例，恢復住戶應有之權益，而伊甸

會。經過了三年的服務，可以發現，通用

也才又繼續接受其他家庭的入住申請。由 2014 年開始入住，至 2016 年底，

住宅的申請最為得到支持與爭取，最受好

短短三年中，36 戶空間，共接受了近 45

評及認為最重要的，就是平整的室內空間

戶的入住。其中搬遷出去之家庭，除了有

及夠寬敞的無障礙衛浴設備。住過的家庭

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

一致表示，這樣的環境讓使用輪椅的家

四、以社群互助取代單打獨鬥

人，可以在居家生活中比較有自主能力，也讓照顧者相對來說減輕負擔與壓力，延

結合社會福利服務有助於弱勢家庭提

緩想送其至 24 小時照顧機構的念頭。

升自己的能力，達到自立生活。在住戶當中，因同為弱勢，反而生出另一種互助共生的支持系統。

捌、對社會住宅政策的建議

五、善用民間的彈性優勢

因此，雖然才三年多的社會住宅辦理

有彈性的制度，有信用的責信，讓社

與執行，可以發現就伊甸的大林經驗中，

會更有機會行善。獎勵民間興辦，或委託

也可提出一些反省與建議：

民間非營利組織管理，增加對服務使用者

一、新政策推動前需與舊政策做好接軌

的特殊性，做客製化服務，比一味只講規定更具人性，也讓對方因被信任而更願意

中央與地方在制定法規時，應在一定

負責任。由於大林全為伊甸自籌自募之計

期限內公布相關配套，避免政策流於口

畫，在辦理時讓工作者及入住者有部分彈

號。此次大林的社宅第一批住民，就因為

性可調整（比如因為繳學費，住戶請求當

新制與舊制間未做好銜接，導致民眾本來

月租金可先繳部分，其他日後分期還，這

應有的權益受損，最後由辦理的 NGO 自

樣的制度如在公部門，可能限制會較

行找資源補足，實非一妥當的範例。

大），增加了對人性的體貼與信任，弱勢者的能量較易被激發。

二、通用住宅普及化六、社福服務社區化

普及化的無障礙住宅設計有其必要性，且可讓社區自立生活更易落實。適當

服務是社區性而非單對住戶，會減少

的環境設計除了讓障礙朋友更可自立生

社區對弱勢服務的刻板印象而有鄰避效

活，落實 CRPD 之精神，也降低使用照

應。許多弱勢進駐社區，會引起社區的緊

顧機構的機會，減少社會成本的支出。

張與對立，然而大林經驗證明，只要社區同時也得到 NGO 進駐後的服務提供，並

三、用混居替代單一對象

覺得有所幫助，反而會形成另一種支持支援的力量。

混居方式除了有助於避免住戶因被標籤化而二度受傷，也增進相互協助的動

七、讓公共空間設計成為服務的助力

力。透過混居的設計，增加弱勢戶入住意願，也降低了來自社區的壓力。

設計多元的公共空間，讓住戶與社區社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

張盟宜

伊甸基金會社會住宅居住服務的前瞻：臺南大林雙福園區經驗分享

有更多機會互動，會讓社區的生活更美

住屋外，卻也有不少視房屋為資產的人，

好。礙於空間限制，部分服務未能發揮更

運用本身經濟上之優勢，輕鬆用房子得到

好的功效，然而因社區力量被開發，現在

更多的利益。當今的社會住宅政策，政府

在社區中的如里長、管委會、發展協會等

除了提出更多的都更計畫、興建更多新房

也都歡迎大林服務團隊與其一同辦理更多

子以外，是否有可能盤點全臺的房屋數

活動，讓社區更活潑有生命力。

量，配合合理的稅賦制度，要求目前閒置的空屋釋出，用合理的價格出租給需要的民眾？或是建立包租代管、以房養老等制

玖、結語

度，讓無殼的人民擺脫「買不起、租不人人有權為他自己和家庭獲得相當的

久、進不去、住不好」的困境，讓房屋恢

生活水準，包括足夠的食物、衣著和

復其「被居住」的功能。使人民得以「住

住房，並能不斷改進生活條件。（聯

的久、進的去、住的好」，這才是一個理

合國經濟文化權利公約）

想的社會住宅政策應該追求的理想與目

伊甸大林雙福園區的經驗，讓大家看

標。

到福利服務結合住宅政策，可以有不同的

（本文作者為伊甸基金會臺南區區長）

可能性與發展。然而，除了用修繕舊有閒

關鍵詞：社會住宅、住宅法、住宅政策

置住宅以外，放眼望去，臺灣雖然有許多人仍在苦於尋求合理價格又有適當空間的

註

釋

註 1：在社宅開辦時，臺南市尚未有公辦之復康巴士服務，臺南市社會局於 2015 年開始辦理復康巴士業務。

參考文獻刁雅怡（2016）。《民間興辦社會住宅需求之個案分析－以臺南市大林雙福園區為例》。臺南：長榮大學土地管理與開發學系碩士論文。內政部統計處（2011）。《社會住宅需要調查報告》。臺北：內政部。社會住宅推動聯盟（2015）。《統計資訊－各國住宅基本資訊》。臺北：社會住宅推動聯盟。林育如、徐志雄（2015）。《巢運一週年訴求總回顧》。臺北：社會住宅推動聯盟。林萬億（2015）。《原地打轉的築巢政策》。臺北：社會住宅推動聯盟。社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

張盟宜（2015）。〈安居，不再是有錢人的權利－以伊甸基金會大林雙福園區為例〉，收錄於中華民國專業者都市改革組織等主編《第五屆東亞包括城市網絡工作坊－包容城市的實踐與願景》，頁 50-52。臺北：中華民國專業者都市改革組織等。張盟宜（2015）。〈社會住宅對障礙者的生活支持〉，收錄於喜憨兒基金會主編《2015 健康醫療、安心照顧－身心障礙者醫療與照顧國際研討會》。臺北：喜憨兒基金會。郭騰傑（2014）。〈荷蘭社會住宅：用時間換取空間？〉，《荷事生非》，網址： https://www.oranjeexpress.com/2014/10/08/p2940/。黃麗玲（2017）。〈遙迢長路：臺灣社會住宅運動之回顧〉，《建築師雜誌》505 期，頁 92-94。彭揚凱（2015）。《阻礙社會住宅的三座大山》。臺北：社會住宅推動聯盟。 Chen, Doreen（2014）。〈在荷蘭租得起房子：社會住宅、評價式出租方案和有保障的市場租屋〉，《荷事生非》，網址：https://www.oranjeexpress.com/2014/10/04/p2908/。 Huang, Johanna (2014)。〈荷蘭社會住宅的現況與迷思〉，《荷事生非》，網址： https://www.oranjeexpress.com/2014/10/06/p2919/。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

平價住宅的社工服務分析

平價住宅的社工服務分析陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

團體與社區工作的推動，建立屬於本方案

壹、前言

的在地特色。本文探討的平價住宅（簡稱平宅）社

此兩方案的社工角色與平宅的政府社

會工作服務方案是由非營利組織承接某地

工角色不同，政府社工角色除了服務提供

區的政府委託方案，共有兩個方案，第一

外，尚需要負責平宅管理的任務、居民福

個是自民國 97 年開始承辦「平宅低親職功

利資格與居住資格的決定等，因此較易發

能家庭服務方案」（102 年方案名稱變更為

生服務、管理/審核上角色衝突的議題。對

「平價住宅親職培力家庭服務方案」）（以

於民間非營利組織承辦方案的社工，其主

下稱為服務方案一）。以承接專案方式進入

要是依據政府的委託契約，提供特定的服

社區服務，提供弱勢家庭社工專業服務，

務項目，是故其角色較為明確；惟也有部

並結合組織內外在資源，發展在地化之社

分居民無法分辨政府社工與委託方案社工

區工作；直至 105 年 12 月底停止承接委託

的差別，因而可能影響到後者的服務提供。

方案，106 年起以資源單位角色持續深耕

以下先介紹兩個服務方案的理論基礎，再

社區。

分別討論兩個方案的服務經驗，最後提出

第二個方案是自 102 年開始承接另一

理論與服務的反思。

個平宅之親職培力家庭服務方案（以下稱為服務方案二），最初以上述第一個服務方

貳、理論基礎

案的工作模式為基礎，發展在地工作的模式，開始以大型節慶活動、講座活動等與

這兩個平宅服務方案所採取的社會工

社區居民互動，讓社區居民認識本方案；

作理論基礎主要有四種，以下分別簡述

並於服務期間進行個案輔導，除了開辦相

之：

關兒少、親子以及團體講座等形式外，也

一、綜融實務工作與系統理論

拉近與社區居民的關係。之後透過個案、

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

系統理論是綜融實務工作（generalist

人內在的病態，而是重視其生理、心理與

practice）的理論基礎，綜融社會工作者要

社會面的能力與資源。其強調對於個人問

處理的問題可能涉及個人、家庭、團體、

題成因的分析主要是為了瞭解個人，發掘

組織或社區；換言之，也就是需要在微視

其優勢，而不是歸咎責難。尤其重視發掘

系統（micro systems）、中介系統（mezzo

個人與家庭的內在與外在優勢，並透過教

systems）、巨視系統（macro systems）工作。

育、參與、行動帶來個人或家庭的改變。

所謂微視系統是指個人，中介系統是指團

「以資產為本」的工作取向更多延伸

體，巨視系統則是組織與社區。家庭則可

討論到社區層次，不僅嘗試發現：個人/

視為介於微視與中介系統中間。採取系統

家庭中的資源、技術與能力，也重視社區

觀點，同時兼具個案、團體與社區不同層

關係中的非正式互助網絡、社區中存在的

次的視角，助於推動綜融社會工作的服務

民間社會福利資源、社區物理環境的功能

模式（Howe, 2009/2011; Kirst-Ashman &

等；從其既有的個人/家庭、社區資產中，

Hull, 2012）。

提供各類型資產的累積，包括：(1)內在資本：委身學習、正向價值觀、社會能力、

二、家庭社會工作理論基礎

自我肯定。(2)人力資本：知識、技術、語

包括家庭互動關係與溝通、家庭的代

言能力、身心健康等。(3)文化資本：兒童

間傳遞。家庭的互動關係與溝通著重瞭解

與少年的學習環境培養。(4)社會資本：建

家庭次系統間的界限、家庭的文化與規範

構兒童與少年、家長的社區與社會網絡。

等。家庭代間傳遞是分析價值觀的傳承、

(5)財務資本：協助家庭經濟的穩定與開發

親職管教與壓力因應的傳承等。這些觀點

可能的資產累積。(6)社區資本：發展屬於

可以作為個案服務與團體服務的理論基礎

社區本身的社區資本。此觀點提供個案服

（謝秀芬，2012）。

務、團體服務及社區服務更具積極性與發展性的觀點（黃洪，2015；Shanks, et al.,

三、「以需要為本」以及「以資產為本」的工作取向

2010）。

四、三級預防

所謂「以需要為本」（need-based）的工作取向是著重於：個人/家庭的各類問題、

採取三級預防的策略，將人身安全議

居住空間的狹窄問題、社區關係的疏離問

題分為三個等級，第一級為促進人身安全

題、社區物理環境的髒亂或不安全等；從

的觀念與行為，也就是在家庭暴力、性侵

問題中去看到個人、家庭與社區的需要，

害、性騷擾等問題尚未發生前採用有效的

進而提供服務以減緩問題。

策略來降低其發生的可能性；第二級為降

「以資產為本」（asset-based）的工作

低風險，也就是針對可能發生的家庭暴力、

取向與優勢觀點相通，優勢觀點不強調個

性侵害等問題之高風險群提供協助來避免

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

平價住宅的社工服務分析

工作及社區工作仍以分別的方式進行。

事件的發生；第三級為問題處理，也就是對已經發生相關事件的個案給予適當的協

第二階段為資源單位開發引進期：開

助使其恢復功能並避免問題的再發生。此

發、連結在地化資源單位（學校、社福單

觀點提供本服務方案的多層次設計，除了

位、教會、企業等），建立資源單位之間的

必要的第二級與第三級預防，第一級的預

信任感，透過不斷的合作、交流與調整的

防更與社區工作有密切的關聯。

過程，形成不同層次的合作機制，以逐漸建構社區正式的服務支持系統。第三階段為社區關係強化期：持續透

參、服務方案一的介紹

過深入的服務，加強居民與社工、與居民服務方案一的開始約在九年前，當時

彼此之間的信任關係；同時發展整合個案

政府委託服務的思維主要是以家庭問題減

、團體與社區工作的綜融性社會工作方式

緩為主，也就是較重視問題/需求層面，以

，帶動家庭和社區的發展與改變，為社區

第二級與第三級預防為導向，並著重個人

參與建立基礎。此外，由於服務方案一所

與家庭層次的工作。然而，以民間非營利

處的地理位置較特殊，其周邊社區為文教

組織的角度，除了委託方案外，仍嘗試從

區，因此居民之間的社經地位差異較大；

個案/團體/社區工作整合的綜融取向中摸

同時，由於政府社會住宅政策的推動，平

索，從優勢與資產為本觀點去補足需求為

宅社區逐步改建，而社會住宅政策也引進

本觀點的不足，也希望開發第一級預防的

不同社經地位的居民。在此社區環境變動

服務，可以事先預防問題的發生。由於服

下，社工也開始思考以既有的社區非正式

務的內容已超出委託方案，因此母機構在

支持網絡為基礎，開發新的團體或社區方

相關資源的挹注也有相對的配合，支援相

案，促進周邊社區居民共同參與，推動社

關的行政人力以及社區工作的人力。服務

區融合的工作。第四階段為機構獨立發展期：機構承

方案一的發展歷程共可分為四個階段，以

接九年的委託方案後，開始規劃轉型，希

下分述之。第一個階段為關係建立期：進入社區

望在平宅社區、周邊社區有更大社區範圍

初期花了許多時間摸索，除了透過個案工

的經營，發揮民間非營利組織的自主性，

作認識個別家庭之外，也以大型、大量的

推動更深入的第一級預防工作。歷經上述

社區活動讓社區認識社工與機構，例如社

的長期服務歷程，相關的工作模式也相繼

區園遊會、暑期營等，與社區建立友善關

建構發展，以下分述之。

係；並逐漸深入家庭工作，處理家庭成員

一、建立信任感與培養互助關係

個別化議題，設計團體或社區支持性方案以強化家庭功能的穩定性，使個人及家庭

建立信任感與互助關係對象包含居民

社會功能達穩定。此階段個案工作、團體

與社工之間、以及居民與居民之間。服務

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

展個別的興趣，長期培養其多元智能。

經驗發現建立信任感與互助關係的重要元素包括：(1)長期在地經營、(2)尊重與接納

第二個重要元素是以尊重接納態度建

以及(3)強化同質性網絡。第一個重要元素

立信任關係，融入在地生活。社工不是以

為長期在地經營，這是因為關係建立需要

指導介入者的姿態，而是創造溫暖、尊重

時間，社工非蜻蜓點水式的服務，而是透

接納的氛圍，看重陪伴關係，居民感受到

過長期在地深耕，熟悉家戶生活樣貌與次

被信任與安全才是轉變的開始。例如初期

文化，持久深入地陪伴兒少、家庭成長。

在社區中辦活動，經常會看見有部分居民

因著與社區家戶建立良好的信任基礎，不

前來時衣著較為不適合，社工未立即指正，

論兒少或家長，路過社工所在之服務中心

而以接納態度建立友善關係，在一段時間

時會前來打招呼、分享學校生活點滴、社

之後，居民產生認同與歸屬感，也會逐步

區大小事；結案後仍能持續參與社區方案

改變其穿著。

的比例也高達八成。因信任與認同，少年

第三個重要元素為強化同質性居民之

願意成為方案活動的志工，帶領年幼兒童

間的網絡。平宅雖皆為經濟弱勢的家庭，

參與方案；實際回饋社區，並成為社區兒

但其中又有許多不同需求的多元族群，惟

少的學習榜樣。家長們則發展出社區的互

同質性連結時最能創造歸屬與自在，社工

助網絡，並成為種子家長，進一步幫助其

從其中發掘、連結與強化社區居民的非正

他的家長。

式支持網絡，發展互助與支持團體，包含

服務方案除了依不同發展階段的需要

兒少與兒少之間、家長與家長之間、身障

提供服務，也著重整體性與延續性的設計

者與身障者之間、長者與長者之間等，如

。所謂整體性是指：服務方案從學齡前兒

此的社區關係重建也可為社區參與奠下基

童、少年到成人、社區等的整體系列方案

礎。

規劃，例如：兒少多元激勵計畫以發掘兒

二、綜融性的工作取向

少的特殊專長或才藝；少年友伴計畫以協助升學及就業前的準備與調適；家長親職

家庭與社區環境、社區集體效能深深

團體及親子活動以增強親子正向互動，長

影響個人。因此社工跳脫個案服務導向，

期陪伴家庭各個階段的需要。所謂延續性

運用及整合個案工作、團體工作及社區工

是指：兒少單車隊方案有成員從小持續參

作三大方法，發展綜融性的工作取向，在

與到高中，並傳承學習經驗給新進年幼的

個人、家庭與社區不同層次帶動改變與發

成員；又例如社區有許多孩子在學校學習

展。例如：(1)社工開始辦理家長團體時乏

扯鈴（扯鈴為當地國小之特色社團），但孩

人問津，家長對於社區內其他家長的參與

子升到國中，除了部分成員會被選入校隊

感到排拒，擔心在團體內所分享的事會被

繼續學習之外，其餘則回到社區中未被組

傳遍社區，鄰里之間充滿不信任感。社工

織起來。是故，社工協助這些孩子持續發

發現此問題後，轉為辦理社區方案，例如

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

平價住宅的社工服務分析

電鍋料理班、剪紙班等生活輕鬆的課程，

蕩，社工也運用社區中的各類空間，創造

成員在活動中自然接觸、建立友誼及信任

接觸機會與關係連結，因此會談或服務並

的鄰里關係，進而發展成互助團體，在課

不限於辦公室內。

程中彼此分享教養經驗、給予彼此支持回

2.重視積極性與發展性觀點

饋。(2)對於家庭暴力的議題，除了個別處

開辦弱勢兒少學習基金計畫及多元激

理暴力議題外，亦進行社區預防暴力觀念

勵計畫，突破傳統以學業成就為導向之獎

的宣導，並透過其他社區方案活動增強社

勵方式，發掘兒少的特殊專長或才藝，包

區鄰里關係連結與家戶支持網絡，強化社

含音樂、體能等，使其能有多元發展的機

區預防功能。(3)發展兒少單車隊方案活動，會。初期方案開辦時，家長之參與程度較運用社區方案模式，結合個案與團體工作，

低，兒少參與程度則相對較高；漸漸透過

使成員從參與中看見自己的能力、學習團

兒少的社區參與，不論是活動或是志工服

隊合作與衝突處理。社工並將活動中對成

務等從中慢慢帶出家長的參與。

員的觀察與家長討論，家長看見成員正向

3.建構資源網絡

的改變後，便會協助邀請其他家庭來參加

引進、連結在地資源單位（含社福、

單車隊方案；此方案有超過半數的成員都

學校、里長、教會、商家等），建立不同的

是手足一同參與，顯示出家庭對方案的支

合作機制，避免資源重疊，提供更完整、

持和認同度高，連帶提升社區的參與。

連續性、可近性的服務，開創社區周邊友善的支持性資源，擴增在地服務之能量與

三、促進社區參與的工作模式

動力，共創更大的服務效益。以社區周邊

社工在社區服務過程發現部分家庭受

教會合作為例，教會除了從靈性層面提供

限於弱勢家庭的各項資源匱乏，文化刺激

社區居民穩定的力量，也推動會友一同關

不足，缺乏多元的生活經驗以及社會參與

懷社區弱勢家庭、增加社區友善融合資源。

的機會。因此透過減少社會剝奪管道、積

假日社區兒少參加教會活動，教會若發現

極創造社區參與之機會，並開創社區周邊

兒少未出席、家庭有異狀時，會主動通知

友善資源，促進社區融合。相關的做法如

社工，社工及時介入服務，減少問題惡化。

下：

部分精障朋友喜歡參加教會的活動，除了

1.減少社會剝奪管道

家裡和醫院治療之外、教會成為精障朋友

致力減少因物質匱乏造成的負面影響

在社區中的支持系統。

，除了滿足兒少及家庭基本的經濟安全之

4.促進社區融合

外，亦重視心理、社會適應與發展的需求

過去附近部分商家或社區居民對於平

，透過多元的學習經驗提升自信與社區參

宅住戶仍有刻板印象，較不願意讓住戶至

與。此外，平宅家戶空間狹小，家庭因素

店內用餐，或有些家長因擔心孩子被社區

加上物理環境因素，常見有兒少在社區遊

的人帶壞而不願讓自己的孩子參與社區活

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

動。故社工也積極與政府社工、里長、學

預防工作，例如：透過與學校或附近資源

校、教會和商家合作，透過一系列社區課

單位合作，進行小團體或營隊，提供兒童

程或親子活動幫助平宅家庭與週遭社區家

及少年正確的身體界限、自我保護的觀念

庭認識互動，參與孩子或家長在社工和志

等；也同時提供家長對子女人身安全之觀

工之引導下能彼此回饋、增加成員之參與

念，以降低問題發生的可能性。除了正式

度；家長間也形成一個支持網絡，部分家

資源的連結，合作推動第一級的預防工作

長亦會主動關心平宅有需要的家庭，並分

；社區居民的關係良好，可以互相關心，

享交流教養孩童之經驗，連帶提升平宅家

注意鄰里間的異常狀況，也都是減低性暴

長之親職功能和社區支持。

力發生的最佳防線。

同時，社區活動的規劃也擴大社區的範圍，不限於平宅社區。此種作法也產生

肆、服務方案二的介紹

正向的效應，這可包括：(1)拓展人際互動、情誼及支持網絡。例如烘焙班學員會彼

服務方案二約在四年前開始，因為已

此分享廚房妙方，有平宅內與平宅周邊的

經有服務方案一的多年經驗，因此參考服

里民週末相約一起進行親子共做課程所學

務方案一的相關做法，服務項目也不受限

的點心。(2)帶動正向的行為仿效，創造相

於政府的委託項目，也就是整合社工三大

互學習、成長與改變。例如在剪紙班有學

方法的綜融工作取向，從優勢與資產為本

員至圖書館借閱剪紙相關書籍回家練習，

觀點去補足需求為本觀點的不足，並同時

帶動其他學員模仿，有一新住民媽媽表示

重視第一、二與三級預防的服務。母機構

她從來不知道圖書館也有生活類型的書籍

也提供相關行政人力以及社區工作人力的

，如此也協助其拓展社區圖書室等生活資

支援。此服務方案的發展歷程可分為兩階

源之應用。(3)從自然互動中認識彼此生命

段，以下分別說明之。

韌性與優勢。例如居家保健班課程中學員

第一階段為摸索期：剛開始社工對於

彼此練習經絡按摩，分享有關生活、心情

社區與居民相當陌生，社區居民也不認識

與減重等話題，帶給其他學員對彼此生命

機構；因此，社工不僅個別接觸每個案家

歷程有新的認識與眼光。

，且辦理各種社區活動，吸引社區居民的關注。此外，當時對社區資源也相對陌生

四、三級預防的作法

，僅能連結部分資源單位，一同協力辦理

由於方案初期政府轉介的個案多為高

各種社區活動。同時，由於社區部分家庭

風險家庭，故較著重於第二級預防與第三

對政府並不信任，因此對委辦的機構也出

級預防的工作。後續雖有些家庭功能已較

現相同的情況；又因部分的家庭是兒保案

穩定，或已達結案指標，但考量社區之特

或高風險家庭，故在關係建立上較需要更

殊性及家庭之需求，故繼續推動第一級的

多的投入。服務經驗顯示：最大的關鍵在

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

平價住宅的社工服務分析

於讓案家感受到社工的真誠與信任，此刻

居民之人際關係，形成相互支持網絡，促

才是服務介入的開始。

進社區逐步正向之改變。

第二階段為曙光期：第四年開始，社

二、綜融社會工作的運用

工人力穩定，逐漸與案家建立信任關係，服務成效也慢慢浮現，特別是家務指導員

部分家庭親職功能薄弱，問題多而複

的到宅服務，與社工的家訪互補，也是社

雜，再再顯示個案工作的困難度，因此不

工與服務家庭關係進深的最大關鍵。歷經

能再將社會工作做簡單的劃分為個案、團

上述的服務歷程，相關的工作模式也相繼

體、社區等三種方法，而是採取綜融途徑，

建構發展，以下分述之。

因此我們針對個案及社區需要，運用各種可能的機會及資源，融入親職及婚姻教育

一、與家長、兒少工作模式

知能，培養其能力。相關做法如下： 1.評估需求

在與家長工作方面，因社區部分家長學經歷受限，同時長期處於弱勢，影響其

首先透過個案工作，與資源單位交流，

對於自身的評價，所以在自我表達等課程

蒐集家庭的資訊，彙整規範性、感受性、

之參與度不高；再加上部分家庭對於親職

表達性及比較性之需求，考量現有資源，

教養觀念較為薄弱，也降低其參與親職功

評估家庭的支持陪伴、親職教養、社區關

能提升團體之意願。服務經驗顯示若透過

係等的需求。

戶外出遊活動，家長參與的意願增加，因

2.計畫

此，可將親職相關的知能課程納入戶外出

除個案工作外，也規劃團體工作及社

遊活動之中，以發揮服務的成效。在與兒

區工作，因為社區鄰里關係的衝突與不信

童與少年工作的方面，持續與社區中的國

任，也會影響到服務家庭的功能。因此，

中與國小合作，辦理兒少團體。因為固定

工作的重點在於鄰里關係的重建與恢復；

且密集的服務，除了加深彼此關係外，也

以及如何運用社區既有資源，共同協力改

增加孩子對於社工的敞開度；另因長期的

善社區關係。 3.行動

服務提供，兒少參與的穩定度也會提高。至於親子共同出遊團體，可以增加親

透過社區辦理家長支持團體，連結學

子互動之機會，也藉此機會進行相關親職

校辦理兒少成長團體，並藉著社區節期活

能力提升的服務，服務當天可觀察出親子

動，融入親子遊戲、居民聯歡活動，創造

間展現正向的互動，惟如何延續活動方案

各種接觸的機會，在開心愉悅的氣氛下，

的成效是另一項挑戰。同時，除社工自辦

拉近彼此的距離。在各種服務過程及活動

團體或社區活動，也連結社區中其他相關

辦理中，觀察發現有親子互動、夫妻關係

親子活動或社區成長課程，協助家庭功能

之任何狀況，都可回到個案服務中，與案

之提升。社區活動的參與，也可增進社區

家進一步討論。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

4.評鑑服務成效

，也需要重視社區居民彼此的信任關係及

綜融性的服務取向讓團體工作、社區

對社區的安全感，如此，不僅可以強化家

工作的服務成果可以幫助個案工作的進

庭的功能，也有助於促進社區參與的機會

行；個案工作的服務成效也可以在團體工

。

作或社區工作中實際演練或延續。同時，化，例如社區「夫妻恩愛親子營會」，尋找

四、網絡間分工合作，推動第二級與第三級預防工作

環境清幽，適合家庭親子活動之場地，活

對社區來說，機構是案家社會服務的

動中刻意將孩子與家長分開，安排婚姻輔

主責單位，但案家因家暴等議題被通報，

導專家的引導，創造相處的愉快經驗；在

針對此議題，主責單位可能有數個機構。

夫妻團體中藉著體驗活動、感恩溝通的練

過往服務初期，在介入上多有混淆及重疊，

習，不只增加夫妻間的幸福感，也降低團

在社工分工專精化下，案家需要面對不同

體成員間（也是社區居民間）的疏離感。

單位的社工，勢必產生混淆及疲憊，兒童

活動結束後，繼續辦理數次的甜心小團

就讀的學校也感到困擾。目前是以個案研

體，讓參與的夫妻回顧再複習，以維持戶

討的方式討論網絡間之分工；但畢竟機構

外社區活動中所學習到的成果。

在社區駐點，個案有任何緊急狀況還是由

社區工作成效也可運用團體工作進一步深

平宅委託方案之社工先行處理，再通知主

三、避免標籤化，重視社區環境對於貧窮家庭的影響

責單位。長期以來社區部分家庭問題多，有時

平宅內的部分家庭除了在就業、經濟

嚴重到必須積極的介入，網絡單位考量政

、物質上的匱乏之外，同時面臨人際關係

府委託方案社工的就近性，通常會期待政

的挫敗，諸如婚姻、親子關係或鄰里關係

府委託方案社工能夠第一時間就處理，讓

等，再加上身心健康狀況、生活困境等各

問題不再惡化。另外，針對具潛在問題的

樣艱難，因此內心常有許多失落無奈、不

高風險家庭，委託方案社工利用個案與團

滿、孤單、無力或沮喪的心情，這也影響

體模式與案家接觸，紓解家庭問題而來的

他們的行動力，因此不論家長或孩子在面

身心壓力，學習因應問題的技巧等。因此

對人生難處都需要以尊重與同理的心態對

，現階段主要工作是以第二級與第三級預

待，陪伴他們走過人生的低谷。此外，平

防的服務。這樣的服務，不僅成本高且效

宅內居民同質性較高，無形中形成一個較

果較為有限。因此我們必須認真思考，應

封閉的社區，部分居民對社區、對鄰居存

該在問題尚未發生時，根據社區實際的狀

有負面的觀感，社區關係是疏離與衝突，

況，採取教育或宣導的方式，不是辦理一

和外界互動也較少。這也影響到家庭的社

場熱鬧的宣導活動，而是融合於個案、團

區支持系統。因此，對於貧窮家庭的服務

體與社區工作，透過社工、家務指導員或

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

陳鈺芳．柯凱中．吳侑熹．王永慈

平價住宅的社工服務分析

社區志工推動婚姻教育、親職育兒教育等

減少物質剝奪的狀況、增加居民間的良性

，防範於未然。

互動、建立居民間的信任感都是社區參與的重要基礎。比較兩個方案的服務，相同之處包

伍、討論

括：(1)社工人力流動率低，兩個方案的社本文呈現兩個平價住宅社區的社會工

工人力都非常穩定，這也是能與居民建立

作服務經驗，雖然此類型的平宅在臺灣並

信任關係的重要因素。(2)兩個方案的服務

不多，相關經驗未必一定可以轉移到其他

對象都是低收入家庭，在政府尚未推動委

類型的社區，但是本文嘗試運用四類的理

外服務方案之前，社工的專業服務相當有

論觀點於較大型的集合住宅社區，顯示社

限，因此此兩個方案可以視為開創性的服

會工作服務的多樣性與重要性。透過綜融

務，對於居民與社工都是一種新的經驗。

社會工作的作法，推動以家庭為中心，社

至於兩個方案的差異，可以歸納出如下：

區為基礎的服務方案；同時，除了關切既

(1)方案一的週邊社區與平宅的社經地位

存的問題與需求，也注重社區中個人、家

較不同，因此，方案一在發展階段後期更

庭、社區的優勢、能力與資產，逐步在社

致力於社區融合的工作。方案二的週邊社

區中深耕發展。此外，由於需要與不同系

區與平宅類似，是故社區工作的策略上會

統工作，社工也需要學習與社區中的跨專

有不同。(2)方案一的發展階段較長，因此

業網絡合作，如此的工作模式可以突破傳

將摸索出的綜融社工模式轉移給方案二。

統上機構式的服務，機構式的服務偏重個

嚴格來說，方案一是從個案與團體工作中

人與家庭層次的介入，忽略社區環境對於

開始發展，到第四年才開始學習將個案工

居民家庭的影響。至於三級預防的議題，

作、團體工作與社區工作整合推動。方案

由於受限於案量高、社工人力吃緊，第二

二在方案一發展經驗的第五年後開始，因

級與第三級預防常是先要處理的，第一級

此得以一開始就嘗試整合三種工作方法。

預防工作則往往需要靠社區網絡間合作，

而母機構也提供社區工作人力，也有助於

共同推動較為有效。

社區工作、第一級預防工作之推動。整體

此方案也與貧窮議題有關，在社區中

而言，此兩個方案提供社工一個與貧窮家

，社工透過長期關係的建立，觀察到社區

庭及貧困社區一起工作的機會，協助社工

中信任關係的滋長；提供居民各類型的社

發展更全面的工作模式；同時也展現所謂

會參與管道，減少因為經濟資源匱乏而受

「以家庭為中心，以社區為基礎」的實際

限的社會參與機會。雖然無法否認家中經

案例。

濟資源的多寡會限制家長、兒少的社區參

（本文作者：陳鈺芳為臺灣愛鄰社區服務

與，但是，服務經驗也顯示居民逐漸參加

協會前社工督導；柯凱中為臺灣愛鄰社區

社區活動，也成為社區志工人力。因此，

服務協會社工督導；吳侑熹為臺灣愛鄰社

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

區服務協會前社工師；王永慈為臺灣師範

關鍵詞：貧窮、社會住宅、綜融社會工作

大學社會工作學研究所教授）

參考文獻黃洪（2015）。無窮的盼望：香港貧窮問題探究。香港：中華書局。謝秀芬（2012）。家庭社會工作。臺北：雙葉。 Howe, D. (2011)。社會工作理論導論（陳香君等譯）。臺北：五南。（原著出版於 2009） Kirst-Ashman, K. & Hull, G. (2012). Generalist practice with organizations and communities. CA: Brooks/Cole. Shanks, T., Boddie, S., & Rice, S. (2010). Family-centered, community-based asset building: A strategic use of individual development accounts. Journal of Community Practice, 18:94-117.

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例王惠宜

要做女媧補天的工作，甚至，神的任務，

壹、前言

幫孩子找到一個永遠的家，但孩子的家在從事兒少服務工作將近 30 年，從社區

哪裡？我們以為完美的家的形式，對孩子

第一線兒少保護直接服務的社工到社工督

是否就是最好安排？而每次做的決定，是

導，到專責保護性業務的家防中心秘書、

影響孩子一輩子，需要慎重再慎重，這種

副主任工作，再到規劃創設兒少安置資源

種的提問，都是我在檢視我們所提供的服

兒少科科長，這一路走來，讓我不斷在思

務，不斷來回提出來，孩子是否往更好的

索，什麼服務才是真實對孩子對家庭有實

方向發展，我們走在對的路上嗎？

質幫忙，尤其要將孩子從家庭中移出，這是所有從事兒少服務社工最不樂見的處遇

貳、發展不同安置類型的居住服務

，但為了孩子的安全，常不得不做了這樣的安排，但安置之後，重頭戲才開始，家庭狀況改善及孩子的照顧教養，要齊頭跟

臺北市第一所公有安置處所「廣慈博

進，這需要花費相當的人力及精力。而安

愛院」設立於 1964 年 10 月，因當時小兒

置服務更是有很多挑戰，因為孩子在我們

麻痺症流行故有兒童復健所代為照顧，因

手上，我們到底是否能提供給孩子比在原

公共衛生的進步與疫苗發展，殘疾兒少減

生家庭所生活的，可以往更好的方向發展

少（Tony, 2005）。並因應 1973 年兒童福利

，這一個艱鉅的任務，是所有提供照顧服

法訂定，將收容對象擴及受虐兒少，另因

務單位終極的目標。而社工專業服務與這

應 1989 年少年福利法頒訂、1993 年兒童

些資源應保持怎樣的合作協力關係，讓我

及少年福利法合併，增設輔導員，並納入

想破頭，也很苦惱，因為，在不同階段，

遭遺棄、強迫、引誘從事不正當之職業或

不同位置，有不同看待，但，我們又常常

行為，或受其他濫用親權行為之受害或受

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

刑人之子女，提供保護及救助，協助不適

給照顧困難孩子的寄養家庭及機構額外的

宜在原生家庭內教養之兒少，收容對象包

補助，並將困難照顧孩子分成 4 類（1 到 4

括嬰幼、兒童、少年，提供就學就業，及

類，第 4 類是最困難），其中 3、4 類個案

收出養處理，院內並常設有小兒科醫師駐

給予 3 千及 5 千元的補助。希望藉由補充

診、護士駐所提供照護，並帶領兒少發展

費用提升照顧意願及合作。2015 年我們檢

對社區服務。直到 2005 年 8 月 1 日廣慈博

視安置個案，發現第 2 類個案其實也很費

愛院熄燈號，長達 41 年安置全罩式服務

心力，而 3、4 類個案則難度增加，因此，

（包括緊急安置及中長期安置與中途之

把第 2 類個案納入並調升補助為 2 千、4

家）劃下句點，（廣慈紀念套書編輯小組，

千、6 千元。並檢討除了給予費用補助，

2005）社工最懷念當時不用花費心力找安

更重要是照顧者知能的提升，所以，自

置處所，因為有一所零拒絕的安置處所，

2014 年發展「親職到宅服務」實驗服務，

全包式服務，因著廣慈博愛院機構式照顧

我們網羅願意到寄養家庭及機構的相關專

教養限制及廣慈開發案如火如荼推動，兒

業人員及過來人（有過經驗的寄養家庭及

少安置勢必要另外開枝散葉尋找其他出

工作人員也可成為我們的師資），提供到宅

路，逐步建置相關照顧系統，以因應各種

協助，觀察照顧者與孩子的互動，與照顧

孩子的需要。

者討論合適的教養方式，並提供「電話諮詢服務」，讓照顧者有問題能有人討論。這

一、家庭式照顧－寄養家庭安置系統

項服務的發想，根基於過去訓練需要集合

臺北市自 1991 年開始開展寄養家庭

多人定點定時提供，但每個寄養家庭遇到

服務，目前委託世界展望會及南臺北家扶

的情況有時不同，而在照顧場域的觀察才

中心協助召募管理寄養家庭。寄養家庭召

是最真實，所以，到宅的討論是我們的重

募是一項不容易的工程，近幾年因新家庭

點。

召募少而退役家庭增加，家庭數逐年下降。

另遇到困難安置個案，我們也運用此

而建構了 26 年的寄養服務，花費寄養社工

資源去預備照顧者的知能以擴增照顧者的

很大心力，因為要維持有品質具自我管理

能力及意願。有一小胖威力個案，因所有

的寄養家庭很不容易，而社工評價好的寄

寄養家庭從未接過此類個案，每次媒合皆

養家庭，常會接困難教養的孩子，如何維

落空，因此我們安排第一福利基金會的工

持及提升寄養家庭的動能及照顧品質，這

作人員先到宅提供有意願但無此經驗的寄

需要投入相當心力。

養家庭，協助寄養家庭認識病症狀況及因應方式，讓寄養家庭有信心接手。今年

(一)創設特別照顧費與親職到宅增加照顧

（2017 年）2 月我在監護兒少聚會中遇到

困難安置個案的動機與知能

寄養家庭及孩子，寄養媽媽很高興分享她

2010 年我們創設「特別照顧費」提供

為了孩子有可能因過度飲食造成肥胖問題

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

而改變整個烹調方式，並運用各種引導方

跟原生家庭的連結，甚至必須修復，

式讓孩子的活動不會只專注在吃，這些知

重新建立這個連結」（監察院人權保障

能的調整與擴增，大大提升照顧者的信心

委員會，2016）

與照顧意願。

將孩子移出家庭，就如同進行外科手

過去，常因照顧出現問題才開始安排

術，除非我們已確定沒有其他辦法，才出

孩子心理諮商或提供給寄養家庭相關資源

此下下之策。但在目前以孩子安全優先考

，但狀況發展至此，都已回天乏術，孩子

量的前提，甚且有所謂的預防性安置的處

又要再轉換住所。所以往前提供服務更顯

遇，因社工擔心孩子在不安全的環境可能

重要，未來我們則以領有特別照顧費即搭

會有無法預知的危險發生，保險的方式就

配親職到宅服務，讓寄養家庭不會認為是

是將孩子移出家庭。在原生家庭不同意的

她（他）照顧有問題才要額外的幫忙，減

情況下移出，因得不到原生父母的同意，

少內在不必要的抗拒，並讓寄養家庭理解

孩子要投入依附關係的建立非常的困難，

有問題要提出來，大家可以一起協力幫忙

甚且有孩子不斷被轉換安置家庭，其依附

，希望透過這樣的加層服務，對寄養家庭

關係、與人的信賴完全被破壞，不斷經驗

照顧能量提升，減少孩子轉換安置。我們

到被遺棄，成為失根的孩子。（監察院人權

並將孩子要轉換照顧系統視為重要的指標

保障委員會，2016）寄養家庭很重要的任

，需要召開會議一起研商，讓孩子能在穩

務是成為原生家庭的輔助，協助孩子修復

定的照顧關係中有機會修復創傷。

依附關係，重新建立與原生家庭的連結，血緣的連結（包括父母、手足、相關親人）

(二)寄養家庭如何支持原生家庭共同照顧

對孩子而言是無可取代的，如何創造寄養

孩子？

家庭與原生家庭協力照顧孩子，是我們的

加拿大的寄養媽媽香達樂說：

寄養系統要好好思考的議題。

「社工換來換去，孩子從一個社工手

寄養家庭與原生家庭在目前的寄養工

中被交到另一個社工的手中，每一次

作是無法彼此見面，交換照顧心得，較以

換手，這些孩子的一段生命就被遺忘

隔離傳話方式處理。幾年前因一個案研討

」（楊淑秀，2015）

會議，發現孩子在寄養家庭被照顧得很好

琳娜：「我認為社工應該要讓寄養家庭

，孩子突飛猛進改變，雖然有中度智能障

和孩子的原生家庭有機會相遇，認識

礙，但寄養媽媽巧妙的協助，讓孩子能力

彼此。除非他們經過評估，覺得原生

大大提升，如此振奮人心的結果，因寄養

家庭對寄養家庭會做出不利的事情，

家庭無法將經驗直接傳承，只能靠主責社

否則，不應該阻止他們相遇。」（楊淑

工及寄養社工層層節制把關，將兩個家庭

秀，2015）

隔得遠遠地。在會議中，我建議先評估雙

安海蓮：「要盡一切的力量在維護孩子

方是否有意願及能力會面（評估原生家庭

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

是否有安全的議題，寄養家庭因應能力）

置歷程，讓我發現，我們的照顧系統與原

，會面的重點放在將彼此照顧的經驗互相

生家庭無法接觸交流，甚且有些照顧系統

交流。我請主責社工與寄養社工共同評估

會認為為何要安排孩子與原生家庭會面，

，不久，我們促成原生家庭與寄養家庭的

因為每次會面都造成孩子心理很大波動，

會面，在會面中，原生家庭外祖父母及媽

可能寄養家庭還批評原生家庭有種種問

媽不斷感謝寄養媽媽的用心幫忙，彼此分

題，這對孩子要投入依附關係修復，都是

享照顧的經驗，孩子也表達在雙方協力下

很大的阻礙。如何建立寄養家庭對原生父

，得到雙倍的愛，那是一場很美的照顧交

母的尊敬，安海蓮建議可以透過具體的行

流，不僅僅創造原生家庭及寄養家庭互助

為和關注傳達給原生家庭，如提供照片給

，也讓主責社工及寄養社工瞭解這是很有

父母、會面時穿上原生家庭給孩子的衣

意義的會面。

物、鼓勵孩子在節日寫卡片表達對原生父

雖然有此成功經驗，但要發動改變，

母的愛，並在孩子面前稱讚原生父母的關

確實需要改變我們怎麼看家庭內施虐與受

心等，這些會慢慢建立原生父母與寄養家

虐者的關係修復，以及照顧系統（我比喻

庭的信任關係，而讓孩子感受到安心自

這是維生系統）與原生家庭之間的關係。

由，這些尊重的舉動讓孩子感受到他（她）

主責社工及寄養社工需要整合孩子所生活

的父母沒有被看輕，相對地，孩子才能展

的系統，讓孩子在四角關係中（原生家庭、

現他（她）們真正的自我，因父母的同意，

寄養家庭、主責社工、寄養社工）能因系

讓孩子才能投入關係的建立。

統整合，而感到內外一致，而能投入與人

這個改變的工程，很需要各個系統要

的關係修復及連結。所以，我們必須建構

有共同的認知，瞭解我們只是孩子的過客，

好這樣的服務，讓孩子不需花費心力掙

他（她）真正的家在他（她）有血緣的家

扎。

族，我們為了孩子的幸福，有必要去重建

在加拿大寄養媽媽安海蓮的文章指

及連結孩子與父母的關係。多年前曾被保

出：「要尊敬兒童，就要尊敬他的父母」（安

護安置的一對兄妹，經過 10 個月安置後返

海蓮，楊淑秀譯，2006），「在安置一開始，

家，哥哥經過 2 年寫了一封長達近 3 萬字

原生父母是很沒信任感，甚至有敵意，孩

的自傳，表達他與妹妹在安置過程所經驗

子夾在中間非常為難。事實上，孩子非常

到的種種狀況與內在的心理發展，他提及

掛慮自己的父母。即使寄養的理由正當且

妹妹（5 歲）有一條小毯子，因無法跟媽

合理，我們發現孩子與他們的父母之間有

媽在一起，所以帶著有和媽媽的回憶的小

著一種強烈的聯繫，血緣無法替代。孩子

毯子來安慰自己，但寄養媽媽卻很輕蔑否

需要感受到他們的父母沒有被看輕，有受

認這不是小毯子只是孩子用的浴巾，甚且

到尊重」。他要被”允許”去愛：可以愛他的

在孩子面前說原生媽媽的壞話，他寫道：

父母，也可以愛他的寄養家庭。這樣的安

「當寄養媽媽說媽媽的壞話時，妹妹和媽

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

媽的心裡都會被寄養媽媽刺擊般的受到暴

位則有 8 床、16 床、22 床不等，在建置公

力。」這些細微的言語與舉動，對孩子而

辦民營的家園，安置的過程中有幾個議題

言，都會對其心理有負向的影響，孩子會

需要提出來共同思考。

感覺到寄養家庭對其原生家庭的不尊重， (一)黃金 72 小時

讓他們困難投入寄養家庭的關係建立。寄養家庭善意的表現，會增加原生家庭的信

根據德國動物學家勞倫茲的「銘印效

任，需要協助寄養家庭有此認知，讓寄養

應」（Imprinting）（勞倫茲，1994）在他最

家庭有能力看到原生家庭對孩子的意義，

著名的研究中，動物在初生的一至兩天，

並要將此觀念與作法落實在與孩子的相處

會對某些刺激感覺特別敏銳，進而對該刺

上。主責社工需要在各個系統間串起合作

激產生特殊的偏好。如幼鳥會跟隨著閃動

的連線，並要與寄養社工同心協力，評估

的光，鴨子會循「呱呱」聲而來。這些刺

原生家庭與寄養家庭是否可以會面，創造

激通常都有其特殊的屬性，如叫聲裡的某

共同協力照顧孩子的合作交流。

個音節或是奇特的行動方式，且往往可在母體身上找到。

二、緊急安置及中長期安置家園

所以，當孩子被安置的那個當下是非常重要的時刻，我們稱之為「黃金 72 小時」

我們分別於 2001 及 2005 年成立緊急安置家園，這是公辦民營的家園。緊急安

（梁雅雯，2017），這 72 小時孩子不會有

置意味著不能選擇個案零拒絕提供安置照

太多狀況，但孩子會豎起所有感官觀察我

顧，這是一個高難度的安置，因為，可能

們，所以，我們如何把握這 72 小時，積極

連主責社工都不甚瞭解孩子的狀況，緊急

作為取得孩子的信任非常重要。而這些積

安置的團隊更需要緊密掌握孩子的狀況，

極作為包括：瞭解孩子的特別需求（如不

快速瞭解孩子的特質，拼湊出孩子的生活

能吃巧克力，不喜歡別人正眼看他等），展

全貌，提供給主責社工後續與家庭工作的

現接納新生的態度（主動問好、主動握手、

重要資訊。主責社工也要在短期內積極與

主動詢問需求，每日正向跟同儕分享孩子

家庭工作，如能讓孩子返家則盡可能讓孩

的狀況），瞭解孩子的適應力及潛力（包括

子回去，不然，則需要安排到不同的中長

孩子是如何因應他的問題），並打包票讓孩

期安置處所。我們也在 2001、2002、2008

子知道發生任何事情如果孩子願意第一個

年陸續建置少年（女）的中長期家園，因

讓工作員知道，一定願意幫孩子解決他的

大部分 12 歲以下的孩子社工會選擇安置

問題，讓孩子感受到他有靠山可以協助他，

在寄養家庭，但 12 歲以上的孩子，寄養家

這些作為與預告讓孩子能快速適應環境與

庭則常表達無法負荷，所以，有必要為青

人建立關係。所以機構要發展如何迅速讓

少年創造合適的安置處所，因此，陸續委

所有人知道新生的狀況，可以運用 Email

託民間團體承接公辦民營的家園，安置床

或 line 記錄孩子的狀況並發佈給相關人知

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

悉，（很多機構則是以交班的方式交接孩子

推展，在生活中融入，協助孩子可以在日

的狀況），讓照顧者可以無縫接軌與孩子互

常生活的互動中，重新修復關係，建立連

動。

結。「生活就是治療，加強學習的機會及正向經驗」（向晴家園，2016）並相信「生命

(二)定期緊急安置轉中長期安置會議討論

影響生命的歷程」，正向角色的模範來協助

原本設計緊急安置處所只是一個短暫

孩子發展其復原力（德蓓團家，2016），所

的過渡時期，讓主責社工可以一方面與家

有輔導計畫要落實在日常生活並重視家庭

庭積極工作，緊急安置處所社工亦能透過

生活教育。照顧者需要理解到孩子因為關

觀察互動瞭解孩子過去被照顧狀況，提供

係已建立而會浮現出過去受虐或疏忽照顧

給主責社工綜整的評估。主責社工亦會評

所造成的創傷後症候群（ Posttraumatic

估孩子適合到那些安置處所。每個月主責

stress disorder，簡稱 PTSD），有些孩子出

社工（家防中心）會定期到緊急安置處所

現嚴重的情緒問題，甚且有自殘或傷人的

共同討論個案個別狀況，以整合雙方訊息，

狀況，而這嚴重的安全議題也經常對照顧

並讓緊急安置處所瞭解主責社工的工作進

者造成心理壓力，因此，團隊的協力與建

度。

構外在的支援網絡是非常必須。與醫療系

另如孩子需要中長期安置，為加速轉

統建立順暢合作的連結，並搭配提供給孩

到中長期安置處所，則固定每 2 個月檢視

子心理諮商等各種修復關係的支持，讓最

留在緊急安置處所的個案，邀請所有中長

困難的「出疹子」狀況可以度過。

期安置處所的單位一起商討，孩子適合去 (四)個人差異性處遇與管理的兩難

的單位，有時安置處所會表達孩子的狀況不容易處理，擔心無法承接，則會提供親

在家園的照顧過程中經常要處理孩子

職到宅協助讓承接單位先學習，並討論如

各種挑戰，包括違反家規或對工作員有各

何轉銜接手，讓安置服務可以做得更細緻。

種挑釁的行為，這些對工作員而言是一個

甚且有安置單位認為孩子的狀況需要一對

很大的考驗，尤其孩子一而再再而三的違

一的協助，為了讓孩子得到充分的協助，

反，工作員也會擔心會有群體效應，其他

我們亦發展專人看護的人力支援，讓接手

孩子會看著你要如何處理，所以，工作員

的安置單位可以有能力幫助孩子。

在這種個人行為影響團體行為的壓力下，我經常會聽到為了「管理」、「公平原則」、

(三)發展治療性環境

害怕孩子會不斷索取，認為孩子是為了引

我們都瞭解孩子因為疏忽照顧、受虐

起注意所以有這種種問題行為，因此，工

都會造成孩子或多或少的負面影響，因

作員會堅持執行規範，讓孩子瞭解未遵守

此，建立正向、穩定的關係是非常重要。

的後果。有時僵持不下甚且發生嚴重的肢

而公辦民營的家園更是朝向治療性的環境

體傷害行為。眼見一個行為循環反應愈演

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

愈烈，到不可收拾，致孩子無法再繼續待

員固定的個別督導，及創造各種保護因子

在家園，而又要轉換。這種短兵相交的過

來協助工作員更有多元的方法因應孩子出

程，引發工作員與孩子間的關係質變，這

的考題。不要讓我們的輔導工作陷入個人

裡面牽涉工作員對問題處理的態度與方

與團體的兩難局面，甚至不要走到不是孩

法，有可能事緩處理嗎？前一陣子聽到一

子離開就是工作員離開的慘局，因此工作

個外縣市安置處所的例子，因學校打電話

員要能理解孩子整個創傷症侯群會引發的

告訴機構，孩子在學校嗆老師，請機構要

各種挑戰、失控的行為背後仍是工作團隊

協助處理孩子的行為。所以，當孩子一放

對孩子棄而不捨，不斷正向看待孩子，這

學回到機構，工作員馬上就問孩子怎麼可

不是一件簡單的工程，有時會引發工作者

以嗆老師？因為他們非常重視孩子的品格

對孩子的反轉移情緒，所以，需要定期協

教育，不能容許這種不尊師重道的行為，

助工作員清理對孩子的負面情緒，建立合

所以要處罰孩子，雖經孩子同意處罰而責

作團隊，協助工作員用不同角度及嘗試各

打了孩子，但因孩子的情緒並未處理，所

種方式找到與孩子可以工作的著力點。

以，演變到後來孩子情緒失控大爆走而將

三、團體家庭

孩子送醫。當我們愈能理解孩子的內在狀況時，孩子感受到被理解，才有可能處理

2010 年我們開始思考安置類型是否

他的行為問題。但我們為了求公平對待，

還有其他選擇？組合專業人員與類家庭的

而忽略或誤以為要有「一致」的做法（有

照顧模式，誕生了我們第一家團體家庭「臺

時需對孩子說話有鋪成，而不能直話直

北市恩慈之家」。當時有 4 名愛滋寶寶無處

說），堅持讓孩子馬上知道行為後果，這些

安置，因疾病的特殊性及原生家庭無能力

只會讓我們與孩子的關係愈離愈遠，因多

照顧，社會大眾對愛滋病的污名化，使其

次沒辦法被理解，讓孩子失掉對我們的信

在居住、就學或就業的社群生活遭到邊緣

心。尤其處理的「時機」非常重要，千萬

化及隔離，首創全國以去機構化、家庭式

不要在大家都飢腸轆轆、頭昏眼花時處

的團體家庭照顧模式，針對 4 名無法獲得

理，我們要有信念我們有的是「時間」，找

適當家庭照顧之確診愛滋兒少，提供家庭

尋合適的時間非常重要，這會避免工作員

式的照顧服務，為避免鄰避效應，委託財

與孩子間處在緊繃的時間內無法轉圜。另

團法人臺北市愛慈社會福利基金會以既有

外，要帶給其他孩子的觀念，因為每個人

或租屋方式提供房舍，由照顧人員進行 24

的學習歷程不同，所以，有人很快理解，

小時的生活照顧，並結合專業團隊（包含

也能實踐完成，但有人需要一段時間的陪

社工、醫療、心理諮商等）協助其建立對

伴幫忙，形成大家彼此要互助學習。

愛滋病正確認知、用藥知識及提供個別化

專業工作員的養成需要花很多時間與

服務，以促進其生理、教育及心理、社會

內在覺察，除了家園安排的訓練外，工作社區發展季刊

158 期

三方面的適應發展。 71

中華民國 106 年 6 月

專題論述

另鑑於 2010 年「殺子後自殺」事件頻

在實驗發展團體家庭的過程中，我們

傳，致緊急安置全家兒少之需求遽增，考

發現，因醫療的進步，大家觀念的疏通，

量安置系統區隔年齡及床位額滿之限制，

愛滋兒少安置需求逐年減少，而困難多重

手足常需分開安置，為讓手足可以共同安

問題的保護性個案層出不窮，越來越多因

置在一個處所，故規劃小規模、家庭化之

家庭解組、失功能、虐待、性侵等問題的

團體家庭照顧模式。於 2011 年委託財團法

個案多元混雜孩子情緒、生理心理的各種

人善牧基金會承辦「臺北市德蓓之家」，提

創傷，在尋找中長期安置資源四處碰壁，

供無法獲得適當家庭照顧之 4 名兒少手

但因寄養家庭招募培訓家數逐年下降，機

足。

構因照顧人力難覓，床位數亦難快速增加，我們尋求增加團體家庭，希望可以為困難

(一)團體家庭的工作模式有何不同？

特殊個案找到合適的安置資源，今年，我

我們期待團體家庭可以融合家庭式及

們多增加 2 戶 8 人的照顧量體，希望可以

專業性的照顧，在照顧生活情境中提供治

平衡安排合適的個案，對於困難個案的處

療性服務，因此，工作人員需要對個案的

理確實很難準備好了才接案，我們從 2015

狀況採取治療性的回應。另因是小型化的

年發展親職到宅服務，希望透過專業人員

照顧系統，希望可以結合社區的資源，並

及過來人，可以到安置處所協助專業人員

加強與原生家庭工作的合作價值，跟相關

提升其能力，並透過團隊工作，找到可以

系統工作的密度相對更緊密。但因保護性

開啟孩子的鑰匙，修復孩子的依附關係，

個案遭受家庭不當對待，需要修復人際的

希望團體家庭的運作可以有效一起與孩子

依附關係，通常安置一段時日，個案開始

找到新的人生道路。

出現對於規範的挑戰、情緒的大爆走，甚

四、自立宿舍與自立生活服務

且出現傷人自傷的行為，而工作員扮演類父母的角色，因生活緊密相連，更挑戰專

臺北市自 1990 年即開始推動少年獨

業協助的能耐，加上與原生家庭的工作修

立生活方案，主要在提供少年經濟的協助，

復，關係的層層疊疊，也考驗孩子與團體

後逐步建構少年自立生活安置資源，思考

家庭的社工與照顧者。因相信每個人皆有

以非機構化、低度管理之安置模式，辦理

其復原力，將人與問題分開，相信人有其

少男及少女自立生活宿舍。分別由中華育

韌性可以面對其問題，所以透過每次的事

幼機構兒童關懷協會及善牧基金會承接。

件，一次又一次帶著個案面對她（他）的

自立宿舍的經營是一個全新的工作手法，

生命課題。

因此承接單位不斷嘗試及摸索新的工作方法，協助青少年邁向自立的方向。善牧基

(二)經過 6 年團家的發展，下一步我們要

金會發現過去安置的模式讓青少年無法踏

往哪裡去？

社區發展季刊

出去，因此改變工作方式，為協助少女更 158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

有現實感，發展「租賃契約」，讓少女為自

親工程雖沒有急迫性，但為了孩子的幸福

己的決定負責。並強化日常生活情境的體

，我們應該念茲在茲，想方設法找到並連

驗與操作，訓練其在社區內認識及運用資

線，創造孩子與其他人建立關係。

源，陪伴轉銜到自立生活。

五、親屬安置服務

另再委託計志文聖道基金會辦理「弱勢少年自立生活追蹤輔導方案」，發展「少

臺北市在過去的寄養服務中納入具「

年自立發展評估指標」，並提供給準備要自

特殊情誼」的重要他人的安置，針對與孩

立的青少年有關壓力調適、人際關係、性

子有特別關係的照顧者納入可以給付寄養

別關係、金錢管理、租屋學習、職場體驗

費用。而自 2012 年委託南臺北家扶中心協

及法律課程。針對有些在安置系統要轉向

助建構親屬安置服務，將親屬安置納入正

自立的青少年提供輔導，包括協助租屋及

式的安置資源，提供安置費及相關訓練以

就學、就業安排等。

及相關福利措施（包括意外保險、健康檢

去年（2016 年）在監護兒少聚會中遇

查、喘息服務等）。親屬安置相較於其他安

到一位就讀大學的青年，他自小在育幼機

置的優勢包括：手足較易安置在一起、較

構長大，很早就被政府監護，在國中要升

能與原生家庭保持關係、有利於家族文化

高中時，孩子的姑姑出面（在以前一直找

的傳承、減少孩子適應的困難、孩子變動

不到相關親人），生氣陳情育幼機構未盡全

性較低、減少孩子與家庭分離的創傷等（

力栽培孩子，並要求機構要協助孩子考上

南臺北家扶中心，2016）。但是，有時評估

第一志願學校。我邀請姑姑找其他關心孩

孩子要安置，其親屬家庭尚未能準備好可

子的人一起討論，現場來了 6 位孩子的親

以承接孩子的照顧，故皆先安置在緊短處

戚，甚至包括祖父，這讓我意識到一個問

所，而後又進入寄養家庭或公辦民營家園

題，我們很快停止原生家庭的監護權，但

或團體家庭，親屬願意照顧的尋覓需要時

又遇到出養的瓶頸，孩子需要在我們的照

間，當安置時間緊迫，對主責社工而言確

顧系統中長大，孩子年滿 20 歲或大學畢業

實容易放到一邊，而不是列為優先處理。

就需離開安置系統，所以，如何建構孩子

而臺北市家庭其親屬有些居住在外縣市，

永遠的家或孩子如何與原生家庭重新建立

需要其他縣市協助評估親屬家庭的合適性

關係，成為孩子要自立生活外很重要的課

，此需要建立一致的評估基準及跨縣市合

題。我們不希望孩子一旦離開安置系統就

作。另針對一等親，在民法上有互負撫養

變成舉目無親，因此，針對政府監護的孩

之義務，安置費用的給予也因限於民法的

子，當無法出養成功，我們勢必要幫孩子

規範，轉而由非照顧者（如伯叔阿姨姑姑

找尋其可能的家人，並建立關係脈絡，讓

等）代為提出申請安置費用（李麗芬委員

孩子離開安置系統仍有「家」可回，千萬

公聽會，2017）。

不要讓社工成為孩子唯一的親人。這個尋社區發展季刊

158 期

在今年（2017）李麗芬立委召開的公 73

中華民國 106 年 6 月

專題論述

聽會中有縣市在輔導家庭時即陸續蒐集案

的照顧。我們亦希望孩子在安置系統可以

家親屬相關資訊，一旦決定要安置則召開

越快離開越好，孩子有希望可以返回原生

相關親屬團體決策會議，共同討論孩子未

家庭，因此對原生家庭的積極工作，提供

來安置照顧。而兒少權法屬特別法，自不

相對應的支持服務，是一個刻不容緩的工

受民法的限制，若能有明確的立法規定，

程。有時家庭功能很難及時提升，但我們

讓親屬安置能積極被推動，讓孩子可以在

要能理解原生家庭的親情及血緣關係對孩

變動最小的環境中被照養，此需要主責社

子而言是非常重要的，在安置的過程不斷

工改變其工作思維與方法，並創造更多支

為孩子創造與原生家庭的關聯，除非有安

持親屬家庭願意出面提供照顧的配套措

全的議題，不然我們有必要為孩子與原生

施。

家庭搭起橋樑，修復關係重新連結。安置資源在照顧孩子的過程，對孩子的狀況最為瞭解，如果可以發展與原生家庭一起合

參、結語

作的機會，形成互助網絡，對孩子的照顧除了以上幾種類型的安置服務外，尚

才能建構更完善且互相信任的合作關係。

有私立育幼機構的安置服務，政府亦兼負

希望這些服務是帶給孩子美好的禮物，讓

有協助提升照顧服務品質的職責。臺北市

孩子與父母有機會重新相聚。

自 2016 年開始每兩個月會到機構平時查

（本文作者為臺北市政府社會局兒童及少

核，若有問題則及時改善，改善狀況並納

年福利科科長）

入每 3 年的評鑑中。並針對機構發生的議

關鍵詞：兒少安置、居住服務、關係修復、保護服務、安置服務

題，組織專案小組進入機構協助調整照顧服務，此皆希望孩子在安置系統得到適切

參考文獻 Tony（2005）。《Tony 的自然人文旅記廣慈博愛院惜別會》。廣慈紀念套書編輯小組（2005）。《廣慈心、童顏樂、銀髮情」之戀戀廣慈》。楊淑秀（2015）。《三個蒙特婁的寄養媽媽（訪談一）》。監察院人權保障委員會（2016）。《監察院 105 年被強制安置之兒童及少年家庭權利保障研討會會議實錄》。安海蓮（Marie-Christine Hendrickx，楊淑秀譯）（2006）。《要尊敬兒童，就要尊敬他的父母》。加拿大法文報 Le Devoir。勞倫茲，楊玉齡譯（1994）。《雁鵝與勞倫茲》。天下文化。梁雅雯（2017）。《臺北市政府社會局 106 年度兒少安置及教養機構專業訓練課程「兒少

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

王惠宜

打造安置兒少的居住服務－以臺北市為例

機構安置黃金 72 小時－德州 Gulf Coast/Raven 職業寄宿中學經驗分享」》。向晴家園（2016）。《105 年向晴家園成果報告》。德蓓團家（2016）。《105 年德蓓團體家庭成果報告》。南臺北家扶中心（2016）。《105 年親屬安置成果報告》。李麗芬委員公聽會（2017）。《家外安置的優先選擇－何處是孩子的避風港強化親友寄養資源公聽會會議紀錄摘要版》。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式彭淑華．羅汶欣．曾儀芬

營區辦理中輟學園、青少年、新移民、身

壹、公有土地與建物的再生--「飛夢林園區」的誕生

心障礙等福利服務及社會救助業務用地，「飛夢林」園區因此逐漸形成。

2012 年，屏東縣政府為解決縣內中輟

2013 年，該園區內正式設置飛夢林學

生教育問題，結合了社會處、教育處與民

園與家園，採公設民營型態，以「屏東縣

間社福團體共同合作規劃青少年安置輔導

飛夢林家園服務方案」方式委託民間社福

及教育雙重用途的飛夢林園區（Family）。

機構經營管理；同時在同一園區設置合作

飛夢林園區係運用屏東縣潮州鎮，曾是陸

式中途班－飛夢林學園，由參與發起校長

軍閒置的忠誠營區之土地和建物而建構出

之一的東新國中校長主持「飛夢林學園計

包含「安置輔導」與「中介教育」（alternative

畫」，2015 年 8 月學園業務移交予鄰近的

education）之另類安置福利服務模式，可

光春國中，於園區內直接提供中輟學生日

說是公有土地與建物再生的典範。

間另類的課程教學。至此，家園與學園平

忠誠營區曾於 2009 年 12 月至 2011 年

行合作，共同辦理中輟學生之「安置輔導」

8 月期間，由於當年莫拉克風災重創南台

與「中介教育」，以達成教育、生活居住、

灣，遂由國防部無償提供屏東縣政府設置

安置輔導合而為一之創新的社會福利模

忠誠營區安置中心，成為安頓災民的中繼

式。

庇護所。原有災民安置輔導及重建工作漸告一段落後，為有效運用該公有土地及建

貳、「家園中有校園、校園中有家園」的飛夢林福利模式

物，並解決屏東縣境內中輟生議題，希望仿香港群育學校之模式，結合「福利」及「教育」二大專業，並獲行政院於 2012

飛夢林園區為我國首創運用公有土地

年 5 月 21 日函文屏東縣政府同意撥用忠誠社區發展季刊

158 期

與建物，涵蓋「安置輔導」與「選替教育」 76

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

功能，由社福及教育單位平行合作的機

構合作設置家園，期以建構一個合宜的替

構，共同服務經飛夢林入離園評估會議通

代家庭，提供家庭功能不彰且學習不適應

過之屏東縣國小五年級至國中九年級（10

的孩子，放學後及夜間住宿的安全環境與

至 15 歲），家庭不適合其成長之弱勢暨高

生活照顧。

關懷（因家庭失功能、單親或隔代教養、

飛夢林自 2013 年 3 月開園，安置人數

或其他不利因素導致學生經常性離家逃學

12 人，至 2017 年 3 月安置人數為 22 人止，

及狀況不穩定）中輟男學生。園區目前由

共服務 69 名兒童及少年（以下簡稱園

兩個系統分工合作，包括由教育處光春國

生），而家園之設置標準及主管、社工員、

中執行飛夢林學園計畫，提供學生日間的

生活輔導員、保育員等專業人員之進用與

另類課程教學，以及社會處委託民間社會

編制，皆依據且符合「兒童及少年福利與

福利機構善慧恩社會慈善基金會合作辦理

權益保障法」及其相關子法之規定。

之住宿型飛夢林家園，負責學生課後及夜

以下茲就飛夢林學園、家園之組織管

間住宿的安置照顧與生活輔導。

理與運作敘述如下：

本園區的特色，係採「家園中有校園、

一、飛夢林家學園（以下簡稱家學園）

校園中有家園」系統合作之創新家庭式照護模式，在社福政策與教育權力平行對等

家學園是由屏東縣政府整合教育處、

的經營管理上，運用正規學校執行學園計

社會處跨局處合作，在業務上的人力配置

畫，實施選替（alternative）式課程教學，

與組織架構分工如圖 1 及圖 2 所示。

同時與在同一園區的社會福利系統安置機

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

屏東縣政府飛夢林園區

社會處飛夢林家園(委託善慧恩)

教育處飛夢林學園(光春國中)

院長

校長（兼）

督導

主任 1 外聘督導兼

生輔組長

社工組長

生輔員 7 才藝老師安全維護生活照顧輔導課業輔導品格教育藝文課程復學輔導

社工員 2 個案管理家庭工作團體/方案規劃與執行復學輔導

總務組長

會計廚工臨時人力設備/安全/ 環境維護交通支援活動支援膳食準備

訓輔組長 1

導師 3 森林班/ 夢想班/ 飛翔班/ 班級經營復學輔導

教設組長 1

技藝課程教師園藝/木工/ 烘焙/設計/ 動力機械/ 中餐課程規劃

資料來源：羅汶欣(2015)

圖1

社區發展季刊

158 期

屏東縣飛夢林園區人力配置分工圖

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

屏東縣政府

家園

學園

【入園評估】屏東縣政府召開屏東縣飛夢林學園學生入離園評估會議

復學輔導

住宿環境

輔導人力

夜間照顧

日間課程

師資人力

教學環境

復學輔導

【回歸評估】屏東縣政府召開屏東縣飛夢林學園學生入離園評估會議【每年 1、5、9 月召開】

圖2

屏東縣光春國中飛夢林家學園組織架構分工圖

資料來源：106 年屏東縣光春國中飛夢林學園實施計畫

2.下設置學園主任 1 人、組長 2 人、

二、飛夢林學園（以下簡稱學園）

導師 3 人，負責教學、輔導等工作。

學園係依據「教育部補助中輟生預防 (二)學生入離園評估機制

追蹤與復學輔導工作原則」辦理，有關學

學園的服務流程包括，由教育處召開

園編制與服務流程，說明如下：

中輟生復學輔導就讀小組會議，亦即是由 (一)人力編制

專家學者、縣府教育處及社會處代表、家學園代表等擔任評估委員之入離園評估會

學園督導系統由屏縣府教育處、特教

議，經過個案審查、試讀、正式就讀、檢

科組成，106 年人力編制如下： 1.學園事務由光春國中校長兼任綜理

討、續讀、返回原校就讀、畢業等流程（如圖 3）。

之。社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

步驟 1.屏東縣中輟生復學輔導就讀小組會議－入離園評估會議(教育處召開)

步驟 2.個案審查 (1) 學校評估報告 (2) 學校輔導紀錄

返回原校就讀

步驟 3.A

步驟 3.B

個案符合入園資格

個案未符合入園資格

步驟 4. 輔導就學試讀

步驟 5.A (試讀結果評估會議)繼續留園就讀

返回原校就讀

步驟 5.B 個案終止輔導就讀

轉介相關資源

步驟 6.正式留園輔導就讀

步驟 7.A(學期末由教育處召開) 中輟生復學輔導就讀小組會議進行措施檢討與個案新學期復學輔導就讀評估

步驟 8.A 個案第二次留園就讀

步驟 8.B 個案返校就讀

步驟 8.C 畢業(升學/就業)

資料來源：106 年屏東縣光春國中飛夢林學園實施計畫

圖3

社區發展季刊

屏東縣光春國中飛夢林學園輔導就讀工作流程

158 期

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

2013 年開園至今，由全國性財團法人組織 (三)課程內容

－善慧恩社會慈善基金會（以下簡稱善慧

學園課程規畫依據教育部課程規定，

恩）承辦；在規劃及草創初期，善慧恩為

包含領域學習、彈性學習課程，另依中介

了汲取國外經驗曾多次前往德國、香港參

教育輔以特色社團、征服等課程，並依據

訪，將技職教育及群育學校模式融入本

個別需求安排各項興趣課程。教師團隊亦

土，發展飛夢林安置服務模式，提供屏東

研發主題式教學融入各科課程。其中，在

縣家庭功能不彰且學習不適應、中輟及瀕

九年級的中介教育自尊發展模式課程中，

臨中輟兒少，安全且合宜的居住及成長環

飛夢林學園以學生為中心，除了基本學

境，並探索和開發其潛能，使其平等的獲

科、實用知能、補救教學外，另設計包含

得適當的照顧和教育成長的機會。以下就

生活技能、職業探索、操作學習，如烘焙、

家園的人員編制、服務流程及內容，敘述

園藝、動力機械、水電木工、汽車美容、

如下：

中餐、設計等多元彈性之主題課程。希冀 (一)人力編制

藉由多元化、個別化、生活化的教學課程，

家園依據「兒童及少年福利與權益保

引發學生學習興趣與潛能，協助順利完成

障法」之相關子法－「兒童及少年福利機

義務教育，且朝優勢領域適性發展。

構設置標準」、「兒童及少年福利機構專業 (四)經費來源

人員資格及訓練辦法」規定配置，2017 年核定之床位為 24 床，人力配置如下：

學園之經費，來自教育部國民及學期教育署、屏東縣政府，人事費用大多由縣

1.主管：由專任院長綜理家園事務。

府編列預算，資本門及課程費用約 3/4 則

2 專業人員：社工人員 2 人、生活輔導人員 7 人，負責安置兒童及少年（以下

來自中央-國教署計畫補助。

簡稱園生）之個案管理、生活照顧輔導、 (五)學籍認定

自立生活技能養成等工作。 3.其他人員：財務由善慧恩會本部人

在學園生因自願接受轉介安置而抽離

員兼任、臨時人力 1 人、廚工 1 人。

原校，參與住宿於飛夢林的實驗教育，期待轉介原因消失後能回流原校及回歸家

(二)安置流程

庭，所以學籍認定還是以原校為主。

家園的服務流程大致分為：接受教育

三、飛夢林家園（以下簡稱家園）

機關轉介、接案評估、入園安置、擬定安置服務計畫、執行、評估、離園準備、結

家園是由屏東縣政府委託民間非營利

案（返回原校、畢業）（如圖 4）。

組織，以標案公設民營方式委外經營，自

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

個案來源：教育機關轉介之男性兒童及少年

評估與診斷：接案訪視，並經入離園聯合評估會議審核符合家園開案標準

2.符合開案標準

入園安置服務紀錄評估建議

擬定安置服務計畫(ISP)

執行

執行評估

適應不良或重大違規事件

1.不符開案標準

1.由學園回覆原校 2.家園報府核備

社工員完成新進園生綜合適應評估並擬定安置服務計畫。 (生輔員配合填寫日常生活觀察記錄) 提供日常生活照顧，並修正安置服務計畫（至少半年評估 1 次）

適應良好

離園準備：園生預計結束安置前半年或前三個月，提供少年需求服務與輔導，並完成填寫離園計畫表、結案評估表

結案 (1)適應不良或重大違規：回歸原校 (2)畢業結束安置返家，升學或就業。

追蹤輔導

資料來源：飛夢林家園(2014)。飛夢林家園社工組工作手冊。

圖4 社區發展季刊

158 期

飛夢林家園兒童少年安置服務流程圖 82

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

家庭安全依附關係為目標的親子互動活 (三)服務內容特色

動，且已建置無 3C「親子閣」，必要時邀請家長到園區與園生同住，適時提供親情

家園以園生的最佳利益與需求為第一

支持。

考量，以家庭式的生活照顧管理模式，藉由安置空間的規劃，滿足安頓兒少的身心

4.生涯培力

需求，增加兒少對家庭的概念及想像，並

透過生涯興趣探索、技職觀摩、與飛

同時與學園發展解決中輟問題之策略；在

夢林青年咖啡合作辦理職場實習，且運用

生活上不僅提供就養、就醫、就學輔導以

家園夜間課程－中餐、烘焙證照培訓、理

及技職培訓、就業準備外，在心理上更運

財課程等策略，協助園生強化未來就業競

用社會個案管理工作、社會團體工作、生

爭力。

活輔導及心理輔導等專業資源。服務特色

5.自立生活輔導

有：

入園即為回歸社會而預作準備，在園

1.家庭式生活照顧輔導

內安置期間，於日常生活中施以自立生活

例如住宿空間以小家為照顧單位，營

訓練及相關課程，例如理財、職涯探索、

造家庭溫馨情境，每個模擬家庭可讓園生

技職訓練等，必要時依其實際需要於離園

藉由居家生活過程，學習家庭人際互動和

前，先在園內進行獨立生活（目前準備規

生活獨立能力，幫助日後在建構自己的家

畫自主學習區），且提供系統性的處遇計

庭時，對家庭有基礎思考典範。

畫，持續維繫園生與原生家庭和社區的關

2.即時支持與專業陪伴

係。

提供就醫陪伴、即時的情緒支持與專 (四)經費來源

業陪伴，必要時且有特約心理師提供諮商

家園的經費，來自屏東縣總預算－公

會談，協助改善園生生心理困擾，減緩在

益彩券盈餘分配基金和善慧恩自籌經費。

家園或學園內之不適應情況。 3.多元適性的學習模式

(五)執行成果

延續日間學園「生存、生活、生命」教育目標，放學及假日時間，家園安排每

自 2013 年創園至 2016 年在家學園共

月家庭會議、慶生會，及多元的夜間課程，

同努力下，不論在學業、才藝、職能，及

例如太鼓、戲劇等才藝培訓、品格教育、

家庭功能改善上，都有了顯著的效益。其

及因應園生需求規劃的團體輔導，透過團

中以學業學習與職能培訓成果最為具體，

體活動達到職涯探索、人際互動、情緒管

如 2013 年至 2016 年共有 29 名積極結案園

理、新生適應、離園準備等成長性目的。

生，其中包含 3 名國小畢業，共 97%順利

此外，在假日時間安排正當的戶外休閒、

畢業，1 名取得修業證書，且合計取得 19

體驗冒險訓練等活動，並包含促進園生及

張包含中餐、烘焙、汽修等各種領域丙級

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

界肯定。

技術士證照。 (六)離園生處境

參、公有土地與建物的再生--飛夢林的居住環境及硬體空間

由於現行方案委託服務的契約係以國中畢業為屆滿安置年齡的上限，多數園生國中畢業時值 15 歲即結束安置離園，根據

飛夢林園區基地總面積為 63,569.54

飛夢林家園（2016）統計歷年來 40 位之離

平方公尺，其中學園部分佔地 18,647.36

園生追蹤分析報告，發現即使園生在園期

平方公尺，家園部分佔地 26,879.11 平方公

間得到完整的照顧與關愛，並擁有許多以

尺，其餘部分為社福園區，由潮州福利服

往不曾擁有的成功經驗，例如：考取各類

務中心及其他社福慈善團體使用。以下茲

技術證照、太鼓表演或是自行車環台、到

就飛夢林學園、家園之居住環境、硬體空

香港交流學習等，但沒有人是因原生家庭

間規劃、使用功能與現況評估敘述如下：

功能顯著改善而積極結案。雖然畢業（結案）離園後三個月內高達 70%園生繼續升

一、飛夢林學園

學，但陸續因學校適應不良、課業跟不上， (一)空間規劃與使用功能

或找不到學習興趣等因素而休學。研究顯示只有少數園生選擇工作，他們仍是直到

1.建物空間：學園教學空間，實際上

離園兩年後就業才穩定。據了解，少數園

是由三棟長條形營舍所改建再利用（建物

生離園後考取證照，但多數發生無照駕

編號為 C1、C2、C3），面積共 828.22 平方

駛、與親人衝突、司法案件（毒品、竊盜、

公尺，包括：

傷害、性騷擾等）、車禍等負向行為。僅少

(1)行政辦公區(C1)：內含校長辦公室/

數園生返家時其家庭關係改善，多數家庭

會議室、圖書角等空間，至少可供 20 位老

關係惡化、離開家，或家庭結構已改變。

師行政辦公、會議及 10 位學生同時使用。

從災後重建工程轉型，政府將該公有

(2)專科教室(C2)：係為因應逐年增加

土地和建物應用於解決本地青少年輟學之

的學生人數，2014 年配合職業技藝與輔導

社會問題，於是家學園走過篳路藍縷的階

諮商等課程需求，連結地檢署社勞役資源

段，目前在飛夢林園區營運已滿四年，已

協助建置，設有木工教室、科學教室、園

成功地結合社福機構和教育部門共同合

藝工具間、5 人以下小團體諮商室，以及

作，逐漸發展出活化國家閒置用地，協助

可容納 12 人之中餐/烘焙/美術共用多功能

中輟學生重建教育、居住和照顧福祉的飛

教室。

夢林福利模式，提供園生在入住期間體驗

(3)普通教室(C3)：共三間，供九年一

正常、正向、滋養性的家庭式團體生活以

貫課程之七、八、九年級學生正規教學使

及彈性課程的學習經驗，其成效已深獲各

用，目前分別可收受 6 位、6 位、12 位等

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

七、八、九年級學生；另設有電腦教室、

室、圖書室、資訊室、保健室、會談室、

視聽教室（與午餐共用，可容納 24 人）、

會議室等。此為統籌園區業務之辦公處

體育器材室。

所，日常進駐有工作人員 15 人；圖書室、資訊室、會談室等空間最高可供 30 園生使

2.其他空間：運動場，司令台前草地空間面積計 11,000 平方公尺，供各項球

用。 (3)廚房/中餐烘焙教室/多功能活動室

類、團體活動使用。

(A7)：為 2014 年獲得中央、地方、民間之 (二)設施設備

資源而建置完成，除供應園生每日三餐

1.自 2013 年開始，逐年添購電腦、投

外，還配合職業技藝教學，提供中餐、烘焙證照術科練習及夜間課程、文康活動使

影機、冷氣、飲水機設施設備。 2.包括園藝工具、木工教學工具、科

用。

學教學如積木、樂高等機械組合器材，設

2.其他空間

計、烘焙烤箱、攪拌機、電腦，及體育設

(1)園生活動用地：共 25,427.82 平方公尺，綠地、花園、步道等。

備如自行車、棒球、乒乓球、直排輪等。

(2)開心農場：2,618.45 平方公尺，提

二、飛夢林家園

供生態教育與園藝實作。 (3)停車場：693.12 平方公尺，提供各

(一)空間規劃與使用功能

類車輛停放，最大服務量為 15 輛停車位。

本區實際上是由一棟原中山室及三棟

(4)儲藏室：儲存緊急應變之防疫物

長條形營舍所改建（房舍建物編號 A4、

資，及園生日常生活用品、備用家電、床

A5、A7、A10），面積共 893.44 平方公尺，

組、自行車等。 (5)新建宿舍區（A1~A3）：規劃中即

包括： (1)寢室區（A4、A10）：總地板面積

將新建之新宿舍區，目前已完成設計，預

364.57 平方公尺，內設有寢室、浴廁間及

計 2017 年完工，竣工後將可提供 32 園生

員工值班室，設計可供 24 人住宿，現住有

安置服務。

23 人（含 1 國小生），符合「兒童及少年 (二)設施設備

福利機構設置標準第 21 條」之規定。其中包含親子閣，係為邀請家長到園區與園生

家園逐年配置有符合園生日常活動之

同住，以適時提供親情支持用途。2014 年

需求的設施設備，包括：無障礙環境設施、

獲得經費補助，首次進行壁癌等整修工程。

防火設備、安全監視設備、投影機、緊急

(2)辦公區（A5）：2015 年由縣政府挹

發電機、冷氣、廚房烹飪/烘焙/冷藏設備、

注室內裝修經費，逐步完成空間改善而

飲水設備，及園生日常活動之卡拉 ok、撞

成，現有主管室、社工室、生輔聯合辦公

球檯、自行車等文康休閒育樂設施等。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

離約在 5 公里內，社區安全醫療網絡可提

三、現況使用評估與議題討論

供可近性之服務。

飛夢林園區自 2013 年 3 月開園，經過

(3)交通：距離火車站約 2 公里，距離

四年多實際使用與運作，在規劃建置兼顧

園區最近之屏東客運公路車站為光春國中

「安置輔導」與「課程教學」雙重用途的

站，每天往返建功線僅有 6 班次，對於訓

平行合作中介機構時，值得評估與探討相

練園生自立生活外出訓練所需之交通，便

關議題如下：

利性略為不足。 (4)教育、藝文設施：園區內設置飛夢

(一)基地外部環境現況評估

林學園，提供園生專屬的就學環境，保障

1.供需狀況的適應性

了園生的就學權益，是一大優勢；除此，

依據教育部（2013）網站資料所公布

鄰近有特殊學校、光春國中、光華國小等

的 101 學年度中輟人數統計，全國中小學

教育機構，及潮州圖書館，滿足基本需求。

中輟總人數 4,406 人，屏東縣中輟數為 209

儘管周遭公私立藝文設施略顯不足，但家

人，其中男性佔 121 人（羅汶欣，2015），

園依園生的興趣特質，主動引進才藝、體

然，這些數據尚未包含無法統計的嚴重缺

育課程，並赴外地交流、演出，藉以培養

曠課瀕臨中輟的學生。目前屏東縣並無其

園生氣質，豐富其正向的文化經驗。

他提供兼具住宿和教育輔導服務之中輟防

(5)戶外休閒：鄰近潮州河濱公園、8

治機構，作為輔導難以復學之中輟學生的

大森林遊樂區，和泗水綠色隧道等，擁有

選擇之一，飛夢林確有存在之必要性。

充足、豐富的戶外休閒天然景觀，有利於

2.基地所在與鄰近社區發展的密合度

園生從事休閒娛樂活動的便利性。

飛夢林園區一半以上面積為綠地，鄰

(6)宗教信仰與團體：週邊具多元宗教

近光春社區，距離市區約 500 公尺，土地

團體，如佛光潮州講堂、三山國王廟，和

為國有土地；惟因所在位置地勢低漥，排

潮州長老教會等，可提供園生自由參與多

水系統經補強後，2016 年汛期時淹水狀況

元宗教活動的機會。綜上所述，基地鄰近之基本公共設

已改善。整體而言，基地所在獨立成區，

施，除交通外，其餘尚稱完備。

宜居、平和，適合園生重整生活。

4.基地安全性：受大環境極端氣候影

3.公共設施的完備性有關園區週邊公共設施，其對於安置

響，隨著近幾年風災的頻率之增加（如尼

園生身心發展需求之完備性，敘述如下：

伯特、莫蘭蒂等），園區防災設施隨之逐年

(1)日常生活：園區鄰近商圈市場，生

建置完善，目前天然災害的威脅疑慮已逐漸降低。

活購物方便，有利於園生自立生活訓練。 (2)醫療網絡：園區鄰近潮州安泰醫

(二)內部空間運用評估

院、茂隆骨科及本家園特約醫療診所，距社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

飛夢林園區因學園與家園用途功能各

利用假日打掃社區街道。換言之，家學園

不相同，其空間運用及設施設備使用等，

既有維護安全的考量，又有與社區融合的

有其不同之評估與考量，茲將其共同與個

需求，迄今未發生有安全疑慮的事件，社

別部分敘述如下：

區民眾對於園生接納度高。

1.家學園區共同部分

(3)建築物之限制

(1)規劃的整體性

本園區前身為國軍營區，因潮州氣候

飛夢林創園初期，因屬實驗計畫，從

潮濕，建築物屋齡老舊，閒置多年無人維

事者對其效能與發展不確定性存在著疑慮

護，致使牆面多面積壁癌，屋況不佳；且

；又因學園屬學校體系，主管人事依任期

營區建築物為狹長形，長度、挑高不一，

和調動而更迭屬常態，影響政策、理念的

空間格局運用受限。在規劃初期，因可居

延續性。另從家學園建置的時間脈絡觀之

住及使用之建物棟數選擇性不多，以致家

，不論是經費來源、設施設備，和空間等

園的寢室區、行政區、廚房、教室等未能

之規劃建置，大多是從家學園日常生活中

集中，管理分散。另建物皆為鐵皮屋頂，

看見園生出現需求，因而積極向政府、民

需加裝隔熱設備與長時使用冷氣以因應酷

間各界爭取資源，透過努力奔波推展才逐

暑，增加額外維持費用。

步到位，明顯缺乏全面性、整體性規劃，

(4)硬體設備維護不易且花費高

係從執行單位不斷摸索和倡導中累積出經

因為房舍老舊，樹多草地廣及園區生態原始，蛇鼠患等猖獗，致管線設備常遭

營經驗。 (2)開放式友善園區的安全性

破壞，在硬體及設施設備的維護上花費頗

園區分學園、家園以及社福單位等三

高。

區域，學園、家園的服務對象相同，而社

(5)其他

福單位之服務對象為一般社區民眾，承辦

大潮州地區因自來水供水未普及，普

單位需要主動、就近提供服務，與社區民

遍使用地下水，水質及用水安全尚有改善

眾連結度高。其中，家園雖為住宿安置機

的空間。

構，然而，目前園區礙於係按原舊營區規

2.學園區

格所改建，為一未設門禁、矮牆的開放式

(1)空間規劃與運用

空間，面對同園區集合社區式、機構式不

教室過小，建築物低矮，通風不良，

同功能之需求，一方面，在確保滿足全園

學生學習發展空間受限。儘管老舊的建物

區安全的防護需求方面，值得探討；另一

係整建後使用，多處牆面仍出現壁癌、裂

方面，因園區屬開放性結構，使園生與社

痕，造成更多經費花費在日常維修上。

區的融合互動機會多，例如里民主動協助

(2)設施設備

園生建置開心農場，園生每週到社區逛夜

開園時相關設施設備並未整體規劃到

市時，商家常招待園生飲料等；園生亦會

位，係採逐年分批申請補助計畫而購入，

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

如資訊室之電腦與冷氣等分開採購，因計

人事與薪資結構：雖然學園、家園

畫核定的不確定性，造成後續添購困難。

服務同群園生，然而，相較於學園教育人

(3)營運管理

員適用之保障社福組織的社會工作者與生

在組織上，飛夢林學園為屏東縣專案

活輔導員的低薪待遇是普遍存在的問題

計畫，並非學校正式編制，除人事經費外，

（羅汶欣，2015）；在同工作屬性和不成比

其餘經費大多透過計畫向地方、中央爭取

例的工作量下，薪資的差異確實是值得正

補助，待核定後始能執行；在現有教育人

視的挑戰。

事的任期輪調、升遷制度下，工作人員異

經費與資源不足：飛夢林家園為屏

動同時影響著業務推展的延續性、工作交

東縣政府委託服務方案，經費來源如前

接，及與家園合作的磨合等經驗之累積。

述，屏東縣總預算－公益彩券盈餘分配基

3.家園區

金和善慧恩自籌。然而，公益彩券盈餘分

(1)空間規劃與運用

配基金並非穩定財源，而社福團體受大環

老式建築為狹長形，空間格局規劃不

境影響募款亦不易，整體而言，籌措經費

易營造園生家庭情感，幸有熱忱的夥伴，

維持機構營運順暢及提供優質的服務品

透過長期的陪伴，及經過 2015 年的室內空

質，對於地方政府與民間團體都是艱鉅的

間裝修工程改善後，運用採光、收納等設

任務。本園區整體而言，所座落之地理位置

計改造，突破了狹長房型空間，始能滿足

環境良好，除了大眾交通運輸較不便之外

溫馨家庭式生活的氛圍。 (2)設施設備

，周邊基本公共設施完備。家學園歷經四

本委託案於 2013 年首次委託民間社

年多之經營，隨著因應當地氣候、風災，

福機構經營管理，囿於經費，僅有必備的

和園生日常生活之諸多需求的過程中，努

硬體建築物與簡易的生活必需設備，供園

力奔波向各界爭取資源，使得包括排水系

生居住使用，幸賴中央及地方政府、善慧

統、防災設施等各項設施設備，均已分批

恩母會，以及社會善心人士提供資源，才

完成相當程度的建置修繕和整建，並且透

得以逐年充實設施設備，至今已大致能滿

過安排各種發揮園生興趣特質的交流活動

足園生各項發展。

，啟發其潛能，目前家學園在空間規劃和

(3)經營管理

使用功能方面顯得宜學宜居：既獨立成區

標案期程：本案為一年一約之委託

，適合園生暫時抽離原先的生態，從團體

標案，契約期限到期時，需重新辦理委託

形式卻有家庭氛圍的生活型態中重建其發

招標，合作關係充滿著不確定性，影響民

展任務；又可按園生需求和園區能量，主

間組織投入資源時對建置和充實設施設備

動、漸進地與鄰里發展友善、融合關係。

與培訓人員方向等各面之評估，及影響團

在既有建物老舊和格局僵化、屋況不佳的

隊成員對工作穩定性的認知。

硬體條件下，飛夢林還能經營得效益顯著

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

，除多賴政府的支持及社會大眾的響應外

深受各界肯定。本案經驗模式對於我國各

，園區內各工作人員之共體時艱、同心協

地方既有公有閒置土地與房舍（如蚊子

力、任勞任怨，更是不可抹滅的動力來源

館、閒置校區等）之再利用，轉型為社會

。

福利事業之推展，具有指標性的意義。 (二)「政府與民間」結合、「安置與教育」

肆、結論與建議--運用公有土地與建物之檢視

並行，是可行的營運策略飛夢林福利模式最大的特色，是採「

身為全國財政最困難的地方政府之一

家園中有校園、校園中有家園」系統合作

，屏東縣政府有承擔地願意整合資源，提

之創新家庭式照護模式，初期由政府統籌

供公有土地與建物服務中輟及瀕臨中輟的

主導，建立跨社會福利和教育部門的水平

兒童及少年，由教育處和社會處主管並與

合作，以及公部門與民間團體的垂直合作

民間社會福利單位合作，歷時四年多發展

，日後賦予執行單位自主性和彈性，在新

出結合「安置輔導」與「中介教育」的飛

的滋養性、保護性的生態環境，為家庭功

夢林福利模式，成為全國標竿。以下就本

能不彰之中輟或瀕臨中輟學生提供安置輔

福利模式說明所得出的結論與建議。

導和中介教育。在園期間，家學園的處遇有助於於園生轉變生活習慣和態度，經過

一、結論

四年多不斷的衝撞與調整改善，成效良好有目共睹。

自創園以來，飛夢林從居住環境及硬體空間之規劃與使用，和建立家學園架構

(三)結合「地緣性資源」與「社區互動」，

與分工、人力配置、服務流程與內容、經費來源，到累積輔導服務經驗發揮執行成

是必要的考量因素

果，得出以下結論：

機構建置時，為健全未成年園生身心發展之需求，地理位置應鄰近社區，並考

(一)政府移轉、再利用公有閒置土地與房

量其附近地緣性之公共設施，能滿足園生

舍（如本案閒置營區），已是深受肯定

在日常生活、醫療網絡、交通便利性、教

的作為

育及藝文設施、戶外休閒，以及參與宗教

屏東縣政府展現魄力推動公有土地與

信仰與團體等各面向之需求，此等多重因

建物災後功成身退，轉型辦理社會福利，

素之考量與運作，確實皆有助於從中漸進

回應家庭失功能與中輟問題；飛夢林家學

式地為園生開發交流機會，創造與一般人

園勇於順應時勢，共同締造一個活化荒廢

群建立正向關係的經驗。

公用土地建物、實施另類中介教育，和經

二、建議

營替代家庭式之安置照顧等三贏經驗，已社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

值此飛夢林福利模式的發展與建置已

設置專職警衛人員或委託民間保全公司設

然成形，並欲思考今後應當持續往前面方

置駐點警衛，在能兼顧社區互動原則下，

向邁進之際，從完整參與園生入園評估、

同時提升並加強防護功能。

在園受教和生活輔導，到離園後處境之追 (三)延長安置對象之年齡限制、發展延續

蹤的整個過程，提出相關討論與建議：

性之實體實習商店，是維護青少年身心成長、延續前期成果，並接續步入

(一)教學制度法制化、委辦方式彈性化、經費來源廣足化，是合作模式成功缺

社會前成長發展之重要考量

一不可的動能來源

依據委託契約，園生於國中畢業即需

首先，學園教育宜採分校方式，納入

離園，然而，此階段青少年尚未成熟血氣

母學校光春國中之正式組織編制，或是成

方剛，有賴家庭和照顧者接續恢復功能，

為實驗學校獨立編制，以爭取正式年度預

以提供合適的管教和支持作為園生返家後

算支應，穩定教學制度之永續運轉。另外，

的配套。從追蹤離園生活適應的結果觀

家園合約應賦予彈性延長委託年限的空

之，他們無論返回原生家庭或離家獨立，

間，並廣籌來源、爭取充足經費，合理提

多數處境艱難，更有些變本加厲。因此，

升家園工作人力之薪資水準至接近學園人

建議政府未來將園生的安置期限延長至

力者，此三者關係密切缺一不可，應是今

18 歲或高中畢業，是以，本園區預計第二

後急需努力的方向。

期工程竣工後，將現有的寢室區規劃成自主學習區，針對國中畢業生，評估有繼續

(二)多方衡諸修繕整建原建物的維護支出

安置需求之少年，於該區採低度管理方

與新建成本之差距、兼顧社區互動與

式，持續服務。另外，建議政府辦理或鼓

安全防護之措施，是使公有閒置土地

勵民間單位發展烘焙、汽修，餐飲等各種

與建物再利用能發揮長期經濟效益的

不同領域的實習商店，為家庭功能不彰無

關鍵

法返家需要自立的離園生，提供職涯培訓

從飛夢林家學園四年多來在原地原建

和轉銜的棧口。

物格局翻修整建，以及後續耗費處理壁癌、補強、水電等維護費用於設施設備的

(四)社會住宅法規之鬆綁，是公部門運用

過程中，經長期計算所觀察到的實質開銷

居住福利政策，改善弱勢社會成員福

十分龐大，未必亞於新建建物或新購設施

祉的重要途徑

設備之成本，建議未來若進入新增建物和

目前我國有關規範「公有土地建物，

設施設備之擴充階段時，宜合理估算、比

使用在社會福利」的相關法源，只見於住

較改建與新建之成本以為決策之依據。另

宅法第四條，其為能彈性規劃調配住宅提

外，為強化住宿型安置照顧之安全性，宜

供之戶數，而明定「主管機關及民間興辦

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

彭淑華．羅汶欣．曾儀芬公有土地與建物的再生--結合「安置輔導」與「中介教育」的飛夢林福利模式

之社會住宅，應提供至少百分之三十以上

義，而朝向廣義的社會住宅推廣，將「租

比率出租予經濟或社會弱勢者」，且明定

金概念」納入政府編列之「委託經營管理」

「社會住宅」係以低於市場行情之租金，

之預算內來執行，期使弱勢者確實能得到

為專供出租使用之住宅及其必要附屬設

妥善的關注與照顧。

施；然而類似飛夢林模式之「經濟或社會

（本文作者：彭淑華為實踐大學社會工作

弱勢者」，如家庭失能之中輟生、婦女兒童

系教授、民生學院院長；羅汶欣為善慧恩

及老人，連基本生活都出現困難，更遑論

社會慈善基金會承辦飛夢林家園院長；曾

租金之籌湊，因此，為促進公有土地建物

儀芬為國立屏東科技大學社會工作系助理

運用在飛夢林模式之推展，能因增加政府

教授）

部門公權力之介入，而達到實質的保障與

（本研究感謝屏東縣政府社會處提供資

保護效力，建議相關主管部門未來修法

訊）

時，能鬆綁對社會住宅「只租不賣」之定

關鍵詞：社會住宅、安置輔導、中介教育

參考文獻 106 年屏東縣光春國中飛夢林學園實施計畫。教育部（2013）。101 學年度教育部全國中輟統計分析【原始數據】未出版之統計數據。 2014.3.10 取自 http://www.edu.tw。飛夢林家園（2014）。飛夢林家園社工組工作手冊。飛夢林家園（2016）。飛夢林家園離園生追蹤分析報告。羅汶欣（2015）。跨專業團隊合作模式運用於中輟生服務方案之研究－以屏東縣某機構為例。長榮大學社會工作學系研究所碩士論文。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務郭靜晃

（CWLA）將家庭寄養定義為：「一項兒童

壹、前言

福利服務，為兒童的親生家庭暫時或有一寄養服務（foster care）一般可分為家

段長時間內無法照顧兒童，且兒童不願意

庭寄養（foster family care）與機構寄養（

或不可能被收（領）養時，所提供一個計

institute care）兩種，但大多均以家庭寄養

畫時間內的替代性家庭照顧」。其特點有

為考量，所以寄養服務也可直接稱為家庭

三：1.是在家庭內提供照顧；2.是非機構的

寄養，換言之，寄養服務是為社區處遇之

替代照顧；3.是在計畫時間內，不論時短

第一道防線（支持性兒童福利服務）及第

期或長期的寄養（ Kadushin & Martin,

二道防線（補充性兒童福利服務）之後，

1988）。何素秋（1999）自 1980 年代以來，

仍無法將兒童留在家中照顧時，才考慮使

從臺灣寄養家庭的籌備，試辦到法令頒布

用的方法（郭靜晃，2013）。「家」是兒童

擴展的實務經驗及整理臺灣有關寄養服務

很重要的避風港，當兒童不能自由選擇來

的文獻，歸納出；家庭寄養服務歸納有四

到現實世界，誰又能給予他的身心靈保障

個特質： 1.家庭寄養服務是一種專業性及社會

。家庭是兒童滿足生活需求，社會化，賦

性的兒童福利工作。

予親情依戀及保障和保護免於受到傷害的第一及最基本的場域，然而面對快速社會

2.家庭寄養服務是有計畫的。

變遷的臺灣，離婚率及不幸婚姻促使家庭

3.家庭寄養服務是暫時性的服務工作。

破碎，青少年性早熟，性開放致使非婚生子女無人照顧或因父母管教不當，造成兒

4.家庭寄養服務必須是兒童無法在原

童需要家外安置（out-of-home placement

生家庭中獲得充分照顧時才提供的服務。從 1973 年「兒童福利法」、2003 年「兒

）數量逐漸上升。

童及少年福利法」至 2011 年修正之「兒童

依據 1959 年美國兒童福利聯盟社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

及少年服務與權益保障法」中皆提及兒童

或於必要時安置其於適當之照顧機構中。

及少年的安置順序原則應為親屬家庭、寄

當考量處理方式時，應考量有必要使兒童

養家庭及安置機構。綜觀目前國內家外安

之養育具有持續性，並考量兒童之種族、

置服務模式包括有：親屬安置、一般家庭

宗教、文化與語言背景，予以妥適處理。」

寄養、團體家庭及機構安置等多元服務類型，在安置場域的選擇順序上，應個別化

貳、國內親屬寄養現況

考量兒童及少年情形及未來安置處所之合宜性，一般會先以親屬家庭寄養為優先，

但從衛生福利部歷年兒童及少年保護

再以寄養家庭、團體家庭或安置教養機構

處置情形統計分析顯示，一向被視為正式

等安置體系為安置服務之選擇。從澳洲的

親屬寄養的數量偏低，且有逐年下滑趨

兒童保護服務經驗，自 2010 年以來，基於

勢，（詳見表 1）。在 2004 年緊急於親屬寄

照顧與保護令之執行，以及家外照顧的兒

養為 233 人，為該時期緊急安置總人數 982

童比例增加，在家外安置九成是以親屬照

人的 23.73%；該時期繼續安置於親屬家庭

顧或寄養照顧為優先（葉肅科，2016），但

僅 137 人，占該時期繼續安置總人數 916

臺灣的家外安置一半以上是以機構安置為

人的 14.96%，逐年下降至 2015 年，緊急

主。

安置於親屬寄養家中 24 人，占該時期緊急

然國家顧及兒童最佳利益，對於暫時

安置總人數 379 人的 6.33%；該時期繼續

或永久剝奪其家庭環境之兒童，實應積極

安置於親屬家庭為 152 人，占該時期繼續

確保兒童仍受到妥適的替代性保護照顧，

安置總人數 1,508 人的 10.08%。親屬安置

以支持兒童安全健康成長，並同時回應《兒

未如法規要求為主要家外安置類型。

童權利公約》第二十條第三項「此等照顧包括安排寄養、依伊斯蘭法之監護、收養

表 1：全國兒童少年家外安置型態人數分布情形保護安置處理情形 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年

親屬寄養 233 （23.73%） 253 （27.83%） 174 （21.72%） 196 （22.00%） 183 （19.93%）

社區發展季刊

緊急安置家庭寄養 467 （47.56%） 361 （27.83%） 376 （21.72%） 297 （22.00%） 312 （19.93%）

158 期

機構安置小計親屬寄養 282 137 982 （28.72%）（14.96%） 295 160 909 （32.45%）（14.29%） 251 181 801 （31.34%）（24.17%） 398 134 891 （44.67%）（14.94%） 423 109 918 （46.08%）（16.01%）

繼續安置家庭寄養機構安置 483 296 （52.73%）（32.31%） 705 255 （62.95%）（22.77%） 332 236 （44.33%）（31.51%） 449 314 （50.06%）（35.01%） 276 296 （40.53%）（43.47%）

合計小計 916

1,898

1,120

2,029

749

1,550

897

1,788

681

1,599

中華民國 106 年 6 月

專題論述

2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年

121 （19.36%） 112 （14.97%） 110 （11.54%） 84 （8.49%） 45 （7.77%） 23 （4.63%） 24 （6.33%）

218 （19.36%） 267 （35.70%） 335 （35.15%） 480 （48.53%） 244 （42.14%） 356 （51.72%） 154 （40.63%）

286 （45.76%） 369 （49.33%） 508 （53.31%） 425 （42.97%） 290 （50.09%） 216 （43.64%） 201 （53.03%）

625 748 953 989 579 495 379

99 （12.26%） 86 （9.26%） 294 （12.96%） 127 （8.98%） 75 （6.54%） 68 （5.54%） 152 （10.08%）

256 （42.04%） 336 （36.17%） 695 （30.64%） 583 （41.20%） 387 （33.77%） 544 （44.34%） 458 （30.37%）

254 （41.71%） 507 （54.57%） 1279 （56.39%） 705 （49.82%） 684 （59.69%） 615 （50.12%） 898 （59.55%）

609

1,234

929

1,677

2,268

3,221

1,415

2,404

1,146

1,725

1,227

1,822

1,508

1,887

資料來源：衛福部保護司（2016）。

根據衛生福利部統計資料，近年來機

究，研究報告提到，雖然社會工作執行上

構安置占整體安置服務人次比例多有五成

將親屬寄養視為服務個案家庭的社會資

以上，乃為我國家外安置主要處置，兒家

源，且被社政系統大量使用，但因對「親

庭式寄養型態舉凡親屬寄養及家庭寄養服

屬」定義的想像與迷思，認為親屬間既有

務人次，均未能高於機構安置之服務人

血緣關係，也就理所當然應該分擔照顧責

次。雖然當年繼續安置階段之服務人次略

任，然而任何政府的補助一旦搬上檯面，

有增長，自 2014 年 68 人次成長為 152 人

都會誘發親屬的功利動機。所以也容易引

次，然搭配家庭寄養服務人次之減少（485

發社工員對親屬照顧資格的評定有所落

人次），顯見機構安置仍為主要繼續安置處

差，而未將其視為一種正式的親屬寄養，

置。我國中央雖自 2011 年透過公益彩劵補

也因為並未給予寄養費用，後續輔導追蹤

助各縣市政府辦理「兒童及少年親屬安置

也就不會進行。

服務方案」，自 2013 年透過年度社會福利

此外，在親屬安置在實務中所遇到的

績效考核引導各縣市政府進行親屬安置資

困境，吳書昀等（2011）研究中指出，親

源之建置與運用，然對照各縣市現行執行

屬照顧者能獲取的正式資源尚未確定為困

狀況差異大，投入資源不一，未能有效發

境之一；賴宏維（2013）研究中也發現，

展親屬寄養資源，因此，在我國困難於開

在社會救助體系中親屬安置照顧者是無助

發一般家庭寄養資源、過度仰賴機構安置

的，其認為很大的原因便在於親屬照顧者

照顧之現況下，重新檢視實務上運用親屬

在社會福利體系中無「正式」的地位，以

寄養資源成為家外安置優先資源之執行狀

至於無法領取相關補助。從衛生福利部保護服務司辦理 2013

況有其必要。

年公益彩劵回饋計畫成果報告書中可以發

余漢儀（2002）針對親屬寄養進行研社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

現，補助地方政府推動兒童及少年保護親

5.無法給予等同寄養服務的資源

屬安置計畫，共計補助 18 案，合計補助金

從上述針對親屬照顧優缺點來看，可

額為 1,841 萬 6,000 元，執行 688 萬 5,974

得知親屬家庭中安置的兒童及少年，相對

元整，繳回剩餘數為 1,153 萬 26 元，執行

於一般寄養家庭或是機構寄養的兒童少

率僅約 37%。此報告結果明顯指出實務上

年，在心理、社會及生活等層面適應力都

受限於受保護之兒童及少年不一定有適當

較高，且認知以及行為問題上也相對比較

親屬家庭可以做為安置處所，致使執行率

少，更可讓兒童及少年延續在家之生活文

不甚理想。

化與習性，不需要面臨太多適應上的問

雖然目前政府對親屬寄養的正式支持

題。但另一方面卻是親屬安置家庭卻相對

來源和補助經費不夠明確，但資料指出「親

較少得到政府相關正式福利資源，且在安

屬照顧」是社政單位常用資源，只是由於

全性的議題上也有很大的挑戰。

未能後續輔導，而使得整體品質如何則不得而知。但從賴宏維（2013）的研究中整

參、兒少保護執行困境

理出親屬照顧的優點及缺點：從兒童權利公約第 19 條，「保護兒童

一、親屬照顧之優點

免遭任何形式的暴力是國家的責任」。但自

1.被安置兒童少年生活、心理適應力

2011 至 2015 年之間臺灣有 114 件殺子自殺案例，共造成 62 位兒童死亡，平均每個

高。 2.減少社會烙印現象。

月 2 件造成一位兒童死亡。臺灣自 1993

3.穩定性更高。

年兒童福利法修訂，特定保護專案，並建

4.兒童少年擁有更正面的認知以及更

立相關制度，諸如，責任通報制、調查安置、處遇等措施。此外自 2005 年起，政府

少的行為問題。 5.兒童少年可以延續在原生家庭中的

建立兒少高風險家庭服務方案，此作為次

文化。

級兒保預防服務方案，讓原本無法進入福利服務系統，但有服務需求的家庭，仍有

二、親屬照顧之缺點

機會接受支持性服務，然而，社會通報意

1.將兒童以及親屬照顧提供者的角色

識不足及不通報的觀念與迷思，不認為處

重新定義。

罰是一種暴力形式，兒保社工人力不足和

2.不易取得政府給予寄養家庭的資

工作條件不合理等致使兒保的家庭處遇計

源。

畫未能被妥善和認真執行，造成兒童保護

3.兒童少年的安全疑慮。

服務成效不佳。臺灣現有的高風險家庭方

4.親屬照顧者經濟、健康以及社會地

案與現有的兒保服務似乎已形成一種雙軌

位較低。社區發展季刊

的兒保服務，而高風險家庭方案隸屬衛福 158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

部社家署，提供預防性兒保支持性服務；

的兒童比年紀較大的兒童較容易被安置於

而兒保服務卻隸屬衛福部保護司，提供後

寄養家庭，並且要花更久的時間待在寄養

端的家外安置處遇，兩系統間存在有判斷

系統（George & Wulczyn, 1998），在美國

的差異和溝通衝突。簡宏哲、蕭至邦、林

年紀在 5 歲以下比 5~18 歲之間的安置盛行

家緯（2016）整理國內相關文獻及其團隊

率是 4‰比 2‰。

在社區工作體驗，指出臺灣保護性社區工

當兒童遭受疏忽與虐待時，被置於家

作的服務輸送之問題在：

外安置最大的原因是避免其再遭受虐待所產生的身體傷害（Zuravin & Depanfilis,

一、法令問題

1997）。美國藥酒癮文化也產生其家庭幼兒

法規政策皆以服務方案為取向，缺乏

經常被選擇安置於寄養系統。然而，寄養

以家庭觀念或社區整體考量。

系統可以保護兒童免於遭受身體傷害，例如，在美國出生於藥酒癮家庭的幼兒有 7%

二、城鄉差距

的死亡率及 4%的兒童虐待與疏忽，但在親

都會地區比偏遠，農村地區的社會資

屬寄養或寄養家庭中比率為 0 （ Tyler,

源豐富，且有疊床架屋現狀，而亟需資源

Howard, Espinosa & Doakes, 1997）。當兒

挹注的偏遠地區卻資源稀少。

童被置於家外安置處遇時，由於之前家庭虐待經驗最常產生依戀關係失調，因此導

三、區域整合不足

致幼兒對主要照顧者的嚴重依附。如果在

地方上的機構與服務項目沒有資訊或

寄養系統中，對主要照顧者的依附改變越

輸送整合平臺，公部門卻未有效統整各領

多，幼兒越容易產生抗拒行為，如哭泣、

域的福利服務。

黏人（Gean, Gillmore & Dowler, 1985）。此

兒童保護專業跨及司法、警政、衛政、

種依附失敗將導致其日後產生反應性依附

社政、勞政、教育、醫療和國防等組織的

失調（Reactive Attachment Disorder）（APA,

平行聯繫及跨專業結合，尤其遭受虐待，

1994），此種症狀來自幼兒與主要照顧者之

疏忽的保護個案在心理和行為違常，更需

間產生嚴重衝突與矛盾。準此，在寄養制

要復原以及被安置到符合其最佳利益的處

度，當受虐幼兒被處遇家外安置時，其重

置，家庭式的生活及孩子所信任、熟悉和

點要放在寄養家庭是否可提供幼兒身體與

持續性的養育環境最為適合。

情緒需求安全堡壘的依附需求。除非是暫時性的短期安置，不然幼兒與原生父母重

肆、兒少保護個案之心理衛生需求

聚或選擇於永久性的安置可減少幼兒的依

一般兒少遭受到兒童虐待傷害，年幼

受虐或疏忽的兒童就有 60%以上日後有心

社區發展季刊

158 期

附失調。Minnis, Everett, Pelosi, Dunn & Knapp（2006）研究就指出超過 90%曾被

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

理健康問題，諸如，行為問題、情緒問題、

其在公權力介入時，主管社工從安全評估

過動及同儕互動困難。受虐兒童日後需要

，基於兒童人身安全考量採用家外安置的

更多心理健康處遇或社區處遇，所需的專

家庭寄養服務。然而家庭寄養服務不僅僅

業花費是昂貴的（Millnis, et al., 2006）。

在服務上提供物質上及生理的照顧，而且

事實上，當兒童少年所產生心理健康

寄養兒並不是寄養服務中的唯一對象，尤

或行為問題常被留在教育系統，過去一直

其兒童少年在遭受不當對待（maltreatment

以來，教育系統負責所有兒童少年，甚至

）所產生的心理衛生需求和剝奪其與原生

有心理問題的少年的教育服務，雖然有其

家庭分離的最佳利益需求。

他系統（例如，法院的矯治系統或社區的

密集性社區為本處遇（ intensive

安置系統）也處置兒童少年問題，但他們

community-based service）提供家庭或家外

卻沒有能力也鮮少去迎合嚴重情緒困擾

安置的寄養家庭有嚴重情緒失調的兒童整

（Seriously Emotionally Disturbed, SED）的

合性福利服務（holistic child welfare service

兒童少年的心理健康需求，雖然有些醫院

）。過去一直以來在美國除非兒少需要入院

系統有義務提供這些兒童的住院治療，但

的心理治療照護，不然此種心理衛生需求

心理衛生專業卻沒有被強制責任提供專業

只能由其它兒童服務系統，如兒童福利、

服務給這些有心理衛生需求的兒童少年保

少年法庭、特殊教育來負責。然而此種傳

護個案。近 20 年來的相關研究歸納出相似

統處遇被美國心理衛生機構下的兒童青少

結論，雖然有嚴重情緒困擾的兒童少年有

年服務方案（child and adolescent service

多重需求，卻相關系統卻未能整合提供滿

program）回應 1988 年公法 99-660（PL

足他們的身心理需求的整體服務（holistic

99-660），一方面募集資金，另一方面向社

service）（Kupermnc & Cohen, 1995）。臺灣

區倡導，並積極地發展密集性社區處遇。

的兒童少年報護個案的處遇亦是如此，完

密集性社區處遇強調兒少有權利被照顧在

全針對兒童少年是以何種身分進入輸送服

一種家庭情境，而不是被安置在團體之家

務體系，此種身分的兒童少年縱使有心理

（group home）或機構式照顧，此種家庭

健康需求問題，也是疊床架屋的服務系統

最好待在原生家庭（家庭維繫服務）或由

所分割，例如教育系統提供行為輔導，社

他們所認識的親屬寄養。此種方案主要是

會服務提供安置服務，心理輔導提供心理

從兒童為中心，家庭為焦點的處遇概念，

諮詢和輔導，法院系統提供行為矯正服務。

服務迎合兒童個體需求，將兒童需求包裹於社區環境，視如生態系統中來支持家庭和社區（Friedman, 1988; Friesen & Korol-

伍、家外安置的密集社區處遇

off, 1990）。在 80~90 年代，美國紐約州發

當兒童遭受虐待與疏忽時，兒少保護

展了三種模式，密集性個案管理（intensive

最常（優先）使用的是家庭寄養服務，尤

care management ）、家庭為本位處遇（

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述 family-based treatment）以及家庭為中心的密

家中、社區、學校等。ICM 的經費是由地

集個案管理（family centered intensive case

方政府編列或募集，至少要有四分之一的

management）分述如下：

經費要花在兒少個案處遇，其餘可用來發展其他服務或方案，例如：喘息、課後休

一、密集性個案管理

閒方案。ICM 方案注重找尋家庭優勢，充

密集性個案管理模式（intensive care

權家庭（父母與案主）在社會脈絡情境接

management, ICM）在 1987 年發展，主要

受處遇。

是回應心理衛生系統不能有效地迎合個案

二、家庭為本位的處遇方案

需求，尤其是在處遇高風險的群族，例如兒少保護個案。這些年齡在 5~18 歲之間，

家庭為本位的處遇方案（family-based

有因心理問題住院治療過，常是危機處遇

treatment, FBT）是一種寄養家庭照顧服務

服務的使用者（例如：心理急診室）或在

的密集性處遇。在美國採用家外安置的社

一般處遇並不見效（例如，診所、日間處

區處遇常存在一種矛盾，到底有特需需求

遇、治療性寄養家庭）。這些個案被診斷為

的兒童應採用家庭維繫或家外安置（Petr

嚴重功能傷害症（serious functional im-

& Spanu 1990）。FBT 提供對嚴重情緒困擾

pairments）。

兒童的家外安置，將有此需求的兒童安置

由於紐約州的政、經、文化的多元性，

於永久性的家庭是環境（在原生家庭收養

密集性的個案管理需要依社區安主特性來

或親屬寄養家庭）。其方案提供迎合兒少個

調整以便迎合家庭的需求。ICM 是由紐約

案需求，寄養父母及原生父母的服務，基

州政府透過精神醫科群立公共健康系統或

於對兒少個案個別處遇計畫（ISP），提供

與地方政府訂定契約的志願部門負責執

寄養父母職前、在職教育、24 小時危機回

行。個案的選取來自各個系統不能提供有

應服務、喘息服務等。此外對原生家庭提

效治療服務的個體，一旦篩選後的個案，

供放案發展及運用以及行為管理技巧。

直接由 ICM 提供服務，平均服務時程在 9

FBT 的運作基於兩種假定：1.代理父

個半月。ICM 是由各專業機構間所成立的

母（專業父母）可以相互支援以提供情緒

委員會針對個案家庭的多元需求，提供同

嚴重困擾孩子照顧時問題解決技巧；這些

時的服務，ICM 使用健康照護、藥酒癮服

專業父母每週聚集在一起並成為支援網

務、社會服務、少年司法處遇和心理衛生

略；2.專業父母是處遇輸送的主要關鍵，

處遇，諸如心理諮商與治療、診所診治和

因為他們可教導問題解決技巧並營造健康

心理衛生處遇及家庭支持服務。

家庭功能，提供個案社會及情緒支持的環

密集性個案管理者最多只服務 10 個

境。

個案量，提供每日 24 小時無休的服務，工

FBT 的執行運作以群聚模式（cluster

作情境是孩子在自然生活環境中，例如：

approach）。社區專業群聚包括 5 個專業家

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

庭（每家照顧 1 位孩子）還有一喘息家庭。

兒少的家外安置的社區處遇，對於原

喘息家庭提供有計畫性或危機性的喘息服

生父母是否要視為治療對象，FBT 指出對

務。每群聚配有家庭專家，兒童心理衛生

原生父母的處遇服務有一些限制；1.教養

專業提供群聚中 5 位兒少心理衛生服務，6

嚴重情緒與行為困擾的父母常身心交疲及

個專業性父母以及兒少的原生家庭。專業

具壓力；2.在家庭專家能有效地處例個案

的父母要經嚴格地招募與評選，每位需要

與家庭聚合之前，原生父母與兒少個案必

接受 6 週 18 小時的「父母技巧課程」

須要學習分離；3.當家庭有人離家，家庭

（parenting skills curriculum）（Snudgraso,

成員常視其為家庭的失蹤人口；4.當兒少

1986），除了有專業技巧之外，意願參與方

離家，原生父母常認為是幾管教無能有挫

案活動的動機，接受處遇計畫的訓練及對

折感。如此一來，父母常具低自尊，並限

兒童權利有所承諾。如此一來專業父母彼

制他們成為－治療團隊。此外如果兒少被

此相互支援，提供有需求兒少及其家庭的

安置於家庭之外，父母則較會缺乏動機學

密集監督與支持以維持家庭的功能。

習照顧孩子的技巧。準此，即使強調對原

FBT 所服務的個案對象是 5~18 歲之

生父母的家庭處遇，要建立家庭優勢及克

間的兒童少年，其被診斷出嚴重的情緒與

服原生父母照顧兒童的能力劣勢也不是一

行為問題，他們常有學業挫敗，低自尊，

件容易之事（Friesen & Koroloff, 1990）

未能和原生家庭發展正常關係，不良社會

三、家庭為中心的密集個案管理

適應，且常有攻擊及出軌行為。少年曾被安置心理診所、社區安置、少年法庭或寄

家庭為中心的密集個案管理（family

養家庭。此外，平均接受 FBT 處遇的個案

centered

期間為 13.5 個月。

FCICM ）是結合上述密集性個案管理

intensive

case

management,

一旦個案有需求，要經過嚴格評選和

（ICM）和家庭本位的處案方案（FBT），

配對，包括短暫會面，一系列的採訪，通

針對嚴重情緒困擾的兒少所提供原生父母

常需要三、四個月，一直到專業家庭或對

的家庭維繫服務，充權父母技巧，將父母

家庭有研究的專業人員確認家外安置可執

視為治療的同僚，從增加父母親職和照顧

行，然後專業父母，針對特定兒少個案和

技巧，以讓孩子能待在家庭獲得良好的家

其原生父母擬定個案處遇計畫，包括學習

庭功能。

和社會行為，修正不良適應行為，家庭專

FCICM 以具體支持充權家庭，例如有

家還要與社區其他合適機構，如學校、診

計畫性及危機性喘息服務，臨床專業，父

所、心理專業倡導個案所需的服務並尋求

母支持團體，親職技巧教育與訓練和倡導

獲得資源。處遇儘量在社區，採用開放的

父母責任。此方案不僅針對具嚴重情緒困

氛圍就近調整孩子的不良行為，除非個案

擾孩子的家庭提供密集及個別化服務，而

的行為持續對自己或他人有危險之虞時。

且服務聚焦於家庭社會網絡的發展。

社區發展季刊

158 期

中華民國 106 年 6 月

專題論述

FCICM 提供 6~12 歲兒童的心理困擾的社

家庭為中心的密集個案管理是一社區

區處遇服務。FCICM 屆 FBT 的群聚概念，

干預方案主要有三個特性：1.個案管理者

此方案包括一個案管理者及父母倡導者

和父母倡導者聯合成為一團隊；2.此方案

（通常是個案家長）來為兩群聚的原生父

利用團隊提供有需要的家庭一系列彈性服

母提供服務。

務，如喘息服務（計畫性及緊急性），父母

每群聚有 4 個個案家庭和一喘息家庭

親職技能訓練，24 小時全天候服務，彈性

每週定時聚會，剛開始 8 週，每週一次，

服務代幣；3.此方案運用支持團體來充權

然後每月 2 次，主要在建立凝聚性社會網

父母成為效能父母。

絡（Brownstone, 1989）。FCICM 方案備有交通及兒童照顧以方便父母參與；參與的

陸、代結論--整體性社區家庭處遇

父母要參與治療性的親職教育訓練以提供父母效能（Snodgrass, 1988）；父母倡導者

以家庭為本位（ family-centered

隨時協助支持團體及在家支援服務；除此

progran ）的家庭維存（繫）（ family

之外，此方案針對家庭的興趣提供，每年

preservation programs）在美國近幾年來已

至少 3 次家庭休閒活動。如同 FBT，每個

有大力推廣的現象。此種方案主要被設計

群聚家庭皆包含一具訓練的喘息家庭，以

來防止家庭外寄養安置（out-of-home foster

提供這些家庭的家外安置喘息服務。此方

placements ）以及採用家庭重建（ home

案提供彈性服務代幣，方便父母使用居家

builder）的優點，讓兒童待在原生家庭，

喘息，課後照顧或週末休閒活動。

以及兒童實務工作者以生態觀點仔細評估

FCICM 針對個案及其原生父母提供

家庭與社區環境的關係，採用增強及充權

整合性方案（holistic srevice），強調原生父

增能的策略，在短時期提供密集性的服務

母的密集參與，即使有必要將孩子移出家

，通常服務是在案主家中進行。

庭之外，個案管理者要依家庭需求，提供

密集性的家庭維繫服務（ intensive

服務計畫，並負責服務協調，例如危機訪

family preservation service）的主要目標為

視，增強正向行為，提供角色楷模，支持

：1.保護兒童；2.維繫和增強家庭連帶（

和危機干預。當孩子需要家外安置，個案

family bond）關係；3.穩定危機情況；4.

管理者幫助家庭尋找喘息家庭來因應短期

增強家庭成員的技巧與能力；5.促使家庭

危機；當孩子需要住院處遇，個案管理者

使用各種正式與非正式的輔助資源。IFPS

將和父母和孩子一起規劃出院回家的計

強調的是此時此地（here and now）的現況

畫；當這些從方案結案後的家庭，至少要

，其目的不在「治療」家庭，而是增強家

在家庭、學校及社區中保持有 3 個月以上

庭成為解決危機與問題的能力，以促成家

的正常的功能。平均在此方案的處遇期間

庭重建。

是 12~18 個月。社區發展季刊

在兒童福利領域中，需要寄養安置服 158 期

100

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

務的家庭，長久以來一直是受到關切的。

foster care）不同於前段所指兒童寄養服

傳統上，這些需要被安置者的父母，多半

務，它是整個家庭都接受另一個家庭的寄

被視為是問題的一部分，而非解決問題的

養服務，尤其對於年輕單親女性家庭。此

答案。故寄養安置服務被視為是問家庭的

種服務基於假設年輕的單親媽媽，因為缺

替代方案。少數企圖納入父母的決策過

乏資源或智識能力來照顧其子女。此類寄

程，認為是優先於安置服務或是安置期間

養家庭不但提供單親媽媽及其子女生活的

的處遇過程（Whittaker, 1979）。然而，重

空間，而且還要教導照顧子女的技巧，以

新強調「永久性」的結果，卻使得兒童福

期最終他們可以獨立生活照顧。寄養家庭

利服務經歷了從強調兒童機構或寄養家庭

的父母要提供如何養兒育女的知識及實際

家庭安置移轉至強調對家庭的支持

照顧技巧，並且還要增強單親媽媽照顧家

（Stehno, 1986）。這些轉變已經對整個兒

庭生活起居的能力。

童福利服務的連續性產生影響。寄養家庭

另一種整體性家庭寄養服務的概念是

或機構安置服務和居家服務兼不再是彼此

擴大為社區寄養服務（foster care commu-

相互排斥（Small & Whittaker, 1979）。

nity）。例如，加拿大有些社區是整體被兒

就廣泛的意義而言，永久性的計畫是

童福利機構所購買，再分售給寄養家庭。

指那些被用來執行以確保對兒童持續照顧

整個社區依被寄養之家庭與子女的需求增

的工作，無論是使家庭凝聚、重整，或是

設一些社區服務中心，並且建立整個服務

為兒童尋找永久的家（Maluccio, Fein, &

網路，這些居住在社區中的寄養家庭自然

Olmstead, 1986），故強化父母教養孩童的

也成為共同互助的團體。

知識、技能及資源就變成是極為重要的焦

Goldstein 等人（1996）指出，過去美

點。許多被設計用來強化家庭和避免寄養

國希望兒童是由生母，其次再由生父來撫

安置的服務也因此應運而生，此外，支持

養；然現在則是如果父母不能勝任，就由

性家庭服務正持續地被認知維在寄養服

親戚或收養父母來撫養，此種優勢是由心

務，兒童服務計畫的要素之一（Whittaker &

理父母（psychological parents）取代過去

Maluccio, 1988），只有一些極為少數而正

以生理父母（biological parents）為優先考

持續增加中的現存方案是有關寄養安置服

量。

務之前以及之後，與在提供服務過程中設

（本文作者為中國文化大學社會福利系教

計家庭所需要的服務。總之，美國社會及

授兼系主任）

專業組織正為已經在寄養安置服務中以及

關鍵詞：家外安置、親屬寄養、社區本位的家庭處遇、整體家庭寄養

需要安置服務的家庭而努力。整體性家庭寄養服務（holistic family

社區發展季刊

158 期

101

中華民國 106 年 6 月

專題論述

參考文獻何素秋（1999）。《兒童寄養父母之工作滿足與持續服務意願之研究－以中華兒童暨家庭扶助基金會為例》。靜宜大學青少年兒童福利所碩士論文，未出版，臺中。余漢儀（2002）。《親屬寄養之迷思》。行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告。吳書昀（2011）。〈兒童少年家庭照顧者之照顧經驗初探〉。社會政策與社會工作學刊，第 15 期第 2 卷，頁 79-140。郭靜晃（2013）。《兒童福利概論》。臺北：揚智文化。葉肅科（2016）。〈澳洲兒童保護服務：經驗與啟示〉。社區發展季刊，第 156 期，頁 136-152 衛生福利部保護服務司（2016）。兒童少年保護。取自： http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOPS/DM1.aspx?f_list_no=806&fod_list_no=4624

賴宏維（2013）。《親屬安置照顧者的照顧經驗與支持來源之探討》。國立暨南國際大學社會政策與社會工作學系碩士論文。未出版，南投縣。 American Psychiatric Association (APA) (1994). Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorder (4th Ed.)--DSM-IV. Washington DXC: APA. Brownstone, D. (Ed.). (1989).

Parents together: A manual for leaders of support groups for

parents of children experiencing emotional and behavioral disorders. Albany, NY: New York State Office of Mental Health. Friedman, R. M. (1988). The role of therapeutic foster care in an overall system of care: Issues in service deliver and program evaluation. Tampa, FL: Research and Training Center for Children’s Mental Health. Friesen, B., & Koroloff, N. (1990). Family-centered services: Implications for mental health administration and research. Journal of Mental Health Administration, 17, 13-26. Gean, M., Gillmore, J., & Dowler, J. (1985).

Infants and toddlers in supervised custody: A

pilot study for visitation. Journal of American Academy of Child Psychiatry, 24(5), 608-612. George, R., & Wulczyn, F. (1998). Placement experiences of the youngest foster care population: Findings from the multistate foster care data archive. Zero to Three, 19(3), 8-13. Goldstein, J., Solnit, A., Goldstein, S., & Frend, A. (1966). least detrimental alternatives.

The best interest of the child: The

New York: Free Press.

Kadushin, A, & Martin, J. A. (1988). Kuperminc, G. & Cohen, R. (1995).

Child welfare service (4th ed.).

NY：Macmillan.

Building a research base for community services for

children and Families: What we know and what we need to learn. Journal of Child and

社區發展季刊

158 期

102

中華民國 106 年 6 月

郭靜晃

營造社區寄養服務能量－以兒童身、心、靈為照顧核心的整體家庭寄養服務

Family Studies, 4(2), 147-175.. Maluccio, A. N., Fein, E., & Olmstead, K. A. (1986). Concepts and methods.

Permanency planning for children:

New York: Tavistock

Minnis, H., Everett, K., Pelosi, A. J., Dunn, J., & Knapp, M. (2006).

Children in foster care:

Mental health, service use and costs. European Child & Adolescent Psychiatry, 15(2), 63-70. Petr, C. G., & Spano, R. N. (1990). disorders.

Evolution of social services for children with emotional

Social Work, 35, 228-234.

Small, R., & Whittaker, J. K. (1979).

Residential group care and home-based care: Toward a

continuity of family services. In S. Maybanks & M. Bryce(Eds.), Home-based services for children and families (pp.77-91). Snodgrass, R. (1986).

Springfield, IL: Charles C. Thomas.

Parent skills training curriculum. Staunton, VA: People Places. Title

V, The State Comprehensive Mental Health Plan Act of 1986, P. L., 99-660, as amended 42 U. S. C. 300 et seq. Stehone, S. M. (1986). Family-centered child welfare services: New life for a historic idea. Child Welfare, 65, 231-240. Tyler, R., Howard, J., Espinosa, M., & Doalkes, S. (1997).

Placement with substance-abusing

mothers vs. placement with other relatives: Infants outcomes. Child Abuse & Neglect, 21, 337-349. Whittaker J. K. (1979). Caring for troubled children: Residential treatment in a community context. San Francisco: Jossey-Bass. Whittaker, J. K. & Maluccio, A. N. (1988).

Understanding the families of children in foster

and residential care. In E. W. Nunnally, C. S. Chilman, & F. M. Cox (Eds.), Troubled relationships: Families in troubled series, volume 3 (pp.192-205).

Beverley Hills, CA:

Sage. Zuravin, S., & DePanfilis, J. (1997). Factors affecting foster care placement of children receiving child protection services. Social Work Research, 21(1), 34-42.

社區發展季刊

158 期

103

中華民國 106 年 6 月

專題論述

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

上升。根據國家發展委員會的人口推估（註

壹、前言

1），我國將在 2018 年成為高齡社會（65

2016 年蔡英文政府上臺後，旋即積極

歲以上人口超過 14%），2026 年成為超高

推動《住宅法》的修正，期能進一步落實

齡社會（65 歲以上人口超過 20%以上）。

馬英九政府於 2010 年所提出的「社會住

因此，老化人口的福利服務與居住品質自

宅」課題。此項法案將社會住宅需提供給

然成為未來數十年政府所要嚴肅面對的公

弱勢族群居住的比例，由原來 10%修法提

共事務問題。過去因為政府政策推動之

高為 30%。因應我國未來邁入超高齡社會

故，對於老人住宅的設施多侷限在長期照

的人口結構樣態，老人群體也被納入社會

顧機構之上，主要包括：養護之家、安養

住宅所照顧的弱勢群體之中。除規範硬體

機構、護理之家、長期照護機構等四大類

空間提供給弱勢族群外，內政部於 2016

型，且以照顧失能者為大宗，僅安養機構

年 8 月 25 日訂定《社會住宅實施方案》，

有部分健康老人入住。但也因為同樣是以

將社會福利業務導入社會住宅之中，保留

機構式的照顧為主，導致許多健康老人入

一定比例之空間提供社區長照服務、托育

住意願不高，也形成我國現行老人集合式

設施、青年創業空間等附屬設施之用，並

住宅體，都是以照顧失能者為主的運作概

增訂非營利法人得承租公有社會住宅轉租

況。

經濟或社會弱勢之規定。顯見，內政部除

面對「居住正義」、「高齡社會」及「在

規範硬體空間的建築使用外，也試圖透過

地老化」等理念的加乘催化，社會住宅除

軟體服務的多元化建置，活化社會住宅使

作為提供給青年朋友「只租不賣」的住宅

用狀況，有效落實社會福利政策目標。

體外，如何擔負起區域性「弱勢族群」的

我國自 1993 年邁入高齡化社會（65

居住空間，及「多元化福利服務輸送」與

歲以上人口超過 7%），老年人口比例快速

「區域經濟發展」據點，似乎成為 2017

社區發展季刊

158 期

104

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

年修正之《住宅法》的重點所在，將「社

受到重視，也經常導致社會住宅成為大家

會住宅」理念更加多元且具體地落實。然

所詬病的「鄰避設施」。或許，這也正是

而，從過去國民住宅的推動經驗可知，當

2010 年社會住宅政策未能有效推動的關

社會住宅與弱勢族群連結後，對社會住宅

鍵所在。

未來發展就會產生許多負面的聲音，而最

對比歐美與臺灣過去的運作經驗，可

主要在於社會住宅一旦將弱勢族群的比例

以得知社會住宅的成功推動需要仰賴軟體

提升後，是否淪為「貧民窟」而拉低整體

的服務輸送體系。正因如此，政府在 2017

的居住品質（林萬億，2003：67-68；廖俊

年修正的《住宅法》中，明確揭示未來社

松，2012：69）。綜觀社會各界對於社會住

會住宅推動須將福利服務輸送體系納入，

宅納入弱勢族群，會有如此大的負面聲

打造有品質的宅居住體，並肩負帶動區域

浪，關鍵在於過去社會住宅政策推動都僅

小型經濟發展的責任。雖然，歐美各國已

著眼於硬體建設，對於社會住宅應有的軟

有若干社會住宅軟體經營的成功經驗，但

體營造，並無太多著墨。

因國風民情迥然不同，許多作法未必能於

從歐美推動社會住宅的成功經驗觀

臺灣完全地複製與推動。至於，本文實證

之，住宅體本身需融合多元的服務需求

研究個案----南投縣埔里鎮「菩提長青老人

（Elizabeth et al., 1996: 245；葉肅科，

互助住宅」，乃是筆者等長達十八年的持續

2008；周月清等，2008：39；周海涓，2008：

行動研究及參與觀察，確信該住宅體即屬

92；賈倍思，2009：8-9）。而這樣的服務

一個以「老人為主體」，透過非營利組織的

需求，應由非營利組織擔負起經營管理的

經營，逐步發展成在地化且具有小型經濟

責任，並與企業、政府共同組成合作夥伴

體的「社會住宅」。

的創新治理模式（Elizabeth et al., 1996: 245; Tom et al., 1999: 11; John, 2004: 155;

貳、長照機構與老人住宅的政策現況

John, 2007: 200; Pieter, 2007: 383；周海涓，2008：90）。此外，住宅的提供者需培力居民一同參與住宅環境之營造，且提供

依據衛福部所建構的「長照服務資源

住宅居民參與決策之機會，藉以打造有品

地理地圖」網站中（註 2），可以發現衛福

質的居住環境（Elizabeth et al., 1996: 247；

部將長期照顧資源區分為：居家式、社區

Carol et al., 1997: 478 ； John, 2004:

式、機構住宿式與其他共四大類的長照模

153-155；Pieter, 2007: 383-402；Richard et

式，而其中與集合住宅有關的就屬機構住

al., 2007: 574；Christian et al., 2008: 18；曾

宿式的長照服務，在此分類中，衛福部又

思瑜，2002：25；周海涓，2008：92）。然

將機構式的照護區分為：養護型機構、長

而，綜觀我國過去的國民住宅與社會住宅

期照顧型機構、一般護理之家、榮民之家、

之政策推動，對於軟體的經營與規範並未

精神護理之家等五大類型的機構住宿式長

社區發展季刊

158 期

105

中華民國 106 年 6 月

專題論述

照服務（各機構之主要照顧對象如下表 1

表1

所示）。

機構住宿式長照之主要照顧對象區別機構類型

照顧對象以生活自理能力缺損(輕度、中度)需鼻胃管、導尿

養護型機構

管護理之老人。

長期照顧型機構

以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。專收三管(鼻胃管尿管氣管)重症的老人，24 小時照顧。以罹患慢性病需長期護理之病人及出院後需繼續護理之病人為

一般護理之家

照顧對象。主要是照顧三管(鼻胃、管尿管、氣管)重症的失能者，無年齡限制，有護理師 24 小時照顧。

榮民之家

安置退除役官兵，體能傷殘，無工作能力及需他人照顧者。

精神護理之家

以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。

資料來源：整理自彭美琪，《長照機構（住宿式）運作模式與未來發展》，網址 file:///Users/skygod0303/Downloads/1441862516_%E5%BD%AD%E7%BE%8E%E7%90 %AA%E8%80%81%E5%B8%AB%E8%AC%9B%E7%BE%A9.pdf（檢索日期 2017/2/7）。

由現行長照體系所歸類的機構住宿式

老人住宅，而此類老人住宅多以「老人公

照護中，可發現長照 2.0 中所訂定的老人

寓」的名稱提供居住服務。老人住宅提供

住宿型的照顧模式，多以失能老人為主，

了集合式住宅的居住方式，讓健康的老人

透過居住於機構中，提供失能老人所需的

能夠選擇於該住宅體內度過退休生活，而

專業醫療護理服務。雖然長照服務強調在

此類住宅的收費標準不一，端看住宅體本

地老化之概念，但因失能老人需要專業醫

身的硬體空間與服務提供的程度而定，入

護程度高，如果以社區式或居家式提供服

住的保證金從數萬元到千萬都有，而入住

務，將無法滿足這些失能老人之照顧需

的月費從一萬元到三萬元都有，端看老人

求。也因此，中高度失能老人的照顧，除

本身所想要的居住環境而定（註 3）。老人住宅不同於機構住宿式照顧，僅

了聘請外籍看護工於自家中照顧外，長期

提供有生活自理能力的健康老人居住，就

照顧機構也多會成為家屬的選擇之一。面對失能老人長照體系提供了機構住

像是一般套房式公寓，只是其對象是以老

宿式的服務，而健康的老人對於退休生活

人為主。此類住宅體內所提供的服務以文

的居住選擇，也有公辦民營與民間經營的

康休閒娛樂活動居多，也額外提供飲食、

社區發展季刊

158 期

106

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

生活諮詢、安全確認與緊急服務等，老人

產業創新則是以「夠用就好」之價值理念

居住於其中多數仍是要靠自身去規劃本身

加以實踐，形成現今提供農村老人合作互

的退休生活，住宅體的經營單位本身並不

助的居住型態，及提供農村婦女就業和自

介入過多，而一旦遇有入住老人生理狀況

力更生的社會經濟運作模式。下文中筆者

轉為失能後，就轉介到機構住宿式的服

等將略述菩提長青村各階段的發展樣態，

務，此類老人就不再是老人住宅所服務的

其次再簡介該個案之產業與老人服務照顧

對象。

治理圖像。

從我國現行兩大類的老人住宅照顧觀

一、菩提長青村的社區營造歷程

之，可大致區分為照顧失能老人與健康老人兩大類，而照顧失能老人的機構住宿式

菩提長青老人互助住宅自 1999 年創

服務，主要是以提供醫療照護為主，提供

立後，截至目前為止已有十八年的發展歷

服務的住宅體僅專注於醫護專業的照護提

史，其中歷經初期為了臨時安置災後老

供上，並無太多其他的服務輸送提供。而

人，從無到有的的草創期（1999-2002 年），

照顧健康老人的老人住宅，則是提供老人

關注在社區內部的硬體設施設備的建立與

退休後的生活服務為主，但其入住的保證

完善；爾後，因硬體建設逐漸完備，組織

金與每月所需繳納的費用過高，並非一般

轉而建立與發展社區內部的軟體營運，正

家庭所能負擔。是以，社會住宅中發展出

式進入互助住宅的成長期（ 2002-2006

部分居住空間提供健康老人居住，便有其

年），透過社區營造的「培力」與「社區設

存在的必要性，但如何落實健康老人照

計」概念，讓社區老人透過自身的力量與

顧、滿足居住需求、提供有品質的生活空

技能，投入社區軟體營造工作，打造老人

間營造，便是推動以照顧失能老人為主的

自身所需要及想要的住宅生活空間。

長照 2.0 政策以外所需思考的重要課題。

由於菩提長青老人互助住宅是因九二一地震而起，起初也是在《九二一震災重建暫行條例》的法源下所創立，因此，在

參、菩提長青村老人互助住宅的實驗案例

2006 年因應震災重建結束，菩提長青老人互助住宅就須回到常軌法令下進行運作，

菩提長青村建立於 1999 年九二一大

此時因國立暨南國際大學認為該住宅之軟

地震後，由初期的災後老人臨時安置，逐

體營造模式為我國在地生長而成的優質老

步轉型為現今的創新式老人互助住宅模

人互助住宅模式，因此，在暨大與南投縣

式，期間歷經與國立暨南國際大學共同合

長青老人服務協會的產學合作下，正式將

作的多次行動研究計畫，不斷的進行各項

菩提長青老人互助住宅推入實驗期

照顧模式與產業創新的推動，其中照顧模

（2006-2009 年），也就是藉由學術的行動

式是以「老有所用」此一價值理念落實，

研究合作，推動各項老人照顧模式與產業

社區發展季刊

158 期

107

中華民國 106 年 6 月

專題論述

創新的計畫，進行學術實驗，以了解該住

然而，在為期四年的倡議行動中，並

宅體在進入正常法規運作下，能否持續保

未獲得政府政策上的具體成效後，暨大與

有其創新式的老人互助住宅模式。歷經實

南投縣長青老人服務協會決定回歸組織本

驗期的三年行動計劃，確實驗證菩提長青

身的社會經濟發展實踐，自 2013 年後，將

老人互助住宅在常軌的法治環境中，仍然

菩提長青老人互助住宅的運作擬定為「實

能夠以其「老有所用」及「夠用就好」的

踐期」，回歸住宅體本身的產業創新與社區

價值理念，保有創新式的老人互助住宅模

的軟體營造，並以持續以「老有所用」及

式。而為了落實「社會經濟」模式的運作

「夠用就好」之理念，實踐社會經濟體制

理念，暨大與南投縣長青老人服務協會，

的運作。暨大與南投縣長青老人服務協會

進一步於 2009-2013 年推動多項產業創新

合作推動下的菩提長青老人互助住宅，其

與政策倡議行動計畫，並將該時期定義為

十八年來的運作與發展階段如下圖 1 所

老人互助住宅的「創新期」。

示。

圖 1 菩提長青村的社區營造歷程資料來源：梁鎧麟，2016：114。

社區發展季刊

158 期

108

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

業提供」；「經濟目的」則為「老有所用」

二、老人互助住宅的創新治理模式

及「夠用就好」，整體的服務治理圖像如下圖 2 所示。

菩提長青老人互助住宅是由國立暨南國際大學與南投縣長青老人服務協會合作治理，國立暨南國際大學主要進行行動計

肆、「老有所用」與「夠用就好」的核心價值理念

畫擬訂與學術研究之工作，而實際營運就由南投縣長青老人服務協會負責。目前居住於社區內的老人以健康的老人與失能程

老人住宅主要是以健康具有生活自理

度較低的老人為主，而社區內的老人不僅

能力的老人為主要居住對象，因此不同於

僅是居住於住宅內的被照顧者角色，而是

機構住宿式的照顧需要有足夠的照護人

落實組織社會經濟理念，以「老有所用」

力，以因應住宅內之住民可能的相關醫護

價值參與社區軟硬體營造、社區的產業運

需求。也因為老人住宅的對象是以健康老

作與照顧服務，所以社區內的老人不僅是

人為主，社會住宅在老人入住後，也可有

被照顧者，同樣也是社區公共事務、產業

很多的想像與更為多元的運作模式。

運作的參與者，同時也擔負起照顧服務提

一、老人社會住宅的互助與共生

供的照顧者角色，以老人自身力量參與組織運作，落實社會經濟組織的互助理念。

從筆者等的行動參與個案的經驗中，

由於菩提長青老人互助住宅是以社會

發現老人住宅的社區組織如何活化住民活

經濟組織為運作模式，因此產業運作的產

動力，投入社區公共事務或是社區產業的

值皆會回饋到組織本身的運作成本上，落

運作，將有助於社區住民從參與過程中獲

實組織提供整體式老人服務與婦女就業機

得自我價值與滿足，從而能夠提升住民的

會提供的社會目的。菩提長青老人互助住

生活品質與住宅體的居住品質。從個案的

宅除了解決弱勢老人的照顧需求外，也藉

運作經驗中，社區組織重新思考老人僅能

由本身的社會經濟體制運作，創造出農村

被視為「被照顧者」的概念，以「老有所

中高齡婦女的就業機會，而中高齡婦女的

用」價值理念翻轉，培力老人成為社區的

就業主要是協助社區老人進行老人自身力

「參與者」與提供照顧服務的「照顧者」

量無法進行的事物，補足社區本身永續經

角色，並運用社會工作中「案主自決」概

營所需的人力。整體來說，菩提長青老人

念，讓社區老人自身決定其是否參與社區

互助住宅的社會經濟式服務治理圖像，主

事務，亦或是參與社區何項公共事務，充

要是想要達成組織本身的「社會目的」與

分尊重老人本身的參與意願，進而形成一

「經濟目的」之平衡，而組織的「社會目

個「社區共助的生態系統」。

的」為「整體式的老人服務」及「婦女就

社區發展季刊

158 期

109

中華民國 106 年 6 月

專題論述

學術研究

暨大合作

菩提長青老人互助住宅

青老人服務協會

居住主體

產業運作

參與

（價值：夠用就好）

老人互助

治理

南投縣長

產值回饋

（社會經濟組織）

健康、輕度失能

參與社區軟硬體營造

計畫擬定

投入

照顧服務（價值：老有所用）

老人

計畫執行

提供

協助運作

提供就業

農村婦女建構與達成社會目的

經濟目的

整體式的老人服務

老有所用

婦女就業提供

夠用就好

平衡

圖2

老人互助住宅的社會經濟創新治理模式

資料來源：本文繪製

不同於現行許多老人住宅的運作模

的老人」，以有意願與生理機能健康的老人

式，在老人入住後，由住宅體的經營組織

為社區服務的提供主體，降低社區組織需

聘請專業人力提供各項照顧服務或是生活

要照顧社區老人而需外聘照顧人力的可

服務，菩提長青老人互助住宅內的各項服

能，形成一個老人間共助與互助的社區文

務提供是以老人為參與主體，由「年輕的

化，所有居住在社區內的老人皆為家人的

老人照顧老的老人，健康的老人照顧失能

概念，並把社區每日所需的公共事務轉化

社區發展季刊

158 期

110

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

成家庭事務，由家庭內的每一位成員分工

日間照顧機構或是機構住宿式的服務為擔

合作，以維持家裡每天的基本運作。

任主體，倘若老人住宅能更積極的投入 B

具體來說，南投縣長青老人服務協會

模式，並於老人住宅中設立日間照顧中

擔負培力與活化老人活動力的角色，讓社

心，建立老人住宅體內的「社區共助系

區內的老人參與每天社區環境打掃，並讓

統」，培力老人住宅內有意願參與照顧服務

有意願參與社區菜園運作的老人投入菜園

共助的老人投入日間照顧中心的服務，建

耕作，而菜園耕作的產出就成為每天社區

構出老人住宅內「健康老人照顧失能老人」

用餐的食材來源。其次，由於社區內每位

的共助生態體系。筆者等認為長照 2.0 是

老人的生理健康程度不一，協會組織負責

未來面對超高齡社會勢在必行之政策，但

媒合老人間的互助，讓健康程度高的老人

對於照顧人力補充的思考應更加多元且具

協助健康程度低的老人家務整潔的部分，

開創性，筆者等以自身行動參與十八年的

如：社區內有位失明的老人，本身無法整

經驗，提供老人住宅角色的強化，期望能

理家務，組織便媒合健康的老人協助此為

夠建構更具開創與多元性的長期照顧體

失明老人整理家務，而失明老人因為退休

系。

前從事按摩工作，因此失明老人就會定期

二、老人互助住宅的創新與治理

幫為他整理家務的老人進行舒壓按摩，以減緩勞動所帶來的肌肉酸痛。而這樣的互

面對高齡化的趨勢，政府需要投注多

助模式在菩提長青老人互助住宅內屢見不

少的資源與預算，才有辦法因應這股高齡

鮮，透過相互間的服務提供，讓社區老人

化的浪潮席捲，吾人認為這是政府未來所

從平日的事務參與找到自我實現的需求滿

要進一步思考的問題，雖然現階段的長照

足，讓老人退而不休的持續投入「非市場

2.0 在預算上看似沒有問題，但實際上其預

經濟」的活動中，建構社區獨有的共助生

算來自菸捐與遺贈稅，而這兩項稅收都屬

態體系。

機會稅。簡言之，在這樣的稅收來源之下，

面對長照 2.0 上路後，各界對於「照

長照將不會有穩定的財源。然而，長照的

顧人力不足」的檢討聲浪，以健康老人為

服務提供所需要的經費，就真的只能依靠

居住主體的社會住宅如何在長照 2.0 中扮

政府的財政支出嗎？筆者等認為，若是政

演角色，或許也是政府可進一步思考之課

策能夠走向培力老人住宅的經營組織或是

題。依據筆者等的行動研究經驗，建議政

在地的社區組織，於住宅體或社區內，發

府應可更加積極思考活化老人活動力投入

展出適合住宅體與社區發展的「社會經濟

長照的照顧服務人力，並且將老人住宅此

式產業」，或許也是未來因應照顧服務支出

一模式融合進入長照照顧體系中，可將老

的可能模式之一。

人住宅納入長照體系 ABC 中的 B 模式。

本研究的個案「菩提長青老人互助住

目前長照 2.0 的試辦計畫中，B 模式多以

宅」，自 2006 年進入常軌法制的運作後，

社區發展季刊

158 期

111

中華民國 106 年 6 月

專題論述

藉由培力老人活動力的投入，發展出社區

老人住宅的成本轉嫁於入住者的收費，也

本身的產業類型（如：感恩餐、麵包坊、

形成現行我國的老人住宅收費偏高之現

豆腐坊），而這樣的產業類型發展，是建立

象。未來，社會住宅的興建與推動後，高

在「老有所用」與「夠用就好」的概念，

齡化的人口結構老人將會成為社會住宅的

充分活化老人退休前的職能，投入「社會

主要居住群體之一，而老人社會住宅的形

經濟式」社區產業的運作，再藉由產業運

式也將形成，但政府對於老人社會住宅的

作的產值，回饋到社區內進行老人照顧的

形成若尚無積極性的軟體建構政策方向，

工作，也因此該社區形成一個「產業自足」

可能將會導致老人社會住宅需要更多的服

的老人互助住宅運作模式。

務成本投入，以因應住宅體內的老人服務

菩提長青村之所以選擇以「社會經濟

需求，屆時政府是否有足夠的預算來因應

途徑」來作為產業的運作模式，關鍵原因

此部分，也將成為老人社會住宅能否成功

在於組織認為如果社區的產業投入一般市

營運的關鍵課題。

場經濟的體制內，將會導致社區必須隨著

是以，立基於筆者等行動參與的個案

市場經濟景氣循環波動。一旦如此，組織

運作經驗，筆者等於上一節中提出政府應

的產業發展就必須追隨市場經濟的發展，

積極整合老人住宅及日間照顧中心於現行

那組織投入生產的老人也將會因為市場經

的長照體系中，形成一個「社區共助生態

濟的波動，進而產生生產壓力，如此一來，

系統」，而其中除了積極培力老人活動力投

組織還有辦法達到組織原本所設定的社會

入相互間的服務照顧外，老人社會住宅的

目的嗎？因此，組織以「夠用就好」這樣

經營組織也應積極發展「在地化的社會經

的社會經濟式理念經營社區產業，讓產業

濟式產業模式」，一方面讓社區內有意願參

的產值以「能夠因應社區提供照顧服務的

與的老人共同投入社區產業，藉由參與過

成本」為主，取代市場經濟「追求利潤極

程讓其獲得生活的滿足感；另一方面，透

大化」的價值。而從過去十八年的運作經

過社區產業的運作，產值也能夠適度的回

驗中，也發現正因為這樣的運作理念，讓

歸到社區的照顧成本中，形成社區產業與

社區的老人不但能夠從參與產業運作得到

社區照顧間的「共助生態系統」，而這樣的

自我滿足，也讓社區老人真正能夠在社區

產業運作必須是以「社會經濟」價值的理

內「生活」。

念運作，以避免組織為了追求利潤而影響

綜觀現行政府對於老人住宅的相關法

社區老人照顧服務的品質。藉由此模式的

制規範，內容著重於硬體建築的相關規

建構，除了讓住宅體內的老人從社區參與

則，對於住宅體興建後內部的軟體營運狀

過程中滿足其心理與社會層面之健康外，

況並無過多政策方向，而在市場經濟的自

也可讓住宅體本身擁有基本運作的所需經

由發展之下，老人住宅現行多以中高收入

費，著實是未來推動老人社會住宅可參考

階層的老人入住居多，原因在於民間興建

之方向之一。

社區發展季刊

158 期

112

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

對於高齡化社會或是超高齡社會的人口結構現象，政府對於長期照顧產業的「產業」

伍、結論與建議

思維應當更為開放，不僅是將產業概念視面對高齡社會浪潮來襲，除現行政府

為「照顧服務產業」來思考，而是應更開

積極建構的長照體系外，對於老化後的生

放性的將過去政策建立的社區產業或是在

活能夠有更多元與開闊的想像，讓老人有

地產業基礎一同納入，藉由其他多元產業

選擇老後生活的多元模式，應是亟需進一

的運作與整合，再回饋到社區在地的老人

步思考的課題。老人社會住宅的推動有其

照顧服務，形成社區內相互產業鏈間的共

時代的必要性，但如何建構出成功與活絡

助體系，藉以活絡社區的代間參與，與因

的老人社會住宅，筆者等從行動研究個案

應社區照顧成本的支出。

經驗中，提出「社區參與服務治理」及「產

對於老人社會住宅或是老人住宅的政

業自足服務治理」兩項概念。藉由「老有

策推動，政府應當要積極規劃軟體運作的

所用」的價值理念，活化與培力健康老人

政策方向，並思考如何於長照 2.0 計畫中

投入住宅體內的服務治理，形成社區內的

能夠扮演角色，共同協助建構更為完整的

老人共助生態，藉以降低對於六十五歲以

社會照顧體系。筆者等從行動個案的經驗

下照顧服務人力的需求，而除了對於本身

中，歸納出前述相關課題，期望提供政府

社區內的服務治理參與外，老人互助住宅

未來在落實與推動老人社會住宅政策時有

也能夠扮演更為積極的角色，整合日間照

所參照。

顧中心成為長照 2.0 體系中的 B 點，共同

（本文作者：江大樹為國立暨南國際大學

參與協助區域內的長照服務。

副校長兼水沙連人文創新與社會實踐研究

老人互助住宅除了老人間相互的服務

中心主任；王子華為南投縣長青老人服務

治理共助外，負責住宅體經營的組織也應

協會理事長；潘中道為國立暨南國際大學

積極發展「在地化的社會經濟式社區產

社會政策與社會工作學系助理教授；梁鎧

業」，並培力社區內有意願之老人共同參與

麟為國立暨南國際大學水沙連人文創新與

產業的生產，藉以讓老人從中獲得社會參

社會實踐研究中心博士後研究員）

與的自我滿足感，並能夠藉由產業的運

關鍵詞：老人住宅、社會住宅、長期照顧、

作，將產值回饋到社區的照顧服務上，形

社會經濟、菩提長青村

成社區產業與社區照顧的共助生態系統。

註

釋

註 1：相關推估數據資料來自《國家發展委員會》所發布的「中華民國人口推估（105 年-150 年）」網址：http://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=84223C65B6F94D72

社區發展季刊

158 期

113

中華民國 106 年 6 月

專題論述

，引用 2017/02/02。註 2：衛生福利部長照服務資源地理地圖網站，網址： http://ltcgis.mohw.gov.tw/Select/QueryResource.aspx，引用 2017/2/7。註 3：資料統計數據來自《爸媽 Home：全國最大安養機構推薦平臺》所統計之文章「幸福老化的可能－老人住宅」，網址： http://www.bamahome.com.tw/%E5%B0%88%E6%AC%84%E6%96%87%E7%AB% A0/4-%E9%95%B7%E7%85%A7%E6%A9%9F%E6%A7%8B/772-%E5%B9%B8%E 7%A6%8F%E8%80%81%E5%8C%96%E7%9A%84%E5%8F%AF%E8%83%BD-% E8%80%81%E4%BA%BA%E4%BD%8F%E5%AE%85，引用 2017/2/8。

參考文獻周月清、李婉萍（2008）。臺灣住宅福利與社會正義。社區發展季刊，第 121 期，頁 26-46。周海涓（2008）。紐西蘭住宅政策：變遷與挑戰。社區發展季刊，第 121，頁 86-99。林萬億（2003）。論我國的社會住宅政策與社會照顧的結合。國家政策季刊，第 2 期第 4 卷，頁 53-82。梁鎧麟（2016）。烏托邦老人安養模式之建構：「菩提長青村」社會經濟創新治理個案研究。國立暨南國際大學公共行政與政策學系博士論文。曾思瑜（2002）。北歐高齡者住宅、設施政策與體系建構之研究--以瑞典和丹麥為例。建築學報，第 41 期，頁 23-42。葉肅科（2008）。澳洲住宅政策：歷史脈絡與當前議題。社區發展季刊，第 121 期。賈倍思（2009）。尋找私有和共享的結合點--經濟型住宅中的公民社會營造。新建築，第 2009 卷 3 期，頁 4-15。廖俊松（2012）。社會住宅的社區營造策略分析：從菩提長青村的社會住宅實踐出發。環境與藝術學刊，第 12 期，頁 66-88。 Carol, C. S. and M. H. Phillips. (1997). Building Community: Principles for Social Worker Practice in Housing Setting. Social Work, 42(5), 471-481. Christian N., M. Berry and K. Gibb. (2008). The Political Economy of Social Housing Reform-A Framework for Considering Decentralised Ownership, Management and Social Delivery in Australia. Urban Policy and Research, 26(1), 5-21. Elizabeth A. M. and P. L. Ewalt. (1996).

Affordable Housing: a Basic Need and a Social is-

sue. Social Work, 41(3): 245-249. John, F. (2004). 社區發展季刊

Reconfiguring Agency and Responsibility in the Governance of Social 158 期

114

中華民國 106 年 6 月

江大樹．王子華．潘中道．梁鎧麟

老人社會住宅如何創新治理：菩提長青村實驗案例的啟示

Housing in Scotland. Urban Studies, 41(1), 151-172. John, H. (2007).

Ends and Means: The Future Roles of Social Housing in England. 2017 年

2 月 6 日，取自 http://eprints.lse.ac.uk/5568/1/Ends_and_Means_The_future_roles_of_social_housing_in _England_1.pdf。 Pieter H.M., Jan, B. and Henry, D. (2007). Modes of Governance in the Dutch Social Housing Sector. Annals of Public and Cooperative Economics, 78(3), 381-413. Richard S. and J. Birchall. (2007). Tenant Participation and Social Housing in the UK: Applying a Theoretical Model. Housing Studies, 22(4), 573-595. Tom M., S. Scoot, S. Fitzpatrick and R. Goodlad. (1999).

Rights and Security in Housing:

The Repossession Process in the Social Rented Sector. The Modern Law Review, 62(1), 11-31.

社區發展季刊

158 期

115

中華民國 106 年 6 月

專題論述

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

如何建置通用設計的全齡住宅，提供行動

壹、前言

不便的失能者，藉由輔具仍擁有獨立自主臺灣隨著房價不斷上漲，老人住宅的

的便利以移動空間接觸社會。因此，人口

議題倍受關注，要如何提供合宜的老人通

老化「住得其所」的居住問題，是高齡國

用住宅和全人關懷的改建計畫，已成為老

家必須面對的新挑戰。

人長住久安、原居養老的重要課題。聯合

老人住宅在以往於建築空間或室內規

國提出「活躍老化」的目標，它不只是一

劃時，經常忽略了一些隱而未現的使用者

個口號，且需要以前瞻性政策和民間力

的需求。當世界先進國家開始重視「人」

量，規劃「老居」、「老安」的智能化住宅，

的基本需求時，身障人士的需求開始被突

實現老人幸福居之夢想。老人住宅需要與

顯，無障礙（barrier free）設計因而被視為

時俱進，才能享受天倫之樂，建構「全齡

對人性友善的象徵，但公共空間同時也有

住宅」的模式，就是「老有所安」的夢想，

其他族群使用，因而演化出通用設計的概

人老了，希望落葉歸根，安身立命，住在

念。例如，以往世界各國對於身心障礙者

熟悉的社區，有一群相互關心的親友網絡

所採取的措施大多將他們從社會中孤立、

和友善的公共環境，使養老生活品質加

隔離出來，並集中在大規模的機構環境照

值、升級。行政院在 2005 年和 2006 年的

顧，即是所謂的「福祉設計」（曾思瑜，

產業科技策略（SRB）會議中，就揭示「智

1992）。然而，目前倡導的全齡住宅和通用

慧化居住空間」的理念和未來，以「可及

設計，是指建築規劃均適用於所有年齡者

性」及「安全性」的無障礙最高標準給予

的居住環境，包括各種無障礙設施，較流

規劃。面對高齡社會和能源危機的問題，

暢的空間動線設計、廁所、樓梯扶手、升

從「總體面」與「個體面」檢視我國「智

降梯、電動起身椅等，以全方位的人本關

慧生活科技產業」、「在地智慧生活系統」，

懷老化的需求，避免長期照顧者在居住空

社區發展季刊

158 期

116

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

間和照顧便利上所帶來的困擾和人力成

老年生活寄託，是情感支持的重要來源，

本。因此，如何將「通用設計全齡宅」的

也是緊急支援老人生活的資源儲備場所，

理念付諸實現，提供便利照顧的需求，減

提供正面支持系統的場所（沈淑芳，1995；

低障礙空間問題，並預留空間，以因應不

林如萍，1998；洪婉純，2000，林松齡，

時而有改善空間之需，提前消弭老化所產

1993；呂寶靜，2001；陳燕禎，2015）。而

生的行動和居住的問題是極為重要的政策

進入資訊科技社會，「家」的功能和家情感

理念。

逐漸的弱化，尤其當年老失能後，原本住

我國老人居住型態已從傳統的三代同

宅環境因缺乏無障礙環境的不便性，以及

堂到今日獨居模式，或兩老共居的模式、

共居融合性等問題，使家宅呈現空洞化、

或被送到機構集中養老的模式，其實老人

家功能更呈現脆弱化（陳燕禎，2015），原

和家人都有著許多的無奈，因此推動通用

本的「老家」無法成為最終的歸宿，老人

設計的「全齡住宅」，除了倡導無障礙建築

長照出現外籍看護模式或機構集中照顧模

概念，也是科技社會的養老居住的新趨

式，甚至出現日本下流老人的悲慘情況，

勢。目前，在臺灣的住宅設計理念上，利

老年人居住選擇的因素也出現重新的安排

用「科技元素」打造建築已有增加，但對

組合。

亞健康老人或行動不便者的生活考慮，都還不夠「體貼」與「給力」，因此建築業者，如何提升同理心，讓建築和設計元素「接

二、老年人居住選擇之因素隨著時代改變居住型態已有多樣的選

地氣」至為重要。

擇，現代的老人擁有較寬裕的經濟條件及充裕的時間，對居住之選擇安排尚有充裕

貳、老人居住安排之變遷

之時間做妥適之規劃，可免於老年時才匆促決定，造成生活的不適與遺憾，有規劃

一、「家」功能的變遷

的構想自己想要的老年理想居住藍圖，才

老人居住型態的改變，受到經濟因

能擁有一個安全舒適的老居。大部分老人

素、傳統觀念，婚姻、身心狀況等因素而

不願意隨著子女遷移居所而離開原本的居

改變，也受到家庭網絡和社會資源介入的

住地方，因為年紀大了要結交新朋友和適

多寡而影響，而老人選擇居住模式的背

應新環境畢竟是不容易的，因此老人不會

後，為了家庭溫馨，還隱藏著「陪伴功能」

任意遷居變動生活網絡，他們希望年輕人

和「生活機能」的考量，但因社會家庭功

配合自己，若需要長者協助家庭可以選擇

能的變化，老人居住安養的型態和功能也

與父母同居或同鄰，整體而言，對於進住

隨之改變。家的功能有「關連連結」、「互

老人機構居住的接受度均不高，所以政府

賴連結」和「規範連結」，提供日常生活的

提倡在地養老的政策目標的同時，必須鼓

情感連結，傳統孝道文化的「家」向來是

勵機構提供更多的外展服務，以及發展社

社區發展季刊

158 期

117

中華民國 106 年 6 月

專題論述

老年人是否有可共同居住的子女，經濟的

區關懷照顧據點的功能。老人安排居住因素也各不相同，無論

可行性是指老年人本身的財務狀況，規範

健康因素、環境因素、代間因素，甚至是

的需求性則是指社會價值對老年人居住安

媒體造成影響，因此作者透過老人本身、

排及對子女奉養的期望等（ Kobrin &

子女、建築設計專業人士的建議，建構出

Goldscheider, 1982；石泱，2009）。Soldo

一個老人理想居住之模式，以符合自我實

、Wolf 和 Agree（1990）也提出「理性選

現型、傳統依賴型、共享天倫型、關照後

擇過程」，認為老人居住安排是機會、資源

代型等四大類型﹙陳燕禎、陳佩琳，2012；

、需要和偏好四個因素折衷之下的結果（

陳燕禎，2015﹚ 。故為建構友善老人居住環

Michael, Victor & Sharon, 1980；石泱，2009

境平臺，因應老人日常生活圈的居住需求

）。此外，老人選擇何種居住方式和支持資

模式，提出需具備四大幸福居的因子，以

源取得的難易程度，具有密切的關係，

達成在地老化之目標。幸福居四大因子

Chappell（1991）提出「層級補充模式」（

為：因子一：有人文親密度與社區互助意

hierarchical compensatory model），認為老

識機制；因子二：有和善人際關係和信任

人選擇最終的居住模式，乃以能獲得照顧

支持系統；因子三：有友善無障礙環境和

資源網絡做排序，因此老人選擇的居住安

志工服務；因子四：提供最佳生活機能設

排和實質支持網絡是有關的。

施和生活服務系統。

參、老人住宅市場的大趨勢

研究指出，年老父母會與子女同住的理由，可分為內化性與外在性的因素，內住，外在性因素上則可能是父母因經濟考

一、居住市場出現「新三代同堂」模式

量、兒女要求、居住空間考量而與子女同

隨者時代在改變，居住市場出現「新

住（葉光輝，1997）。另有文獻發現，老年

三代同堂」模式，是指老人和子女就近居

人改變居住的安排有三種原因，包括子女

住的距離，以「端一碗熱湯到不會冷掉的

需要、老年人本身的因素和婚姻的解體（陳

地方」為最佳侍親距離，認為此一居住方

肇男，1999），所以目前老人的居住涉及到

式既可互相照顧，且可各自保有獨立與寧

主觀與客觀環境之影響，最終的居住選擇

靜的空間。早有文獻指出「三代同鄰」概

是考慮諸多因素之下的折衷結果。

念已有成長之趨勢（胡幼慧，1995），也有

化性因素大多是父母基於自願而與子女同

國外文獻指出，影響老人居住安排的

文獻顯示，中年人未來希望「三代同鄰」

選擇有三大要素：包括人口可能性（

的比例最高（齊力，1997）等等。故「新

demographic availability）、經濟可行性（

三代同堂」也是一種「與老共住」的新居

economic feasibility ）、規範需求性（

住模式﹙陳燕禎，2015﹚ 。目前社會對老人

normative desirability），而人口可能性是指

的刻板認知，仍普遍存在「老人是需要被

社區發展季刊

158 期

118

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

照顧」的印象，因此，在日本就認為必須

人宜居生活空間需要觀念變通。藉由科

改變國民對於老人的既定印象，以「人人

技，打造平價智慧宅，打造一個適合老人

活到 90 歲」的時代做認定（李武育、林亨

居住的安全空間，是智慧宅？還是無障礙

然，2016），所以現代對老人觀念的新設定

住宅？近年來不少建商推出標榜居家便

年齡將是 90 歲，並且以迎接「百齡」的居

利、遠端遙控居家設施的智慧宅，這類智

住環境做準備的。

慧宅房價不便宜，和豪宅幾乎畫上符號，

早在 20 年前房價不太高時，民眾買房

智慧住宅可讓家中有獨居老人的子女，在

或者換房通常都是以自己上班方便或者子

外也能利用手機或上網監控家中的一切。

女學區為優先考量，但近幾年房價大幅攀

二、老人住宅與一般住宅的差異

高之後，有愈來愈多的夫妻，為了節省生活開銷，搬回家與父母同住，面對「老中

老人住宅與一般住宅的最大差異點在

小」三代，若要新購房或者改裝，有近 5

於一般住宅是：「環境及服務之提供固定，

成的民眾會把長輩的需求擺第一位，其次

居住者不斷移動。」而終身住宅之意涵是：

依自己、伴侶和孩子的需求，則是占 40.2%

「居住者不動，環境及服務不斷增加提

（黃惠聆，2013），因此無形中也推升了三

供。」所以老人住宅的功能設計，皆配合

代同堂的比例，更讓「全齡住宅」的共居

老人身心狀況和行動能力退化而設計，而

模式漸成目前房市的顯學。根據好房網的

一般家庭的建築設計，除了沒有考慮到身

調查結果，目前想兩代同堂甚至三代同堂

心衰退的問題，甚至沒有預留未來的改造

比例已較過去大幅提高中，有高達 49.6%

空間，老人無法在現居的家庭永久住下去

的受訪者，在考慮新購房子是會以「方便

（裴晉國，2002），而單一的平面樓層、有

年邁父母親的居家動線」為主，有 23.4%

無障礙的環境設施，是老人住宅最基本的

的受訪者是以「自己和伴侶的需求」為重，

設計概念（曾思瑜，1997）；當老人的身體

另有 16.8%是「以家中幼兒的居家安全」

機能愈退化，行動力受限於較小的活動範

為先，有高達 54%的受訪者表達有高度意

圍時，對居家內部的設施會愈加依賴（蕭

願購置「全齡宅」，也就是適合「老中少住

郁芬，2003）；理想中的未來生活就是坐在

宅」，另外也有 38%的人選擇「房子重新裝

客廳先打開監視器和具有網路功能的電

潢或改造來做格局調整」，僅有 8%的受訪

視，可用搖控器放熱水洗澡、煮飯；下廚

者「不考慮任何變動，住久就習慣」，隨著

時，可以邊看螢幕邊學做菜；睡覺時，空

房價居高不下，都會區的三代同堂比例有

氣、燈光、音響都控制在最佳催眠狀態，

日益增多趨勢，許多小家庭為了節省開

早上在優美的音樂中懶懶地起床（黃菁

銷，而漸漸開始選擇回到與父母同住，把

菁，2005）；老人居住環境必須具備：安全、

存下來的錢當成「裝潢費」，拿來翻修住宅

安心、安定的三項基本條件（陳政雄，

（黃惠聆，2013）。科技智慧宅，打造老年

2006）。另外老人住宅的物理環境、人文環

社區發展季刊

158 期

119

中華民國 106 年 6 月

專題論述

境和生活機能的需求檢視，建築物及室內

通用設計則是事先考慮所有人需求，求得

空間、設備，均需設計符合人類的「老化

最大適用性是加法觀念，並考量家庭生命

過程」，隨著年紀增長身體功能自然明顯下

週期需求之彈性設計。因此，通用設計居

降，如行動變緩慢、反應力變差，或老花

住環境注重的可及性，考慮到不同身心狀

眼、重聽，需要輔以柺杖、輪椅、助聽器

況的使用者，不同水平與垂直空間中有不

等輔具，才能過著「正常化」的生活（陳

同的手法的相互銜接，在考量將障礙者、

燕禎，2007，2012）。Florid 認為一個居住

長照者需求均納入建築環境規劃，將無障

地的幸福感，是由三大面向所構成：1.房

礙環境融入通用設計，從住宅的公共空間

價必須穩定，因為資產保值，能帶來實質

連到住宅內部空間，並著重於健康、永續

的安全感。2.住家周遭擁有車站、學校、

與安全。

醫院等基礎公共建設與生活機能，提供充

通用（universal）設計是無障礙設計

足的便利性。3.需提升心靈滿足感，如能

的演進，為了要讓身心障礙者融入一般人

夠增進和創造人際滿足感的社區關係等軟

的生活中，才衍生出目前無障礙（barrier

性機能（任卓、馮克芸譯，2009），因此

free）的建築設計，強調提供行動不便者的

「居安」和「陪伴」功能是全齡住宅的重

環境改善，從最早的「殘障」設施，到後

要關鍵。

來的「行動不便者」設施、「無障礙」設施，再進步到「通用」（universal）設施的設置。

肆、全齡住宅與通用設計

通用設計的概念起源於身心障礙者對 Barrier-Free Design 之要求，後來在美國人

一、通用設計的概念與原則

權運動下演變成「親近性設計」（Accessible

1970 年代，各國建築師開始有人提出

Design），當時由於房屋的承包商、設計都

通用（universal）之觀念，就是設法將所

並不熟悉各類親近性設計之法規，往往造

有人的需求都納入考慮，因此產生「通用

出適合法規需求但卻很像療養院或是機關

設計」（Universal Design）的概念，又稱為

式建築之住宅，這類的住宅很難轉賣和出

「全面考量性設計」（Design for all）或「泛

租（Malizia, 1993）。通用設計主張所有設

用設計」（Inclusive Design）。「通用設計」

備及人造環境之規劃，全面性考慮所有使

與「無障礙設計」（Barrier Free Design）最

用者的需求，對任何人的使用都是一體適

大差別處，在於通用設計強調在規劃設計

用的（彭光輝等人，2011），它包括老弱婦

時，預先考慮如何將器具與建築環境結

孺及障礙人士等，它的建築設計應簡單，

合，使其達到適合任何人使用之最大可能

操作方便，對健康者而言，它是舒適的，

性，與無障礙設計先考慮建築設計本身，

對失能者、身障者而言，也感受到日常生

再考慮如何達到無障礙之作法不同，簡單

活環境的友善。

的說，無障礙設計是去除障礙的「減法」，社區發展季刊

158 期

120

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

廣泛適用性。各國通用設計的內涵和法規

二、通用設計是「包容性設計」

分類，見表 1。目前通用化設計已漸成為

通用設計的主要訴求是「人」、「機」

世界潮流，尤其具通用化考慮之住宅將可

（產品、環境）之間的「協調性」與「一

配合不同使用者或隨著居住者之生命週期

般化」，在一群建築師、產品設計師、工程

而輕易變更，提升住宅使用彈性，減少住

師及環境設計研究者努力下、設定通用設

宅敲打，以及所衍生的垃圾問題。通用設

計的七項基本通則，以供設計人員有所遵

計相關的報告書也顯示，全人角度通用設

循（The Center for Universal Design, North

計的推廣尚有很長的一段路要走，直至今

Carolina

Mace,

年，我國尚未有任何通用設計的法規，也

1997）：1.公平使用（Equitable Use）：任何

沒有相關團體推動立法，大部分的法條，

人都可安心安全的使用。 2. 彈性使用

都還是落實在無障礙相關的法規，針對公

（Flexibility in Use）：可依據個人能力，選

共空間進行規範，而大部分的研究，希望

擇使用方法，提供足夠之使用彈性。3.簡

可以找出最佳化的尺寸，讓空間動線可以

單易懂（Simple and Intuitive）：憑直覺就

避免意外傷害的產生，關注的需求是以追

可了解如何使用。4.提供資訊（Perceptible

求「安全環境」為主軸，這也是國內相關

Information）：考慮個人不同之感官能力，

研究的趨勢（唐峰正，2016）。因此，若缺

提供正確、必須是易懂之資訊。5.容許錯

乏新住房通用空間的規劃概念，想要達成

誤（Tolerance of Error）：容許操作錯誤，

延長老人獨立自主之目標是會淪為空談

誤用亦不致引起危險或損壞。6.減少身體

的。

State

University

Ron

負擔（Low Physical Effort）：可以極小的力量操作減少身體的負擔。7.適當之可及性

伍、臺灣老人住宅之發展趨勢

及操作空間（Size and Space for Approach and Use）：提供容易到達之途徑及足夠之

近年來，房地產市場開始推出老人住

操作空間（唐峰正，2016）。故通用設計的

宅，惟「國人觀念保守」、「高昂入居費用」、

基本原則就是在同一空間中，讓不同年

「社會隔離、交通不便」等因素阻礙，多

齡、性別、行動不便者或是慣用方向的人，

數老人住宅還難獲得普遍的青睞（陳玉

均可無負擔的使用設計。

偵，2011）。臺灣建築中心執行長許銘文曾說：「一般老人其實不喜歡住在老人村，他

三、各國通用設計之內涵與法規

們終究希望可以跟年輕的兒孫住得很近，

目前先進國家除以「法規」強制推動

也希望居住在醫療和生活便捷的地區。」

無障礙環境外，近年來，在非強制性之指

從成功老化和家庭價值觀點來看高齡社會

引部分，已導入通用設計之理念，強調建

的居住模式，老人居住型態可分為四大類

築、設備及設施之方便使用、簡易操作及

型：1.自我實現型；2.傳統依賴型；3.共享

社區發展季刊

158 期

121

中華民國 106 年 6 月

專題論述

天倫型；4.關照後代型（陳燕禎、陳佩琳，

見規劃的，建築必須面對百歲之用的住宅

2012），但不管何種居住型態，只要達到幸

設計，因此，結合科技、通用設計、環保

福居之樂就是美滿的家。然而人類長壽

綠能的概念，是提升老人居家品質和因應

後，已進入「長照新社會」，住宅需求面臨

長壽的重要住宅策略。

新一波的考驗，未來的「老居」是需要遠

表1

各國通用設計法規內涵與分類

國家

加拿大

組織

CRIL

對象身障者、高齡者

澳州 Per

Capita 全齡

蘇格蘭

愛爾蘭

政府單位

高齡者

全人

內容將通用空間分成．減少年齡歧視。．朝五個面向的發展，分．與社區環境結合別是明確的政策方向、。

三個區塊，並分別．老人就業網制定原則。

．增加可以活動的綠地。

通透的資訊、以現有的．容易進出任何空住房為主要選擇、預防間。性的支援系統和新住房．容易了解、易用的規劃。

性高、管理方便

．規劃不會一定會按計畫。順利進行，所以將在．彈性、安全、符 2016 進行一次的檢討修合成本效益以正。雖然規劃是以老年及高適應性。人為主，但整體而言對於其它的身障人士，也將一起受益。目的讓所有人獨立生消除年齡歧視。活的能力延長。

延長老人獨立自主的時落實空間通用設間。

計。

特點以身障為主，擴及透過減少歧視及增視高齡者為社區的資產，依照坪數以及居通用設計。

加不同年齡層的互而不是一個要解決的問住人數，規劃出不動，達到目的。

題。

同的室內空間配置。

資料來源：作者修改自唐峰正（2016）。

社區發展季刊

158 期

122

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

研究發現，臺灣老人住宅產品的發展

電、太陽能、手機、PDA、電腦、保全，

趨勢為：規模化、郊區化、建築多樣化、

再用裝潢做最後的空間優化，在家只要動

功能豐富化科技化、服務專業化（李梅英，

動手指頭就能操控一切，出門在外也可透

2008），但對於「居住」需求而衍生之熟年

過手機或上網，掌握居家動態，甚至只要

商機需定位清楚，因應使用客群擁有特殊

結合無線通訊及資訊雲的服務，也可打造

效用、偏好及購買能力，才能滿足消費者

出遠端遙控的平價智慧宅，如針對獨居老

的需求。根據房仲業「好房網」最新調查，

人，住宅更可加裝一些科技輔助器具，讓

國人對於可讓各年齡層住居使用都能便利

居家住宅變成具有安全感測的智慧宅。為

的全齡住宅，認同度相當高，有 82%民眾

使國人更能體會全齡住宅的優點，永慶慈

認為是全齡住宅是未來住宅主流，該調查

善基金會曾透過產官學界，在世貿三館打

同時發現，被問到自已住家需不需要「通

造「圓滿 365 通用設計生活館」，展示全臺

用設計」時，有 74%的國人表示「需要」，

首座「i-UD 通用設計宅」，以及超過 200

甚至「非常需要」。運用「通用設計」將住

項通用設計展品，讓民眾親身體驗通用設

家改造為全齡住宅，以目前全臺家戶數約

計所帶來的無障礙生活住宅。

800 萬戶來推估，「通用設計」所衍生的居

依據調查我國未失能老人人數比例達

家修繕商機大約 9472 億元，民眾平均願花

87.16%，顯見「通用化」的生活環境和無

11.8 萬元，將「通用設計」的概念導入居

障礙設施環境改善的重要（游輝禎、徐志

家裝潢修繕，以打造全齡住宅（游智文，

宏，2013），對一般老人的「在宅終老、在

2011），所以老人住宅商機很大，是下個兆

地老化」等生活機能和公共環境的相關課

元的明星產業。

題，還需要有更多的探討。未來的世界絕

自 2015 年起，政府將全面實施無障礙

對都是無障礙空間，何不趁著老年換屋或

空間，新建住宅公共空間必須符合無障礙

整修家裡，做成無障礙空間，建立智慧化

空間規範，舊有的屋舍也要進行改善，因

「全齡住宅」。從衛福部國民健康署（2016

此，未來空間除無障礙外，居住環境也將

）調查資料顯示，全國有 9 成以上的長者

升級到智慧住宅，而為因應這個發展趨

表示，自己不曾因年紀大而受到家人以外

勢，有些購屋者因此就專挑「智慧宅」，購

的歧視或排擠，顯示我們的社會整體而言

屋時就開始注意到裝設方便老人起居設施

對長者是很友善的，但長者對友善環境不

和流暢動線，為最好的選擇；而一般的房

同面向的滿意度，由高到低依序是「社區

子也可透過修繕改造，進行無障礙的設

及健康服務」（3.06 分）、「敬老與社會融入

計，甚至再添購一些科技輔具或家具，讓

」（3.0 分）、「通訊與資訊」（2.95 分）、「

老屋也能變成平價「智慧宅」（何曰昌、張

交通運輸」（2.94 分）、「社會參與」（2.92

凱葳，2013）。其實，一般的智慧宅是將建

分）、「工作與志願服務」（2.90 分）、「無障

物裝設無線數位控制器，整合所有 3C 家

礙與安全的公共空間」（2.87 分），相較 2014

社區發展季刊

158 期

123

中華民國 106 年 6 月

專題論述

理人員來來回回的照顧時間。

年度各面向平均分數均有進步。故推動老人福祉設施和環境建制，應朝「小規模，

少子化趨勢，全齡住宅將創造不動產

多機能」方向前進，藉由硬體、軟體配合

市場新藍海，許多大建設公司，都已轉向

住宅，並連結「社區化」的照顧模式，採

訴求 0 歲～100 歲都適合居住的全齡宅，

「複合式」生活型態的規劃，並由使用者

開發潛在客源，且未來將不再推出百坪大

參與通用建築的規劃過程，建置智能化居

戶豪宅，而是改推 2～3 房的中低總價中小

住系統，連結居家環境安全性及社區活動

宅，甚至走向全齡宅的創新產品，全力轉

生活圈的可及性。

彎。如此調整主要是為了因應臺灣將進入

依據《CNNMoney》的年度全美百大

老齡化社會，加上少子化趨勢，在產品定

最適合人居住的城市，已加入「社區關懷

位上，作出很大幅度的調整，社會型態和

親密度」做指標和評選標準。可見幸福環

生活型態在變，建築業也要跟著改變，才

境必需依社會的人口結構和族群需求、特

抓得住客戶的需求（蔡惠芳，2016）。許多

性去定義，才能提供居住者最佳的生活機

建設集團也注意到臺灣正推動長照政策，

能。「幸福感」是個人的主觀感受，但要如

高齡社會即將來臨，未來不動產市場的長

何定義高齡者友善居住環境的幸福感是需

遠商機，必須結合銀髮事業和長期照護事

要具體指標和具體作為，故當前的智慧住

業，因此擬攜手日本房屋集團，引進日本

宅的設計開始以銀髮族需求為中心，發展

經驗，發展銀髮住宅的開發案。全齡化住

人性化的老人照護環境：如提醒用藥的智

宅的推動，遠雄建設早自 2008 年即開始揮

慧藥罐、預防跌倒的感知系統、生理監測

軍全齡化住宅市場，並與日本 Panasonic

系統、隨身氣喘監測、無線體溫監測系統、

策略聯盟，打造「遠松全齡屋」在全臺的

弱視視覺輔助系統等等，實現便利且完善

「二代宅」系列，特色是提供通用、環保、

的生活服務系統，具備醫療和生活便捷的

節能、數位、無毒、安全、健康 7 大建築

完善社區架構，打造幸福地理學和生活便

DNA 在全齡宅裡面；2015 年又推出臺中

利學的智慧居住系統（陳燕禎、王順民，

「遠雄一品」全齡宅，為國內民間企業首

2011）。而善用醫療雲端，推廣照護系統，

座認證「全齡通用宅」（蔡惠芳，2016）。

如智慧床邊照護系統，已經把數種基本的

銀髮商機全齡退休宅是房市新亮點，依據

狀況內建到系統裡，病患只要按下相對應

目前建商推出的全齡住宅開發案，其特色

的選項，系統就可以直接通知護理人員，

和發展狀況，見表 2。

直接取用必要的器材到病床邊，可節省護

社區發展季刊

158 期

124

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

表2

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

目前建商推出全齡住宅開發案之特色和發展狀況全齡宅開發案

建商冠德建設遠雄建設

特色

進度

新北市中和大洋採生態城造鎮方式開發，適合全齡居預計 2022 年開發塑膠案

住，25-50 坪的小宅

完成

臺中遠雄一品

適合 0-100 歲居住的通用住宅

2015 年推出

興富發建設新北市金山

擬攜手日本大和房屋集團規劃軟硬體規畫中

大邑開發

1 樓庭園戶別，進出便利，擁有獨門

大邑詠天母

獨院雙套房規劃。國揚實業

臺南「翡翠森林」訴求生態綠建築，生活環境舒適養生。目前主推第 2 期 87 戶。

國揚實業

高雄「微笑時代」設計方便輪椅進出的大浴室等無障礙預計 2018 年年底空間，且社區結合遠端醫療中心，可完工正式公開。了解身心狀況。

資料來源：作者陳燕禎整理自蔡惠芳（2016）；葉思含（2016）。

因應老化問題的滲透力，以融合世代的建

陸、結論與建議

築，發展社區老中青三代的共居模式和互戰後嬰兒潮世代已大量進入老年期，

相支援中心的社區生活圈，以保障在熟悉

面對新世代老人「全齡住宅」的居住需求，

生活圈應有的生活權利，落實「尊嚴安養、

衍生許多「熟年商機」，並也有利於傳統共

在地老化」的政策制度，而為推動使長者

居照顧的模式發展。不管是全齡住宅或是

都既安全又安心的居住生活，並參與社會

通用設計，都是從幼兒到百歲人瑞都一體

活動，無論在硬體或軟體方面，都應發展

適用的住宅，住宅本身有適應人類每個身

為無障礙生活環境。聯合國高齡化國際行

心發展階段的變通性的使用環境，並對應

動計畫與世界衛生組織高齡友善城市指

到老人健康期、失能期、臥床期不同身心

南，亦顯示除塑造老人無障礙之生活環境

功能所需輔助照護的環境，且在最便利的

外，仍有建構關懷、社會參與、自我實現

規畫下進行調整或改建，使即使失能者也

生活環境之需求，以推動活躍老化理念，

保有居家生活環境的尊嚴。

打造安全、友善、尊嚴的高齡化社會。而

老人時代已經來臨，政府所思考的福

為達成在地老化的實現，應加強開放式建

利方向不再只是被動式的救助服務，而是

築系統技術之研究、開發及宣導（游輝禎、

如何前瞻性的規畫，讓老人也擁有世代融

徐志宏，2013），以開放性建築構造系統架

合的居住生活，所以政府需重視全齡住宅

構建立具使用彈性之空間結構，才能因應

社區發展季刊

158 期

125

中華民國 106 年 6 月

專題論述

人生不同階段之居住需求。基此，本文建

二、關懷弱勢獨居老人，提供社會住宅

議如下：

一、因應人口與住宅同步老化的需求

一般民眾選擇租屋多因求學、工作或

臺灣許多老人居住的房子，也進入老

換屋需要，以短期租屋應急，而社會弱勢

化期，未來政府辦理都市更新計畫，必須

族群則無力負擔高房價，無殼蝸牛多，是

具有高齡社會的通用設計的意識注入，要

租屋市場主要需求者。根據調查指出，房

以前瞻性的角度，啟動規劃全齡住宅改造

東多不願意租屋給包括老人之弱勢族群，

的計畫。我國在 2010 年人口及住宅普查顯

而願意出租房屋給弱勢人口的房東中，對

示 86%老人擁有自用住宅，而全臺灣 2011

於獨居老人的接受度不到一成。此種獨居

年屋齡達 30 年以上之老舊住宅約 303 萬

老人無法租到合適住宅之狀況，是政府在

戶，占住宅總存量 37%，人口與住宅同步

推動社會福利與居住正義政策時，應特別

老化之結果，形成老人住宅現象。由於老

關注之課題。政府除以租金補貼方式協助

人無法或不願處分房產，以及都市更新進

社會弱勢族群租屋居住外，對於獨居老人

程遲滯，造成老宅機能無法符合老人生活

仍宜提供社會住宅居住，一方面可周全考

需求，嚴重影響生活環境品質。目前除試

量其所需之無障礙設施，另一方面能充分

辦「以房養老」政策措施，以協助弱勢獨

提供社會福利服務資源，避免獨居老人租

居老人處理老宅問題外，仍需有突破性創

不到合適住宅而勉強棲身窳陋房屋，甚至

新作法，加速推動都市更新，根本解決老

造成「孤獨死亡」情形（游輝禎、徐志宏，

人住宅之困境（游輝禎、徐志宏，2013）。

2013）。由於老人經濟與社會地位逐漸下

住宅是生活的基礎，根據生涯規劃設計和

滑，往往遭受社會輕忽、漠視與排擠，尤

環境變遷，選擇作為住宅的條件，是要確

其目前獨居老人約占一成，其在租屋居住

保一生都可以安定居住之環境，因此除提

問題上，更是弱勢中的弱勢，亟需社會住

昇居住水準，推動住宅市場環境整備等措

宅的福利介入。

施外，還需與福利機構相互合作，提供具

三、推動「全人關懷建築科技」

備生活支援功能的住宅。環境改善對一個人健康影響之重要性（石崇良、楊育珊，

內政部建築研究所自 2008 年至 2011

2014），居住幸福是一種感覺，合適的老居

年規劃辦理「全人關懷建築科技計畫」，短

生活是需要被規劃和推動的，全齡住宅居

期以加強設備及材料檢測、整合輔具、建

住模式的發展，對老人、失能者、身障者

築界面、都市及交通環境等，以建置適合

之需要是落實支持融入家庭與社區生活之

高齡者及身心障礙者之生活環境為目標；

可能，更是解決長照問題的重要基礎。

長期則以推動建置符合本土性，且適合所有人的建築與都市環境，並配合相關照顧

社區發展季刊

158 期

126

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

福利政策與科技，規劃建置其所需之硬體

友善也可減少社會成本。2012 年，聯合國

環境，使所有人無論其年齡、性別、身心

將智慧城市列為重要議題，不過五年時

機能等差異，都能享有安全、安心、安定

間，建構智慧城市已成為各國施政的重點

的居住環境為目標。2012 年至 2016 年續

方向，「到 2020 年，全球智慧城市市場預

辦「全人關懷生活環境科技計畫」，以強化

估超過三千億美元」，在智慧城市領域的領

無障礙相關法令技術及提升無障礙設施設

先企業奧雅納（Arup）集團估算。智慧城

備水準，配合相關照顧服務政策與科技，

市的效益是什麼？全球已有上百個城市接

以使所有人都能享有安全、便利與友善之

受 IBM 專案補助建置智慧城市藍圖，IBM

居住環境等（游輝禎、徐志宏，2013）。從

政府和政策事務部協理秦素霞表示，智慧

老人生活環境或住宅之規劃設計，不論是

城市是透過物聯網蒐集連結所有資料，分

在空間形式之規劃或是服務設備系統之建

析後進行智慧決策，一是提升治理效率，

置，均需要考量社會照顧體系與健康照護

二是創造新價值（林倖妃、余佩樺，2016）。

模式，才能讓居住環境發揮相輔相成之功

老人居住環境大多想要靠近市場、購物商

能，而如何與住宅社區環境或是整體都市

圈、遠離都市的塵囂、有便捷的大眾運輸

環境有效聯結和建設成本能符合居住者經

工具、醫療設施和有和睦的社區人文環境

濟負擔範圍，均與交通運輸、休閒服務、

等，這些都是退休老人居住規劃的重點，

經濟安全密切關連，未來需相互整合，才

故生活機能的便利性是居住選擇的重要選

能由單一住宅、社區以至都市環境形成完

項，要達到全齡宅的路看似很遠，但是只

整的服務輸送網絡。

要持續走下去，終究能看到美好的風景。 ﹙本文作者：陳燕禎為育達科技大學健康

四、建構友善智慧的城市藍圖

照顧社會工作系副教授；楊立華為玄奘大學社會福利與社會工作系助理教授；陳怡

建構友善智慧的城市藍圖是臺灣下一波競爭力崛起的機會，隨著「物聯網」（IoT）

君、黃大綱為嶺東科技大學國際企業研究

的浪潮，智慧城市已成為城市及產業發展

所碩士﹚

的重要領域。臺北提出智慧銀髮健康宅公

關鍵詞：全齡住宅、通用設計、居住安排、新三代同堂、友善環境

共服務，是因為臺北為六都之中最快進入超高齡都市，要把弱項轉為強項，對老人

參考文獻石泱（2009）。〈不同居住型態老人社會支持與生活適應影響因素之研究〉，《東吳社會工作學報》，第 21 期，頁 27-54。臺北：東吳大學。石崇良、楊育珊（2014）。《參加 2014 年美國公共衛生協會（APHA）年會》。衛生福利

社區發展季刊

158 期

127

中華民國 106 年 6 月

專題論述

部公務出國報告。臺北：衛生福利部。任卓、馮克芸譯（2009）。《尋找你的幸福城市－你住的地方決定你的前途（Who’s Your City: How the Creative Economy Is Making Where You Live the Most Important Decision of Your Life）》。原作者：Richard Florida。臺北：天下文化。何曰昌、張凱葳（2013）。〈科技智慧宅好變通無障礙宅修繕抓眉角打造老年人宜居生活空間〉。《財訊趨勢特刊》，第 40 期。臺北：財信雜誌社。呂寶靜（2001）。《老人照顧－老人、家庭、正式服務》。臺北：五南圖書出版公司。李武育、林亨然（2016）。《日本因應高齡化社會之社會政策發展趨勢》。國家發展委員會公務出國報告。臺北：國家發展委員會。李梅英（2008）。《趨勢？商機？福利？－臺灣老人住宅發展趨勢之系統分析》，東吳大學社會學系碩士論文。臺北：東吳大學。沈淑芳（1995）。〈論老年的家庭問題〉，《社會建設》，第 89 期，頁 114-120。林如萍（1998）。〈農家代間情感之研究－老年父母與其最親密的成年子女〉，《中華家政學刊》，第 27 期，頁 68-83。臺北市：中華家政學會。林松齡（1993）。〈老人社會支援來源與老人社會需求：兼論四個社會支援模式〉，載於王國羽主編，《社會安全問題之探討》。嘉義：中正大學。林倖妃、余佩樺（2016）。〈智慧城市下一波臺灣競爭力〉。《天下雜誌》，第 608 期。臺北市：天下雜誌。洪婉純（2000）。《彰化縣老年人居住狀況與代間互動關係之研究》。東海大學社會工作學系研究所碩士論文。臺中：東海大學。胡幼慧（1995）。《三代同堂：迷思與陷阱》。臺北：巨流。唐峰正（2016）。〈因應高齡化社會之全方位住宅趨策－通用設計〉。《國土及公共治理季刊》，第 4 卷第 1 期，頁 136-142。臺北：國家發展委員會。陳玉偵（2011）。《社會變遷下高齡者樂活住宅模式之研究》，國立政治大學地政研究所碩士論文。臺北：國立政治大學。陳政雄（2006）。〈老人住宅整體規劃理念〉。《臺灣老年醫學雜誌》，第 1 卷第 3 期，頁 122-139。臺北：臺灣老年學暨老年醫學會。陳肇男（1999）。〈90 年代臺灣地區老人之居住安排〉。載於胡勝正編，《老年人問題與政策研討會論文集》（頁 263-322）。臺北：財團法人孫運璿學術基金會。陳燕禎（2007）。《老人福利理論與實務：本土的觀點》。臺北：雙葉。陳燕禎（2012）。《銀髮產業照顧發展趨勢：整合的觀點》。臺北：威仕曼文化。陳燕禎（2015）。《老人福利服務理論與實務：本土觀點（二版）》。臺北：雙葉。2015 年 1 月出版。頁 1-558。社區發展季刊

158 期

128

中華民國 106 年 6 月

陳燕禎．楊立華．黃大綱．陳怡君

老人幸福居：全齡住宅與通用設計之探討

陳燕禎、王順民（2011）。〈從活躍老化、健康促進到友善環境的長者樂活參與〉，《活躍老化研討會論文集》，財團法人孫運璿學術基金會主辦。頁 7-1 至 7-27。臺北：國家政策研究基金會。陳燕禎、陳佩琳（2012）。《幸福居：老人居住喜好與型態之探討》，發表於社會工作與高齡社會學術研討會，靜宜大學主辦。曾思瑜（1992）。〈在臺灣的居宅高齡者的居住樣態的現狀－有關臺灣高齡者的居住樣態環境之研究之一〉，《日本建築學會計畫系論文報告集（日文）》，第 439 號，頁 33-44。曾思瑜（1997）。〈臺灣高齡者住宅環境的現況和問題點〉。《建築師雜誌》，第 23 期第 1 卷，頁 92-95。臺中：建築師公會出版社。游智文（2011）。〈裝修全齡住宅國人願花 11.8 萬元〉。《聯合晚報》，2011.12.15。檢索日期：2017.01.23，網址：http://house.udn.com/house/。游輝禎、徐志宏（2013）。《高齡化社會生活環境發展之研究》，內政部建築研究所自行研究報告。臺北：內政部。黃惠聆（2013）。〈全齡住宅新顯學〉。《中時電子報》，2013.07.15。檢索日期：2017.01.23，網址：http://www.chinatimes.com。黃菁菁（2005）。〈PAPI 日本未來屋，讓你捨不得出門〉。《中國時報》。2005.12.05。葉光輝（1997）。〈年老父母居住安排的心理學探究：孝道觀點的探討〉。《中央研究院民族學研究所集刊》，第 83 期，頁 121-168。臺北：中央研究院民族學研究所。葉思含（2016）。〈搶食銀髮商機全齡退休宅房市新亮點〉。《自由時報》，2016.09.17。檢索日期：2017.02.04，網址：http://news.ltn.com.tw/news。彭光輝、蔡淑瑩、張亦君、賴緯駿、官美吟、邱雨柔（2011）。《研訂通用化住宅規劃設計手冊》。內政部建築研究所委託研究報告。裴晉國（2002）。《科技與老人居住生活之探究》。國立臺灣大學國家發展研究所博士碩文，未出版，臺北市。齊力（1997）。〈大臺北地區中年人的老年居住安排期望〉，收錄於孫得雄，齊力，李美玲編，《人口老化與老年照護》，頁 358-391。臺北：中華民國人口學會。蔡惠芳（2016）。〈不動產市場新藍海－少子化趨勢全齡宅興起〉。《中時電子報》， 2016.10.04。檢索日期：2017.01.30，網址：http://www.chinatimes.com/。衛福部國民健康署（2016）。〈104 年高齡友善城市調查公布〉。衛福部國民健康署新聞稿， 2016.03.31。檢索日期：2016.12.31，網址：http://www.hpa.gov.tw/Home/Index.aspx。蕭郁芬（2003）。《自費安養設施高齡者休閒行為的活動領域探討－以臺南地區三家自費安養設施為例》，國立雲林科技大學空間設計研究所碩士論文。 Chappell, N. L. (1991). 社區發展季刊

158 期

Living arrangements and sources of caregiving. Journal of Geron129

中華民國 106 年 6 月

專題論述

tology, 46(1), S1-S8. Kobrin, F. E., & C. Goldscheider (1982). Family extension or nonfamily living: Life cycle, economic, and ethnic factors. Western Sociological Review, 13(1), 103-118. Malizia, E. E. (1993). Marketing accessible housing: A new approach. Journal of Housing, 50(5), 205-211. Michael, R. T., Victor, R. F., & R. S. Sharon (1980). Changes in the propensity to live alone: 1950-1976. Demography, 17, 39-53. Soldo, B. J., Wolf, A., & E. M. Agree (1990). Family, households, and care arrangements of frail older women: A structural analysis. Journal of Gerontology, 45(6), S238-S249.

社區發展季刊

158 期

130

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例王秀燕

各縣市在設置社區式日間照顧中心、老人

壹、前言

福利機構等較多偏向選擇於公有的綜合大東村八街居民、不要日照中心

樓〈福利服務中心、綜合大樓、閒置空間〉

臺中縣政府委託伊甸社會福利基金會

或獨立的建築設置等。

在太平市設置屯區老人日間照顧服務

內政部於 2016 年 8 月 25 日訂定「社

中心，遇到當地社區居民反對，認為

會住宅實施方案」與行政院核定「整體住

老人有礙觀瞻，還會帶來疾病，甚至

宅政策」，將社會福利業務導入社會住宅，

拉低房價。伊甸社會福利基金會溝通

讓社會住宅成為地區性社福基地；社會住

多次都無法平息反對聲浪，感嘆政府

宅結合社福支援設計，保留一定空間供社

美意無法讓民眾接受，社會處則希望

區長照服務、托育設施、青年創業空間等

再多溝通〈聯合報，2000〉。

附屬設施之用，並增訂非營利法人得承租

社區反彈，屯區老人日照喊卡

公有社會住宅轉租經濟或社會弱勢之規定

臺中縣政府委託伊甸社會福利基金會

〈行政院，2015〉。內政部未來將建立社會

在太平市設置屯區老人日間照顧服務

住宅經營管理原則，讓各地政府將綠建

中心，經評估選定太平市一處社區當

築、智慧建築、社福業務導入社會住宅，

據點，8 月 24 日晚間召開說明會，住

以提升周邊社區生活品質，社宅低樓層部

戶擔心影響生活品質，情緒激動要求

分，將提供更廣泛公共空間。社會住宅結

另覓地點。〈自由時報，2000〉。

合社福支援是以促進社會融合為出發點，

這個案例暴露一個現象，將社會福利

尤其目前國內全力推動的「長照十年計畫

服務導入住宅區，尤其是高齡人口群的服

2.0」，如 A-B-C 服務點規劃的日間照顧中

務設施時，當社區居民對高齡人口特質認

心、日間托老據點等，有其實質意義。惟

識不足時，易出現社會排除的現象，目前

如何以政府的住宅政策引導各縣市重視這

社區發展季刊

158 期

131

中華民國 106 年 6 月

專題論述

個議題，將阻力降到最低落實社區式長照

生，社會排除之面向並非只是單純是所得

服務是很重要課題。

匱乏，如在生活安置上，如住宅、健康、

本文擬探討將社會福利業務導入社會

教育及社區等亦產生排除現象。同時，社

住宅議題尤其是長照社區式服務，可以努

會排除可能因某個制度體系瓦解而產生的

力的作為。主要內容包含社會排除與社會

結果〈張菁芬，2004〉。本文主要探討在住

包容、社會住宅意涵、國內與住宅有關政

宅層面的相關議題。

策落實社會包容（或避免社會排除）之正

社會排除概念最大特徵是社會排除概

義原則、社會住宅結合社福支援發展過程

念所指涉面向已不是單指經濟匱乏，而是

遭遇之問題以及可努力之道，期待對推展

排除的多面向所造成個人經濟面與非經濟

社會福利業務導入社會住宅的相關實務與

面匱乏及剝奪的動態累積過程，「多面向」

運用有所助益。

與「動態」累積以及強調「群體」與「關係性」問題（Percy-Smith, 2000; Room, 1999

貳、文獻探討

）。社會排除涉及相關面向 Peace（2001）認為涉及下列部分：

一、社會排除與社會包容

1.被排除人口群的類別，例如性別、年齡或失能等類型而被排除或受到社會經

社會排除概念常用在社會政策分析

濟及文化而邊緣化的人口群等。

上。社會排除最根本關注的是社會整合

2.排除的各種類型，例如新貧、社會

（integration）和凝聚（cohesion），與涂爾幹（Emile Durkheim）及莫頓（Robert K.

邊緣化、民主、文化的排除等。

Merton）理論的觀點類似（Levitas, 1998;

3.加深排除的各種因素，例如缺乏重

Born and Jensrn, 2002）。因此，在論及社會

要資源、公平的對待（如社會歧視、偏見、

包容的概念時，得先討論社會排除。

敵意）等。 4.隱喻的排除狀態、情況或場所，例

(一)社會排除

如持續衰敗的狀態、排除的循環、貧窮陷

社會排除（social exclusion）簡單的

阱、工作關係的解離、風險的情境等。

說，就是把社會成員從社會團體中排除出

5.排除因結構成因部分，如個人所難

去的現象〈王永慈，2001〉。然而社會福利

以掌握的部份，例如，童工或是從事危險

的功能之一是促進社會的整合，就社會政

或低技術工作者受到的就業排除。 6.排除對的心理社會影響，例如，心

策的領域來說，若個人所應享有的社會權

理問題、認同或目標喪失等。

遭到剝奪，而此種剝奪一般非個人所能控制的狀況時，稱之為社會排除（黃源協、

本文探討部分主要在因年齡或失能的

蕭文高，2016）。1990 年代社會排除的新

人口群的特質而加深社會排除因素，致產

面向乃結合法國及 Anglo-Saxon 傳統而產

生社會歧視、偏見、敵意等。在住宅方面

社區發展季刊

158 期

132

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

尤其是公部門提供之社會住宅，保留一定

，社會住宅名詞定義僅是概念指稱，各國

空間作為福利服務，如支援發展社區式長

中央與地方政府實際運作所使用之名稱不

照服務的現況和遭遇問題。

一，例如美國稱之為 affordable housing、日本稱公營住宅、香港稱公共屋邨（簡稱

(二)社會包容

公屋）、新加坡與馬來西亞稱組合房屋（簡稱組屋）等〈維基百科，2017〉。

對抗社會排除的政策，就是社會包容（social inclusion）政策，其主要目的是將

所稱社會住宅必要條件或特徵是採

社會成員盡可能地包容納入社會團體中。

「只租不賣」方式，價格通常低於一般市

社會包容指的是「基於市場動力，機會自

價。

由及具內在連帶責任價值使命企業以及互 (二)我國住宅法

動支持體系調和組織的系統，以確保開放去接近福利給付及保護社會成員」

我國社會住宅政策施行依不同年代或

（Giddens, 1998; Percy-Smith, 2000），張菁

政策而有不同名稱，如平價或出租住宅、

芬（2005）另指出英國經濟與社會融合中

國宅、公營住宅、青年住宅、勞工住宅等

心對社會融合的定義為：「社會融合為一個

等。若從法源基礎討論，則是 2011 年 12

確保每個人在其生活中能達致、發揮他們

月 30 日公布施行的「住宅法」，並於 2016

的潛能（不論他們的經驗和環境）的過

年修正，其中第 3 條所稱社會住宅：「指由

程」。我國「住宅法」對於社會住宅政策，

政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用

規定至少提供百分之三十以上比率出租予

之住宅及其必要附屬設施〈法務部，2016

經濟或社會弱勢者居住或保留一定空間作

〉。國內現有的臺北市出租國民住宅、臺北

為福利服務之需，主要目的在減少社會排

市平價住宅、臺北市老人住宅、新北市原

除，認為國家有責任透過社會服務的提供

住民專案出租住宅等，性質上均屬於社會

而致力於社會融合。

住宅，臺北市政府興辦之公營出租住宅，提供適當比例供經濟社會弱勢者居住，亦

二、社會住宅

屬於社會住宅。為避免產生標籤化的問題，凡符合住宅法中社會住宅定義之出租住

(一)社會住宅意涵

宅，各地方政府得以不同之方式命名，不

社會住宅（social housing）在歐洲亦

受限一定要冠上○○社會住宅之名稱〈行

稱之為「社會出租住宅」（Social Rented

政院，2011〉。基於此，臺灣因為年代、法

Housing），是指政府直接興建、補助興建

源和地方政府的政策等，對於社會住宅名

或民間擁有之適合居住房屋，採「只租不

稱並未強制規定，惟如符合政府直接興建

賣」模式，以低於市場租金或免費出租給

、補助興建或民間擁有之適合居住房屋，

所得較低的家戶或特殊的弱勢對象的住宅

採「只租不賣」模式，以低於市場租金或

社區發展季刊

158 期

133

中華民國 106 年 6 月

專題論述

免費出租給所得較低的家戶或特殊的弱勢

三、國內與住宅有關政策落實社會包容（或避免社會排除）之正義原則

對象的住宅等，均屬於社會住宅範疇。 (三)社會住宅在社會政策與立法涵義社會住宅在社會政策與立法涵義，依 Esping-Andersen （ 1990 ）的去商品化（

(一)提供適當比例供經濟社會弱勢者居住

decommodification）概念，指的是「國家

行政院於 2016 年 9 月 1 日通過「住宅

提供給個人免於市場力量之運作的自由，

法」修正草案，社會住宅保障經濟或社會

並協助其公民得以獨立於勞動市場之外而

弱勢者入住比率提高為 30%。政策上並將

具有某種社會所接受的生活」。準此，在住

於 8 年內提供社會住宅 20 萬戶（直接興建

宅福利權的取得，非市場因素的分配原則

12 萬戶，包租代管 8 萬戶）〈行政院，

外，社會住宅以社會中經濟弱勢群體為對

2016〉。所謂保障經濟或社會弱勢者入住，

象，或社會福利業務導入社會住宅，提供

依住宅法第 4 條〈法務部，2017〉所稱的

服務給需要人口群，提升居住品質和福利

出租予經濟或社會弱勢身分者，指下列規

為目的其均具有去商品化特質。因此，社

定之一者： 1.低收入戶或中低收入戶。

會住宅在社會政策與立法涵義有二： 1.基於國民基本權－社會權範圍

2.特殊境遇家庭。

政府提供社會住宅，是基於國民基本

3.育有未成年子女三人以上。

權－社會權範圍，社會權包含生存、健康、

4.於安置教養機構或寄養家庭結束安

受教、工作、住宅與財產等，亦即住宅及

置無法返家，未滿二十五歲。

財產形成權包含在內。在住宅方面以社會

5.六十五歲以上之老人。

中經濟弱勢群體為對象，以及將社會福利

6.受家庭暴力或性侵害之受害者及其

業務導入社會住宅等，視為國民基本權。

子女。

2.政府介入住宅政策

7.身心障礙者。

國家介入提供社會住宅給經濟弱勢群

8.感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後

體使其免於市場力量之運作的自由，並協

天免疫缺乏症候群者。

助其得以獨立於勞動市場之外，使其容易

9.原住民。

取得福利服務，擁有某種社會所接受的居

10.災民。

住生活品質，係基於住宅福利權。

11.遊民。 12.其他經主管機關認定者。

社區發展季刊

158 期

134

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

表1

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

與住宅有關政策上落實社會包容

政策或法規

標題或法條

內容

2011 年社會六、居住正義邁向公平、包容與正義的新社會福利政策綱與社區營造

（二）政府應結合民間，以各種優惠方式，鼓勵民間參與興

領

辦專供出租之社會住宅，除提供適當比例租予具特殊情形或身分者外，並提供外地就業、就學青年等對象租住。

2011 年行政（三）入住者為避免產生標籤化問題，本方案社會住宅將貫徹混合居住原院社會住宅混居，促進社則，以促進社會融合，實際混居比例由地方政府依據基地之短期實施方會融合

定位、當地人口結構與社會需求訂定之。

案 2011 年住宅第 3 條

社會住宅為由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並

法

應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。

2013 年社會 16-1 條

為照顧低收入及中低收入戶得到適宜之居所及居住環境，各

救助法修法

級住宅主管機關得提供住宅補貼措施：包含一、優先入住由政府興辦或獎勵民間興辦，用以出租予經濟或社會弱勢者居住之住宅。

2017 年住宅

第4條

法

主管機關及民間興辦之社會住宅，應以直轄市、縣（市）轄區為計算範圍，提供至少百分之三十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者〈修正由百分之十提高到三十〉。

資料來源：整理自法務部〈2011；2013；2017〉；行政院〈2011〉。

雙贏〈行政院，2015〉。上述政策將社會福 (二)社會住宅結合社福支援

利業務導入社會住宅在「住宅政策」中，

依行政院於 2015 年 10 月 22 日核定的

亦已思考社區包容觀點，但要如何實施？

「整體住宅政策」三、政策內涵（二）提

強調為了減少周邊社區反彈必須與民眾溝

供多元居住協助 3.優先興辦社會住宅以維

通，成為要務，為什麼？因為過去在執行

護國人居住權益。其中(1)以多元方式興辦

中有不少案例，尤其是在設置失能人口群

社會住宅，社會住宅的硬體設計需考量促

的社區長照服務時產生社會歧視、偏見、

進社區居民的融合，並加強運用社區營造

和敵意的現象。讓社區式長照服務無法順

與民眾溝通，以減少周邊社區反彈，創造

利進行。

社區發展季刊

158 期

135

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表2

社會住宅保留一定空間作為福利服務

政策或法規

標題或法條

內容

2011 年社會福六、居住正義邁向公平、包容與正義的新社會利政策綱領

與社區營造

〈四）政府提供之社會住宅，應保留一定空間作為福利服務或社區活動之用。

2013 年社會 16-1 條

為照顧低收入及中低收入戶得到適宜居所及居住環境，各

救助法修法

級住宅主管機關得提供住宅補貼措施，包含一、優先入住由政府興辦或獎勵民間興辦，用以出租予經濟或社會弱勢者居住之住宅。

2015 年社會社會福利業務讓社宅成為地區性社福基地；社會住宅結合社福支援部住宅實施方案導入社會住宅分，保留一定空間供社區長照服務、托育設施、青年創業空間等附屬設施之用，並增訂非營利法人得承租公有社會住宅轉租經濟或社會弱勢之規定。 2017 年住宅 22 條

社會住宅於興辦期間，直轄市、縣（市）政府應課徵之地

法

價稅及房屋稅，得予適當減免。第一項社會住宅營運期間作為居住、長期照顧服務、身心障礙服務、托育服務、幼兒園使用之租金收入，及依第十九條第一項第五款、第六款或第二項第四款收取之租屋服務費用，免徵營業稅。第一項及前項租稅優惠，實施年限為五年，其年限屆期前半年，行政院得視情況延長之，並以一次為限。

資料來源：整理自法務部〈2011；2014，2017〉；行政院〈2011；2015〉。

顧，指的是：「身心失能持續已達或預期達

四、社區長照服務

六個月以上者，依其個人或其照顧者之需

依 2015 年「社會住宅實施方案」所稱

要，所提供之生活支持、協助、社會參與、

社會住宅結合社福支援部分，保留一定空

照顧及相關之醫護服務」〈法務部，2017〉。

間供社區長照服務。可從長期照顧法與長

該法的 9 條對於長照服務其提供方式，區

期照顧十年 2.0 計畫說明：

分有以下三種： 1.居家式：到宅提供服務。

(一)長期照顧法

2.社區式：於社區設置一定場所及設施，提供日間照顧、家庭托顧、臨時住宿、

依「長期照顧法」第三條所謂長期照社區發展季刊

158 期

136

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

團體家屋、小規模多機能及其他整合性等

家屋、小規模多機能及其他整合性等服務

服務。但不包括第三款之服務。

等。

3.機構住宿式：以受照顧者入住之方 (二)長期照顧十年 2.0 計畫

式，提供全時照顧或夜間住宿等之服務。 4.家庭照顧者支持服務：為家庭照顧

依據「長期照顧十年計畫 2.0 」（ 106~115 年）（核定本），建構社區整體照

者所提供之定點、到宅等支持服務。 5.其他經中央主管機關公告之服務方

顧服務體系－A-B-C 服務，包含 A 級（社

式。

區整合型服務中心）、B 級（複合型日間服

社會住宅結合社福支援部分，保留一

務中心）以 C 級（巷弄長照站）服務中心

定空間供社區長照服務，所稱的社區長照

為定點提供服務〈衛生福利部，2016〉。見

服務，一般指的是社區式的照顧服務，包

表 3。

含日間照顧、家庭托顧、臨時住宿、團體

表3

長期照顧十年 2.0 計畫 A-B-C 服務點規劃

項目 A 級社區整合型服務中心 B 級複合型日間服務中心場域 1.醫院/綜合醫院

1.日照中心/日間托老據點。1.居家護理所/居家服務提

2.小規模多機能/日照中心 2.衛生所/物理治療所/職能 3.護理之家/衛生所 4.偏鄉長照據點場域服務

C 級巷弄長照站

治療所。 3. 診所 / 社區醫療群（醫

供單位。 2.社區照顧關懷據點/農漁會/社區發展協會/村里辦公處/社會福利團體等。

師）。

3.衛生所/樂智據點。服務 1.組成社區健康照顧團隊提供日間托老服務。服務包提供短時數看顧衰弱或輕內容

－由護理師、社工、照管括：緩和失能服務、共餐服度失能者「照顧服務」。服專員及照顧服務員組務、體適能、諮詢服務及輕務包括：社區預防保健、電成；或由醫師、護理師、度失能復健相關課程。

話問安、關懷訪視、餐飲服

物理治療師、職能治療由

務、體適能、自立支持服務

師、營養師、社工及照顧

等。

服務員等人組成。 2.優化初級預防功能，提供 B 級與 C 級督導與技術支；結合區域醫療資源，轉銜在宅臨終安寧資料來源：衛生福利部〈2016〉

社區發展季刊

158 期

137

中華民國 106 年 6 月

專題論述

社會住宅結合社福支援部分，保留一

一些問題，包括治安，還有一些社工

定空間供社區長照服務，所稱的社區長照

師的輔導，把這些人引進來是不是會

服務，依「長期照顧十年計畫 2.0」A-B-C

造成我們治安上的疑慮？還有像是交

服務點，係在建構社區整體照顧服務體

通規劃好像也不足…」〈臺北市政府，

系，亦呼應「長期照顧服務法」。因此，社

2016；社區居民 A○○〉。

區長照服務，一般包含小規模多機能/日照

上述案例和輿論報導與臺中縣初期在

中心、日照中心/日間托老據點、社區照顧

住宅區委託伊甸社會福利基金會設立社區

關懷據點、樂智據點等。

式日間照顧服務中心的狀況相似。治安問題，拉低房價「內政部日前公布包括臺北市萬華青

參、社會住宅結合社福支援發展過程遭遇之問題

年段、松山寶清段及臺北縣中和秀峰段、三重大同南段與同安厝段等五處

行政院核定的「整體住宅政策」政策

社會住宅建地，地方卻出現反對聲

內涵中對於硬體設計，如社會住宅結合社

浪…，中和秀峰里居民甚至醞釀抗

福支援，目的在促進社會包容，但過去執

爭。中和市長表示，秀峰里一下子住

行過程中確實曾遭周邊社區反彈或產生社

進五百多戶，道路不敷使用，停車問

會歧視、偏見和敵意的狀況，可從以下案

題更嚴重，不適合做社會住宅。社區

例，作一討論：

居民則認為，社會住宅恐讓鄰近鄉鎮的弱勢戶集中，住民複雜化會造成治

(一)對弱勢人口存有歧視或刻板印象

安問題，並使房價下滑。三重大同南

社會住宅結合社福支援部分，提供弱

段居民則認為，容易產生新的社會問

勢人口群相關服務，不管是提供適當比例

題，拉低附近房價…」。〈人間福報，

租予具特殊情形或身分者或作為相關設

2010〉。

施，仍存在有有歧視或刻板印象，如臺北

有礙觀瞻，帶來疾病，拉低房價

市文山區木柵段基地公共住宅社區公聽

「臺中縣政府委託伊甸社會福利基金

會：

會在太平市設置屯區老人日間照顧服

治安上的疑慮

務中心，遇到當地社區居民反對，認

「……我們也知道自己是不是剛剛在

為老人有礙觀瞻，還會帶來疾病，甚

討論的是不是有那種排斥說低收入戶

至拉低房價。伊甸社會福利基金會溝

的問題，可是我們發現說市政府現在

通多次都無法平息反對聲浪，感嘆政

這些比較平民平價的住宅，像是安康

府美意無法讓民眾接受，社會處則希

社區這邊的，目前它的管理方式我們

望再多溝通」〈聯合報，2000〉。

就覺得很差勁，因為他們也常常發生社區發展季刊

158 期

138

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

實環境中，一般租屋市場較不易有完善的 (二)社會住宅標籤化與鄰避效應

無障礙空間，因此，社會住宅提供相關設施常基於滿足提供弱勢擁有無障礙空間的

目前「住宅法」為中央住宅政策與法

權利。

規，但實際執行的地方政府，除了臺北市外，很多地方政府不一定有足夠的土地和

弱勢無法找到完善無障礙空間

資金興建社會住宅，即便是臺北市積極推

「…都會區蝸居於社會邊緣的獨居老

動仍存在標籤化與鄰避效應。

人、身心障礙者、單親家庭、低收入

居住品質變差、原住戶歧視

戶等，因為大眾刻版印象而飽受租屋

「2015 年臺北市政府宣布要將捷運

市場的歧視，遭受拒租、租期未滿被

聯合開發大樓的住宅出租作為社會住

趕走者經常見之，甚至連看屋的機會

宅，現住戶群起反對，害怕社會住宅

都沒有，只能被迫接受品質窳劣的頂

會使得居住品質變差、房價下跌；這

樓加蓋、地下室等簡陋住宅。縱然市

些反對意見在網路上引發批評，網友

府提供租金補貼，仍無法完全協助弱

除了批評抗爭的原住戶歧視社會住宅

勢於租屋市場解決居住問題，包括找

的租戶外，還有鄉民在 PTT 上爆料

不到合適的居所者，如老人、肢體障

稱，臺北橋站聯合開發住宅的抗議住

礙者需要完善無障礙空間；遭歧視排

戶代表其實是房仲業者，出面抗爭是

擠者如精障、智障等…」〈臺北市政

為了保障投資利益，引發討論」〈報

府，2016〉。

橘，2015〉。

雖然社會住宅提供相關設施乃基於滿

鄰避效應

足弱勢的無障礙空間，但協助過程仍需讓

「臺灣社會住宅一詞在社會大眾想法

公民參與了解其處境，如臺北市公共住宅

是提供給社會排除人口居住之住宅，

特殊身分保障戶分配機制的公民論壇，乃

影響附近住宅品質之虞而遭致反對。

因低收入戶、獨居老人等，在實務上房東

內政部於 2010 年舉辦居民座談會

因汙名印象不願承租給獨居老人等弱勢，

中，居民紛紛表示同意興建社會住

甚至連看屋的機會都遭到婉拒，要找到無

宅，但強烈反對興建於其住家附近，

障礙空間更是不易。

看出社會住宅已被邊緣化，不容易被附近居民接受…」〈維基百科，2017〉。 (三)社會住宅提供相關設施基於租屋市場不易有完善的無障礙空間

肆、社會包容的觀點融入社會住宅結合社福支援設計的可能作為

不管是提供適當比例租予具特殊情形

政府興建社會住宅以混居為目標，大

或身分者或作為社會福利相關設施，在現

都基於融合社區以消除標籤化問題。政策

社區發展季刊

158 期

139

中華民國 106 年 6 月

專題論述

的目標在於可以引導以社會包容的觀點在

「公共住宅特殊身分弱勢之排序機

社會住宅中讓有需要的人容易取得福利服

制，備受相關住宅、社福團體及社會

務，增加福利的可近性。在臺灣正面臨快

大眾矚目及重視，秉持「開放政府」

速老化的時代挑戰社會住宅結合社福支援

及「公民參與」原則，本案將以公民

設計的政策，提供社區長照服務之需有其

審議方式辦理，業於 2016 年 4 月邀請

迫切需要，但我們還可以做哪些努力？讓

相關專家學者、社福團體辦理 1 場大

這個設計落實，未來亦可帶動各地方政府

型預備會議，2016 年 5 月將辦理 2 場

一起推展，以下提出幾項可能的作為：

公民論壇，並同步透過國發會公共政策網路參與平臺(Join)收集公民意見

一、意識培力－居住權的價值觀

及訴求，未來將針對上開不同意見管

為什麼社區居民不願意與弱勢為鄰？

道進行歸納，併入後續 2 場政策共識

對弱勢存有歧視現象，尤其是老年人口的

會議研商討論〈臺北市政府，2016〉。

社會歧視。以 2010 年臺中縣的興建社區式金會取得房東的合法租賃契約但仍遭當地

三、累積更多成功案例，創造新的價值

的社區居民反對，甚至在地民意代表帶頭

伊甸基金會募款設立的「伊甸大林雙

反對，理由是大多數社區居民認為老人有

福園區」，位於臺南，主要服務的對象是低

礙觀瞻，會帶來疾病，甚至拉低房價。要

收入戶、單親家庭以及獨居老人等，是社

改變這個價值觀，就必須深耕意識培力，

會宅的一個正向案例。或許可以彙集更多

過程中透過對話以及透過各種資訊管道讓

成功案例，創造的新的價值。

日間照顧中心為例，雖然伊甸社會福利基

社區居民有獲得正確資訊的機會，如認識

公共住宅結合社會福利所創造的新的

老年人口的身體變化，並非傳染病、社會

價值

住宅設置社區長照中心作為社會福利制度

「在臺南有大林國宅，伊甸基金會就

的一環的重要性等，首要改變居民的看法

是買了一棟國宅當作社會住宅，…我

與正確認知，以降低社會上的階級差距。

們要進去之前，很多居民也是非常反對，也很擔心我們會不會帶傳染病，

二、參與式的規劃

最擔心的就是安全問題，我覺得這是

臺北市政府在萬華、松山興建的社會

很正常的，如果換作是我，我也會很

住宅在規劃時有不少住戶反對，但政府必

擔心，…但我想在我們 2、3 年的經驗

須加以說明，住宅的規劃和營運上必須納

走下來，我想用另外一個角度跟大家

入居民意見，才能達到雙贏。如公共住宅

分享，我的公司伊甸基金會就在這附

特殊身分保障戶分配機制公民論壇是正向

近，所住的社區所面臨的是一個集體

的參與式是規劃。

老化的情況，我剛剛在查文山區的老

社區發展季刊

158 期

140

中華民國 106 年 6 月

王秀燕

從社會包容的觀點探討社會住宅結合社福支援的設計－以社區長照服務為例

人比例是多少？當我們家中的長輩，

結合社福支援設計，保留一定空間提供社

如果今天不小心中風了，或者是行動

區長照服務，是一個新的里程碑，期待在

不便，他現在這個住宅的地方是不是

政府的住宅政策引導下，結合長照 2.0 社

可以滿足他的需要呢？…」〈臺北市政

區整體照顧服務體系的相關服務，可以達

府，2016；專家學者 B○○〉。

到落實居住正義的理想。（本文作者為靜宜大學社會工作與兒童少年福利學系助理教授）

伍、結語

關鍵詞：社會排除、社會包容、社會住宅、社區長期照顧服務

臺灣社會對於居住權的價值觀仍有很多需要努力空間，將社會福利業務導入社會住宅，讓社會住宅成為地區性社福基地

參考文獻人間福報電子報〈2010〉。《社論－正確看待社會住宅》，資料檢索日期：2017.03.16。網址：www.merit-times.com.tw。王永慈〈2001〉。社會排除：貧窮概念的再詮釋，《社區發展季刊》，95，72-84。行政院〈2015〉。《整體住宅政策》。臺北：內政部營建署。行政院〈2011〉。《社會住宅短期實施方案》，臺北：行政院。臺北市政府〈2016〉。《文山區木柵段基地公共住宅第一場公聽會會議紀錄》，資料檢索日期：2017.03.20。網址：http://www.udd.gov.taipei/phhearing/download/1050310 臺北市政府〈2016〉。《臺北市公共住宅特殊身分保障戶分配機制公民論壇會議資料》，資料檢索日期：2017.03.20。網址：https://join.gov.tw/attachments 自由時報〈2000〉。社區反彈屯區老人日照喊卡。《自由時報》第 B5 版。法務部〈2017〉。《住宅法》，資料檢索日期：2017.03.20。網址： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0070195 法務部〈2017〉《長期照顧服務法》。檢索日期：2017.03.26。網址： law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1 法務部〈2013〉。《社會救助法》，資料檢索日期：2017.03.20。網址： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050078 報橘〈2015〉。《日、韓社會住宅比例是臺灣 80 倍，這些年我們追求了誰的公平與正義？》資料檢索日期：2017.03.12。網址：https://buzzorange.com/2015/03/13/socialhousing/ 黃源協、蕭文高（2016）。《社會政策與社會立法三版》，臺北：雙葉。

社區發展季刊

158 期

141

中華民國 106 年 6 月

專題論述

維基百科〈2017〉。《社會住宅》，資料檢索日期：2017.03.12。網址： https://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%A4%BE%E6%9C%83%E4%BD%8F%E5%AE%85 張菁芬（2005）。《社會排除現象與對策：歐盟的經驗分析》，臺北：松慧。張菁芬〈2004〉。空間的排除與區域網絡服務模式－以社子地區為例，《社區發展季刊》， 106，271-284。聯合報〈2000〉。東村八街居民、不要日照中心《聯合報》第 B1 版。衛生福利部〈2016〉。《長期照顧十年計畫 2.0（106~115 年）（核定本）》，臺北：衛生福利部。 Born, A. and Jensen, P. H. (2002). A Second Oder Reflection on the Concept of Inclusion and Exclusion, in J. G. Andersen and P. H. Jensen (eds), Changing Labour Markets, Welfare Policies and Citizenship, pp. 257-279, Bristol: Policy Press. David Byrne, Social Exclusion.

Buckingham: Open University Press, 1999.

Esping-Andersen, G. (1990). The Three Wolds of Welfare Capitalism (Princeton, Princeton University Press). Giddens, Anthony (1998). The Third Way: The Renewal of Social Democacy, Cambridge: Polity Press. Percy-Smith, J. (2000). Introduction: the Contours of Social Exclusion, in J. Percy-Smith (ed.), Policy Responses to Social Exclusion: Toward Inclusion?, pp.1-21. Buckingham: Open University. Peace, R. (2001).

Social Exclusion: A Concept in Need or Definition? Social Policy Journal

of New Zealand, 16: 17-35. Room, G. (1998). Social Exclusion, Solidarity and the Challenge of Globalization, Interna-tional Journal of Social Welfare, 8(3): 166-174.

社區發展季刊

158 期

142

中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例蔡淑瑩．尤品雅

Petrea, 2013）。本研究以在地老化之概念為

壹、前言

基礎，調查高齡失智者目前的社區環境，依據行政院主計總處截至 2016 年 12

並參考各國文獻及彙整產官學界專家之建

月之統計，臺灣高齡人口達 13.20%，且在

議，探討高齡失智友善社區環境設計的要

臺灣行政院經濟建設委員會（今國家發展

素。

委員會）於 2012 年的報告中顯示，到 2018

貳、研究目的與方法

年高齡人口將超過 14%，即進入高齡社會。面對全球人口高齡化的發展，各種與

一、研究目的

高齡者相關的疾病、政策、福利制度、設施…等，急需關心與重視，而失智症為一

失智症患者隨著病情發展，逐漸喪失

不容忽視之議題。依據國際阿茲海默症協

生活自理能力，需要他人照顧的需求增

會（Alzheimer’s Disease International, ADI）

加，另一方面，近年發展與鼓勵在地老化

統計，2015 年全世界有 4680 萬的失智症

的生活方式，因此高齡失智友善社區將成

人口，推估每 20 年將多一倍的失智者，而

為社會發展的重要方向。本研究目的如下：

臺灣衛生福利部之資料顯示 2016 年約有

1.透過問卷與焦點團體了解臺灣高齡

27 萬的失智者（其中約有 25 萬為高齡失

失智者的社區環境，以及照顧者與專家對

智者），到 2036 年推估約有 57.8 萬失智者

社區的期望。 2.以在地老化之概念，探討符合臺灣

（約 56 萬高齡失智者），同樣在 20 年後將

的高齡失智友善社區環境設計之要素。

呈現倍數成長。失智症是醫療保健中最棘手的挑戰之

二、研究方法

一，儘管在近 25 年來科學的進步，解決失智症問題仍是國家與國際的挑戰（Pot & 社區發展季刊

158 期

本研究透過問卷法以及焦點團體法了 143

中華民國 106 年 6 月

專題論述

解臺灣高齡失智者的概況，包括高齡失智

中度）和晚期（重度），最終逐漸喪失生活

者的生活場域、生活路徑中所遇到的障礙

自理的能力。

點、照顧者或家屬的觀點、社區所提供的

二、國內外失智症相關政策

服務和資源…等。 1.問卷法

英國衛生部（Department of Health）

共調查 31 份，因受限於高齡失智者對

於 2011 年發布國家失智策略（National

時空產生錯亂或語言表達能力降低，由照

Dementia

Strategy

Equalities

Action

顧者（高齡失智者家屬）填寫，以了解目

Plan），其中有四項優先執行目標為良好的

前生活的社區環境是否對失智者友善。

早期診斷與介入、改善一般醫院的照護品

2.焦點團體法

質、讓失智者在安養院（care home）生活

邀請 14 位產官學專家參與專家座談

更好與減少使用抗精神病藥物。美國政府

會，借重其專業與經驗提供高齡失智友善

在 2011 年簽署全國失智症防治計畫法案

社區發展之建議。

（The National Alzheimer's Project Act），並於 2012 年 5 月 15 日頒布國家阿茲海默症

參、文獻回顧

計畫（National Plan to Address Alzheimer's Disease），其內容以三大原則為基礎，分

一、高齡失智者

別為強化現有資源並改善和協調現有活

高齡失智者即年滿 65 歲之失智症患

動、支持公私單位夥伴關係和改變治療阿

者，失智症（Dementia）不是單一項疾病，

茲海默症的方式。

而是一群症狀的組合（症候群），它的症狀

日本厚生勞働省（日本衛生署）於

不單純只有記憶力的減退，還會影響到其

2001 年提出針對高齡失智者的「失智症施

他認知功能，包括有語言能力、空間感、

策推進五年計畫（橙色計畫）」，並於 2010

計算力、判斷力、抽象思考能力、注意力

年到 2014 年執行；2015 年 01 月舉行的政

等各方面的功能退化，同時可能出現干擾

府部會會議中，確立了跨機構的通盤計畫

行為、個性改變、妄想或幻覺等症狀，這

－「失智症施策推進總合戰略（新橙色計

些症狀的嚴重程度足以影響其人際關係與

畫）」，在 2015 年到 2019 年進行。新橙色

工作能力（邱銘章及湯麗玉，2009）。

計畫有七大面向，分別為：1.推動對失智

醫師指出失智症大致上可分為退化性

症的理解之宣導與啟發；2.提供針對失智

和血管性兩大類，退化性失智症包括阿茲

症的及時醫療護理與照顧；3.強化早發性

海默症、路易氏體失智症、額顳葉失智症

失智症的措施；4.失智症的照顧支援；5.

…等，而血管性失智症是因腦中風或慢性

推動執行含括高齡失智者的友善社區；6.

腦血管病變所引起的（王培寧及劉秀枝，

高齡失智者的預防、診斷、治療、復健、

2014）。病程可分為初期（輕度）、中期（

照顧…等研發成果和普及化之推進以及 7.

社區發展季刊

158 期

144

中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

America, 2016）所提出的失智友善社區，

重視失智者和家屬的觀點。臺灣參酌世界衛生組織（WHO）於

小從住家的安全，大至市政府的公共建

2012 年提出的「失智症：公共衛生的優先

設，都有相關的規劃原則可借鏡。在住宅

議題」、2004 年國際失智症協會（ADI）的

方面強調讓失智者能獨立生活，並有具意

「京都宣言」和世界各國對失智症的政策

義的活動參與；診所應提供早期診斷與優

及規劃，作為政策綱領規劃之基礎，於

質護理；長照中心需要提供記憶力減退的

2014 年頒布「失智症防治照護政策綱領暨

服務與支持；地方政府應有緊急預防準備

行動方案」，主要目標為 1.及時診斷、早期

與救援措施，並提供方便且人性化的交通

治療，降低失智症風險；2.失智者及家屬

及環境；而失智友善企業與商店也是相當

可獲得需要的優質服務，維持尊嚴及良好

重要的設施；另外教堂也扮演著重要角

生活品質。此政策綱領有分為七大策略，

色，提供高齡失智者精神支持。

為 1.提升民眾對失智症防治及照護的認

英國阿茲海默症協會（ Alzheimer’s

知；2.完善社區照護網絡；3.強化基層防治

Society, 2013）對於失智友善社區的核心價

及醫療照護服務；4.發展人力資源，強化

值為－讓失智者提高意願、自信及了解其

服務知能；5.強化跨部門合作與資源整

具有貢獻。其具體實行內容包括：1.營造

合；6.鼓勵失智症相關研究與國際合作以

滿足失智者需求與照顧者意見的社區；2.

及 7.保障權益（衛生福利部護理及健康照

確保早期診斷、個性化及常態綜合護理；

護司，2014）。

3.通過提供以社區為基礎的解決方案保持獨立性；4.適當合宜的交通運輸；5.改變對

三、高齡失智友善社區

失智症的認知及理解；6.義工協助失智者

高齡失智友善社區是指理解且尊重高

參與社區生活；7.易於定位導航的物理環

齡失智者的社區，提供相關支援服務與設

境；8.確保活動包括失智者；9.響應服務失

施，甚至接納高齡失智者參與社區活動，

智者的企業；10.讓失智者認識其貢獻。

鼓勵對社區有所貢獻。而依據英國 AESOP

日本園田真理子（2010）所提出的高

財團的定義，失智友善社區應具備以下特

齡失智友善社區架構，以兩個小學校區等

質：1.在失智者的社區中感到安全；2.易於

級（約 1 萬人）所組成的日常生活圈，即

到達生活會使用到的設施；3.維持失智者

為中學校區等級的規模（人口約 2 萬人，

社交網絡以使其感到仍屬於社區（Local

高齡人口為 25%），應有輕度照顧者和重度

Government Association and Innovations in

照顧者各 250 人。社區中有高齡者住宅、

Dementia, 2012）。

各種訪問服務據點、失智症日間照顧中心、小規模多機能據點、失智症團體家屋

四、失智友善社區規劃要素

和小規模特別照顧住宅。綜合上述文獻之

美國失智友善組織（Dementia Friendly 社區發展季刊

158 期

失智友善社區規劃要素，可歸納出下列八 145

中華民國 106 年 6 月

專題論述

市場（9.9%）、宮廟（8.9%）；最重要的場

大面向： 1.醫療

域前三名為日照中心（35%）、公園綠地

包括早期診斷、個性化常態綜合護

（30%）、市集（10%）；而最需要改善的前三名為缺乏適合失智者的活動

理、緊急預防與救援。 2.照顧

（26.9%）、服務活動太少（16.7%）、設備

營造滿足失智者需求與照顧者意見的

太少（10.3%）或行動不安全（10.3%）。

社區，提供之設施包括長照中心、日照中

而依據失智友善社區規劃要素的八大面向

心、團體家屋、關懷據點…等。

分類，得出以下建議：

3.交通

1.醫療

方便、人性化且適當合宜的交通運輸。

提供 24 小時緊急醫療服務。

4.失智友善商店

2.照顧

響應服務失智者且對失智者友善的企

應增加照顧資源（包括日照中心、長照機構、團體家屋…等）。

業/商店。 5.自主環境

3.交通

住家可使其獨立生活並提供有意義的

應提供失智症者常使用的空間設施，步行 10 分鐘以內之場所。

參與。 6.自身貢獻

4.失智友善商店

讓失智者認識其貢獻。

應提供高齡失智友善商店，可讓失智

7.資訊

者自行採買物品之商店。 5.自主環境

改變對失智症的認知和理解，提供金

應提高社區中的治安使失智者能夠安

融保險的規劃諮詢。 8.精神支持

心在社區中活動。 6.自身貢獻

確保活動包括失智者，宗教場域歡迎

透過符合高齡失智者的活動－唱歌表

並支持失智者。

演，娛樂大眾，讓高齡失智者認識其貢獻。

肆、問卷調查及專家焦點法

7.資訊 35.5%受訪者不清楚政府的政策和服

一、問卷調查

務（社區及居家復健、送餐服務、居家服

本研究從 31 份由高齡失智者家屬填

務…等），應加強宣導。

寫之問卷，了解目前臺灣高齡失智者所居

8.精神支持

住的社區環境，最常使用的場所設施前五

宗教場域提供情感寄託與精神支持。

名依序為公園綠地（20.8%）、日照中心（19.8%）、診所（17.8%）或醫院（17.8%）、社區發展季刊

158 期

146

二、專家焦點團體法中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

本研究於 2016 年 08 月 30 日邀請產官

心主任、醫生、衛生局特殊照顧股股長、

學專家參與專家座談會，包括建築師、日

社會局代表與學者…等共 14 位出席（詳見

間照顧中心主任、居家服務員、失智症中

表 1）。

表1

專家座談會名單

專家領域

標號

姓名

業界

林○○

建築師

盧○○

建築師

許○○

前信義老人服務中心附設日間照顧中心主任

周○○

財團法人臺北市私立恆安老人長期照顧中心（長期照護型）居家

背景

服務員

官方

學界

謝○○

宜記夢想之家部長

陳○○

天主教失智老人基金會主任

劉○○

臺北榮民總醫院精神部醫生

徐○○

桃園長庚紀念醫院失智症中心主任

劉○○

臺北市立聯合醫院和平婦幼院區神經內科主任

張○○

內政部建築研究所研究員

陳○○

臺北市政府衛生局醫護管理處特殊照護股股長

謝○○

臺北市政府社會局職員

陳○○

中原大學建築學系教授

蔡○○

國立臺北科技大學建築與都市設計系副教授

資料來源：本研究整理

預防與服務分級

專家提出高齡失智友善社區可分為「人」、「事」和「物」三大要素，「人」是

「日本的相關福利中要支援 1-2 就是

指對失智症的認識、接納及提供非正式的

說，有可能變成需要照顧的狀態，那

服務，「事」是指安全的陪伴和日間照顧，

日常生活他必須被協助的人，比較輕

「物」則是指接受失智者的建築空間。

微的叫需要支援，去支援 1-2，那需要照顧 1-2 他們到需要介護 1-5，就

(一)醫療面向

是他臥病在床，或者失智症，必須請人來照顧。」(業界 5)

應分為預防失智症及確診為失智症兩

「不是只有在居家，也許在宅醫療

部分，建立不同種類的護理服務。

社區發展季刊

158 期

147

中華民國 106 年 6 月

專題論述

啦，也許這個社區的關懷啦，等等啦，

好，但失智者的需求較為急迫，建議以失

這些都要進來，那這個呢，有了這個

智者為優先。

設施以後，他才會覺得他住在這邊非

日間照顧與安全陪伴

常 stable 非常友善。」(學界 1)

「因為我們現在少子化，而且即使是

失智症最好能早期診斷並有配合失智

配偶要照顧，因為病人的夜間行為其

者的照護模式，在日本有分為需支援 1-2

實是蠻多問題的，所以我們其實比較

級，屬於照顧預防計畫，而需介護 1-5 級，

強調的是日間照顧的問題，日間照顧

則為照顧服務計畫。建議未來能推行在宅

就是除了剛剛講的日間照顧中心以

醫療，能更有效追蹤高齡失智者的病況，

外，白天要有人去陪伴他，因為白天

也能更直接了解居住環境，得以讓醫療團

如果活動多的話，晚上他就會好睡，

隊提供明確的照護建議。

所以家屬他的能力，他的身心狀態也會變。」(業界 8)

(二)照顧面向

在照顧方面最大的挑戰為日間照顧的

目前除了家屬自行照顧，有日間照顧

問題，在臨床上失智者在夜間的行為問題

中心、長照機構、團體家屋…等單位可托

多，可透過日間活動改善，以減輕家屬的

顧高齡失智者，藉由這些資源與服務，可

負擔。日間照顧最主要的是白天是否有人

以讓高齡失智者在自己熟悉的社區環境中

能陪伴失智者，是否有失智者能參與的活

成功的在地老化。

動，甚至牽涉到民眾對失智症的認識與接

失智非失能

納，都會影響高齡失智者是否能融入社區

「高齡是大於 65 歲，然後失智者應該

生活。

是 CDR 大於 1 分，因為如果是 0.5 就 (三)交通面向

不叫失智。」(業界 9) 「失智非失能是最困難的地方，如果

因本研究針對行動能力尚可，能在社

失智已經失能的，其實是用失能來討

區環境活動之失智非失能的高齡者為主要

論就好了。」(業界 8)

探討對象，需考量認知功能退化程度，以

首先，釐清高齡失智友善社區所服務

及高齡失智者對空間判斷的能力。

的對象，針對 65 歲以上且失智非失能者為

依據失智程度選擇適宜交通

主，專家也指出，失智症患者在社區環境

「如果說他的 CDR=1 的病人，就把他

中會與他人格格不入，是因為認知功能的

吊銷執照，其實在鄉村是有困難的，

問題，而非肢體狀況，在臨床上也有許多

因為他騎著摩托車，很多地方都可以

失智者健步如飛。此外，考量失智友善社

去，我們要的是他騎車的安全跟你我

區的通用性，能納入輕度認知功能障礙者

體認的問題，所以我想這個要按照他

（Mild Cognitive Impairment, MCI）固然

失智的程度去分。」(業界 8)

社區發展季刊

158 期

148

中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

城鄉的生活範圍不同，是否能駕駛車

路，失智友善商店也扮演著協助的角色，

輛應依據失智程度區分。能建立健全且友

通報家屬或相關單位，甚至讓失智者有個

善的大眾運輸系統，為相當重要的發展方

休息的空間。

向。 (五)自主環境面向

失智者專屬生活路徑「應該提供給他一個特定的一個生活

以在地老化觀點為核心，目標讓高齡

路徑……透過服務員的協助，或是透

失智者能獨立生活，社區環境提供有意義

過家人的協助，可以讓他們了解以及

的參與。

習慣這個這個生活的路徑，到底是一

依據不同失智程度考量

個什麼樣的一個狀況，讓他可以完全

「初期的失智症者呢，他只要一個舒

適應。」(業界 1)

適的居住環境就夠了，他的範圍就是

失智者可能會有遊走或缺乏方向感而

在居家，你居家做好，OK。到了中期

迷路的問題，因此失智友善社區中建立失

以後呢，這個症狀一大堆的時候，你

智者專屬的生活路徑，讓失智者熟悉和適

必須要非常有效的照顧環境……到了

應，路徑中也提供失智友善單位/據點，成

末期以後，大概你什麼都不必做，你

為安全的社區環境。

給他一個非常溫馨的環境就好，讓他身體乾淨，讓他可以可以這個不必一

(四)失智友善商店面向

天到晚髒兮兮的，一天到晚這個燈光

失智症患者認知功能退化，平時生活

不足啦，或者空氣不好啦，讓他發脾

購物可能會遇到困難，因此設立失智友善

氣啦…等，所以真正來講，跟著他的

商店有其必要性。

期程，跟著他不同，我們要提供的環

失智友善商店

境有很多種。」(學界 1)

「可能我們現在在做這個失智症協

輕度、中度和重度失智者的症狀有所

會，在做這個瑞智友善商家，這個很

差異，應考量不同程度的需求，「對症下藥」

重要……大家其實對於失智者人人有

提供不同的服務和環境。輕度失智應以居

責……因為我們將來自己都會變成這

家環境為主，中度失智則以社區支援設施

樣子的個案，其實比例是很高的，機

以及社會支持為重點，至於重度失智因幾

會是大概還蠻大的，所以我們現在就

乎喪失生活自理能力，社區環境對其影響

應該要把這個做好。」(業界 8)

較小，應提供熟悉與舒適的生活空間。

失智者可能會有買東西不付錢，或者 (六)自身貢獻面向

重複買東西的現象，失智友善商店可以接

鼓勵高齡失智者發揮所長，儘管罹患

納失智者的行為，改由失智症家屬事後付

失智症仍能對社區有貢獻。

款或更換商品…等方式。當高齡失智者迷社區發展季刊

158 期

149

中華民國 106 年 6 月

專題論述

社區服務與貢獻

逐漸惡化，生活上的種種困難與不便，同

「比方說我的照服員去帶我的病人去

時也伴隨著龐大的心理壓力，社區環境應

幫你種稻、幫你養雞、幫你幹嘛，然

提供精神支持，方可成為高齡失智友善社

後呢我們會幫你監控，社區的人員他

區。

也會有成就感。」（業界 7）

接納失智者的空間

在照顧服務員的陪伴下，讓高齡失智

「譬如說我們現在在推這個失智友善

者參與社區事務，從中獲得成就感及認識

教會，在教會裡頭失智者跟小朋友一

自身貢獻，改善民眾對失智症的認知，減

樣他會到處跑來跑去，他在博物館裡

少衝突，使失智者能更順利在社區老化。

可能一樣會有聲音，那我們博物館的這個招待人員，是不是知道他是失

(七)資訊面向

智，他可能會發出一些怪聲音，他要

包括大眾對失智症的認識與理解、失

不要接受他，如果他有這個這些比較

智症諮詢、失智症相關服務項目…等，協

奇怪的行為的時候，要怎麼樣讓他去

助家屬與民眾以良好的方式面對失智症。

跟其他人群去做一點區隔。」（業界 8）專家認為可以用「區域聯盟」的概念，

加強認識與接納失智者「雖然我們做的都是硬體，但是會讓

在社區中建立友善的支持單位，目前臺灣

我覺得最有困難的，還是在這個整體

已經開始推動失智友善教會，希望未來在

社會的認知……要從這個宣導和這個

教會、博物館、美術館…等公共空間，能

推廣開始，讓大家知道說高齡者、失

歡迎失智者使用，並有相關的員工訓練，

智、失能這些有什麼不同，然後我們

得以面對失智者的特殊行為。

有什麼資源可以照顧他。」(業界 2) 「對這個議題的了解跟認識的部分，

伍、討論與分析

然後他才能夠說知道這個長輩這樣的問題，他能夠去包容去接受。」(業界

臺灣目前的社區環境，即使在福利設

施、物理環境及相關服務資源相對豐富的

根據專家的經驗，目前一般大眾仍對

臺北市，仍有很大的進步空間。透過家屬

失智症非常地不了解，造成社區中有許多

協助填寫之問卷結果，高齡失智者及家屬

不友善的環境，難以落實在地老化，建議

最重視照顧（包括居家照顧與日間照顧）

加強失智症的宣導與教育，進而包容及接

和復健服務，但多數不清楚目前政府的相

納失智者。

關政策與服務，顯現出資訊缺乏宣傳及推廣。另外，問卷中也反映出目前日間照顧

(八)精神支持面向

中心不足之問題，且可及性低，而在專家

對高齡失智者與家屬而言，隨著病情社區發展季刊

158 期

座談會中，在在顯示日間照顧的重要性， 150

中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

且需加強倡導民眾對失智症之認識與接

友善單位支持。社區中應有特定社區路徑

納，尤其是社區關懷據點的建構，唯有認

的規劃，除了達到最基本的安全標準，提

識才能理解，並進一步包容失智者，以達

高失智者在社區活動的機會。接納失智者

到在地老化之目標。

的建築，專家建議可善用博物館和美術館

綜合問卷結果與專家在各領域的經

空間，並針對社區失智長者有特殊需求，

驗，高齡失智友善社區的建立，可分為

應告知申請管道，於能力許可下，協助增

「人」、「事」以及「物」三大要素。「人」

設（如表 2）。

即是指認識與接納失智者，並提供非正式

雖然失智者因為認知功能退化，隨著

的服務協助高齡失智者；「事」為日間照顧

病程發展逐漸喪失自理能力，但應該讓失

與陪伴高齡失智者參與社區活動；而「物」

智者仍具有貢獻，而非總是被照顧或被保

則是指接受失智者的空間。落實高齡失智

護的角色，例如：社區中公共花園由高齡

友善社區，需要各界的努力，在醫療與照

失智者種植或維護。建議教堂或廟宇舉辦

顧方面，政府應具有從預防到晚年安養階

包含失智者的活動，可讓失智者擔任工作

段的政策或計畫，並有緊急救援的配套措

人員服務他人，同時提供高齡失智者與家

施。醫院和診所需提供早期診斷與復健之

屬精神上的支持。

服務，日照中心、長照中心…等照護單位，則應提供適合失智者生活的活動。

陸、結論

在資訊方面，政府需加強宣導使民眾了解失智症，建議融入國民教育的課程

基於在地老化的概念，透過社區資源

中，未來也應成立專業服務單位，提供失

讓高齡失智者在熟悉的生活環境中度日，

智症初步檢測或諮詢服務，讓失智者和家

而非受限於健康狀況惡化不斷地從一個機

屬能及早因應失智症對生活的改變，了解

構轉到另一個機構活動，造成不適應的問

該到何單位獲得所需之服務（例如：白天

題。從焦點團體產官學各界專家的討論，

家屬因工作無法照顧失智者，可讓失智者

發現失智者無法融入社區中生活，最主要

到日間照顧中心，能受到良好的照顧並參

的問題是大眾缺乏對失智症的認識，應加

與適合失智者的活動），以及提供未來高齡

強相關宣導及教育推廣。而高齡失智友善

失智者的金融保險管理諮詢。

社區的建立，建議使用者以輕度失智非失

有鑑於失智者難以單獨外出，政府應

能者為主，考慮不同的環境特性安排適合

先了解社區資源，依照目前長照 2.0 政策，

失智者活動的設施（例如：日間照顧中心、

在一個中學學區的範圍，約 30 分鐘的路

社區照顧支援中心…等），良好的日間活動

程，設立適宜的交通系統，鼓勵失智者搭

安排可改善失智者夜間行為的問題，延緩

乘大眾運輸工具。各國目前在推廣的失智

失智症病程並減輕家屬照顧負擔。

友善商店，可擴大運用區域聯盟概念建立社區發展季刊

158 期

151

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表2

高齡失智者友善社區環境要素失智友善社區規劃要素面向

醫療、照顧

場域

交通、資訊

失智友善商店、自身貢獻、精神

政府、醫院、診政府

自主環境

支持

社區、住宅

社區、宗教場域

所、日照中心、長照中心 1.認識

社區：營造滿足政府：宣導與教社區區域聯盟：社區：確保活動

2.接納

失智者需求，義育對失智症的認建立友善單位支包含失智者。

3. 為失智者提工協助失智者識。人

持，包括失智友

供服務（非正參與社區生活。

善商店。

式的服務）

住宅：獨立生活和有意義的參與。

事 1.服務，安全的政府：緊急預防失智咖啡廳：失友善商店：對失社區：讓失智者陪伴。

準備與救援。

2.日間照顧。

智症相關資訊交智者友善之商家認識其貢獻。，並有與家屬聯

流。

專業服務：個人繫之通報系統。金融保險諮詢與服務。物建築（接受失智公共空間：符合政府：適宜且人社區：失智者專社區、博物館、基本安全標準。性化的交通運輸屬生活路徑。

者的空間）

。

美術館：接納失智者參與。教堂/廟宇：包含失智者的活動，提供精神支持。

資料來源：本研究整理

防法規。

空間規劃方面，安全為設計者的基本準則，建議失智友善社區規劃內容重點如

2.交通與資訊

下：

設置適宜且人性化的交通運輸系統，

1.醫療與照顧

有專為失智者規劃的安全生活路徑。透過

符合建築物無障礙設施設計規範及消

國民教育課程、里民活動或演講讓民眾了

社區發展季刊

158 期

152

中華民國 106 年 6 月

蔡淑瑩．尤品雅

高齡失智者友善社區環境設計要素－以臺北市為例

冀望從上述層面著手，改善現有社區

解失智症及相關服務（送餐服務、居家服

環境，對高齡失智者、家屬及照顧者而言

務…等）。 3.失智友善商店與自主環境

能受到尊重，生活更加便利，社會大眾也

運用社區區域聯盟的概念建立友善單

因為對失智症的理解與包容，更喜愛居住

位，善用博物館及美術館的空間提供可讓

的社區，邁向高品質的宜居環境。

失智者活動的場域。

（本文作者：蔡淑瑩為國立臺北科技大學

4.自身貢獻與精神支持

建築系暨建築與都市設計研究所副教授；

社區活動讓失智者參與，並發揮其專

尤品雅為國立臺北科技大學建築系暨建築

長回饋社區，地點及活動可與教堂或廟宇

與都市設計研究所碩士生）

配合，並藉此增加失智者與大眾接觸的機

關鍵詞：高齡失智者、友善社區、環境設計

會，提高在社區中生活的品質。

參考文獻王培寧、劉秀枝（2014）。假如我得了失智症：從預防、理解到遠離，失智症權威醫師教你從此不再害怕它！。臺北市：寶瓶文化。行政院主計總處（2016）。人口數及人口增加率。引用於 2017 年 01 月 18 日，取自 http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=15408&CtNode=3623&mp=4。湯麗玉、邱銘章（2009）。失智症照護指南。臺北市：原水文化。衛生福利部護理及健康照護司（2014）。失智症防治照護政策綱領暨行動方案。臺北市：衛生福利部。厚生労働省（2015）。認知症施策推進総合戦略～認知症高齢者等にやさしい地域づくりに向けて～（新オレンジプラン）」について。引用於 2016 年 06 月 01 日，取自 http://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000072246.html。園田真理子（2010）。國土厚生労働省ふるさとの会‧支援付き住宅推進会議シンポジウム 2010「安心して地域の中で暮らし続けるために─住宅‧居住分野からの提案」。東京都：特定非営利活動法人自立支援センターふるさとの会。 Alzheimer's Disease International (2016). Dementia statistics. Retrieved May 29, 2016 from http://www.alz.co.uk/research/statistics. Department of Health (2011). National Dementia Strategy Equalities Action Plan. UK: Department of Health. Dementia Friendly America (2016). Community Resources. Retrieved June 07, 2016 from http://actonalz.org/community-resources.

社區發展季刊

158 期

153

中華民國 106 年 6 月

專題論述

Green, G. & Lakey, L. (2013). Building dementia-friendly communities: A priority for everyone.

UK: Alzheimer’s Society.

Hampshire County Council, Innovations in Dementia & Local Government Association and Innovations in Dementia (2012).

Making Hampshire a Dementia-Friendly County:

Finding Out What a Dementia Friendly Community Means to People with Dementia and Carers.

UK: Innovations in Dementia.

Pot, A. M. & Petrea, I. (2013). Ideas and Advice on Developing and Implementing a National Dementia Plan. UK: Alzheimer’s Disease International. U.S. Department of Health and Human Services (2013).

National Plan to Address Alzhei-

mer's Disease. USA: U.S. Department of Health and Human Services.

社區發展季刊

158 期

154

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

從臺灣推行商業型以房養老商品-談維護老人權益議題王绣蘭

14%表示願意住進老人安養機構、老人公

壹、前言

寓、老人住宅或社區安養堂；生活無法自「未富先老」成為當前人口前景的隱

理時，有 43%老人願意住進機構。由於一

憂，人口老化的現象變成長期存在的事

般老年人大都期望「在宅老化」，加上住宅

實，退休保障變成非常重要的規劃（陳清

自有率較高、土地增值性高等條件（謝明

平，2011）。截至 2017 年 2 月底止臺灣總

瑞，2013），使「以房養老」制度的實施仍

人口有 23,544,189 人；其中 65 歲以上有

具發展潛力。

3,139,397 人，占總人口 13.33%，首次較

為因應少子女化、高齡化社會所產生

0-14 歲有 3,133,699 人，占 13.31%為多，

老人養老問題，以房養老方案雛型源自於

亦即人口老化指數首次大於 100，人口扶

內政部 2007 年 3 月訂頒「長期照顧十年計

養結構轉變為以扶老為主，根據聯合國定

畫－大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」及

義及國家發展委員會（以下簡稱國發會）

該部報請行政院於 2009 年 9 月推動「友善

2016 年推估，自 1993 年起邁入高齡化社

關懷老人服務方案」中。2009 年 9 月前衛

會（老年人口比率超過 7%），明（2018）

生署署長楊志良（2011）提出：「不動產逆

年將邁入高齡社會（超過 14%），預計 2026

向抵押，作為有不動產卻繳不起健保費的

年將超過 20%，進入超高齡社會（內政部

長者資金來源。」同年 11 月行政院第 3169

統計處，2017；國發會，2016；衛生福利

次院會指示一有關「以房養老概念，請經

部，2015）。此相當於每 5 人就有 1 名老人，

建會（今國發會）會同金融監督管理委員

老年人口愈來愈多，不得不面對未來高齡

會（以下簡稱金管會）、內政部及法務部就

趨勢的嚴峻挑戰。衛生福利部（2014a，以

制度面、法律面、實務面等通盤考量其可

下簡稱衛福部）2013 年老人狀況調查報告

行性推動」。內政部於 2013 年 3 月至 2017

顯示：未來生活可自理之 65 歲以上老人僅

年 12 月止實施「以房養老試辦方案－不動

社區發展季刊

158 期

155

中華民國 106 年 6 月

專題論述

產逆向抵押貸款制度」（2013 年 7 月 23 日

（老人）的權益，尚有一些改善與補救的

起移撥衛福部主辦），初期規劃模式採公益

空間，是值得關注的課題。本文探討臺灣

型態。惟其採「政府出資、銀行代辦」方

近一年多以來推行商業型以房養老，引起

式，成為政府社會福利政策的一環，由於

民眾逐漸提早重視房地產新顯學商品，以

以房養老政策具有可居住該抵押房屋、不

講求利潤取向的金融機構而言，商業型以

追討保證條款、定期支付一定金額貸款等

房養老開展現況如何？對於申貸的老人，

特性，對屋主權益有較大的保障（謝明瑞，

金融機構有否考量老人權益維護過程中可

2013）。期能透過該制度，讓有需要的老人

能出現的經濟損失、人身安全等問題？最

經營一個「求人不如求己」的人生，過著

後對政府政策、金融機構、社工人員、申

有尊嚴的生活。

辦民眾提出建議。

金管會李主委瑞倉 2017 年 3 月 16 日

貳、以房養老--逆（反）向抵押貸款制度定義

赴立法院財政委員會，就「金融業因應人口高齡化業務發展」提出專題報告，根據金管會統計，以房養老業務自 2015 年 11 庫有 A、C、D、E、F、G 銀行，民營有 H

一、以房養老方案（Housing Equity program, HE）

及 I 銀行 2 家（本文各銀行均以代號匿

以房屋、土地增值的動用股權或信用

名），以房養老的件數至 2017 年 2 月底已

貸款（Housing Equity Withdrawal）等來靈

有 1,336 件，放貸金額達 70.41 億元，都會

活運用資金投資、壽險、證券、信託、儲

區接受度高、件數多，顯示民眾已經逐漸

蓄、年金、生活消費等（潘秀菊、李智仁，

接受了以房養老的觀念，也已經意識到高

2010；陳清平，2011；鄭堯任，2012；衛

齡化的社會自己要負擔照顧自己的責任

福部，2014b），可涵蓋下述 RM 及 SC、SL

（仝澤蓉，2017；陳慧菱，2017）。惟立法

三方案（王绣蘭，2012）。

月起，迄今有 8 家銀行開辦，其中公股行

委員郭正亮仍質疑銀行對借款人不公平，行起碼可賺 1,000 萬元，且借款人越早去

二、逆（反）向抵押貸款方案（Reverse Mortgage program, RM）

世，對銀行越有利（吳靜君、韓化宇，

老人向銀行或壽險業者提出申請，而

2017）。以房養老雖成為退休理財規劃的商

銀行與保險公司合作承擔風險，亦即辦理

品，究竟它是老人的護身符、萬用丹，抑

「房屋淨值轉換抵押貸款」（Home Equity

或恐財去樓空，落得一無所有的困境？此

Conversion Mortgage）的金融產品，銀行

需要金管會澄清與宣導。由於政府鼓勵金

或壽險業者支付一筆金額、按月支付款項

融機構開辦商業型以房養老商品後，該制

和建立隨時可動用的信用額度給老人，直

度尚未規劃完善下且戰且走，涉及消費者

到老人死亡或遷移原房屋時，銀行貸款才

如市價 2,000 萬元房子拿來以房養老，銀

社區發展季刊

158 期

156

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

混合型」，若借款人無法定繼承人，餘額歸

須被清償或進行資產處分。

屬國庫，整體金融機構的利潤等於抵押房

三、社會照護服務方案（Social Care Services program, SC）

屋期初價值，減去可貸金額、租金收益、房屋剩餘價值，金融機構是將房屋視為經

採贈與或信託兩者，贈與方式主要為

營此項業務的收入，此收入轉變為金融機

老人房地產贈與社會福利機構（基金會、

構各項支出，包括：「可貸金額、貸款契約

團體），由受贈者提供照護服務老人，並可

終止前的租金收益、房屋剩餘價值、支付

利用貸款方式來取得服務所需的資金；而

貸款保險的保費（提供保險機構的保險收

信託方式則是老人與信託機構成立信託契

入）、金融機構的預期利潤及壽保險保障的

約，並指定受益人為社會福利機構運行，

好處」（李永琮、羅玉皓，2016）。為鼓勵

由契約中規範社會福利機構的服務項目內

老人將房地產價值轉化為現金，可作為理

容等，以保障雙方權益。2004 年郭玉田將

財不同組合如投資、證券、信託、儲蓄、

房屋捐贈及委託伊甸基金會照顧終老，是

保險、生活消費等多功能，此需要政府、

社會照護的以房養老成功首例（程建輝，

金融單位、壽險公司等齊心規劃與配合。

2015）。

以房養老是一種新型的金融商品，如何與公益目的結合？是否能真正照顧老人生活

四、售後租回年金屋方案（Sale-Leaseback Transactions program, SL）

需求？為避免一些老人陷入「房屋富翁、現金窮人」（cash poor, asset rich）或「窮的只剩下房子」的屋奴老人之矛盾現象（王

老人與保險公司協商，並出售房屋給

绣蘭，2012；洪唯銘 2014），若能將房地

保險公司並租回居住，由保險公司或委託

產之產權價值轉換成退休養老所得，讓「不

物業管理公司負責房屋管理維護，並支付

動產變成活用的動產」，使養老無虞，有助

年金予老人。待與老人的契約終止後，保

於改善和提升老人生活品質。

險公司委託資產管理公司進行資產處分。

參、商業型以房養老實施現況

如新加坡房屋發展局（Housing and Development Board, HDB）所推出的「售後租

一、公益型以房養老被限縮了嗎？

回方案」（Lease Buyback Scheme, LBS），僅適用於擁有房屋小於等於 3 房之老人

「在地老化」（Aging in Place）已成為

（華昌宜、李智仁，2010）。中國案例如上

政府實施社會照護政策之目標（黃耀榮，

海模式（售後返租）、北京模式（出租換養）

2006）。政府於 2012 年 3 月推動「不動產

（吳品儀等，2016）。

逆向扺押貸款制度試辦方案」，乃基於長期

常見以房養老貸款給付有五種：「信用

照護政策對高齡者經濟安全實施手段之

額度型、一次給付型、終身型、期限型、

一，安定其生活，落實在地老化目標。衛

社區發展季刊

158 期

157

中華民國 106 年 6 月

專題論述

不得逾 30 年。

福部（社會及家庭署）負責推行該試辦方案，由於條件限制嚴格，申請人必須符合

(二)家庭

無法定繼承人、單獨持有不動產，且抵押

1.請求房產歸屬於非繼承人，如宗教

物之價值上限不超過中低收入戶標準三大限制，雖設定試辦人數最多 100 人，但截

組織。 2.因家庭內部意見歧異，致使申請意

至目前乏人問津，衛福部除了網站公布該

願反覆。

方案相關措施、印發簡介外，宣傳影片則闕如。臺北市政府推出條件較寬鬆的公益

(三)房產

型「臺北市公益型以房養老實驗方案實施

1.不動產所有權人（申請人）與實際

計畫」，委託財團法人國土規劃及不動產資訊中心（服務平臺）及結合 B 銀行辦理該

房款支付人（申請人之子）不同。 2.第二筆不動產認定問題，如靈骨

計畫，不限定單獨持有房產、可有法定繼

塔、停車場、特殊用地。

承人，且能終身領取生活費，原有社會福

3.申請人入住安養機構後，房產出租

利也不受影響，惟該計畫於 2015 年 7 月 10 日已受理截止，已完成 5 組（6 人，其

意願問題。

中一對夫妻）申貸案，每月給付 15,000 元

依據吳品儀等（2016）研究，其中受

至 43,000 元（最高 43,000 元係參照老人福

訪者（T3，男，社政主管）表示：「公益

利機構與醫療費推算的中高生活水準），作

型缺點： 1.申請人須「無法定繼承人」條件相

為未來政策規劃調整的參考（吳品儀等， 2016）。

當嚴峻，致無人申請。 2.政府難以介入協調產權繼承問題。

江瑞祥（2016）分析「臺北市公益型

3.行政成本耗費高，如中間之撥款、

以房養老實驗方案實施計畫」面臨三大困

放款、申辦、財務平衡計算等。

境歸納如下：

公益型方案無法順利推動，且公益型 (一)法律

被認為未完全屬於社會福利，應回歸至商

1.租金若為夫妻間贈與需申報贈與稅

業、經濟方式進行；商業型優點：各金融單位可說百花齊放，各憑本事，需推出多

但免課徵。 2.信託受託人需積極管理或處分信託

項誘因或多元配套措施，才能吸引申請人。」政府僅是小規模試辦，期許擴大開

財產（與社會局簽訂信託契約）。 3.須由公證人公證個案具意思表示能

放商業市場競爭。由於衛福部推出公益型「不動產逆向抵押貸款制度試辦方案」試

力。 4.夫妻離婚問題，影響貸款給付方式。

辦至今（2017）年 12 月底止，需俟該部政

5.最高限額抵押權自抵押權設定時起

策評估結果，方能決定該方案是否修正續

社區發展季刊

158 期

158

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

活費，建議政府對上述族群加以宣導。根

辦或停辦。在此過渡時期，政府有意推動包租代

據金融監督管理委員會 2011 年所做的第

管的社會住宅政策，有如「租屋版」的以

三次國民金融知識調查（40 歲以上 1,179

房養老業務，透過房租免稅額、可扣抵必

位受訪者），結果發現金融知識程度愈高的

要支出比率從 43%提高到 60%等雙重誘因

民眾其退休金規劃愈多元完善（蕭育仁、

（邱金蘭，2016），藉此照顧有需要租屋的

池祥萱，2015）。王曉慧（2013）調查研究

老人和弱勢族群。

有「完善的市場管理機制、政府擔保、享有房價增值收益、可居住至終老、多元組

二、商業型以房養老商品投入爭奪銀髮族產業商機？

合的給付方式、活越老領越久」六項，是

為何要讓年輕人、退休族、有房子或

陳錦村、廖志峰（2016）研究也發現年平

影響申貸意願的關鍵因素。此外，蕭育仁、

準備購屋的民眾學習以房養老的「新顯學」

均所得次高（介於 123~215 萬元）的家庭，

（朱漢崙，2017）呢？銀髮族市場商機至

較積極進行退休金規劃；但男性與工作狀

少三千億元以上（陳年等，2011），其多元

態為家管民眾則較不積極，建議金管會加

照顧產業是 21 世紀深具發展潛力的明星

強電視節目與金融文宣資料，有助於提升

產業（朱迺欣等，2012）。查兩岸 2016 年

民眾進行退休金規劃等。上述相關研究顯

有 8 個商機，而銀髮產業已擠進第 4 名（楊

示有金融知識、有房地產及經濟基礎之中

倩蓉，2016），由此金融機構紛紛加入以房

上階層（較為富裕）的老人是較有能力、

養老戰局搶市。惟查近年相關研究，老人

較有意願申辦以房養老。

心理與財務風險愈高則其對以房養老負面

柴效武、孟曉蘇（2009：41-43）說明

評價愈高、意願愈低（許永昱、周素娥，

以房養老是一種新的金融產品，可發揮十

2017）。另依據邵柏鈞（2014）針對 40 歲

二種功能，不再贅述，以房養老可突破目

以上中老年人族群是否有意願申請以房養

前嚴格的分業經營體制、實現金融保險工

老之調查，結果顯示持有都會區房屋、年

具的創新，推動「銀證保投一體化」的混

齡符合條件的民眾較可能有穩定的經濟來

業經營，有效增加老人收入水平和支付能

源，對此類商品之借款需求普遍較低，政

力、個人財富分期支用、補償老年生活。

府需要從特定族群來開發新型商品提供給

金管會為鼓勵金融業者因應人口高齡化業

年長者。甘騰彪（2015）針對 40 歲以上醫

務發展有五大工作重點，包含：「推動高齡

療產業從業人員調查研究，其中派遣人

社會保險商品及宣導、引導保險業者投入

員、基層職員、專門技術人員、家庭收入

公共投資及社會福利事業、推動高齡者安

在 10 萬元以下的族群、無足夠能力養護父

養信託業務、辦理不動產逆向抵押貸款（以

母及長輩等族群，較願意將自己名下的房

房養老），以及鼓勵投信發行適合退休理財

屋抵押給銀行獲取現金做為父母及家人生

規劃的基金商品」（金管會，2017）。查金

社區發展季刊

158 期

159

中華民國 106 年 6 月

專題論述

管會 106 年度施政目標與重點，其中第五

獲得此項殊榮之銀行；G 銀行榮獲「金安

項「鼓勵研發金融創新商品及服務」下的

獎」暨「金質獎」（臺灣金融研訓院，2016）。

（一）與（四）子項將安養信託商品、多

A 銀行的「樂活養老」方案，首創以「利

元保險服務納入。可見未來以房養老商品

息全數掛帳」方式，擴大服務年長者，使

勢必朝著多元化發展，惟影響金融機構參

以房養老產品多元化，讓銀髮族群退休輕

與以房養老貸款業務意願，其原因在於經

鬆樂活，可多一項選擇。D 銀行與某人壽

營商品的獲利能力與風險。

公司合作推出的「安老快活」專案，結合

以下筆者親赴衛福部、臺北市政府社

房貸、年金保險及安養信託，年齡下修為

會局與 5 家銀行洽詢及上網蒐集相關訊

60 歲老人，此方案是將以房養老貸款轉為

息，就現況整理「公益型/商業型以房養老

年金險，申貸人不用擔心房屋都更、重建

貸款一覽表」（如表 1，A、B 等 10 家銀行）。

或滅失等問題（林旻柔，2016）。賴麗秋

C 銀行於 2015 年 11 月率先推出國內首宗

（2015）指出 F 銀行、D 銀行及 H 銀行則

商業型以房養老產品「幸福滿袋貸款」（張

是將房貸、信託及保險三者結合，以提供

雅萍，2016），C 銀行為業界投下震撼彈，

申貸者更周詳養老保障的服務，這種結合

其他一些公（民）銀行亦加入搶食高齡服

的方式，通常是將房貸所貸出的資金，用

務（產品）市場。C 銀行 2016 年 12 月 13

以購買年金險，再透過信託方式，確保申

日榮獲第八屆臺灣傑出金融業務菁業獎的

貸者可以專款專用，使老後生活無虞。

「最佳消費金融奬」，為國內公股行庫唯一

表1

公益型／商業型以房養老貸款一覽表

貸款貸款貸款額度撥款相關附加內部公益貸款期限信託等其他名稱對象 /利率方式費用保險單位衛福部： 65 歲以 65 歲最高可貸房支付年限最高按月撥款 A 銀行，政有。無。 3,300 萬元公將房產抵押給益彩券回饋政府，強制諮不動產逆向上（有屋淨值的 5 成、 30 年，按月給付計息，利息府部分負金作為試辦詢，財務、法扺押貸款制資格限 70 到 74 歲可貸，並得變更或延掛帳。給付擔。經費。律並重。度試辦方案制）。 5.5 成、75 歲可貸長支付年限。若每年成長臺北市公益 65 歲以到 6 成。約老人去世，銀行 1%。終身 B 銀行，政有。臺北市政 B 銀行慈善型以房養老上設籍 1.665%，1.875% 為取回貸款，房給付。府部分負府無負值基金會。屋將會拍賣，拍實驗方案實臺北市浮動利率。擔。保證。賣扣除貸款後施計畫（放寬餘額則納入專資格限屬基金，做為未制）。來推動以房養老的財源。 A 樂活養 63 歲以臺北市、新北市年齡＋借款期採本金平各項相關火險及地不動產信僅 A 銀行加總費用年百分銀老（出租上票、可貸 7 成，其他間≧95，最長 30 均法按月費用總金震險等。託、不動產入定期查訪率： 1.89% ～行房亦適債信正地區 6 成。貸款年。創「利息全定額撥付額： 5,300 證券化、金機制。辦理 2.69%。融資產證各項公益捐用）常之本利率 2%～ 2.8% 數掛帳」本金到。～5,600 元項目

社區發展季刊

158 期

160

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

C 銀行

D 銀行

E 銀行

F 銀行

G 銀行

H 銀

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

國自然（1.86%～2.66% 期一次償還。未。券化。助等。人。機動計息）。滿 65 歲者，貸款期限一律 30 年。幸福滿 60 歲以最高可貸 7 成。最長 35 年。按採平均法各項相關火險及地辦理子女 C 銀行人壽總費用年百分上之本最低 2.16%起機月撥款，利息逐按月定額費用總金震險、銀髮教養、退休公益護照，率： 2.17% ～袋國自然動計息（貸款年月提高，利息達撥付。額： 5,300 長期照護安養信託參與及辦理 2.61% 起（浮人。限 10 年以上者，月付金的 1/3 時元起。保險金信。與某人壽各項公益捐動計息）。得前 2 年最低，超過部分掛帳託。首推「樂活助等。 1.71%，第 3 年起，到期收取。三寶」的商最低 2.21%機動品。計息）。安老快 60 歲以最高 7 成，最低 10 年、20 年、年金保險 3,300~5,0 火險及地安養信託設立商品審房貸結合信託上。定儲利率指數（ 25 年、30 年．及安養信 00 元起，震險、穩配，結合某人查小組針對跟保險。試算活季調）加 0.77% 年金給付 25 年託，按月給信託費用年金保險壽安穩配商品之合法表參用。等另外計，投保年齡年金保險性…等進行機動計息。最低，不因地震房屋付。收。 1.85%起。利率逾滅失停止給付。為 60~85 ，由信託專審查，以保 2.50%時，超過部歲。戶專款專障客戶權益。分掛帳，到期收用。取。安養房 63 歲以最高 8 成，1.85% 每月產生的可按月撥款 3,300~5,0 火險及地安養愉生辦理各項公有試算精靈。上無信～3.0%機動或三動用額度可累，按月繳息 00 元起，震險等。傳承信託益捐助等。訂有環款規定貸用不良段式前 6 個月積至下月，不動，不動用不徵信查詢：本息定額攤、高齡者安的本國 1.85%～ 4%機動用則不計息，最計息。到期費 300 元還（年金法）養信託。。律師提供國民。，第 7-12 個月長可貸款 30 年或終止時等。 1.92%～4.45%機，最短期間應逾清償本金專業諮詢動，第 2 年起 7 年，且貸款期（每月應另收費。 2.15%～4.99%機間加計借款人付利息，設動。平均 2.68% 年齡合計後不有上限）。得低於 93 歲。。安心貸 65 歲以大臺北最高 7 成按月撥款，每月平均按月依規定收火險及地不動產保財團法人 F 設計 40~55 歲上本國，其他地區 6.5 成利息金額以月定額撥款費。震險等。全型信託商業銀行文閃耀人生、國民。。最低 2.1%。領金額 3 分之 1 。及金錢信教基金會， 55~65 歲富裕託、年金保辦理各項公人生及 65 歲為上限，超過的險及長照益捐助等。以上的樂活人部分可在契約等。到期時一併清生三項套餐。償。樂活人 65 歲以最高 7 成年，利給付金額採逐按月撥款依規定收火險及地年金保險公益信託 G 無。生安心上之本率 1.93%起。年遞增，扣除繳，給付金額費。震險等。、高齡化保銀行天使心國國民付之利息後，借逐年遞增貸險組合產社會福利基。款人可領用金。金。品。額仍逐年增加，最長 30 年。安居樂 65 歲以最高 7 成，貸款最長 30 年，年按月撥款利率逾火險及地房貸結合 H 銀行公益無。齡房貸上。，利率逾 2.50% 金按月給付，最，利息逐月 2.50% 時震險等。信託跟保慈善基金會

社區發展季刊

158 期

161

中華民國 106 年 6 月

專題論述時，超過部分掛長給付到 105 歲提高。利息，超過部分險。。帳，到期收取。，不因地震房屋達月付金掛帳，到期滅失停止給付。的 1/3 時收取。，超過部分掛帳，到期收取。 I 銀房轉人 60 歲以最高 8 成 5，約最高 30 年，貸（同上）↑ 開辦費火險及地年金保險辦理各項公貸款月給付金行生上。 2.1%~2.8%，當月款到期可展延 3,500 元等震險等。、搭配遞延益捐助等。試算表、養老退休金試算不動撥資金，就以 5 年為限，展。年金或增不予計息。延次數則無限額終身壽制。險。 J 悠活人 60 歲以最高 7 成，貸款期間加計按月撥付相關費用火險及地退休安養財團法人 J 本金平均或本銀生上，票 2.15%~2.70% 機借款人年齡合款，按月撥 5,300~8,3 震險等。、子女撫育銀行社會福金遞增擇一。行債信正動計息。計不得低於 90 付款加指 00 元等。及子女創利慈善基金常國民業等信託會。，最長以 30 年定比例信。託特別款之商品。為限。。行專案

資料來源：衛福部、臺北市政府、各銀行簡介、新聞稿、網站等（王綉蘭整理）。

貸放機構卻不可因淨值下降（或負數），而

三、申貸以房養老之風險與避險

終止年金給付或要求終止合約（王建民，

老人申貸以房養老時，需與政府、銀

2012）。所以借貸與貸放雙方須瞭解與善盡

行與保險公司等合作承擔風險，以 J 銀行

權利與義務，如表 2，在簽訂契約、撥款

「悠活人生」以房養老專案貸款為例，貸

之前，提供律師充分且專業諮詢，並取得

款額度最高 7 成，貸款年限最長 30 年，利

「專業諮詢認證函」，相關費用須由申貸人

率年息 2.05%起，貸款人可選擇每月領取

負擔投保足額火災險及地震險（屬房屋貸

養老金外，還可以指定一定貸款比例轉入

款保險，Mortgage Insurance, MI），設定費

信託專戶，以貸款 1000 萬元、30 年期為

用係根據設定金額千分之一繳交予地政事

例，借款人指定 100 萬元轉入信託專戶，

務所，如設定金額 1,000 萬元，則設定費

做為日後醫療或其他指定用途，餘 900 萬

用為 1 萬元，另執行「流抵契約」，亦即將

元每月可撥款金額約 2.5 萬元（J 銀行官

擔保品之所有權移轉予銀行，若擔保品價

網），此例若遇通貨膨脹、醫療及生活照護

值足以清償銀行債權，應將超逾之價值返

上的需求等（如雇用外勞或入住養護機

還申貸人；反之，不足清償，應就申貸人

構、護理之家），而此月領約 2.5 萬元安養

其他財產進行追償（J 銀行官網）。其他銀

生活資金顯然是不足夠的。

行除公益型以房養老的相關行政費、手續費部分由政府負擔外，餘均由申貸人自行

以房養老之扺押品淨值，會隨貸款期

負擔的相同或類似作法。

間的拉長而下降，甚至可能成為負數，而

社區發展季刊

158 期

162

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

表2

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

以房養老貸款屋主（申貸人）及貸放金融機構之權利與義務分析表項目

屋主（申貸人）

貸放金融機構

房屋所有權

終生居住權。

抵押權，無房屋所有權。

房屋保養

意願低。

要求基本標準。

年金收入

終生收入，隨物價指數屋主壽命愈長，貸款餘額超過房價現值的風險調升，無風險。

相對提高。

利率風險

不需承擔利率風險。

需承擔利率及通貨膨脹風險，亟需避險工具。

房價風險

不需承擔房價風險。

承擔房價風險，亟需避險工具。

生活及醫療照顧需要逐年增加。

非事業專長。

資料來源：王建民（2012）。

上述鼓勵老人將房地產價值轉化為現

權延長至 50 年、金管會同意銀行辦理逆向

金，需盡可能防止弊端，才有助於保障老

抵押貸款之資本計提適用風險權數 45%、

人資產與權益。由於以房養老設計與執行

備抵呆帳提存比率應至少達 1%之規定、洽

的複雜性高、借貸雙方資訊不對稱問題衍

請金融研訓院舉辦相關課程等。以上建議

生道德風險、以及牽涉繼承利益關係，導

難以立竿見影，法規增（修）訂更是耗時，

致實務上訴訟案件頻傳（潘若琳，2009）。

須待政府部門與相關單位從長計議。由於

此逆（反）向抵押貸款（房屋淨值轉換商

臺灣高比率的自有住宅，可作為民眾不動

品， the Home Equity Release Products,

產逆向抵押貸款以供養老的選擇之一，無

ERPs ）囊括一些風險因子：臨界風險

論金融銀行、壽險業者、投資管理公司、

（Crossover Risk），房價貶值風險和利率

房地產研究仍需參考臺灣地區家庭收支狀

風險，房屋淨值轉換產品以再保險策略來

況、住宅狀況及個人資產調查等，透過精

分散風險的研究（陳國興，2015；藍紫綺，

算技術來預估貸款的額度與年限（王绣

2016）。此外，考慮通貨膨脹率和長壽風險

蘭，2012）。老人可從以房養老各種利弊條

（吳培瑋，2013）。中華民國銀行商業同業

件及相關配套措施去審慎評估，選擇最適

公會全國聯合會表示，銀行辦理逆向抵押

合申貸以房養老的金融機構。

貸款面臨七大困境及顧慮（陳慧菱，

肆、維護老人權益議題討論

2016），該會也提出七大建議（陳慧菱， 2016；廖珮君，2016），如提撥專款設立保

一、老人人權與經濟安全

險基金、專責機構提供諮詢服務、內政部提供銀行查詢借款人遷籍及死亡等戶籍資

聯合國大會在 1991 年通過「老人綱

訊、修正民法第 881 之 4 條最高限額抵押

領」包括：獨立（Independence）、參與

社區發展季刊

158 期

163

中華民國 106 年 6 月

專題論述

（Participation）、照顧（Care）、自我實現

條：「為保護老人之財產安全，直轄市、縣

（Self-Fulfilement）與尊嚴（Dignity）等

（市）主管機關應鼓勵其將財產交付信

五個要點，其中與老人財產、生活有關，

託。金融主管機關應鼓勵信託業者及金融

如獨立方面有權獲得充足的食物、水、住

業者辦理財產信託、提供商業型不動產逆

屋、衣服、健康照顧、家庭及社區的支持、

向抵押貸款服務。住宅主管機關應提供住

自助；居住在安全且適合個人的環境中；

宅租賃相關服務。」使以房養老政策有明

盡可能的長居家中。照顧方面有老人有權

確法律依循。

獲得社會與法律的服務，以增強其自治、

詹火生（2010）指出：「世界銀行 1994

保護與照顧；老人有權在人性及尊嚴的環

提出三柱（three pillars）年金體系模式，

境中，適當利用機構提供的服務；老人在

至 2005 年建議發展為多層次（五柱

任何居住、照顧與治療的處所，應能享有

five-pillar）老年經濟保障體系，當進展最

人權和基本自由，包含了對老人尊嚴、信

後一層次（the fourth pillar）時，例如我國

仰、需求、隱私及決定其照顧與生活品質

金管會規劃推動歐美國家實施多年的『逆

權利的尊重。尊嚴方面有老人有權在尊嚴

（反）向抵押貸款』，以提供老年民眾籌措

和安全感中生活，免於身心的剝削與虐

退休生活費用時的另一種選擇。」前述五

待；老人有權不拘年齡、性別、種族、失

柱保障體系即第零柱非納費性社會救助

能與否而能公平的被對待，而且有其經濟

（最低生活）、第一柱強制性社會保險的公

貢獻上獨立的價值（彭堅汶，2011）。2009

共年金、第二柱任意性員工退休金制度的

年立法院審議通過「公民與政治權利國際

私人年金、第三柱自願性商業保險、儲蓄

公約」、「經濟社會文化權利國際公約」（簡

制度的私人年金、第四柱家庭養老（柯木

稱兩公約）及「兩公約施行法」後，馬前

興、林建成，2007）。林隆儀、商懿勻（2015）

總統公布「兩公約施行法」，同年 12 月 10

以大臺北地區 A 銀行擁有房屋的客戶為研

日（世界人權日）行政院公布正式實施，

究對象，研究結果顯示：老年經濟安全保

此後我國即須善盡兩公約所揭示之國際人

障、理財知識對逆向抵押貸款借款意願有

權義務（監察院，2011）。「世界人權宣言」

顯著的影響。查金管會今（106）年度施政

第 22 條揭示：「每個人，作為社會的一員，

目標與重點，列入「強化投資人及金融消

有權享受社會保障。」另於第 25 條第 1

費者權益保護」，包含：「強化金融教育宣

項：「人人有權享受為維持他本人和家屬的

導與普及金融知識，如推動金融知識普及

健康和福利所需的生活水準，包括食物、

計畫與投資人教育宣導，及強化投資人與

衣著、住房、醫療和必要的社會服務…。」

交易人權益保護；持續舉辦『走入校園與

（監察院，2014）。又查老人福利法（2015

社區金融知識宣導活動』；督導評議中心提

年 12 月 9 日修正）第二章經濟安全第 11

升金融消費者權益保護：持續促進金融消

條至第 15 條，有關以房養老在該法第 14

費評議機制功能，積極迅速解決金融消費

社區發展季刊

158 期

164

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

爭議，保障金融消費者權益等」。在建構老

運環境、社會的影響；展現對利害關係團

人經濟生活安全巢，是需要趨向多元的市

體，如消費者、客戶、商業夥伴、社會大

場開發模式，愈早財務規劃才能拒當「下

眾，關注議題之績效表現；確保企業能夠

流老人」（陳燕禎等，2016）。鑒於目前推

永遠取得經營所需之資源」（李述德等，

展長期照護政策（鉅視，大範圍）是對高

2015）。洪雪卿、陳薇如、傅雁鈴（2013）

齡者經濟安全實施手段之一，透過以房養

研究以 2007 年至 2010 年間臺灣製造業上

老制度（微視，小規模）成為協助老年人

市公司為樣本，結果發現︰「企業與利害

「在宅安養」期間活化其自有住宅，提供

關係人關係越緊密時，越會積極從事相關

保障其多元經濟安全的方式之一，該制度

社會責任活動；當企業的環境揭露程度越

執行過程中亟須周延考量和設計，藉以保

高，會有越良好的企業社會責任績效」。池

障老人的權益以及維護社會的安全實有其

祥萱、池祥麟、梁綺羚（2016）認為：「實

必要性。

行的企業社會責任活動對經營績效，包括提高總資產報酬率（ Return on Assets,

二、落實企業社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱 CSR）

ROA）和降低經營成本有正面的影響。」可見金融機構善盡企業社會責任是對於利

2001 年歐盟將企業社會責任定義

害關係人（申貸以房養老者）多一層保障，

為：「企業在自願的基礎上，將對社會和環

惟目前僅有 5 家有設立慈善（或文教）基

境的關切，整合商業營運及與其利害關係

金會（如表 1），期盼其他金融機構亦能參

人的互動中」，卡洛爾（Archie B. Carroll）

照成立公益的基金會，透過基金會雇用專

提出 CSR 金字塔模型，最底層是經濟責

職社工人員（社工師）或委託民間福利機

任，由下往上是法律責任、道德責任、行

構、社工師公會、事務所等，以提供申貸

善責任等 4 個層次，企業為社會盡一份責

人更完善的全人、全程服務。

任，不僅單純做公益慈善，且結合公司經

經濟部自 2000 年展開「企業社會責

營策略，以利人利己的行動，創造新的競

任」宣導，天下雜誌與遠見雜誌分別舉辦

爭優勢（引自李紀珠，2014）。金融機構承

「天下企業公民獎」、「企業社會責任獎」；

作以房養老時能考慮申貸者的期望，在獲

臺北市政府勞工局 2011 年起舉辦「幸福企

利性、公益性及企業社會責任方面，能幫

業」標章認證活動，所謂幸福企業係指「平

助有需要的年長者取得資金，提升生活品

安吉祥、順遂圓滿」，從狹義能夠滿足員工

質（黃蓮惜，2017）。一般而言，「企業盈

幸福感（物質與精神生活），到廣義能夠為

利、社會責任、環境責任」，這三重底線

人類創造幸福的企業，公司的積極社會責

（Triple Bottom Line）是企業的立身之

任，並非法律強制要求，多屬以鼓勵方式

本，包括實踐「企業透過持續在商業營運

為之，消極社會責任是相關法律明訂不能

的改善與改革，達成永續經營；需考量營

危害社會，當幸福思潮成為企業經營常軌

社區發展季刊

158 期

165

中華民國 106 年 6 月

專題論述

時，能及早為老人維護權益，也成為公司

只有 5 家有設立慈善（或文教）基金會，

治理時應為理所當然的事（邱瑞朝，

若能考量雇用社工專業人員、社工師提供

2015）。惟其中僅有身心障礙者納入銀行

平日一般民眾的以房養老諮詢服務；對申

業、保險業金融友善服務準則，尚缺老人

貸人提供每週電話訪談與每 3 個月到府關

納入增（修）訂該服務準則。總之，企業

懷訪視 1 次，如有需要則給予相關金融服

除了重視誠信與商業倫理外，在社會責任

務或立即協助轉介機構收容或居家服務；

方面則包括遵守法律、社會倫理因素，照

善用遠距照護（衛福部，2017）、長期照護

顧股東以外的利害關係人的利益、從事公

服務；如需安排入住機構後，由家屬或銀

益慈善活動等，各金融機構均將企業社會

行出租（售）管理不動產；或老人遺囑中

責任放置網站公開揭露，以取信大眾及投

將資產捐贈做公益，此與社福團體（機構）

資者、申貸者。除了重視與落實老人人權

跨專業結合資源或委託辦理相關事項，使

與經濟安全之普世原則、老人福利相關法

申貸以房養老的長者不致漏失適切照顧，

規外，亦能關注申貸者在面臨特殊狀況、

才能真正關照老人權益與福祉。

經濟困頓、生理照護或心理協談或因老

有關以房養老、信託與保險等金融商

化、疾病致失能、失智、失依等有需要社

品多元化的發展，社工人員須結合財務概

會福利介入時，給予適時、適切提供服務

念的金融社會工作模式，對於經濟議題實

或轉介相關社會資源。

務處遇策略有所助益（許鳳雅，2014；郭登聰，2016）。為解決少子女化與高齡化社

三、社會福利介入彌補缺口

會所衍生的龐大財政負擔，與老人安養機

以房養老制度雖可避免「房屋富翁、

構服務品質、社會福利措施不足問題，除

現金窮人」的矛盾現象，但當金融機構未

可參考國外以房養老制度運作，茲繪製以

能妥善管理相關風險，以房養老貸款業務

房養老貸款流程示意圖（如圖 2），提供參

可能遭遇瓶頸，或老人面臨生活急難、經

考，期能多一些管道讓老人以房地產為抵

濟困頓，醫療與照護成本提高等問題，又

押擔保，藉以獲得退休生活開銷、各項保

年金改革後「多繳、少領、延後退」的方

險及醫療看護等費用，作為養老生活費用

式，恐須因應貧窮的「下流老人」問題。

匱乏時的資金挹注方式之一，此藉由老人

以房養老的申貸者如遇老人人權受損與經

的房地資產頤養天年，一方面減輕政府的

濟安全有漏洞時，則須結合社會資源將社

財政負擔，另方面有助於改善老人退休養

會服務輸送到申貸人（如圖 1），以「臺北

老費用不足之問題。

市公益型以房養老實驗方案實施計畫」為例，需強制諮詢，財務、法律並重；定期

伍、結論

關懷訪視、轉介至安養護機構或提供居家照顧服務等。從表 1 得知，10 家金融機構社區發展季刊

158 期

現今除了保留少部分公益型以房養老 166

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

試辦計畫外，目前商業型以房養老申貸件

與資訊揭露等；強化信用保證機制；建立

數及金額有擴增趨勢，茲提出下列建議，

房價指數，以預測未來房價；建立專業諮

供未來政策規劃、相關法規修訂等之參考。

詢服務與申訴管道；對於服務品質缺口提供補救措施，如遇不良債權發生、避免老

一、政府政策方面

人落入流離失所窘境；設立專款基金，承

政府是以房養老制度的政策指導與規

擔借款人終老後出售房屋所得款項，不足

劃者、監管者等，須更深入檢討定型化契

清償貸款本息差額的風險；考量優惠或免

約的適切性，如貸款額度、利率、不動產

稅措施來鼓勵金融機構、保險業、社福機

估價、費用負擔、無追索權之執行、監督

構（團體）等興辦以房養老業務。

獨立、參與、照顧、自我實現與尊嚴

人權維護、人身安全

福利與救助、教育及休閒等

生活照顧、老人保護等

長期照護、遠距照護、機構照顧等

社工師、理財專員、估價師、律師、心

環境適應、人際關係、志願服務等

申貸人

社會照護服務（以抵押或信託等獲得照護）

理師、個案管理師、宗教師、醫護、禮儀師、照顧人員等

福利保障、經濟安全

地政、不動產估價與管理等

宗教靈性、安寧照護、殯葬等

信託、保險、理財、房地產出租（售）等

心理、醫療護理、衛生保健等

五柱（five-pillar）年金保障體系

圖 1：以房養老與社會服務輸送圖王綉蘭自繪

社區發展季刊

158 期

167

中華民國 106 年 6 月

專題論述

(申貸人及家屬)再洽詢

初步篩選符合申請人資格

資

格不符

轉介相關服務單位

轉介服務

申請他項服務

照顧管理、服務輸送管理

可搭配其他保險、信託等商品，簽訂契約

提前終止契約

社會照護服務方案、捐贈社會服機構、民間非營利組織

無法領取貸款、但符合社會救助標準轉介服務

繼續領取貸款

清算中止契約

圖 2：以房養老貸款流程示意圖王綉蘭自繪

社區發展季刊

158 期

168

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

集善款與物資、通報轉介等；能提供客制

二、金融機構方面

化並及時補位或彌補服務，建立社會經濟安全網，以保障老人最基本的生存權與福

重視老人人權與經濟安全、落實社會

祉。

企業責任；加強以房養老之金融知識教育訓練、民眾宣導；金融機構官網增加試算

四、申辦民眾方面

功能（目前僅有 D 銀行試算表、E 銀行試算精靈、I 銀行貸款月給付金試算表、養老

金管會官網雖有設置「金融知識宣導

退休金試算）；實踐不動產證券化條例，有

專區」，仍嫌不足，民眾須透過媒體訊息、

利以房養老擴充範圍與彈性資產處理，加

網路數位教學、金融機構、教育部（樂齡

速資產的流動性與降低風險；將老人納入

學習網）、基層社區活動等吸收經濟安全、

修訂銀行業、保險業金融友善服務準則；

金融知識、以房養老及保險、信託、購房

鼓勵設置慈善（或文教）基金會，並能自

等理財技能，使資產活化，讓老人的房屋

聘或委辦社工人員等，加強連結社會福利

資產同時發揮了居住和融資的雙重功能。

介入、多功能（全人、全程）的服務；提

從傳統「養兒防老」觀念轉變為進入

供資金拍攝微電影、宣傳短片、融入電視

「以房養老」時代，老人愈早重視退休後

劇情宣導以房養老等。

規劃的「第二人生」，經由房地產變現、資產靈活運用等方式，支付生活開銷、長期

三、社工人員方面

照護費用或用以購買長照商業保險等，透

透過金融機構自聘或委辦民間機構社

過以房養老保障老人退休後的經濟安全，

工人員、個案管理師，或各縣市社會工作

有助於讓老人過著更有尊嚴、高品質的生

師公會、社會工作師事務所等，社工人員

活，迎向樂齡人生。

（社工師）須瞭解服務輸送過程中以房養

（本文作者為社會工作師、宜蘭縣政府參

老之風險與限制；須強化「金融社會工作」

議退休）

的知識技能；對申貸人提供每週電話訪談

關鍵詞：以房養老、逆（反）向抵押貸款、

與每 3 個月到府關懷訪視 1 次；能連結與

社會照護服務、售後租回年金屋

運用社會資源，如遠距照護、社會救助、

方案

長期照護、老人保護措施、培訓志工、募

參考文獻內政部統計處（2017）。《106 年第 10 週內政統計通報（我國老年人口數首次超過幼年人口數）》。（http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=11735）。王文忠（2010）。〈公教人員保險制度之養老給付年金制之探討〉。《文官制度季刊》，（2，

社區發展季刊

158 期

169

中華民國 106 年 6 月

專題論述

1），99-141。王建民（2012）。〈逆向抵押貸款—以房養老政策的問題及對策〉。3 月 19 日《國政研究》。（http://www.npf.org.tw/2/10497?County=%25E8%2587%25BA%25E5%258D%2597% 25E5%25B8%2582&site=）。王健安、張金鶚（2016）。〈現行所謂「公益版」不動產逆向抵押貸款之設計提供多少的「社會福利」效果？〉。《住宅學報》，（25，1），37-75。王绣蘭（2012）。《臺灣地區推行以房養老方案評估研究》。國立清華大學高階經營管理在職專班碩士論文。王曉慧（2013）。《探討逆向抵押貸款在臺灣實施的關鍵成功因素》。東吳大學商學院企業管理學系在職專班碩士論文。甘騰彪（2015）。《以房養老制度之可行性研究－以我國醫療產業人員為例》。朝陽科技大學財務金融系碩士論文。仝澤蓉（2017）。〈金管會：以房養老截至目前共 1336 件〉。3 月 16 日《經濟日報》。朱迺欣等（2012）。《創齡：銀色風暴來襲》。新北市：立緒文化。朱漢崙（2017）。〈退休理財術－活用以房養老，建立退休族樂活人生〉。2 月 18 日《工商時報》。江瑞祥（2016）。〈臺北市政府社會局委託辦理臺北市以房養老實驗暨服務方案〉。財團法人國土規畫及不動產資訊中心《以房養老經驗分享暨未來展望」說明座談會會議手冊》，29-40。金融監督管理委員會（2017）。《施政計畫》。（http://www.fsc.gov.tw/ch/index.jsp）。池祥萱、池祥麟、梁綺羚（2016）。〈企業社會責任之策略性分析〉。《管理評論》，（35，1）， 21-45。孟曉蘇、柴效武（2009）。《反向抵押貸款》。北京市：人民出版社。邱金蘭（2016）。〈包租代管添誘因，推租屋版以房養老〉。《經濟日報》。（https://money.udn.com/money/story/5621/1872130?from=popin）。邱瑞朝（2015）。〈幸福企業--公司治理之企業社會責任〉。《經營管理論叢》，（10，1）， 53-58。李永琮、羅玉皓（2016）。〈反向房屋抵押貸款商品結構分析〉。《臺大管理論叢》，（26，2）， 139-171。李述德等（2015）。《企業社會責任年鑑（民國 104 年）》。臺北市：經濟日報出版。李紀珠（2014）。〈企業道德與社會責任〉。《內部稽核季刊》，（86），4-10。吳品儀、廖文偉、蔡政忠、王绣蘭、武季亞（2016）。〈探討以房養老政策試辦後何去何從？--中港臺兩岸三地的對比分析〉。《2016 年臺灣社會福利學會年會暨國際學術研社區發展季刊

158 期

170

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

討會「高齡世代的社會福利轉型－科層治理、政黨與公民運動的交織對話」》，1-21。吳培瑋（2013）。《反向抵押貸款：考慮通貨膨脹與長壽風險》。國立臺北大學金融與合作經營學系碩士論文。吳靜君、韓化宇（2017）。〈立委：以房養老對銀行有利〉。3 月 17 日《經濟日報》。林旻柔（2016）。〈以房養老夯，銀髮族理財商機大〉。8 月 8 日《民眾日報》。林隆儀、商懿勻（2015）。〈老年經濟安全保障、理財知識與逆向抵押貸款意願之研究〉。《輔仁管理評論》，（22，2），65-94。邵柏鈞（2014）。《探討我國中老年人口對以房養老之認知》。朝陽科技大學保險金融管理系碩士論文。洪唯銘（2014）。《以房養老制度在臺中市之可行性研究》。朝陽科技大學財務金融系碩士論文。洪雪卿、陳薇如、傅雁鈴（2013）。〈影響企業社會責任績效之重要因素為何？〉。《商管科技季刊》，（14，4），405-441。柯木興、林建成（2007）。〈淺談世界銀行多層次「老年經濟保障模式」〉。11 月 9 日《國政分析》。（http://www.npf.org.tw/3/3488）。柴效武、孟曉蘇（2009）。《反向抵押貸款制度》。北京市：人民出版社。華昌宜、李智仁（2010）。《人口老化趨勢與銀行業發展逆向行房屋抵押貸蒯之策略》。臺灣金融研訓院補助中華民國銀行商業同業公會全國聯合會研究報告。程建輝（2015）。《臺灣非營利組織以房養老實證研究--以郭伯伯之家附負擔捐贈為例》。中華科技大學建築工程與環境設計研究所在職專班碩士論文。國家發展委員會（2016）。《「中華民國人口推估（105 至 150 年）」報告》。彭堅汶（2011）。《聯合國老人綱領與人權》。（http://eportfolio.lib.ksu.edu.tw/~T093000002/blog?node=000000025）。許永昱、周素娥（2017）。〈不動產逆向抵押貸款中知覺風險對行為意圖影響效果之研究〉。《2017 社團法人臺灣老人學學會年會暨學術研討會手冊》。67-69。許鳳雅（2014）。《社會工作者之金融理財知能及教育需求與其實務工作效能之探討》。國立臺灣大學社會工作學研究所碩士論文。郭登聰（2016）。〈金融社會工作：老問題新手法〉。《社區發展季刊》，（155），225-241。張金鶚（2009）。〈臺灣「以房養老」三方案模式提議〉。《「以房養老」逆向抵押貸款方案研討會－美國經驗與臺灣模式之探討手冊》。壹 28-71。張雅萍（2016）。《高齡化社會的金融創新：逆向抵押貸款商品之研究》。國立中山大學財務管理學系研究所碩士論文。黃耀榮（2006）。〈「在地老化」之終生住宅發展形式探討〉。《臺灣老年醫學會雜誌》，（1，社區發展季刊

158 期

171

中華民國 106 年 6 月

專題論述

3），138-150。黃蓮惜（2017）。《影響「以房養老意願」之因素探討》。銘傳大學財務金融學系碩士在職專班碩士論文。陳年等（2011）。《老人服務事業概論》。新北市：威仕曼文化。陳清平（2011）。《反向抵押貸款對退休規劃之影響因素分析》。逢甲大學風險管理與保險研究所碩士論文。陳國興（2015）。《課富人稅下資產配置策略及以房養老創新之研究》。國立中山大學財務管理學系研究所博士論文。陳燕禎、陳怡君、黃大綱、王安慈（2016）。〈老本自我保護：建構老後經濟安全巢之探討〉。《社區發展季刊》，（156），435-449。陳慧菱（2016）。〈以房養老正夯，李紀珠提 7 大建議，籲設保險基金承擔風險〉。2 月 23 日《鉅亨網》。（http://news.cnyes.com/news/id/292165）。陳慧菱（2017）。〈金管會立院備詢李瑞倉：以房養老都會區接受度高，已放貸逾 1300 件〉。 3 月 16 日《鉅亨網》。（http://news.cnyes.com/news/id/3749859）。曾明宗（2015）。《影響金融業辦理逆向抵押貸款因素之研究》。國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文。楊屯山、蔡錦堂、林哲群（2014）。〈逆房貸抵押品的處置時間對保險費率的影響〉。《住宅學報》，（23，1），35-50。楊志良（2011）。〈由活躍老化觀點建構國民健康新願景〉。《社區發展季刊》，（132），26-40。楊裕仲（2011）。《以房養老富三代：讓你的固定資產活起來！》。臺北市：理財文化出版。楊倩蓉（2016a）。〈2016 年這 8 個商機正夯大力〉。《快樂工作人 Cheers 雜誌》，（184）， 102-105。詹火生（2010）。〈國民年金周年之回顧與展望〉。《國家政策研究基金會，社會（研）》099-001 號，（http://www.npf.org.tw/post/2/6933）。蔡怡杼（2017）。〈以房養老開辦 1 年半，貸款 70 億元〉。3 月 15 日《中央社》。監察院（2011）。《2008-2009 年監察院人權工作實錄，第四冊老人人權》。監察院人權保障委員會編印。監察院（2014）。《2013 年監察院人權工作實錄，第二冊經濟、社會與文化權利》。監察院人權保障委員會編印。藍紫綺（2016）。《臺灣逆向不動產抵押貸款年金定價與財務風險分析》。國立高雄第一科技大學金融系理財組碩士論文。衛生福利部（2014a）。《102 年老人狀況調查報告》。臺北市:衛生福利部。衛生福利部（2014b）。《不動產逆向抵押貸款制度試辦方案》。社區發展季刊

158 期

172

中華民國 106 年 6 月

王绣蘭

從臺灣推行商業型以房養老商品--談維護老人權益議題

（http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/Detail.aspx?nodeid=384&pid=2514）。衛生福利部（2015）。《高齡社會白皮書》。（http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/File/Attach/4681/File_165233.pdf）。衛生福利部（2017）。《遠距健康照護服務》。（http://mohw.telecare.com.tw/HomePage.asp）。廖珮君（2016）。〈以房養老，銀行公會提 7 大建議〉。2 月 23 日《蘋果日報》。劉莉莉、廖崇凱（2014）。〈不動產逆向抵押貸款可行性分析〉。《蘭陽學報》，（13），55-66。潘秀菊、李智仁（2010）。《以房養老商品:反向抵押貸款制度之理論與實務》。臺北市：元照出版公司。潘若琳（2009）。〈「以房養老」政策議題摘要〉。《「以房養老」逆向抵押貸款方案研討會－美國經驗與臺灣模式之探討手冊》。參 1-3。賴麗秋（2015）。〈以房養老各家方案比一比〉。《熟年誌》，第 57 期。鄭堯任（2012）。〈我國少子化與高齡化對老人經濟安全影響之因應對策：反向抵押貸款的應用〉。《2012 年臺灣人口學會年會暨學術研討會》。（http://sass.au.edu.tw/population/File/12-2.pdf）。蕭育仁、池祥萱（2015）。〈性別對金融知識和金融行為的影響（GM04）（第 2 年）〉。《科技部補助專題研究計畫成果報告》。國立東華大學財務金融學系出版。蕭育仁、陳錦村、廖志峰（2016）。〈金融知識與退休金規劃關聯性之研究〉。《管理學報》，（33，2），311-335。謝明瑞（2013）。〈建立穩健經營之「以房養老」制度〉。3 月 4 日《國政研究》。（http://www.npf.org.tw/post/1/12005）。臺灣金融研訓院（2016）。《「第八屆臺灣傑出金融業務菁業獎」頒獎活動》。（http://service.tabf.org.tw/tw/User/GreatAward8/）。

社區發展季刊

158 期

173

中華民國 106 年 6 月

專題論述

從年齡歧視談年長者社區居住權益張偉瑜．徐志維

22 個社福單位免費查詢租屋資料庫，以提

壹、前言

高順利找屋的機會。爾後，崔媽媽基金會在網路還不是很方便的年代，每天都

發現僅以租屋資訊提供並無法回應弱勢者

會有許多房客來到崔媽媽的服務現場列印

的居住問題，因為包含：找屋時對自身所

租屋資訊，希望透過這樣的方式，找到下

需/所能的判斷、無法適切溝通表達而造成

一個穩定的棲身處。這天，在眾多房客中，

的機會錯失、租屋法律知識不足衍生的糾

有一位看起來稍有年紀，但卻一頭烏髮的

紛，乃至於住宅資源的轉介等，都需要更

伯伯，不斷請工作人員幫他多找些資料。

全程、更深入的陪伴。因此，崔媽媽基金

經過細問，這才知道，原來伯伯已經八十

會除了在 2003 年擴增「弱勢搬家扶助」方

多歲了，雖然終生俸用來支付租金、生活

案，並聘任專業社工人員主責相關扶助業

開銷都沒有問題，但找屋的過程中，總是

務。方案提供的服務項目包含：(1)租屋諮

因為年齡而被房東拒絕，索性將頭髮染黑

詢（資訊取得、市場行情、租屋輔導協助

「讓自己看起來年輕些」，好讓房東會願意

等）、(2)福利諮詢（搬家八折補助、搬家

將房子租給自己。這也讓我們意識到高齡

費用補助、外部各單位租金補貼、急難救

者租屋遭到年齡歧視的問題應受重視，並

助等資訊諮詢）、(3)法律諮詢（租屋相關

有適當因應對策。

法律諮詢或訴訟、調解協助）、(4)二手物資諮詢（家居生活所需二手物品募集）、(5) 政策諮詢（住宅訊息及各式租金補貼）。

貳、弱勢者租屋的扶助：初始經驗

由於服務是以「滿足居住需求」為出發點，因此無法像其他社會福利機構一樣

面對如此實際急迫的需求，崔媽媽基

以特定類別族群為服務對象，崔媽媽基金

金會開始推動「弱勢居住扶助」，初期由於

會的接開案標準，以案主是否有能力滿足

缺乏專責人力，先與臺北市政府社會局合

自身、家庭的居住需求為主要判斷（註

作「弱勢者租屋方案」，提供臺北市轄下

1），因此，服務的對象廣及獨居長者、單

社區發展季刊

158 期

174

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

從年齡歧視談年長者社區居住權益

親家庭、身心障礙者，以及有經濟困難的

力，更煩惱這些老人若有什麼病痛意

低收入戶。但無論對象為何，大部分的房

外，或在租屋處往生，不知要找誰來

東因為「弱勢者容易欠租」、「遷入戶口後

幫忙處理，以後再出租也很麻煩。「租

很麻煩」、「申請補助會造成稅賦增加」、「無

給老人與年輕人，若租金一樣，風險

人照應生活容易發生意外」等既定印象而

卻不同，你會想租給誰？」（註 2）

不願意將房子出租給弱勢族群。為協助弱

與微乎其微的年長者租屋供給比率相

勢者獲取較充足的租屋訊息，提昇居住環

反，根據衛福部統計處 2013 年 6 月針對

境品質的選擇機會，崔媽媽基金會也跟臺

65 歲以上人口家庭組成調查顯示，僅有

北市政府共同合作對外招募愛心房東，所

3.4%住在老人福利機構或其他如護理之

謂「愛心房東」，非指承諾出租，而是只要

家、榮民之家、老人公寓，有高達 96.6%

願意開放看屋機會給弱勢族群者即符合資

的長輩仍選擇住在一般住宅。由此可見比

格。

起由機構提供協助的「機構安老」，當前年長者的居住需求仍是透過自理為主的「在宅安老」、還有由社區協力的「社區安老」

參、理想與現實之間：龐大的需求、薄弱的供給

來滿足。那麼在 96.6%的年長者當中，又有多

透過幾年的宣導努力，崔媽媽基金會

少的獨居長者呢？表面上，根據內政部及

登記的愛心房東數量曾達五千多名，其成

衛生福利部的老人狀況調查（見表 1），近

果雖然有小幅進步，但對應廣大的弱勢者

三十年來（75 年-102 年）年長者「與子女

租屋需求仍顯杯水車薪，2003 年三月份由

共住」的比例僅略為下滑，「獨居」或是「僅

臺北市國宅處委託崔媽媽基金會進行「臺

與年老配偶同住」的比重未出現明確的變

北市住宅租賃市場行為與管理制度之研

化（衛福部統計部，2014），看似家庭仍承

究」，調查結果顯示，大臺北地區能接受弱

擔提供年長者居住的主要責任，獨居尚未

勢族群之房東比例約占一成，其中又以接

成為年長者居住的主要模式，甚至也沒有

受單親家庭者為多數，約 46%，次之為身

日漸增加的趨勢。

心障礙者 26%，再來是低收入戶 23%，對

我們認為這是由於政府對於「獨居」

於獨居長者的接受度最低，僅占 5%。有一

的界定過於狹隘，即犯了分組錯誤

位租屋業者指出：

（differential misclassification）的統計謬

雖然租屋條件多不會明寫，但房東不

誤。依據崔媽媽基金會的實際服務經驗，

想租房子給單身老人，幾乎是不成文

除了表 1 中的「獨居（註 3）」（11.1%）類

的普遍現象，敬謝不敏的原因，不外

型外，我們認為「僅與配偶同住」（兩位年

乎經濟能力與健康條件。房東除了擔

齡相近的長者，20.6%）及「與父母同住」

心這些單身老人支付租金的經濟能

（與另一名年齡更長的長者，1.2%）二種

社區發展季刊

158 期

175

中華民國 106 年 6 月

專題論述

類型亦存在「獨居」的事實，或是面對類

視作廣義的獨居。按照此一標準，2013 年

似的情境（即便未必有缺乏生活自理能

即有 32.9%的家庭是處於年長者獨居的狀

力，但一樣是不受房東青睞的族群），均應

態。

表1

2013 年 6 月 65 歲以上者之家庭組成一覽表

家庭組成

占比

合計

獨居

11.1%

僅與配偶同住

20.6%

兩代家庭三代家庭

與配偶及子女同住

12.6%

僅與子女同住

9.8%

與父母同住

1.2%

與（外）孫子女同住

2.2%

與子女及（外）孫子女同住

36.6%

與父母及子女同住

0.8%

與父母及（外）孫子女同住

0.0%

25.8%

37.4%

四代家庭

1.0%

僅與其他親戚或朋友同住

0.6%

住在機構或其他

3.4%

3.4% 100%

總計資料來源：衛福部統計部（2014）

有一位 50 多歲在公關公司上班的主

疑義。有別於福利資源體系以 65 歲來界定

管，曾上網租房子卻處處碰壁。他指出：

「老人」身份的合法性，實務經驗上，正

多數房東嫌他「老叩叩」，有的怕他會

如上段報導所言，租屋市場對「老人」有

對其他年輕房客「管東管西」，有的還

著更為嚴苛的定義。因此，我們嘗試再將

一臉鄙夷，認為房子在 4、5 樓，他體

表 2 中 55～64 歲的「獨居」（5.6%）、「僅

力無法負荷爬樓梯，要是「突然剉起

與配偶同住」（18.3%）及「與父母同住」

來」會很麻煩；甚至有房東直接表明

（4.1%）併入獨居類組，就會得到 2013

只租 40 歲以下的人。（註 4）

年 55~64 歲者有高達 28%的家庭是處於廣

因此除了家庭型態的計算有問題，我

義的長者獨居狀態。

們也認為當前政府慣用的年齡界定也不無

社區發展季刊

158 期

176

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

表2

從年齡歧視談年長者社區居住權益

2013 年 6 月 55～64 歲者之家庭組成一覽表家庭組成

占比

合計

獨居

5.6%

僅與配偶同住

18.3%

與配偶及子女同住

35.3%

僅與子女同住

6.6%

與父母同住

4.1%

與（外）孫子女同住

1.2%

三與子女及（外）孫子女同住代與父母及子女同住家庭與父母及（外）孫子女同住四代家庭

19.5%

1.8%

僅與其他親戚或朋友同住

1.2%

住在機構或其他

0.4%

兩代家庭

5.8%

47.2%

25.5%

0.2%

100%

總計資料來源：衛福部統計部（2014）

綜上分析，我們知道有 28%的 55～64

做出臆測及是否出租的判斷，因此年長者

歲長者及 32.9%的 65 歲以上的獨居長者，

租屋顯然存在嚴重的「年齡歧視」問題。

會以「在宅安老」或「社區安老」的方式

何謂「年齡歧視」？其指彼此關聯的

來滿足居住需求。換言之，扣除自有房屋

三種現象：(1)社會上對於高齡者、高齡和

的狀態，仍有一定比例的長者必須與其他

老化過程的刻板印象；(2)對高齡者的非友

弱勢族群共同競爭這不到一成的看屋機

善做法；(3)觀念制度或政策對待高齡者存

會。

在的固化模式（Neil Butler, 1969）。這三種現象既貫穿整個年長者租屋的過程，而且指向共同的社會性根源。究竟租屋的「年

肆、年齡歧視（ageism）：年長者居住的標籤化與社會排除

齡歧視」是如何形成（歧視現象的成因）、以何種方式呈現以及對高齡者的居住造成

從前面的討論我們可以看到，年長民

何種困難（歧視現象的後果）？欲解開年

眾的租屋過程中，往往伴隨各種歧視，間

長者的居住困境，年齡歧視是無法迴避的

接或直接導致年長者的找屋及居住困難。

課題，我們嘗試從社會性根源切入，初步

同時，這些歧視現象跟承租者的「外在年

探討租屋的年齡歧視現象。美國社會學家高夫曼使用「污名化」

齡」高度扣連，多數房東會視房客的年齡社區發展季刊

158 期

177

中華民國 106 年 6 月

專題論述

（stigma）一詞描述社會將某些負面的、

質言之，多數判斷在經驗層面不難找

刻板的特徵強加於特定群體，並使之標籤

到合理證據，但以此作為對年長承租者的

化（labelling）的現象。與此同時，因社會

個體推論卻是犯了分析層次上的生態謬誤

大眾的偏見而被強加標籤的特定群體，如

（ecological fallacy），即是將年長租屋者特

身心障礙者、年長者、少數族裔等，往往

質「以全蓋偏」。與以偏概全相反，其指將

容易接受社會大眾強加給他們的標籤，據

整體具有某類特徵，直接推論為所有個體

以形塑自我認同及外顯的行為（Goffman,

均具備此類特質，卻忽略個體之間（同為

1963）。

租屋年長者）的差異有時甚至大於群體之

從崔媽媽基金會協助年長者找屋的聯

間（不同租屋年齡群）的差異。舉例而言，

繫經驗可以明顯地感受，對多數房東來

「年長者相較年輕人更容易發生意外」似

說，「年長」與「死亡」、「風險」、「麻煩」

為普遍現象，許多房東因此拒絕出租給年

幾乎已經成為不證自明的關鍵詞。當社工

長者。但根據崔媽媽基金會的觀察，僅以

協助長者聯繫房東時，得到的經常是「一

租屋而言，年輕人租屋發生意外的機率並

個人住發生危險沒人知道」、「老人家喜歡

不比年長者少（儘管意外的類型可能不

撿東西，環境會變得很髒亂」、「身上臭臭

同），遑論不同年長者間的生理心理狀態差

的」、「脾氣不好難溝通」、「記性不好容易

異極大，社會大眾想當然耳的定見，縱使

引發意外」這類拒絕的說法。由房東對年

在整體層次無誤，對於個別租屋者而言卻

長者的這些描述，可以窺見社會大眾強加

可能是錯誤的標籤。

給年長者的標籤有：「失能」、「貧窮」、「無

來自年長者的年齡所產生的錯誤偏見

法自理（需要別人特別照顧）」、「習慣差」、

（標籤），何以在承租者身上特別明顯，甚

「脾氣壞」、「工作和生活不穩定」、「和親

至形成「污名化」和「年齡歧視」，致使年

友（社會）失去聯繫」、「容易發生意外」，

長者租屋困難？我們認為首先是租屋的市

以及「身故風險高」等等。這些標籤不僅

場（經濟）邏輯起到關鍵作用，即「高度

代表社會大眾對於年長者的普遍觀感，更

將住宅看作獲利和增值的工具」的思維，

是讓房東挑揀房客的主要依據。

放大並強化供給方（屋主）對於需求方（房

當我們嘗試以「有看護陪同照顧」、「有

客）貧窮化的隱憂，接著分析市場邏輯在

退休金可穩定付租」等理由說服，或強調

何種脈絡下將年長租屋者和貧窮議題緊密

前述風險並不是只會發生在年長房客的身

連結。

上，仍然很難消除房東的疑慮。不過實際上這些房東從未將房子出租給年長房客，

伍、我國租屋市場的邏輯

即這類疑慮、標籤未必源自房東的真實經驗，而是來自媒體傳播或對於年長者的既

俗諺云「有土斯有財」，反映華人重視

定印象所做出的歧視性判斷。社區發展季刊

158 期

房地私有產權的文化。民族性且不置評， 178

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

從年齡歧視談年長者社區居住權益

但當整個社會制度、資源配置和政治文化

問題，特別是交易雙方的信賴風險上升。

均環繞房地產、以置產先於居住的市場邏

第二是供給（屋主）面。由於租屋產

輯決定全盤居住供給，便容易產生過剩的

業孱弱，且當前租金收益率極低（註 6），

假性需求泡沫。正如 2003 年後，儘管缺乏

屋主缺乏長期經營出租的誘因，因此我國

人口紅利和經濟成長等硬需求，房價仍飆

的租屋市場的主要供給者仍以屋主兼職房

漲長逾十年，即是在政府低利率、優惠房

東為主流。一般而言，出租盈利的關鍵在

貸、降遺贈稅、濫標售國有地、都更獎勵

於穩定收租和避免房屋價值減損（如果預

及低持有成本等多重刺激下（莊孟翰，

計短期內出售，後者尤為重要），對於缺乏

2013），製造極度對炒房有利的市場環境，

專業能力和經營意願的多數屋主而言，與

致使民間游資前仆後繼湧入房地產市場瘋

其透過經營服務創造和確保收益，不如一

狂炒作。

開始就挑選看起來不易欠租或製造麻煩的

當住宅供給的投資（投機）目的優先

「好房客」、拒絕看似容易欠租或麻煩多多

於使用目的時，偏重購屋的市場邏輯反將

的「壞房客」，就乾脆不租（持有成本不

嚴重排擠社經較弱勢者的居住需求，斵傷

高）。這也是為何年長者找屋要把頭髮染

國人的基本居住權利。這不僅是指購屋成

白，只求能讓房東有好印象的原因。

本大幅上揚、普通民眾難以負擔（註 5），

第三是需求（房客）面。由於租屋的

亦有住宅供給一元化、集中於出售住宅，

缺乏保障、不確定性高，想要長久安穩承

排擠其他居住方式的供給之故。除供給不

租同一處房屋並不容易。相較而言，購屋

均衡，以擁屋為尚的文化風氣，也可能促

雖然成本昂貴，但穩定性高，有安全感，

使屋主和民眾不願出租／租屋，進而對租

尤其是房地產一向被民眾認為是最具保

屋者的經濟條件形成刻板印象，加上年

值、增值功能的投資標的。因此具一定經

齡、外貌等因素，更使年長租屋族群容易

濟能力的租客仍以購屋為居住的優先選

遇到歧視。

項，租屋僅是暫時性選擇，是為了買屋所

本文認為租屋市場邏輯分別在四個面

做的儲蓄方式之一。租屋者往往有租賃住

向，形塑及強化對於年長租屋者的貧窮聯

宅「住再久都不是自己」的想法，不願對

想：

租屋有更多的投入（金錢、心力），對於租屋相關的權利義務也漠不關心、認知嚴重

第一是產業面，相較我國購屋市場的

不足。

高度專業化，形成資本、勞力和知識三密集的產業體系；租屋市場明顯低度發展，

第四是文化心理面，購屋、持有房屋

缺乏專業化與市場化的資源與制度（呂秉

不僅具有實際價值，更是深刻形塑國人的

怡、花敬群，2012），租屋供給和消費因此

價值觀，成為衡量、評價一個人成就的依

呈現地下化、單一化、直接交易的特質，

據。基於前述租屋的種種不足，使其難以

衍生租屋交易過程的高度隨機和高風險等

被民眾視作理想的居住選擇，也無法帶來

社區發展季刊

158 期

179

中華民國 106 年 6 月

專題論述

穩定、成功的人生。倘若過了中年尚未持

正因如此，民間和政府傾向將年長者

有房屋，即容易在他人（社會）的評價中

的居住困難判定為家庭或個人之責任；當

被視作沒有穩定收入及財產的失敗者（特

租屋的支持性制度不足時，高齡租客容易

別是男性），使個人的社會評價被貶低，從

在租屋市場陷入被揀選、排除的年齡歧視

而難在租屋市場上獲取信任，甚至是直接

情境之中。但當我國高齡人口和扶養比雙

遭遇出租方的拒絕和歧視。

雙激增（註 7），以及前文提到三／四代同

上述租屋的四個面向，使國人容易產

堂（折衷／大家庭）逐漸瓦解、減少的現

生「租屋＝貧窮」的普遍心態，並循此做

象，均顯示獨居長者的人數正在快速增長

出租屋相關的決策，此為租屋年齡歧視形

的事實。我們可以預期過去容易被忽略的

成的主要邏輯。另一方面，最後一個文化

居住問題，隨著人口和家庭結構變化，未

心理面也似乎說明了，市場邏輯是如何將

來將會更為迫切。

經濟理性衍伸至心理的推論偏誤，形成對

再者，家庭分工型態的轉變也在考驗

年齡汙名化。也因此高齡者在租屋市場遭

家庭承擔居住扶養的能力。在國人的家庭

遇的歧視不單純只是經濟問題（貧窮化），

傳統裡，習慣由兒子一方負起照顧責任，

隨著人口、家庭及工作結構變遷，原先主

實際上主要照顧者為婦女。但隨居住成本

要由家庭承擔的居住照顧責任正在崩解，

上升，雙薪家庭也成為不得不的趨勢時，

年長者的居住問題同時也成為重要的倫理

原先由媳婦擔任照顧者的模式就難以為

問題。

繼，這使年長者獨居不僅是居住型態的轉變，同時也意味照顧條件惡化的困境。很顯然，獨居年長者不應再被視作純

陸、人口及家庭變遷：日益嚴峻的租屋年齡歧視現象及後果

粹的個人問題及家庭責任，政府更不該假定市場能充分解決年長者的居住需求，而

對於年長者的居住困境，社會大眾和

不存在歧視、貧窮、房地炒作等因素所導

政府時常從個人歸因的角度，並做出值得

致的住宅供給不足（或偏離需求）的問題。

可憐／不值得可憐的判斷（李宗派，

但我國政府又是如何面對年長者的租屋歧

2004），忽略年長者受到市場邏輯的莫大衝

視和困難呢？

擊。除了市場邏輯導致歸因偏誤，長年來，我國年長者的居住困境隱而不顯，也可能

柒、我國的居住政策及其邏輯

跟居住型態有關：傳統觀念中子女負有扶養父母的道德責任，居住安養多經由三／

前面我們指出年長者居住的年齡歧視

四代同堂（折衷／大家庭）的形式內化為

不僅和社會觀念相關，亦與一地的政策制

家庭責任，不能為家庭責任吸收的「少

度緊密關聯，本段將就居住年齡歧視，展

數」，則被歸罪於個人的問題及失敗。

開政策制度的分析。源自市場邏輯的年齡

社區發展季刊

158 期

180

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

從年齡歧視談年長者社區居住權益

歧視看似難以轉變，但從先進國家的經驗

量少，主要是政府歷來對於租屋市場從未

來看，如果有對高齡者居住支援的政策制

積極管理、一味採取放任態度，致使租屋

度，仍能一定程度確保高齡者的居住安

市場長期地下化，相關資訊高度不透明，

全，提供其穩定居住，進而防止及緩和貧

政府、業者和民眾都難以窺探供給的真實

困（住宅政策提案檢討委員會，2013）。多

情況，租賃住宅數量可能存在低估問題；

數國家均從整體住宅政策著手，建立以社

社會住宅方面，數據雖不存在隱匿問題，

會住宅或租賃住宅為主體的住宅供給系

但同樣是長期被政府忽視的住宅供給模

統，並試圖在多元住宅類型間維持供給平

式，情況較租屋市場更為惡劣，社會住宅

衡；不少較具福利國家傳統的西歐國家，

推動聯盟（2017）統計，截至 106 年 4 月，

甚至強調居住權導向的社會住宅或租屋供

全國由政府興辦、只租不售的廣義社會住

給，優先於財產權導向的自有住宅供給。

宅總量僅有 8,921 戶，占住宅存量 0.1%。

按照不同的計算方式，臺灣的住宅自

此處的社會住宅數量，是將出租型國民住

有率在 7 成～8 成 4 之間（註 8），但均是

宅、中繼住宅、老人公寓和銀髮家園等均

屬於高自有率國家。另一方面，租賃住宅

納入計算，此一極低數值突顯我國居住政

和社會住宅的供給極端低落，儘管性質不

策極不重視非市場化的住宅供給模式、一

同，成因卻是類似：帳面的租賃住宅供給

味仰賴市場供給的事實。

圖 1：社會住宅及家庭住宅自有率象限圖本研究修改自：金秀顯（2013）

社區發展季刊

158 期

181

中華民國 106 年 6 月

專題論述

茲依據圖 1 所示社會住宅及家庭住宅

表3

自有率象限，列表說明，如表 3：

四種住宅供給模式住宅供給模式

Group 1

國家或地區

社會住宅極為發達

荷蘭、丹麥、瑞典、英國、香港、法國等

Group 2

租賃市場極為發達

Group 3

住宅自有率偏高，但亦有一定的社會美國、日本、韓國、比利時等

德國、瑞士等

住宅或租賃住宅規模 Group 4

住宅自有率極高，同時租賃住宅和社臺灣、希臘、西班牙、葡萄牙等會住宅比例低

資料來源：本文自製

過去，提到由政府供給住宅，多數人

題，在於其混淆家庭居住和置產目的，更

首先想到的是出售式的國民住宅（國宅），

認為居住、置產和產業發展可混為一談，

即在全臺興建直接出售的住宅供一定所得

並以此作為住宅政策制定之前提，規劃、

以下民眾承購。表面上政府尊重自由市場

引導國人的居住計畫，和提供住宅福利。

及國人有土斯有財的傳統觀念，實則不願

此一住宅福利模式係以家庭為核心，且假

承擔照顧居住弱勢的責任。對政府而言，

設家庭需具照顧上下一代的能力及責任。

私權化住宅供給的好處在於政府只需承擔

我們可將這種以購屋為核心的福利供給模

最小責任，至於部分連國宅都無法買得起

式稱之為「購屋福利」。

的民眾而言，則藉傳統價值觀化約為個人

政府的「購屋福利」具體透過補貼政

能力問題。近年，雖然在民間團體的積極

策和市場政策來運作：補貼政策的如整建

倡議下，政府開始緩步興建社會住宅，但

住宅、國民住宅、購屋優惠貸款到合宜住

在「居住責任外化」的慣性思維下，竟產

宅等等；市場政策的有嚴重偏低的持有稅

生社會住宅年齡限制的惡性規定：臺北市

和交易稅、寬鬆的住宅金融體制、失控的

在 102 年制定的〈臺北市社會住宅出租辦

都市容積等等，都是在「購屋福利」預設

法〉限制申請戶年齡須在 20 歲至 45 歲之

下的產物。然而，在家庭規模崩解、房價

間，本應優先照顧在市場上租不到、租不

高不可攀的今日，國家卻對住宅資源掌握

起民眾的政府，卻成了租屋年齡歧視的一

薄弱，使得住宅協助能量嚴重不足，無法

員！此一規定經民間團體數年反彈後，方

保障在租屋市場上遭到年齡歧視的年長者

才逐漸被取消。

們，使其必須直接面對市場嚴酷的考驗。

總的來說，臺灣住宅政策最根本的問

社區發展季刊

158 期

182

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

從年齡歧視談年長者社區居住權益

老」或「社區安老」的方式來滿足居住需

捌、「包租代管」新制度的嘗試：透過風險承擔，提高市場出租意願

求，但民間房東的出租意願卻不到一成，

隨著民間團體的倡議，近年來政府住

照顧到部分符合弱勢資格的年長者，未來

宅政策的「購屋福利」傾向略為鬆動，強

仍有為數不少的年長者需要透過社區租屋

調只租不售的社會住宅逐漸成為政策的焦

來滿足居住需求。因此我們除了期待政府

點、社會的共識。2016 年民進黨政府執政

的「包租代管」方案可以成為轉化空餘屋

後更提出八年內興辦二十萬戶社會住宅的

為弱勢者社區居住的承租空間，同時亦由

目標。但鑑於興建速度的緩不濟急與民間

民間自行來啟動實驗方案。以民間的觀點

龐大的空餘屋存量，遂修正《住宅法》將

和角色，從空間改善、生活照顧、醫護照

「包租代管」新增為興辦社會住宅的方式

顧、事故處理等各個面向，引進過去積累

之一，即由政府委託租屋服務業者向民眾

的實務處遇經驗，降低承租期間房東的危

承租住宅，再轉租給符合住宅法規定具特

機感，擴大未來市場出租給獨居長者的意

殊情形或身份的房客（註 9）。為鼓勵房東

願與機會。

加上普遍存在的年齡歧視問題，均成為崔媽媽基金會社工處遇時的主要難題。考量社會住宅 30%的保障出租比例，終究僅能

釋出住宅出租，政策上配套提供保證收租、稅賦減免（註 10）、修繕及居家安全

代結語：走向包容城市的理想和實踐

保險費補助等誘因，以期達到擴大社會住宅供給量、健全住宅租賃市場及發展租賃

日本 NHK 特別採訪小組在《老後破

服務產業的多重效果。與此同時，崔媽媽基金會也著手嘗試

產─名為長壽的噩夢》一書中，描述年長

新的服務方案－「老有所居」實驗計畫。

者，尤其是獨居的年長者是如何深陷居住

此方案與政府「包租代管」向民間拓展屋

貧窮困境，並影響其心理狀態轉為自我退

源的概念相似，是以連帶保證人、介入租

縮、甚至自我厭惡，人際關係進而瀕臨斷

房管理、福利資源引進等方式，來增強民

絕（NHK 特別採訪小組，2016）。臺灣的

間房東的出租意願；而與政府「包租代管」

年長者居住問題乍看不比日本嚴峻，但考

不同之處，在於「老有所居」專注於年長

慮到我國人口老化的速度，以及脆弱的社

者租屋需求的滿足，因此在物件的設定

會及政策條件，我們在不久的將來所面對

上，希望能以一、二樓低樓層或有電梯之

的居住困境恐將遠甚於日本。如何緩和年長者的居住困境，勢必要

租房為主。如前所述，有 28%的 55～64 歲長者及

從多方面著手，難有單一快速地特效藥。

32.9%的 65 歲以上長者，選擇以「在宅安

但無論採取哪些解方，都必須正向面對「年

社區發展季刊

158 期

183

中華民國 106 年 6 月

專題論述

國的社會住宅建設起步緩慢，但隨著近年

齡歧視」的事實。面對「年齡歧視」的事實，並非一味

民間團體的積極倡議，以及民眾對居住權

要求市場及出租人消除年齡歧視，而是先

益的不滿和認識提高，政府也加快興辦社

由政府和民間建構對高齡者友善的環境，

會住宅的步伐。我們認為，廣義社會住宅不限於政府

打造適合各年齡者都能安居的包容城市（inclusive city）。

直接興建，只要符合「只租不售、可負擔

WHO（世界衛生組織）在 2007 年發

租金、優先照顧弱勢」三原則，政府或民

布「高齡友善城市指南」（ Global

間推動的住宅包租或代租代管方案亦可被

Age-Friendly Cities: A Guide），以來自全球

視作社會住宅之一種。過去，由於缺乏政

35 個城市中低收入地區 60 歲以上的高齡

策條件，包租或代租代管方案難以推動，

者為基礎，提出建構高齡友善城市的八大

但在 2016 年底通過的住宅法修正案中，針

面向。在住宅（Housing）面向，WHO 羅

對各式社會住宅的興辦，提供相關配套及

列多項衡量因子，當中即有「提供可負擔

資源，相信能為打造高齡者友善的居住環

的住宅供高齡者進行選擇，特別是較為脆

境、邁向包容城市奠定良好基礎。

弱或是身心障礙的高齡者」一項（WHO,

（本文作者：張偉瑜為崔媽媽基金會社會

2007），顯見提供或保證適宜的居住選擇，

發展處處長；徐志維為社會住宅推動聯盟

是建構高齡友善城市的要件之一。

政策研究員）關鍵詞：年長者租屋、年齡歧視、住宅政

如何提供或保證適宜的居住選擇，世

策、包租代管、社會住宅

界各國多採「只租不售、可負擔租金及優先照顧弱勢」的社會住宅為基本手段。我

註

釋

註 1：服務開案指標包含：(1)申請押金代墊、(2)申請請搬家補助、(3)代租代管陪同或媒合承租者、(4)募集二手物資、(5)有陪同需求者、(6)需多次協助者（含租屋、搬家、陪同、法服、情緒安撫等）、(7)有轉介其他機構者、(8)申請法務服務者，以及(9) 其他。註 2：何醒邦、賴昭穎（2012 年 2 月 29 日）。單身老人租屋飽受歧視。聯合報。2016 年 4 月 4 日，取自 https://house.udn.com/mag/house/storypage.jsp?f_ART_ID=258431。註 3：符合下列其中一項即屬應列為獨居老人：(1)年滿 65 歲以上之單身獨居老人；(2) 一戶 2 人以上老人，且其中一人缺乏生活自理能力者；(3)與子女同戶籍，但子女未經常性同住（連續三天以上獨居之事實者）；(4)與子女同住，但子女缺乏生活自理能力。

社區發展季刊

158 期

184

中華民國 106 年 6 月

張偉瑜．徐志維

從年齡歧視談年長者社區居住權益

註 4：潘杏慧（2014 年 7 月 12 日）。逾 45 歲大叔有錢租不到屋。中時電子報。2016 年 4 月 4 日取自 http://www.chinatimes.com/newspapers/20140712000339-260114。註 5：據內政部（2017）公布數據，2016 年第三季全國的房價所得比突破 9 倍。而臺北市（2009 第二季）和新北市（2011 年第三季）的房價所得比早在此之前突破 10 倍，目前各為 15 倍和 12 倍，此即「不吃不喝十五年才能買房」說法的由來。註 6：據 Global Property Guide（2011）統計，臺北市的房價是租金的 64 倍，全球第一。意味將房子用於出租，要 64 年才能償還本金，即出租的毛租金收益率僅 1.57%，全球最低。註 7：我國人口老化指數在 106 年 2 月首度突破 100，來到 100.18；意即我國 65 歲以上的老年人口第一次超過 14 歲以下的幼年人口（內政部，2017）。註 8：依行政院主計總處 104 年家庭收支調查報告，擁有自有住宅家庭占全體家庭 84.23%，不住在一起的配偶、父母或子女所擁有占 4.23%，前二者自有住宅合計為 88.46%，顯示國內住宅權屬偏向自有且長期處於高自有率狀態。但另據楊子江（2016）分析財政部房屋稅籍資料，從房屋所有權人歸戶資料當中，發現僅約 7 成多家庭擁有房屋，比家庭收支調查報告所得數據要低。註 9：住宅法第四條規定：主管機關及民間興辦之社會住宅，應以直轄市、縣（市）轄區為計算轄區，提供至少百分之三十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者。前項經濟或社會弱勢者身分，指下列規定之一者：(1)低收入戶或中低收入戶。(2)特殊境遇家庭。 (3)育有未成年子女三人以上。(4)於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家，未滿二十五歲。(5)六十五歲以上之老人。(6)受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女。(7)身心障礙者。(8)感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者。 (9)原住民。(10)災民。(11)遊民。(12)其他經主管機關認定者。註 10：住宅法第二十三條：「（前略）一、住宅出租期間所獲租金收入，免納綜合所得稅。但每屋每月租金收入免稅額度不得超過新臺幣一萬元。二、住宅出租期間之租金所得，其必要損耗及費用之減除，住宅所有權人未能提具確實證據者，依應課稅租金收入之百分之六十計算。」

參考文獻 NHK 特別採訪小組著、謝承翰譯（2016）。《老後破產─名為長壽的噩夢》。新北市：大牌出版：遠足文化發行。內政部（2017）。〈最新統計指標-老化指數〉，2017 年 4 月 5 日取自社區發展季刊

158 期

185

中華民國 106 年 6 月

專題論述

http://www.moi.gov.tw/stat/chart.aspx?ChartID=S0401。行政院主計總處（2016）。〈104 年家庭收支調查報告〉，2017 年 4 月 5 日取自 http://win.dgbas.gov.tw/fies/a11.asp?year=104。呂秉怡、花敬群（2012）。《不動產租賃服務產業經營與管理制度規劃專業服務案：總結報告書》。臺北市：內政部。李宗派（2004）。〈老化理論與老人保健(一)〉，《身心障礙研究》，第 2 卷第 1 期，頁 14-29。社會住宅推動聯盟（2017）。〈臺灣社會住宅數量統計表〉，2017 年 4 月 5 日取自 http://socialhousingtw.blogspot.tw/2010/08/blog-post_3164.html。金秀顯（2013）。《韓國的公共租賃住宅政策與老舊住宅再開發》，亞洲地區住宅研討會簡報。莊孟翰（2013）。〈從全球房價漲勢看臺灣房地產發展趨勢〉，《當代財政》，第 36 期，頁 47-60。楊子江（2016）。〈我國住宅房屋持有及交易簡析〉，《中國統計學報》，第 54 卷，頁 129-153。衛生福利部統計處（2014）。〈102 年老人狀況調查報告〉，2017 年 4 月 5 日取自 http://www.mohw.gov.tw/cht/DOS/DisplayStatisticFile.aspx?d=47398&s=1。 Butler, R. N. 1969. “Age-ism: Another Form of Bigotry.” The Gerontologist 9(4, Part 1): 243-6. Goffman, E. 1963.

Stigma: notes on the management of spoiled identity. Englewood Cliffs,

N. J., Prentice-Hall. World Health Organization. 2007.

Global age-friendly cities: A guide. World Health Or-

ganization. 住宅政策提案．検討委員会（2013）。《住宅政策提案書》。大阪市：認定 NPO 法人ビッグイシュー基金。

社區發展季刊

158 期

186

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入周月清

聯合國於 2006 年公布身心障礙者權

社區裡面得以自主自己的生活，尤其「個人協助」（personal assistance）。

利公約，簡稱為 CRPD，要求簽約國必須修訂相關的國內法案，促使全球 6.5 億障

早在公約制定之前，1960 年代隨著人

礙者得以被平等對待，包括先進國家障礙

權與女權運動，障礙者運動開始倡議，障

者運動的訴求「沒有我們的參與，就不要

礙者和一般人一樣有權利在社區居住與自

為我們做決定」（nothing about us without

立生活，因此政府應該提供各種社區為基

us）可以真正落實在更多國家的相關政

礎的支持性服務，而過去將障礙者隔離起

策，確保障礙者如同一般人是有平等權利

來安排住進機構式的教養院（institution），

參與社會，並且接近所有的公共領域，包

是一種對障礙者歧視的服務模式；而此居

括交通、資訊及溝通等（ Adams-Spink,

住在社區與自立生活的倡議，亦為障礙者

2008）。

的自立生活運動。自立生活運動源自 1962

此聯合國的障礙者公約涵括五十條，

年美國加州柏克萊大學障礙學生的倡議，

主要有二十項訴求、十五種權利（詳見周

影響到後續北美加拿大、歐洲國家，如英

月清，2008），包括身心障礙者各種經濟、

國、北歐、西歐等，包括自立生活中心在

政治、文化、健康、教育、就業、居住、

各國、各區紛紛成立（譬如，第一個自立

司法、交通、人身安全、身體完整、隱私、

生活中心 1972 年於美國成立，1973 年芬

財產權等等平等權利，其中也包括公約內

蘭成立了 6 個自立生活中心，1975 年

的第 19 條，特別指出身心障礙者有「自立

UPIAS 成立，日本於 1978 年成立自立生

生活權利、有居住及生活在社區的權利」

活中心；詳見周月清，2004），以及相關自

（living independently and being included

立生活網絡聯盟（如 1981 年成立的第一個

in the community），因此簽約國必須提供各

跨障別由障礙者成立的國際障礙者聯盟

種社區式的支持性服務，來支持障礙者在

/DPI；或歐盟國家障礙者成立的歐盟自立

社區發展季刊

158 期

187

中華民國 106 年 6 月

專題論述

團體的影子報告。

生活網絡聯盟/ENIL），作為推動歐盟各國

本文涵括兩部分：一、針對此聯合國

障礙者自立生活主要倡議的障礙者組織。障礙者自己組成的相關組織，是落實自立

身權公約第 19 條「自立生活與融入社區」

生活很重要的基礎，包括所謂的社會模式

之條文意涵予以陳述；二、依據前述 CRPD

的障礙觀點（Jolly, 2009）。同時，自立生

第 19 條之意涵，針對我國身心障礙政策與

活運動目的也在取代特殊教育與復健專業

執行現況，條列出檢視單提供相關單位參

強調的整合（ integration ）、正常化

考，並提出相關建議，以回應此身權公約

（nomralisation）及復健（rehabilitation）

第 19 條，落實我國障礙者自立生活的實踐

等概念，亦即，自立生活是由障礙者自己

與平等、有尊嚴的融入社區。本文資料來

發展的新典範，尤其強調障礙者日常生活

源包括聯合國身權公約及先進國家相關網

的活動需要被協助，但不要如同過去是「被

站資料。

照顧」、被以父權的態度對待（被視為要被

一、條文內容

保護的小孩）、被專業人員控制。截至目前，許多先進國家已經紛紛關

身權公約第 19 條為「自立生活與融

掉機構/教養院，全面停止制式的去個人化

入社區」（Living independently and being

服務。同時，WHO 於 2000 年也回應 1980

included in the community）。條文內容如

年代倡議的社會模式觀點，重新定義障

下：

礙，亦即 ICF，視障礙不再只是個人的議

締約國確認所有身心障礙者與其他人

題，更是社會文化建構的議題，是人權的

擁有同等權利生活在社區中與做選擇，並

議題，聯合國繼而於 2006 年將此自立生

應採取有效及適當措施，以促進身心障礙

活、融入社區的權利，納入身權公約，要

者充分擁有平等權利以及充分融入及參與

求各簽約國必須制定相關法案措施予以落

社區，包括確保： (a)在與其他人平等基礎下，身心障礙

實。我國雖然不是聯合國會員國，但也在

者有機會選擇住所、選擇住在哪裡、選擇

2014 年通過聯合國身心障礙者權利生活

與誰居住，且不被強迫住在特定的住宿安

公約的施行法，亦即政府如同簽約國，必

排；

須執行公約的要求，每三年政府須提出國

(b)為支持身心障礙者住在社區、融入

家報告，接受國際審查委員之審查，同時

社區，以及避免其被孤立或隔離於社區之

民間也提出影子報告作為回應，如同我國

外，身心障礙者有權利接近使用居家、居

針對 CEDAW 及兩公約每三年提出的國家

住與社區支持服務，包括個人協助。

與影子報告審查。我國將於 2017 年 10 月

(c)在與其他人平等基礎下，要提供身

30 日至 11 月 3 日，第一次針對此聯合國

心障礙者社區服務與設施，並回應其需求

身權公約的國家報告進行審查及回應民間

。

社區發展季刊

158 期

188

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

區的相關發展委員會、市民社會的相關團

二、條文意涵

體、障礙相關團體及人權相關團體等，重

參考聯合國 CRPD 委員會、聯合國高

視障礙者的自立生活跟居住的權利（UN

等人權委員會及相關重要性國際組織資

Committee on the Rights of Persons with

料，針對條文意涵說明，分別摘述如下。

Disabilities, UNCRPD, 2016）。

(一)聯合國 CRPD 委員會

(二)聯合國高等人權委員會

聯合國針對各簽約國在 CRPD 執行及

如同前述，UN CRPD 委員會指出，

條文意涵說明，於 2009 年成立所謂的

CRPD 第 19 條，是基本人權議題，因此聯

CRPD 委員會（Committee of the Rights of

合國高等人權委員會（OHCHR）也介入檢

Person with Disability, CRPD），自成立以來

視各國執行第 19 條的情況。根據 UN 的人

，針對 CRPD 的條文釋義在各國開過多次

權高級委員會辦公室的資料（ OHCHR,

會議。

2010），在 2010 年針對第 19 條提出以下的

針對第 19 條，聯合國 CRPD 委員會

監督議題，要求各國政府必須進行檢視：

在網站的資料提到：在 2015 年 8 月~9 月

1.障礙者是否有居住在社區的權利，

，第 14 次單元會議的時候特別提出來，針

是否與他人有同樣平等的選擇？

對第 19 條進行檢視，因此要求各單位在

2.是否有相關障礙者法案，保障障礙

2016 年 2 月底，能繳交第 19 條之報告（

者擁有平等的權利：可以選擇要住在哪裡

UN Committee on the Rights of Persons

或是跟誰住？

with Disabilities, UNCRPD, 2016）。

3.是否有相關法律確保障礙者不會被

針對第 19 條，聯合國的 CRPD 委員

迫接受特殊性的居住安排，如集體式居住的教養院？

會特別指出來，此「自立生活與融入社區」

4.是否有相關法案確保障礙者的居住

為人權的議題，因此也向聯合國人權高級委員會辦公室（Office of High Commissioner

安排，不會由家人或其他人代為決定？ 5.是否有相關法案機制來保障障礙者

for Human Rights, United Nations Human Rights, OHCHR）提請監督。

可以自立生活？

此「自立生活與融入社區」權利意指：

6.國家是否有相關的政策或法案確保

障礙者有權利選擇住在哪裡及跟誰住，包

障礙者有權利獨立居住在社區裡面？以及

括為了要支持她/他自立生活，必須提供可

國家是否具體落實？

及的（accessible）社區支持服務及相關設

7.是否有相關政策或措施來確保障礙

備，跟一般人一樣能夠平等的融入到社

者可以取得居家或社區的服務？包括支持

區。並要求相關單位需落實，包括國家、

障礙者於社區內的自立生活的個人協助服

區域（縣）政府、地方（鄉鎮）政府、社

務？

社區發展季刊

158 期

189

中華民國 106 年 6 月

專題論述

8.是否有相關法案或政策在平等的基

議題，亦強調障礙者應該得到支持且不被

礎下，確保社區服務與相關設施，能滿足

隔離。個人協助的最高價值，乃是強調提

障礙者的需求。

供服務的工作者應由障礙者自己選擇（UNIA: Interfederal Centre for Equal Op-

(三)聯合國的 UNIA 平等機會中心

portunities, 2016）。

聯合國的 UNIA 平等機會中心（UNIA: (四)歐盟自立生活網絡聯盟

Interfederal Centre for Equal Opportunities, 2016），針對第 19 條「障礙者有自立生活

歐盟自立生活網絡聯盟（ The

跟融入在社區的權利」，提出報告以呼應前

European Network on Independent Living;

述聯合國 UNCRPD 委員會，亦指出第 19

ENIL），是為了障礙者的權益而成立，內

條是一個權利的議題，該報告有鑒於還有

部所有的委員會成員，包括管理、董事會

很多障礙者還住在隔離式的居住服務模式

，都是障礙者。

，違背人權，因此提出優先檢視各簽約國

ENIL 於 2009 年針對第 19 條（自立生

是否已經發展去機構教養化（

活跟個人協助），指出 CRPD 最主要是為

deinstitutionalization）的計畫；以及國家是

了要保障障礙者的人權、尊嚴及自立，第

否提供障礙者選擇的權利，接近社區的服

19 條強調促進障礙者的自立生活，為了

務，包括是否有足夠的財源、提供可接受

自立生活而能得到該有的社區支持服務，

的、充分的資訊，來支持障礙者自立生活

也包括個人協助（personal assistance），以

，並融入社區。同時提出必須檢視各級政

支持障礙者能夠與一般人一樣平等的住在

府是否給予足夠的居住選擇（如同一般人

社區、融入社區，而不是如同過去被安排

一樣居住在社區的一般房舍），機構教養化

住在隔離式的集體住宅，障礙者可以選擇

是否還一直存在於社會裡面（譬如非融合

要住在哪裡、跟誰住。

式的日間服務或庇護性工場），是否也沒有

ENIL 於 2016 年 2 月 29 日提交報告予

相關政策、預算來支持障礙者自立生活及

CRPD Committee，針對第 19 條的定義及

融入社區。

意涵解釋，摘要如下（ENIL, 2016）。第 19 條相關名詞定義：

換句話說，去機構教養化，就第 19 條的意涵，包括應該關掉隔離式的居住模

1.「自立生活」（independent living）

式，而機構的規模大小也是重要因素，因

必須建立在以權利為基礎。自立生活

為越大，個別性越不被看見，所以居住的

是指經過各種環境跟個人因素的結合，障

大小絕對是要被考量的。社區服務是否得

礙者因此可以控制其自己的生活，包括障

以促進個人的自立生活，讓個人也可以參

礙者有機會做決定、選擇住在哪裡、跟誰

與選擇，包括擁有她/他的尊嚴。因此第 19

居住以及如何居住；基於此，服務必須是

條的重要精神，是聲明自立生活為一權利

可及的，且建立在平等機會的基礎下，亦

社區發展季刊

158 期

190

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

允許障礙者的生活可以有彈性，不會被規

使用公共服務、個人協助及同儕支持。去

律化或制約；同時，自立生活要求建構一

機構教養化同時也是為了避免未來的教養

個交通便利、提供相關科技輔具，且可以

化，確保兒童可以跟家人、社區內的鄰居、

使用個人協助，提供社區為基礎服務之環

社區內的朋友一起成長，而不是被送到過

境。而自立生活指的對象是所有的障礙

去的隔離式教養機構。 4.以社區為基礎的服務(Community-

者，無論其需要支持需求的程度為何。 2.個人協助(Personal assistance)

based services)

個人協助是指自立生活的工具，意指

社區為基礎的服務發展是個政治及社

提供障礙者現金以購買個人協助服務，其

會的過程，必須有策略性的政策與法源支

目的是提供必要性的協助，個人協助是依

持，促使所有針對障礙者的服務，如住宅、

據個人生活情境的個別情況，基於個人需

教育、就業、交通、健康照護及其他服務

求評量而建立。因此個人協助必須是針對

的支持，是存在的、可及的，並且是在主

障礙者目前，也就是她/他居住的國家、區

流服務的基礎之下，使得障礙者可以有機

域，以一般薪水的水準，障礙者有權利去

會並實際和一般人生活在一起。以社區為

招募、去訓練及管理她/他聘請的個人助理

基礎服務，必須刪除過去的特殊性服務，

（personal assistant），以提供障礙者所需的

譬如機構教養式的居住、啟智學校、庇護

支持，所以個人協助必須是針對障礙者的

工廠、長期性醫院的健康照護，也包括特

需求，一個有選擇的服務模式。個人協助

殊性的交通等，而且納入主流服務。譬如，

也就是由領有薪水的個人助理提供服務，

團體家庭並不是自立生活的模式，應該要

政府提供現金購買個人協助的服務，除了

避免，朝向自立生活的選擇，此乃為社區

支付個人助理的工作薪水外，也應該含括

為基礎服務的定義。

雇主、行政上的支出、同儕的支持及費用

5.教養院(Institution)

的支出。

所謂的機構教養院，可以是指任何一

3.去機構教養化(deinstitutionalization)

個被標籤、被隔離的地方，或是人被迫要

去機構教養化是一個政治，也是一個

住在一起的空間。只要是不允許個人能夠

社會過程，從教養式的照顧（Institutional

控制自己的生活，包括在日常生活不能自

care）、隔離式的，轉移到自立生活。一個

我做決定的場所，即是教養院。因此教養

有效的去機構教養化，是指一個人被安置

院的定義並不能只是用大小來定義。 ENIL（2016）針對「自立生活」與「融

在機構（Institution），然後給予其機會，

入社區」意涵釋意如下：

成為一位完全的公民，在必要的支持底下，可以控制自己的生活。去機構教養化

1.自立生活

的過程中非常重要的是，提供障礙者可以

針對第 19 條，ENIL（2016）又指出，

負擔、無障礙的社區住宅，以及能夠接近

擔心「自立生活」的定義被曲解，並強調

社區發展季刊

158 期

191

中華民國 106 年 6 月

專題論述

「自立生活」的定義要由障礙者自己來定

議題，也屬於聯合國人權高級委員會辦公

義（詳見前述 ENIL 之定義）。ENIL 特別

室（OHCHR）的關注事項之一，要求各簽

強調自立生活並不是所謂的自我滿足或是

約國發展及執行相關國家措施，擬定明確

自我依賴，也不是指障礙者就是自己居

計畫關閉教養院居住服務模式，發展所謂

住、獨居，而是強調障礙者她/他與一般市

「有效性的去機構教養化的策略」，包括資

民一樣，有同樣的選擇跟自由，可以控制

源的重新配置，其中關掉教養院即是首要

自己的生活，包括居家和工作，亦是社區

任務。UN CRPD Committee 強調簽約國必

的成員。同時自立生活也不只適用於已開

須減少教養化照顧的預算，直到教養院關

發國家，而是無論所處的社會、宗教、文

閉為止，並將資源重新分配到社區的服

化、傳統為何，都必須實踐自立生活，沒

務，促進障礙者自立生活。有效性的去機

有任何理由不予實踐，UN CRPD Com-

構教養化的策略同時也包括以下內涵：價

mittee 強調居住的自立，簽約國也必須要

值、原則、避免機構教養化的措施，以及

立法，有固定的財源、相關政策及措施確

支持從教養化的照顧移轉到社區居住之相

保障礙者可以自主居住於社區內，而這些

關支持措施。

政策或策略都必須要含括個人協助，讓障

除停止教養院的服務模式，確認所有

礙者可以選擇所要的生活方式，包括居住

的服務是建立在普及的、平等的基礎上，

地點，表達自己的想望跟需求，無論男女、

包括健康、教育、就業、住宅、交通以及

性別、年齡，支持服務的需求高低、居住

相關的意識提升的活動及財源的安排、支

地（與居住型態，如：是否與家人同住）

持跟執行，並規畫明確的執行期程，包含

或是社會等，皆有相同的權利。

評鑑的方法、評估的方法。針對所有的障

2.融入社區

礙者，特別是住在教養院者，及那些可能

融入社區，首先要落實去機構教養化

會被教養機構化的高危險群，如：需較高

。執行去機構教養化的策略，必須是要有

支持密度的障礙者，尤其針對三歲以下的

效的（ effective

de-institutionalization

兒童，不能允許再用教養化的服務方式。

strategy），確認所有的障礙者都有權利在

此即「有效的去教養化策略」（ ENIL,

社區裡面生活，跟一般人一樣相同的權利

2016）。

、選擇，如第 19 條清楚明定，簽約國必須

融入社區指平等及完全（fully）融入

徹底落實，停止隔離式的服務或關閉長期

跟參與在社區裡，此「融入」（inclusion）

居住型的教養院等，因為隔離式及教養院

意指要把社會的各種障礙移除掉，確保障

服務模式明顯違背障礙者人權且違反

礙者是完全參與的，與「整合」（integration

CRPD 第 19 條的服務，簽約國有責任及義

）是不相同的。「整合」指的是障礙者可以

務做改變（ENIL, 2016）。

改變自己去跟現在現存的系統整合，所以

教養化的服務必須終止，此為「人權」社區發展季刊

158 期

192

在 CRPD 就要求各簽約國必須要確保不會中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

將所謂的「完全融入」改為「完全整合」

關閉教養院，也必須避免障礙者與社區脫

，因為「整合」跟「融入」的精神是不一

節，或是被隱藏在家庭裡，隔離在社區之

樣的，「融入」是指移除社會的障礙，「整

外（ENIL, 2016）。

合」指的是障礙者必須「配合」和「適應

4.第 19 條第 b 款

」現存的系統，即是目前本國在身心障礙

第 19 條第 b 款，強調必須發展各種服

評鑑內容中所謂的「社會適應」（要障礙者

務，以促進障礙者控制自己的生活為原

去和現存系統「整合」及「適應」），而非

則，而非被隔離在社區之外，條文提及居

排除社會障礙，「社會適應」不應該再使用

住支持（residential support），並不是提供

，否則亦違背 CRPD（ENIL, 2016）。

居住照護（residential care），而是指無論障

3.第 19 條第一款

礙者選擇與家人同住或是獨居，都能夠獲

第 19 條第 a 款，確保障礙者可以選擇

得其所需的服務（ENIL, 2016）。

她/他要居住的地方、跟誰住，包括要如何

社區服務跟設施，如同對待一般人，

生活，是建立在一個平等基礎上（ENIL,

對障礙者也必須在一個平等的基礎上，能

2016）。

夠擁有及使用。但隔離的服務，如：啟智

第一款強調障礙者有自由選擇權，包

學校、庇護工廠，都應該被融合教育跟新

括住在哪裡、跟誰一起住、如何居住，為

的就業服務取代，又如日間服務中心，事

促進障礙者能夠自立生活，要提供協助，

實上是使障礙者被隔離、被標籤化，因此

包括跟其他人是一樣，接近的住所，包括

日間照護中心應該被取代，讓障礙者接受

跟私人租的住宅、社會住宅、個人擁有的

一般融合教育、工作及參與有意義的活動

住宅或者是一些合作式的住宅（ ENIL,

的政策。另外，簽約國必須提供周延的策

2016）。

略，包含確定的時程、建立在以人權為基

團體家庭，雖然意旨以家庭方式的設

礎下提供這些社區服務，無論障礙者住在

計，但並不能等同自立生活。所謂的團體

哪裡，都應該要提供其必要的居住服務，

家庭，指四人以上，共同居住在社區裡的

障礙者不應該因為政府缺乏相關的支持服

住宅，然仍有區分為「我們」跟「他們」

務，就被迫要安置於其他居住地方。簽約

（是指障礙者及非障礙者嗎？）「他們」，

國必須要確保及發展一個有效的、有品質

指障礙者已經為社會排除。因此，第一項

的支持及服務，是非常重要的（ ENIL,

強調關閉教養院，因為居住在教養院的障

2016）。

礙者就像犯人一樣被關在監獄之中。此

發展社區支持服務必須要以人為中心

外，即使障礙者與家人同住，亦是有可能

的，且必須是支持她/他擁有家庭跟社區的

被關在家裡，形成另一種形式的教養化，

生活，建立在一個社會模式的障礙觀點，

所以提供主流化服務跟必要支持，是非常

並且由使用者領導服務（user lead），確保

重要的。總結，第 a 款，除了要求簽約國

以上這些原則都融入以社區為基礎的服務

社區發展季刊

158 期

193

中華民國 106 年 6 月

專題論述

裡。同時，也將相關資訊，提供給障礙者

(5)經費必須包括個人助理的薪水及

及其家庭，使其了解自己的需要，以及對

相關行政支出。同時個人助理的薪水必須

應的服務與支持。同時促使所有障礙者使

是跟一般勞動市場的薪資是一樣。

用個人協助，個人協助服務必須立法，個

(6)個人協助的政策乃指有效促進障

人協助服務必須針對所有的障礙者，無論

礙者獲得各類支持的政策，使障礙者能夠

她/他是哪種障礙類別、需要的支持程度、

住在社區無障礙住宅、交通、教育的社區

性別、年齡及居住地，都有權利使用個人

內，並獲得同儕支持，可以管裡其個人協

協助服務（ENIL, 2016）。

助服務，並完全參與自己的生活決策，而非住在教養院內。

個人協助服務有以下幾個特質（ENIL,

(7)個人協助不可等同日間活動的方

2016）： (1)是經過一個購買過程，其目的是提

案。 5.第 19 條第 c 款

供需要的協助。 (2)是建立在個人需求的評估之下，依

第 19 條第 c 款，確保所有的社區服務是主流政策，包括社區服務的設施必須是

據個人生活的情境。 (3)個人協助服務使用者就是老闆，就

可及的，確保障礙者可以有效參與及融入

是消費者，可以決定使用哪一個服務提供

在社會裡面，社區活動也必須是與一般大

者，自己聘請、訓練、安排服務的時間表，

眾一同參與的。簽約國必須發展一個融入

並自己督導，如果有必要，她/他可以解聘

的兒童教育之教育體系，而非隔離式的，

其個人助理，亦即使用者可以完全去管理

如：日間照顧中心或是啟智學校，即應停

她/他的協助服務。針對智能障礙或精神障

止發展。因此，社區服務必須有很多的機

礙者，於必要時，可以由所謂第三人來協

構及單位一同參與，包含健康、社會照顧、

助其擔任雇主的角色。總而言之，即使是

住宅、教育、就業、交通、休閒、司法系

智障者或是精障者，仍是主要決策者，必

統及社會安全機制等（ENIL, 2016）。

須持使用者自己做決定的原則，服務是建 (五)國際融入協會(Inclusion International,

立在使用者自己的想望，是以個人為中心

II)

的計畫。 (4)服務使用者可以決定誰可以為她/

國際融入組織（Inclusion International;

他工作（who）、做些什麼（what）、什麼

II）是聯合國的周邊組織，針對智能障礙

時間（when）、在哪完成（where）、如何

者及其家人組成的，其宗旨是促進智能障

完成這些服務的工作（how），亦即，服務

礙者能夠得到同等尊重、多元價值被看

使用者可以自己選擇她/他需要哪一些服

見、擁有人權及自決，包括能夠在社區中

務，包括輸送的方式，配合她/他個人的想

與一般人一樣有一般的生活（ Inclusive

望，及她/他個人的生活情境。

Inclusion 2016）。

社區發展季刊

158 期

194

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

針對智能障礙者及其家人，第 19 條之

針對第 19 條，II 先指出第 19 條的精

意涵，II（2016）解釋如下：

神如下：

1.第 19 條 a、b、c 款

(1)選擇權：智能障礙者及其家庭擁有

針對智能障礙者，第 19 條的第 a 款，

與其他人平等的選擇權； (2)能夠近用支持；

強調提供居住的選擇，尤其是在社區裡

(3)能夠融入社區。

面。首先，特別強調的是政府或社區有義

因此，有自主性、選擇權、融入社區

務把自我倡議的權利還給智能障礙者，讓

是三個非常重要的原則（Inclusion Inter-

智能障礙者有權利為自己選擇，這是第 a

national, 2016）。

款非常重要的精神。智障者可以參與選

針對這第 19 條 a 款，II 指出，強調障

擇，有選擇的機會，譬如住在社區裡面，

礙者應與一般人有平等機會，選擇要住在

並希望這個選擇是一個真正的選擇（real

哪裡、跟誰住。第 b 款項強調接近使用得

choice），促進其在社區裡生活，而不是由

以滿足需求的支持。第 c 款強調確立障礙

別人代為選擇。而自決（Self-determination）

者是可以被融入到社區裡面，包括教育、

或者是期待，智能障礙者也希望能夠自己

健康、休閒、交通以及工作等等，如同她/

去做選擇，包括財務、個人的生活參與

他的兄弟姊妹、同儕一樣，住在社區、生

（Inclusion International, 2016）。第 b 款意指因為住在社區裡面，必須

活在社區，這就是第 19 條最主要的精神（Inclusion International, 2016）。

提供智能障礙者需要的社區服務，包括個

因為智能障礙者多數是住在家裡，且

人助理的服務，亦即，智能障礙者跟其他

不能選擇自己喜好的居住方式，智障者及

障礙者一樣，有機會選擇雇用誰、由誰提

其家庭，一般來說也較少接受來自社區跟

供服務、提供什麼樣的服務，這是第 b 款

政府的相關支持，所以往往也是被社區系

非常重要的，但在此也要特別強調去機構

統排除的人口，尤其在轉銜的過程中，如

教養化的服務，不僅是智障者從機構教養

從兒童轉銜到青少年、青少年轉銜到成

院裡頭搬到社區來，其他服務仍是停留在

人，即使智能障礙者居住於社區裡（in the

庇護工場、日托、隔離式的職業訓練，而

community），但卻常常不是社區的一個成

是融入在社區裡面。

員（not part of the community），尤其是需

社區融入服務是非常重要的，亦即第

要較高密度支持者、有挑戰性行為或使用

c 款所強調的，融入到社區裡面，除了服

藥物者，或是年紀比較大的智障者則更加

務是由社區內提供，還包含智能障礙者是

弱勢，來自相關部門相對不足且資源較

否有機會發展如一般人一樣的自然的健康

少。因此也較容易被送到教養院或啟智學

關係，此外，智能障礙者必須被納入所有

校等隔離環境；同時常是比較貧窮的一群

公民方案的設計之中，包含教育、工作、

人（Inclusion International, 2016）。

交通、健康照護，而非專為智能障礙者設

社區發展季刊

158 期

195

中華民國 106 年 6 月

專題論述

計隔離式的啟智學校或日托方案、庇護工

(4)發展家庭資源，包含支持家庭可以

作場所，以及目前臺灣提供的日照服務、

提供智障者，維持其在社區生活所需的支

作業所等，都是特別針對智障者發展的服

持。從過去被保護性的方式，轉換成讓智

務，然而智障者一樣沒有融入社區，因此

能障礙者可以自立的，可以做選擇的，而

要確保社區服務不是機構化的，而是能夠

非被保護的處境底下； (5)必須要有一定的預算來支持智能

獲得及使用與一般公民相同的服務與設

障礙者可以融入主流社群裡；

施。舉例來說，若不是融合的教育，障礙者也較容易被排除。一般而言，障礙者如

(6)確保不再發展教養化的服務，並擬

果能在一般學校接受教育，則較容易與社

定相關的計畫，如關閉，亦即停止教養式

區連結，也較容易發展有意義的社會關

的服務（如教養院、隔離式的庇護工場、

係；同時未來也較容易找到工作，維持健

日托、隔離式的職業訓練）。

康並融入市民的生活，亦較不會落入貧 (六)瑞典障礙聯盟暨自立生活研究院

窮。因此第 c 款強調的社區服務，包含職業訓練，目的不是生活技能的訓練，而是

以下這個報告是瑞典障礙聯盟暨自立

提供智能障礙者工作的技巧。值得一提的

生活研究院（ Disability Federation and

是，過去強調以社區為基礎的復健方案，

Independent Living Institute/DFILI）針對第

往往也是隔離式，因為都是只為障礙者而

19 條的描述。

發展的方案。所以政府應該盡量避免所有

瑞典的障礙聯盟（Disability Federation

的服務都是專為身心障礙者設計，而是應

）是一個雨傘式（umbrella）的組織，一共

建立在為所有公民而設計的基礎之下

有 39 個單位組成的，共加起來有 40 萬的

（Inclusion International, 2016）。

障礙者。自立生活研究院（Independent

2.建議：針對社區與政府

Living Institute）成立的主要原因是為了確

因此 II 針對社區跟政府提出以下的建

保障礙者的基本人權，即融入社會，自立

議（Inclusion International, 2016）：

生活是他們最主要的一個政策。

(1)從隔離的服務模式（如針對就業

1.第 19 條的摘要

的、住宅、教育的），移轉到以社區為基礎

第 a 款，要確保障礙者是有權利可以

的模式，是融入的模式，且建立在人權基

去選擇住在哪裡，而不會被強迫去住在一

礎上；

個特別的住所。

(2)應投資社區的方案及服務，提供接

第 b 款，強調個人協助，最主要目的

近性且融合的服務；

是促進自立生活及完全參與在社區、融入

(3)建構與支持自我倡議的團體，鼓勵

於社區內。並建立在障礙社會模式觀點，也是 CRPD 最主要的精神。

智能障礙者可以表達自己，為他們的未來

第 c 款，確保提供給大眾的社區服務

計畫；社區發展季刊

158 期

196

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

及設施，障礙者亦能夠使用，譬如公共場

第 c 款提到的支持服務，是指以社區

所和交通是建立在通用設計（ universal

服務及設備支持障礙者可以拜訪自己的朋

design），同時包含資訊及溝通。

友、參與休閒生活及文化活動，這些社區

2.第 19 條 a、b、c 款意涵解釋

服務跟設施也包括交通、個人活動、資訊

DFILI 指出，第 19 條也必須配合

溝通等，都應該採「通用設計」的理念，

CRPD 第 3 條的精神，強調障礙者是可以

這些支持除了讓障礙者能夠與一般人一樣

自主的、完全參與的、成為完全的公民以

接近教育、工作、家庭生活，還有政治參

及有效參與、有意義參與及平等權利跟義

與、文化生活、休閒及運動等，此為第 c

務，重視的是市民的品質，參與者有效參

款的重要性（Swedish Disability Federation

與，並成為完全公民（Swedish Disability

and Independent Living Institute, 2016）。

Federation and Independent Living Institute, (七)其他相關文獻

2016）。

1.第 19 條基本哲學

針對第 a 款，強調沒有一個人是可以被迫住進非其自願的地方，或是臺灣所說

依據 Jolly（2009）在 ENIL 發表的文

「被安置到特殊的住宅」，因此個人協助是

章指出，第 19 條基本哲學，源自立生活運

非常重要的，因為個人協助可以促使障礙

動，強調三個部分：(1)自立生活；(2)社區

者自立生活，自決住在哪裡、跟誰住，不

服務；(3)個人協助（Jolly, 2009）。其中，

管是跟家人同住或是獨居，都能獲得個人

特別指出，自立生活或是取得社區服務，

協助，所以政府不能以預算不足為理由，

包括個人協助，是權利議題，第 19 條回應

或是沒有替代方案為由而強迫障礙者搬

自立生活的運動，最主要的哲學建立在社

遷、住在不符合其個人意願的地方，應該

會模式觀點來看障礙，移除社會多重的不

要尊重障礙者選擇的權利。

利環境，包括社會多重的障礙、處境。障

第 b 款，提到的個人協助，對自立生

礙者可以自己選擇、自決、控制，能夠完

活是非常重要的，不管參與社區生活、教

全的參與社會，並且免於歧視。基於此，

育、工作或是在家庭內生活、休閒、文化，

自立生活需納入下列九個需求考量（Jolly,

個人協助都是非常重要的。第 19 條，也強

2009’ Oliver & Barnes, 1998）：

調社會權，國家有責任實踐障礙者的自立

(1)接近資訊

生活，也回應 CRPD 強調的社會模式觀

(2)同儕支持

點，應移除社會的阻礙，無論在醫療上、

(3)無障礙的住宅

社會上、心理上的種種因素，都必須建立

(4)無障礙的相關科技協助及輔具

全面性的檢視觀點，並以社會模式的觀點

(5)個人協助的權利

進行需求評估，也就是障礙者有權利自立

(6)無障礙、便利性交通

生活以及完全參與在社區裡面。

(7)無障礙、便利性環境

社區發展季刊

158 期

197

中華民國 106 年 6 月

專題論述

(8)教育需求

定義，包括出版相關指導手冊。政府確保

(9)就業需求

手冊內容中，CRPD 條文翻譯的正確性，

2.個人協助原則

特別是第 19 條，「個人協助」絕對不是單

個人協助指障礙者自己可以選擇由誰

指個人的幫助或支持，政府絕對不能夠誤導。

（who）來協助、協助的內容（what）、如

(2)必須提供相關經費，促進障礙者可

何協助（how）、在哪裡協助（where），強

以自立生活獲得個人協助。

調選擇、控制及自主，由障礙者選擇其自主生活。障礙運動前驅者之一，Ratzka

(3)個人協助是跨障別的服務，包括心

（2004）針對個人協助，提出四個基本的

理的、肢體的、智能的、精神的障礙者，

原則（Ratska, 2004; Jolly, 2009）：

都有權利接近使用個人協助服務。 (4)個人協助是由障礙者自行組成的

(1)個人協助必須跟隨障礙者的需求

相關組織管理，過程中障礙者代表需達

而定，而非服務提供者。

75%以上、以參與各種決策。

(2)使用者可以自己選擇所需的支持

(5) 政府針對障礙者的相關資料檔

、服務輸送方式及各類需求的偏好。 (3)服務使用者有權利設計期望的服

案，都必須是建立在促進障礙者她/他是可

務，包括使用者可以決定協助者是誰、協

以自立生活的、及她/他是在有個人協助下

助內容、時間及協助方式，還有如何提供

的基礎底下。 (6)政府必須促進及確保障礙者的相

協助等。 (4)個人協助也就是要促進個人能夠

關組織（DPO），獲得平等參與機會。在

自我選擇，包括她/他可以選擇服務提供者

CRPD 第 3 條提及，需確保及落實障礙者

，如何聘請個人協助者，以及提供訓練的

完全參與，包括整個決策、執行、評鑑都

內容、時間和督導等，皆由服務使用者控

要有障礙者完全參與。 (7)現存的相關法律與政策牴觸 CRPD

制的，因此服務使用者即是個人協助服務

時，都必須修法。

的僱主，也是消費者、也是督導，所以個人協助並不是由護理人員、社會工作者、

(8)提供相關的諮詢。

慈善單位、醫療專業人員、志工、家庭成

3.障礙者組成的組織（DPO）的參與及行動

員來提供協助。同時，個人協助並非於教養機構或居

同時，Jolly（2009）也指出「個人協

住型的場所提供，個人協助是指由障礙者

助」（personal assistance）乃指要由障礙者

來控制、管理，並實現其自決、自立的目

自行組成的協會（Disabled People Organ-

標下所發展的服務。針對個人協助，政府

isation/DPO），來負責訓練課程（包括提供

的角色任務包括（Jolly, 2009）：

個人協助的個人助理、使用個人協助的障

(1)需先確保障礙者清楚個人協助之社區發展季刊

158 期

礙者）、同儕支持及提供服務給身心障礙者 198

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

。所謂「障礙者相關團體」指成員須有 75%

以個人為中心的團體家庭的居住模式，不

以上為障礙者，以強調「個人協助」是由

是唯一的選擇，智能障礙者如同一般人一

障礙者來做決策，而非由「非障礙者」組

樣，有權利選擇住在哪裡、與誰居住，因

成的團體（如所謂的非營利組織）、非障礙

此推動中央政府於 2004 年針對心智障礙

者來做決策。過去組織都是為障礙者而存

者（包括智能及精神障礙者）以方案補助

在，現在強調障礙者的自我決定，多數由

方式提供「社區居住」服務，即障礙者可

障礙者自己組成的組織，才具有障礙者參

以選擇住在社區一般公寓（1-6 人）（Chou

與的代表性；所以組織是「of」disabled

et al., 2007; Chou et al., 2008; Chou et al.,

organisation，而非「for」disabled organisation

2011；詳見臺灣社區居住與獨立生活聯盟

（Jolly, 2009）。

網站）。繼而，2007 年，屬於由障礙者自

針對個人協助，Jolly（2009）建議相

己組成的團體（亦即 DPO），臺北市新活

關障礙組織（DPO），要有以下之具體行

力自立生活協會，不只倡議障礙者的自立

動：

生活，同時也發展臺灣個人助理服務，如

(1)障礙者相關組織應與媒體合作，向

2008-2011 年接受聯合勸募及其他相關方

政府部門遊說。

案補助進行個人助理實驗方案，成為臺灣

(2)個人協助的意涵，絕對不能夠被誤

個人助理服務發展的里程碑。在新活力及

導、解釋。

相關障礙者與團體的努力倡議下，也放入

(3)從事地方性、全國性的倡議活動。

2012 年的「身心障礙者個人照顧服務辦

(4)充分使用網路資源，如 FB、BLOG

法」的相關條文（詳見該法第九章），以「自

等等，讓障礙者可以容易近用相關的資訊。

立生活支持服務」稱之。2000 年以降，我

(5)要參與各個國際相關組織，一起共

國在障礙者及相關人員倡議下所發展之

事。

「社區居住」與「自立生活支持」的方案，可以稱之為去機構教養化的替代服務。

三、檢視我國身心障礙者「自立生活與社區融入」之執行

來，雖然條文數從 1980 年 26 條到 1997

依據前述針對身權公約第 19 條「自立

年 75 條，成長近三倍，2007 年甚或增加

生活與融入社區」之內容與釋意之探討，

到 109 條，然而，身心障礙者支持與協助

「自立生活與融入社區」究竟在我國的執

需求，仍然視為家庭的責任，福利服務仍

行為何？

然視障礙者為依賴人口，以「收容」、「養

我國身心障礙福利自 1980 年立法以

「自立生活」或譯為「獨立生活」，曾

護」為主要服務意識形態和模式方式，即

於 2001 年針對成年智能障礙者倡議社區

使相關評估研究指出，住在社區的服務使

居住與融入社區生活權益，亦即，機構教

用者生活品質比住在教養院高、支出費用

養院或是仍然停留在以團體活動規劃、非

比較低（Chou et al., 2008），對工作者而言

社區發展季刊

158 期

199

中華民國 106 年 6 月

專題論述

在社區居住服務的工作滿意度也比在教養

munity）的居住模式，且兩者差距極大，

者較高（Chou et al., 2010），然「去機構教

造成機構（institution）數量逐年成長，而

養化」在臺灣未曾發生，也未被視為政府

以社區為基礎（community-based）的居住

政策之一（Chou & Schalock, 2007），譬

服務提供者，卻在沒有足夠預算支持下，

如，臺灣至今不止沒有關掉任何一間教養

只好終止服務；又當障礙者自決、自主生

院，也沒有任何計畫要終止或關掉教養院

活（independent living; self-determination），

的服務模式，即時，此種服務模式已經違

選擇住在社區一般公寓或房舍時，即面臨

背 2006 年 UNCRPD 的原則--「平等」、「融

租屋不易、房租太貴、以及個人協助之支

入」的要求，包括 CRPD 第 19 條，臺灣

持人力無法滿足日常生活需求的處境，無

教養院的服務模式，至今，仍然在成長中，

法和一般人一樣，得到同等生活水準（如

包括教養院的數目及住在教養院的總人

可以天天洗澡、需如廁時如廁），為維持基

數，都是持成長趨勢（詳見附件三人數之

本生理需求，被迫只能選擇住在機構（周

分析）。相較教養院有所謂教養補助費，社

月清，2017；詳見臺灣社區居住與獨立生

區居住或自立生活的方案（如個人助理），

活聯盟影子報告，2017）。

則視地方政府是否重視，甚或未以會計年

除了前述隔離、沒有個別性（如團體

度編列預算，相較教養模式的居住服務，

生活模式）的居住模式需逐漸被社區型的

全國針對兩者社區型的住宿服務的經費，

社區居住與自立生活支持性服務取代外，

分別只有兩千餘萬，而隔離及團體生活的

同時值得一提的是，國內針對障礙者的啟

住宿型模式，其經費則為 73 億（分別為前

智教育（尤其是隔離式的啟智學校）、庇護

者之 270-300 倍之多）（詳見附件三預算之

性的就業模式、日間照顧服務或是所謂的

分析）。

小型作業所，都是專門針對障礙者設計發

值得一提的是臺灣於 1997 年甫將聯

展，而非針對所謂的一般人規劃，障礙者

合國強調之「機會平等」與「公平參與」

即使使用這些服務，仍然是被社區排除，

名詞放入「身心障礙者保護法」的立法宗

仍然未被視為社區完整公民，並未融入社

旨；又，於 2007 年身心障礙者權益保障法

區。無庸置疑的，這些服務仍然在成長當

（簡稱身權法），進一步將「社區居住」、「自

中，與身權公約第 19 條背道而馳。

立生活」納入條文中，包括放入 2012 年「身

茲摘要整理相關單位，包括聯合國人

心障礙者個人照顧服務辦法」的相關條文。

權中心（OHCHR）針對身權公約第 19 條

然而，政府投入住宿服務（ residential

提出檢視單，供我國相關決策單位及服務

services）的經費亦同，仍然以機構式教養

提供之經營者與實務工作者參考，以資共

（ institutional care）為主而非社區融入

襄勉勵，促進我國障礙者得以平權自主生

（ community-based

活、完全縙入社會，如同你我一樣成為社

residential

service/

community living and included in the com社區發展季刊

158 期

會完整公民。 200

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

表 1：檢視我國針對 CRPD 第 19 條「自立生活、社區融入」執行之檢視單檢視我國現況 0-----------10 完全沒有—完全有

CRPD 第 19 條執行檢視(OHCHR, 2010) 1.障礙者是否有居住在社區的權利，是否與他人有同樣平等的選擇？ 2.是否有相關障礙者法案，保障障礙者擁有平等的權利：可以選擇要住在哪裡或是跟誰住？ 3.是否有相關法律確保障礙者不會被迫接受特殊性的居住安排，如集體式居住的教養院？ 4.是否有相關法案確保障礙者的居住安排，不會由家人或其他人代為決定？ 5.是否有相關法案機制來保障障礙者可以自立生活？ 6.國家是否有相關的政策或法案確保障礙者有權利獨立自主居住在社區裡面？以及國家是否具體落實？ 7.是否有相關政策或措施來確保障礙者可以取得居家或社區的服務？包括支持障礙者於社區內的自立生活的個人協助服務？ 8.是否有相關法案或政策在平等的基礎下，確保社區服務與相關設施，能滿足障礙者的需求？ UNIA: Inter-federal Centre for Equal Opportunities (2016) ENIL: European Network on Independent Living (2016) II: International Inclusion (2016)

檢視我國現況 0-----------10 完全沒有－完全有

1.是否已經發展去機構教養化（deinstitutionalization）的計畫？如是否有明確相關政策、預算來支持障礙者自立生活及融入社區？包括關掉隔離式的居住模式（機構教養式及團體家庭的居住、啟智學校、庇護工廠、長期性醫院的健康照護）？ 2.是否提供障礙者選擇的權利，接近社區的服務，包括是否有足夠的財源、提供可接受的、充分的資訊，來支持障礙者自立生活，並融入社區？ 3.各級政府是否提供障礙者足夠的居住選擇（如同一般人一樣居住在社區的一般房舍）？（如障礙者是有權利選擇住在哪裡，而不會被強迫去住在一個特別的住所？

社區發展季刊

158 期

201

中華民國 106 年 6 月

專題論述

4.政府是否以預算不足為理由，或是沒有替代方案為由，而強迫障礙者搬遷、住在不符合其個人意願的地方？ 5.機構教養化是否還一直存在於社會裡面（譬如非融合式的日間服務或庇護性工場）？ 6.是否自立生活目的被視為取代特殊教育與復健專業（兩者強調整合/integration)、正常化/normalisation 及復健/rehabilitation)等？ 7.是否隔離的服務模式（如針對就業的、住宅、教育的），逐漸移轉到以社區為基礎的模式，是融入的模式，且建立在人權基礎上？ 8.為促使個別性被看見及讓個人也可以參與選擇，包括擁有她/他的尊嚴，各項服務規模大小是否朝小型化趨勢發展？ 9.提供服務的工作者是否由障礙者自己選擇？ 10.障礙者與一般市民一樣，有同樣的選擇跟自由，可以控制自己的生活，包括居家和工作，亦是社區的成員？ 11.是否障礙者是與社區脫節的、或被隱藏在家庭裡、被隔離在社區之外？ 12.是否障礙者日常生活的活動是被視為需要「被協助」，而非如同過去是「被照顧」、被以父權的態度對待（被視為要被保護的小孩）、被專業人員控制？ 13.是否視障礙不再只是個人的議題，更是社會文化建構的議題，是人權的議題？（社會模式的障礙觀點） 14.是否障礙者有參與相關決策及公共事務的平等機會，尤其是針對與障礙相關的政策與方案規劃和制定--「沒有我們的參與，就不要為我們做決定」（nothing about us without us）？ 15.是否障礙者自己組成的團體（DPO）是被認同的？（DPO：70% 以上是障礙者組成的相關團體或組織） 16.是否障礙者在社區的活動是與一般大眾一同參與的？ 17.是否障礙者有自主性、選擇權、融入社區？而不是由別人代為選擇？（包括其父母或專業人員） 18.是否障礙者是可以被融入到社區裡面，包括教育、健康、休閒、交通以及工作等等，如同她/他的兄弟姊妹、同儕一樣，住在社區、生活在社區？ 19.針對智能障礙者，是否建構與支持自我倡議的團體，鼓勵智能障社區發展季刊

158 期

202

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

礙者可以表達自己，為他們的未來計畫？ 20.針對智能障礙者，是否有一定的預算來支持其可以融入主流社群裡？檢視我國現況 0-----------10 完全沒有－完全有

是否以下九個需求，有被納入身心障礙者自立生活考量 (Jolly, 2009; Oliver & Barnes, 1998) 1.接近資訊 2.同儕支持 3.無障礙的住宅 4.無障礙的相關科技協助及輔具 5.個人協助的權利 6.無障礙、便利性交通 7.無障礙、便利性環境 8.教育需求 9.就業需求

表 2：檢視我國針對 CRPD 第 19 條「個人協助」執行之檢視單檢視我國現況 0-----------10 完全沒有－完全

ENIL, 2016; Jolly, 2009; Ratska, 2004 1.是否個人協助服務已經立法，並且規定個人協助服務是所有的障礙者，無論她/他是哪種障礙類別、需要的支持程度、性別、年齡及居住地，都有權利使用個人協助服務？ 2.各級政府是否提供相關經費獲得個人協助，促進障礙者可以自立生活？ 3.是否個人協助是跨障別的服務，包括心理的、肢體的、智能的、精神的障礙者，都有權利接近使用個人協助服務？ 4.是否個人協助是由障礙者自行組成的相關組織管理，過程中障礙者本人需達 75%以上參與各種決策？ 5.各級政府是否提供個人協助相關的諮詢

社區發展季刊

158 期

203

中華民國 106 年 6 月

專題論述

6.是否個人協助是建立在個人需求的評估之下，依據個人生活的情境下提供服務？亦即，是否是跟隨障礙者的需求而定，而非服務提供者？ 7.是否我國個人協助的目標是為了實現障礙者的自決、自立所發展的服務？亦即我國個人協助是否由障礙者來控制、管理？ 8.是否個人協助使用者可以自己選擇所需的支持、服務輸送方式及各類需求的偏好，包括有權利設計期望的服務及可以決定協助者是誰（who）、協助內容（what）、時間（when）、地點（where）及協助方式（how）等（個人協助是要促進個人能夠自我選擇，包括她/他可以選擇誰是服務提供者，如何聘請個人協助者（個人助理），提供訓練的內容、時間和督導等，皆由服務使用者控制的，因此服務使用者即是個人協助服務的僱主，也是消費者、也是督導）？ 9.是否個人助理的薪水跟一般勞動市場的薪資是一樣？ 10.是否個人協助的政策也有效促進障礙者獲得各類支持，包括障礙者能夠住在社區無障礙住宅、交通、教育的社區內，並獲得同儕支持，可以管理其個人協助服務，並完全參與自己的生活決策？（本文作者為陽明大學衛生福利研究所教授）關鍵詞：自立生活、社區融入、聯合國身心障礙者權利公約、CRPD

參考文獻周月清。（2004）。障礙者獨立生活運動緣起與意涵－美英加文獻探討。社區發展，106， 331-344。周月清。（2008）。2006 身心障礙者權利公約。社區發展，123，79-105。周月清（2017）。長照 2.0 外一章：我要在社區自主生活的選擇是什麼？一天只能換兩次尿片；別人每天都可以洗澡，我不行。巷口社會學，Posted on 2017/03/21；取自： https://twstreetcorner.org/2017/03/21/chou-yueh-ching/ 臺灣社區居住與獨立生活聯盟（2017）。臺灣社區居住與獨立生活聯盟 CRPD 民間報告。 2017/03/01。（詳見衛福部網站資料）。 Adams-Spink, Geoff (2006).

UN adopts disability convention. July 6, 2008, Retrieved from

http://grapevinerevisited.blogspot.com/2006/12/un-adopts-disability-convention.html

社區發展季刊

158 期

204

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

(Thursday, December 14, 2006). Chou, Y. C. & Schalock, R. L (2007). Trends in residential policies and services for people with intellectual disabilities in Taiwan.

Journal of Intellectual Disability Research

(JIDR), 51(2), 135-141. Chou, Y. C., Lin, L. C., Pu, C. Y., Lee, W. P., & Chang, S. C. (2008). Outcomes and Costs of Residential Services for Adults with Intellectual Disabilities in Taiwan: a Comparative Evaluation.

Journal of Applied Research in Intellectual Disabilities (JARID), 21,

114-125. Chou, Y. C., Kröger, T., & Lee, Y. C. (2010). Predictors of job satisfaction among staff in residential settings for persons with intellectual disabilities: a comparison between three residential models. Journal of Applied Research in Intellectual Disabilities, 23, 279-289. Chou, Y. C., Pu, C. Y., Kröger, T., Lee, W. P., & Chang, S. C. (2011). Outcomes of a new residential scheme for adults with intellectual disabilities in Taiwan: a 2-year follow-up. Journal of Intellectual Disability Research (JIDR), 55, 823-831. ENIL (2016). ENIL submission for the Day of General Discussion on the right of persons with disabilities to live independently and be included in the community. Access March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CallDGDtoliveindependently.aspx Inclusive Inclusion. (2016).

Inclusive Communities =Stronger Communities: Inclusion In-

ternational Submission to the CRPD on Article 19. Access on March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CallDGDtoliveindependently.aspx Jolly, D. ENIL Position Paper 2009/02 Personal assistance and independent living: Article 19 of the UN CRPD. Access February 20, 2016, from: http://www.enil.eu/reports/ Office of High Commissioner for Human Rights, United Nations Human Rights (2010). Monitoring the Convention on the Rights of Persons with Disabilities Guidance for human rights monitors Professional training series No. 17. New York and Geneva, 2010. Access on March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Disabilities_training_17EN.pdf Ratzka, A. (ed) (2004). Model national assistance policy. Retrieved from: http://www.indpendentliving.org/docs6/ratzka200410.a.html. Swedish Disability Federation and Independent Living Institute (2016). Submission by the Swedish Disability Federation and the independent Living Institute concerning article 19 of the CRPD: Living independently and being included in the community. Access on 社區發展季刊

158 期

205

中華民國 106 年 6 月

專題論述

March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CallDGDtoliveindependently.aspx UNIA: Interfederal Centre for Equal Opportunities (2016). Submission to the CRPD Committee: Day of General Discussion on the right of persons with disabilities to live independently and be included in the community (Article 19). Access on March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CallDGDtoliveindependently.aspx UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities (UNCRPD) (2016). Call for submissions: Day of General Discussion (DGD) on the right of persons with disabilities to live independently and be included in the community, to be held on 19 April 2016, (Conference room XIX, Palais des Nations), Geneva. Access on March 3, 2016, from: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CallDGDtoliveindependently.aspx

社區發展季刊

158 期

206

中華民國 106 年 6 月

周月清

從聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)檢視我國身心障礙者自立生活與社區融入

附件表 1：臺灣障礙者居住服務：全日型住宿、夜間型住宿、社區居住、自立生活支持性服務之人數比較（周月清、張家寧製表）（單位：元）年別

全日型住宿 1 （>30 人）

夜間型住宿 2 （30-7 人）

社區居住 3 （1-6 人）

2001

—

2005

10,357

—

2010

12,648

135

—

2015/2016

13,300

140

454

備

註

自立生活支持性服務 4

451

以人數計算，全日型住宿人數，為社區居住 29.3 倍；為自立生活支持性服務的 29.5 倍；為夜間型住宿人數 95 倍。全日型的住宿人數仍然持續成長中， 2015 年是。

資料來源：整理自衛福部統計處「身心障礙者福利服務機構概況」、CRPD 國家報告書、財團法人平安社會福利慈善事業基金會（2016.5）備註：依據身心障礙福利機構設施及人員配置標準：住宿機構服務人數在七人以上，未滿三十人者，為小型機構；服務人數在三十人以上，二百人以下者，為一般機構。夜間型住宿機構以設立小型機構為限。 1 全日型的定義：服務人數 30 床以上、機構立案；經費來源為中央或地方政府機構教養補助費。 2 夜間型定義：服務人數 30 床以下、機構立案；經費來源為中央或地方政府機構教養補助費。 3 社區居住的定義：服務人數 1-6 人，方案型；經費來源為中央或地方政府公益彩卷盈餘。 4 自立生活支持性服務：含同儕支持與個人助理服務。

表 2：臺灣障礙者居住服務：住宿教養、社區居住、自立生活支持性服務之經費比較（周月清、張家寧製表）（單位：元）年別

住宿教養 1

社區居住

自立生活支持性服務

2001

1,752,146,000

—

2005

2,943,500,000

—

2010

4,867,475,000

—

2015 備註

7,327,790,000 26,945,900 23,748,000 以經費預算計算，住宿教養經費為社區居住的 271.9 倍，為自立生支持性服務的的 308.6 倍。住宿教養經費也持續成長中，2015 年相較 2010 年的預算成長近兩倍。

整理自：衛生福利部統計處「身心障礙者生活、輔助器具及日間照顧及住宿式照顧補助」。備註：1 住宿教養（住宿式照顧）：指將身心障礙者安置於社會福利機構、精神復健機構、護理之家、行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮譽國民之家、社區居住等接受夜間住宿照顧或接受全日（24 小時）服務者。

社區發展季刊

158 期

207

中華民國 106 年 6 月

專題論述

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗林義盛．邱滿艷

礙環境對於未來高齡化社會是相當重要的

壹、前言

議題。特別是相較於一般人，障礙者提早根據衛生福利部統計處（2017）統計

老化約 10 至 15 年（林昭吟、林季平，2004；

資料顯示，臺南市身心障礙人口為 9 萬

孫健忠、林昭吟，2003），可見對老化的身

6,483 人，占臺南市總人口比率 5.11%。從

心障礙者而言，建置障礙者的無障礙居家

障礙人口年齡層的觀點來看，臺南市 105

生活空間會是一個需求度高的項目。

年 12 月身心障礙人口為 9 萬 6,483 人，其

過往，身心障礙福利議題的研究多集

中 65 歲以上障礙者計有 4 萬 1,116 人，占

中在：協助安置、家庭托顧、福利政策思

身心障礙人口約 43%，若以 45 歲為切截

維、資源配置、身心障礙者體適能、建構

點，超過 45 歲以上的身心障礙者計有 7

社區支持性服務、障礙者生活重建服務等

萬 5,422 人，占身心障礙人口 78%（衛生

面向（林惠芳，2010；林萬億、吳慧菁、

福利部統計處，2017），亦即，年紀半百以

林珍珍，2011；林義盛、曹愛蘭、鄭潔虹，

上的障礙者占所有障礙者的 78%，障礙人

2014；林義盛、鄭潔虹、陳榮枝，2015；

口實已浮現老化的現象。再以障礙者居住

張恆豪、顏詩耕，2011；曹愛蘭，2010），

於社區的觀點看，內政部（2013）在「100

較少見身心障礙者居家無障礙環境之議

年身心障礙者生活狀況及各項需求評估調

題。

查」的資料則顯示，有 92.84%身心障礙者

雖然簡宏哲、蕭至邦、陳竹上、范道

是居住在社區，當絕大部分障礙者的生活

莊（2013）談社工專業與社會住宅社區化

是在社區生活及老化時，凸顯了創造居家

結合的可能性，而李淑貞、張家綺、周宇

友善無障礙環境的必要性。

翔、蘇聖文（2016）與唐峰正（2016）雖

Marika, Kirsi 和 Niina（2016）針對 50

以因應高齡化社會發展通用設計為主軸進

歲以上的身心障礙者進行無障礙建築環境

行討論，以及僅衛生福利部社會及家庭署

的態度調查發現，84%的真答者認為無障

多功能輔具資源整合推廣中心（2016）在

社區發展季刊

158 期

208

中華民國 106 年 6 月

林義盛．邱滿艷

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗

2003 年設立「無障礙居家環境體驗區」、

用輪椅或生活輔具的失能者使用。其實不

高雄市政府在 2016 年亞洲樂齡智慧生活

少國內外研究指出，生活在社區的身心障

展覽時，佈置一座「樂齡智慧全齡屋」，展

礙者，仍會遭遇各種環境因素阻礙而需若

示各項身心障礙者使用的輔具（中時電子

干的調整（吳秀照，2007；邱滿艷，2011；

報，2016），除此之外，國內少有研究針對

邱滿艷、鍾聖音，2013；林義盛等人，2015；

身心障礙者居家無障礙改善的措施、具體

Oliver, 1999; Vanleit, 2008），其中居住環境

設立無障礙居環境展示屋的作法、社會工

的無障礙可能就是一個大的議題。不少研

作者與跨專業領域合作共同參與實踐歷程

究發現，日常生活中門檻的高低差、浴室、

經驗等。

廚房及樓梯是各種身心障礙者（或高齡者）

因此本研究想透過研究者曾參與臺南

最容易發生跌倒撞傷的地點（馬長齡、蔡

市設立無障礙居家環境展示屋方案經驗，

錫謙、洪勤竣，2016；葉守倩，2012；Gibson,

瞭解無障礙居家改造服務的可行性，而本

Secker, Rolfe, Wagner, Parke & Mistry,

文目的有二：(一)分析規劃「設立無障礙

2011），而上述環境的障礙會影響到居住或

居家環境展示屋」歷程之經驗，以及(二)

生活的品質。在 Sasicha（2016）的研究中

探討臺南市無障礙居家環境展示屋執行之

對多專業人員所進行的焦點團體訪談研究

經驗，期作為實務場域運作及未來政策之

結果發現，浴室、臥室是優先要被考量改

參考。

善的地方，且房間的尺寸設計也要考量到障礙者與個人助理或看護人員，可以同時

貳、文獻探討

留在或容易一起進出的空間。這亦引發相關研究的進行，並映證各項福利服務設計

一、社會政治模式與無障礙居家環境

上，若能以全方位通用設計原則，建立友

美國 1960 年代的獨立生活運動和身

善無障礙環境，將會是障礙者全面參與社

心障礙者權利運動，漸漸凝聚成一種對身

會重要的基礎（林昭文，2010；林義盛等

心障礙者的想法－身心障礙者社會政治模

人，2015）。

式，該模式主張身心障礙者應享有完整的 2004）。該模式漸漸引導潮流，我國在身心

二、以家為基礎，營造有尊嚴的居家無障礙環境

障礙者權益保障法頒布施行後（2007），也

無障礙環境是一種在硬體與軟體上人

走入這股世界潮流，我國近 93%的身心障

性化空間的實踐。唐峰正（2016）認為無

礙者居住在社區，看似很社區化，然而依

障礙設計是為了提供好的生活品質給身心

據衛生福利部（2016）資料顯示，目前臺

障礙者在無障礙環境中可以自由進出或使

灣現有住宅室內空間設計較少有居家無障

用設備的一種人性化設計。Gibson et al.,

礙空間的規劃，且室內動線較不方便讓使

（2011）認為障礙者要建構一個有尊嚴的

公民權，並應獲得必要的調整（ Smart,

社區發展季刊

158 期

209

中華民國 106 年 6 月

專題論述

家庭環境，在環境上要能夠評估滿足 7 個

常活動使用輔具動線之規劃、無障礙生活

要素，包括獲得能夠自我表達、安全與保

空間的規劃（如裝置扶手、消除高低差）

障、能維持有意義的關係、獲得社區和公

等，和居家無障礙均有關，或許因為需改

民生活、參與學校及工作或休閒、擁有尊

善範圍的太廣，實踐居家無障礙的理想是

重關懷的關係、能夠有控制和靈活性的移

頗為挑戰！

動在環境中。在同一研究中亦發現，長期

除了硬體的設施設備外，軟體服務或

照顧服務主要是針對老年人提供負擔得起

專業的搭配也不可或缺，Sasicha（2016）

的住宅服務，可惜的是較少關注到身心障

在泰國的一項障礙者住宅研究中指出，為

礙者。葉秀珊譯（2014）指出對許多障礙

了協助泰國的障礙者訂定出住宅適應標

者來說，要找到一個可以充分自由移動居

準，主要是透過各相關專業人員：包括建

住的合宜住所，有一定程度的困難，即便

築師、障礙者住宅研究人員、物理治療師、

要改造住宅仍要支出一定的費用。在臺

醫生、物理治療助理員等，共同去討論出

灣，身心障礙者權益保障法的第七十一條

各種對障礙者有幫助的住宅適應規範，這

及身心障礙者輔具費用補助辦法，已涵蓋

樣跨專業討論障礙者居住在住宅適應上的

26 個居家無障礙項目（包括設施、設備、

問題，相當有助於專業間的知識交流。評

輔具），身心障礙者可依規定提出申請，然

估人員亦可針對失能者的住宅，依照失能

而相關的研究或實務的經驗，都顯示大部

者或照顧者的需求，提供居家住宅無障礙

分的身心障礙者對政府相關的補助並不瞭

環境的修繕或空間與動線規劃，綜上言

解，所以申請的人不多，再者，即便提出

之，無障礙環境居家環境是需兼顧硬軟

申請，對於相關輔具或設施設備亦不瞭解

體、專業間的整合，以及政府與民間資源

從何改善起，所以居家環境，往往障礙重

的挹注與合作，方能克竟其功。

重。

參、研究資料的蒐集與分析

除了不知道政府補助的資源與運用，身心障礙者或其家人對居家無障礙環境的

一、研究方法的選擇與取向

改善效果的瞭解也相當有限，李淑貞等人（2016）在探討我國長期照顧十年計畫中

考量國內外無障礙環境居家環境展示

的居家無障礙環境改善服務現況發現，申

方案相關議題之發表並不多見，本土類似

請者以重度失能老人為多，可能原因來自

上該方案設置經驗的發表更少，而依據相

於服務使用者不清楚居家無障礙環境的改

關學者（潘淑滿，2003）的主張，對於較

善對輕度失能幫助的效果，因此往往都是

不熟悉的情境或議題、當情境較不具控制

在照顧者身心俱疲的時候才求助或申請，

或權威性、重視歷程的詮釋等研究，較適

顯示居家無障礙環境改善的實質功能與宣

合以質性研究的方式進行，故本研究係採

導有待強化。舉凡提供現有家具擺設、日

質性研究取向進行，探討 101 年至 104 年

社區發展季刊

158 期

210

中華民國 106 年 6 月

林義盛．邱滿艷

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗

資料出處。

臺南市無障礙居家環境展示屋方案之歷程

本文第一作者在該方案不同階段均全

與執行經驗。

程參與，以參與者身分進入田野，當相當

二、研究範圍與資料蒐集

有助於資料的取得與詮釋的深化；本文的

在資料的蒐集方面，本研究以回溯的

第二作者在身心障礙者福利服務的領域有

方式，蒐集 101 年至 104 年該方案的各項

近四十年的行政、教學與研究經驗，熟稔

客觀資料，包括：相關政府部門網站的統

身心障礙者各項福利服務及質性研究蒐集

計、公開文件、研討會手冊、新聞稿、競

及分析資料的方法，提供不同角度的見解

賽簡章、教育暨學習體驗實施計畫、展示

與解釋；另外，本研究亦邀請一位在身心

屋後續辦理期程表、志工人員專業訓練課

障礙福利領域具實務與行政主管經驗、且

程表等。除了上述次級資料，本文第一作

曾經參與該方案的專業工作者，檢視本研

者為當時該方案的承辦人，長期融入，對

究所蒐集與分析的資料，並請其提供意

於該方案的進行相當瞭解，故其參與該方

見，兩位研究者並針對其意見做適切的討

案過程中規劃及執行經驗的觀察、心得等

論與增修；不同人員觀點的三角檢定，有

主觀資料也是分析時重要的輔佐資料，以

助研究信實度的提升。

從較多元資料的來源，詮釋該方案的執行

肆、規劃與執行經驗

經驗。唯本研究因受限時空及經費，蒐集資料係以次級資料及第一作者在田野的筆

一、規劃「臺南市無障礙居家環境空間」之設置歷程

記為主，是為本研究的限制，因此在解釋上需更加謹慎，亦可供為未來研究設計之參考。

從所蒐集的資料來看，規劃「臺南市無障礙居家環境空間」的歷程主要包括三

三、資料分析

個階段：

在資料的分析方面，主要係以 NVivo (一)辦理無障礙住宅研討會

質性分析軟體對所蒐集的資料做內容分析，步驟為：1.閱讀和註記：分析時著重

於 101 年 4 月 13 日辦理「2012 臺南

避開研究者主觀解釋或演繹，針對研究議

市無障礙住宅研討會」分別就「住宅法演

題，擷取原始資料重點；2.編碼：將所蒐

進議題」、「通用住宅發展專題」、「友善家

集到之各項資料、筆記等，賦予概念和意

園實例分享」、「無障礙住宅願景座談」四

義之後，研究者再以自己的方式重新組合

大主題進行分享與研討，以做為各界推廣

成為一個具有組織性的架構；3.研究過

無障礙居家環境空間之參考，共同營造友

程，研究者不時重新檢視節點，以發現或

善無障礙環境。活動邀請公部門、學界、

確認概念，必要時，並以括號引出所蒐集

社福團體、建築師公會、室內設計師、大

社區發展季刊

158 期

211

中華民國 106 年 6 月

專題論述

專院校、醫療院所等共計超過 120 人參加。

適合地點，委託建築師事務所進行規劃設計及修繕案，並於 102 年至 103 年分別辦

(二)廣邀各界參加 101 年臺南市居家環境

理辦理基本設計規劃、細部設計規劃，並

設計競賽

邀請身障代表與會擔任委員，從使用者角

無障礙住宅研討會舉辦之後，我們在

度提出建議外，並在 104 年完成居家環境

101 年開始舉辦國內少見的居家無障礙環

無障礙空間修繕後，再次邀請身心障礙者

境設計競賽。廣邀各界參加居家環境設計

代表，協同建築師進行討論及分別針對無

競賽，此次競圖活動透過新聞媒體廣邀國

障礙居家環境中的客廳與臥室（含主臥室

內各大專院校建築、室內設計、都市計畫、

及兒童房）、廚房與餐廳、無障礙浴室與廁

景觀設計等相關背景之在學師生、建築

所等提供風險評估，及多功能教室等進行

師、室內設計師或社會人士及專業團隊共

調整，以更貼近身障朋友的居家生活環境。

襄盛舉，競圖地點以臺南市無障礙之家 B 規劃以身心障礙者家庭為訴求的無障礙居

二、「臺南市無障礙居家環境展示屋」方案執行經驗

家生活體驗空間，設定的家庭成員包括肢

方案自 104 年開始執行，茲說明如下：

棟二樓為標的物，透過參賽者設計理念，

體障礙者、視覺障礙者，以及智能障礙者， (一)緣起

期許參與者以通用設計理念出發，回應不同障別的需求，同時發揮創意將設計多功

臺南市政府社會局秉持「多一些關

能無障礙展示空間，包括展示區、服務臺、

懷，少一些阻礙」的精神，設立「無障礙

通用設計廁所等，為家庭成員打造友善、

居家環境展示屋」，協助民眾、機關、團體、

人性化的居家環境。此次競圖活動共計 44

學校等於此進行空間體驗、居家無障礙環

件作品，決選出前 3 名及佳作 3 名。並將

境改造意見諮詢，並從情境體驗學習、訓

第 1 名得獎作品列為改造無障礙居家環境

練，設計多元性、娛樂性、教育性的活動，

展示屋的參考。

進而從居家空間出發影響到各社會層面，達到推廣生活空間無障礙環境的理念。

(三)無障礙居家環境展示屋空間規劃設計 (二)目的

參考無障礙居家環境設計競賽的作品，邀請專家學者、身心障礙者代表、物

1.運用展館場地實踐推廣無障礙環境

理治療師、職能治療師、建築師等跨領域

教育理念，改變社會對障礙者不當的看法。

專業人員，針對既有的空間場地進行討

2.透過無障礙體驗活動，學習對障礙

論，以更貼近身心障礙者可能的居家生活

者的尊重、平等參與。

環境進行改造，設計出臺南市無障礙居家

3.將「社會融合」（social inclusion）概

環境展示屋的可能性。於 102 年成立 1 處

念融入日常生活，拉近人與人之間的距

社區發展季刊

158 期

212

中華民國 106 年 6 月

林義盛．邱滿艷

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗

離，促使一般大眾與障礙者共融生活在社

庫、提供免費無障礙居家環境改造諮詢，

區中。

包括招募專業建築師、室內設計師、物理治療師、職能治療師、社會工作師等跨領

(三)開放時間與場館位置

域專業志工、一般志工，培訓專業諮詢人

1. 時間：每週二～週六，上午：

員提供障礙者居家環境改善建議服務，共

9:00~12:00，下午：14:00~17:00。

同投入無障礙居家環境展示屋的服務。

2.場館位置：無障礙之家 B 棟 2 樓 (六)培訓「居家無障礙之改造」情形

3.空間規劃：無障礙浴室、志工室、餐廳、廚房、客廳、兒童房、主臥室等規

1.規劃培訓課程與目的

劃成活動體驗區、居家生活區、多功能空

無障礙居家環境展示屋設立完成之後，開始規劃培訓居家無障礙環境改造人

間區。

才的諮詢人員，並於 104 年 10 月 23 日至 (四)服務對象

24 日辦理實際培訓課程，授課講師分別由建築師、社會工作師、物理治療師、職能

一般民眾、機關、團體、學校等

治療師、肢體障礙者代表等講解實例，其 (五)方案執行內容

以展示屋為出發點規劃課程與目的（如表 1）。

1.無障礙體驗－教育與導覽

2.招募志工情形

包括設計多元化無障礙體驗活動、導覽參觀不同居家無障礙生活空間，例如，

經過培訓課程後，我們實際招募專業

地面有無高低差、無障礙扶手、增加止滑

志工有 2 位專業建築師、1 位室內設計師、

地板、緊急求助鈴、無障礙開關燈具、廚

2 位物理治療師、1 位職能治療師、1 位護

房、主臥室、無障礙浴室等。

理師、1 位社會工作師，及多位老人服務

2.辦理培訓研習

相關科系的學生志工。這也顯示，居家無

我們期待可以提供照顧者研習場地、

障礙環境議題逐漸讓跨領域的人員產生興

提供照服員訓練場地、讓照顧者學習改善

趣。這也呼應芬蘭肢體障礙者協會所進行

現有的居家環境，以便照顧障礙者。

的調查發現，有 90%的人認為促進社會無

3.建置居家無障礙改造人才諮詢資料

障礙環境是重要的，且住宅能否成為容易移動、進出是一個非常重要的議題（Marika

庫

et al., 2016）。

我們招募不同專業領域的志工，建立無障礙居家環境改善專業人才諮詢資料

社區發展季刊

158 期

213

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表1

居家無障礙改造人才培訓課程表課程名稱

課程目的

時間

無障礙居家環境展示屋讓志工了解介紹動線規劃，並解釋各項設施之目的，並 2 小時設計規畫與導覽介紹

介紹場館各空間設計原理，場館參觀動線安排與規劃。

無障礙居家環境概念與讓志工了解無障礙居家環境概念，並透過無障礙居家環 2 小時改造實務

境改造實例，讓其了解哪些環境改造可以提升身障者居家生活的便利性。

居家環境生活

讓志工了解居家環境生活輔具概念、介紹浴室、臥室 2 小時

輔具概念

內、廚房、飲食之生活輔具及哪些生活輔具可以提升身障者居家生活的便利性。

無障礙體驗活動概念與讓志工了解無障礙體驗與活動設計概念，如何設計多元 2 小時設計

化無障礙體驗活動、導覽參觀不同居家無障礙生活空間、無障礙體驗概念與活動設計實務。身心障礙者及高齡人口逐年增加、其在生活自理能力上的不方便、無障礙居家環境

伍、發現、討論與建議

改善資訊不足的情形下，就「解決社區居本研究想探討的二大議題：(一)分析

住的環境障礙，以促進身心障礙者的社會

規劃無障礙居家環境展示屋之歷程，以及

參與」權責下，臺南市有受到社會模式觀

(二)探討臺南市無障礙居家環境展示屋服

點的啟發，因而開始思考從身心障礙者充

務執行經驗。透過 NVivo 質性分析軟體對

權角度，設立一處無障礙居家環境展示

所蒐集的資料進行分析，發現如下結果（如

屋，作為障礙者或相關人員觀摩學習的示

圖 1）。

範據點，在上述的立基點上，開始有思考障礙者需求及研擬策略、編列經費的構想

一、「思考應負起解決責任與提供支持」是發想與規劃的起點

（居家展示屋方案執行前構想筆記）。而上述起點的延伸是研討會四大主題

發想規劃與執行此方案，一部分的影

－「住宅法演進議題」、「通用住宅發展專

響可能來自世界潮流與法規規範。社會政

題」、「友善家園實例分享」、「無障礙住宅

治模式的觀點認為障礙是社會過程所創造

願景座談」的分享與研討（臺南市無障礙

出來的，因而該模式也主張「我們的社會」

住宅研討會熱鬧登場－新聞稿），透過討

應負起解決的責任（Smart, 2004），亦即障

論，不斷形成政府應負起的責任與支持的

礙是身體與社會、物理和態度環境間難以

方式，值得其他縣市或開發創新方案時參

適配，形成社會與政治的重構歷程。在當

考。

社區發展季刊

158 期

214

中華民國 106 年 6 月

林義盛．邱滿艷

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗

1.受世界潮流與法規規範－「思考應負起解決責任與提供支持」－起點 (1)產生構想開始思考障礙者需求、研擬策略、編列經費 (2)研討會凝聚共識 (3)其他縣市、其他方案能否如此 2.倡議 (1)辦理相關活動（研討會、設計競賽、委託設計、展示） (2)建立理論與實務（包括障礙者）橋樑 3.軟硬體的搭配跨領域的合作（研討、競賽、設計修正、招募） (1)通用設計與軟硬體搭配 (2)跨領域合作－社工助人角色的促進 規劃 執行：宣導、招募志工、培訓 4.社會融合 (1)使用者概念 (2)設計 for 障礙者也 for 一般人圖 1 「臺南市無障礙居家環境空間」規劃與執行之分析節點實際體驗並進行移地教學，讓學理概念與

二、倡議「重視無障礙居家環境」的概念

實務能夠相輔相成。倡議時或以不同的方式，或邀集不同

相關的研究或實務的經驗，都顯示大

立場的代表，如：建築、室內設計、都市

部分的身心障礙者或相關人員對政府相關

計畫、景觀設計、物理治療師、職能治療

的補助或措施並不瞭解（吳秀照，2007；

師、社會工作師，老人服務、身心障礙者

邱滿艷， 2011; Oliver, 1999; Vanleit,

代表、志工等一起討論（無障礙居家環境

2008），對居家環境無障礙的瞭解亦然，也

設計競賽新聞稿），有時是需經過爭辯或澄

就是說倡議會是個大的議題，因此方案從

清等歷程，而這樣的歷程需規劃且長期、

辦理一連串的活動（研討會、設計競賽、

常態執行，方能期待倡議的成效。

委託設計、展示）揭開序幕，期能獲社會圖以跨專業整合的方式，以延續之後的發

三、通用設計與軟硬體搭配下的跨領域合作

展，包括：和相關系所合作、導入參訪、

通用設計和軟硬體環境的搭配是無障

大眾及相關科系的迴響。該方案的推動企

社區發展季刊

158 期

215

中華民國 106 年 6 月

專題論述

礙設計的重要因素（唐峰正，2016；Gibson

障礙環境專業諮詢，讓專業服務人員轉變

et al., 2011），在臺南市所推動的方案中，

成障礙者可以使用的資源（葉秀珊譯，

涵蓋了建築、空間、設備、動線等元素（居

2014），讓理念普及化，提升障礙者使用居

家展示屋方案執行前構想筆記-1），但同時

家無障礙環境改善補助資源。亦可藉由在

亦兼具教育、導覽、培訓、專業及相關人

職教育訓練的方式，對一般商場、店舖、

員對話、人才資料庫等作法，呼應了相關

文化及康樂場所、工作單位的管理人員及

研究強調並重設施設備與服務的主張

第一線員工，導入居家無障礙概念，突破

（Sasicha, 2016）。

以往對障礙者標籤與歧視觀念的體驗訓練，推廣無障礙環境的理念。

而作為一個社會工作助人的專業，主要是發揮整合各種資源的功能，促進個體

建議搭配生活輔具或是由專業志工與

與其環境間的互動，方能讓個體因應社會

使用者共同討論出個別化的居家環境改造

環境所造成個人的直接或間接障礙（林義

計畫，運用平價、替代性的方式進行修繕，

盛等人，2014；劉素珍，2016；劉瓊瑛，

經過仔細的規劃，將可節省當人口高齡化

2014）。

時，所需付出在無障礙環境的成本（Marika et al., 2016），以營造出一個有尊嚴的家，

四、形塑社會融合概念，促使障礙者與一般大眾共融於社區

讓障礙者在居住的環境可以自立生活。 *致謝：作者由衷感謝在服務過程及撰寫期間許乃文科長提供寶貴建議與支持；感謝

值得一提的是，身心障礙者代表在這場創新服務的發展歷史中沒有缺席，倡議

本文審查委員提供寶貴修正意見。

和方案的體驗中也有障礙者的聲音和主張

（本文作者：林義盛為時任臺南市政府社

（104.08.24 居家展示屋方案執行前構想

會局身心障礙福利科高級社會工作師，現

筆記），使這個方案的推動符合了世界潮流

為身心障礙專科社會工作師、國立臺南護

的要求和意義。

理專科學校兼任講師；邱滿艷為國立臺灣

「無障礙居家環境展示屋」是一個非

灣師範大學復健諮商研究所副教授）

常社區化、多元、彈性的方案，透過方案

關鍵詞：身心障礙、無障礙居家環境展示

可以連結建築師公會、室內設計師公會等

屋、社會模式

資源，以巡迴派員駐點方式，提供居家無

參考文獻內政部（2013）。中華民國 100 年身心障礙者生活狀況及各項需求評估調查報告。臺北市：內政部。中時電子報（2016 年 11 月 18 日）。亞洲樂齡智慧生活展登場無障礙全齡屋吸睛。取自社區發展季刊

158 期

216

中華民國 106 年 6 月

林義盛．邱滿艷

一個有尊嚴的「家」：探討臺南市「無障礙居家環境展示屋」方案之經驗

http://www.chinatimes.com/newspapers/20161118000575-260107 吳秀照（2007）。臺中縣身心障礙者就業需求：排除社會障礙的就業政策探討。社會政策與社會工作學刊，11(2)，149-198。李淑貞、張家綺、周宇翔、蘇聖文（2016）。我國長期照顧十年計畫居家無障礙環境改善服務之現況與未來發展。社區發展季刊，153，128-142。邱滿艷（2011）。從身心障礙者權益保障法探討身心障礙者需求與地方政府資源。特殊教育季刋，118，13-23。邱滿艷、鍾聖音（2013）。「需求評估」與「福利服務輸送」關係之研究報告。臺北：衛生福利部（社會及家庭署）。林昭吟、林季平（2004）。身心障礙者提前老化現象與健康照護需求之研究。內政部委託研究報告（編號：PG9303-1293）。臺北市：內政部。林惠芳（2011）。身心障礙者需求評估新制施行後對身心障礙者的影響與展望。社福 100 專業滿載研討會發表之論文，中華救助總會。林萬億、吳慧菁、林珍珍（2011）。國際健康功能與身心障礙分類系統(ICF)與我國身心障礙者權益保障。社區發展季刊，136，278-295。林義盛、曹愛蘭、鄭潔虹（2014）。讓「礙」動起來：身心障礙者適能中心設立之經驗分析。社區發展季刊，148，250-263。林義盛、鄭潔虹、陳榮枝（2015）。身心障礙福利新制後：談建構臺南市身心障礙者社區支持性服務的新契機。社區發展季刊，150，191-207。林昭文（2010）。機會均等全面參與走過三十黃金十年」--談身心障礙者福利服務發展與省思。社區發展季刊，133，384-401。唐峰正（2016）。因應高齡化社會之全方位住宅趨策--通用設計。國土及公共治理，4(1)， 136-142。孫健忠、林昭吟（2003）。老年身心障礙者與老人福利整合規劃之研究。內政部委託研究報告。臺北市：內政部。馬長齡、蔡錫謙、洪勤竣（2016）。居家無障礙智能環境。無障礙環境論壇，臺灣無障礙協會網頁。取自 http://www.tdfa.org.tw/ap/cust_view.aspx?bid=4147。張恆豪、顏詩耕（2011）。從慈善邁向權利：臺灣身心障礙福利政策的發展與挑戰。社區發展季刊，133，402-416。曹愛蘭（2010）。社會福利政策研究：老年身心障礙者之照顧安置與服務。內政部委託研究報告。臺北市：內政部。葉守倩（2012）。從低視能者的視覺特性看居家無障礙環境。輔具之友，31，43-48。社區發展季刊

158 期

217

中華民國 106 年 6 月

專題論述

葉琇姍（譯）（2014）。身心障礙社會工作。（原作者：M. Oliver, B. Sapey, P. Thomas）。新北市：心理。（原著出版年：2012）劉素珍（2016）。身心障礙者社會工作。載於黃源協（主編），社會工作概論，（297-318）。臺北市：雙葉。劉瓊瑛（2014）。身心障礙與社會工作。載於謝秀芬（主編），社會工作概論，（325-346）。臺北市：雙葉。衛生福利部統計處（2017）。社會福利統計月報，身心障礙者人數。取自 http://www.mohw.gov.tw/cht/DOS/Statistic.aspx?f_list_no=312&fod_list_no=4198 衛生福利部（2016）。長照保險制度規劃問答集。取自 http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOSI/DM1_P.aspx?f_list_no=99&fod_list_no=839&doc_ no=47482 衛生福利部社會及家庭署多功能輔具資源整合推廣中心（2016）。輔具展示館。取自 https://repat.sfaa.gov.tw/catr/page/04feature_list.aspx 潘淑滿（2003）。質性研究：理論與應用。臺北市：心理。簡宏哲、蕭至邦、陳竹上、范道莊（2013）。建構在地老化服務網絡：談社工專業與社會住宅社區化之結合。社區發展季刊，141，401-412。 Gibson, B. E., Secker, B., Rolfe, D., Wagner, F., Parke, B., & Mistry, B. (2011). Disability and dignity-enabling home environments. Social Science & Medicine, 74(2), 211-219. Marika, N., Kirsi, M., & Niina, K. (2016). The General Opinion on Accessibility-Research About the Attitudes in Finland.

Studies in Health Technology and Informatics, 299 , 3-9.

Oliver, M. J. (1999). Capitalism, disability and ideology: A materialist critique of the Normalization principle." First published in Flynn, Robert J. and Raymond A. Lemay, A Quarter-Century of Normalization and Social Role Valorization: Evolution and Impact, Ottawa: University of Ottawa Press. Sasicha, S. (2016).

Multidisciplinary Procedures for Designing Housing Adaptations for

People with Mobility Disabilities. Studies in Health Technology and Informatics, 299, 355-362. In T. F. Riggar & D. R. Maki (Eds.), Handbook of rehabilitation counseling

Smart, J. (2004). (pp.25-52).

New York : Springer Pub. Co.

Vanleit, B. (2008).

Using the ICF to address needs of people with disabilities in international

development: Cambodian case study.

Disability and Rehabilitation, 30 (12-13),

991-998.

社區發展季刊

158 期

218

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究李同正

較自我選擇能力的情形，那些轉移到社區

壹、前言

的障礙者明顯地經歷更多自我選擇。類似許多身心障礙者福祉工作促進者，無

的研究如 Stancliffe（2001）認為個人特徵、

論國內外努力朝身心障礙者之「正常化」、

特定自我決定能力與環境變數三項因子和

「社會融合」與「去差異性」邁進。聯合

自我決策及選擇攸關，就環境變數而言，

國於 2006 年 12 月通過身心障礙者權利公

生活環境單元愈小愈個別化，對於自我選

約，第 19 條自立生活和融合社區明示：「身

擇與決策更有助益。

心障礙者有機會在與其他人平等的基礎上

自 1984 年啟智技藝中心李崇信主任

選擇居所，選擇於何處、與何人一起生活，

日本參訪歸來，逐步將住民休閒與工作的

不被強迫於特定之居住安排中生活。身心

空間區隔開來開始，臺灣身心障礙服務領

障礙者能獲得各種居家、住所和其他社區

域，歷經多年社區居住服務的推動，截至

支持服務，包括必要的個人援助，協助他

2015 年衛福部統計，共才 454 位心智障礙

們在社區生活和社區融合，避免與社區隔

者接受服務。相較於新北市身心障礙綜合

絕或隔離。」

福利服務大樓於 2014 年 12 月落成，提供

許多社區居住與生活服務成效相關文

227 床住宿照護，但在開放預約前即已有

獻指出（Emerson et al., 2000; Stephanie et

300 多人搶先排隊形同搶破頭的盛況（中

al., 1997），社區居住有較佳的生活品質。

國時報）顯出強烈的對比。

自我決策是生活品質服務中一項重要目

理念方向正確，也不斷努力宣導和推

標，Stancliffe and Abery（1997）針對重度

動，為什麼成效仍如此有限？長期關心社

極重度的發展障礙者，從機構式轉移到社

區居住服務推展工作的盟友們多半認為，

區式，並將之與留在機構內兩者個人特徵

構成成效有限的其中一項主因，與政府補

沒有差異的障礙者進行比較，歷時三年比

助政策亟為攸關。補助標準參閱表 1：

社區發展季刊

158 期

219

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表1

衛福部及各縣市社區居住與生活服務方案人事費補助比較

類別補助項目

衛福部

人專業服務費以服務對象支持需求計：事＄6,400/人/月補（最高）＄4,700/人/月助（最低）最多人數 6 人大夜生活協＄7,200/居住助費單位

臺中市

臺南市

新竹市

教保員＄30,000/人 /12 月社工員＄10,000/人 /12 月

＄33,908/1.5 ＄25,000/人 /13.5 月人/13.5 月

無

臺北市

編列 3.5 人，含督導 0.5 人、社工 1 人及教保員 2 人＄ 42,923/ 人 /12 月月薪不得低於＄22,639 ＄300/日/居＄300/日/居住單住單位，依實位（最多 2 個）核支最高不超過 $18,600/月

資料來源：臺灣社區居住與獨立生活聯盟，2015.02。

提高社區居住方案補助，以鼓勵非營利組

除臺北市外，以專業服務費補助不

織經營，維護障礙者社區居住權益。」

足，對提供者造成最大的財務負擔。依據

國內專業者多年前即期待不同的社區

住盟統計，平均每一居住單位年度自行負擔約 30～40 萬元，甚有達 50 萬元者。

居住模式的服務費用分析（陳寶珠，

根據多數研究（Murphy & Datel, 1976;

2006），是否能深入探究個別居住單位成本

Jones et al., 1984; Campbell & Heal, 1995;

並予比較，也是研究之所趨（Kevin et al.,

Knobbe et al., 1995; Stancliffe & Lakin,

2003）。或計算成本應考量服務內涵、服務

1998; Yueh-Ching Chou et al., 2008）住宿型

使用者個別的特徵，及補助款設算應考量

照顧機構較社區居住服務之平均每位服務

支持密度程度並取得相關單位的支持

成本來得高；然而以目前社區居住服務晚

（ Rhoades & Altman, 2001 ；周月清，

班和夜班照護人力供輸吃緊及成本負荷考

2006）。

量，若欲提供足夠的服務給需要較高支持

雖然許多研究認為機構成本較社區成

密度的身心障礙者，就必須有充足的財力

本昂貴，不過也有研究發現兩者差異微小

作為支撐。同樣屬於智障者住宿服務的教

（e. g., Schalock & Frederick, 1990），或者

養機構和社區居住，前者有明確且行之有

機構成本較低的（e. g., Emerson et al.,

年的照顧補助費，然而，目前住民選擇社

2000）。這些結果上的差異起因於此研究領

區居住卻得不到一毛錢的照顧服務費補

域固有的複雜性（cf. Butterfield, 1987）。

助，故此，住盟於 2015 年 10 月 2 日立法

故此，如何提出一套合宜的成本計價模

院心智障礙者居住權公聽會上提出訴求：

式，據以計算社區居住專業服務費的單位

政府應「建立政策誘因，以需求為導向，

成本，是當前的重要課題。本研究嘗試導

社區發展季刊

158 期

220

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

入應用廣泛的成本會計制度，設計、建構

現間接成本大部分耗費在作業活動和上游

一成本計算模式，以迎接此一課題。基此，

的決策上，欲管理間接成本則應從控制生

本研究主要目的為：

產成本的作業活動著手（王茂源，2010）。

1.運用作業基礎成本制度，建構「成

1980 年代中期 Kaplan, R. S.和他的哈佛博

人心智障礙者社區居住與生活服務方案」

士學生 Cooper, R.提出以作業為基礎的成

之成本模組，並實施於研究個案單位。

本制度以取代傳統成本制度。 ABC 的成本歸屬模式參下圖 1。

2.藉由探討服務使用者需求與專業人員服務活動之間的對應關聯，可提供不同

二、傳統成本制度與作業基礎成本制度之比較

支持密度的個別服務單位，於估算成本時之參照，以及公部門合理設算方案「專業人員服務費補助款」之參考。

製造業中採傳統的成本制度的組織，分攤到成本標的的動因通常只有直接人工小時、機器運轉時數、原料成本等幾個，

貳、文獻檢閱

故成本發生的因果關係較不具攸關性，或主要介紹作業基礎成本制度，其內

造成不合理、扭曲的成本及部門間成本相

容、架構與傳統成本制度的差別及相關的

互補貼的情事，以至於管理、技術、業務

實證研究。

或研發人員對於會計部門所結算出來的成本多有懷疑、甚或不相信（Turney, 1991；

一、作業基礎成本制的內容與架構

蔡鋒杰，1990；曾瑞澤，1994；陳建謀、

Turney（陳儀譯，2006）為作業基礎

呂耀元、陳俐茹，2011；劉怡妏，2012）

成本制度（Activity-Based Costing，簡稱

ABC 制度的成本分攤方法，是依據成

ABC）下的定義為：「衡量作業和成本標的

本動因分別設立成本庫，再分別以各產品

的成本和績效方法。這個系統依據各項作

或服務的作業活動量分攤成本。因為分攤

業耗用資源的情況，將成本歸屬至各項作

的基礎不只一種，而且成本動因也是最能

業上，另外，再依據各項成本標的使用各

代表各該成本庫的主要活動，在 ABC 裡採

項作業的情況，進一步將成本歸屬到各個

取多型態的成本動因，而非少數幾種固定

成本標的上。ABC 可以釐清出成本動因和

不變的成本動因，是故可以避免產品或服

作業之間的因果關係。」

務成本的扭曲。Huge 等人以簡化的圖示比

ABC 是一種較切合現代生產環境的

較傳統成本制度與 ABC，呈現出兩者之間

成本分攤與產品成本計算方法。它起源於

的差異主要在於是否具備作業／流程管理

1960 年代美國奇異公司（GE）欲開發更適

之功能：

用的成本資訊以了解成本的真實結構，發

社區發展季刊

158 期

221

中華民國 106 年 6 月

專題論述

圖1

ABC 成本歸屬模式圖

資料來源：Turney, P. B. B., 1991, p97.

圖2

「比較傳統與 ABC」

資料來源：Waters, H., Abdallah, H. & Santillan, D. (2001).

社區發展季刊

158 期

222

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

三、ABC 的實證研究

一、作業基礎成本制度設計步驟

國外應用 ABC 的研究多於國內，在照

本研究綜合 Cooper & Kaplan（1991）

顧服務業方面，舉例說明。Karen 以 Navarre

、Turney（1991）、于泳泓、陳依蘋（2006

思覺失調症患者為對象，嘗試設計並實施

）等人設計作業基礎成本制度之步驟，屏

能夠涵蓋其照護流程的成本制度，並以之

除與本研究無關或不適用之步驟，架構並

與傳統制度如 D.R.G 進行比較；其選定

描述本研究之作業基礎成本制度的設計步

Psychiatric Ward in Hospital 為個案，採取

驟為以下四個階段：「檢視組織資源與能力

ABC 針對照護流程及流程內的所有群組

」、「建構 ABC 模式」、「執行 ABC 模組」

活動／作業進行分析，並發展出照護模

以及「檢討、修訂 ABC 模組」。

型，並藉由焦點團體確認是否妥適。該研

二、研究方法與個案說明

究首先列出所有的流程／作業，其次是敘述該作業，再次是執行該作業的專業人員

與其它之研究方法比較，個案研究法

身分及人數，最後是每一作業執行的時

對於研究對象之瞭解程度最深，較能深入

間。因此可以計算出每一作業分別花費的

探討問題或議題，作為接下來行動的依據

成本，進而計算出每位病人的單位成本。

（葉重新，2001）。本研究選定研究者所服

（Karen, 2007）

務基金會內的社區居住與生活服務中心為

國內文獻探討作業基礎成本制在照顧

個案進行研究，深入探討、分析個案中心

服務業的應用，以醫療院所居多（吳子良，

的服務內涵與作業活動，嘗試運用 ABC 架

1994；詹一心，1999；楊清雅，2000；劉

構與設計步驟，建構成本模式。個案的作

文斌，2001；王惠郁，2004；黃莉瑩，2008）

用係輔助探討成本模式建構之工具。

其中多數採取個案研究（吳子良，1994；

基金會為滿足成人心智障礙者社區居

詹一心，1999；楊清雅，2000；劉文斌，

住與獨立生活之需求，於 2008 年設立社區

2001；王惠郁，2004）。其他文獻分別是蔡

居住服務中心。中心設主任 1 人，督導中

瑟純（2003）「護理之家住民照護成本分析

心各項業務，社工員 1 人，教保員專職 5

－以作業基礎成本制度」、李美玲（2005）

人兼職 1 人，大致上 A、B、C 家各配置 1

「居家服務支援中心成本之研究：作業基

名教保員，D 家為高支持密度單位，有夜

礎成本制度之應用」，及詹麗娟（2013）「失

間支持需求，配置專、兼職教保員各 2、1

智老人機構式照護成本探討－以作業基礎

名。督導、社工除本職工作外，亦投入教

成本制」。

保員晚間或夜間支持服務的工作。本中心提供四個社區居住單位共 19 位住民支持性服務，中心組織圖示如下：

參、資料與方法

社區發展季刊

158 期

223

中華民國 106 年 6 月

專題論述

主任 1人

教保員

社工員

6人

Ａ家

1人

Ｂ家

住民4人

Ｃ家

住民5人

圖3

Ｄ家

住民5人

社區居住中心組織圖

父母無力照顧者優先。

中心服務對象資格如下： 1.十八歲以上，領有身心障礙手冊（以

本研究之研究設計為：單一個案設計

智能障礙及多重障礙為主）並有社區居住

之多重分析單位（Yin, 1994），以基金會之

需求者，並經本會專業團隊入住評選通過

「社區居住服務中心」其四個居住單位「A

者。

家」、「B 家」、「C 家」及「D 家」為研究

2.未經政府委託安置於社會福利機構

對象。研究設計以整個社區居住服務中心

者，惟日間於社政、勞政或教育單位接受

為個案，以四個家為分析單位。其主要支

教育或照顧訓練者不在此限。

持對象殘障等級和服務時間如下表：

3.中低收入身心障礙者或身心障礙者

表2

四個居住單位支持密度與每周服務時間單位

A家

B家

C家

D家

支持密度

低

中

高

服務時間

周一～四

周一～日

周一～五

作業字典要務為專業服務費之主要作業的

肆、研究過程：作業字典與作業動因之建構

辨別與選擇，其次為完成作業內容；首段介紹研究個案作業字典從初稿、訪談後到焦點團體後之形成、增刪的過程與成果。

本節說明建構作業字典與作業動因，社區發展季刊

158 期

224

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

第二段說明作業動因如何擇定，支持需求

具體、明確的定義，且定義皆相同，故作

強度量表（SIS）的各項量度在其中扮演的

業字典初稿之主要作業項目定義以此為來

功能與角色。作業字典與作業動因的範定

源。

即成人心智障礙者社區居住成本模式建構 (四)作業項目之內容

的完成。

所有資料來源中僅實務操作手冊及 2016 年衛福部申請補助計畫書，有條列每

一、作業字典初稿

一服務項目之內容，本研究以其較能涵蓋 (一)服務項目與內容／支持領域資料來源

充足、適當之內容，即具有「統攝性」為

本研究作業字典初稿主要參考的資料

選擇性判準，主要自兩者中擇其完整敘述作為字典初稿內容。

來源有三大部分：1.身心障礙者個人照顧服務辦法第五章社區居住篇；2.臺灣成年

依據以上步驟完成作業字典初稿。

心智障礙者社區居住與生活服務實務操作

二、主要作業項目的增刪及其作業內容之範定

手冊（2006）；3.衛福部或各直轄市成年心智障礙者社區居住與生活服務實驗及補助計畫。

研究者以作業字典初稿為藍本，藉由訪談、參與觀察、文件記錄及焦點團體等

(二)作業項目形成之原則

資料收集方法，了解研究個案實質的服務

作業字典初稿服務項目藉由彙整、合

內容與輸送過程及專業服務人員的實務觀

併及刪除來形成。形成原則說明如下：1.

點與意見，匯集出研究個案訪談及焦點團

彙整並擷取資料來源中多數有載明之項目

體後之作業字典。作業字典內容包括九項

，即具備共識性，作為作業項目：2.合併

主要作業項目和其定義及作業內容。研究

服務內容相似但項目名稱不同者，以統一

者在數個主要作業項目之作業內容前增加

或一致化；3.剔除多數未載明之項目，或

「支持」兩字，表達專業服務人員以支持

雖已載明但服務定義、內容不明確者。

作為服務提供的理念與型式，同時也將初稿參考資料之計畫內容轉化為本研究專業

(三)作業項目之定義

服務人員作業內容之表達方式。本研究經

臺南市、桃園市就每一服務項目皆有

社區發展季刊

158 期

資料分析所編製的作業字典如下表：

225

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表3

成人心智障礙社區居住服務作業字典定稿

主要作業項目

定

義

作

業

內

容

一、協助健康管協助服務使用者養成均衡支持理

飲食及規律運動之習慣， 1.服藥與就醫以維持適當體適能，並了 2.避免健康與安全危險狀況解其就醫需求與用藥習 3.獲得健康照護服務慣，並提供行為、情緒管 4.自由行動與移動理及壓力調適等服務，以 5.學習運用緊急服務維持身心健康。

6.維持營養的飲食 7.維持健康的體適能 8.維持情緒安寧 9.繕寫健康紀錄

二、居家生活與協助服務使用者個人衛生支持社會支持

習慣之養成、衣著照應、 1.個人衛生家事處理技巧、家務管理 2.衣著照應方式、金錢支出原則 … 3.家事處理等，並訓練於居住環境遇 4.家務管理到緊急狀況之應變能力， 5.飲食照應與烹煮透過共同討論生活公約的 6.日常金錢支出和記帳制定，協助其尊重彼此， 7.居住安全（緊急情況應變）以促進人際關係的互動。 8.計畫生活作息 9.室友間的人際互動 10.協助採購食材 11.其他

三、休閒生活與連結交通服務與支持，鼓支持社區參與

勵服務使用者參與社區休 1.往來社區不同地點（交通）閒娛樂及社團活動，以培 2.參與社區的娛樂/休閒活動養個人嗜好與興趣；透過 3.使用社區的公共設施與服務社區購物及使用社區公共 4.拜訪朋友設施，增加其與社區鄰里 5.參與喜歡的社區活動互動之機會；透過拜訪朋 6.逛街和採買物品和服務友，強化服務使用者社會 7.社區中的人際互動與社交活動資源連結力。

社區發展季刊

158 期

8.能進入公共建物和場所 226

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

9.個人嗜好與興趣的培養 10.促進自我成長的學習活動四、日間資源連提供其他單位辦理之活動支持結

，並鼓勵服務使用者踴躍 1.連結日間服務資源參加；針對有工作能力之 2.找工作/得到工作/職務適應服務使用者，媒合與協助 3.參與日間機構作業活動/課程其就業，培養其逐步養成 4.與主管/就業輔導員互動 5.其他

獨立自主生活的能力。

五、住民權益之提供選擇給服務使用者自支持維護

我決策、自我保護（避免 1.自我倡議受虐及剝削），期培養其自 2.金錢管理與個人財務規劃 3.自我保護避免被剝削利用

我倡議的能力。

4.執行法定責任義務 5.加入和參與自我倡議/支持組織 6.獲得法律服務 7.做選擇和決策 8.為他人倡議 9.參與家庭會議六、家人關係之支持住民與親人之間的互支持維繫

動或增強親職職能以增進 1.與親人的聯繫住民的家人關係及互動品 2.親職職能的增強 3.陪同回原生家庭

質。

4.與家長間的溝通協調七、個別化支持為提升生活品質與社區融 1.候選住民需求評估計畫（ISP）合，就個別住民所提供社 2.個別化支持計畫之擬定規劃、會議區居住與生活的需求評估 3.訂定開案、結案指標等評估辦法與紀錄

、個別化支持計畫之擬定 4.進行個別化服務會議（如個案研討、團督、監督、成效評估及為達

會議）

成目標所繕寫的相關紀錄 5.形成性評量。

6.成效評估（POS） 7.繕寫案主紀錄（支持服務紀錄、季報） 8.個別化支持之督導與管理

八、特殊行為支住民在情緒或行為方面的 1.損毀外在人事物處遇社區發展季刊

158 期

227

中華民國 106 年 6 月

專題論述

持需求

重大違常，需投入相當高 2.損毀自我處遇密度的支持，以維持個人 3.性問題處遇和家庭的平衡與運作。

4.脾氣或情緒失控處遇 5.四處遊走處遇 6.其它嚴重的行為問題處遇 7.上述行為問題之預防性處遇

九、其他與社區未列入以上作業之服務支 1.個別化支持以外之督導管理居住相關之持活動皆屬之。

2.家庭週誌、家庭收支繕寫

服務

3.居住地點的選擇規劃與環境布置 4.為開拓、穩定服務之敦親睦鄰 5.在職訓練 6.行政業務（補助款申請、核銷、排班…等） 7.專業人員間的關係維持 8.會議數量與複雜性，3.生活活動的數量與複雜

三、作業動因之擇定

性，4.特殊行為支持需求，5.特殊醫療支持需求，本研究經訪談、實地觀察與焦點團

作業動因反映成本標的對作業的需

體等研究過程亦得出相似的見解。

求，是對於成本標的使用作業之程度或次數的衡量；謹慎挑選作業動因，對於成本

本研究多數主要作業項目其作業動因

標的之成本計算的準確性是很重要的。選

與支持強度量表（SIS, Supports Intensity

定作業動因的規則主要考量關聯程度和衡

Scale）各大活動領域的測量向度之間具有

量成本，前者指作業執行與作業動因消耗

高度的攸關性。亦即支持強度量表能夠客

的關聯程度，後者指衡量成本標的使用作

觀衡量各大活動領域的支持密度，因為它

業之程度與次數所耗用的成本。

考量了專業人員投入服務的頻率、時間和

社區居住與服務的服務使用者對某項

型態，藉由量表的填答、計算、附錄表與

活動需要多少頻率的支持、每日支持的時

側面圖的使用，可得出各大活動分量表的

間量及需要提供甚麼樣的支持，我們統稱

百分比等級和複合百分比等級。百分比等

為支持密度需求，往往決定了耗用作業成

級呈現每一領域支持需求指數的高低，我

本的多寡。

們可進一步利用它的量化特性，作為作業

李婉萍（2008）指出影響支持密度／

動因分攤比例的計算基準。例如，甲、乙、

需求的因素有以下五項：1.個人能力：社

丙、丁、戊五人居家生活分量表百分比等

交的、實用的、概念的、身體的，2.情境

級分別為 37、51、25、35、41，假設本研

社區發展季刊

158 期

228

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

合計 100%。

究採用「SIS 第一大項居家活動」作為「居家生活與社會支持」的作業動因，則五位

支持強度量表能夠客觀衡量各大活動

住民使用「居家生活與社會支持」作業成

領域的支持密度，故本研究作業動因多數

本的比例即為其居家生活分量表百分比等

取自 SIS。下表係本研究各項主要作業之

級各佔的百分比例，經計算後分別為

作業動因表。

19.6%、27.0%、13.2%、18.5%、21.7%，

表4

主要作業項目專業服務成本分攤基礎表

主要作業項目

作業動因／分攤基礎

理由

SIS-健康與安全領域百分比等 SIS 生活活動項目與本研究作業

協助健康管理

級

內容近似

居家生活與社會支持 SIS-居家生活領域百分比等級

SIS 生活活動項目與本研究作業內容近似

休閒生活與社區參與 SIS-社區生活領域百分比等級 SIS 生活活動項目與本研究作業 70%＋

內容近似。終身學習活動量占休

SIS-終身學習領域百分比等級閒生活與社區參與作業活動總日間資源連結

30%

量約 30%

SIS-就業活動領域百分比等級

就業活動連結與日間照顧機構連結影響的支持因素近似

SIS-保護與權益倡導排名中前 SIS 生活活動項目與本研究作業

住民權益之維護家人關係之維繫

四名分數合計

內容近似

直接歸屬

支持時數登錄採直接歸屬法

個別化支持計畫規 SIS-複合百分比等級 20%+平均影響此作業的支持因素與住民劃、會議與記錄

分攤 80%

個人能力的攸關程度約 20%

特殊行為支持需求

SIS-需要的行為支持分數總和

SIS 生活活動項目與本研究作業內容近似

其他與社區居住相關住民人數

影響此作業成本的因素與住民

之服務

個人能力無關

舉例說明。個別化支持計畫規劃、會

約 20%。此項主要作業其作業內容包括候

議與記錄，作業動因採 SIS-複合百分比等

選住民需求評估…（詳參作業字典）。在一

級 20%+平均分攤 80%，理由是影響此作

般的狀況下，人們會認為執行這些作業內

業的支持因素與住民個人能力的攸關程度

容並不會因住民個別的條件或支持密度而

社區發展季刊

158 期

229

中華民國 106 年 6 月

專題論述

有投入時間的差異，然而，實務上也有證

與間接服務兩類，前者指經排班在各家單

據顯示，住民某部分支持領域密度愈高

位提供之社區居住服務，後者指直接服務

者，會令專業服務人員花費更多的時間繕

以外之服務，主要是督導管理、社工日間

寫相關記錄或與督導進行討論，以貫徹個

資源連結、行政業務等。

別化支持原則。經與研究個案單位主管討

研究個案單位督導、社工除間接服務

論後，應用加權技術，賦予複合百分等級

外，每個月約 7～8 天參與直接服務，以本

20%的權重，主要的 80%則使用平均法。

研究樣本資料期間，即 105 年 4 月為例，

複合百分等級係每一位受訪者其「複

分別參與 C 家 7 天和 6 天。C 家不同於其

合標準分數」（即 SIS 支持需求指數）經過

他三家，係全支持服務單位，即每週提供

常模化對照後的結果，呈現的是每一位受

7 日服務，故除了督導、社工、C 家教保

訪者六大活動領域的綜合支持需求百分等

員 TC 外，尚有 B 家教保員 TB 也參與 C

級。以複合百分等級作為此項作業項目的

家直接服務，以適足人力。

部分作業動因應是可被接受的，因為 SIS

專業服務人員中督導屬兼職人員，除

的功能之一是發展個別化服務計畫，綜合

負責、參與社區居住服務中心業務外，尚

支持需求指數呈現發展個別化服務計畫所

兼任另一中心主管職，經過計算，其投入

需的綜合支持程度。

社區居住服務中心的時數約占總時數的 71%，故計算時薪前，已將兼職業務人事

伍、資料分析：作業基礎成本制之執行

成本予以扣除。人事費包括薪資、津貼、

本節為 ABC 模組之執行。限於篇幅，

本研究以 105 年 4 月為登錄期間，八

本節僅分二部分進行資料分析，首先就專

位專業服務人員依據作業字典，將當日的

業服務成本進行分析，包括它的計算規則

服務投入時數分別登記在九大作業項目欄

與結果、四個居住單位成本的比較。其次

位中，除與家人關係之聯繫這一項目是以

就個別住民專業服務成本進行比較、探討

個別住民為時數計算基礎外，其他八個項

影響成本的因素，並與衛福部補助基準進

目是以居住單位為基礎。

獎金（含三節）、勞健保費、退休金等費用，時薪之計算詳下表 5。

行對照，以提出具參考價值的資訊。 (二)居住單位成本之比較

一、專業服務成本

各別人員投入每項作業時數乘以其時薪，得出該員每項作業投入之成本，以居住單位為統計單元，計算比較四個家專業

(一)專業服務成本計算之規則與結果

服務成本，如下表 6 所示：

本研究將社區居住服務分為直接服務

社區發展季刊

158 期

230

中華民國 106 年 6 月

李同正

表5

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

專業人員時薪計算表

專業人員代碼

J.年度人事費

K.人事費占比

L.月均人事費 =J*K／12

M.四月總工時

N.四月時薪 =L／M

897,559

71%

53,187

126.02

422

547,541

100%

45,628

155.52

293

340,946

100%

28,412

114.47

248

596,375

100%

49,698

152.06

327

330,808

100%

27,567

108.55

254

TD1

438,348

100%

36,529

111.95

326

TD2

74,731

100%

6,228

24.01

259

TDn

518,287

100%

43,191

159.8

270

備註：1.平均月薪、加班費計算期間：105 年 1 月～4 月。 2.人事費占比指兼職人員其工作時間投入在成人社區居住服務的比例。

表6

家單位專業服務成本比較表 A家

居住單位作業項目

B家

C家

D家

時數

服務費

時數

服務費

時數

服務費

時數

服務費

協助健康管理

10.28

3,033

8.47

2,799

29.59

9,290

27.46

8,541

居家生活與社會支持

50.69

13,845

33.00

10,785

60.18

18,676

96.42

28,692

休閒生活與社區參與

20.42

5,619

11.74

3,877

39.76

12,532

11.52

3,491

日間資源連結

19.57

5,659

28.02

8,766

19.16

6,050

40.96

12,130

住民權益之維護

16.65

4,234

7.66

2,503

12.49

3,641

5.38

1,707

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

17.83

4,749

16.56

5,537

25.84

8,191

22.27

6,761

家人關係之維繫

4.69

1,628

4.49

1,519

3.33

1,210

12.16

3,512

特殊行為支持需求

7.70

2,004

0.74

311

1.07

424

89.30

24,560

其他與社區居住相關 39.11 之服務

11,822

47.44

16,216

70.24

22,477

48.16

16,256

186.94

52,592

158.12

52,313

261.67

82,491

353.63 105,651

合

計

社區發展季刊

158 期

231

中華民國 106 年 6 月

專題論述

舉例說明。C 家屬全支持服務，每週

二、個別住民專業服務成本之計算與比較

七日皆有專業者提供服務，因其功能尚佳，假日時專業人員傾向於支持安排或陪同住民參與社區和休閒活動如上教堂、逛

(一)個別住民作業項目／單位成本

街購物、鄰近公園散步等，住民中多位平日皆參加社區活動，如活血功、瑜珈課或

各家專業服務之作業項目成本表完成

素描課，每週一～二次，研究個案基金會

後，再搭配每位住民支持強度量表（SIS）

多年前設立麻吉家族聯誼會，提供身心障

計分表，根據主要作業項目專業服務成本

礙者人際互動、休閒陶冶和自我倡議的機

分攤基礎表，即可計算出每位住民專業服

會與空間，C3、C4 皆參與其中。C 家休閒

務之作業項目成本表，簡稱住民單位服務

生活與社區參與成本比例達 15.2%，是四

成本表。

個居住單位中最高者。

表 7 Ａ家住民單位服務成本表作業項目

時數

服務費

協助健康管理

10.28

3,033

758

居家生活與社會支持

50.69

13,845

3,804

2,434

休閒生活與社區參與

20.42

5,619

1,405

日間資源連結

19.57

5,659

1,688

1,141

1,688

住民權益之維護

16.65

4,234

1,082

1,035

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

17.83

4,749

1,197

1,184

家人關係之維繫

4.69

1,628

1,132

496

特殊行為支持需求

7.70

2,004

751

501

250

501

其他與社區居住相關之服務

39.11

11,822

2,956

合

186.94

52,592

14,772

13,326

12,532

11,961

計

社區發展季刊

158 期

232

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

表 8 B 家住民單位服務成本表時數

服務費

協助健康管理

8.47

2,799

342

534

342

791

居家生活與社會支持

33.00

10,785

2,324

1,488

2,324

休閒生活與社區參與

11.74

3,877

593

846

506

1,172

759

日間資源連結

28.02

8,766

2,203

1,630

1,101

2,203

1,630

住民權益之維護

7.66

2,503

514

469

492

536

492

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

16.56

5,537

1,077

1,088

1,035

1,205

1,131

家人關係之維繫

4.49

1,519

731

142

592

特殊行為支持需求

0.74

311

113

其他與社區居住相關之服務

47.44

16,216

3,243

158.12

52,313

11,084

9,438

9,242

12,066

10,483

作業項目

合

計

表 9 C 家住民單位服務成本表作業項目

時數

服務費

協助健康管理

29.59

9,290

1,389

2,171

1,389

居家生活與社會支持

60.18

18,676

3,735

休閒生活與社區參與

39.76

12,532

1,683

3,858

2,805

2,502

日間資源連結

19.16

6,050

939

1,390

939

住民權益之維護

12.49

3,641

683

715

780

748

715

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

25.84

8,191

1,540

1,628

1,751

1,716

1,557

家人關係之維繫

3.33

1,210

120

727

363

特殊行為支持需求

1.07

424

141

其他與社區居住相關之服務

70.24

22,477

4,495

261.67

82,491

14,585

15,959

19,049

17,494

15,404

合

社區發展季刊

計

158 期

233

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表 10 D 家住民單位服務成本表作業項目

時數

服務費

協助健康管理

27.46

8,541

1,294

828

1,915

2,588

居家生活與社會支持

96.42

28,692

4,405

1,905

7,500

5,953

8,929

休閒生活與社區參與

11.52

3,491

360

496

1,161

737

日間資源連結

40.96

12,130

1,430

2,117

2,861

3,605

住民權益之維護

5.38

1,707

334

308

359

347

359

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

22.27

6,761

1,234

1,226

1,442

1,378

1,482

家人關係之維繫

12.16

3,512

387

699

1,276

1,100

特殊行為支持需求

89.30

24,560

1,535

3,070

6,140

1,535

12,280

其他與社區居住相關之服務

48.16

16,256

3,251

合

353.63 105,651

13,892

13,589

24,585

19,253

34,332

計

位須選擇評量工具 A 或 B 進行每位住民支

(二)作業項目平均成本

持密度評量。評量工具 B 是以 SIS 支持強

衛福部公開「辦理成年心智障礙者社

度量表評估住民所需支持密度。其申請基

區居住與生活服務申請補助計畫書」關於

準見下表：

服務費補助標準及核算說明內容，申請單

表 11

（評量工具 B）申請基準表

SIS 支持需求指數 SIS 支持強分數落點度量表需求經費

97分以上

85-96分

72-84分

1-71分

$8,200

$7,200

$5,400

$4,700

申請補助單位得選擇評量工具 A 或評

響補助額多寡及與本研究的可比較性，研

量工具 B，而補助標準相同，每人每月平

究者以評量工具Ｂ之申請基準作為分析的

均最高補助新臺幣 6,400 元，另補助每居

基礎。將 19 位住民按落點彙整（參李同

住單位每月大夜生活協助經費每單位新臺

正，2016 表 35 住民支持強度量表（SIS）

幣 7,200 元。考量評量工具的選擇並不影

計分表彙整表），可得出下表：

社區發展季刊

158 期

234

中華民國 106 年 6 月

李同正

表 12

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

研究個案住民支持強度計分彙整表

支持密度

高

中

低

少

支持需求等級

等級 IV

等級 III

等級 II

等級 I

85-96 分

72-84 分

1-71 分

SIS 支持需求指數分 97 分以上數落點

D1、D2、D4、C2、C3、C4、 C1、C5、B3

研究個案住民落點 D3、D5

B1、B2、B4、B5、A1、A2、 A3、A4 大部分住民 SIS 支持需求指數分數落

較，在這 14 位中剔除有大夜專業服務人力

點在等級 III 中支持密度，共 14 位。由於

的 D 家 3 位，餘 11 位為分析對象，計算

大夜生活協助經費另外計算，申請基準表

個別服務項目之平均成本，並與衛福部補

的基準金額並未含括，為在同一基礎上比

助標準按項目逐一比較，表列如下：

表 13

衛福部中支持密度評量工具 A 補助基準與本研究服務項目平均成本比較表服務項目

單位

衛福部補助基準

研究個案 11 位住民平均成本

協助健康管理

人/月

$1,900

$1,091

居家生活與社會支持

人/月

$2,200

$3,046

休閒生活與社區參與

人/月

$1,400

$1,576

交通服務

人/月

$600

日間資源連結

人/月

$600

$1,591

住民權益之維護

人/月

$772

個別化支持計畫規劃、記錄與會議

人/月

$1,304

家人關係之維繫

人/月

$500

$372

特殊行為支持需求

人/月

$237

其他與社區居住相關之服務

人/月

$3,480

$7,200

$13,469

需求經費

備註：研究個案「交通服務」併入「休閒生活與社區參與」社區發展季刊

158 期

235

中華民國 106 年 6 月

專題論述

比較衛福部評量工具 A 中支持密度補

然而因為各家作業成本係分別計算，所以

助基準與本研究中支持密度 11 位住民平

分攤也以各家為單位進行，故不同居住單

均成本，將兩者各別服務項目之需求經費

位之住民間其成本不宜直接比較。

進行比較，發現衛福部申請基準表中支持

本研究結果支持作業基礎成本制的實

密度需求經費 7,200 元是被低估的，而且

施，ABC 可提供財務及非財務資訊，有效

實際補助金額更低，每人每月最高為 6,400

輔佐中心的經營管理。對於個案中心之實

元。對於服務時數較高或支持密度在中級

質具體建議包括：

以上的居住單位，自籌金額 6,269 元及自

1.訂定差別收費標準

籌比例 52.3%偏高，不利服務的永續推展。

研究數據顯示 C 家及 D 家成本偏高、 D 家住民單位服務成本落差大的情形，建議可仿照衛福部日間照顧及住宿照顧機構

陸、結論與建議

收費原則，依住民 SIS 支持量表評分與側

現行的會計制度是將督導及社工的人

面圖訂定差別收費標準。

事成本以平均法分攤至四個居住單位，未

2.調整服務輸送內涵

考量直接服務比例的差異；教保員的人事

實施 ABC 能夠協助專業人員聚焦於

成本則直接歸屬至主責的居住單位，未設

個人化服務目標；支持強度量表的導入，

算投入兩個居住單位以上者之分配數，是

有效引導服務人員重視住民的支持需求。

以會計報表無法呈現各居住單位實際的成

研究結果顯示，各居住單位作業成本互有

本，造成分析的扭曲，也無法提供個別住

高低，管理階層可進一步分析原因，作為

民的服務項目及單位成本。

調整資源成本配置的參考。基於研究發現，本研究提供下列二項

本研究作業基礎成本制之建構藉由訪

對政府之建言：

談、參與觀察、資料蒐集、焦點團體等研究方法，研擬出合於研究個案服務特色與

1.就補助款而言，除臺北市較為充足

內涵之作業項目，並進而完成作業字典。

外，衛福部、其他直轄市補助額偏低，主

本研究進一步導入以 SIS 支持量表各量度

要原因是部分作業／服務項目補助金額偏

作為作業成本之主要分攤基礎，可計算出

低或未列入補助範圍。本研究結果支持政

不同支持密度居住單位、住民之服務項目

府應提高社區居住專業人員服務補助額

與單位成本。ABC 作業項目成本可解釋成

度。

本發生的原因、分配於每一位住民的情

2.各級政府目前是以方案型態提供補

形，甚至是每一位住民耗用各項作業成本

助申請，不若機構型服務補助已列為必要

的金額和比重，達到成本分析的重要目標。

社福政策，對經營者而言財源相對不穩

個別住民之作業成本耗用基本上乃依

定，申請及核銷作業都較為繁瑣，此乃其

其支持需求指數百分等級高低據以分攤，

他與社區居住服務相關這一作業項目成本

社區發展季刊

158 期

236

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

偏高的原因之一。本研究結果支持政府應

金會財務室主任）

放寬申請及核銷作業的標準。

關鍵詞：社區居住、成年心智障礙者、成本模式、作業基礎成本制

（本文作者為財團法人瑪利亞社會福利基

參考文獻于泳泓、陳依蘋（2006）。〈作業基礎成本制導入前的準備及導入的六大階段與十五大要務〉，《會計研究月刊》，250 期，p44-59。王茂源（2010）。《作業基礎成本制度在訂價決策中的運用--以鋼鐵業 Y 公司為例》，國立高雄應用科技大學工業工程與管理系碩士論文。王惠郁（2004）。《醫療機構手術室成本分析--以作業基礎成本制為基礎》，元智大學商學碩士班會計學程。李同正（2016）。《建構成年心智障礙者「社區居住與生活服務」成本模式之個案研究－以作業基礎成本制》，暨南大學非營利組織經營管理在職專班碩士論文。李崇信、周月清（2006）。〈社區居住與生活的理念與實踐〉，載於周月清、李崇信、張淑娟、陳寶珠等《臺灣成年心智障礙者社區居住與生活服務實務操作手冊》，頁 17-41。臺北市：內政部。李婉萍（2008）。〈臺灣「社區居住與生活」服務發展歷程〉。《社區發展季刊》，121 期， P147-159。李美玲（2005）。《居家服務支援中心成本之研究：作業基礎成本制度之應用》。逢甲大學經營管理在職專班碩士論文。吳子良（1994）。《醫院之管理研究個案－作業基礎成本制在醫院的應用》，臺灣大學醫務管理研究所碩士論文。周月清（2006）。〈現行居住政策檢視－以推動智能障礙者社區居住與生活為例〉。《東吳社會工作學報》，15 期，頁 155-189。陳建謀、呂耀元、陳俐茹（2011）。〈汽車旅館業經營成本制度之研究--以 M 汽車旅館為例〉《物業管理學報》，第 2 卷第 2 期，頁 51-62。陳儀（譯），Turney, Peter B.B. (2006)。《作業基礎成本管理的第一本書》。臺北市。美商麥格羅．希爾國際股份有限公司臺灣分公司。葉重新（2001）。《教育研究法》，臺北，心理出版社。葉安華（譯），American Association on Intellectual and Developmental Disabilities（2005）。《支持強度量表使用者手冊》。臺北市。財團法人心路社會福利基金會。黃莉瑩（2008）。《作業基礎成本制度於醫療機構之應用－以公立聯合門診為例》，東吳大

社區發展季刊

158 期

237

中華民國 106 年 6 月

專題論述

學會計學系碩士論文。曾瑞澤（1994）。《作業基礎成本制度之設計與規劃－以 H 醫院為例》，國立臺灣大學會計學研究所未出版碩士論文。楊清雅（2000）。〈現行會計制度與作業成本制度比較並建構作業管理制度以精確地衡量體檢科之績效〉，發表於《全國經營實務專業研討會》，雲林：雲林科技大學。詹一心（1999）。《建立醫院作業基礎成本制及其應用於成本管理之初探》，國立臺灣大學醫療機構管理研究所。詹麗娟（2013）。《失智老人機構式照護成本探討－以作業基礎成本制》，東吳大學會計學系在職專班碩士論文。蔡鋒杰（1990）。〈高度自動化下的產物(一)ABC 制度之觀念與特色〉，《會計研究月刊》 60 期，頁 80-83。蔡瑟純（2003）。《護理之家住民照護成本分析－以作業基礎成本制度為例》，臺中健康暨管理學院健康管理研究所碩士論文。劉怡妏（2012）。《作業基礎成本制與管理於個案銀行之探討》，世新大學資訊管理學研究所（含碩專班）碩士論文。劉文斌（2001）。《以作業基礎成本制之理念建立護理之家成本制度－以某醫院附設護理之家為例》，中國醫藥學院醫務管理研究所。 Butterfield, E. C. (1987). Why and how to study the influence of living arrangements. In S. Landesman & P. Vietze (Eds.), Living environments and mental retardation (pp.43-59). Washington, DC: American Association on Mental Retardation. Campbell, E. M., & Heal, L. W. (1995). ‘Prediction of cost, rates, and staffing by provider client characteristics’, American Journal on Mental Retardation, 100: 17-35. Cooper, R. & Kaplan, R. S. (1991). The Design of Cost Management System: Text, Cases and Reading, New Jersey, Practice-Hall Inc. Emerson, E., Robertson, J., Gregory, N., Hatton, C., Kessissoglou, S., Hallam, A., Knapp, M., Jarbrink, K., Walsh, P. N., & Netten, A. (2000). ‘Quality and Costs of Community-Based Residential Supports, Village Communities, and Residential Campuses in the United Kingdom’, American Journal on Mental Retardation, 105: 81-102. Jones, P. A., Conroy, J. W., Feinstein, C. S., & Lemanowicz, J. (1984). ‘A matched comparison study of cost-effectiveness: Institutionalized and deinstitutionalized people’, Journal of the Association of Persons with Severe Handicaps, 9: 304-313. Karen Moreno (2007). ‘Adaptation of activity-based-costing (ABC) to calculate unit costs in Mental Health Care in Spain’, Eur. J. Psychiat, Vol. 21, N. 2:117-123 社區發展季刊

158 期

238

中華民國 106 年 6 月

李同正

成年心智障礙者「社區居住與生活服務方案」之成本模式研究

Kevin K. W., Theodore A. K., and Regina G. G. (2003). ‘Cost comparisons of community and institutional residential settings Historical review of selected research’, Mental Retardation 41: 103-122. Knobbe, C. A., Carey, S. P., Rhodes, L., & Horner, R. H. (1995). ‘Benefit-cost analysis of community residential versus institutional services for adults with severe mental retardation and challenging behaviors’, American Journal on Mental Retardation, 99: 533-541. Murphy, J. G., & Datel, W. E. (1976). ‘A cost-benefit analysis of community versus institutional living’, Hospital & Community Psychiatry, 27: 165-170. Rhoades, J. A., & Altman, B. M. (2001). ‘Personal characteristics and contextual factors associated with residential expenditures for individuals with mental retardation’, Mental Retardation, 39: 114-129. Schalock, M., & Fredericks, B. (1990).

Comparative costs for institutional service and ser-

vices for selected populations in the community. Behavioral Residential Treatment, 5, 271-286. Stancliffe, R. J. (2001). ‘Living with support in the community: Predictors of choice and self-determination’, Mental Retardation and Developmental Disabilities Research Reviews, 7: 91-98. Stancliffe, R. J., & Lakin, K. C. (1998). ‘Analysis of expenditures and outcomes of residential alternatives for persons with developmental disabilities’, American Journal on Mental Retardation, 102: 552-568. Stancliffe R. J. & Brian H. Abery (1997), ‘Longitudinal Study of Deinstitutionalization and the Exercise of Choice’, Mental Retardation, 35: 159-169. Stephanie F. Campo, William R. Sharpton, Bruce Thompson, and David Sexton (1997). ‘Correlates of the Quality of Life of Adults With Severe or Profound Mental Retardation’, Mental Retardation, 35: 329-337. Turney, P. B. B. (1991). Common Cents: The ABC Performance Breakthrouth. Hillsboro, Oregon.: Cost Technology. Yin, Robert K. (1994).

Case Study Research: Design and Methods (2 nd ed)., U.S.A.,SAGE.

Yueh-Ching Chou, Li-Chan Lin, Cheng-Yuh Pu, Wan-Ping Lee, Shu-Chuan Chang (2008). ‘Outcomes and Costs of Residential Services for Adults with Intellectual Disabilities in Taiwan: A Comparative Evaluation’, Journal of Applied Research in Intellectual Disabilities, 21: 114-125. Waters, H., Abdallah, H. &Santillan, D. (2001). ‘Application of activity‐based costing (ABC) 社區發展季刊

158 期

239

中華民國 106 年 6 月

專題論述

for a Peruvian NGO healthcare provider, International journal of health planning and management’, 16: 3-18. DOI: 10.1002/hpm.606.

社區發展季刊

158 期

240

中華民國 106 年 6 月

武季亞

中國以房養老研究熱點及領域探新

中國以房養老研究熱點及領域探新武季亞

然後由保險公司按月或按年付現金給投保

壹、前言

的老人，實施終身的晚年社會保障，直到 2015 年 12 月 27 日全國人大常委會表

投保人死亡，保險公司才可以出租或銷售

決通過了人口與計畫生育法修正案，全面

投保人之房屋。這是目前中國針對以房養

二孩政策將於 2016 年 1 月 1 日起正式實

老這一養老方式較為成熟的運作規定，也

施。社會各界對於該政策提出並執行的目

是唯一有制度保障的一種。但實際上，有

的及原因基本明確：中國已明確進入老齡

房但身邊無人照顧的老年人還會選擇將套

化社會，仍處於發展期的社會對勞動力的

房當中的一間房低價租給青壯年，附加以

需求與老齡化社會既有的人口結構形成矛

對老年人進行日常照顧的條件，也是以房

盾，為降低甚至避免少子化帶來的諸多問

養老的一種具體形式；社區中的老年人將

題，更是為緩解「銀髮浪潮」對經濟發展

房產交給居委會代為轉租，定期收取租金

的嚴重影響，「全面放開二胎政策」是對人

去繳納老年人自己在養老院中生活的費用

口老齡化問題的解決措施之一，除去傳統

等形式皆為以房養老，但對於以房養老的

的家庭養老、機構養老、居家養老等養老

這些具體形式尚未有充分的認識與規範。

服務的提供，以及對老年人各種養老需求

在「以房養老」這一養老方式出現之

的分析以外，最近逐漸引起各專業領域人

前，與養老相關各行業以及學術界等領域

士關注的是有關「以房養老」的議題。

皆從家庭養老、機構養老、社區養老等傳

以房養老也被稱為「住房反向抵押貸

統養老模式出發尋找解決與應對中國「銀

款」或者「倒按揭」（王綉蘭，2012）。即

髮浪潮」的措施；從 2003 年孟曉蘇提出反

老年人在申請住房抵押貸款時，把房屋產

向抵押貸款保險的提議之後，以房養老這

權抵押給保險公司，對房屋進行評估，用

一新興養老方式逐漸走入大眾視野，不論

評估價格減去預期折損，按照人均壽命計

是政府、學界還是一線養老服務業通過調

算，分攤到投保人預期壽命的年限中去，

查、走訪亦或實際試點操作，期望通過理

社區發展季刊

158 期

241

中華民國 106 年 6 月

專題論述

論與實踐的認證找出一條新的解決養老問

2014:129）（表示為%WF=P），對閥值為 10

題的途徑。

以上的 50 個高頻詞進行操作，生成詞篇矩陣和共現矩陣，然後採用 SPSS20.0 對輸出

貳、資料來源及研究方法

的共現矩陣進行相關分析，形成相似矩陣，並導入 Excel 表格中，通過「相異矩

一、資料來源

陣=1-相似矩陣」統計學運算原理將相似矩

中國期刊全文資料庫（CNKI）為目前

陣轉化為相異矩陣，然後對相異矩陣進行

現有的所收集之資料最為全面的文獻資料

聚類分析，得到聚類分析樹狀圖，進行多

庫，筆者選取在 CNKI 的文獻全部分類中

維尺度分析得到知識圖譜。最後，結合數

主題為「以房養老」的期刊資料進行檢索，

據分析處理結果和現有文獻對中國以房養

可看到，儘管 2001 年與 2002 年共有 5 篇

老學術研究狀況進行綜合分析與評價。

文章顯示，但經過筆者篩選這 5 篇不符合

三、研究目的

研究要求，故剔除，最後選取 2003 年至 2017 年的期刊文獻為目標文獻。之所以選

對以房養老的爭議從其出現就一直伴

取期刊文獻作為研究資料，是因為期刊文

隨，不論是傳統的養老觀念，還是經濟模

章所提出的觀點較為新穎，且可以有相當

式等等，引發了房產業、保險業、養老業

篇幅聚焦某一問題進行較為深入的闡述，

等行業的關注與探討，但筆者在初步閱讀

文章作者或為相關領域資深工作者、或為

相關文獻後發現在有關養老議題方面各領

關注這一議題的高校教師等，都對以房養

域尚處在「各自為政」的階段，只有具體

老有自己的觀點，這些皆為推動該領域發

操作面的分析，未實現有點成線的跨越，

展的有利力量。將目標文獻中的征訂資

也未有從宏觀層面對中國以房養老出現至

訊、會議資訊、廣告資訊等無關資訊進行

今的發展概括綜述。長者是社會工作專業

清理後最終獲得 919 篇有關以房養老的文

所服務的傳統人口群，筆者作為社會工作

獻。鑒於學界對於以房養老的研究時間與

領域內的一員，希望能夠對養老議題中的

研究成果尚不充分，發表於北大核心期刊

各個構面都能充分瞭解，並基於較為全面

以及 CSSCI 的文獻數量不多，不能夠完全

的資訊為老年服務對象提供與之需求相契

代表該領域的發展現狀，故而筆者並未限

合的服務。故而筆者採用量化的文獻分析

制期刊來源。

方法，對「以房養老」從出現到目前的研究文獻進行綜合分析，以準確把握中國對

二、研究方法

以房養老學術研究的發展脈絡和熱點研究

採用中國醫科大學醫學資訊學系崔雷

一體，並預測今後的研究發展趨勢以及尚

（2000）等開發的 Bicomb 書目共現分析

且存在的研究空白，希望能為今後對這一

軟體，根據頻次累計百分比方法（安興茹，

領域的認識起到拋磚引玉的作用，並為為

社區發展季刊

158 期

242

中華民國 106 年 6 月

武季亞

中國以房養老研究熱點及領域探新

政府與社會提供規範、完善以房養老政策

中在保險（共有 6 個相關的高頻關鍵字）、

並妥善施行的決策依據。

養老（與之相關的高頻關鍵字為 13 個）、房產（高頻關鍵字中有 10 個與其相關）主

參、研究結果與分析

題。在 50 個高頻關鍵字中有 10 個與房產相關，抵押貸款、保險為排序在前 5 的高

一、關鍵字詞頻統計與分析

頻關鍵字，這一定程度上可以看出以房養

將從中國期刊全文資料庫（CNKI）獲

老議題更多的集中在金融、投資、宏觀經

取的 919 篇文獻的編碼為 ANSI 格式的文

濟方面，屬於對養老問題較為钜視層面的

本文檔導入 Bicomb 軟體中，對關鍵字進

探討，其中「可行性」這一關鍵字出現的

行提取後，利用 Bicomb 軟體自帶的修改

頻數為 33，「對策」出現的頻數為 19，「風

和摘除功能，採取將諸如「住房抵押」、「反

險」出現的頻數為 15，可見中國相關學科

向抵押」等關鍵字合併為「住房反向抵押

/行業的學者對該議題尚處在認識與理論

貸款」、「老齡化」、「人口老化」等關鍵字

層面以及可預期風險的探討，尚未對具體

合併為「人口老齡化」的相同方法，對相

實施過程以及對過程中的問題進行發現、

似與相近的關鍵字進行同類合併項的規範

描述與思考。從單個高頻關鍵字詞頻數排

化處理，對那些與以房養老無關的關鍵字

序來看，前十位的分別為以房養老（722）、

進行摘除處理，最後將標準化後的關鍵字

住房反向抵押貸款（628）、人口老齡化

數據通過 Bicomb 軟體進行統計得出有效

（110）、養老模式（109）、養老保險（87）、

關鍵字為 5382 個。從中抽取閾值為 10 以

養老保險試點（82）、房地產市場（80）、

上的 50 個（註 1）關鍵字作為分析對象，

養老方式（79）、金融機構（79）、房產價

並按照降冪排列（見表 1）。同時，根據

值（79）。一定程度上說明現有文獻對如何

CNKI 對發表學科的統計如圖 1。

應對人口老齡化問題、養老模式與養老方

結合表 1 與圖 1 的數據可以發現，對

式問題、如何以保險方式降低房產投資風

以房養老關注最多的是投資、宏觀經濟管

險問題、對利用房產價值進行養老的對策

理與可持續發展、政治、金融、保險這五

進行了高度關注。從其他高頻關鍵字來

大學科。從表 1 來看，50 個高頻關鍵字的

看，與以房養老相對應的養兒防老、家庭

詞頻總數占到所有關鍵字總詞頻的

養老的贍養觀念問題，對以房養老與租房

53.14%，說明這 50 個高頻關鍵字能夠較好

養老的探討，以房養老的房價波動、老年

地反映目前中國對以房養老這一議題的研

人剩餘壽命、養老保障都受到學術界的關

究熱點與趨勢。關鍵字頻數較高的主要集

注。

社區發展季刊

158 期

243

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表1

中國對以房養老議題研究的高頻關鍵字（頻次≥10）統計表

序關鍵字號 1 以房養老 2 住房反向抵押貸款 3 人口老齡化 4 養老模式

頻次 722 628 110

百分比累計百分比序關鍵字頻次（%）（%）號 13.42 13.42 26 商業保險 18 11.67 25.08 27 老齡事業 17 發展 2.04 27.13 28 養老保障 16

109

2.03

29.15

5 養老保險 6 養老保險試點 7 房地產市場 8 養老方式 9 金融機構 10 房產價值 11 房產抵押 12 老年公寓

87 82

1.62 1.52

30.77 32.29

1.49

79 79 79 67 47

13 借款人 14 老年人口 15 社會化養老 16 養兒防老 17 可行性 18 19 20 21 22 23 24 25

貸款人社會保障養老需求養老地產房價波動養老資金對策商業養老保險

百分比累計百分比（%）（%） 0.33 47.44 0.32 47.75 0.30

48.05

0.28

48.33

15 15

0.28 0.28

48.61 48.89

33.78

29 養老年金保險 30 房屋出租 31 房地產評估 32 風險

0.28

49.16

1.47 1.47 1.47 1.24 0.87

35.25 36.71 38.18 39.43 40.30

33 34 35 36 37

15 14 14 13 13

0.28 0.26 0.26 0.24 0.24

49.44 49.70 49.96 50.20 50.45

46 44 38

0.85 0.82 0.70

41.16 41.97 42.68

房地產業抵押權人養老體系貸款本息以房自助養老 38 家庭養老 39 老年生活 40 開發集團

12 12 12

0.22 0.22 0.22

50.67 50.89 51.11

34 33

0.63 0.61

43.31 43.92

12 12

0.22 0.22

51.34 51.56

25 25 23 21 20 19 19 19

0.46 0.46 0.43 0.39 0.37 0.35 0.35 0.35

44.39 44.85 45.28 45.67 46.04 46.40 46.75 47.10

41 養老制度 42 養老保障體系 43 自動續期 44 建議 45 自有住房 46 模式 47 延遲退休 48 困境 49 租金收入 50 應對人口老齡化

11 11 11 11 11 10 10 10

0.20 0.20 0.20 0.20 0.20 0.19 0.19 0.19

51.77 51.97 52.17 52.38 52.58 52.77 52.95 53.14

資料來源：數據經由中國知網—中國學術期刊（網絡版）獲得，本文研究者經 SPSS 軟件統計分析后整理。

社區發展季刊

158 期

244

中華民國 106 年 6 月

武季亞

圖1

中國以房養老研究熱點及領域探新

以房養老期刊文章的學科分佈圖

資料來源：數據經由中國知網—中國學術期刊（網絡版）獲得，對以房養老關注最多的是投資、宏觀經濟管理與可持續發展、政治、金融、保險五大學科， http://kns.cnki.net/KNS/Visualization/VisualCenter.aspx。

50 個高頻關鍵字的共詞相似矩陣（見表

二、高頻關鍵字系統聚類分析

2）。表 2 相似矩陣中的數值表示關鍵字兩

系統聚類分析法是以文獻中主題詞兩

兩之間的相似性，郭文斌、方俊明、陳秋

兩之間共同出現的頻次作為分析對象。王

珠（2012）的觀點認為數值越大表明相應

庭照、許琦（2013）利用多元統計聚類分

的兩個關鍵字的距離越近，相似性就越

析方法，對共詞網路中主題詞兩兩之間的

大，其數值越趨向 1；反之，關鍵字兩兩

距離進行運算後，將距離最近（即關係最

間的距離越遠，相似性就越小，其數值越

密切）的主題詞先聚集起來形成相對獨立

趨向 0。比如以以房養老關鍵字為例，從

的類團，類團內屬性相似性最大，類團之

第一行可以看出，與以房養老關鍵字關係

間屬性相似性較小，類團之間再依據親疏

最近的三個關鍵字分別為住房反向抵押貸

關係依次聚集成較大的類團，最終形成的

款（0.66）、養老模式（0.35）以及養老保

主題詞聚類圖能夠有效揭示特定研究領域

險試點（0.34），這說明就目前各研究領域

的各研究主題的組成情況。通過 Bicomb2.0

通常將以房養老歸類到對養老模式的探

的詞篇矩陣生成功能，將 50 個高頻關鍵字

討，並與養老保險進行綜合研究。此外，

轉化為 50×50 的詞篇矩陣，將其導入

數據顯示當前中國的養老保險試點以住房

SPSS20.0 進行 Ochiai 係數相關分析得到

反向抵押貸款這一形式為主（0.40）。

社區發展季刊

158 期

245

中華民國 106 年 6 月

專題論述

表 2：中國以房養老研究 50 個高頻關鍵字 Ochiai 係數相似矩陣（部分） Ochiai 測量以房住房反人口老養老養老向抵押齡化模式貸款以房養老 1.000 .663 .270 .346

養老養老保房地產養老保險險試點市場方式

金融機構

房產價值

房產抵押

.311

.337

.325

.331

.323

.309

.286

住房反向 .663 抵押貸款人口老齡 .270 化養老模式 .346

1.000

.214

.253

.337

.401

.309

.298

.333

.324

.300

.214

1.000

.055

.041

.000

.021

.011

.000

.253

.055

1.000

.144

.138

.132

.140

.086

.150

.059

養老保險 .311 養老保險 .337 試點

.337

.041

.144

1.000

.000

.123

.145

.060

.129

.199

.401

.000

.138

.000

1.000

.152

.373

.261

.199

.192

房地產市 .325 場

.309

.000

.132

.123

.152

1.000

.103

.194

.249

.199

養老方式 .331 金融機構 .323

.298

.021

.140

.145

.373

.103

1.000

.228

.163

.209

.333

.011

.086

.060

.261

.194

.228

1.000

.230

.167

房產價值 .309 房產抵押 .286

.324

.000

.150

.129

.199

.249

.163

.230

1.000

.119

.300

.000

.059

.199

.192

.199

.209

.167

.119

1.000

資料來源：數據經由中國知網－中國學術期刊（網絡版）獲得，本文研究者經 SPSS 軟件統計分析后整理。

將表 2 相似矩陣導入 SPSS20.0，聚類

究領域的內容結構（林友堅，2014）。比如

方法採用「組間聯接」，度量標準採用「余

圖 2 中 1 號（以房養老）與 2 號（住房反

弦」進行系統聚類分析運算得到中國以房

向抵押貸款）、6 號（養老保險試點）與 8

養老研究的聚類分析圖（圖 2）。在圖 2 中，

號（養老方式）、4 號（養老模式）與 20

縱軸上的數值為關鍵字相對應的排列序

號（養老需求）、25 號（商業養老保險）

號，橫軸上的數值代表關鍵字之間的距

與 29 號（養老年金保險）、26 號（商業保

離，關鍵字之間距離越近，表明兩者之間

險）與 27 號（老齡事業發展）等等兩兩配

的關係越緊密，在聚類分析時先組成類

對的關鍵字之間的距離較小，因而它們先

團。從文獻計量學的原理而言，系統聚類

進行兩兩聚集，形成相對獨立的研究主

分析就是將具有高度相似的研究個案逐次

題。本研究根據高頻關鍵字聚類分析情

聚集歸類，形成樹狀結構圖以展示特定研

況，將以房養老研究分成四大類團：類團

社區發展季刊

158 期

246

中華民國 106 年 6 月

武季亞

中國以房養老研究熱點及領域探新

1 包括以房養老、住房反向抵押貸款、養

主題詞聚集在一起形成特定研究領域的熱

老保險試點、養老方式、房產價值、房地

點，越處在中心位置的主題詞將有越多聯

產市場、老年公寓、養兒防老、養老模式、

繫緊密的主題詞，而其在特定研究領域中

養老需求、養老保險 11 個關鍵字；類團 2

的核心作用越重要（郭文斌、方俊明、陳

包括養老資金、金融機構、貸款本息、借

秋珠，2012）。將表 2 相似矩陣導入 Excel

款人、貸款人、老年人口、社會化養老、

進行「相異矩陣=1-相似矩陣」運算後得到

房價波動、房屋出租、商業養老保險、養

相異矩陣，然後將相異矩陣導入

老年金保險、房產抵押、抵押權人 13 個關

SPSS20.0，將度量標準選定為「區間」中

鍵字；類團 3 包括商業保險、老齡事業發

的「平方 Euclidean 距離」，「轉換值」中的

展、養老體系、房地產業、以房自助養老、

「標準化」條件選擇為「Z 得分」，進行多

房地產評估、養老地產、對策 8 個關鍵字；

維尺度分析運算從而得到二維平面圖，結

類團 4 包括、人口老齡化、可行性、社會

合聚類分析結果進行圖譜繪製得到中國以

保障、風險、養老保障 5 個關鍵字。從聚

房養老研究的熱點知識圖譜（圖 3），運行

類分析結果來看，已經基本可以揭示中國

後的結果顯示：Stress=0.23、RSQ=0.78。

以房養老這一議題中的一些重點研究熱點

說明擬合效果良好，能夠有效地反映出各

主題，比如對以房養老這一新興養老模式

個關鍵字間的親疏和聯繫狀況。本研究綜

的陳述，如何抵押房產養老問題，以房養

合聚類分析和多維尺度分析數據，根據這

老的具體操作層面的問題，以房養老所引

一研究熱點知識圖譜判讀原則（曹志傑、

發的倫理問題都是重要的研究議題。不

冷伏海，2009），筆者依據 50 個高頻關鍵

過，聚類分析不能清晰地揭示各個研究熱

字在二維平面圖中的分佈特點劃分出四個

點在以房養老領域中所處的位置，因而還

研究熱點領域，從而形成以房養老這一觀

需要進一步通過多維尺度分析來實現以房

點出現以來的研究熱點知識圖譜：對以房

養老研究熱點的可視化呈現。

養老/住房單項抵押貸款這一新詞匯、新現象的認識與理解（領域 1）；對以房養老議

三、高頻詞多維尺度分析

題中房產部分的研究（領域 2）；以房養老

多維尺度分析法是通過對主題詞之間

議題中有關保險這一面向的研究（領域

的距離運算，來揭示它們形成的空間結

3）；對以房養老這一模式的可行性與風險

構，主要是在二維平面圖中將主題詞以小

進行預期性研究（領域 4）。總體來看，以

圓圈形式標注在特定的位置，小圓圈之間

房養老研究高頻關鍵字的多維尺度分析結

的距離表示主題詞之間的關係，距離越近

果與系統聚類分析結果基本一致，能夠較

表明兩者之間的關係越緊密，關係緊密的

好地揭示該領域的研究熱點與趨勢。

社區發展季刊

158 期

247

中華民國 106 年 6 月

專題論述

類團 1

類團 2

類團 3

類團 4

圖2

中國以房養老研究高頻關鍵字聚類圖

資料來源：數據經由中國知網—中國學術期刊（網絡版）獲得，本文研究者經 SPSS 軟件統計分析后整理。

社區發展季刊

158 期

248

中華民國 106 年 6 月

武季亞

圖3

中國以房養老研究熱點及領域探新

中國以房養老研究熱點知識圖譜

資料來源：數據經由中國知網—中國學術期刊（網絡版）獲得，本文研究者經 SPSS 軟件統計分析后整理。

入」這一新型養老理念的解釋。從圖譜上

肆、以房養老研究熱點述評

來看，它們單獨形成一個內部聯繫十分緊密而外部又與其他研究熱點距離較遠的研

一、對現象的概念化

究熱點，從中國學術期刊網路出版總庫對

從圖 3 的領域 1 來看，只有以房養老

以房養老文獻檢索情況來看，可搜索到的

與住房反向抵押貸款兩個關鍵字，實際上

最早也是唯一提到以房養老這一辭彙的是

兩個詞語的內涵相同，都是對「依據擁有

匡樂成（2001），由於時間久的關係，無法

資源，利用住房壽命週期和老年住戶生存

找到匡樂成等人於 2001 年 3 月 6 日刊登在

餘命的差異，對廣大老年人擁有的巨大房

《經濟參考報》上的完整文章，只能通過

產資源，尤其是人們死亡後住房尚餘存的

《中國房地產》總第 245 期中的「文摘」

價值，通過一定的金融或非金融機制的融

一欄略窺作者的觀點，他引用劉啟林先生

會以提前套現變現。實現價值上的流動，

的話：「…換個思路，把分售給職工本人住

為老年人在其餘存生命期間，建立起一筆

房的產權直接賣給銀行或保險公司，去掉

長期、持續、穩定乃至延續終生的現金流

折舊後測算一個雙方都能接受的價格，雙

社區發展季刊

158 期

249

中華民國 106 年 6 月

專題論述

方可以商定一個分期付款的年限，如果不

年以房養老議題的文章數量一直維持在

到這個年限房產所有者去世，則房屋產權

57 篇左右，直到 2013 年國務院對外發佈

由銀行或保險公司獲得，就解決了購房、

了《關於加快發展養老服務業的若干意

養老兩不誤的問題，即以房養老」。而我國

見》。國家發展改革委、民政部聯合召開新

最早有關以房養老的期刊論文文獻出現在

聞通氣會，介紹了加快養老服務業發展的

2002 年，張文君等人在對上海城市老年公

有關政策和情況。會上透露，作為金融養

寓的老年人進行問卷調查過程中針對「每

老、以房養老的方式之一，中國將逐步試

月在老年公寓中的費用」提出「以房養老，

點開展老年人住房反向抵押養老保險，這

以房防老」的觀點－將自己的房屋或出租

一年學界有 283 篇文章對這一熱點進行了

或出售，將所得的款項與退休金相加，以

保險、房產、金融理財、華人倫理觀念、

支付入住（老年）公寓的費用；公寓管理

國外經驗介紹與借鑒等層面的分析與探

者與老人達成協議，由公寓方或一次性買

討，2014 年對該議題的探討熱度不減，有

斷老人住房或幫助老人經營住房，使老年

315 篇文章對該議題進行深入分析。由此

人有經濟能力來承擔自己的晚年開銷。

可見，十多年來，學術界圍繞以房養老/

2003 年，時任中國房地產開發集團公司總

住房反向抵押貸款這一現象以及該模式實

裁孟曉蘇曾提議設立「反向抵押貸款」保

施過程中所涉及的相關行業展開了深入的

險，讓擁有私人房產並願意投保的老年居

研究，促使民眾、學界以及相關行業領域

民，享受「抵押房產、領取年金」的壽險

對該議題形成一個比較持續、穩定和成熟

服務,同年張淩燕、張京彥、柴效武對住房

的認識，這也應證了圖 3 中領域 1 處於相

反向抵押貸款的初步推行步驟以及供給機

對獨立位置的特點。

構的選擇與評析進行了探討，兩篇文章是

二、以房養老現狀與對策研究

目前可查詢的文獻資料中首批較為全面、

圖 3 的領域 4 重點在於對困境、風險

深入介紹並探討以房養老有關內容的文章。

的探討以及可行性對策和建議的提出。在

2006、2007 年，隨著政協委員在全國

這一領域，眾多學者將視線投往海外，希

人民代表大會上提出以房養老議題，學界

望通過介紹其他國家以房養老的先進經驗

在這兩年對該議題的研究文獻激增，2006

來向內地以房養老提供具有借鑒意義和可

年 CNKI 記錄在案的相關文獻有 59 篇，

操作性的措施。筆者在 CNKI 中鎖定 CSSCI

2007 年也有相同數量的相關文獻發表，遠

級期刊內有關介紹國外以房養老經驗的文

超 2001-2005 年相關文獻的發表總量（註

章，其中柴效武，胡平（2010）在其文中

2），且均被 CSSCI 與北大核心期刊資料庫

詳細介紹了美國開辦反向抵押貸款業務的

收錄，說明以房養老議題不論是「質」還

現成經驗，對美國反向抵押貸款的發展歷

是「量」皆受到學界的重點關注。2006-2012

程做了較為深入、全面的分析，認為政府

社區發展季刊

158 期

250

中華民國 106 年 6 月

武季亞

中國以房養老研究熱點及領域探新

支持和有效監督、發達的金融體系、龐大

以及剩餘壽命不確定性的問題，認為這兩

的金融人才儲備、輿論的宣傳、國民理財

個因素是在中國推廣以房養老模式困難的

教育是以房養老成功推行的必要條件，根

根本原因。魏瑋（2007）認為針對道德風

據兩位學者對反向抵押貸款推廣步驟的總

險問題可以通過規定合理的貸款價值比

結，可以看出中國當前以房養老模式尚處

例，建立高效的動態監管體系以及引入商

在試點階段，且正在努力總結出適合中國

業保險機構，這三項措施來降低風險；曹

社會實際情況的以房養老政策及具體執行

強（2014）等建議通過完善個人征信系統、

環境。趙立志等（2014）對國外以房養老

鼓勵專業大型金融機構開展以房養老專

政策進行匯總，其中美國、英國、德國、

案、尋求更多元更合理的養老方式以滿足

加拿大和澳大利亞的以房養老政策是市場

養老需求。周子淵（2013）從房產稅收視

主導型，而日本和新加坡是政府主導型以

角介紹了在房產交易環節存有的各種水

房養老政策的推行國，作者在文章仲介紹

中，分析了如何通過反向抵押貸款方式很

了這些國家的相關政策，並結合中國實際

好地避免國家稅收政策帶來的價值減損，

情況提出可行性對策。

既有利於活躍二手房市場，促進房地產市場的發展；又對提高老年人生活品質、減

三、對以房養老中的「房產」主體進行探討與分析

輕國家和家庭養老壓力具有積極意義。從

圖 3 的領域 2 聚集了房產出租、房產

養老中「房產」這一主體的研究所涉及的

抵押、養老保障體系、老齡事業發展、開

面向已較為全面，能夠有效促進社會各界

發集團等關鍵字，表明學界從房地產這一

對該議題有關房產這一面向的認識。可以

面向就如何實施以房養老分別從行業、房

預見，圍繞以房養老「房產」主體研究會

屋擁有者（借款人/貸款者）、金融機構等

隨著更多學者的探討而呈現脈絡化發展。

行業研究發展角度來看，目前中國對以房

參與主體視角進行展開充分的研討。而引的複雜性及新穎性的特點，以房養老議題

四、以房養老議題所涉及的「保險」問題

是伴生於我國快速進入老齡化且是「未富

由於以房養老這一新型養老方式在上

先老」社會的新生社會問題，加之以房養

海、北京、南京、杭州（註 3）開展試點

老更傾向於是一種金融投資手段，既存在

推行階段遇到：1.以商業模式運用房屋抵

金融投資方面的風險也伴隨個人壽命不同

押金，沒有可靠的財政監管和道德監督，

的不穩定性，因而它迅速成為各相關學科

缺乏公信力；2.房屋產權在老人尚未過世

的重要研究對象。魏瑋（2007）以及曹強、

就已出售給機構，老人無家可歸心裏難以

虞文美、張宇（2014）在文章中都談到在

避免；3.杭州的換房差價養老、退房補貼

被抵押房產的維護中存在的道德風險問題

養老、售房預支養老和租房增收養老雖增

發這種討論的原因在於以房養老這一議題

社區發展季刊

158 期

251

中華民國 106 年 6 月

專題論述

強了民眾「以房養老」的意願和對質押財產安全的信任度，但仍未能對風險進行保

伍、總結

障，因而無法大規模推廣；4.限定過多以房養老的附加條件，可推廣和實施的範圍

文章通過對以房養老議題之關鍵詞進

有限這四大問題（呂紅軍等，2013）。可以

行頻數統計、聚類分析並繪製知識熱點圖

看出以房養老這一新興養老方式存在是必

譜，以量化的研究方法視角出發對中國以

要的，它是對中國養老方式的一種強有力

房養老的相關期刊文獻進行回顧並綜述，

的補充，但由於運行環境尚未規範且民眾

實證所得之數據能夠在一定程度上反映中

對所涉及的風險承受能力有限，若要實現

國目前對該議題的研究關注熱點以及發展

以房養老模式在中國的推廣，則必然需要

趨勢。筆者在對所得數據進行分析解釋過

對風險進行有效的規避，故而提出對以房

程中，通過 CNKI 數據顯示發現目前中國

養老相關金融或理財產品的保險姓措施，

對該議題較為關注的學者有柴效武，範子

在這裏「保險」並不具體指某一種保險產

文兩位（註 4），其中柴效武發表於 2004

品，而是對所有能規避有關風險的舉措之

年的有關生命週期理論在以房養老領域的

統稱。成新軒、曹飛飛（2014）在其文章

運用被引次數為 59 次（排在被引次數總量

中指出可以成立專門以房養老多家合署辦

的第九位），另外發表於 2007 年的有關房

公機構，以便集中審核辦公，同時簡化以

產養老壽險業務中老年人身體健康狀況不

房養老申報手續，提高辦事效率與公信

對稱資訊的文章被引次數為 32（排在被引

力，並採用政府委託經營的方式，為銀行

次數總量的第三十四位）。這一數據表明，

和業務老人做最後的金融保障；設立專門

實際研究中學界對於以房養老議題中老年

抵押房產交易管理機構，作為一個中間公

人的平均餘命也有較多的關注，但這一情

信機構，全權負責以房養老過程中房產老

況並未在前文的數據中表現出來，故而今

年人和參與機構的利益，這兩項措施作為

後對於該議題的研究尚需更為精確的實證

規避風險的保險性對策建議。通過閱讀文

研究方法。

獻，筆者發現眾學者雖然對以房養老過程

總體而言，目前中國對以房養老議題

中的風險進行了諸多探討，也對分析按內

已從對這一辭彙的概念化認識延伸到對其

容達成了較為一致的共識，但在提出意見

中所含括的各參與方具體內涵的認知，就

對策方面仍舊停留在宏觀的應對上，尚未

「以房養老是當前中國一種可行的養老模

有具體可操作化的舉措提出，由此觀之中

式」這一觀點形成認同，對於實施層面的

國以房養老模式的發展不論是學術層面還

風險也進行了可預期化的分析，也介紹了

是行業具體操作層面還有很大的可實踐空

國外的相關經驗以期對中國以房養老模式

間。

的推行起到啟發的作用。但由於截止到 2016 年該養老模式只在北京、上海、廣

社區發展季刊

158 期

252

中華民國 106 年 6 月

武季亞

中國以房養老研究熱點及領域探新

州、武漢 4 座城市開展試點，且只有一家

試點、學界對於這一議題的探討以及民眾

保險公司推出了正式的相關保險產品（吳

對於這一新型養老模式接受程度的提升，

品儀、廖文偉、蔡政忠、王绣蘭、武季亞，

符合歷史發展規律的以房養老模式會有螺

2016），政府層面在 2014 年發佈了《中國

旋式發展的可能性。

保監會關於開展老年人住房反向抵押養老

（本文作者為東海大學社會工作學系博士

保險試點的指導意見》之後再無後續政策

生）

及時補充或完善，使得這一模式的推行遭

關鍵詞：以房養老、住房反向抵押貸款、

遇後繼無力的困境。儘管如此，通過城市

倒按揭、文獻量化分析

註

釋

註 1：閾值為 10 以上的關鍵字個數之累計百分比為 53.14%。註 2：2001-2005 年，CNKI 上有關以房養老議題的論文文獻總量為 22 篇。註 3：中國在 2007 年在上海首先展開了「以房養老」試點工作，之後逐步推廣到北京、南京、杭州，共四座城市率先開展這一試點。註 4：研究者者對 CNKI 收錄的文章進行「被引次數」統計，發現被引次數在 16 次以上的作者當中，柴效武發表 11 篇文章，共被引 661 次，其次是范子文發表 4 篇文章，被引 165 次。

參考文獻王庭照、許琦（2013）。〈我國師範生免費教育研究熱點的領域構成與拓展趨勢－基於 CNKI 學術期刊 2007-2012 年文獻的共詞可視化分析〉。《教育研究》，第 12 期，頁 102-103。王绣蘭（2012）。〈臺灣地區推行以房養老方案評估研究〉。清華大學高階經營管理在職專班碩士論文。成新軒、曹飛飛（2014）。〈以房養老視角下我國住房反向抵押養老保險探析〉。《經濟研究參考》，第 52 期，頁 24-26。匡樂成（2001）。〈以房養老行不行〉。《中國房地產》，第 5 期，頁 7-8。呂紅軍、李孟剛、萬立軍等（2013）。〈城鎮居民的養老地產開發模式研究〉。《學習與探索》，第 4 期，頁 86-88。安興茹（2014）。〈基於正態分佈的詞頻分析法高頻詞閾值研究〉。《情報雜誌》，第 10 期，頁 129。吳品儀、廖文偉、蔡政忠、王绣蘭、武季亞（2016）。〈探討以房養老政策試辦後何去何社區發展季刊

158 期

253

中華民國 106 年 6 月

專題論述

從？--中港臺兩岸三地的對比分析〉。發表於《2016 年臺灣社會福利學會年會暨國際學術研討會「高齡世代的社會福利轉型－科層治理、政黨與公民運動的交織對話」》， 20160513-14 兩天，主辦單位：臺灣社會福利學會、國立中正大學社會福利學系、國立中正大學社會科學院，頁 1-21。張文君、張燕芳、金燕、王鋮晟、張琰、宋佩佩（2002）。〈上海城市老年公寓的現狀調查與展望〉。《中國老年學雜誌》，第 22 卷第 3 期，頁 166-169。張淩燕、趙京彥（2003）。〈「反向抵押貸款」模式在我國推行的初步探討〉。《中外房地產導報》，第 21 期，頁 19-20。林友堅（2014）。〈近年來我國高校成人教育研究熱點知識圖譜及發展趨勢研究－基於成人教育研究文獻的共詞分析〉。《中國高教研究》，第 4 期，頁 79-80。周子淵（2013）。〈房產稅收視角下的反向抵押貸款〉。《中國地產市場》，第 5 期，頁 34-35。趙立志、夏詠雪、馬卓然、邱月（2014）。〈我國城市「以房養老」的問題與對策研究〉。《城市發展研究》，第 21 卷第 11 期，頁 16-19。柴效武、胡平（2010）。〈美國反向抵押貸款發展歷程及對我國的啟迪〉。《經濟與管理研究》，第 31 卷第 4 期，頁 55-63。柴效武、張海敏、朱傑（2007）。〈房產養老壽險業務中老年人健康狀況評價的不完全資訊博弈〉。《浙江大學學報（人文社會科學版）》，第 06 期，頁 178-186。柴效武（2004）。〈生命週期理論及其在售房養老模式中的運用〉。《西安財經學院學報》，第 4 期，頁 5-9。柴效武（2003）。〈住房反抵押貸款的供給機構選擇與評析〉。《西安金融》，第 11 期，頁 25-26。郭文斌、方俊明、陳秋珠（2012）。〈基於關鍵字共詞分析的我國自閉症熱點研究〉。《西北師大學報（社會科學版）》，第 1 期，頁 130。曹強、虞文美、張宇（2014）。〈「長壽風險」對以房養老模式的影響研究－一個博弈分析〉。《北京社會科學》，第 9 期，頁 95-102。曹志傑、冷伏海（2009）。〈共詞分析法用於文獻隱性關聯知識發現研究〉。《情報理論與實踐》，第 10 期，頁 99-103。崔雷（2000）。〈文獻計量學共引分析系統設計與開發〉。《情報學報》，第 4 期，頁 308-312。魏瑋（2007）。〈反抵押貸款中的道德風險問題研究〉。《江西社會科學》，第 7 期，頁 152-156。

社區發展季刊

158 期

254

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

澳洲住宅援助與服務葉肅科

澳洲政府的社會與經濟政策來說，住宅援

壹、前言

助可說是重要的一環。基於各種不同理在居民的醫療健康與福利服務上，住

由，包括：低收入、健康情況不佳與歧視，

宅往往扮演著一種重要角色。這主要因為

都可能讓某些人需要住宅援助。對於澳洲

適當住宅是適切健康、教育、就業與社區

人而言，政府住宅援助之目的在於：提供

安全結果之要件。然而，住宅價格、所有

適切的與可擔負的住宅。它包括：民眾可

權配置與地點選擇均會影響家庭成員參與

利用的住宅方案、住宅方案的資助，以及

社會和經濟生活之機會。特別是對許多中

他們可取得那些方案的相關資訊。大多數

低收入戶來說，住宅價格依然是一種重要

的澳洲家庭均是住宅所有人，它們可能是

負擔。因此，住宅與家庭的物質福祉密切

擁有其購屋現金者（34%）或支付其住屋

相關。顯然的，住宅援助對健康與福利具

者（35%）。租賃者占澳洲家庭的 29%，它

有明顯的重要性。世界衛生組織（the World

包含兩大類型：私人市場租賃者（22%）

Health Organization, WHO）也指出：不良

與公共住宅租賃者（5%）（AIHW, 2008:

的建築與不當的住宅維持都可能讓人們的

ix）。

健康與生活陷入風險。從政策特性來看，

對於許多澳洲家庭來說，住宅費用依

住宅援助明顯不同於一般的社區服務方

然是一項重大負擔。過去 30 年來，住宅價

案。畢竟，住宅供給是一般健康與福利之

格對中家戶所得之比已成長兩倍多。根據

基礎。當居民缺乏住宅可擔負能力時，勢

估計：2007 年，澳洲住宅供給因短缺 3 萬

將引爆社會衝突或加重社會問題，轉而促

個住處而有無法滿足需求之情形。同時，

使民眾向政府要求更多不同種類的福利服

由於其低收入、健康狀況不佳或被歧視者

務與社會救助（葉肅科，2008: 71）。

也會發現：他們特別難以獲得適切與可擔

在澳洲，民眾有高度的住宅需求，並

負的住宅而被排除在充分社會參與之外。

有相當多比率的家庭接受住宅援助。對於

基於這些理由，澳洲的各級政府都提供援

社區發展季刊

158 期

255

中華民國 106 年 6 月

專題論述

助以減輕個人與家庭購屋或租賃上可能面

宅，以及社區住宅組織依不同資助協議所

臨的財務與其他負擔。這樣的援助是由一

提供的社會住宅。2008 年 12 月 31 日，這

連串的方案計畫所提供，服務範圍則從首

個協議終結。為了凸顯澳洲政府對私人住

度購屋者補助（ the First Home Owner

宅市場之可擔負性的擔心，全國可擔負住

Grant, FHOG ）到租賃援助與公共住宅

宅協議（the National Affordable Housing

（AIHW, 2008: 3）。

Agreement, NAHA）乃自 2009 年的元旦開

對於特殊團體，例如：原住民與托勒

始採行。與全國夥伴關係協議（National

斯海峽島民（Torres Strait Islander people）

Partnership Agreements）相關聯的，它們擴

或無家可歸者而言，取得與維護住宅經常

大了政府支持澳洲公民以滿足其住宅需求

是困難的。同時，住宅援助也往往因為適

的角色。諸多措施，例如：全國租賃可擔

合某種目的或需要而更好的滿足這些弱勢

負性方案（the National Rental Affordability

族群的住宅需求。其實，有些澳洲人根本

Scheme, NRAS）與各種不同的住宅改革都

沒有任何住家。他們可能因為逃離家庭暴

意圖匡正可擔負住宅的缺點，並緩和當前

力或家庭衝突，或因為嚴重的財務困難、

社會住宅體系的壓力。雖然關注焦點已被

心理衛生議題或實質的虐待問題而失去其

擴大，但在澳洲住宅援助的供給上，社會

住家。無家可歸援助是要提供給因為各種

住宅勢將持續的扮演著一種重要角色

理由而無法找到一個社區標準可接受之住

（AIHW, 2010）。為了方便我們對澳洲住

家，亦即私人與安全的睡覺、飲食、沐浴

宅援助與服務之討論，本文將先從住宅援

和如廁設施的居住者。對於經歷無家可歸

助的視野切入以介紹澳洲的住宅援助與服

者的住宅需求來說，無家可歸援助提供一

務，並說明為何需要它？以及用什麼來支

種直接回應。它也包括將援助標的導向提

持它的理由。其次，我們從歷史發展的角

供人們生活技能，好讓他們能在自己的家

度來探討澳洲住宅援助之政策架構，並深

中獨立生活，並且減少租賃期間的不安全

入的論述澳洲住宅援助方案。最後，本文

感（AIHW, 2008: ix-3）。

則試圖對澳洲社會住宅方案之發展進行分

2003 年聯邦與州住宅協議（the 2003

析，並提出幾點可供臺灣社會住宅政策參

Commonwealth State Housing Agreement,

考的建議。

CSHA）之目的在於：提供「適切的、可擔負的與安全的住宅給那些最需要者，以

貳、澳洲住宅援助：需要與支持

滿足其需求的持續性。」2007-2008 年，該協議提供了 13.5 億澳元的經費給州與領地

對於所有澳洲人的福利或福祉來說，

政府，讓它們可以不同形式將社會住宅服

獲得安全與可擔負住宅可說是基本的生活

務輸送給澳洲民眾。因此，其資助對象即

要件。因為對於生命的許多實質利益，包

包括：由政府直接擁有與經營的社會住

括：穩定的就業、社區的連結與家庭的歸

社區發展季刊

158 期

256

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

屬感而言，它的確提供了一種福利服務輸

適切的健康與營養，以及改善教育，擁有

送的平臺。然而，並不是每一個人都可取

穩定的、安全的與合適的生活處所是絕對

得這樣的住宅。事實上，有許多澳洲人以

必要的（AIHW, 2014）。 2013-2014 年，約有三分之二（67%）

其所擁有的經濟與社會資源並無法取得可擔負的、適切的住宅之機會。由澳洲政府

的澳洲人擁有其住宅（36%有抵押貸款，

與社區組織所提供的援助具有可利用資格

31%則沒有抵押貸款）（ABS 2015）。過去

的澳洲人必須是：在獲得穩定與可擔負住

20 年來，住宅所有權的整體比例下降了

宅上可能有困難者，這種支持即是一般人

5%，住宅所有權的確已改變。擁有其購屋

所說的住宅援助（AIHW, 2017）：

現金（也沒有抵押貸款）的家戶比例下降（從 1994-1995 年的 42%下降到 31%），而

一、澳洲住宅發展概況

有抵押貸款的家戶則持續的增加（從 1994-1995 年的 30%上升到 31%）。過去 20

近年來，只要從澳洲住宅發展的情況

年來，家戶租賃之比例也有所增加（亦即

來看，則我們至少會有三個重要發現：

從 26%增加到 31%）。

1.較諸過去，有較少的澳洲家戶擁有其住宅的現金，大多數的家戶若不是抵押

儘管住宅所有權可以是財富的主要來

貸款（36%）購屋，便是向私人市場的房

源，但是，它也經常是家戶負債或借款的

東租屋（26%）。

主要來源。顯然的，有抵押貸款或進入私

2.對於尋求特殊的無家可歸服務之案

人租賃市場的家戶比例增加，住宅費用占

主來說，住宅市場因素，例如：住宅危機、

其實收薪金的比例似乎也是增加的。這尤

不當或不適的居住條件都是主要理由之一

其會讓低收入家庭（或有特殊需求的家庭）

（35%）。

難以面對住宅的不穩定性，也更可能需要

3.2013-2014 年，低收入戶直接花費其

援助以取得與/或維持適切的住宅。

收入的 21%於住宅費用上，較諸所有的家

二、澳洲家庭尋求住宅援助之動力源

戶而言，它們平均花費 14%的收入在其住宅上。

在澳洲，有許多因素可能導引澳洲家

在澳洲，住宅所有權是普遍的一種抱

庭尋求住宅援助。這些包括：重要生命事

負或渴望。因為對於住宅所有人來說，雖

件、住宅市場因素，以及有限的家戶資源

然它可能讓他們曝露在某種財務風險之

管理或避免負面的事件衝擊之能力（參見

中，但它也提供住宅保有權的安全和長期

圖 1）：

的社會與經濟利益。事實上，要維持就業、

社區發展季刊

158 期

257

中華民國 106 年 6 月

專題論述

重要生命事件    

家庭形成/崩解經濟情況轉變精神/生理健康身心障礙  所得/失業之威脅

家戶資源不足

家戶資源的可利用性  個人彈性  社會網絡

住宅援助  社會住宅  財務援助  無家可歸服務

 財務  保險

住宅市場因素    

可近性可擔負性安全品質

家戶資源充分

圖1

澳洲家庭尋求住宅援助的動力源

資料來源：整理自 Stone et al., 2015。

針對可能導引澳洲家庭尋求住宅援助

例如：家庭崩解、失業或收入減少模式、

的這三個主要動力源，我們進一步的論述

經常發生的住宅轉變、健康狀況不佳或失

如下：

去所愛之人，住宅援助也提供一種安全網的作用。研究顯示：經歷許多重要生命事

(一)重要生命事件

件而對其社會與經濟情況造成不利影響的

較諸整個生命週期可能發生的事，重

家戶較可能需要援助，以得到獲取住宅之

要生命事件似乎是與個人的重要發展里程

機會或維持其當前住宅之可能性（ABS,

碑密切關聯。正面的重要生命事件，例如：

2013; AIHW, 2015; Wiesel et al. 2015）：

家庭形成，可導引家戶在其轉變成一個較

1.家庭崩解

大住所或更安全的住宅保有權形式時尋求

對於住宅所有權或維持租賃之能力來

住宅援助。對於較不利的重要生命事件，

說，家庭分離與崩解經常可能造成一種負

社區發展季刊

158 期

258

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

面的衝擊。家庭結構的變遷，尤其是分居，

住宅市場因素可能對家庭造成負面或

往往會因為住宅流動的增加而增添住宅的

不利的衝擊，致使它們不得不尋求住宅援

費用。此外，家庭分離與崩解也可能造成

助。負面或不利的住宅市場因素包括：沒

從住宅所有權或私人租賃轉變成不安定的

有能力維持當前的住宅費用或限制其取得

住宅情境，甚至無家可歸。譬如說，

可擔負住宅之機會、與房東發生衝突、不

2014-2015 年，在所有尋求無家可歸特殊服

適當的住宅條件、難以獲得新租賃，以及

務的案主中，有一半以上的人表示：他們

不必要的或經常的住宅流動（Stone et al.,

是因為人際關係的崩解（家庭暴力與/或關

2015）。其實，這些議題與無家可歸之間具

係/家庭崩解）而尋求援助。

有強烈的關聯性。譬如說，2014-2015 年，

2.身心障礙

在特殊的無家可歸服務個案中，每三個人

在澳洲，每 5 個人中即有 1 人呈報自

中即有一人（35%）表示：住宿議題（例

己過著身心障礙的生活。其中，有 140 萬

如：住宅危機、不適當或不適切的居住條

的澳洲人表示自己有一種「嚴重或重大的

件、先前的住宿結束）是他們尋求住宅援

核心活動限制」（severe or profound core

助的主要原因（AIHW, 2015）。晚近幾年，

activity limitation）。可預期的是：當澳洲

住宅價格明顯的上漲，較消費價格與中收

人口日益老化時，生活有身心障礙狀況者

入比率為高，對住宅可擔負性造成衝擊

的住宅與支持服務需求即會明顯增加

（AIHW, 2014）。所謂的住宅可擔負性

（ABS 2013）。事實上，如果沒有額外的

（housing affordability），是指：住宅的價

財務援助，澳洲身心障礙者往往就難以取

格較諸家戶的財務狀況而言。一般來說，

得或維持其適切住宅與支持服務的可利用

該詞是用來泛指主要都市、州或全國性的

性（Wiesel et al., 2015）。

住宅，相對於個別家戶的住宅而言。住宅

3.失業

可擔負性的測量方法經常是：用某一特定

維持或取得住宅的能力是與家庭是否

地區的家戶處於住宅壓力的比例來計算。

有穩定的、正式的就業密切相關，因為只

要言之，住宅可擔負性指涉個人可滿足與

有具有此一能力，方能提供足以擔負住宅

住宅相關之費用的能力，而它又置基於其

相關費用（抵押貸款或租賃支付）的可能

收入的情形。當家庭日益缺乏住宅可擔負

性（Stone et al., 2015）。倘若缺乏這種穩定

性時，即會讓它們經歷住宅壓力的風險性

的、正式的就業能力，家庭可能會發現它

增高，而這又可能迫使它們做出對它們有

們根本沒有滿足租賃與抵押貸款的支付能

不利影響的決定。事實上，住宅壓力並非

力，轉而會有住宅援助與支持服務之迫切

只有財務衝擊而已。它可能造成一種與壓

需求。

力相關的健康狀況之惡化、人際關係緊張的增加、兒童課外活動的限制，以及沒有

(二)住宅市場因素

社區發展季刊

158 期

能力負擔額外的住宅花費（例如：所有物 259

中華民國 106 年 6 月

專題論述

的維修）（Yates & Milligan, 2007）。住宅可

全網。住宅援助可以是短期的或長期的，

擔負性的測量是：用家戶收入花在基本住

也可能因為個人與/或家庭的需求之不同

宅費用（亦即：租賃或抵押）之比例來計

而有差異。一般而言，住宅援助是透過租

算。因此，根據這樣的定義，一位沒有抵

賃住宅補助之供給（社會住宅）、財務支付

押貸款的住宅自有者就不可能經歷住宅壓

（例如：聯邦租賃援助）與/或特殊的無家

力（housing stress）。一般來說，任何家戶

可歸服務。

花費其收入的 30%以上在住宅上即可說是處於住宅壓力。任何家戶花費其收入的

參、澳洲住宅援助政策：架構與方案

50%以上在住宅上，則可說處於嚴重住宅壓力。研究顯示：住宅擁有者與私人租賃者都存有住宅壓力（Jacobs et al., 2010）。

澳洲住宅援助的目的在於：協助人們

住在社會住宅者的住宅壓力似乎較不普

克服在取得或保有適切住宿上所可能面臨

遍，因為租賃的政策制訂會確保房客將其

的問題。2008 年 11 月，澳洲聯邦政府議

收入的 30%以下用在住宅上。住宅壓力的

會（the Council of Australian Governments）

一個共同來源是家庭的住宅費用，主要是

致力透過全國可擔負住宅協議以改善澳洲

抵押貸款的再支付或租賃，超過其總收入

居住者的住宅可擔負性，並減少無家可歸

的 30%。當然，購屋者與租賃者都可能承

者與原住民的不利境遇。自 2009 年以來，

受住宅壓力。當家庭具有更高的收入時，

澳洲住宅援助的福利服務輸送係在全國可

可能選擇將其收入的更多部分花費在住宅

擔負住宅協議的名義下進行（葉肅科，

上，30%的標準是低收入家庭的更好指標

2008; 75-79; AIHW, 2017）：

（底層的 40%），而他們似乎可能要和住宅

一、澳洲住宅援助之政策架構

成本進行鬥爭（ABS, 2015）。

2009 年元旦，澳洲的全國可擔負住宅 (三)缺乏家庭資源

協議正式生效。對於澳洲聯邦與州和領地

通常，經歷某重要生命事件或受住宅

政府在改善所有住宅保有類型，以及減少

市場因素之衝擊的家庭會依賴家庭資源

無家可歸之成果上，該協議可說提供了一

（例如：儲蓄、保險、社會網絡）以確保

個廣泛的政策架構（SCRGSP, 2016）。全

它們有能力取得或維持適切的住宅（Stone

國可擔負住宅協議的目的在於確保「所有

et al., 2015）。顯然的，低收入家庭往往缺

澳洲人都有取得可擔負的、安全的與永續

乏資源以對抗任何源自重要生命事件的衝

的住宅之機會，而有助於社會與經濟參

擊與/或造成它們需要住宅援助的住宅市

與。」（COAG, 2009: 3）在全國可擔負住

場因素。當家庭無法滿足取得或維持住宅

宅協議的名義下，澳洲政府乃致力於一連

相關的費用時，住宅援助即可提供一種安

串的改革以改善住宅可擔負性。它們包括：

社區發展季刊

158 期

260

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

Homelessness, NPAH）：5 年 11 億澳元。到

1.改善對無家可歸者或處於無家可歸

了它的期滿時間 2013 年 6 月 30 日之後，

風險者之援助的整合性與協調性； 2.改進社會住宅體制安排以降低不利

澳洲聯邦政府議會將起草一份一年過渡期的全國夥伴關係協議。

情況的集中化，並改善社會住宅的效率； 3.改善原住民取得主流住宅，包括：

2.關於社會住宅之全國夥伴關係協議

住宅所有權之機會，並且縮小標的對象間

（National Partnership Agreement on Social

的落差；

Housing, NPASH ）：從 2008-2009 年到 2009-2010 年的 2 年裡，新社會住宅的營建

4.增加可擔負住宅之供給的其他改革

費用為 4 億澳元。

措施。其次，對於澳洲各級政府而言，全國

3.關於偏遠地區原住民住宅之全國夥

可擔負住宅協議也提供了一個廣泛的政策

伴關係協議（National Partnership Agree-

架構，好讓它們在未來能共同致力於改善

ment on Remote Indigenous Housing, NPA-

中低收入家庭之住宅可擔負性（COAG,

RIH）：10 年內，將投入 55 億澳元的費用。 4.關於國家建設與就業計畫之全國夥

2009）。

伴關係協議（National Partnership Agree-

基本上，全國可擔負住宅協議關注的

ment on Nation Building and Jobs Plan,

是六個目標之達成：

NBJP）：從 2008-2009 年到 2011-2012 年的

1.讓無家可歸者或有無家可歸之風險

4 年裡，新社會住宅的營建費用達 60 億澳

者能有持續住宅與社會融合之可能性； 2.讓民眾能租賃住宅以滿足其需求；

元，而且在社會住宅措施（ the Social

3.讓民眾有能力可購買可擔負的住

Housing Initiative）之下，直到 2008-2009 年，還有 4 億澳元的公共住宅修繕與維護

宅； 4.透過有效率的與回應性的住宅市場

費。 5.關於擴大首次購屋者援助之全國夥

運作，讓民眾有取得住宅之機會；

伴關係協議（National Partnership Agree-

5.與其他澳洲人一樣的，原住民也有

ment on Extending the First Home Owners

取得相同住宅之機會； 6.原住民，尤其是偏遠地區與偏鄉社

Boost, FHOB）：直到 2009 年年底，澳洲政

區的原住民，有改善住宅舒適性與降低過

府對於首次購屋者都會給予 7,000 澳元的

度擁擠之可能性。

額外補助。

為了支持全國可擔負住宅協議之推

對於澳洲現有的住宅政策方案，亦即

行，澳洲政府也制定了五個全國夥伴關係

聯邦租賃援助（Commonwealth rent assis-

協議（AIHW, 2017）：

tance）、全國租賃可擔負性綱領（the National Rental Affordability Scheme）、住宅可

1.關於無家可歸之全國夥伴關係協議（ National

Partnership

社區發展季刊

158 期

Agreement

擔負性基金（ the housing affordability

on 261

中華民國 106 年 6 月

專題論述

fund），以及住宅首購者補助（the first home

援助。

owners grant）來說，這些協議的制定不僅 (三)私人租賃援助(Private Rent

可提供額外的支持，也有助於全國可擔負

Assistance, PRA)

住宅協議目標之實現。

一種對低收入家庭在經歷難以獲得或

二、澳洲住宅援助方案

維持私人租賃的住宿時，而由州與領地政

由澳洲政府提供的住宅援助介入之目

府提供的財務援助。援助類型包括：保證

的不僅在滿足住宅需求，它們也有助於改

金貸款、租賃補貼、補助與救濟，以及搬

善個人、家庭與社區的社會與經濟福祉。

家費用。

澳洲的住宅援助是以許多不同形式來提 (四)首次購屋者補助(First Home Owner

供，主要包括：

Grant, FHOG) (一)社會住宅(Social housing)

對於低收入首次購屋者、符合資格權

是由非營利、非政府部門或政府組織

判準者，政府可支付的一次性補助。這是

以低於市場率（以租賃者的收入百分比為

從 2000 年 7 月 1 日以來開始採行，並且由

考量基準）之租金而提供給符合資格之家

州與領地政府依其自身的立法而給予資助

庭予住宅。社會住宅的形式包括：公共住

與管理。

宅（public housing, PH）、州擁有與經營的 (五)購屋援助(Home Purchase Assistance,

原住民住宅（ state owned and managed Indigenous housing, OMIH ）、社區住宅

HPA)

（community housing , CH），以及原住民

是指為了改善其取得機會與維持住宅

社區住宅（Indigenous community housing,

所有權，而對於有資格的家庭所提供的一

ICH）。

系列財務援助。基本上，它是由各轄區政府自行管理。

(二)聯邦租賃援助(Commonwealth Rent Assistance, CRA)

肆、澳洲社會住宅方案：討論與建議

是一種對於租賃私人市場或社區住宅者而可支付的免課稅支持補充；獲得一種所得支持支付或多於家庭稅收給付 A 等級

自 2009 年以來，在持續轉向擴大其住

之基本比率；以及支付高於最低限門檻之

宅市場之角色的同時，不管是在租賃市場

租金。2014-2015 年，最大數量的澳洲人仍

（包含私人與社會住宅）或居家購買上，

然有取得某種援助形式的機會。其中，有

澳洲聯邦與州或領地政府雙方面都試圖尋

134 萬以上的所得單位獲得澳洲聯邦租賃

求支持所有的澳洲公民以獲得可擔負住宅

社區發展季刊

158 期

262

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

賃住宅；3.出租給公共住宅之房客。

與能永續住宅。事實上，這樣的變遷是與國際趨勢一致的。換言之，它擴大住宅政

(二)州擁有與經營的原住民住宅

策的範圍以包含整個住宅市場之機能，而不僅只是社會住宅而已（葉肅科，2008:

(State owned and managed Indigenous

78-83; AHURI,

housing, SOMIH)

2008; AIHW, 2017）：

由州與領地政府管理的社會住宅，但

一、澳洲社會住宅方案概述

它的標的對象特別指向中低收入家庭，成

在澳洲，社會住宅方案是在 2003 年聯

員中至少有一位被認定是原住民與/或托

邦與州住宅協議之名義下而被資助的。它

洛斯海峽島民的血統。目前，有執行此一

主要包括：公共租賃住宅、州擁有與經營

方案的州包括：新蘭威爾斯、昆士蘭、南

的原住民住宅（state owned and managed

澳與塔斯馬尼亞。

Indigenous housing, SOMIH）、主流與原住 (三)主流社區住宅(Mainstream community

民社區住宅（Indigenous community housing, ICH），以及危機住宿方案（the Crisis

housing)

Accommodation Program, CAP）。除了在此

不同於公共住宅，因為它是由非營利

所描繪的方案之外，聯邦租賃援助

組織所管理。重要的是：它為低收入的個

（Commonwealth Rent Assistance, CRA）與

人與家庭提供短期、中期或長期的住宅保

無家可歸者的支持服務：先前是在「支持

有權。主要提供給中低收入戶或特殊需求

住宿與援助方案」之名義下提供服務，現

家庭，其為社區導向的組織管理。社區住

在則在全國可擔負住宅協議（the National

宅模型可能因為不同行政區域或不同團體

Affordable Housing Agreement, NAHA）之

而有差異，它們包括：政府供給的、自有

名義下給予資助，共同構成澳洲住宿支持

的住宅。

服務的光譜（AIHW, 2010; AIHW, 2017）： (四)危機住宿方案(The Crisis Accommodation Program, CAP)

(一)公共租賃住宅(Public rental housing) 包括公共擁有或州與領地政府管理而

提供的住宅在作為政府、教會與福利

租出的住所。它主要提供適切的、可擔負

組織之用，主要是對於經歷無家可歸者或

的與可近性的住宅給有住宅需求之低收入

對那些處於目前或緊急危機之情境者提供

家庭。在澳洲，公共住宅是由州與領地政

必要的援助。

府提供與經營之租賃住宅，它們包括住在 (五)原住民社區住宅

公共租賃住宅之家庭，而其住所又可能是：1.由住宅機構所擁有；2.租賃自私人部

(Indigenous community housing, ICH)

門或其他住宅方案地區，用以提供公共租

是由州、領地與澳洲聯邦政府以各種

社區發展季刊

158 期

263

中華民國 106 年 6 月

專題論述

安排方式加以資助，並由社區住宅組織為

收入而逐漸增加。截至 2015 年 6 月 30 日

原住民租賃者提供管理。其經費的一個重

止，澳洲的社會住宅已近 39 萬 4,200 個家

要來源是：透過先前的社區住宅與下部結

庭。其中，大多數為公共租賃住宅（31 萬

構方案（the former Community Housing and

5,000 戶），州擁有與經營的原住民住宅

Infrastructure Program, CHIP）而提供。目

（SOMIH）有 9,700 戶，主流社區住宅有

前，原住民社區住宅是在全國可擔負住宅

6 萬 9,500 戶。截至 2015 年 6 月 30 日止，

協議的名義下，以主流住宅服務而受到資

原住民社區住宅（Indigenous Community

助，並在關於偏遠原住民住宅的全國夥伴

Housing, ICH）約有 1 萬 7,500 戶。如果我

關係協議（ the National Partnership

們從澳洲社會住宅租賃者的角度來分析，

Agreement on Remote Indigenous Housing）

則至少會有七個重要發現（AIHW, 2017）：

之名義下，為偏遠住宅提供服務。原住民

1.截至 2015 年 6 月 30 日止，估計約

社區住宅組織是由原住民與/或托洛斯海

有 81 萬 7,300 位社會住宅房客。其中，82%

峽島民組織負責經營之住宅，以提供給澳

或 66 萬 7,000 位是公共住宅房客；4% 或

洲原住民，包括：資源機構與土地議會等

約 3 萬 2,100 位為州擁有與經營的原住民

社區組織之住宅。通常，原住民社區住宅

住宅（SOMIH）房客；以及 14%或約 11

組織可能擁有它們自己經營的或租賃自州

萬 8,200 位是社區住宅房客。 2.在 2008-2009 年至 2014-2015 年間，

住宅機構之住所。

主流社區住宅的居住戶數幾乎增加了兩倍

二、澳洲社會住宅租賃者分析

（上升 84%）。換言之，2008-2009 年至

社會住宅包括：政府或非政府組織（含

2014-2015 年期間，社區住宅家戶數從 3

非營利組織）所擁有與經營的所有租賃住

萬 7,800 戶增加到 6 萬 9,500 戶（增加

宅，它們可出租給符合資格的家庭。一般

84%）；過去 12 個月以來，增加 4%。

而言，社會住宅的租金多半設在市場水準

3.相當比例的社會住宅租賃者是年齡

以下，並且是以家庭收入作為考量。在澳

55 歲以上的老人（32%是公共租賃住宅，

洲，社會住宅是指：由政府資助或部分資

27%為社區住宅）或年齡在 14 歲以下的兒

助之租賃住宅；它是由政府或某社區組織

童（39%為州擁有與經營的原住民住宅

所擁有或經營，而出租給符合資格者之住

（SOMIH）房客）。 4.含蓋所有社會住宅方案，主要租賃

宅，主要包括：公共租賃住宅、州擁有與

者較可能是婦女（62%）。

經營的原住民住宅、主流與原住民社區住

5.較諸一般民眾，社會住宅租賃者在

宅，以及危機住宿方案名義下所提供的住

過去 12 年比較不可能取得或具有同等的

宅。

資格（較諸一般民眾的 17%，它占整個住

近年來，澳洲社會住宅的配置已隨著

宅部門的 2%-9%）。

家庭的複雜需求，例如：身心障礙與極低社區發展季刊

158 期

264

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

6.在所有的住宅租賃者中，非勞力人

澳洲住宅援助與服務

作年齡婦女（25-54 歲）。

口在二分之一（51%是社區住宅）至四分 (三)主流社區住宅房客

之三（74%為州擁有與經營的原住民住宅

在主流社區住宅家戶中，每 10 戶即有

（SOMIH）房客）。

近 6 戶（59%）是女性。而且，每 10 戶中

7.每 10 個公共租賃住宅房客中，即有

即超過 6 戶（63%）是年齡 45 歲以上。單

4 位的租賃期已超過 10 年。

身成人占家戶組成的最高比例（58%），其

倘若就社會住宅的租賃者進行分析，

次是團體與混合家戶（17%）。在主流社區

則我們會有如下的發現：

住宅中，有三分之一以上（36%）的租賃 (一)公共租賃住宅房客

者表示有一種身心障礙的狀況。是故，在澳洲，一位典型的社區住宅租賃者可被描

在公共住宅家戶中，62%的主要租賃

繪成一位獨居的中年婦女（45 歲以上）。

者是女性；在這些公共住宅的租賃者中，獨居的單身成人約占 53%。雖然只有 30%

三、澳洲社會住宅經驗：臺灣啟示

的公共住宅租賃者確認身心障礙支持年金是其收入的主要來源，但是，44%的公共

從 2000 年到 2008 年，在聯邦與州住

住宅租賃者表示有身心障礙的狀況。有四

宅協議之下，社會住宅優先考量的是有租

分之一（25%）的租賃者指出：老人年金

賃高度需求的人。與此哲學一致的是：在

是其收入的主要來源。因此，在澳洲，一

這些協議之下，方案輸送所關注的是：公

位典型的公共住宅租賃者可被描繪成一位

共租賃住宅與其他標的之住宅援助。然

獨居的老年婦女（55 歲以上）。

而，就聯邦與州住宅協議的實質轉變而言，社會住宅方案已在全國可擔負住宅協

(二)州擁有與經營的原住民住宅(SOMIH)

議的名義下和提供無家可歸者服務與範圍

房客

更廣泛的「可擔負住宅」（ affordable

在州擁有與經營的原住民住宅

housing）措施結合，並且從 2009 年的元

（SOMIH）家戶，四分之三的主要租賃者

旦起，也與全國夥伴關係協議連結。透過

是女性（76%），三分之二是年齡 25-54 歲

「他山之石可以攻錯」的澳洲社會住宅經

者。從家戶組成的角度來看，家有依賴子

驗之借鏡與省思，我們提出下列五點建議

女的單親父母是最大的家庭類型（37%），

作為臺灣社會住宅政策參考之依據（葉肅

其次是單身成人（25%）。此外，有 36%的

科，2008: 78-83; AIHW, 2017）：

州擁有與經營的原住民住宅租賃者表示有 (一)租賃者可從社會住宅生活中獲得社會

一種身心障礙的狀況。據此，在澳洲，一位典型的州擁有與經營的原住民住宅租賃

與經濟利益

者可被描繪成一位帶有依賴子女的單身工

可擔負的、安全的與安心的住宅可促

社區發展季刊

158 期

265

中華民國 106 年 6 月

專題論述

進許多健康與福祉成果，並且有助於提升

認為：其住所的地點可滿足其家庭的需

人們之能力以從事其社區的經濟與社會活

求。這是一種正面的發現，因為健康與醫

動。租賃者認為：源於橫跨其個人情境與

療服務，以及心理衛生服務是社會住宅租

住宅方案之不同的社會住宅生活，會有社

賃者在調查前 12 個月裡最常使用的服務。

會與經濟參與的利益。在所有的社會住宅 (三)社區住宅部門之成長已變成一種主流

方案中，94%的租賃者表示他們覺得：「更安定下來」（more settled），82%的租賃者

發展趨勢

則覺得是「社區的一環」（ part of the

截至 2015 年 6 月 30 日止，估計約有

community）。從就業與教育的角度來看，

81 萬 7,300 位社會住宅房客。其中，82%

67%的租賃者覺得他們更能改善其工作情

或 66 萬 7,000 位是公共住宅房客；4%或約

境，74%的租賃者則覺得：由於社會住宅

3 萬 2,100 位為州擁有與經營的原住民住

的支持，更能展開或持續教育訓練。而且，

宅（SOMIH）房客；以及 14%或約 11 萬

85%的租賃者也認為具有更好取得服務之

8,200 位是社區住宅房客。上述這些變遷反

機會；只有 25%的租賃者認為：從社會住

映出澳洲政策漸次但穩定的轉變，其關注

宅的生活中，一點也沒有社會或經濟的利

焦點在走向社區住宅部門的成長，以及將

益可言（AIHW, 2015）。

公共租賃住宅的所有權或管理移轉或讓渡給社區住宅組織。事實上，公共租賃家戶

(二)社會住宅租賃者普遍對住宅服務供給

數的減少是被主流社區住宅家戶數的增加

者表示滿意

所抵銷。此種住宅市場配置的轉變正反映

「租賃者的滿意度」（ tenant

出政府有意促進社區部門成長的策略，因

satisfaction）可被界定為：社會住宅的租賃

為主流社區住宅或許可提供更具彈性的與

者表示他們滿意或極滿意其住宅服務供給

創新的可擔負住宅之選擇。

者之比例。截至 2015 年 6 月 30 日止，較 (四)澳洲原住民住宅議題優先受到重視且

諸其他社會住宅供給者（公共租賃住宅為 73% ，州擁有與經營的原住民住宅

成為全國議題

（SOMIH）則占 58%），社區住宅的租賃

較諸其他澳洲居民，澳洲原住民似乎

者是更一致性的滿意於其住宅供給者

更可能碰到生活在標準以下之住宅、生活

（80%）（AIHW, 2015）。從接近各種服務

空間過度擁擠，以及陷入無家可歸的風險

與設施的角度來看，在所有社會住宅方案

中。尤其在澳洲的偏遠地區，此種情況就

中，租賃者對其住所的地點之滿意度是高

更加明顯。因為他們生活在那樣的地方，

的。尤其是：從重要性的角度來看，接近

取得福利服務的機會也可能受到空間距離

緊急服務、醫療服務與醫療院所都是最高

之限制。較諸其他澳洲居民，澳洲原住民

的。而且，社會住宅的租賃者也都一致的

往往沒有相同程度可取得可擔負的與安全

社區發展季刊

158 期

266

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

伍、結語：變遷與挑戰

的住宅之機會。可能的原因是：收入水準低、遭到房東與租賃機構歧視，甚或缺乏

近年來，澳洲的住宅環境已明顯改

適切的住宅之結果。此外，有些原住民則

變。未來，住宅環境還會持續的變遷。其

為了履行文化義務而長期離開自己的住

主要理由包括：經濟因素，特別是住宅費

家，這也可能造成永久住宅的消失。2001

用的增加；政府的政策，尤其是它們對於

年 5 月，澳洲住宅部長簽署一份原住民住

低租賃住所供給的衝擊；人口變遷，包括

宅 10 年新取向聲明：「建構更好的未來：

人口老化；住宅偏好；以及社會變遷。自

原住民住宅邁向 2010 年」。這份「建構更

2009 年以來，澳洲政府積極的推動新聯邦

好的未來」之原住民住宅 10 年新取向強

與住宅協議。為了確保住宅援助能提供給

調：原住民住宅議題已成為一項全國議

最需要的弱勢族群，澳洲政府也持續的進

題。對於原住民住宅，政府不僅應該優先

行原住民住宅改革，以及落實住宅援助的

採取行動，也需要致力尋求改善原住民的

改革。

住宅與環境健康。

藉由社會住宅的資助，2003 年聯邦與州住宅協議對澳洲數千個家庭提供了非常

(五)澳洲政府致力研擬許多可擔負住宅的

需要的支持服務。透過社會住宅的功能分

創制措施

析，我們發現：自 2009 年以來，許多社會

為了尋求匡正或凸顯一般民眾的住宅

住宅的重要證據多半置基於全國可擔負住

擔負能力之重要性，當前澳洲政府與住宅

宅協議上。未來，相關的住宅政策都可能

研究者正檢證許多相關社會政策與方案，

據此建構。本文的論述是在澳洲住宅政策

以確保那些是最適切的政策與方案。這些

處於明顯變遷的時刻，但對全國可擔負住

被檢證的領域大抵可分成：住宅市場效能、可擔負的住宅市場效能、供給面補助、

宅協議之名義下的新環境，它也提供重要的脈絡。雖然全國可擔負住宅協議與相關

需求面補助、募款規定與稅制措施，以及

的全國夥伴關係協議的關注焦點已擴大，

倫理投資與慈善事業等六大類。晚近幾

但社會住宅方案勢將持續的變成澳洲住宅

年，澳洲的州住宅當局、州土地委員會、

援助供給的一個基本要素。

州規劃與發展機構、地方當局與非營利組

（本文作者為國立金門大學社會工作學系

織都會設法研擬出許多可擔負住宅之創制

副教授兼系主任）

措施。許多創制措施是示範性或前導的計

關鍵詞：住宅援助、住宅可擔負性、住宅

畫案，有些方案係根據全國可擔負住宅協

壓力、支持服務、住宅政策架構、

議的廣泛架構來運作，而其他方案則屬於

社會住宅

非全國可擔負住宅協議之措施。然而，它們的共同目標在於：期使澳洲中低收入戶具有擔負住宅的更大能力。社區發展季刊

158 期

267

中華民國 106 年 6 月

專題論述

參考文獻葉肅科（2008），〈澳洲住宅政策：歷史脈絡與當前議題〉，《社區發展季刊》，第 121 期，頁 71-85。 Australian Bureau of Statistics (ABS), (2013).

Disability, Ageing and Carers, Australia:

Summary of Findings 2012. ABS cat no. 4430.0, Canberra ABS. Australian Bureau of Statistics (ABS), (2015). Housing Occupancy and Costs, 2013-14. ABS cat no. 4130.0, Canberra: ABS. Australian Housing and Urban Research Institute (AHURI), (2008). “What Can Australia Learn from International Trends in Housing and Policy Responses?”

AHURI Research

and Policy Bulletin, Issue 97. Melbourne: AHURI. Australian Institute of Health and Welfare (AIHW), (2008).

Housing Assistance in Australia.

Canberra: AIHW. Australian Institute of Health and Welfare (AIHW), (2010). A Profile of Social Housing in Australia. Canberra: AIHW. Australian Institute of Health and Welfare (AIHW), ( 2014). Housing Assistance in Australia 2014.

Cat. no. HOU 275. Canberra : AIHW.

Australian Institute of Health and Welfare (AIHW), ( 2015). vices Report 2014-15.

Canberra: AIHW. Viewed 8 March 2016.

Australian Institute of Health and Welfare (AIHW), (2017). 2016.

Specialist Homelessness Ser-

Housing Assistance in Australia

Canberra: AIHW.

Council of Australian Governments (COAG), (2009). National Affordable Housing Agreement: Intergovernmental Agreement on Federal Financial Relations. Canberra: COAG. Viewed 18 February 2016. Jacobs, K., Atkinson, R., Spinney, A., Colic-Peisker, V., Berry, M. & Dalton, T. (2010). What Future for Public Housing? A Critical Analysis. Melbourne: AHURI. Steering Committee for the Review of Government Service Provision (SCRGSP), (2016). Report on Government Services 2016. Canberra: PC. Stone, W., Sharam, A., Wiesel, I., Ralston, L., Markkanen, S., James, A. (2015). Accessing and Sustaining Private Rental Tenancies: Critical Life Events, Housing Shocks and Insurances, AHURI Final Report No.259. Melbourne: Australian Housing and Urban Research Institute Limited. Viewed 8 March 2016.

社區發展季刊

158 期

268

中華民國 106 年 6 月

葉肅科

澳洲住宅援助與服務

Wiesel, I., Laragy, C., Gendera, S., Fisher, K. R., Jenkinson, S., Hill, T., Finch, K., Shaw, W. & Bridge, C. (2015). Moving to My Home: Housing Aspirations, Transitions and Outcomes of People with Disability, AHURI Final Report No.246. Melbourne: Australian Housing and Urban Research Institute. Viewed 8 March 2016. Yates, J. & Milligan, V. (2007).

Housing Affordability: A 21st Century Problem. Final

Report no. 105. Melbourne: AHURI.

社區發展季刊

158 期

269

中華民國 106 年 6 月

一般論述

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思許慶玲．謝文元

少年心事重重，有誰能夠真的理解陪伴？

壹、「踹貢」少年專線服務緣起

兒福聯盟從事失蹤兒少協尋工作 25

兒童福利聯盟文教基金會（以下簡稱

年，在服務離家兒少的過程中，發現他們

「兒福聯盟」）自 1991 年成立，26 年以來

不僅與家人有許多衝突和溝通的問題，還

一直致力於兒童福利工作的推展，除持續

存在情緒困擾、人際適應、兩性交往、學

法令政策的修訂與倡導之外，亦因應社會

校適應、校園霸凌、網路安全、打工剝削

變遷與問題，開展許多新興的直接服務工

等議題。兒福聯盟 2013 年調查少年生活煩

作。

惱狀況，發現少年最大的煩惱來自於課

現今全國青少年人口逾 188 萬人，在

業、人際互動和親子互動，但孩子多找同

青春期的發展過程中，孩子面臨許多人生

儕友伴或網友宣洩情緒或解決問題，缺乏

的課題，卻未有一個專門針對青少年的諮

一個較為專業的諮詢管道，得到正確的幫

詢電話。目前社福單位提供的電話諮詢服

助。

務大多針對某些特定議題、並以問題解決

有鑒於此，兒福聯盟於 2013 年 7 月開

為中心的服務為主，如：未婚懷孕、性議

辦「踹貢」少年專線服務（0800-001769，

題、自殺議題等，但一般青少年實際會接

諧音「一起來貢」），提供青少年有一個抒

觸到這些議題實為少數。從整個家庭週期

發情緒的管道。「踹貢」在閩南語的意思是

和青少年生命歷程來看，青少年成長的階

「出來講、講出來」之意，此專線乃是藉

段剛好是父母事業最為忙碌的階段，父母

由此二字鼓勵青少年有心事可勇敢講出

很少有時間可以陪伴，加上少年需求與兒

來。這支專線是全國唯一手機、市話免付

童大相逕庭，但父母未必能有所調整，父

費且專屬於青少年的諮詢專線，服務時間

母角色仍是在規範孩子，老師則多是道德

為每週一至週五下午 4：30 至 7：30（不

勸說，未成年朋友建議未必成熟，可是青

含例假日及國定例假日），針對全國 13 歲

社區發展季刊

158 期

270

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

（含）以上至未滿 18 歲的青少年，提供情

發展理論中，青少年面臨自我認定 VS.角

緒支持、陪伴討論的諮詢服務。期待透過

色混淆，惡性發展的結果人格特質為否

專線服務傾聽少年的聲音，陪伴少年思

定、迷失，所以青少年不容易為自己找到

考、討論其在家庭、學校、人際等生活中

定位，無法肯定自己的價值，進而無法順

所面臨的各種煩惱，協助其抒發壓力，透

利發展為自己做決定，容易猶豫不決。

過傾聽、同理、支持、陪伴和引導，協助

如果青少年能有適當的人陪伴討論，

少年面對並解決困難，必要時提供適當的

並在適當的充權下進行思考，鼓勵少年對

轉介及後續追蹤服務。

自己的生活適度進行規劃和控制權，藉以達到其最佳福祉的狀態，將有助於青少年

兒福聯盟訓練一批願意陪伴青少年的

順利銜接需要獨立思考的成年期。

志願服務工作者做為專業接線人員（本文以「值日生」稱呼），藉由基礎課程如：青

每個青少年面對挫折、困境都會受

少年發展理論與心理需求、助人技巧、同

傷，我們相信帶領他們從不同的角度看待

理心訓練等，奠定接聽電話者的基本能

事情，尋找青少年的復原力，有助於其學

力；並持續提供相關專業課程訓練，如：

習正向看待自己的生活事件，進而將危險

霸凌議題、自殺個案的處理等，希望能夠

因子轉化為保護因子。從經歷逆境的經驗

讓值日生對青少年有更多的同理和理解，

中被激發能力復原及面對、克服困境並正

陪伴他們度過這段青澀的青春歲月。

向成長。

一、為何要使用電話服務模式

貳、「踹貢」少年專線之服務思維與運作特色

臺灣手機使用率越來越普及，資策會 FIND（2015）公佈最新調查結果，國內 12

「踹貢」少年專線服務以優勢觀點相

歲以上使用智慧型手機或平板電腦者已達

信孩子有極大的潛能幫助自我成長，培養

到 1,604 萬人，約每 4 人便有 3 人為行動

獨立自主，藉由專線人員的陪伴與討論，

裝置使用者。為了讓民眾更便利與快速獲

人人都可以是界定自己問題的專家，發現

得服務，電話型的服務越來越多，如大家

自己的需求。

熟知的張老師「1980 輔導專線」、生命線

青少年轉變成大人的過渡期，有時家

「1995 協談輔導專線」、「113 保護專線」、

長仍以照顧兒童的模式對待青少年，甚至

「全國未成年未婚懷孕諮詢專線」、「家庭

更為嚴謹、沒有適度的彈性與自由，讓青

教育諮詢專線」、「杏陵性教育專線」、「失

少年無法照著自己的想法面對自己的生

蹤諮詢專線」、「戒菸專線」、「戒毒成功專

活，反而讓青少年產生反彈與抗拒，進而

線」等，都提供不同問題面向，讓民眾針

被家長、老師視為叛逆。青少年面臨自我

對個人困擾及問題可隨時求助。

發展的任務與議題，從 Erikson 心理社會社區發展季刊

158 期

271

中華民國 106 年 6 月

一般論述

非真正求助者來電，因無聊而故意打

二、電話服務模式的優點與限制

電話戲鬧而佔線，導致真正求助者無法順利撥通電話。

依據王智弘（2007）整理電話服務模式的優點與限制，筆者認為「踹貢」少年

三、風暴期的青少年困境與需求

專線服務上也有下述類似的優點與限制：

青少年在生活中無法有太多的主導 (一)電話服務模式的優點

性，在家要聽從父母、在學校要聽從老師，

1.方便性。2.時效性。3.隱密性。4.具

容易產生面對權威的感受。青少年在風暴

心理上之安全感。5.不受身體美醜影響。

期需要即時被協助釐清問題，才能穩定情

6.有利線上督導。這些優點能讓求助者提

緒、並且被無條件的接納，有人願意傾聽

高使用電話尋求解決自身問題的動機。

他們的聲音，同理他們當下的處境，這對風暴期的青少年無疑是最大的支持。然而

(二)電話服務模式的限制

青少年期有許多的發展困境需要有不同的正向力量與引導，讓青少年看見不同面

一般而言，以電話進行服務的困境較

向，如：

多元，王智弘（2007）曾提出電話服務的限制，加上筆者工作經驗整理如下：

(一)需求面向

1.角色幻想和誤解

1.降低無力感

由於當事人與助人者未曾謀面，增加移情與反移情的可能性，來電目的已不在

許多青少年在一成不變卻又忙碌的學

求助者身上。

生生活中感受到無力感，若能夠加入優勢

2.個案易隱藏真實自我

觀點並給予適當的充權，嘗試從生活中尋

在高匿名與低承諾的心理因素下，降

找著力點，達到肯定自我的經驗以及可以

低了求助當事人的責任感與求助問題的真

掌控的情境，可降低對生活的無力感。 2.正確了解生理發展

實性，甚至增加想像情境。 3.易受當事人通話地點外界事物的干

青少年期是不平衡的發展階段，對於

擾

快速的生理發展、性向和性成熟尚未做好電話易受當事人所處通話地點之外界

心理準備探索過程容易焦慮不安。更需要

情境與其他事物的干擾。

成熟適當的引導，給予正確的知識，避免

4.受限於問題解決的壓力

透過網友或不成熟的同儕接收錯誤的知

當事人常由於身處危機中而急於尋求

識。

解答，接線者協助當事人問題解決的壓力 (二)困境面向

因急迫而增加。 5.電話流於玩鬧性質社區發展季刊

158 期

1.情緒困擾 272

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

青少年對於大人的期望與自己所想要

青少年將會選擇欺騙與隱瞞，但透過第三

的有差距時，就會抗拒服從，對甚麼是自

者的同理與引導，不以指責方式，讓青少

己真正想要的卻又猶豫不決時，在情緒上

年知道過度成癮、或違反法治自己應該面

就會受到影響而無所適從、容易發脾氣、

對的後果，讓青少年自己能夠思考並願意

鬧彆扭。陪伴青少年看見自己的情緒，聽

進行改變，才是真正的改變。

見他們心裡的聲音，可以讓他們感受到被

四、優勢觀點

重視。 2.情感依附

優勢觀點尊重且強調每個人的主體

對感情有嚮往與追求，期待生活上被

性，它肯定個人獨一無二的生命故事，並

重要他人關注等都會讓其心情起伏。這時

相信服務對象本身擁有的能量，實務工作

引導青少年看見自己的優勢，透過自我肯

者的存在是與其一同合作努力，去激發出

定，而不只是透過他人來肯定自己。

屬於他們自己的優勢和價值。「踹貢」少年

3.課業壓力

專線期望能夠看見每個青少年屬於自己的

學校課業能否跟上進度，是否達到自

優勢，帶領青少年透過優勢觀點讓其在專

我要求和家人、老師期待，都是造成壓力

線分享討論過程中得到增強權能，找到重

的原因。然而青少年自己在課業上是否有

新肯定自我的意義與價值。這可減少青少

盡力，是否有找到自己讀書的步調與方

年容易自我否定的情形，並開展了青少年

式，透過成熟大人的引導，而非情緒指責，

的不同思考觀點。

可以讓青少年有新的學習。

五、增強權能觀點

4.同儕困擾他人眼中的自己是無法被忽視的一個

鄭麗珍（2003）指出增強權能的工作

環節，青少年雖然有時想要做自己，但是

原則基本上是採用優勢觀點，以正向觀點

卻又不能不注意到自己在他人的眼中是個

看待案主，肯定案主有學習、成長、和改

什麼樣的人，擔心無法進入想要的團體、

變的能力，強調案主與其家庭要比其他人

擔心被排擠、被霸凌，都會造成身心的壓

更加了解自身的問題，甚至自己是問題解

力與創傷。這時能夠讓青少年知道自己不

決的專家（引自宋麗玉，2008: p.127）。透

孤單，不需要隱忍，可以透過復原力改變

過優勢觀點可以讓增強權能發揮更多的功

自己現處的環境，懂得求助，將可協助少

效，透過這些能力的輔助，幫助青少年發

年適當的與同儕相處。

展出正向的能力，如：

5.外界誘因

1.學習自我負責

線上遊戲、毒品、次文化、援交等，

當青少年面對自己的生活、學習及人

都會造成青少年的行為難以符合社會規

際關係等都能夠為自己負起責任，勇於面

範，甚至對法治進行挑戰。當面對權威，

對。

社區發展季刊

158 期

273

中華民國 106 年 6 月

一般論述

2.人際關係建立與維繫

響，使個人發展出健康的因應策略，而具

青少年重視同儕，當自己與同儕相處

有成功適應、正向功能或能力的表現。在

時，總有許多摩擦會產生，該如何與他人

青少年發展的過程中，復原力常被視為是

相處與行為調整，找到適當的角色，都需

能力發展的重要表現；具有復原力保護因

要練習。

子的青少年則可能會創造生活適應優勢（Masten, 2001）。

3.尋找自我認同青少年的發展階段，Erickson 將此時

「踹貢」少年專線透過青少年主動撥

期稱為「自我認同」和「角色混淆」的衝

打電話與值日生談話，透過青少年主動

突階段，也面臨著「依賴」與「獨立」的

性，發掘出青少年面對逆境時的復原能

雙趨衝突，此時需要更多的肯定才能自我

力。示範如何正向看待生活細節，跳脫青

認同。

少年所習慣的負向思考模式，安撫青少年

4.多元思考

受挫、受傷的感受，並多元思考事情的面

青少年在認知方面需要有更多的不同

向，找到自己的保護因子，增加生活能量，持續接受成長的歷練。

觀點的思考，學習接納不同的觀點，並在眾多選擇中找到適合自己的答案。

參、「踹貢」少年專線之服務現況

六、復原力觀點影響個體心理健康的壓力情境稱為危

一、「踹貢」少年專線服務數據

機狀態（risk status），而所影響的因素稱之為危機因子（risk factor）。Masten, Best 和

(一)專線服務總服務量

Garmezy（1990）認為危機因子會影響青

自 2013 年 7 月 1 日至 2016 年 12 月底

少年的適應與發展。在探索影響青少年發

止，3 年半來，「踹貢」少年專線服務總計

展的危機因子時，學者也開始注意到能抵

來電量共 14,998 人次，有效電話 5,541 人

抗壓力或具有復原力的因素，也就是所謂

次（ 36.9% ），無效電話 7,234 人次

的保護因子或機制（protective factor or

（48.2%），暢通電話 2,223 人次（14.8%）；

mechanism）使其能克服困境並正向成長，

來電之中，男生多於女生，男生為 6,205

這些保護因子或機制就是復原力的概念

人次（ 41.4% ），女生為 3,690 人次

（ Werner & Smith, 1992 ）。「復原力

（ 24.6% ），性別不詳者有 5,103 人次

（resilience）」是指一個人具有的特質或能

（34%）。

力，能使處於危機或壓力情境的個體，免於高危險情境、壓力或長期嚴重創傷之影

社區發展季刊

158 期

274

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

表1

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

專線服務總服務量統計

項目

次數

百分比

項目

次數

百分比

來電類型

14998

100.0%

性別

14998

100.0%

有效電話

5541

36.9%

男

6205

41.4%

無效電話

7234

48.2%

女

3690

24.6%

暢通電話

2223

14.8%

不詳

5103

34.0%

說明：「踹貢」少年專線線路共三條，若有兩條線路已滿，第三線的來電者會請其稍後再撥，以保持線路的暢通，此為「暢通電話」。資料來源：本研究自行整理。

(四)來電者區域及縣市

(二)來電通話時間若單獨統計有效電話量，有效電話總

來電者所在區域，以北部地區最高，

通話分鐘數為 73257.5 分鐘，平均每通有

占 46% ；其次是南部地區，占近三成

效電話的通話時間為 13.2 分鐘。

（30.1%），中部地區占 7.5%；離島地區占 0.3%。另有 12.3%所在區域不詳。若以個

(三)來電者性別和年齡

別縣市來看，新北市來電的比例最高，占

性別上，有效電話來電者男生（54%）

29.4%；其次是高雄市，占 12.7%。

多於女生（45.8%）。因為有些孩子尚未經 (五)來電者得知管道

歷青春期的變聲，所以有 0.3%的孩子的性別無法判斷。年齡上，以 13 歲正值國一、

來電者有逾七成三（73.1%）都是重複

國二的年紀來電的孩子最多，比例占

來電，代表孩子來電後，還會願意再次來

22.5%；其次是 14 歲，占 21.3%；第三為

電與值日生分享、討論自己的事情。另外

17 歲，占 17.8%。針對準備升國一但尚未

得知此專線管道的孩子，有 5.8%是從同學

滿 13 歲、以及已滿 18 歲但高中尚未畢業

∕朋友；5.1%是從學校（老師、輔導室、公

的孩子，專線仍會視情況服務。整體而言，

佈欄）；4.4%是從兒福聯盟的「哎喲喂呀兒

國中生來電的比例高於高中生，未來可加

童專線轉介」。而有 6.9%的孩子我們無從

強或調整高中生的服務宣導方式。

得知其得知管道。

社區發展季刊

158 期

275

中華民國 106 年 6 月

一般論述

表2

專線服務有效電話來電者統計

項目性別男女不詳

次數 5541 2990 2536 15

百分比 100.0% 54.0% 45.8% 0.3%

年齡 12 歲(含)以下 13 歲 14 歲 15 歲 16 歲 17 歲 18 歲(含)以上不詳

5541 65 1244 1181 850 603 988 454 156

100.0% 1.2% 22.5% 21.3% 15.3% 10.9% 17.8% 8.2% 2.8%

得知管道重複來電學校（老師、輔導室）同學∕朋友網路哎喲喂呀兒童專線轉介海報、酷卡等宣導品新聞媒體不詳其他

5541 4051 285 324 84 244 81 67 380 25

100.0% 73.1% 5.1% 5.8% 1.5% 4.4% 1.5% 1.2% 6.9% 0.5%

諮詢類型（複選）生活分享個人學校其他人際交友家庭

2439 1604 1277 1241 831 584

44.0% 28.9% 23.0% 22.4% 15.0% 10.5%

項目區域及縣市北部地區臺北市新北市基隆市桃園縣新竹縣新竹市中部地區苗栗縣臺中市彰化縣南投縣南部地區雲林縣嘉義縣嘉義市臺南市高雄市屏東縣東部地區宜蘭縣花蓮縣臺東縣離島地區澎湖縣連江縣金門縣不詳其他

次數 5541 2544 216 1627 17 654 14 16 417 55 207 23 132 1666 204 568 56 38 705 95 215 49 113 53 15 14 0 1 684 0

百分比 100.0% 46.0% 3.9% 29.4% 0.3% 11.8% 0.3% 0.3% 7.5% 1.0% 3.7% 0.4% 2.4% 30.1% 3.7% 10.3% 1.0% 0.7% 12.7% 1.7% 3.9% 0.9% 2.0% 1.0% 0.3% 0.3% 0.0% 0.0% 12.3% 0.0%

處遇內容（複選）傾聽孩子的談話內容陪伴孩子討論或給予建議介紹其他資源轉由社工員處理

5196 3316 64 30

93.8% 59.8% 1.2% 0.5%

資料來源：本研究自行整理。

社區發展季刊

158 期

276

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

二、「踹貢」少年專線長期來電案例 (六)來電者諮詢類型

本專線讓青少年可以匿名來電，讓其

來電者諮詢的類型，44%的孩子來電

有足夠的隱匿性與安全感，讓其暢所欲

做生活分享，包括個人生活分享（家庭、

言。三年多來，七成三的孩子長期且重複

學校、個人的生活分享）、時事分享或詢問

來電，服務過程中看到孩子在這之中的成

專線及值日生相關資訊；其次，近三成（ 28.9%）孩子來談「個人」的煩惱，包括：

長與改變，將於本文中分享兩個案例。

自我概念不佳、個人健康問題、情緒困擾/

(一)【案例一】小方：「踹貢」少年專線開

情緒抒發、生涯規劃及選擇問題等；第三

辦 3 年以來，來電量超過 1,000 通。

，23%孩子來談「學校」的煩惱，包括：

第 1 年：

老師不當管教、課業壓力大或環境轉換的

「我最討厭放假了！為什麼一年有這

適應問題等；第四，有 15%孩子來談「人

麼多假日？我可以不要放假嗎？」

際交友」的煩惱，如：人際關係問題、霸

剛上國一、自稱「小方」的小男孩，

凌問題或感情議題；第五，10.5%孩子來談

第一次打電話來「踹貢」少年專線，心情

「家庭」的煩惱，如：親子關係不佳、教

就非常的緊張和焦慮，因為「阿秋」誤會

養問題、疑似兒少虐待、手足關係不佳等

他偷東西。「阿秋」是媽媽的男朋友，會管

；另有 22.4%孩子煩惱屬「其他」。

教他的課業和生活，如果考試考不好、或者做錯事，就有可能會被阿秋處罰，每次

(七)來電者處遇內容

來電的壓力指數都快瀕臨「爆炸」邊緣。

針對來電者的諮詢，近九成日值日生

我們陪伴小方度過每一次的緊張、焦

（93.8%）的處遇內容多為「傾聽孩子的談

慮和擔心，提供他抒發情緒的管道以及有

話內容」，比例最高；其次，近六成（59.8%）值日生會「陪伴孩子討論或給予建議」；

其他的方式讓自己的心情冷靜下來。「沒有人瞭解我，跟你說你也不懂，

1.2%的值日生會「介紹其他資源」；0.5%

懶得解釋！」

會「轉由社工員處理」。對於新來電的孩

這一年，小方慢慢浮現自我價值感低

子，值日生都會先傾聽、陪伴、蒐集資料，瞭解孩子真正的想法和需求；若孩子重複

落、敏感、易怒的特質。小方會對值日生說「覺得自己很笨、說的話別人都聽不懂、

來電，與值日生建立了關係或信任，值日

也懶得解釋」。

生才會慢慢地陪孩子討論一些可以解決的

面對孩子複雜、敏感的情緒孩子開始

方法，或提供一些建議；如果遇到孩子有

依賴專線，想要「得到疼惜與安撫」或「耍

兒保、家暴、性侵或自殺等議題，就會將

任性」。回到專線服務，「傾聽」、「陪伴」

電話轉由社工員做處理。

和「接納」是持續在進行的，但面對孩子過度的任性和無理，專線用引導和不妥協

社區發展季刊

158 期

277

中華民國 106 年 6 月

一般論述

遇到困難的時候、或者是情緒想抒發的時

的態度，提醒孩子該注意的電話禮節。第 2 年：

候，隨時都可以打進專線來討論，專線將

抱怨，打岔，無理的延續

持續給予小方能量，做孩子的「重要他

小方開始對值日生和專線有許多負面

人」。

的情緒、抱怨不斷，孩子不准值日生鼓勵、 (二)【案例二】棉花糖：來電量 250 通左

不准值日生開玩笑、不准值日生回應、不准值日生不回應…專線值日生除了包容、

右，服務 1 年多

安撫孩子的情緒，教育孩子無理的態度和

我可以選女生值日生聊天嗎？

說話之外，社工發現此時值日生在接線狀

棉花糖是個 17 歲，卻有著 13 歲稚嫩

況處理與個人情緒上也需要被照顧與給予

的聲音，喜歡米奇的小女生，因為有患有

支持肯定與鼓勵、甚至提供專業的知能，

輕度智能障礙，所以有許多事情超出她的

幫助值日生個人調整情緒、增進應對技巧

理解範圍之外，吃了很多虧，比如說：和

更重要的是必須與孩子之間劃一條界線。

朋友搶米奇的玩具而吵架，被同學誣賴偷米奇的原子筆。

面對困難不再只有焦慮，慢慢發展因

棉花糖第一次打電話來的時候，表示

應的方式小方分享自己的正向生活經驗次數相

因為被老師誤會偷東西，現在想要衝去被

較第一年明顯增加了。孩子慢慢地開始會

車撞死，激動得不想要活了。值日生當下

自我肯定，看見自己的優勢和強項，而不

無法處理立刻由社工接手，透過同理孩子

是像第一年來電，只會否定自己。也漸漸

的遭遇、安撫當下的情緒，並適時地轉移

會安排一些課後活動，如去圖書館使用電

孩子的念頭，才慢慢讓棉花糖心情穩定下

腦、做作業，並且開始練習田徑。這些不

來、對我們感到信任，進而吐露心聲。在

同的生活經驗，讓孩子變得比較有力量。

此之後，我們也確認了目前棉花糖已有相關社工服務，這才讓我們放心下來。

第 3 年：課業壓力大，「要發瘋了！」

缺愛少女，期待得到溫暖與肯定

「踹貢」少年專線服務開辦第三年，

棉花糖來電幾次、與專線產生信任感

小方升上國三，面對課業和未來生涯的種

並得到溫暖與肯定，棉花糖開始要的更

種不確定，讓其壓力倍增。小方對於生活

多。有時候，棉花糖覺得心情不好、沒人

壓力抱怨漸漸遞減，並願意多分享自己目

關心她時，會表達想要被車撞的訊息她渴

前正在進行的生活細節，焦點逐漸轉移至

望以此得到更多的關愛。拒學，與老師和同學發生衝突

自己工作與學業上，無論開心或不開心。持續給予能量，做孩子的「重要他人」

棉花糖透露長期被霸凌的狀況，透過

經過專線三年來的滋養陪伴，孩子已

社工員的引導，值日生開始慢慢適當的給

經有尋找目標且完成目標的能力。當孩子

予棉花糖充權，讓她瞭解，很多事情她也

社區發展季刊

158 期

278

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

可以做得到、她是一個有能力的人，學習

要他人既嚴格又讓他覺得不合理的照顧與

肯定自己，不需要一定由他人的稱讚才是

對待，但仍能夠從中努力在自己有興趣的

肯定、並不需要為了迎合別人，而做自己

課業上，甚至能夠找到給予自己力量的書

不喜歡的事，自己一個人也可以過得很好。

籍，不斷的回饋給值日生，讓我們能夠感

值日生多次陪同棉花糖逐步的演練，

受到他所逐漸成長的力量，從過去把自己

當與人發生衝突時，可以怎麼辦。我們運

定位在一個受虐的位置，轉變為有能力、

用復原力的觀點，讓孩子在處於危機或壓

有方法面對的角色。在對待值日生方面，從為所欲為的發

力情境中時，如何找到讓自己復原的能

洩情緒，認為值日生應理所當然的包容，

力，穩定的能發展出健康的因應策略。孩子開始會分享正向經驗

到慢慢的被值日生引導，透過適當的溝通

棉花糖來電半年後，慢慢地開始會分

與正向的表達，學習與他人建立好的人際互動。

享自己正向的經驗，抱怨、低潮、負面的情緒開始減少。棉花糖開始看到身邊的人

棉花糖則是強烈的缺愛少女，且有被

是會關心她的，包括父母、老師和社工，

傷害過的經驗，每天定時報到來電，期待

並非她過去所說的只有責罵和要求。

能夠與值日生互動電話中，得到滿滿的關

因著孩子快要滿 18 歲，服務她的社工

愛與肯定。透過值日生耐心包容與適當的

也開始與她討論未來的人生規劃，讓她感

充權，讓棉花糖瞭解自己並不需要迎合他

到期待、新鮮。雖然對未來人生有些擔心，

人，自己可以為自己做最好的選擇。並由

但孩子不再只有怯懦，透過值日生不斷地

小小的正向生活經驗，以優勢觀點探討並

陪伴和充權，孩子慢慢長出自己的能力。

瞭解自己的優點，而非依附他人的稱讚。從復原力的角度可窺探她雖然曾經被他人

(三)透過踹貢專線，看見孩子的成長

傷害過，瞭解學習如何自我人身保護，在未來面對他人對自己有不利的意圖時，學

陪伴小方三年，從他言語中，第一次

會如何勇敢拒絕與自保避免再度受傷。

接線的值日生常常會誤以為他是個非常有自信而且驕傲的人，但事實上他非常需要

這兩位青少年的轉變與成長，都是值

被肯定。透過優勢觀點真誠的回應，讓他

日生能夠明顯感受的到，更覺得在擔任值

相信自己所擁有的能力是值得被看見、被

日生過程中的努力非常值得。

肯定的，而非一般人的敷衍與嘲弄。以充權的觀點來看，小方發現當自己完成所規

肆、「踹貢」少年專線服務之反思與未來努力方向

劃的事情時，可以感受到自己的能力也進而自我肯定，並開始自我規劃，對未來產生憧憬。

服務青少年必須先瞭解青少年，這群

以復原力的觀點來看，雖然身邊的重社區發展季刊

158 期

即將轉成大人的孩子，不像兒童有話就 279

中華民國 106 年 6 月

一般論述

說，也不像大人擁有成熟的人際互動社會

不斷的持續撥打，再掛斷，一直聽到「中

化。青少年有自己的個性、調性，他們期

意」的聲音才肯說話，這也是無效電話居

待被關注，卻又嚮往獨立與自由；他們喜

高不下原因之一。但到底什麼特質是青少

歡和朋友在一起，卻又常感覺寂寞。陪伴

年願意與其對話的呢？從實務工作中發

青少年需要十足的耐心，不能因為他們快

現，青少年最為抗拒的是聽起來聲音低

速變化的情緒而跟著高低起伏，他們需要

沈、緩慢、反問青少年為何不遵守常規、

穩定的陪伴與傾聽。

很快講道理或反應過慢。綜合以上特質的值日生，容易被青少年很快的結束電話，

一、觀察來電少年接受服務後的改變大不易

也較常接到不出聲音就掛斷的無效電話。

我們發現透過長期的陪伴可以幫助孩

與失落。而聲音溫暖、接納、不批評及同

子慢慢的改變與發現他們的不同，但這需

理的值日生，會讓青少年更有意願與其對

要青少年主動與有強烈的意願持續來電才

談，也會讓青少年較有意願持續進線。

當狀況持續發生，會讓值日生感受到挫折

能做到。青少年長期並穩定的進線並非易

面對青少年波濤洶湧與快速改變的情

事，觀察專線服務三年以來，發現青少年

緒起伏，值日生需要有耐心傾聽與避免被

在面對某件事情的持續性，除非有強烈的

青少年情緒影響引發個人情緒確認彼此界

意願與動機，否則因著環境的改變與生活

線，並帶領青少年自我覺察都是需要持續

狀態的不同，都會讓其忙於眼前事物或有

接受訓練與督導，才能有更穩定的專業服

了新的人際關係，又或者值日生沒有滿足

務品質。

青少年來電的期待，而不再持續與專線保

三、帶領青少年看見亮光

持聯繫。而專線為了讓青少年有隱匿感，可以安心的吐露心聲，青少年不須告知個

青少年並非如我們所想像的叛逆、難

人姓名，皆可匿名取其暱稱，也不用留下

搞，只是他們仍是未成熟的孩子，他們需

聯絡方式。所以本專線除非孩子自己願意

要被關注但不能太多，他們需要獨立但不

使用相同暱稱，否則也無法得知青少年是

能完全放手，他們需要被肯定但要具體而

否穩定進線，更難以觀察其改變。這是專

不是敷衍…。我們在這些分寸中拿捏，希

線服務難以長期觀察青少年成長與改變的

望避免傷到敏感的青少年。每個家庭都有

原因之一。

自己的議題，我們期待能夠有機會帶著青少年發展出屬於自己的思考能力與判斷價

二、值日生招募訓練之方向與規劃

值。

在接線過程中，發現青少年對於值日

專線目的在於傾聽、陪伴，希望透過

生的聲音會進行挑選，當他們聽到「不中

優勢觀點、充權及復原力給予孩子更多鼓

意」的聲音時，他們會選擇不說話，並且

勵與支持，如何讓來自各界、具有熱情的

社區發展季刊

158 期

280

中華民國 106 年 6 月

許慶玲．謝文元

「踹貢」少年專線服務運作特色、現況與反思

值日生具有這些知能，是我們訓練與招募

力量，支持自己向前邁進。雖然青少年屬

的課題。我們在實習接線初期，會陪伴值

於未成年，許多大大小小事情仍需要父

日生討論與青少年對話，是否能將優勢觀

母、監護人的同意，但其實青少年也能在

點、充權、復原力的概念帶到服務當中。

生活中找到自己可以規劃與安排的事情，

我們也持續提供專業課程，讓值日生有更

達到自我充權與自我肯定的部分。在成長

多的學習，並將學習運用在專線服務。「踹

的階段難免會遭遇創傷與挫折，每個人的

貢」少年專線不只傾聽、陪伴，更被賦予

心中都會有小小的傷痛，也許已經成為疤

支持、肯定、修復青少年內心寂寞、孤單

痕，但許多青少年可能正面臨遭遇到傷

以及需要被照顧的部分。

害，我們期待透過專線照顧這些孩子，讓

值日生之招募需要面試，初步瞭解其

他們透過訴說、被傾聽與陪伴，讓傷口慢

特質與服務動機，透過不斷的對話訓練，

慢癒合，發展出正向的力量，持續往成長

讓值日生找到屬於自己溝通的特色。更重

成熟的大人的路，往前邁進。

要的是持續專業培訓，強化值日生與青少

（本文作者：許慶玲為財團法人中華民國

年溝通、同理等知能訓練，降低值日生因

兒童福利聯盟文教基金會失蹤協尋組組

與青少年溝通過程遇到困難而無所適從。

長；謝文元為財團法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會失蹤協尋組社工員）

經營青少年專線並不容易，值日生必須了解青少年發展，面對青少年情緒快速

（本服務非常感謝公益彩券回饋金自 103

起伏也不能受其影響，仍需有耐心的與其

年開始補助部分經費，讓本服務得以延

通話。傾聽、陪伴是「踹貢」少年專線最

續。）

重要的目標，我們相信可以藉由電話服務

關鍵詞：青少年福利、社會工作、專線服務

模式、透過優勢觀點帶領青少年從不同的角度看待自己，從生活經驗中找到小小的

參考文獻王智弘（2007）。電話諮商之探討。台灣心理諮商通訊，208 期。網址： http://www.heart.net.tw/208-1.html，資料檢索日期：2017 年 4 月 19 日。宋麗玉（2008）。增強權能策略與方法:台灣本土經驗之探索。社會政策與社會工作學刊， 12(2)，123-194。資策會 FIND/經濟部技術處（2015），「資策會 FIND(2015)/服務創新體驗設計系統研究與推動計畫(3/4)」，網址： http://www.iii.org.tw/Press/NewsDtl.aspx?nsp_sqno=1560&fm_sqno=14 ，資料檢索日期：2017 年 3 月 15 日。

社區發展季刊

158 期

281

中華民國 106 年 6 月

一般論述

鄭麗珍（2003）。增強權能理論與倡導，載於宋麗玉、曾華源、施教裕、鄭麗珍編著，社會工作理論：處遇模式與案例分析，407-440。臺北：洪葉。 Egeland, B., Carlson, E, & Sroufe L. A. (1993). Resilience as process. Development and Psychopathology, 5, 517-528. Masten, A. S., Best, K. M., & Garmezy, N. (1990). Resiliency and development: Contributions from the study of children who overcome adversity. Development and Psychopathology, 2, 425-444. Masten, A. S. (2001).

Ordinary magic: Resilience processes in development. American

Psychologist, 56, 227-238 Werner, E. E., & Smith, R. S. (1992). Overcoming the odds: High risk children from birth to adulthood. Ithaca, NY: Cornell University Press.

社區發展季刊

158 期

282

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

長期照顧初級預防成本分析之初探嚴隆慶

體比例則為 92.31%，可見未來我國長期照

壹、研究背景與動機

護的需求將大量增加。這也意味著，老年伴隨少子女化及國人平均餘命延長，

人口擴增及壽命延長，受疾病的困擾及年

我國老年人口於 1993 年達 149 萬人，占總

齡增長引起的自然老化，對長期照護的需

人口比率超過 7%，成為高齡化社會，依據

求自然有所增加。然而，少子女化將造成

內政部統計查詢網（2016），截至 2016 年

未來青壯年人口趨減，影響家庭結構的改

11 月底，戶籍登記 65 歲以上人口達 308

變，致使全職的家屬照顧人力不足，對於

萬 9,843 人，占總人口約 13.13%。行政院

傳統的家庭照顧能量勢必有所削減而產生

經建會更推估我國老年人口將於 2017 年

衝擊（行政院，2015）。職是之故，高齡議

占總人口 14%以上，邁入高齡社會（老人

題之迫切性與重要性自不待言。

狀況調查報告，2009），臺灣儼然已成為世

為因應人口老化的問題，政府多年來

界人口老化最快速的國家之一。自 2012

陸續推動諸多相關政策，在內政部主導的

年至 2030 年間，估計 65 歲以上人口之比

社政體系方面，包括 1998 年推動「加強老

例在已開發國家將持續成長（ Jennifer,

人安養服務方案」、2000 至 2003 年推動「

Victoria & Howard, 2014）。另一方面，行

建構長期照護體系先導計畫」、2002 至

政院（2015）推估未來 50 年我國 5 歲以上

2007 年推動「照顧服務福利及產業發展方

之失能人數，於 2011 年為 668,933 人，其

案」等重大政策，並修訂「老人福利法」

中 65 歲以上老年人口為 407,267 人

及「社會福利綱領」等相關政策。在行政

（60.88%）；至 2030 年將達 1,174,071 人，

院衛生署主導的衛政體系方面，包括 1998

較 2011 年成長 75.51%，而 65 歲以上老年

至 2001 年推動「老人長期照護 3 年計畫」

人口占整體比例亦增加為 79.33%；至 2060

、2001 至 2008 年推動「全人健康照護計

年時我國 5 歲以上之失能人數將高達

畫（醫療網第四期與第五期計畫）、2009

1,966,339 人，而 65 歲以上老年人口占整

至 2012 年推動「新世紀健康領航計畫」等

社區發展季刊

158 期

283

中華民國 106 年 6 月

一般論述

相關政策。嗣後，行政院於 2007 年 4 月，

1994）所楬櫫之「活力老化（active ag-

核定我國「長期照顧十年計畫 1.0」（邱文

ing）」，其意為最適化老年人的健康、參與

達，2013），並於 2014 年 6 月公布「長期

及安全之過程，藉以增進長者生活品質，

照顧服務法」，旨在健全長期照顧服務體系

協助人們盡可能留存在其所享有的生活

提供長期照顧服務，確保照顧服務品質，

中，並有所貢獻於社會和經濟。我國於今

發展普及、多元及可負擔之服務，保障接

年推行「長期照顧十年計畫 2.0」，也承載

受服務者與照顧者之尊嚴及權益（全國法

此意涵之落實，有別於長期照顧十年計畫

規資料庫，2015），並將於今年施行。由此

1.0 之服務內容為照顧服務、居家護理、社

顯示，政府部門對於人口老化所衍生的健

區及居家復健、輔具租購與無障礙住宅改

康以及長期照顧問題相當重視，亦為我國

善、老人餐飲、喘息服務、交通接送、長

多年來重要推展的政策之一。故此，對老

照機構服務等八項，多為對失能者之照

人照顧服務議題之關注有其必要性。

顧；長期照顧十年計畫 2.0 更明確指出為

行政院衛生福利部（2016）指出，由

了減少失能照顧年數、壓縮失能期間，將

於我國整體人口結構快速趨向高齡化，慢

積極向前發展各類預防保健、健康促進等

性病與功能障礙的盛行率將急遽上升，相

減緩失能之預防性服務措施之理念，以減

對的失能人口也將大幅增加，使得長期照

輕家庭及社會之照顧及財務負擔（衛生福

顧需求人數也同步增加。同時因家庭的照

利部，2016）。

顧功能逐漸式微，使得個人與家庭的照顧

由此可見，長期照顧初級預防之推

壓力日益加重，進而連帶產生社會與經濟

動，將可讓年長者生活自理功能延長、延

問題，也為整體照顧體系及財務負擔等各

緩失能期間，營造長者、家庭、社會等三

個面向與層級帶來挑戰。易言之，伴隨失

贏之局面，具有極佳的正面效益。然而，

能人口不斷攀升，不僅為家庭帶來沉重照

筆者也因此產生疑問，從社會福利的角度

顧壓力，也讓整體社會對於失能者照顧產

而言，長期照顧提供初級預防服務，將有

生財務負荷。由此可見，高齡社會的來臨，

可預見的實益，但政府投注更多的創新服

對於人口老化的長期照顧策略，已不能夠

務，也意味著政府財務支出會增加，那麼

僅止於消極面的「失能照顧」，而是必須更

對於整體社會國家的經濟層面而言，投注

積極地採取「預防及延緩失能」、「失能者

於長期照顧初級預防，到底是有助於社會

能力回復與維持」等「向前延伸」之方向，

整體在長期照顧財務方面的減輕，抑或是

當年長者自我功能維持越佳，越能夠具備

增加社會整體在長期照顧成本支出的負

生活自理能力，則越不需要密集的照顧投

荷？爰此，筆者將以福利經濟學之成本分

入，對於家庭或社會而言，勢必帶來照顧

析方法，以實證角度來逐步檢視長期照顧

負荷之減輕，亦提升年長者自我生活品

初級預防之推動，將是甜美的果實抑或是

質。此概念係如同世界衛生組織（WHO,

包著糖衣的惡果？其對於整體社會的支出

社區發展季刊

158 期

284

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

成本而言，究竟是增加抑或減少？提出一

Gramlich（1990）、張四明（2001）及郭昱

個數量化與金錢化的觀點，對此理念之落

瑩（2007）針對成本效益分析之步驟與內

實提供剖析與政策參考。

涵進行說明：

一、選擇對的政策

貳、文獻探討

成本效益分析是一項測量政策影響資此部分主要針對成本分析的步驟進行

源分配的良好工具。但並非適合測量純粹

梳理，作為分析操作之基礎。有關成本分

分配影響，諸如一般稅收分配、漸進稅率；

析之步驟，將參考成本效益分析進行之。

也不適合分析所有權的問題，如返還土地

成本效益分析（cost-benefit analysis, CBA）

給原住民；亦不適合津貼問題與基本權問

最早見諸於二十世紀初期的美國水資源公

題等。相反地，成本效益分析卻能在許多

共工程計畫，而後逐漸推展運用至交通運

重要政策議題上提供有用建議，這些政策

輸計畫、健康衛生、環境保護等領域，並

包含硬體投資，如水壩、道路、國防、公

廣受諸國採用。其特色在於除了可將有形

共住宅；人的投資，如教育、健康、福利

的量化項目納入之外，亦可將無形的項目

改革、日間照顧；混合分配方案，如最低

也一併計入。成本效益分析逐漸成為一種

薪資、公共就業；農業津貼、徵收關稅、

決策制定的輔助工具，提供有用的數量化

管制市場等。

資訊協助政策形成之過程。然而，必須強

二、政策涉及的所有對象

調的是，成本效益分析僅為輔助政策決策者參考之工具，並非決策考慮之唯一因

在確認要測量的政策後，接著要問「此

素。我國於二十世紀後期也引入成本效益

項政策將會做什麼？誰會獲益或損失？為

分析之應用，隨著國家職能之擴張，如何

什麼？」。此階段應該要使政策的潛在影響

將有限的資源用在刀口上以發揮最高效

對象有所清晰，也需較具備創造力。換句

益，也越來越受公部門所重視，從硬體建

話說，此項議題牽涉到從誰的立場來考

設之公共政策到人群服務之公共政策，如

量，這些利害關係人的觀點應該優先被納

全民健保及國民年金等，皆可見成本效益

入考慮，但考慮誰的立場應該被納入，也

分析之運用（張四明，2001；郭昱瑩，

與偏好表達息息相關。理論上每一個人表

2007）。以下將針對成本效益分析之步驟

達的偏好都應獲重視，然而，實務上通常

進行介紹，惟本文主要為「成本分析」，是

只有合法居留者才列入考慮範疇。另外，

故將以成本效益分析當中的成本面向進行

社會上目前無法接納的偏好，以及未來世

說明，而不著重於效益分析之面向，在此

代的偏好是否要列入考慮等，也值得仔細

敘明。

審度。

有關成本分析之步驟，以下整理自社區發展季刊

158 期

285

中華民國 106 年 6 月

一般論述

五、敏感度分析(sensitivity analysis)

三、估價成本此步驟為選定各種政策影響的測量指

敏感度分析之目的在於帶入最大參數

標，實地進行估測工作，並以貨幣單位來

值與最小參數值於成本分析架構內，試圖

表示各種影響的金錢價值。一般而言，常

計算出最大影響值與最小影響值，以圈畫

將一項政策所需要的各種投入視為成本項

出方案影響的程度區間範圍。申言之，方

目，並以機會成本（opportunity cost）的概

案之中有少數幾項重要的變數，由於無法

念看待之，而人群投資方案的成本便是預

確定這些變數的影響，因此可帶入不同數

算成本。但也有少數例外情形，當政府作

值的變數，觀察變數在變動情況之下對最

為購買者足以影響市場價格，預算成本會

後結果產生如何的影響，也就是使用各變

比真實社會成本較為誇大。「就業」議題是

數的最樂觀值與最悲觀值分別衡量政策或

常被提起之問題，當政策鼓勵就業方案，

方案之成本，則可知哪些變數對於成本有

創造出暫時或永久的就業，這真的增加了

較大的影響，從而使風險降至最低或至可

整體就業嗎？抑或減低了另一部份的就業

容忍的程度。

呢？而非預算的方案，如管制，則又會有

六、進行決策

不同的測量問題。

前項步驟都分析完成，那麼最後一項

四、處理時間和不確定因素

步驟便會非常清晰明瞭。倘若是要進行成

大多數的公共投資計畫經常具有長遠

本效益分析，那麼獲益或損失的群體未予

的效果，而且所需的成本是發生在不同的

合理的分配權重（weight）的話，而只有

時間點上，為了要進行不同時間點之間的

找出方案的極大化效益，卻沒有顯現成本

成本比較，需要將不同時間點的成本折現

與效益之比值，那麼仍會陷入困境。然而

至相同時點，以建立一個共同比較之基

本文僅進行成本分析，是故僅針對成本之

準，這樣的過程稱之為「貼現程序」。故此，

間的差異進行比較。

在時間的因素影響下，此階段必須考慮如何選擇貼現率（discounting rate）。一般通

參、結果分析

常只處理預期範圍內的成本，但額外的風險變化會造成不確定性。貼現率之選擇在

以下將依照前述文獻探討之成本分析

理論上有二種不同看法，包含機會成本途

六步驟，進行長期照顧初級預防之整體社

徑，即透過機會成本估算來決定資源分

會成本比較分析。

配；另一為社會時間偏好途徑，乃以利率

一、選擇政策

來補償不同時間點之幣值。

在此階段，首先界定本文所選取之政社區發展季刊

158 期

286

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

策為「長期照顧初級預防」。「預防照顧」

必須強調「向前延伸」，即預防失能及延長

概念之興盛，是受到預防醫學、成功老化

年長者生活自理能力期間，減少其失能時

及健康老化等概念普及之影響。健康老化

間，並且延後入住機構之可能，以減少照

的重要政策內涵即包括：(一)老人是社會

顧依賴，降低家庭與社會所需投入之照顧

重要資產而非社會負擔，個人獨立自主是

與經濟成本。故此，筆者提出之研究假設

維持其尊嚴和社會整合的重要基礎；(二)

為「政府投注於長期照顧初級預防，對於

應關注健康不均等問題，並將社經因素及

社會整體成本支出而言，將會低於政府無

老人需求之異質性納入考量；(三)以「預

投注於長期照顧初級預防」。

防」為健康促進工作的重點。其所關注的

綜言之，本文比較之對象，方案一為

焦點是如何減緩老人生理功能退化，維持

「有初級預防」之長期照顧政策。本文界

個人自主以降低其對醫療照護及福利資源

定為長期照顧十年計畫 2.0 中，所強調之

的依賴，達到個人福祉與整體社會福祉提

創新「社區整體照顧模式」，藉由發展並整

升的雙贏（經建會，2009）。進一步申言，

合社區在地服務資源，以培植 A 級－「社

預防的概念可分為三個層次，包括初級預

區整合型服務中心」、擴充 B 級－「複合

防、次級預防及三級預防。「初級預防」是

型服務中心」，與廣佈 C 級－「巷弄長照

以尚可自主活動的老人為對象，提供生活

站」之服務體系。其中「巷弄長照站」，係

功能的維持、提升之相關預防活動，特別

為綿密化之基層據點，建置在最貼近年長

是提供老人的精神、身體、社會各方面的

者所生活的社區巷弄中，具備可近和便利

活動性維持與提升。「次級預防」乃針對可

之特色，使服務「看得到、找得到」，亦乘

能成為需支援、需照護狀態之高危險群老

載了主要提供年長者預防失能、延緩失能

人為對象，提供改善症狀、延緩支援的相

惡化與社會參與之向前延伸，強化社區初

關預防活動，以期早期發現、早期因應。「三

級預防功能之健康促進服務，亦為長期照

級預防」為針對已經是需支援、需照護狀

顧十年計畫 2.0 中所備受矚目的創新實施

態的老人為對象，提供需照護狀況改善及

之一。而方案二為「無初級預防」之長期

防止重度化的相關預防活動（莊秀美，

照顧政策，則界定為即將全面推行之長期

2013）。

照顧十年計畫 2.0 之前身的「長期照顧十

職是之故，本文將以比較「有初級預

年計畫 1.0」，其服務內涵為照顧服務、居

防」以及「無初級預防」之長期照顧政策，

家護理、社區及居家復健、輔具租購與無

進行二者之成本分析。本文立於此基礎，

障礙住宅改善、老人餐飲、喘息服務、交

並依前述對於我國長期照顧政策之發展，

通接送、長照機構服務等八項（衛生福利

係由於我國面臨人口老化之社會結構變

部，2016）。萃取其服務性質，主要以「對

遷，可預見失能照護需求者日增，因此長

失能者之照顧」及「失能後重建（

期照政策不可僅著重於失能者之照顧，也

rehabilitation）」之取向為主，並未強調積

社區發展季刊

158 期

287

中華民國 106 年 6 月

一般論述

極性之初級預防、向前延伸服務之理念，

早期介入，預防進一步的退化，抑或是功

倘對照前述的三等級預防而言，係指僅具

能維持、健康促進等，是故必然包含了老

有第三級的殘補式長期照顧政策。在成本

人與身心障礙者。當家中的被照顧者身體

分析的比較時間基準方面，以 2016 年為主

功能改善，無須密集的人力照顧，那麼家

，意即後續貼現率之計算，將換算至 2016

庭照顧者也就能夠從此政策中獲得照顧勞

年。在比較之場域方面，是以臺灣地區作

力負荷改變之效益，因此也是此方案的參

為探討。

與者之一。另外，當家戶內的被照顧者之身體功能改善時，所需要之照顧降低甚至

二、涉及的所有對象

無須，從供給－需求之角度而言，市場上

此階段應仔細考慮所有牽涉到政策相

的照顧需求降低，那麼對照顧人力的需求

關的一切利害關係人，其中又可進一步分

也會降低，因而聘僱於家庭中的外籍看護

為政策直接涉及的對象，即為「參與者（

工之需求量也將隨之變化。當外籍看護工

participant）」，以及政策未直接涉及之對象

輸入我國之需求減低，即外籍看護工之人

，但實質上這些對象亦間接參與到政策之

數減少，也意味著潛在的外籍看護工在要

一環。舉例而言，政策若是使用國民所繳

來到我國從事照顧工作前，需繳交給勞力

納之稅收作為預算支出，那麼即便該政策

仲介公司之仲介費能夠節省，這過程中也

並未直接影響到全體國民，而僅是影響到

涉及了潛在外籍看護工的成本改變，而外

一部份人，但全體國民皆為納稅者，該政

勞仲介的成本也將會循著外籍看護工移入

策支出之費用皆包含了納稅者所支出的稅

之減少有所牽動，因此也需將之納入。另

金成分，因此可謂是間接影響到了納稅人

一方面，當老年人或失能者之健康促進成

。對於這一群非直接參與方案之納稅者對

效越佳，所需要就醫及失能入住長期照顧

象，在此稱為「非參與者（nonparticipant

機構的機會或期間亦會降低，勢必也將衝

）」。將參與者及非參與者相加，即可視為

擊到長期照顧機構及醫院經營之成本，因

「社會整體（social）」（Kemper, Long &

此醫院及長期照顧機構也應納入參與者之

Thornton, 1984）。

中。再者，非參與者之部分，則為政府推

涉及長期照顧初級預防方案之利害關

行長期照顧初級預防方案所需要之預算經

係人，本文界定參與者之部分包含老人、

費，係由廣大納稅人所繳納之稅收支應，

身心障礙者、家庭照顧者、長照機構業者、

但因納稅人並非如同參與者直接受到政策

醫院、外籍看護工、外勞仲介等。理由係

之影響與衝擊，因此為間接參與，故歸屬

因長期照顧初級預防之服務對象，包含了

於非參與者。若將參與者和非參與者一併

尚可自主活動的老人，以及輕度失能者之

考量，則便是社會整體，如表 1 所示。

社區發展季刊

158 期

288

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

表1

長期照顧初級預防成本分析之初探

長期照顧初級預防政策涉及之對象

參與者(A) 1.老人 2.身障者 3.家庭照顧者 4.長照機構業者 5.醫院 6.外籍看護工 7.外勞仲介

非參與者(B) 納稅人（方案成本）

社會整體 A+B

資料來源：作者自行整理

構業者、醫院、外籍看護工、外勞仲介，

三、估價成本

而非參與者則包含納稅人。由於本文為初

關於成本的估價計算，學者周麗芳、

探性研究，對於某些面向的成本資訊取得

張佳雯、傅中玲、王署君（2001）指出，

管道有限，因而難以探知，故在此先針對

包含有直接成本與間接成本。前者為參與

較主要之影響因子進行探討，其餘無法獲

者所直接衍生的貨幣支出，如醫療費用；

取成本資料之因子則暫時略而不計，有待

後者則為參與者所耗費的非貨幣化資源價

未來更多相關資料之取得始得以補充。因

值，如生產力損失。進一步說明非貨幣支

此，諸如長期照顧機構、醫院、外勞仲介、

出的間接成本，常見的估算方法為人力資

身心障礙者等之經濟成本，在此先略而不

本法、願付價值法、替代成本法、機會成

計。而外籍看護工部分，儘管長期照顧初

本法。此外，常見的經濟成本估價方式，

級預防若減少失能人口，會衝擊造成我國

尚包含由下往上估計法與由上往下估計

外籍看護工輸入需求減低，因而減少外籍

法。前者係經由推算出參與者的經濟成

看護工至我國就業，致未進入我國就業者

本，再配合國內盛行率數據，進一步推估

便不需繳納給本國之外勞仲介業者費用。

出全國總體經濟成本；後者則是先掌握全

然而，外籍看護工願意跨海就業，或許是

國總支出的細項資料，再從中區離出要探

受到原生國所在家庭之經濟壓力所驅使，

討之標的項目。二者相較之下，由上往下

在當今全球化時代，照顧工作儼然已成為

估計法在資料取得與統計方面皆相當困

Isaksen、Devi 與 Hochschild（2008）所提

難，鮮少受採用。因此本文亦主要以由下

出之「全球照顧鏈（global care chain）」，

往上估計法進行成本估價，並配搭非貨幣

意即，即便外籍看護工未至我國就業，其

化之間接成本估算方法。

尚可至他國就業，因此仍需繳交仲介費，

在上一步驟所列出的長期照顧初級預

成本支出是為必然，惟我國與他國之仲介

防政策涉及之對象，在參與者部分，包含

費差距，便是外籍看護工的成本變化，但

老人、身心障礙者、家庭照顧者、長照機

此部分資料取得不易，因此在本文亦暫且

社區發展季刊

158 期

289

中華民國 106 年 6 月

一般論述

不計。總的來說，本文接下來針對老人、

使用次數愈多。另外，陳伶珠與黃源協

家庭照顧者與納稅人之成本估價進行計

（2007）探討身心障礙老人的健康狀況與

算。

需求時，亦指出身心障礙老人相較於一般

在老人與家庭照顧者的成本方面，參

老人，因其健康狀況較差，故醫療利用也

酌吳宗昇、周宗穎、張抒凡（2013）與張

較高。據此，藉由前揭文獻提供之論據得

抒凡（2013）分析社會創新方案的社會投

以推論出，「無失能的老年人相較於有失能

資報酬率研究中，提及財務代理指標之例

的老年人，無失能者的門診就醫次數會較

舉。筆者界定長期照顧初級預防政策對老

低」之方向性。然而，由於國內目前有關

人帶來之成本包含看診就醫及入住長照機

看診次數的相關統計資料，尚缺乏針對健

構期間之變化，惟並非所有指標數據皆有

康老人與失能老人，抑或有長期照顧初級

2016 年之最新資料，因此筆者以可取得之

預防介入與無長期照顧初級預防介入的老

最新數據做為參考指標。茲將採取的數量

年人之 1 年看診次數的細部化統計數據，

化指標分述如下：

但依據王雲東（2005）及陳伶珠與黃源協

1.2016 年 11 月我國老年人口數為

（2007）所指出健康老人及失能老人在醫

3,089,843 人（內政部統計查詢網，2016）。

療就診使用情形差異上之方向性，即健康

2.我國 65 歲以上人口健保門診（含急

老人的醫療就診次數會較失能老人為低。

診）就診率為 95%（衛生福利部，2011）。

是故，筆者就此方向性進行假定，以國人

3.國人 1 年平均看診 15 次（聯合影

1 年平均看診次數為 15 次作為無長期照顧初級預防（方案二）之基礎，而有長期照

音，2016）。

顧初級預防（方案一）之老年人的 1 年看

4.單次門診自付額以 360 元計（作者

診次數應會低於此數值，但囿於目前尚缺

自行整理）。 5.我國 65 歲以上人口有 1.66%住在長

乏相關統計指出會降低多少之程度，因此為避免本文過度高估二者差異，影響成本

照機構內（內政部統計查詢網，2012）。 6.住長照機構費用每人每月以 30,000

分析結果遭受膨脹，因此筆者採保守推估，將有長期照顧初級預防（方案一）介

元計（作者自行整理）。

入的老年人之 1 年看診次數推估假定為 14

首先探討有長期照顧初級預防（方案一）介入與無長期照顧初級預防（方案二）

次，作為回應既有文獻指出，健康老人醫

介入，於老人就醫看診上之成本計算。依

療就診次數會低於失能老人就診次數之情

據王雲東（2005）以健康資本模型分析臺

形。依據以上數量化指標，可計算出有長

灣地區社區老人醫療服務使用率之影響因

期照顧初級預防（方案一）與無長期照顧

素指出，身體功能愈健康的老人，其醫療

初級預防（方案二），在老人就醫看診上的

就診服務的使用次數會愈低。反之，若老

成本為「就醫老人 1 年看診次數之自付總

人身體功能健康狀況愈差，則就診服務的

額」：

社區發展季刊

158 期

290

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

間 (一)方案一

=3,089,843×0.0166×30,000×12 =18,464,901,768（元）

老年人口數×65 歲以上人口健保門診

另一方面，在家庭照顧者的經濟成本

就診率×有長期照顧初級預防介入的老年人 1 年看診次數推估×單次門診自付額

計算上，本文假設有長期照顧初級預防之

=3,089,843×0.95×14×360

介入，則老人能夠維持自主及自理功能，

=14,794,168,284（元）

因而無須家庭照顧者密集介入，是故家庭照顧者得以外出就業，因而無需付出照顧

(二)方案二

機會成本。反觀無長期照顧初級預防之介

老年人口數×65 歲以上人口健保門診

入，因居住在家中之失能老人需要有人全

就診率×無長期照顧初級預防介入的老年

時照顧，因此家庭照顧者所付出的機會成

人 1 年看診次數推估×單次門診自付額

本便是無法外出就業之薪資獲取，在此以

=3,089,843×0.95×15×360

每月最低工資採計。茲將採取的數量化指

=15,850,894,590（元）

標分述如下： 1.我國 65 歲以上人口失能率為 2.98%

再者，計算有長期照顧初級預防（方案一）與無長期照顧初級預防（方案二），

（衛生福利部，2016）。 2.2016 年底我國每月最低工資為

在老人入住長期照顧機構的成本。有初級

20,008 元（勞動部，2016）。

預防介入之老人入住機構期間，參酌北歐國家之數據，以 1 個月保守計算，而無初

依據以上數量化指標，可計算出有長

級預防介入之老人入住長期照顧機構期

期照顧初級預防（方案一）與無長期照顧

間，則以 12 個月計算，計算出之金額為「所

初級預防（方案二），在家庭照顧者的機會

有入住機構之失能老人 1 年所需花費」：

成本為「居住在家中的失能老人之家庭照顧者無法外出就業之 1 年薪資」：

(一)方案一 (一)方案一

老年人口數×65 歲以上人口住在長照

由於老人能夠維持自主及自理功能，

機構之比例×住機構每月收費×住機構期

因而無須家庭照顧者密集介入，是故家庭

間

照顧者得以外出就業，機會成本為 0。

=3,089,843×0.0166×30,000×1 =1,538,741,814（元）

(二)方案二 (二)方案二

老年人口數×65 歲以上人口非住在長照機構內之比例×65 歲以上人口失能率×

老年人口數×65 歲以上人口住在長照

每月最低工資×1 年的月數

機構之比例×住機構每月收費×住機構期社區發展季刊

158 期

291

中華民國 106 年 6 月

一般論述

=3,089,843×(1-0.0166)×0.0298×20,008

種方案之間的數值後，便可進行社會整體

×12

成本之估算。社會整體成本估算方式乃將 =3,089,843×0.9834×0.0298×20,008×12

上述計算的個別方案之所有成本，包含參

=21,740,413,776（元）

與者及非參與者之可計算成本，進行加

在估價完參與者之成本後，接著進行

總，即可得出社會整體成本，如表 2 所示。

非參與者成本之估算。本文界定之非參與

方案一的社會整體成本為 32,558,910,098

者為納稅人，係因其所繳納之稅金，亦將

元，方案二之社會整體成本為

使用於政府之長期照顧政策預算當中。為

70,340,210,134 元，將方案一與方案二之社

使成本項目之名稱與意涵能夠一目瞭然，

會整體成本相減，所得到之成本差異則為

筆者將納稅人改以「方案成本」稱之。有

-37,781,300,036 元，意即有初級預防之長

關方案成本之估價，本文採用政府在長期

期照顧政策之社會整體成本支出，較無初

照顧政策所支出的預算。我國長期照顧十

級預防之長期照顧政策更為成本低廉。然

年計畫 1.0 之服務內容為照顧服務、居家

而，此階段猶不可遽下定論，因為尚未進

護理、社區及居家復健、輔具租購與無障

行下一步驟之貼現程序，是故仍待進一步

礙住宅改善、老人餐飲、喘息服務、交通

計算使得加以討論。

接送、長照機構服務等八項，多為對失能

四、處理時間和不確定因素

者之照顧；而長期照顧十年計畫 2.0 始明確指出為了減少失能照顧年數、壓縮失能

由於成本是發生在不同的時間點上，

期間，將積極向前發展各類預防保健、健

為了要進行不同時間點之間的成本比較，

康促進等減緩失能之預防性服務措施之理

需要將不同時間點的成本貼現至相同時

念。故此，筆者以衛生福利部（2007）之

點，以建立一個共同比較之基準。本文預

長期照顧十年計畫 1.0 於 2016 年之預算為

估有長期照顧初級預防介入，實施 5 年的

14,284,000,000 元作為無長期照顧初級預

影響，並且將金額換算至 2016 年之基線。

防（方案二）之方案成本；而衛生福利部

貼現率採 2016 年通貨膨脹率總指數 1.7%

（2016）之長期照顧十年計畫 2.0 於 2017

（行政院主計總處，2016）。由於方案二的

年之預算為 16,226,000,000 元作為有長期

金額數值已是 2016 年之幣值，因此無須進

照顧初級預防（方案一）之方案成本。

行貼現程序，故僅有方案一需要進行貼現

而在不可計算之成本方面，筆者界定

程序，並且可以預見，由於貼現率是採通

老人的不可計算成本包含長期照顧初級預

貨膨脹率，因而 5 年後之金額貼現至 2016

防之有無，對於其自我價值感及身心安適

年，其數額將會較 2016 年為多。

感之變化。在家庭照顧者方面，則是心理

有關貼現的計算公式為：「各項成本×

照顧壓力負荷之改變。在討論參與者及非

（1+通貨膨脹率）5」。將表 2 的方案一可

參與者的可計算成本與不可計算成本於二

計算成本帶入公式後，方案一的參與者及

社區發展季刊

158 期

292

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

非參與者之成本變為，老人 1 年看診就醫

貼現前更大。貼現後之方案一與方案二的

成本 16,095,160,771 元、老人入住長期照

社會整體成本差異為-34,918,084,166 元，

顧機構 1 年成本 1,674,058,075 元、家庭照

如表 3 所示。儘管二個方案之間的社會整

顧者機會成本仍為 0、方案成本

體成本差異較前一步驟為少，但仍然可見

17,652,907,122 元。將貼現後的方案一可計

方案一，即有長期照顧初級預防介入的社

算成本加總後得出貼現後的社會整體成本

會整體成本支出，較無長期照顧初級預防

為 35,422,125,968 元。如同前述，貼現後

之社會整體成本支出為少。

之金額因為通貨膨脹，因此成本金額較未

表2

有與無長期照顧初級預防政策之成本估價方案一(有) 可計算成本(元)

不可計算成本

參與者老人價值感、 14,794,168,284 身心安適感看診就醫 1,538,741,814 入住長照機構家庭照顧者照顧負荷 0 機會成本非參與者 16,226,000,000 方案成本 32,558,910,098 社會整體成本差異(方案一減方案二)

方案二(無) 可計算成本(元) 不可計算成本價值感、 15,850,894,590 身心安適感 18,464,901,768 照顧負荷 21,740,413,776 14,284,000,000 70,340,210,134 -37,781,300,036

資料來源：作者自行整理

表3

長期照顧初級預防政策之成本貼現方案一(有) 可計算成本(元)

方案二(無) 不可計算成本可計算成本(元)

參與者老人價值感、 16,095,160,771 身心安適感看診就醫 1,674,058,075 入住長照機構家庭照顧者照顧負荷 0 機會成本非參與者 17,652,907,122 方案成本 35,422,125,968 社會整體成本差異(方案一減方案二)

不可計算成本

價值感、 15,850,894,590 身心安適感 18,464,901,768 照顧負荷 21,740,413,776 14,284,000,000 70,340,210,134 -34,918,084,166

資料來源：作者自行整理

社區發展季刊

158 期

293

中華民國 106 年 6 月

一般論述

人

五、敏感度分析

年看診就醫之成本變為

20,700,782,824 元，老人入住長期照顧機構

敏感度分析在於帶入最大參數值與最

1 年之成本變為 2,153,088,940 元，家庭照

小參數值於成本分析架構內，試圖計算出

顧者之機會成本仍為 0 元，將參與者及非

最大影響值與最小影響值，以圈畫出方案

參與者之成本加總，社會整體成本變為

影響的程度區間範圍。考慮我國人口結構

40,506,778,886 元。方案二的可計算成本

老化之趨勢，隨著老年人口成長，運用於

上，老人 1 年看診就醫之成本變為

長期照顧的預算成本也將會越多。是故，

22,179,410,169 元，老人入住長期照顧機構

依據國家發展委員會（2016）之人口推估，

1 年之成本變為 25,837,067,285 元，家庭照

以 2016 年為基準之後推 5 年，即為 2021

顧者之機會成本變為 30,420,336,950 元，

年的我國 65 歲以上老年人口數，高推估及

將參與者及非參與者之成本加總，社會整

低推估皆為 3,974,000 人。因此將 2021 年

體成本變為 92,720,814,404 元。最後將方

推估之老年人口數帶入第三步驟及第四步

案一之社會整體成本與方案二之社會整體

驟，二種方案涉及參與者人數的成本項目

成本相減，成本差異為 -52,214,035,518

中，並將金額貼現至 2016 年之幣值，計算

元，如表 4 所示。此數值代表之意義為，

出最終具備敏感度分析的社會整體成本差

經過貼現程序及敏感度分析，皆指出有長

異，始稱完整的成本分析運算過程。

期照顧初級預防介入，較無長期照顧初級預防介入，社會整體的成本付出是較低的。

據此，在方案一的可計算成本上，老

表4

長期照顧初級預防政策之敏感度分析方案一（有）方案二（無）可計算成本（元）不可計算成本可計算成本（元）不可計算成本

參與者老人價值感、 20,700,782,824 身心安適感看診就醫 2,153,088,940 入住長照機構家庭照顧者照顧負荷 0 機會成本非參與者 17,652,907,122 方案成本 40,506,778,886 社會整體成本差異(方案一減方案二)

價值感、 22,179,410,169 身心安適感 25,837,067,285 照顧負荷 30,420,336,950 14,284,000,000 92,720,814,404 -52,214,035,518

資料來源：作者自行整理

社區發展季刊

158 期

294

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

六、決策討論

長期照顧初級預防成本分析之初探

肆、結語

依據前項各階段之分析結果顯示，有長期照顧初級預防介入之社會整體成本支

本文特色在於以福利經濟學角度，以

出，低於無長期照顧初級預防介入之社會

數量化與價格化的觀點，剖析長期照顧初

整體成本支出。易言之，長期照顧初級預

級預防對社會整體成本影響之變化。本文

防能夠降低社會整體成本，並且節省之成

發想於長照 2.0 即將全面推動，當中強調

本費用卓著。此結果提供之政策意涵為，

「向前延伸」的健康促進及失能延緩等積

伴隨我國人口老化及少子女化，我國於

極性預防服務。然而，從諸多文獻及政府

2017 年起，老年人口將大於幼年人口（國

官方之報告書，大多從概念性或片斷性的

家發展委員會，2016），即呈現人口逆成長

文字描述，以及社會福利角度切入，強調

，也將伴隨著未來勞動力人口之短缺。在

長期照顧初級預防之重要性或預期效益，

當前國際人口轉型趨勢之下，「活力老化（

乏有經濟觀點的價格化論證與實證。本文

active aging）」、「健康老化（healthy aging

因而嘗試從成本分析之概念，對長期照顧

）」、「生產力老化（productive aging）」等

初級預防之投注是灌入一股活水，抑或潑

理念之推廣與風行，也支持著老人健康促

出一缸水，提出分析架構。分析結果也為

進及預防失能之目標。此外，對於「健康

長照 2.0 的政策方向提供支持性之證據，

促進」之意涵，必須注意的是，並非僅有

驗證初級預防之介入，對於社會整體成本

老年人才需健康促進，換言之，健康促進

確實有所降低。此外，從金錢化的角度進

不能留待進入老年階段才開始受重視，而

行政策分析，也有助於向社會各界進行交

是必須從個人更早期之前的生命階段開始

代，展現政策之責信（accountability）。責

便注重。易言而論，健康促進必須融合「

信的概念包含層級責信、專業責信、法律

生命歷程觀點（life course perspective）」，

責信、政治責信（劉淑瓊，2008），所涉及

在人生的早期階段便介入。是故，筆者建

的內外利害關係人，涵納了社會全體各層

議，政府制定政策宜有全盤與遠見之考量

面。社會是多元分工的，並且存在著各種

，並應加強跨部會合作。對於長期照顧健

不同之專業，有言道「隔行如隔山」，對於

康促進，在個人生命歷程的早期階段，應

並非熟諳長期照顧領域，或是社會福利的

由國民健康署加強推動全民健康促進與運

各界人士，也許需要投注更多的精力與註

動保健等政策，提供未失能者之健康促進

解始得以用社會福利或長期照顧之學術專

與維持，待個人年老體衰，步入失能階段

業語言加以交流互動，但透過研究設計與

，才銜接長期照顧三階段服務，以彰顯長

分析的數量化方式呈現資料，則有助於各

期照顧初級預防政策之意涵，並對於社會

層面對象之理解與溝通，並且更添說服

整體財政負擔的減緩有所助益。

力。最後，本文為初探性之研究分析，囿

社區發展季刊

158 期

295

中華民國 106 年 6 月

一般論述

於部分量化數據取得不易，因此不足之處

碩士生）

有待未來後續更多研究資料加以充實。

關鍵詞：長期照顧、初級預防、健康促進、成本分析

（本文作者為國立臺灣大學社會工作學系

參考文獻內政部統計查詢網（2012）。老人長期照顧、安養機構概況。取自 http://statis.moi.gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=220&ym=9700&ymt=10100&kind=21&typ e=1&funid=c0420101&cycle=43&outmode=0&compmode=0&outkind=1&fldspc=0,3,& cod00=1&cod10=1&rdm=eVhllrXl%E4%BB%A5%E5%8F%8Ahttp://www.moi.gov.tw/ stat/news_content.aspx?sn=7230 內政部統計查詢網（2016）。人口年齡。取自 http://statis.moi.gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=220&ym=10500&ymt=10500&kind=21&ty pe=1&funid=c0110201&cycle=41&outmode=0&compmode=0&outkind=1&fldlst=1001 &cod00=1&rdm=iimUgiai 內政部統計處（2009）。老人狀況調查報告。臺灣：內政部統計處。王雲東（2005）。臺灣地區社區老人醫療服務使用率影響因素之研究－一個健康資本模型應用的初探。社區發展季刊，110，216-230。行政院（2015）。人口政策白皮書。取自 http://www.hnantun.taichung.gov.tw/public/Attachment/102110/512141659192.pdf 行政院主計總處（2016）。最新統計指標－消費者物價指數年增率。取自 https://www.dgbas.gov.tw/point.asp?index=2 行政院衛生福利部（2016）。長期照顧十年計畫 2.0（106~115 年）（核定本）。取自 http://www.mohw.gov.tw/CHT/LTC/DM1_P.aspx?f_list_no=976&fod_list_no=0&doc_no =55616 吳宗昇、周宗穎、張抒凡（2013）。公益創投的嘗試與探索：公益 2.0 案例的 SROI 成效評估。社區發展季刊，143，95-127。周麗芳、張佳雯、傅中玲、王署君（2001）。探究臺灣地區老人失智症經濟成本。國立政治大學學報，82，1-25。邱文達（2013）。衛生福利的融合縱效－長期照護的前瞻。研考雙月刊，35(2)，123-130。長期照顧服務法（2015 年 6 月 3 日）。國家發展委員會（2016）。中華民國人口推估（105 至 150 年）。取自 http://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=84223C65B6F94D72

社區發展季刊

158 期

296

中華民國 106 年 6 月

嚴隆慶

長期照顧初級預防成本分析之初探

張四明（2001）。成本效益分析在政府決策上的應用與限制。行政暨政策學報，3，45-80。張抒凡（2013）。如何評估社會企業的績效？社會創新方案的 SROI 評估。天主教輔仁大學社會學系碩士班碩士論文。莊秀美（2013）。預防照顧的概念及其相關課題。社區發展季刊，141，187-202。郭昱瑩（2007）。成本效益分析。臺北市：華泰文化。陳伶珠、黃源協（2007）。身心障礙老人的健康狀況與需求—以南投縣為例。長期照護雜誌，12(1)，42-56。勞動部（2016）。基本工資之制訂與調整經過。取自 http://www.mol.gov.tw/topic/3067/5990/13171/19154/ 經建會（2009）。健康老化政策新思維【新聞稿】。取自 http://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=C90548F2DB23E8B9&sms=AB593F5AE 64A02BE&s=FA5FAE96953B05EC 劉淑瓊（2008）。績效、品質與消費者權益保障－以社會服務契約委託的責信課題為例。載於官有垣、陸宛蘋、陳錦棠（主編），非營利組織的評估：理論與實務（333-363 頁）。臺北市：洪葉文化。衛生福利部（2007）。我國長期照顧十年計畫摘要本（核定本）。取自 http://www.mohw.gov.tw/CHT/DONAHC/DM1_P.aspx?f_list_no=581&fod_list_no=140 3&doc_no=3412&rn=1781597157 衛生福利部（2011）。全民健保醫療統計。取自 http://www.mohw.gov.tw/cht/DOS/DisplayStatisticFile.aspx?d=13680 聯合影音（2016 年 3 月 17 日）。國人愛看診 4.7 萬人年燒健保 39 億【新聞群組】。取自 https://video.udn.com/news/458304 Gramlich, E, M. (1990). A Guide to Benefit-Cost Analysis. NJ: Prentice Hall. Isaksen, L, W., Devi, S, U. & Hochschild, A, R. (2008). Global Care Crisis: A Problem of Capital, Care Chain, or Commons? American Behavioral Scientist, 52 (3), 405-425. Jennifer, M, O., Victoria, A, V. & Howard, H. (2014). tion in the United States. (Rep. No. P25-1140).

An Aging Nation: The Older PopulaU.S.: Census Bureau.

Kemper, P., Long, D. A. & Thornton, C. (1984). A Cost-Benefit Analysis of the Supported Work Experiment. In The National Supported Work Demonstration edited by Robinson Hollister, Peter Kemper, and Rebecca Maynard, the University of Wisconsin Press,1984. World Health Organization. (2002). Active Ageing: A Policy Framework. (WHO/NMH/NPH/02.8). Retrieved from http://www.who.int/ageing/publications/active_ageing/en/ 社區發展季刊

158 期

297

中華民國 106 年 6 月

一般論述

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察陳宥蓁

因此，儘管各國許多組織為提升組織效能

壹、前言

而進行全面品質管理、規模縮減及組織改文化是一種抽象的概念，但卻因文化

造等變革，然而大多數結果均成效不彰，

具有強烈的影響力，而在社會和組織中形

甚至每下愈況，其後針對一百多個組織所

成一股力量。若無法瞭解這股力量的運

進行之實證研究，發現最常歸咎的失敗原

作，則將身受其害（Schein, 2010）。基於

因是忽視組織文化（Cameron & Quinn,

組織文化是組織全體共同抱持及傳承的價

2011; Gambi, Gerolamo, & Carpinetti, 2013

值、信念和態度，同時反應在組織成員的

）。若組織的基本價值不變，所執行的變革

外顯行為，對於仰賴大量人力輸送社會福

將只停留在表面且無法持久（Cameron &

利服務的非營利組織而言，洞悉自身理想

Quinn, 2011）。

性組織文化的型塑機制，進而採取切合組

國內在高齡化及社會福利需求漸增的

織使命與宗旨之方向性與策略性管理，將

趨勢下，社福型非營利組織所擔負之服務

有助於組織在資源有限且持續變遷的環境

輸送角色也更形舉足輕重（林淑馨，

中，順利解決內外部的新問題與挑戰，更

2008）。同時，在面臨多年經濟不佳的情況

具效能地執行及推展各項服務與目標，朝

下，社福型非營利組織為了謀求生存和發

向永續經營。

展，莫不卯足全力積極爭取各項社會資

由於 1980 年代經濟全球化開始盛行

源。然而，非營利組織的存在不以利潤為

，加速了國際競爭，企業雖獲得更多機遇

目標，而是以使命為導向，而使命乃是自

，卻同時面臨前所未有的挑戰。許多企業

組織的文化與價值所反映出之組織角色與

期望變革與創新能夠促進組織的成長，殊

責任。因此，社福型非營利組織在關切組

不知文化在創新的過程中扮演著關鍵的角

織所擁有的有形資源時，更應重視承載著

色（Turró, Urbano, & Peris-Ortiz, 2013）。

組織之內隱價值及外顯行為的重要資產--

社區發展季刊

158 期

298

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

人--所形成之組織文化此一無形資源，故

價值、信念與態度所形成之基本假定。因

組織文化實與高人力需求之社福型非營利

此，在社會科學領域的實證主義（

組織存在密切的關係。

positivism）、詮釋社會科學（interpretive

雖說組織文化是抽象的，然而它在組

social science）、與批判社會科學（critical

織中所產生的影響卻是具體的。而且，在

social science）三大研究取向中，本研究屬

長期的組織發展過程中，組織文化並非是

於詮釋社會科學，目的是在發展對社會生

靜態的存在，而是呈動態的內涵消長，可

活的瞭解，以及發現在自然狀況下的人們

加以控制、管理與改變（吳萬益、林志成、

如何建構意義（朱柔若譯，2000），而非

傅貞夙，2006）。因此，本研究藉由探究社

強調人類一切事物都可以科學方法觀察之

福型非營利組織型塑理想性組織文化之實

實證主義，抑或透過辯證達到意識層面真

務作法為何？及其理想性組織文化之類型

實的批判社會科學（林淑馨，2010）。故本

為何？來瞭解社福型非營利組織如何型塑

研究適用質性研究方法。以下說明本研究

理想性組織文化，以期供學術領域補充及

方法：

加強社福型非營利組織之組織文化相關研

一、文獻分析法

究文獻，並供有關之實務界參考，藉以喚起或強化社福型非營利組織對自身組織文

研究是許多研究者相互分享研究成果

化樣貌之意識，進而加以檢視與管理，俾

並共同追求知識的集體努力，在此過程

利組織內不同層面的溝通和各種組織學

中，今日的研究往往是建立在昨日研究的

習、發展及變革的規劃與執行，以強化社

基礎上（朱柔若譯，2000）。藉由文獻的

福型非營利組織之運作成效與影響。

回顧，研究者可瞭解該研究領域的主要研究議題、研究方向、研究現況以及研究成果與不足，從而選擇可行的研究方法，並

貳、研究方法

釐清研究問題的價值與呈現出自身研究的研究方法應該根據具體的研究問題與

重要性和差異性，與先行研究有所區隔（轉

研究目的而定（陳向明，2002）。因此，基

引自林淑馨，2010）。針對某一研究主題完

於前述之研究問題與研究目的，本研究旨

成有系統的文獻回顧之後，研究者也必須

在探究組織文化與組織現象之因果關係，

就其研究的主題概念、相關理論進行具整

藉由描述組織文化的目的及其動態形成過

體性且有系統、有秩序的資料蒐集、整理、

程，來理解組織文化對組織發展的潛在影

解釋與批判性的分析，來瞭解研究的背

響。此影響在組織中為非正式且非結構化

景、理論和實際現況，並據以建構適合自

之歷程與關聯，研究者須在研究對象之機

身研究主題的理論架構（林淑馨，2010）。

構中進行自然場域的觀察及訪問，以期實

為探究本研究之研究問題的回答，研

地參照及切實瞭解組織成員已內化之核心

究者首先透過檢閱與組織文化相關之國內

社區發展季刊

158 期

299

中華民國 106 年 6 月

一般論述

證，並進行實證分析。

外學術期刊論文及專書、碩博士論文、政府及非營利組織相關網站，廣泛熟悉及深入瞭解與本研究主題有關之既有研究面向

參、組織文化的意涵

與結果，以確定與先行研究有所區隔之研究方向，並建構出適合本研究之理論架

組織文化的概念在文獻中曾以多種觀

構。之後再經由持續多方蒐集資料和閱

點加以定義，至今尚未有統一的說法

讀，整理與社福型非營利組織及組織文化

（Madu, 2012）。Cameron（2008）認為組

型塑相關之概念和理論，進行論述與分

織文化的二大研究領域基礎在於社會學

析，以期對社福型非營利組織之理想性組

（例如：組織具有文化）與人類學（例如：

織文化的類型、內涵與形成機制能深入認

組織即是文化）二方面。這二個領域各自

識與瞭解，進而在此研究領域上有所延

發展出兩種不同的研究途徑，分別是功能

伸，完成有信度的研究。

研究途徑（functional approach）（例如：文化出自於集體行為）及符號語言研究途徑

二、深度訪談法

（semiotic approach）（例如：文化存在於

訪談研究法乃是研究者尋訪和研究主

個人的詮釋與認知）；功能研究途徑認為研

題相關的被研究者，並且透過當面或電話

究者及管理者能夠辨別各種組織文化之間

等溝通工具，與其交談和詢問的一種研究

的不同、能夠改變文化，以及能夠完全根

方法，強調透過與被研究者之言語交談，

據經驗來測量文化，而符號語言的研究觀

瞭解其想法、觀點與深層的看法，藉以蒐

點則認為組織中存在的，除了文化之外別

集第一手資料（林淑馨，2010）。在結構式、

無他物，當組織成員不論何時遇到任何組

半結構式及無結構式訪談類型中，本研究

織現象時，該員即經歷了組織文化。然而

採用半結構式訪談，以透過具一定控制作

國內外有許多學者均以無形、內隱的意涵

用但相對開放的訪談大綱，讓訪談對象能

對組織文化的定義提出看法，其釋義角度

積極參與並清楚表達其對提問的主觀理解

大致可分為動態觀點與靜態觀點；動態觀

與看法。由於本研究須自訪談對象的陳述

點認為組織文化乃由組織成員持續學習，

觀點探索其蘊含的意義，以理解其所述經

根據集體累積之經驗內化而成，而靜態觀

驗的本質，故選擇能提供受訪者更多表達

點則認為組織文化即是組織中所存在的價

空間之深度訪談法做為研究方法。因此，

值、信念及行為準則。因此以下根據前述

本研究根據研究問題，將之具體化並擬訂

Cameron 所提之功能研究途徑與符號語言

一份訪談提綱，藉由面對面訪談社福型非

研究途徑來區分並說明組織文化的概念：

營利組織之管理階層組織成員，獲得其對

一、動態之功能研究途徑

該組織真實情境中組織文化型塑過程的看法及觀點，以與相關文獻與理論交叉驗社區發展季刊

158 期

在諸多組織文化的不同定義當中， 300

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

Schein 所提出之以下解釋咸認為最具綜合性，並與 Robbins 和 Wallach 等多位研究者（Schein, 1992；廖述賢、吳啟絹、胡大謙、

肆、組織文化的型塑

樂薏嵐，2008；謝明哲、李瑞興，2009；

看待文化不應依個人的道德觀作判

薛雅文、賴志峰，2013）對組織文化之主

斷；文化没有好壞之分，它只是存在而已

要詮釋不謀而合：

（Robbins, 1993）。組織文化亦然；它存在

群體在解決其外在適應（ external

於組織之中，對外形成與其他組織間之差

adaptation）與內部整合（internal in-

異性，對內照應與組織目標之一致性，因

tegration）的問題時，學得的一組共享

此組織文化可據以衡量適合組織與否，而

的基本假定，因為它們運作的很好，

不適給予優劣之判斷。

而被視為有效，因此傳授給新成員，

根據組織文化相關論述觀之，組織文

做為當遇到這些問題時，如何去知

化是否易於型塑、改變或管理，尚無定論。

覺、思考及感覺的正確方法（Schein,

有論述認為組織文化的形成不但受到組織

2010: 18）。

歷史傳統與長期組織經驗累積的影響，且

由此觀之，組織文化是隨時在我們周

成員的基本假定乃根深蒂固、鮮受質疑的

圍的動態現象，經由我們與他人的互動不

深層架構，不易塑造或改變，至於是否能

斷地制定與創造（Schein, 2004）。

被管理，仍多所爭議（轉引自陳慧芬， 1998）。另一方面，Schein 則認為組織文化

二、靜態之符號語言研究途徑

是可加以改變的，並建議文化變革並非直

不同於功能研究途徑對組織文化的定

接從舊典範變化到新典範，而是在其轉折

義在於強調其形成的動態過程，Gardner

歷程中應依循一個重要的指導原則：不要

、Lahiry、田尾雅夫、許士軍等多位學者

直接對抗文化、也不要只將焦點著眼於消

（彭德中譯，1990；Lahiry, 1994；林淑

除「文化阻力」，而是要訴求與強化更高階

馨，2001；Cameron, 2008；梁榮輝、陳建

的「文化助力」，來削弱「文化阻力」。因

壕，2005；吳萬益等人，2006；謝明哲、

為直接對抗或改變基本假設，是件非常不

李瑞興，2009；岑淑筱、林佳穎，2010）

容易的事，畢竟文化之所以為文化，就是

認為組織文化的意涵乃指存在於組織成員

因為過去的種種經驗皆驗證它們的有效性

中共有且共享的價值觀、信念與行為準則

（轉引自林于荻、王思峰、陳禹辰，2004）。

。它是一套引導及約束行為的結構、常規

當文化從組織的層面或組織中群體的

、準則與規範（Schein, 1992; Schein, 2004

層面來觀察，文化如何被創造、深植、進

），可供識別一個組織與其他組織之不同（

展和利用，以及如何約束、穩定與提供架

Denison, 1984；陳慧芬，1998；岑淑筱、

構和意義給群體成員，都將顯而易見

林佳穎，2010；Madu, 2012）。

（Schein, 2004）。以下依前述二層面分別

社區發展季刊

158 期

301

中華民國 106 年 6 月

一般論述

的，且必然反映出一個準確的實像－團體

論述組織文化之型塑：

成員將傾向遺忘原先的不確定及其衍生針

一、組織層面

對該價值的爭論與反對。」簡言之，只要

林家五、彭玉樹、熊欣華與林裘緒

組織成員同意其創辦人及領導者的價值、

（2004）根據相關文獻，將企業文化形成

信念及假定引導組織持續成功，組織成員

的原因區分為領導論觀點與學習互動論的

從中所學到的價值、信念及假定即會被視

觀點來探討；領導論觀點認為創辦人是組

為理所當然，因此也被視為是正確的

織中重要歷史事件背後的主要發動者，領

（Madu, 2012）。

導者的信念與價值都會成為企業文化的基

許多研究均支持領導論觀點之組織文

礎，他們能夠塑造出特有的企業文化。學

化型塑。Schein（2004）定義組織文化是

習互動論則認為領導論的觀點忽略了組織

「隨時在我們周圍的動態現象，經由我們

成員對文化形成的重要性，因此修正領導

與他人的互動不斷地制定與創造，並透過

論觀點的看法，認為組織文化是由許多次

領導行為來塑形，同時也是一套引導及約

級文化共同建構而成的，而次文化的形成

束行為的結構、常規、準則與規範」。

是經由成員間彼此相互學習或互動而來。 (二)學習互動論觀點 (一)領導論觀點

Argyris 與 Schon 提出一個理論，認為

Schein（1992）認為組織文化是一個

組織的學習乃透過一群依據一套共享模式

複雜的團體學習過程所產生的結果，有一

來行動的個別行為者而發生，而 March 與

部分受到領導者行為的影響；其中領導最

Olsen 提出之組織學習模式進一步區別個

明確的功能是文化的形成與管理，有時甚

人與組織的行為，指出個人行為是基於個

至是破壞。在領導者協助團體解決問題

人的某些信念，這些行為反過來形成組織

時，即可能形成組織文化的假定。當領導

的行為，產生某種環境反應，當此環境反

者最初提出問題的解決方法時，此一解決

應影響了個人信念，即完成一個循環（Kim,

方法的價值必定會先遭受質疑、爭論與挑

1993）。因此，學習的結果將導致知識、信

戰。然而 Schein（1985）進一步說明「如

念及行為的改變，並可強化組織創新與成

果這個解決方法可行，同時團體對於此次

長的能力（轉引自廖興中、史美強，2000）。

成功具有共享的感知，則此項解決方法的

再者，Kinicki 綜合 Carver 和 Scheier

價值將逐漸啟動一個認知轉化（cognitive

的自我調整理論（self-regulation theory）

transformation）的過程而成為信念，最終

以及

形成假定。如果發生了此認知轉化－這種

（event-structure theory），說明領導者與單

轉化僅在所提出之方法持續有用的情況下

位成員之間的互動，隨著時間的推移，如

才會發生，即意味著廣義上這方法是正確

何在新成立的工作單位中產生價值、信念

社區發展季刊

158 期

302

Allport

的事件結構理論

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

和假定之共識。他們的基本主張為文化形

及準則而外顯（林鉦棽、謝瑜玲，2007）。

成是一個學習的過程，乃基於單位成員的

從內隱的層次到外顯的行為模式及準則之

觀察學習（或稱替代學習）（ vicarious

間，Frost 和 Morgan 認為透過釋意過程

learning ）以及體驗學習（ experiential

（sense-making process），組織成員能夠發

learning）的副產品而獲得，這些學習來自

展出一套共享的理解，幫助他們架構出未

於領導者和單位成員無數次的互動，進而

來的行動。Louis 也指出，新進成員會搜尋

產生意義的建構（Ostroff, Kinicki, & Mu-

特殊情境的詮釋基模與文化的基層假定，

hammad, 2013）。

來協助釋意的進行，並以之因應變動或不

Schein （ 1985 ）則認為在強化規範

同的組織環境。釋意過程是接合意識型態

（ norms ）以建立理所當然的假定

與文化形式之間的橋樑，甚至是維持它們

（assumptions）之過程中，牽涉到二種基

存在的機制。文化的形式可以將意識型態

本的學習機制，一種是正面的問題解決，

加以濃縮，並且讓意識型態變得更加真實

以處理外部生存的問題，另一種是避免焦

與具體（轉引自林家五、彭玉樹、熊欣華、

慮，以處理內部整合的問題；亦即在處理

林裘緒，2004）。

焦慮時，所投入之具有基本假定特色之努

綜合上述，雖然多位學者根據不同的

力，將會形成組織文化。Schein 亦認為組

情境和角度，對組織文化的定義有所差

織文化乃組織為解決內外部問題，所學得

異，然而可歸納其精義為，組織文化是組

及傳授之共享的有效方法，因此組織文化

織在面對外部環境的調適及內部的整合過

的形成涉及組織成員個體與集體之學習模

程中，成員所學得並加以傳承的一套有效

式（Kim, 1993）。此外，Kim（1993）強調

的基本假定，其亦為組織成員共同抱持之

有效的組織學習需要在概念學習與操作學

價值與信念的意義系統及行為準則。因

習之間取得平衡，並指出組織學習端視個

此，隨著組織內外部環境的變化，組織文

體如何改善其心智模式，彰顯這些心智模

化是一個團體學習過程所產生的動態結

式對於發展新的共享心智模式至關重要。

果。此團體學習過程一部分受到領導者的言行影響，一部分經由組織成員彼此的互

二、群體層面

動不斷地制定與創造。組織成員據此集體

Schein 認為沒有團體可能就沒有文

累積之經驗所內化而成之意義系統與準

化，沒有共同假定，則我們所研究的一些

則，引導個體與團體內心的價值觀與想

小規模文化，只是人群的集合，不是團體

法，以及據之外顯的行為和態度，而形成

（轉引自許嘉政等人，2010）。組織無法透

組織文化。

過制度完整的規範集體的價值觀，但可透

伍、社福型非營利組織之理想性組織文化類型

過集體成員將內隱的層次（如：儀式、符號、習俗、隱喻）擴大成集體的行為模式社區發展季刊

158 期

303

中華民國 106 年 6 月

一般論述

一、支持型文化

支持性督導的主要目的在提高社會工

目前臺灣地區的社會問題內涵，隨社

作人員的士氣，協助被督導者肯定自我，

會型態的轉換亦有所變化，仍極需運用社

在被督導者產生挫折感時，由督導者給予

會工作人才來加以解決（簡春安等人，

情緒上的支持，以協助其克服焦慮，繼續

2002），而社會工作人員的善用則有賴督導

服務。

制度（李田樹譯，1999）作用的有效發揮。

在實務領域，上述三種督導工作密不

社會工作督導主要是透過督導者與被督導

可分；在實施行政性督導與教育性督導

者互動，增進社會工作者專業成熟度，紓

時，必須運用支持性的技巧，與被督導者

解工作壓力及挫折，保障案主權益並提昇

建立良好的關係，從而增進社會工作督導

福利服務品質，維持與發展社會工作的服

的效果。此一督導制度即展現出社福型非

務素質與專業體系，是社會工作專業化過

營利組織之理想性支持型文化特色。

程中重要的一環，亦是社會工作管理上不

二、創新型文化

可或缺的機制（簡春安等人，2002；葉至誠，2002）。因此，督導是一項行政、教育

為能順應社會環境與社會福利需求的

和支持的過程（謝秀芬，2010；萬育維、

變遷，社福型非營利組織必須積極構思變

賴資雯，1996），其主要內涵與功能如下（林

革與創新，才能維持組織之永續生存與發

勝義，2001）：

展。尤其社會福利服務也逐漸市場化，惟有創新才有競爭力，運用創新才能為組織

(一)行政性督導

帶來新的機會（陳政智，2002）。近年來臺

督導者係依據行政上的需要，參酌被

灣非營利組織致力於福利領域之創新發

督導者的專長、能力和興趣，來分配適當

展，以建立組織的服務特色，其主要之創

的案量，並提供行政上的指導，包括如何

新服務包括以下四種類型（蕭新煌、官有

簽辦公文、如何填寫工作報表、與如何安

垣、陸宛蘋，2009）：

排相關會議等，有時甚至扮演調解者或緩 (一)組織形式的創新

衝者的角色，促使被督導者去適應機構的組織結構。

意即創設新形式的服務組織或將大型機構轉型為社區化、小型機構發展。例如：

(二)教育性督導

強調不以營利為主要目的、改善社員勞動

教育督導者的主要目的在協助被督導

生產條件、增進社員福利與教育機會、以

者增進專業知識、改進工作技巧和專業態

及促進參與公共事務之機會的「勞動合作

度，甚至強化其助人的動機和價值觀。

社」日益增加，包括「臺北巿暹宸照顧服務勞動合作社」、「有限責任臺灣全人照顧

(三)支持性督導社區發展季刊

服務勞動合作社」及「高雄縣日新照顧服 158 期

304

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

Intensity Scale，簡稱 SIS）供運用於身心

務勞動合作社」等。

障礙者服務，並將之推廣到其他身心障礙 (二)服務策略之創新

者福利機構。

此類型之創新包括行政管理制度革新、人力資源策略、以及家庭的支持策略。

陸、本研究個案介紹

在面對服務對象多元的需求以及經濟環境的壓力下，社會福利組織的角色不得不重

由於本研究旨在探討社福型非營利組

新定位，開始引用創新的理念來運作，包

織如何型塑理想性組織文化，因此以提供

括採用新管理主義的去集中化、解除管

社會福利服務之非營利組織為研究對象母

制、充權及企業精神的策略措施，來提昇

群體。首先，基於組織文化是組織在解決

組織的效率（陳政智，2002），以及運用創

內外部問題的過程中，成員所學得並加以

新能力規劃新的制度與服務，以達成組織

傳承的一套有效的基本假定，因此研究者

公共利益的使命，其實踐策略帶來的變革

根據衛生福利部之 2014 年度接受基金會

讓社會福利服務領域開始步入公私協力的

評鑑之 267 個機構，篩選出獲得優等之 87

時代（陳政智，2002）。

個組織，以初步選出在會務、業務及財務實際運作情況表現優良之社會福利慈善事

(三)開發資源的策略

業基金會。然後，再依據其是否實際提供

指資源連結方式的創新性。非營利組

社會福利服務之判準，汰除純粹屬贊助型

織所從事的事業，本身就是政府與市場部

或捐贈型基金會，進一步選出 41 個運作型

門所無法提供的，所以從社會的觀點，非

之社會福利非營利組織。

營利事業就是社會創新，在政府與企業之

接著，研究者依組織之成立年數期間

外、另一種滿足社會需求的模式。政府施

將前述 41 個機構區分為短期（1 至 10 年

政不及與缺乏投資意願的社會需求之處，

）、中期（11 至 39 年）與長期（40 年以上

即需要非營利事業的模式，有創意地將社

）三類。成立年數乃根據衛生福利部之社

會資源做有效的結合與運用（黃秉德，

會福利慈善事業基金會基本資料，查詢此

2007）。

41 個機構之許可日期計算而得。其後，採用非機率抽樣之立意抽樣（註 1）方法，

(四)專業服務的研發

自此三類組織中選取 9 個運作型社會福利

此項創新指專業服務的研究、應用與

慈善事業基金會為個案並進行深度訪談，

推廣。除了前述社會福利專業服務的研究

並分別以 A 至 I 之 9 個英文字母為代表。

與發展之外，亦有社福型非營利組織進行

研究者將前述受訪組織及其 11 名管理階

出版刊物、輔具的研發等推廣，例如：心

層受訪者之基本背景整理如下表 1（註 2）

路基金會研發「支持強度量表」（Supports

。

社區發展季刊

158 期

305

中華民國 106 年 6 月

一般論述

表1

本研究受訪組織與受訪者基本背景

受訪組織代碼

成立概況成立年數

服務類型

期程區分

61 年

長期

近 54 年

長期

49 年餘

長期

28 年餘

中期

27 年餘

中期

近 20 年

中期

8 年餘

短期

近7年

短期

近5年

短期

兒少、家庭與國外貧童福利服務為主兒少、老人與國外貧童福利服務為主視覺障礙者福利服務為主身心障礙者福利服務為主身心障礙者福利服務為主老人福利服務為主原住民與國外貧童福利服務為主兒少與家庭福利服務為主兒少、婦女與家庭福利服務為主

正職員工總數

受訪者職稱

1,501 名

副執行長

120 名

執行長

130 名

主任

400 名

主任

365 名

主任

423 名

2 名督導

76 名

主任及督導

13 名

副執行長

32 名

執行長

資料來源：研究者自行整理。

一、社福型非營利組織型塑理想性支持型組織文化之實務作法

柒、結論與建議本研究根據 2014 年度獲衛生福利部之基金會評鑑結果優等所選取之 9 個運作

(一)決策性與示範性之領導作為

型社會福利慈善事業基金會為個案，經由

社福型非營利組織之董事長、執行

整理分析其訪談結果及對照組織文化相關

長、各級主管與督導對於各自所管轄範圍

文獻理論，從支持型組織文化與創新型組

之單位均負有領導責任。這些領導者為達

織文化兩個面向，探討其型塑理想性組織

成組織所賦予之目標與使命，必須在人事

文化之具體作法，及其理想性組織文化之

任用、服務規劃、管理方法、考核獎懲等

類型，總結歸納成以下之結論與建議：

管理層面做決策，而領導者的各項決策可

社區發展季刊

158 期

306

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

能有意識或無意識地傳達出自身的價值觀

之非正式管道，以常態性之宣示或機會性

與信念，並直接關係到組織成員的工作執

之情感激勵言行，經由自身作為的有意示

行與個人利益，因此能夠直接影響組織成

範，向組織成員傳遞「利他」之專業價值，

員重視或關注哪些事情之認知，達到傳遞

改變成員的心態並直接影響其行為，型塑

組織價值與理念以型塑組織文化之最大效

出理想性支持型組織文化。

果。此外，領導者為組織中之指標性人物， (二)概念性與操作性之學習互動

因此與組織成員互動之言行往往倍受矚目，亦對成員產生角色示範之深刻印象，

除了領導者的決策與言行能夠部分影

有效傳遞出明言或隱含之價值與信念，進

響組織文化的形成之外，組織成員透過學

而型塑出組織之文化。根據訪談資料之歸

習互動亦可直接改變組織成員的自我認

納，受訪組織之領導者不論在管理決策或

知，型塑出組織的文化。社福型非營利組

言行示範均呈現一致性之理想性支持型組

織提供成員各類集體或個體之專業培訓或

織文化，亦有助於發揮綜效效應，強化支

輔導訓練等概念認知學習，以及導師制度

持型組織文化之成形。承上所述，可印證

與員工彼此協助等操作互動學習，在專業

前述文獻之領導論，亦即如 Schein 所持之

知識與實務操作之間取得互補與平衡。組

觀點，領導者的行為對組織文化的形成與

織在這些定期集體與隨機個別的學習互動

管理能夠產生部分影響，同時在組織文化

過程中，一方面建構出組織成員共享之彼

的動態蘊釀過程中，領導行為為發揮塑形

此關懷、彼此互助學習而成長的意義與感

作用之重要機制。

知，另一方面幫助成員培養專業能力，順

1.領導者之決策作法

利執行工作而避免不克勝任之焦慮產生，

由本研究的訪談分析得知，受訪之社

如此，雖然組織無法在制度上完整規範組

福型非營利組織的領導者透過多種管理決

織之價值理念，但是藉由個體成員在心智

策來傳遞支持型之組織文化，包括將支持

上形成共有認知模式之外顯行為，能夠型

性之專業價值和組織之服務方案與活動相

塑出支持性之組織文化。換言之，社福型

連結、選用具備相同價值與理念之新進人

非營利組織透過專業培訓、導師制度與員

員、透過考核與實質獎勵來激勵組織成

工彼此協助型塑出支持型組織文化之訪談

員、以及授權組織成員更大之決策參與空

分析結果，呼應了前述文獻中之學習互動

間等，以導引及鼓勵組織成員關注決策下

論，亦即 Kinicki 綜合幾位學者所提出之主

所展現之價值與理念，型塑出組織之理想

張以及 Kim 所持之觀點，認為文化是在組

性支持型組織文化。

織成員的觀察與體驗學習以及概念與操作

2.領導者之宣示與表達

學習之過程中形成。同時，亦如 Frost 和

受訪之社福型非營利組織的領導者亦

Morgan 所言，組織文化的生成是群體學習

透過訓練與會議等正式管道以及日常互動

透過意義建構或釋意的過程，發展出共享

社區發展季刊

158 期

307

中華民國 106 年 6 月

一般論述

的理解與意識形態，進而架構出組織群體

二、社福型非營利組織型塑理想性創新型組織文化之實務作法

的行動脈絡，型塑出組織的文化。 1.專業培訓之學習受訪之社福型非營利組織透過舉辦內訓、讀書會、團督、個督、情緒管理訓練、

(一)軟硬體兼顧之組織發展

內部轉訓，以及鼓勵組織成員參加外訓和

根據訪談分析結果，受訪之社福型非

取得專業證照與學歷等各項專業培訓，提

營利組織因覺察到組織發展所面臨的阻

供成員專業知能之概念學習，導致組織個

礙，基於服務的需求與組織使命的實踐，

體之知識、信念及行為改變並趨於集體共

進行增設社區化硬體服務據點以擴大組織

有之一致性，而使互助學習之支持型組織

規模，以及調增組織架構與引進科技等軟

文化成形。

體措施以新增組織功能，藉以型塑結構性

2.導師制度之實作教導

與技術性之創新組織文化。對社福型非營

受訪組織在提供概念性學習之餘，同

利組織而言，設立新的服務據點能夠嘉惠

時也透過導師制度為主之操作性典範學習

更多弱勢群體、落實公益使命，但也意味

以及觀察與體驗學習，傳授組織成員與其

著需要投入更多經費與人力資源，因此在

工作直接相關之職能，協助成員在工作完

社福型非營利組織普遍面臨財力與人力限

成之過程，降低不確定性、提高穩定性，

制之困境下，可謂一極具挑戰性之作為。

同時更加瞭解其專業工作之價值與意義，

因此，當組織做出增設據點之決策時，即

而形成對組織之歸屬感與認同感，提升成

傳遞出組織不墨守現狀、勇於面對挑戰與

員的向心力與凝聚力，故能促進穩定團結

克服困難，以及在競爭的社福型非營利組

之支持型組織文化的型塑。

織環境中，積極創新以謀求組織未來發展

3.員工互動間之社會化

之訊息。一旦組織新設立之服務據點順利

受訪之社福型非營利組織以導師制度

運作，則組織即型塑出創新型之組織文

為主流之操作性學習管道，然而也同時普

化。另一方面，在變更組織架構與運用科

遍存在員工之間志願性的教導互助行為，

技以新增軟體功能之層面上，組織的目的

包括協助同儕工作上的問題處理與解決，

雖在於追求組織運作之效率和效能，然而

以及透過非正式之口頭或內部即時通訊管

成員卻必須適應在工作環境與慣常工作方

道互相鼓勵、感謝與肯定，在各盡職守之

法上所造成的改變，故在新增功能有效發

餘，亦經由成員的認同與模仿學習，扮演

揮之情況下，組織能夠型塑出具開放、彈

彼此關照、協助與鼓勵之助人角色，產生

性意涵之創新型組織文化。

社會化之內化影響，因而展現相同之支持

易言之，本研究之訪談分析結果顯

行為而形成組織的文化。

示，社福型非營利組織透過增設社區化之服務據點與組織架構之功能，進行組織規

社區發展季刊

158 期

308

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

模轉型以及組織架構變革，以建立創新的

力於開發資源的策略創新，將各方社會資

組織文化，印證了前述文獻中蕭新煌等學

源有效連結與運用，切合了本研究社福型

者所提出之觀點，亦即社會福利組織致力

非營利組織在實務上不斷積極連結與開發

於機構社區化與組織革新之組織形式的創

多元資源，以型塑創新型組織文化之研究

新發展。此外，社福型非營利組織普遍運

發現。

用資訊科技進行服務 e 化，則印證了林于 (三)社區化服務導向

雯與蕭新煌等學者提出社會福利組織積極

社福型非營利組織基於服務供給方式

進行福利服務輸送與行政管理制度之服務

之需要，或有些組織受到特定服務對象類

策略創新的觀點。

別之相關法定規範，而有朝向社區化服務 (二)多元化資源連結

以及培植社區單位之創新策略。Chandler

為求組織之服務方案能順利推行，受

（1962: 13）將策略定義為「企業基本長期

訪之社福型非營利組織均不遺餘力地連結

目標與目的的決定，以及為了達成這些目

與開發多元資源，包括企業、政府、非營

標所必須採取的行動方向與資源分配」。長

利組織、藝人、學校等，以在傳統自行向

期以來，社福型非營利組織在各界資源網

社會大眾募集資源之外，發揮資源連結創

絡尚未能緊密連結之環境下，多以機構化

意，增加組織之經費來源。受訪之社福型

之形式提供服務。然而隨著政府社會福利

非營利組織透過企業的經費贊助、政府的

社區化（註 4）之提倡，近年來社福型非

全國性宣傳管道、非營利組織的專業人

營利組織亦逐漸將福利服務輸送轉型為社

力、藝人的群眾吸引力以及學校的專門人

區化模式，取其可近性與方便性之優勢，

才，建構組織之社會資本（註 3），厚實各

同時鼓勵社區在地組織與居民參與服務，

類資源來源之基礎。由於組織與前述連結

並積極培力在地組織獨力經營，以運用社

對象之合作模式通常不會墨守成規，因此

區的資源和力量，提供服務對象更具多元

亦需要組織富變化與新意之參與及配合，

性與整合性之周全、精緻服務。因此，去

以期長久維繫已連結之資源。如此，亦促

機構化之服務輸送形式變革在社福型非營

使組織型塑出創新型組織文化。此外，有

利組織中形成創新之組織文化。此一服務

些受訪之社福型非營利組織透過選用多元

社區化之訪談分析結果，呼應了前述文獻

化專業人力，甚至跨領域人才，突破組織

中蕭新煌等學者所提出之人力資源面向的

傳統之服務框架，同時提升人力素質以及

服務策略創新之觀點。

服務的效能與價值，亦為組織建立富創意 (四)精緻化服務導向

性之創新組織文化。綜上所述，前述文獻中黃秉德與蕭新

根據本研究之訪談分析結果，發現少

煌等學者所持之觀點，即社會福利組織致

數社福型非營利組織之專業服務，已從金

社區發展季刊

158 期

309

中華民國 106 年 6 月

一般論述

錢與物資之暫時性物質救濟為主的方式，

或實務營運的 know-how（訣竅），均是全

朝向質化之永續性能力建構以及生命品質

新的挑戰與學習。同時，亦需要面臨社會

提升的形式。有別於過往強調服務目的為

大眾對組織使命認同產生衝擊之風險。因

滿足受助對象之基本溫飽，少數社福型非

此，當社福型非營利組織克服前述挑戰與

營利組織更重視服務能連貫性地給予服務

風險，順利經營其社會企業時，將會轉化

對象各個成長階段的培力，以及系統性地

組織成員的認知與信念，型塑出創新的組

重建服務對象所屬之家庭功能，助其有效

織文化。此一社福型非營利組織朝向社會

脫貧，或根據人性需求理論（註 5）透過

企業發展之趨勢的訪談分析結果，符合前

創新服務方案的推行，協助服務對象達到

述文獻中蕭新煌等學者所提之社會福利組

自我實現，突破照顧型機構之服務框架。

織積極籌謀開發資源的策略創新之觀點。

從改善社會問題之角度而言，社福型非營

內涵，思考根本解決之道，並設計更具區

三、支持型與創新型並存，但偏重支持型之社福型非營利組織理想性組織文化

別性且有效性的精緻服務，因而型塑出創

根據本研究之訪談分析結果，社福型

新之組織文化。此一服務精緻化的研究發

非營利組織全數相當重視對組織成員之支

現，照應了前述文獻中蕭新煌等學者所提

持，然而多數僅進行部分發展面向之創

出之社會福利組織致力於專業服務的研

新，因此研究發現社福型非營利組織呈現

究、應用與推廣創新之觀點。

支持型與創新型並存，但偏重支持型之理

利組織不再為了解決問題的表象，提供制式化服務，而是更深入地探究問題的本質

想性組織文化。本研究之訪談結果顯示， (五)社會企業經營

社福型非營利組織在行政性之行政流程與

不論國內外，非營利組織受到外在環

行政適應面向、教育性之專業知能與專業

境變遷的影響，均面臨著資源匱乏的衝

價值面向，以及支持性之員工激勵與情緒

擊，自行開發營利的管道，延續組織的生

支持面向，均有具體支持性作法來協助及

命，將會是所有非營利組織未來無法避免

支持組織成員，然而，在結構性之組織形

的趨勢（陳金貴，2002）。社福型非營利組

式與資源開發面向以及技術性之服務策略

織為求組織之永續經營，多數朝向或嘗試

與專業服務面向，大多數組織僅進行部分

「社會企業（註 6）」之企業化經營，一方

之具體創新性作法來促進組織之發展。研

面可藉由服務對象之參與，擴大發揮服務

究者將訪談結果整理如下表 2。表中 A 至

之成效，另一方面亦可為組織增加收入，

I 之 9 個英文字母各代表一個受訪組織；

以支持組織之營運與服務輸送成本。然

「○」表示該組織有進行相關作法，以一

而，對於社福型非營利組織投入一個跨界

分計算；「△」則表示該組織未進行相關作

之營利經營模式，不論在經營的思考模式

法，以零分計算。

社區發展季刊

158 期

310

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

表2

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

社福型非營利組織之理想性組織文化類型分析受訪組織代碼

合計

支持型組織行政性

行政流程

○

文化要素

行政適應

○

專業知能

○

專業價值

○

員工激勵

○

情緒支持

○

創新型組織結構性

組織形式

○

服務策略

○

△

○

資源開發

△

○

文化要素

△

○

專業服務

○

△

○

教育性支持性

技術性

資料來源：研究者自行整理。

○

△

綜上所述，不論社福型非營利組織本

並存，但偏重支持型之理想性組織文化。

身是否有意識到組織文化的存在，隨著領

據此，如何突破經費限制，將創新理念與

導者之決策與言行示範、組織成員之概念

策略付諸行動，促進社會福利服務之推

與實務操作的學習經驗累積，以及成員平

展，實為社福型非營利組織未來的重要課

常互動之社會化過程，組織的文化即不斷

題。

在傳遞、成形與塑造，特別是當領導者帶

四、研究建議

領組織成員推展富挑戰性的服務行動時，由於受到高度關注，增強了示範與學習強

根據本研究之實證資料與研究結果顯

度，亦能啟動組織文化之型塑。研究亦發

示，社福型非營利組織呈現支持型與創新

現社福型非營利組織之教育性支持型組織

型並存，但偏重支持型之理想性組織文

文化的型塑作法，在提升成員之專業知能

化，究其原因除了少數組織之發展策略為

與堅定成員之專業價值的同時，亦培養了

強調服務深度而非服務廣度之外，主要礙

成員創新思考與執行的能力。因此，理想

於經費限制，致使少數組織對於拓展新服

性支持型與創新型兩種組織文化實有密切

務據點之組織結構性發展裹足不前，以及

之關聯。唯受訪之社福型非營利組織少數

僅少數組織嘗試在技術層面推展創新之專

囿於組織經費考量及採行精進服務深度之

業服務。本研究據此現象，從跨界合作降

發展策略，未能廣泛嘗試創新構想，而形

低成本之思考角度切入，提出建立社福組

成社福型非營利組織呈現支持型與創新型

織專業資訊網絡平臺、建立具社會責任之

社區發展季刊

158 期

311

中華民國 106 年 6 月

一般論述

企業交流平臺，以及善用政府之社區閒置

研究者，朝以組織生命週期之不同階段研

空間拓展服務等與外部合作之多元策略與

究、針對同質性服務對象之組織研究、從

能力發展的建議，供社福型非營利組織強

組織一般成員之角度研究以及以提供跨國

化創新型組織文化、提升組織服務效能與

服務之組織研究之建議方向，逐漸使學術

促進組織發展之參考。

界與實務界對此主題建構出更完整的認識與瞭解。

五、後續研究建議

（本文作者為家扶基金會認養處國外組主任）

本研究主要基於人力與時間之限制，

關鍵詞：組織文化、非營利組織、社會福

僅著力於社福型非營利組織之理想性組織

利、文化型塑

文化實務型塑作法及組織文化類型之探究，故建議對於此研究主題有興趣之後續

註

釋

註 1：立意抽樣（purposive sampling）是一種在特殊情況下被接受的抽樣種類，它使用專家的判斷來選擇個案，或者是以心中特定的目的來選擇個案，常用在探索性研究或田野研究，適用於下列三種情況：第一，研究者使用它來選擇特別能提供訊息的獨特個案；第二，研究者可能使用它來選取很難以接近、屬性特殊的母群體中的成員；以及第三，當研究者想要確認特殊個案類型，以便進行深入探究（朱柔若譯，2000：387）。註 2：本表之成立年數與正職員工總數統計時間為 2015 年 12 月底。註 3：Coleman 認為社會資本應從其功能面向來下定義；社會資本並非單一實體（entity ），而是多種實體的集合，這些實體具有兩種共同要素：(一)它們都具備某種社會結構面向；(二)它們都可在此社會結構中促使參與者（不論是個人或企業參與者）付諸某種行動。同時，社會資本的價值可呈現在經濟性與非經濟性的多種成果中（Coleman, 1988: 98, 100）。註 4：參見衛生福利部社會救助及社工司之「社區發展工作推動現況」（ http://www.mohw.gov.tw/cht/DOSAASW/DM1_P.aspx?f_list_no=113&fod_list_no=72 8&doc_no=1478，檢閱日期：2015 年 12 月 30 日）。註 5：指馬斯洛（Maslow）於 1943 年首次提出之需求層次理論；馬斯洛認為每個人天生都有某些基本需求，由下而上包括生理需求、安全感需求、愛與歸屬需求、尊重需求以及自我實現需求，當低一層的需求獲得滿足時，高一層的需求會立即出現，形成一個向上發展的需求階層架構（楊依璇，2009）。

社區發展季刊

158 期

312

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

註 6：所謂「社會企業」是指解決特定社會問題為核心目標的創新企業組織，透過一般商業營運而非捐贈的模式在巿場機制中自給自足。其不僅可以增加就業機會，亦可達到社會公益的目的，以平衡社會發展。參見經濟部之「社會企業行動方案（ 103-105 年）」（ http://www.ey.gov.tw/Upload/RelFile/26/716149/8d8b6be7-0e21-4a37-9c72-871e28b3 25d2.pdf，檢閱日期：2015 年 12 月 30 日）。

參考文獻朱柔若（譯）（2000）。社會研究方法--質化與量化取向（W. Lawrence Neuman 原著）。臺北巿：揚智。李田樹譯（1999）。杜拉克

經理人的專業與挑戰（Peter F. Drucker 原著）。臺北市：天

下遠見。岑淑筱、林佳穎（2010）。組織文化、管理者人格特質與領導型態關係之研究－以觀光產業為例。島嶼觀光研究，3(2)，26-50。吳萬益、林志成、傅貞夙（2006）。領導型態與組織文化對組織承諾與組織績效影響之研究－以臺灣不同國籍製藥廠為例。企業管理學報，71，35-76。林于荻、王思峰、陳禹辰（2004）。知識分享之障礙：以 Schein 的組織文化理論架構為基礎的探索性個案研究。東吳經濟商學學報，47，59-90。林家五、彭玉樹、熊欣華、林裘緒（2004）。企業文化形成機制：從認知基模到共享價值觀的形成。人力資源管理學報，4(3)，91-115。林淑馨（2001）。從「組織變革」來探討日本電信事業的民營化－兼論公共性和企業性的調和。公營事業評論，2(4)，63-93。林淑馨（2008）。非營利組織管理。臺北巿：三民。林淑馨（2010）。質性研究：理論與實務。臺北市：巨流。林鉦棽、謝瑜玲（2007）。策略性人力資源管理與組織文化對組織公民行為的影響之研究。人文暨社會科學期刊，3(1)，1-15。林勝義（2001）。社會工作概論。臺北市：五南。陳向明（2002）。社會科學質的研究。臺北市：五南。陳金貴（2002）。非營利組織社會企業化經營探討。新世紀智庫論壇，19，39-51。陳政智（2002）。新管理主義對社會福利服務的啟示。南投縣：內政部社會福利工作人員研習中心。陳慧芬（1998）。組織文化的意義與功能。臺中師院學報，12，1-22。社區發展季刊

158 期

313

中華民國 106 年 6 月

一般論述

許嘉政、林榮俊、李宗鴻、陳煜清、陳學賢、徐欽祥、⋯王宏彰（譯）（2010）。組織文化與領導（第二版）（Edgar H. Schein 原著）。臺北巿：五南。梁榮輝、陳建壕（2005）。領導型態、組織文化與激勵制度對工作滿足之實證研究。績效與策略研究，2(1)，103-155。黃秉德（2015 年 7 月 5 日）。非營利事業的人生大夢。取自： http://npo-emba.blogspot.tw/2007/08/blog-post_13.html。彭德中（譯）（1990）。改造企業文化：如何使企業展現活力（河野豐弘原著）。臺北市：遠流。葉至誠（2002）。社會福利服務。臺北市：揚智文化。萬育維、賴資雯（1996）。專業認同與工作滿意之間的關係探討－以從事兒童保護社會工作人員為例。東吳社會工作學報，2，305-332。楊依璇（2009）。Maslow 需求層次改變歷程之研究（未出版之碩士論文）。臺灣師範大學，臺北巿。廖述賢、吳啟絹、胡大謙、樂薏嵐（2008）。組織文化、知識取得、組織學習與組織創新關聯性之研究。人力資源管理學報，8(4)，1-29。廖興中、史美強（2000）。論官僚組織在後現代社會中的困境與轉型。中國行政評論， 10(1)，215-249。謝秀芬（2010）。社會個案工作：理論與技巧。臺北市：雙葉書廊。謝明哲、李瑞興（2009）。組織文化、組織承諾、主管領導型態與員工工作態度間之關係－以臺灣糖業公司為例。稻江學報，3(3)，145-172。薛雅文、賴志峰（2013）。國民小學分布式領導與學校組織文化之關係研究。學校行政雙月刊，86，20-42。簡春安等人（2002）。社會工作督導實施方式之理論與實務。臺中巿：家扶基金會。蕭新煌、官有垣、陸宛蘋（編）（2009）。非營利部門：組織與運作（第二版）。臺北市：巨流。 Cameron, Kim S. (2008). A process for changing organizational culture, In Thomas G. Cummings (Ed.), Handbook of Organizational Development (pp. 429-445). Thousand Oaks, CA: Sage Publishing. Retrieved from http://deepblue.lib.umich.edu/handle/2027.42/83281. Cameron, Kim S., & Robert E. Quinn (2011). Diagnosing and Changing Organizational Culture (3rd Ed.). San Francisco: Jossey-Bass. Chandler, Alfred D. Jr. (1962).

Strategy and Structure: Chapters in the History of the Indus-

trial Enterprise. Cambridge: M.I.T. Press. 社區發展季刊

158 期

314

中華民國 106 年 6 月

陳宥蓁

社福型非營利組織型塑理想性組織文化之探討--從支持型和創新型的角度觀察

Coleman, James S. (1988). Social capital in the creation of human capital, American Journal of Sociology, 94 (supplement), 95-120. Denison, D. R. (1984).

Bring corporate culture to the bottom line, Organizational Dynamics,

13(2), 5-22. Gambi, Lillian do Nascimento, Mateus Cecilio Gerolamo, & Luiz Cesar Ribeiro Carpinetti (2013).

A theoretical model of the relationship between organizational culture and qual-

ity management techniques, Procedia-Social and Behavioral Sciences, 81, 334-339. Kim, Daniel H. (1993).

The link between individual and organizational learning, Sloan

Management Review, 35(1), 37-50. Lahiry, Sugato (1994). Building commitment through organizational culture, Training & Development, April, 50-52. Madu, Coniface C. (2012). Organization culture as driver of competitive advantage, Journal of Academic and Business Ethics, 5, 1-9. Ostroff, Cheri, Angelo J. Kinicki, & Rabiah S. Muhammad (2013). Organizational culture and climate. In Irving B. Weiner (Ed.), Handbook of Psychology (2nd Ed.) (pp. 643-676). Hoboken, NJ: John Wiley & Sons. Robbins, Stephen P. (1993).

Organizational Behavior (6th Ed.).

Englewood Cliffs, NJ:

Prentice-Hall. Schein, Edgar H. (1985). Organizational Culture and Leadership (1st Ed.).

San Francisco:

Jossey-Bass. Schein, Edgar H. (1992). Organizational Culture and Leadership (2nd Ed.). San Francisco: Jossey-Bass. Schein, Edgar H. (2004). Organizational Culture and Leadership (3rd Ed.). San Francisco: Jossey-Bass. Schein, Edgar H. (2010). Organizational Culture and Leadership (4th Ed.). San Francisco: Jossey-Bass. Turró, Andreu, David Urbano, & Marta Peris-Ortiz (2013).

Culture and innovation: The

moderating effect of cultural values on corporate entrepreneurship, Technological Forecasting & Social Change, 1-10.

社區發展季刊

158 期

315

中華民國 106 年 6 月

一般論述

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探黃聖桂

過去，社會工作者往往藉由調整案家

壹、緒論

的居住環境、關心偏遠弱勢家庭資源可及性……等，改變個案困窘的處境。足見，

社會工作這門專業，特別重視「人在情境（person-in-situation）」或「人在環境

物理環境與個體的適應息息相關，「環境」

（person-in environment）」的觀看視角。這

對人的影響，絕非僅囿限於人際關係網絡

兩個觀點看來類似，卻源自不同的理論取

而已。只是，筆者訪查個案工作、社區工

向，其中，人在情境（person-in-situation）

作、人類行為與社會環境的主要教科書，

一詞，源自精神分析學派的觀點，「情境」

卻發現：教材中雖未忽略環境相關內涵的

意指案主生活當中的家人、朋友或親友所

介紹，但也沒有統整性的教導學習者，認

構成的人際環境（Tuner 引自曾華源、黃

識存在物理或人文環境訊息的方法，以

俐婷，2006：8-9）；人在環境中（person-in

致，社工員對環境資訊的捕捉與呈現，因

environment）則源自 Bronfenbrenner（1979）

缺乏一致性的知識體系，與個案有關之環

生態系統巢狀結構中不同層次的關係網絡

境訊息，容易在家庭訪視或執業過程遭忽

（P9）。上述，不論是情境或環境，皆與本

略而「神隱」，社工員因此無法細緻的捕捉

文聚焦討論的人與物理自然、人文環境的

「案主在環境中」真實的經驗。

內涵有別（註 1）。本文並列社會工作慣用

此處採用神隱（註 2）一詞，是取其

之專有名詞「人在情境」與「人在環境」，

「存在之不存在」之意。欲強調的是，存

探討的範圍卻會溢出精神分析學派或生態

在人與環境間的資訊，因實務工作者的忽

觀側重人際網絡所指，是採用廣義的角

略、扭曲，可能失去進一步貼近「案主問

度，即涵蓋自然與人為環境看待環境

題」的機會。也想指出，存在實務工作中

（environment）一詞。這樣的調整不但更

的環境資訊，經常深埋在資深工作者實務

貼近文字的原意，也更接近社會工作實務

經驗「默會（tacit knowledge）」之處，很

的內涵。

少被系統化的表述轉移或建構成外顯知

社區發展季刊

158 期

316

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

識。既然「人在環境」是社會工作專業立

學、環境科學、考古人類學、公共衛生、

論、發展之基礎。那麼強化社工員環境覺

社會工作、經濟地理甚至犯罪學，不同學

察的敏銳度、建構屬於社工專業的環境知

門基於各自的研究目的有不同的偏好，卻

識體系，當是專業人才養成中，相當重要

不約而同都以「環境」作為研究對象，這

的課題，亦是本研究之目的。

也說明，環境資料承載著影響人類行為極

具體而言，本研究在建構並發展社會

為重要的訊息。以下將分兩部分說明：一、

工作專業當中環境知識的系統。企圖建構

人與環境休戚與共交互影響，二、人在環

屬於社工專業環境知識當中 what 與 how

境的資訊密碼。

兩個問題。即從社會工作專業的角度哪些

一、人與環境休戚與共交互影響

環境資訊是重要的，又該如何取得。為了回答上述研究問題，以下將分三個部分論

人類為滿足其生存與生活之目的，衍

述，先說明環境資訊的力量：將鋪陳個人

生各類行為，如居住、工作、消費交易、

與環境適應間密不可分的關係；其次，經

娛樂……等，基於上述需求的滿足，行為

文獻探討架構社會工作專業之環境地圖框

的行使創造其所需的環境，人也可能為適

架；第三，說明環境資訊覺察的特性與社

應環境而改變、扭曲某些需要或行為表現

工專業取得環境訊息的方法。

的方式。先說，人類無法逃避受到環境影響的一端，此為環境塑造人的力量。唐朝詩人

貳、環境資訊的力量

白居易所著〈江樓聞砧〉：「江人授衣晚，十月始聞砧，一夕高樓月，萬里故園心。」

環境是指對人類具有影響力之外在生活條件之整體（Oxford Dictionaries, 2014）

這首思鄉詩作，透露出氣候影響江南江北

，包括人類生存所依賴之自然條件、資源

住民行為節奏的具體實證。然而，儘管自

、其他生物，亦包括所有社會、文化、政

然環境威力不容小覷，但是，隨著人本主

治活動相關的有形與無形條件等。又，根

義的興起，1960 年代間，地理學者卻也開

據韋氏辭典（Webster’s Ninth New Colle-

始修正環境對人類行為具絕對影響力的論

giate Dictionary, 1987）的詮釋，環境是環

調（歐陽鍾玲，1987）。地理學家愈來愈傾

繞在人們周遭的事件（circumstances）、事

向認為，人類行為的表現比起行為學派的

物（object）或情況（condition）。在環境

機械論複雜得多。

科學中，環境是指圍繞著人類的空間，及

其次，人類行為當然也建構了環境。

其中可以直接、間接影響人類生活和發展

例如區域住宅樣態、部落聚集、都市形成

的各種自然因素的總體。

與殞落、遺跡殘骸等，無不記錄著人類作用於環境種種行為「沉積（sedimentary）」

以「環境」作為研究對象，或是執行

。此處，「沉積」環境乃借用考古人類學者

業務標的的學門不在少數，舉凡地球科社區發展季刊

158 期

317

中華民國 106 年 6 月

一般論述

Schiffer（著：彭佳鴻，2009）的說法。沉

創的場域理論核心概念有四，分別是：1.

積環境蘊含人與自然環境、人為環境，複

場域（Field）、2.需求（Need）、3.目標（

雜的交互作用後，某些資源被使用、丟棄

Goals）、4.張力（Tension），並據此說明：

、遺失或有意的堆放，或日後再利用。沉

當個體進入自然或是人為環境（場域），會

積的內容，可能是一桌食物、一棟建築或

因著環境線索，產生滿足個人（角色）或

一個城鎮，彰顯人們在不同時間，作用於

環境需求的行動（張力）（引自 Dale &

環境所遺留的價值或需求特徵。例如都市

Smith, 2012: 196-199）。

的發展，從臨火車站的城中區，不斷外擴

例如畢恆達（2000）在〈從環境災害

到一期，二期….。都市的菁華地段也隨著

過程中探索家的意義〉一文，訪談民生別

交通條件的改變而轉移，過去車水馬龍的

墅的受災戶，受訪媽媽表示，原本「家

城中區如今風華不再，成為遊民弱勢者的

（house）」是家人（family）聚集、放鬆、

棲所；又如，每一件傢俱也都在訴說一段

招待朋友的處所；但是，當她發現自己的

家庭故事；一桌食物可能是等待晚歸的家

棲所竟是幅射鋼筋危樓時，他要求孩子能

人、一夜盡歡或趕著出門的殘留……。畢

不回家就別回家；上廁所用跑的；全家擠

恆達（2001）認為：「沉積在人身邊的『物

到幅射量最低的客廳。民生別墅的住民因

』不僅僅存在功能性目的而已，他也標示

驚覺環境安全條件改變，行為也跟著變

出：物與生命結合的情感，亦是記憶的延

了。同樣的道理當社工員家訪時，進到案

伸」（P23）。

家見到門口堆積許多回收的雜物，客廳也

綜上，近代環境科學家相信環境作用

散放一絡絡的舊書報，空氣瀰漫一股腐朽

於個人，人類亦回饋環境的作用力，彼此

的味道，這樣的景緻是否令社工員敏覺家

循環交互影響，共建構人類行為與社會環

庭環境如何影響家中青少年社會關係的發

境。那麼，社會工作這門專業，關心「人

展？

在環境」適應的議題時，自然不可忽略，

Lewin 的場域理論還指稱：個體進入

人們對物理環境的選擇或被迫選擇、空間

某一情境，自然可以找到行使行為的定位

的建構、保留、遺棄等現象，這些資訊正

點。此處所指的定位點，即符合該情境的

訴說著個體與環境互動關係的故事。

社會化或角色行為。例如：陳麗珍（2003 ：32）在〈解讀居家中女性的自我與異己

二、「人在環境」的資訊密碼

〉，受訪賴小姐指出：「二樓客廳裡有一張

Kurt Lewin（1890-1947）的場域理論

沙發，如果我爸上來的時候，我們就會自

在詮釋人在環境的行為特徵，總站著舉足

動讓開。他不會叫你起來，可是你自己就

輕重的地位。Lewin 深受完形主義的影響

知道要起來啊！」。陳麗真發現，許多受訪

，他最具代表性的名言是：「對人類行為的

者都有類似的經驗，在各自的家裡會幫爸

理解，不可忽略其所處的環境背景」。他所

爸保留專屬的位置。

社區發展季刊

158 期

318

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

Lewin 的場域理論是從「此時此刻」

關於形成社工專業環境地圖架構之理

動態剖析人在情境脈絡的行為；畢恆達（

論，首推 Bronfenbrenner（1979）的生態系

2001）〈空間就是權力〉一文，則是由「沉

統觀，該理論最為社工專業廣泛運用。生

積、堆疊、建構」的立場觀看人在情境中

態系統觀是以個人或家庭為中心，環狀套

的行為特徵。畢恆達說：「空間絕不是一個

疊由內而外的生態架構，分別包括微系統

價值中立的存在，或是人們活動的背景。

（Microsystem）、中介系統（Mesosystem

空間是身體的延伸、自我認同的象徵，更

）、外部系統（Exosystem）、鉅視系統（

是社會文化與政治權力的角力場。它一方

Macrosystem），不同層級的環境，分別作

面滿足人類遮蔽、安全與舒適的需求，一

用影響個人或家庭適應。Bronfenbrenner

方面更展現了人們在某時、某地的社會文

層狀套疊的概念也與地理學家

化價值與心理認同」。如此看來，個人對空

Norberg-Schulz（王淳隆譯，1994：28-32

間使用的範圍與方式，某種程度也是權力

）的理論有異曲同工之處。Norberg-Schulz

、價值的展現。

在分析地理環境時，也是採用套疊由外而

綜上，環境訊息並非僅是眼睛所見的

內的概念，分別是 1.地域（ground）有場

物件或活動背景，它的呈現可以從時間縱

所範圍之意；2.景觀（landscape）指生存

向延續的方式，捕捉環境中物件堆疊殘留

空間場所範圍的外貌；3.都市層次（the

所透露的價值需求或變遷，同時，環境也

urban level）由個人定義的場所（our place

訴說著空間使用者權力關係與決策力的實

）；4.住宅（the house）是個人在都市中的

踐。因此，人在環境中的知識，除了具體

私密空間；5.物體（the thing）例如傢俱等

實存的物質環境，更隱藏著權力運作後

。兩位學者都認為環境對人的影響，非僅

（中）暫時性的沉積。

囿限於肉眼所及的家戶鄰里，而是從更寬廣的大環境逐一檢視。只是， Bronfenbrenner 的生態系統觀著眼於人際

參、社會工作者的環境地圖框架

關係網絡，不同於 Norberg-Schulz 著力於物理、文化環境的介紹。

社會工作者的「環境地圖」是一種將個案「適應問題」的理解，含納到「環境

既然層狀套疊的環境，對個體適應存

空間」資訊建構的歷程。本段包含兩個重

在不同程度的穿透影響力。那麼，保留

點，以助人為目的的社工專業，執業時應

Bronfenbrenner 生態系統的框架，輔以

蒐集那些環境資訊。先說地圖幅員框架的

Norberg-Schulz 對物理空間的定義，應可

基礎，再深入探討每一幅員範圍中影響個

建立社工員「人在環境」適應議題的地圖

體發展與適應的內涵：

框架。只是 Norberg-Schulz 理論中，景觀和物體兩項，並非空間範圍的定義而是空

一、社工專業環境地圖的框架社區發展季刊

158 期

間特徵的質化描述，因此本文將保留如下 319

中華民國 106 年 6 月

一般論述

三個空間框架格局，分別是 1.地域與城市

面環海，冬天風大，島內的孩子只能留在

座落；2.都市與區域特性；3.家戶住宅等。

家裡活動，呈現 “宅童化” 的現象。這些案例都在說明社區座落、對外交通與地區

二、環境框架內的資訊內涵

兒童的生活、遊戲、讀書的可能樣態密不

根據上述觀看環境的框架格局，本段

可分。社工員在環境地圖中，註明目標家

進一步透過系統性文獻回顧（systematic

戶座落的運輸交通狀態，其積極的意義在

review），建構每一個框架內可能影響個體

說明目標家戶資源取得的便利性（

生理、心理健康或社會適應之關鍵內涵。

Macintyre, Ellaway & Cummins, 2002: 133）

分述如下：

，亦在勾勒案家生活圈的樣貌。進一步闡述生活圈的定義，它是以

(一)地域與城市的座落

「人」為中心環狀而出，描繪個人日常生

1.區域（region and domain）的屬性與

活、社會經濟活動所涉及的範圍；生活圈

繁榮程度

的概念也是政府用來建置行政、文化、商

目標城市為核心的一線城市、衛星城

業、金融、交通等設施之參考依據。依我

市或小聚落，其繁華程度都將影響公共資

國內政部的定義（2008）將生活圈畫分成

源的普及性，也預告案家的生活型態、就

三類功能範圍：

業機會與文化刺激等（劉曜華，2004）。

(1)日常活動

Farmer 等人（2006）便發現：鄉村地區的

如就學、就業、購買日常用品等，活

民眾在緊急醫療上，需要花費的時間較

動距離為目標座落至地方中心之範圍，於

長；國內學者也指出：偏遠地區及山地居

一般城市半徑約 10 公里都會區可達 40 公

民就醫的可及性，會影響其醫療資源的運

里。

用（蔡文正、龔佩真、楊志良、李亞欣、

(2)一周一次之活動

林思甄，2006）。區域或個人資源不足，容

如娛樂、遊憩、社交等，距離為地方

易導致負面心理情緒狀態，進而影響個人

中心至區域中心之範圍，半徑約 40 至 80

健康（Farmer, et al., 2006）。

公里。

2.移動能力或生活圈的樣態

(3)一季一次之活動

如非親身經驗，一般人難以想像偏遠

如觀光、購買特殊性用品等，距離為

鄉鎮住民的生活樣態。例如：黃麗鳳（2013

區域中心至臺灣各地區，半徑約 80 至 200

）曾報導位處宜蘭縣三星和員山偏鄉地區

公里。

，有 18 名國小學童因為學區內的學校裁併

上述生活圈的劃分，看似層次分明，

，被迫轉學到離家更遠的國小就讀，這些

卻錯誤的假設人人都以汽車代步，才會將

孩子中，有 3 位是低收入戶；又如澎湖二

日常活動生活圈劃定為半徑 10 公里。半徑

級離島「鳥嶼」，鳥嶼面積 26.5 公頃，四

10 公里，以汽車族而言或許是 20 分鐘的

社區發展季刊

158 期

320

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

車程，對步行者卻須花上 2.5 小時，公車

業區、文教區、不同區域特性對生理、心

族約 25 分鐘。而社會工作服務的人口群多

理健康、社會參與當然存在不同類型的壓

為社會中的弱勢，經常性的交通工具也不

力，如噪音、空氣品質、生活便利性、孩

是汽車，因此，延用內政部生活圈的概念，

子遊憩的空間與安全性等。 2.公共設施

可能錯估案家的需要。綜上，對外交通不是單指物理空間的

公共設施的存有，一在表達住民基本

距離，也該將案主的 “移動能力” 併入生

需求的滿足，另一端則反應政府公共建設

活圈樣態的判斷。因此，社會工作者應交

的投資成效與預算。關於公共設施應該說

叉比對案家主要移動工具（步行、腳踏車、

明兩個部分：

機車、公車或汽車）、家庭成員組成與使用

(1)種類

交通工具的能力，綜合所得之交通時間，

隨著目標城市的座落，公共設施的完

15 分鐘內為日常生活圈。倘若學校、市場

備性自然不同。這些設施經常被註記在社

皆在 15 分鐘以內可稱便利，超過 30 分鐘

工員訪視紀錄中生態資源的部分，例如：

以上稱為不便。另外，連結其他資源如醫

郵局、區公所、圖書館、學校、民間福利

療、公務單位、交通轉運站、主要幹道的

部門、社區守望隊等。這些具體實存的設

距離，皆是案家資源取得、社會參與等相

施，只要仔細觀察並不難發現。設施的存

關的重要環境資訊。

在也代表它有機會滿足住民生活上的需求。

(二)都市與區域特性

(2)數量

德國地理學家 Walter Christaller（1966

不同目標城市公共設施的種類、數量

引自柯志昌、梁慧琦、賴美娟，2009）曾

各不相同，哪些區域堪稱富饒或匱乏，哪

說：「城市在空間上的結構，是人類社會、

些設施不可或缺，哪些設施非絕對必要，

經濟活動的投影。城市在空間、經濟聚集、

似乎仍未有個標準。當筆者持續探尋可能

社會文化等，正動態演繹著人類的諸多需

的解釋時，注意到 Townsend（1987）「區

求和期望，滿足城市利益主體的需要與期

域剝奪」的概念。Townsend「區域剝奪」

待，其能力或效用，正是城市價值的本源

的定義，是演繹自「相對剝奪」（relative

及本質所在。」

deprivation）的概念。

區域資料的蒐集至少應涵蓋：1.鄰里

所謂「相對剝奪」，是指個體無法獲得

屬性、2.公共設施、3.目標家戶與社區的協

充足的生活所需，以致難以適切扮演其在

調性等三類資訊，說明如下：

社會中應有的角色、參與社會網絡、與一

1.鄰里（neighborhood）屬性

般風俗習慣等（Townsend, 1993）；「區域剝

鄰里屬性概指目標家戶座落區域半徑

奪」則是將測量單位鎖定在「特定地區」。

500 公尺為範圍。是商業區、工業區、農

當目標區域因缺乏資源，以致居民無法獲

社區發展季刊

158 期

321

中華民國 106 年 6 月

一般論述

得舒適方便的日常或社交生活（Townsend,

童與其社會情緒發展的關係，研究發現：

1987）之謂也。換言之，環境的匱乏可能

持續的壓力生活事件，或基於長期經濟剝

導致不良就業、學習、健康環境。

奪將導致個體或家庭累積應變困難的壓力

只是「地區剝奪指標」（Index of Local

，甚至導致住民心理疾病、夫妻關係失和

Deprivation）的指標建構不易。儘管英國

，這樣的壓力還會經由父母侵蝕（eroding

環境部（department of Environment【DOE

）到對孩子的教養行為，間接影響兒童的

】）（註 3）於 1998 年曾建構「地區剝奪指

社會情緒功能等。

標」，且提出七個面向、12 個地區剝奪指

綜上，目標家戶與社區整體社經水平

標，分別是：經濟、低收入、健康、教育

的差異性，亦是環境資料蒐集的重點之一。

、環境、犯罪活動、住屋情形等（Detr, 2007 (三)居家特徵

）。英國環境部的作法，是將人民集體生活表現的統計結果，作為推論環境是否遭受

「家（house）」對多數人來說，都是

剝奪的證據資訊。這種回溯式統計推論法

安全庇護的處所，提供永恆感與延續感的

，仍存在方法論上的瑕疵（ Macintyre,

物理空間（Despres, 1992）。在人類知識累

Ellaway & Cummins, 2002: 127-128）。況且

積與探索的歷程，對「家」的好奇始終未

這七個指標中，僅環境（指的是土地被遺

曾間斷，不論是心理學、社會學、現象學、

棄荒蕪），還有住屋情形兩類，才能對應實

人類學或空間建築學皆從不同角度詮釋家

質具體的物理空間，其餘如經濟、低收入

的種種。Weisman（引自歐宇帥，2000：

等，仍然無法帶領讀者捕捉實質環境的樣

11）則由三個層次剖析家的面貌，分別是：

態。

1.形而上的空間，是指家所浮現的價值文

3.目標家戶與社區的協調性

化層次與意識型態；2.社會關係的浮現，

社工員查訪區域特性之際，還應觀察

是經由社會角色的運作而呈現的空間佈

目標住戶與鄰近區域間協調性的現象。舉

局；3.實質空間，是家庭住民在特定價值

例而言，在臺北市精華地段信義區，有著

與社會關係中對實質空間的運用計畫，說

名地標「臺北 101」，同在信義區卻有一處

明如下：

被外界視為貧民窟的「福德平宅社區」（侯

1.客廳浮現的價值文化

佩吟，2007）。他們與信義區共享類似的空

當社工員有機會拜訪案家，便有機會

氣、生活條件，卻有著天壤之別的居住境

進入案家的客廳，客廳通常是主人社會認

遇。這種貧富共處，或位處繁華區域陋巷

同的表現，客廳也被認為是家庭的「前

內的住屋環境，是否影響個體的自尊或社

臺」、「炫耀性的空間」。Chapin（1935 引

會心理適應？Eamon（2001）便曾探討過

自畢恆達，2000：59）甚至認為，只要知

這個問題。Eamon 以 Bronfenbrenner 的生

道客廳的陳設，就足以知道一個人的社會

態系統觀為架構，分析身處貧窮環境的兒

經濟地位。因此，家庭空間中每一個物件、

社區發展季刊

158 期

322

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

陳設都可能是自我、自我價值的延伸。換

八個關鍵內涵分別是(1)區域（region and

言之，物件可能不僅存在功能性的目的而

domain）的屬性與繁榮程度、(2)移動能力

已，也可能標記過往的成就、延伸的記憶

與生活圈的樣貌、(3)鄰里屬性、(4)公共設

或情感（畢恆達，2001：23）。例如：孩子

施、(5)目標家戶與社區的協調性、(6)客廳

的獎狀、旅遊帶回來的紀念品、結婚時長

浮現的價值文化、(7)傢俱擺設與家人關

輩送的對聯、酒櫃、茶具、能量礦石……。

係、(8)空間使用分派計畫等。

或是吃了一半的泡麵、菸灰缸、發霉的垃圾……。分別在訴說主人的驕傲，或是對

肆、環境覺察與環境資訊的獲取

自己形象的毫不在乎……。 2.關係運作的現形

本段進一步介紹取得環境資訊的方

既然每一個物件都是自我、自我價值

法。首先指出環境覺察具主觀性的特徵，

的延伸，那麼，誰同意誰的物品放在哪裡？

應尊重案家之主觀覺察；其次再根據空間

換言之，空間物品的內涵也呈現家人間權

是案主身體的延伸、自我認同的象徵這樣

力的樣態。例如陳麗真（2003：36）在其

的知識背景，勾引出個案對環境空間的解

研究中，受訪的李太太說：「我朋友將家中

讀。

已經舊了的牆壁，換上新的壁紙。結果她

一、環境覺察具主觀性的特徵

老公回來一看，不喜歡那個花色，就很生氣把壁紙撕掉……」。換言之，社工員倘若

「環境資料」是一種「客觀」的存在

能仔細觀察案家陳設中，誰同意誰的物品

，尤其是眼睛看得見的自然和人文環境，

在哪裡呈現，某種程度也能嗅出家庭中的

如距離主要交通幹道約幾百公尺、公共建

權力關係。

設與房屋的坪數、格局、衛生設備，皆可

3.實質空間的計畫

經由仔細觀察而獲取。「環境覺察」（

就多數國人來說，很少有自地自建，

environmental perception）卻是一種「主觀

規劃自有住宅的經驗，多數人皆遷就建商

」的詮釋；是觀察者 “覺知” 具體可見的

所規劃的成屋，然而就可利用空間的安

環境資料後，加以了解、組織、分類、評

排，亦反映案家的關係特徵和價值觀，例

價、衡量，最後形成環境意象儲存在腦海

如誰和誰一個房間？房間的大小、位置

當中。換言之，每個人即使進入相同的環

等，皆充滿家庭關係的敘說，是認識案家

境空間，也可能產生不同的環境覺察。例

價值觀及家庭成員關係極佳的媒介。

如社工員對案家客廳空間大小的認定，可

綜上，本段經系統化的文獻回顧法，

能與經驗中的低收戶做比較而有寬敞與否

演繹社會工作環境地圖的三個框架，與八

的認定。

個關鍵內涵。三個框架分別是 1.地域與城

基於環境覺察具主觀詮釋的特性，地

市的座落 2.都市與區域特性 3 居家特徵。

理學家 J.K. Wright（引自吳鄭重、莊景智，

社區發展季刊

158 期

323

中華民國 106 年 6 月

一般論述

2.哇，小華表現很優秀，有那麼多獎

2011：35）在 1947 早已指出，研究者除了

狀，你們一定引以為榮。

敏察空間「物」的內涵，更應探究個體身

3.（看見被子和枕頭）客廳很舒服、

心與外在環境互動後，儲存在心智的環境地理意象。同樣的，持現象學知識典範者，

放鬆，很容易睡著？ 4.這些飾品很特別，臺灣應該買不到

也認同知識來自經驗，唯有經驗才是事

吧……

實。Pred（1983）也說，人類要知道這個世界，唯有經驗它並與它產生互動。畢恆

5.我注意到，你們家巷子兩邊停了很

達也強調：「每張地圖都牽涉了某種觀點，

多車，要找到車位應該不容易吧，你都如

符合某種利益」（2001：43），進一步支持

何辦到。 6.哇，你們的泡麵擺著過夜，不怕蟑

環境覺察是一種主觀建構的概念。

螂嗎？

此外，Norberg-Schulz（王淳隆譯， 1994：17）也提出他的觀察。他發現：不

如果物是自我的延伸，上述每一個問

論是兒童甚至成人，都容易以家為觀看世

句都接連結「物」與「人、事、活動」兩

界的中心（center）、參考點，才輻射外展

端，像是畫與人；小華與獎狀；被子與誰

逐步認識外在世界。換言之，案主（住民）

在此休息……。正是藉由「物」探索人（案

「人在環境」訊息的資訊，必須搭配住民

家）對「所有物」的自我表達，所有物成

的主觀生活經驗，方能作為社工評量環境

為社工員與案主溝通的橋樑。

特徵進行處遇的關鍵訊息。 (二)使用中性詞彙試探隱身物語

二、與案主共構環境資訊

承上，社工員可以使用中性詞彙，例

基於環境覺察的主觀性，社工員可能

如使用「繽紛」而非「好壞」，使用「特別

迴異於案家對環境的體現，基於物是自我

」而非「便宜或貴」、「美醜」等作為探索

的延伸，那麼環境空間內的「物件」正是

「物」隱藏的意義。這樣做，是防止社工

社工員進入案主經驗世界的橋樑，說明如

員因不確定「物」的擁有者歸屬何人？誤

下：

踩關係的地雷，或因自以為是，形成偏見的印象。例如：陳麗珍（2003）的訪談中

(一)物是自我的延伸與溝通的橋樑

，李太太說「我婆婆她的很多東西，我們

呈現在助人者與案家視覺範圍的物件

認為是廢物，可是她認為是寶，整個房間

設施，正是進入案主個別生命經驗的密

都快變成倉庫了……」(25)。李太太的談

徑。社工員可以使用類似如下的問句，進

話透露媳婦對家中擺設並無主導權，言語

一步靠近案主的經驗：

間流洩出壓抑、委屈。她對物賦予的意義

1.我注意到你們牆上那幅畫色彩繽

，一定不同於李婆婆，李太太對物的訴說，也鋪陳出值得細究的家庭關係。

紛，那是自己畫的嗎？社區發展季刊

158 期

324

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

的生態系統觀與地理學家 Norberg-Schulz (三)與案家共建構環境地圖

的環境理論，架構出社工專業環境知識的

環境中的資源訊息，是社工員訪查任

框架，共得 3 個環境層級與 8 個環境內涵；

務中的重點之一，只是，資源的存在並不

舉如(1)區域的屬性與繁榮程度、(2)移動能

等同於可利用，因此，社工員可以仔細品

力與生活圈的樣態、(3)鄰里屬性、(4)公共

味，案家如何解讀社工員覺察中的資源。

設施、(5)目標家戶與社區的協調性、(6)

換言之，社工員的環境地圖，應該是社工

客廳浮現的價值文化、(7)傢俱擺設與家人

員與受訪案主兩方互動詮釋後，逐漸形成

關係、(8)空間使用分派計畫等。都蘊含影

的意義與意象，是互為主體共同建構的產

響案主適應與發展的資訊。第三，本研究藉由物是自我的延伸的

物。

哲學觀點，歸納如何連結環境中的物與「人、事、活動」兩端，作為進一步探索

伍、結論與建議

案家價值觀、關係、文化的橋樑，並與案家共構其環境地圖。

「人在情境」或「人在環境」是社工專業立論的基石，我們關切環境對個體發

「人在環境」是社會工作專業的核心

展與適應的衝擊或影響，社會工作者也經

價值，實有必要建構屬於社工專業的環境

常藉由調整改善個案的環境條件來增進其

知識系統，期盼經由上述理論的推敲，加

福利，只不過在查訪相關參考文獻，始終

上實務操作的技巧示演，可作為社工專業

沒有一個專篇有系統的介紹屬於社工專業

教育甚至實務運用的依憑。也盼望藉由本

的環境知識是什麼？該如何捕獲？缺乏系

文的發想，有機會喚起同業對本知識領域

統的知識或方法，也影響專業人才養成的

之耕耘。

成效？這也是本文著手整理社會工作專業

（本文作者為東海大學社會工作學系副教

「環境知識系統」的重要目的。經系統化

授）

的資料蒐集與研究，得到如下初步結論：

關鍵詞：人在情境、人在環境、社工教育、家庭評估

首先，社會工作的環境地圖正是將個案適應與發展的議題置放在環境地圖的理解當中。其次，本文藉由 Bronfenbrenner

註

釋

註 1：曾華源與黃俐婷（2006）曾比較心理暨社會學派、生態系統觀及增強權能觀分別如何詮釋「人在情境」的問題，讀者可進一步參閱。註 2：神隱一詞源自日本語，神隠し（かみかくし），意指「被神怪隱藏起來」。

社區發展季刊

158 期

325

中華民國 106 年 6 月

一般論述

註 3：英國環境部（department of Environment）【DOE】其前身是英國環境運輸部【DETR】

參考文獻 Norberg-Schulz,C 編著，王淳隆譯（1994）：《實存、空間、建築》。臺北：臺隆書店。內政部（2008）：〈生活圈道路交通系統建設計畫（市區道路）六年計畫書（98-103 年）〉，取自 http://myway.cpami.gov.tw/way/upload/cht/article/078.pdf 吳鄭重、莊景智（2011）：〈公共廁所的為地理學：公廁空間的心理分析與賤斥主體性的空間歷程〉。《地理學報》，63(4)，35-64。柯志昌、梁慧琦、賴美娟（2009）：〈高雄港灣意象與新符號探索〉。《城市發展》，7，48-73。侯佩吟（2007）：〈低收之家「福德平宅」信義區貧民窟〉。《TVBS》2007 年 3 月 14 日，取自 http://news.tvbs.com.tw/entry/331479 陳麗珍（2003）：《解讀居家中女性的自我與異己》。中原大學室內設計學系碩士論文（未出版）。許禎元（2003）：〈內容分析法的研究步驟與在政治學領域的應用〉。《師大政治論叢》，創刊號，1-29。 Hepworth, D. H.主編，曾華源、翁毓秀、李自強、趙善如譯（2010）：《社會工作直接服務：理論與技巧（第八版）》。臺北：洪葉出版社。曾華源、黃俐婷（2006）：〈心理暨社會派、生態系統觀及增強權能觀對「人在情境中」詮釋之比較〉。《東吳社會工作學報》，14，63-89。彭佳鴻（2009）：〈遺址形成過程理論〉。《臺灣大百科理論》，取自 http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=13293。畢恆達（2000）：〈從環境災害過程中探索家的意義〉。《應用心理學刊》，8(4)，57-82。畢恆達（2001）：《空間就是權力》。臺北：心靈工坊文化事業股份有限公司。黃麗鳳（2013）：〈取消偏鄉就學交通車挨批漠視受教權〉。《中廣新聞網》2013 年 5 月 8 日，取自 https://tw.news.yahoo.com/%E5%8F%96%E6%B6%88%E5%81%8F%E9%84%89%E5 %B0%B1%E5%AD%B8%E4%BA%A4%E9%80%9A%E8%BB%8A-%E6%8C%A8% E6%89%B9%E6%BC%A0%E8%A6%96%E5%8F%97%E6%95%99%E6%AC%8A-10 5628367.html 蔡文正、龔佩珍、楊志良、李亞欣、林思甄（2006）：〈偏遠地區民眾就醫可近性及滿意度調查〉。《臺灣公共衛生雜誌》，25(5)，394-404。歐陽鍾玲（1987）：〈行為地理的內涵與發展〉。《師大地理研究報告》，13(1)，151-165。社區發展季刊

158 期

326

中華民國 106 年 6 月

黃聖桂

社會工作專業「環境知識系統」之建構初探

歐宇帥（2000）：《臺北都會區年輕高學歷女性的居住處境》。臺大建築與城鄉研究所碩士論文（未出版）。劉曜華（2004）。臺灣都市發展史。下載網址 http://www.taichung.fcu.edu.tw/%A5x%C6W%B3%A3%A5%AB%B5o%AEi%A5v200 4.pdf（下載日期 2016/03/02） Bronfenbrenner, U. (1979). The ecology of human development: Experiments by nature and design.

Cambridge, MA: Harvard University Press.

Dale, O. & Smith, R. (2012).

Human behavior and the social environment: Social systems

theory (7th ed.)(PP196-199).

Boston, MA: Allyn & Bacon Publishers.

Despres, C. (1992). The meaning and experience of home in shared housing. In M. V. Giulani (Eds.).

Home: Social, temporal, and spatial aspects (pp53-66).

San Giuliano

Milanese, Italy: Progetto Finalizzato Edilizia. DETR (2000). Measuring multiple deprivation at the small area level: the indices of deprivation 2000. Department of the environment, London: Department of the Regions. Eamon, M. K. (2001). The effects of poverty on children’s social emotionaldevelopment: an ecological system analysis. Social Work, 46(3), 256-266. Farmer, J., Iversen, L., Campbell, N. C., Guest, C., Chesson, R., Deans, G. & MacDonald, J. (2006).

Rual/urban difference in accounts of patients’ initial decisions to consult prima-

ry care. Health and Place, 12(2), 210-221. Merriam Webster’s Dictionaries (2014). Definition of environment in English. Retrieved from: http://www.merriam-webster.com/medical/environment Macintyre, S., Ellaway, A., Cummins, S. (2002). Place effects on health: how can we conceptualise, operationalise and measure them?. Social Science & Medicine, 55, 125-139. Oxford Dictionaries. (2014). Definition of environment in English. Retrieved from: http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/environment Pred, A. (1983). Structuration and place: on the becoming of sense of the place and structure of feeling. Journal for the theory of social Behavior, 13(1), 45-68. Townsend, P. (1987).

Deprivation. Journal of Social policy, 16(2), 125-46.

Townsend, P. (1993).

The international analysis of poverty (pp 27-39). Maylands: Harvest-

er Wheatsheaf.

社區發展季刊

158 期

327

中華民國 106 年 6 月

一般論述

「社區發展」到「永續社區」之探討陳依靈

續」三個向度。

壹、前言

永續社區（sustainable community）為

聯合國世界環境發展委員會（World

地方性行動及全球永續發展脈絡延伸的基

Commission on Environment and Develop-

礎單元。傳統的「社區」規劃，大多納入

ment, WCED），在 “我們的共同未來” 一

建築量體設計規劃報告中，或是透過社區

文中，將永續發展定義為「滿足當代需要

總體營造以促進單項活動發展社區，來推

的發展，不應損及後代滿足其需要之能力」

動社區規劃，並未系統地著墨在社區永續

（WCED, 1987）。Chris Maser Sustainable

經營的部分。換言之，僅為「元素」性或

在 Community Development 書中強調永續

「單一」性的規劃或改善，並無整體系統

社區為：「社區中當代保留選擇的權利傳遞

的觀念，或是僅經由規劃專家或決策者自

給下一代，而下一代又保留他們選擇權利

行規劃。實際上，社區的環境是每個社區

直到更下一代，如此循環不已」。永續發展

居民生活的體認，是一種感官的認知，因

（Sustainable development）自 1980 年由

此對於制式的社區發展規劃，無法完全實

「國際自然環境資源保護聯盟（IUCN）」、

現居民的需求，取而代之的應該是加入民

「聯合國環境保護署（UNEP）」、「世

眾的想法、知覺的感受，對於其生活共同

界野生動物基金會（WWT）」等三個國際

體能建立共識等的規劃方式。至於對地方

性組織提出，在 1987 年經由世界環境及基

永續發展之衡量，國內外近年來有為數不

金會所出版的「我們共同的未來」（Our

少的研究成果（黃書禮等，1997；黃書禮，

Common Future）一書進一步說明，已成為

1998；李永展，2000），在環境日益惡化的

世界各國面對各項議題時的共同指導原

情況下，「永續發展」已成為國際間重要議

則。永續發展的理念在確保人類生存基

題，各種論述大量出現，也建立了國際間

礎，具體的內涵則包括「經濟的永續」、

各種共識與協定，以衡量永續發展的進

「人文社會的永續」以及「生態環境的永

程，並尋求改善生活品質、建立友善的環

社區發展季刊

158 期

328

中華民國 106 年 6 月

陳依靈

「社區發展」到「永續社區」之探討

境。在全國關懷永續發展的潮流下，我國

區居民對於社區公共事務參與方式。社區

於 1997 年成立行政院國家永續發展委員

與鄰里的差異在於不只含有地理上的關

會，並於「臺灣 21 世紀議程－中華民國永

係，同時還包括其成員對地區及群體間、

續發展策略綱領」中提出我國未來之永續

及對社區本體自我意識之肯定，並能共享

發展方向應從環境、經濟及社會三方面進

與生活相關之利益（李永展，1995）。談論社區最終還是希望社區能永續發

行。雖然永續發展的重要性已成為共識，

展，在政府政策的推動下，促使社區有意

但是卻也面臨兩個結構性問題，其一是永

願、有參與動機與自主意識來改變生活環

續性發展概念在空間單元上的實踐，其二

境，但是否一旦政府從中抽離後，社區的

是永續性的衡量方法（詹士樑，200l）。前

能力就不再，少了政府的資助，社區就無

者關乎永續發展的作為，在何種空間階層

法持續呢？所以社區必須具備有永續的能

上最具實施成效；後者則是提供客觀評價

力，即使少了政府的補助，社區仍可以有

永續發展實施成效的測度工具。對實踐永

想法、有計畫的持續完成其目標，逐步讓

續發展的空間單元討論上，雖然在概念上

社區更趨成熟。「永續發展」已為現今重

所著重的是與全球性環境變遷相關的問

要的世界潮流，為了因應此趨勢，國際間

題，但是，由全球位階或國際層次是否能

各國皆積極地從事相關的討論與研究，並

有效地解決問題，是存在爭議性的

針對環境的議題，提出改善的措施與辦

（Kildow, 1992）。因此，以較小的空間單

法，臺灣目前亦面對這樣的考驗，為了能

位，如構成都市之基本空間單元－「社

順利推展永續發展工作，必先奠定穩固的

區」，則是較符合「全球著眼、地方著手

基礎，由社區環境改造做起。由於社區具

（global thinking, local action）」的行動概

備許多社會性功能，在人口、地理及既有

念（Beatley & Manning, 1997）。亦如何榮

施行的基礎上，是推動環境永續經營與發

松（2012）及黃源協（2011）的研究發現，

展時之基本單位。故鑑於此，本文將就社

社區的持續發展是社區多元能力展現的結

區發展所面臨之問題，試提出建議，以供

果；事實上，社區多元能力發展也在社區

社區作為參考，帶動社區共同參與，落實

長期持續的目標下，才能建構完成。因此，

永續社區發展之願景，進而達成永續社區

如果社區發展工作能以社區持續發展作為

發展之目標。

工作目標，則必能使服務更能落實基層，

貳、社區之相關概念

滿足社區需求，因應多元人為、自然變化的困境。建構社區永續發展過程中量重要

一、社區之意涵

的在於居民社區意識之認同及社區參與，社區認同之關鍵在於社區居民對社區公共

以社會學的角度觀之，社會學家觀察

事務之參與態度，社區意識建構將影響社

到早期人類生活中，最早存在的組織是家

社區發展季刊

158 期

329

中華民國 106 年 6 月

一般論述

庭，而後逐漸演變成為社會群落，也就是

但其內涵是相近的，皆強調社區是某一特

今日所謂之「社區」，而「社區」一詞，不

定地理範圍內的一群人，具有共同的關係

少研究者曾嘗試定義社區的意涵，但目前

與特殊的情感，並產生社會互動（黃燕燕，

並無通用的定義；Tilly（1974）認為社區

1998）。

是人、空間及活動互動的基本單位。社區

社區的範圍其實可大可小，有些人認

是居住於某一地理的區域，具有共同的關

為地理界限對於社區來說並不是最重要

係、社會互動及服務體系的一個人群（徐

的，其精神層面才是值得關注的焦點；社

震，1994）。Atkinson 和 Cope（1997）指

區的要素中，除了空間的觀念外，人群間

出，社區應具有下列要素：特定地理上的

的互動關係是相當重要的一環，因學者強

共同體、居住在共同體上的民眾、有組織

調「社區」精神之一致性。而社區的地域

的社會、民眾共同擁有的特質以及某種共

範圍較國家社會小，使具有共同的心理特

同的特徵及認同感。陳益興（1992）指出

性（如：追求共同的目標、參與活動、歸

社區是一個具有地理界限的社會實體，生

屬感與凝聚力），因此社區之群體人際關係

活在這一個地域團體內的人群，彼此具有

也較為親密（蔡宏進，1996）。

共同的情感，並且享有共同的文化。徐震

二、社區發展之意涵

（1994）與蔡宏進（1996）指出，要成為社區，應有下列條件：具共同目標或共同

社區發展一詞，它起源於第二次世界

利害關係的一群人、一定的地理範圍、以

大戰後，其目的在改善許多戰後貧窮及落

及人的社會性。陳其南（1992）指出，

後的國家或鄉村地區居民經濟生活，在國

「Community」一詞，除了是指地理上的

際上已被廣泛使用；它被認為是一種教育

實質社區之外，也意涵著共同體之「社群」

過程，一種社會工作方法，也是一種社會

的觀念。社區就是共同營生與生命相互投

運動。Sinder（1969）認為社區發展是成

放、相互扶持的共同過程與載體。這種共

長與變遷，其指運用技術達成可測量的（短

同體關係，絕不是封建層壓，或是官僚權

期）目標，以及創造無形的哲學、社會和

力關係；更不是以物資報酬、金錢、投資

人群之改變的（長期）目標；Mattessich &

相互利用的關係」（邱延亮，1992）。社區

Monsey（1997）認為，社區發展主要是透

作為一個概念時，可被詮釋為一種歸屬

過一種資源分享的過程，以將人聚集在一

感、一種生活方式及多樣的共同目標（賴

起，並達成改變生活品質的共同目的。英

美蓉，2005）。George Hillery（1995）整理

國內政部認為，社區發展是指與社區協力

過去有關社區的定義，歸納後其包含三個

之集體行動的過程，其目的在於藉由確立

共同元素，即：一個特定的領域，有共同

需求，並採取符合需求的行動，以達成社

規範、目標以及人與人之間的互動（周光

會正義和符合特定目標之變遷（ Home

宙，2001）。各專家學者的論述不盡相同，

Office, 2004）。而英國社區發展網路認為，

社區發展季刊

158 期

330

中華民國 106 年 6 月

陳依靈

「社區發展」到「永續社區」之探討

社區發展是為了建構社會正義與公平，活

已日趨成熟，1992 年於里約舉辦的「地球

力永續社區的過程與目的，去改變社會權

高峰會」（The Earth Summit）召集了 178

力結構與去除人民參與公共事務的障礙。

個國家的代表，會議中共同制定「二十一

英國社區發展工作國家職業標準（the Na-

世紀議程」（Agenda 21），除強調永續發展

tional Occupational Standards for Commu-

的觀念之外，並要求與會國家付諸實際行

nity Development Work）則指出，社區發

動，以追求全球環境之永續經營與發展。

展的主要目的是「藉由與社區合作（地理

本著永續發展、互利共生、經濟效率、寧

社區或利益社區），共同促進社會變遷和正

適和諧、全民參與、國際參與之理念；我

義」，以各種挑戰壓迫和處理不平等的方

國於 2002 年 12 月完成「環境基本法」法

式，去確認其需求、機會、權利和責任，

制工作與通過國家永嬻發展行動計畫，並

規劃、組織和採取行動，評估效益和行動

宣布 2003 年為臺灣永續發展元年，亦於

的影響（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。

2003 年 7 月正式通過且發佈臺灣永續發展

綜上所述，社區發展是一種「過程」，

指標（廖俊松，2004）。由此可知，臺灣對永續發展之重視。

它是要透過理性的規劃、行動和評估，並採取集體的行動，以挑戰壓迫和不平等；

「永續發展」即是「持續不斷的發

也是一種「目的」，它是要促進社會的變遷

展」，其概念源自於生態學，最早用於林、

和社會正義，以提昇社區的生活品質。

漁業，其為使自然環境能夠永遠為人類所利用，不因遭浩劫而影響後代人的生產和

參、「永續社區」之相關概念

生活。即合理將資源中的部分加以收穫，同時顧及資源不受破壞，且新的資源又足

一、永續發展之意涵

以彌補所收穫的數量（盧誌銘，1998）。

從 1987 年「世界環境與發展委員會」

Green & Haines（2008）認為「永續」可被

（World Commission on Environment and

視為是一種概念、一種方法、甚至是一種

Development, WCED）發布了〈我們共同

生活方式，它使社區透過發展的選擇來調

的未來〉（Our Common Future），強調人類

和，並獲致能將一個社區的經濟、環境和

可持續發展的概念（關華山，2002），「永

社會特徵全納入考量的一種策略。因此，

續發展」的觀念便興起，成為世界環境的

「永續發展」的決定必須同時考量到生態

熱門議題，其中強調環境與經濟成長必須

的存續、社會的期待及經濟的可行性，並

取得平衡，「在不損害後代子孫滿足其需求

呼籲發展的決定應考量社會正義、民主、

能力的前提下，能滿足當代的需求」

生活的變化、經濟的穩定及公平的分配

（WCED, 1987）。生存的狀態，同時也要

（Hamstead & Quinn, 2005）。這種定義的

為後代子孫著想」（Ward and Dubos, 1972）

討論可讓我們認為，將「永續發展」置於

的永續觀念。近年來「永續發展」的概念

社區的脈絡當中，它已逐漸從「以土地為

社區發展季刊

158 期

331

中華民國 106 年 6 月

一般論述

中心」（earth-centred）轉移到「以人為中

展」中的經濟、社會、人群及生態環境的

心」（people-centred），即是關注的面向已

發展，置於社區的脈絡中來實踐（黃源協

擴展至社會、經濟和環境的相關議題（Peat,

、蕭文高、劉素珍，2009）。

2007）。為使發展得以永續，必須考慮社

永續社區簡單來說，是指社區中當代

會、生態、經濟因素，考慮生物和非生物

替保留選擇的權利傳遞給下一代，而下一

資源基礎，強調人類利用生物圈的管理，

代又保留他們選擇權力到更下一代，如此

使其滿足當代人的最大利益，又能保證其

循環不已（黃美鈞，2008；Teo, P. & Yeoh,

滿足後代需要與慾望的潛能（ IUCN,

B. S. A., 1997）。吳綱立（2007）將永續社

1980）。Caldwell（1984）也認為永續發

區定義為：向地球取用最少的自然資源、

展是受生態、經濟、社會、政治等眾多因

產生最少的廢棄物，並能充分利用環境資

素影響的發展過程，也應特別重視政治和

源、民眾參與及社區治理，讓居民與未來

社會因素的作用。黃榮村（1993）認為應

子孫以及地球環境皆能維持可持續發展的

要體認未來發展的不確定性，並留給生態

社區。「永續社區」可由三個面向（3Es）

系一個可提供轉圜的空間，以確保未來有

來強調其「永續」的本質：經濟（economics

可居住的環境。事實上，「永續發展」並沒

）、環境（environment）和平等（equality

有一致性的定義，因為它能隨著環境脈絡

）或社會正義（social justice），因生態、

與使用者所持的觀念而有所不同。

經濟和社會福祉必然是相連結的（Green & Haines, 2008; Hamstead & Quinn, 2005）。

二、永續社區之意涵

永續社區的範疇廣泛，不同地方的居

「永續發展」（sustainable development

民需求與資源特性也有所差異，往往因個

）是一種旅程，將它置於社區脈絡中，並

體利益、需求、文化的不同而有不同的定

與「社區發展」結合，即形成「永續社區

義，大部份永續社區的定義聚焦於長期性

發展」（sustainable community development

系統整合、健康社區、高品質生活等議題，

）（Hamstead & Quinn, 2005），這旅程的目

透過經濟、環境及社會議題的方式來達成

的地即是「永續社區」（sustainable com-

（Biggadike, E.R., 1981；彭雲貴，2007）。

munity）（Peat, 2007）。當我們欲建立一個

吳綱立（2007）亦提及，永續社區的定義

「永續社區」時，必須藉助於「永續發展

應非固定不變，應隨地區環境及社區需求

」與「社區發展」結合而成「永續社區」

的改變，不斷的由居民及規劃者共同來界

。「永續發展」考量的是一種經濟、社會、

定，而真正的永續社區應是一個處於動態

自然和人文之全面性的均衡，「社區發展」

平衡的社區，其會隨著環境及居民需求的

重視的是社區生活品質的改善與提升，將

改變，不斷的進行自我調整。因此，很難

「永續發展」與「社區發展」結合而成的

給予永續社區下一個通用的定義。

「永續社區發展」，也即是一種將「永續發社區發展季刊

158 期

332

中華民國 106 年 6 月

陳依靈

「社區發展」到「永續社區」之探討

社區永續將有深遠的影響（黃源協、蕭文

三、「永續社區」之基礎

高、劉素珍，2009）。

永續社區發展是一種過程，也是一種

永續社區需以「社區能力」為基礎，

目的。視為一種過程，它是要透過理性的

社區能力中的人力資本與組織資源是有形

規劃、行動和評估，並採取集體的行動，

的，社會資本則是無形的資產。研究指出，

以挑戰壓迫和不平等；做為一種目的，它

若一項方案要能有效且永續，單單靠有形

是要促進社會的變遷和社會正義，以協助

和人力的資本是不夠的，它需要社會資本

社區改善生活品質。這已意味著「永續社

予以增進（ Buckland, 1998; Bhuiyan &

區發展」必須有一些價值為其活動的基礎

Evers, 2005）；社會資本是人們據以維持生

，這些價值包括：1.社會正義（Social justice

計的資產之一（ Brocklesby & Fisher,

）；2.參與（Participation）；3.公平（Equity

2003）；Kavanaugh, Reese, Carroll & Rosson

）；4.學習（Learning）；5.合作（Co-operation

（2005）也指出，具有高社會資本的社區

）；6.環境正義（Environmental justice）（

可能比低社會資本的社區有較高的生活品

Home Office, 2004）。

質；當社區的發展面臨到威脅時，社會資

永續社區發展需是全面性的，它關注

本是建立連結、溝通和凝聚必要的要素，

的不僅是結果，也要能夠著重過程中的能

它使文化能夠再造，並且提昇環境保護以

力培植。因此，全面性的永續社區發展必

追求永續（Mel & Jenny, 2007）。社區若能

兼具過程目標與結果目標。其過程需藉助

擁有較厚實的社會資本，將對「永續社區」

於社區培力（community empowerment），

的永續發展，有其正面的貢獻。

而結果則在獲致符合社會公平、正義，及

社區價值、社區能力與社會資本三者

促進社區全面生活品質的提昇。社區培力

對永續社區發展可說是不可缺少的基礎，

的目的在藉由參與、學習和合作等以提昇

社區價值隱含永續社區發展所必備的過程

社區能力，所以是一種社區能力建構

目標與結果目標；而一個社區若缺乏必要

（community capacity building）所不可或

的資源或能力，只有理想或策略，也難達

缺的要素（黃源協、蕭文高、劉素珍，

成其目標；而社會資本是社區能力的一

2009）。Laverack（2006）指出，「社區能

環，亦為項社區能力的黏合劑，也是邁向

力是指一種過程，可增進一個社區能夠引

社區永續發展的墊腳石。

出改善其生活的資產和屬性」。Rubin & Rubin（2008）則認為「社區能力是指在一

肆、邁向永續社區發展之建議

個社區內許多個人的集體知識，及可用於解決問題的經濟、物質、社會和組織的資

邁向「永續社區」是社區工作的理想

源」。「永續社區」的建立和維繫，前提必

與目標，要營造一個兼顧環境、經濟、社

須是要社區本身具備相關的能力，其將對

會與人文的永續社區，需有完整且延續性

社區發展季刊

158 期

333

中華民國 106 年 6 月

一般論述

作。

的政策，也要能夠有熟悉並對永續社區發展有承諾之人。因此，永續發展的社區必

四、培力社區有益的夥伴關係

須要能信守對社區價值的承諾，也要能建構與累積社區的能力，以因應隨時可能面

在「由下而上」與「由上而下」的爭

臨的挑戰。

辯中，我們卻忽略現代社區工作的理念需要是一種上下和水平合作的夥伴關係；然

一、建置社區永續發展的機制

而，夥伴關係對社區居民而言只是一個陌

政府應以建立社區發展的健全制度為

生名詞，卻不知該如何行動。社區的培力

重心，而非僅是在舉辦活動的經費補助的

是讓有能力扮演且發揮新時代的角色與功

功能，其將造成資源的浪費，而對社區發

能，這是社區工作必備的理念，它是社區

展無實質的意義存在；政府也應扮演引導

永續發展的命脈；社區能力尚不足之際，

者及教育者的角色，協助社區，使其能以

可透過外力（含政府及專家）協助以提升

正確且健康的心態建立共識、發展社區，

其能力，當其具備能力則外力不宜過度介

進而達成永續社區之經營。

入；秉持一種「可上可下」的社區工作思維，在居民的參與下藉由這種彈性方式調

二、健全社區組織以利功能發揮

整介入程度，才能培植社區居民的真正能

社區組織在事務的推動上扮演重要的

力，也正是培力之「為社區做」（doing for

角色，其可增加社區的活力，亦可提升社

community）到「與社區做」（doing with

區居民的生活品質；社區發展之最終任務

community）再到「由社區做」（doing by

為提高社區居民生活品質、改善社區內外

community）（黃源協、蕭文高、劉素珍，

之問題發生；如能網羅優秀人才參與社區

2009）。

建設工作，組成社區堅強團隊且有效的運作，其對於社區的推動必能有正向的助益。

五、深耕社區發展、落實社區永續教育

三、建立以「社區價值」為核心的社區政策

我國二十一世紀議程－中華民國永續發展綱領提及：「地方政府與社區、民眾取

在功能零散且分歧的社區政策運作

得永續發展精神與內容的共識，並能進而

下，對社區而言，其為社區實務混亂的根

合作推動工作是主要的具體目標。」顯見，

源，當政府期待社區扮演更多的功能時，

除了民眾外，社區是地方永續發展工作非

其應要建構一套以「社區價值」為核心，

常重要的基礎單位（廖俊松，2004）。美國

以「永續社區」為願景與目標的政策；政

因此還將其地方二十一世紀議程的名稱訂

策的設計須建構在理念的基礎上，並考慮

定為「二十一世紀社區」（Communities 21）

其實務的可行性，以利社區發展之永續運

（ICLEI, 2003），可鑑於此，社區發展的重

社區發展季刊

158 期

334

中華民國 106 年 6 月

陳依靈

「社區發展」到「永續社區」之探討

要性。社區發展的核心理念是「人本」，核

體或組織，建立社區聯盟的運作機制，亦

心行動是「住民參與」，核心價值是「共

是邁向「永續社區」不可或缺的要件。

識」，其理想願景是「符合土地倫理與環境生態價值的歷史文化生活社區」（廖俊松，

伍、結語

2004）。因此，社區發展可藉由知識的教

廿一世紀的來臨，代表著人類生活邁

育、成功經驗的觀摩學習、人力培訓等方

入一個新的里程碑，人類的思考與行動應

法，喚醒社區居民的在地意識覺醒，激發

順應當今的需求；英國社區發展的學者

住民關懷社區事務的意願及熱情，且能主

Craig Gary（1986）在 Community Work and

動積極參與及討論社區興革及發展，以打

the State 一文中提到，社區工作理論發展

造社區共同的理想願景。

的背後存在著一個重要的理念，其為相信社區工作是一種進步社會變遷的力量（a

六、建構各項社會資本並重的「永續社區發展」路徑

force for progress social change）。「永續發

「永續社區」是社區工作的最終目

的表徵，它提醒著我們要珍愛這片土地，

展」絕非是空洞的口號，而是一種行動力

標，社區之永續需要經濟、社會、人文與

與大地和諧共存。「全球著眼、地方著手」

自然的全面性發展，在各種有形的建設和

是永續發展的重要實踐理念，在社區意識

方案陸續推出時，社區除須結合不同部門

提高之際，永續社區發展的概念，日益受

的方案外，若缺乏社區的凝聚力及與外部

重視，其為社會與生活的新範型，而社會

的關係網絡，將難以為「永續社區」奠定

價值能肯定生物社群對人類生活品質的貢

基礎（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。

獻，維持活潑的生命力時，才能獲得健全

過去的社區發展形態是「重硬體、輕軟

社會生存。社區永續發展除說明人類生活

體」，近年來是之「偏景觀，輕文化」的社

環境的改善之外，更強調人與自然環境共

區營造，華麗的外觀隨著政府補助的縮減

生理念，透過資源合理規劃的使用，進而

或停頓而產生凋零；社區內不乏有許多內

促使整體性的穩健發展，為讓社區組織能

部的社會資本，如能妥善利用及有效轉化

夠永續發展，社區能力的建構也應受重

將是社區永續的助力，此為邁向「永續社

視，社區如能培力成功，最終才能讓社區

區」須面對的議題。此外，社區應跨越障

組織在面對社會變遷過程中真正能夠解決

礙，建立可取得外部協助的社會資本，對

「在地問題」，以利成為真正合乎自然法則

於社區外部資源的取得有其重要性。「永續

之永續發展。

社區」不可能建立在「社區封閉」之上，

（本文作者為國立中正大學成人與繼續教

因此，導引目前以「社區發展協會」為主

育博士生）

的社區，跨越社區本位，與其他社區、團

關鍵詞：社區、社區發展、永續社區

社區發展季刊

158 期

335

中華民國 106 年 6 月

一般論述

參考文獻李永展（1995）。社區環境權與社區發展。社區發展季刊，69，53-61。李永展（2000）。都市指標系統對衛量臺北市永續罷展之適用性及評估手冊研擬。臺北市政府都市發展局委託，國立政治大學地政系研究。何榮松（2012）。旗艦計畫聯合社區推動歷程之研究（未出版碩士論文）。國立暨南國際大學社會政策與社會工作研究所，南投縣。吳綱立（2007）。永續社區理念之社區營造評估體系建構之研究：以臺南縣市社區營造為例。住宅學報，16(1)，21-55。邱延亮（1992)。「通識」、「另類現實觀」與社會抗爭。臺灣社會季刊，13，109-135。周光宙（2001）。專業者參與社區公共事務制度之研究－以高雄市（縣）推動社區建築師制度為例（未出版碩士論文）。國立中山大學管理學高階經營碩士學程專班，高雄市。徐震（1994）。社區與社區發展。臺北市：正中書局。陳其南（1992）。公民國家意識與臺灣政治發展。臺北市：允晨文化。陳益興（1992）。我國社會教育析論。臺北市：五南。彭雲貴（2007）。以觀光衝擊理論角度探討新竹縣北埔鄉觀光產業發展（未出版碩士論文）。中華大學行政管理學系研究所，新竹市。黃書禮、描瑞豪、關于淳（1997）。臺北市永闡發展指標系統之建立與評估。都市與計畫， 24(1)，23-42。黃書禮（1998）。都市永續性指標系統動態分析研究。行政院國科會專題研究成果報告。黃源協、莊俐昕、劉素珍（2011）。社區社會資本的促成、阻礙因素及其發展策略：社區領導者觀點之分析。行政暨政策學報，52，87-130。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。從 “社區發展” 到 “永續社區” －臺灣社區工作的檢視與省思。臺大社會工作學刊，19，87-131。黃燕燕（1998）。八十三年度臺北十大環保社區環境行動及其影響因素之探究。中華民國八十七年度環境教育研討會論文集。國立臺中師範學院。黃榮村（1993）。全球氣候變遷的不確定性與社會因應。環保科技通訊，9，127-136。黃美鈞（2008）。白河蓮鄉觀光再發展策略之研究（未出版碩士論文）。世新大學觀光研究所，臺北市。蔡宏進（1996）。社區原理。臺北市：三民書局。詹士樑（200l）。永續性都市發展之生態辨識一感受性系統模型之應用。行政院國科會專題研究成果報告。

社區發展季刊

158 期

336

中華民國 106 年 6 月

陳依靈

「社區發展」到「永續社區」之探討

廖俊松（2004）。地方二十一世紀永續發展之策略。中國行政評論，13(2)，183-212。賴美蓉（2005）。農村社區推動永續發展模式之探討－以彰化縣永樂社區及華崙社區為例（未出版碩士論文）。逄甲大學都市計畫研究所，臺中市。盧誌銘（1998）。永續發展導論－二十一世紀議程介紹，中華民國環境工程學，35-67 頁。關華山（2002）。布農族傳統家屋的構成與意義。住宅學報，11(2)，121-158。 Atkinson, R. & S. Cope (1997). Community Participation and Regeneration in Britain, in Contested Communities - Experiences, Struggles, Policies, ed. P. Hoqqett. London: The Policy Press. Biggadike, E. R. (1981). Contributions of marketing to strategic management. Academy of Management Riview, 6, 621-632. Beatley, T. arid K. Manning. (1997). Buckland, J. (1998).

The Ecology of Place. Washington, D.C.: Island Press.

Social Capital and sustainability of NGO intermediated development

projects in Bangladesh. Community Development Journal, 33(3), 236-248. Bhuiyan, S.H. & Evers, H-S. (2005). Social Capital and Sustainable Development: Theories and Concepts, Working Paper, Center for Development Research, University of Bonn, Bangladesg. Brocklesby, M. A. & Fisher, E. (2003). Community development in sustainable livelihoods approach - an introduction. Community Development Journal, 38(3), 185-198. Buckland, J. (1998). Social Capital and sustainability of NGO intermediated development projects in Bangladesh. Community Development Journal, 33(3), 236-248. Craig, Gary (1986). Community Work and the State. Prepared for the ISA Conference, New Delhi, August 18-12. Green, G. P. & Haines, A. (2008).

Asset Building & Community Development, London:

SAGE. George Hillary (1955). Definitions of Community: Areas of Agreement. Rural Sociology, 20, 111-123. Home Office (2004).

Firm Foundations: The Government’s Framework for Community Ca-

pacity Building, London: Civil Renewal Unit, Home Office. Hamstead, M. P. & Quinn, M. S. (2005).

Sustainable Community Development and Ecolog-

ical Economics: Theoretical Convergence and Practical Implications. Local Environment, 10(2), 141-158. IUCN (International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources) (1980). World Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Develop社區發展季刊

158 期

337

中華民國 106 年 6 月

一般論述

ment.

Gland: IUCN

ICLEI (2003). Communities 21. A US Local Agenda 21 Initiatives. Http://www.iclei.org/us/communities 21.htm, 2003.10 downloaded. Kildow, J. T. (1992). The Earth Summit: We need more than a message, Environmental Science & Technology, 26(6), 1077-1078. Kavanaugh, A. L., Reese, D. D., Carroll, J.M. & Rosson, M. B. (2005). Weak Ties in Networked Communities. The Information Society, 21, 119-113. Laverack, G. (2006). Evaluating community capacity: Visual representation and interpretation. Community Development Journal, 41(3), 266-276. Mattessich, P. & Monsey, B. (1997).

Community Building: What Makes It Work - A Review

of Factors Influencing Successful Community Building, Minnesota: Amherst H. Wilder Foundation. Mel, E. & Jenny, O. (2007).

Social Capital and Sustainability in a Community under Threat.

Local Environment, 12(1), 17-30. Peat, K. (2007). The Ideal of a Sustainable Community, In. Clay, C. J., Madden, M. & Potts, L. (eds). Towards Understanding Community: People and Place, 97-110, London: Palgrave Macmillan. Rubin, H. J. and Rubin, I. S. (2008).

Community Organizing and Development (4th ed.).

Boston: Allyn and Bacon. Sinder, L. (1969). Concept in Community Development, New York: Hinda Press. Teo, P. & Yeoh, B. S. A. (1997). Remarking local heritage for tourism. Annals of Tourism Research, 24(1), 192-213. Tilly, C. (1974). An urban world. Boston: Little Brown. WCED (World Commission on Environment and Development) (1987). Our Common Future.

New York: Oxford University Press.

社區發展季刊

158 期

338

中華民國 106 年 6 月

COMMUNITY DEVELOPMENT JOURNAL (Quarterly) CONTENTS NO.158 June 2017

Editorial: Understanding “Housing Act” and Protect Citizens’ Right to Suitable Housing.

Special Issues: Strategies and Challenges in Improving Social Housing Quantity and Quality .......................... Ching-Chun Hua; Shang-Shu Chiang Min-Sui Hsu Business models of care houses: Examples of assisted living ....................................................................................................... Peishan Yang Constructing Housing Safety Network : "Housing Stability" in Social Housing ......................................................................... Lin, Yu-Ju An Exploration of Indicators for Site Selection of Social Housing-Taking Public Housing Policy in Taipei as an Example .......................................................................... Chen, Chih-Yao Prospects of Social Housing Services Provided by Eden Social Welfare Foundation: The Experience of Gospel and Welfare Social Community in Dalin, Tainan ................................................................................................. Chang, Meng-yi An Analysis on Social Services of Public Housing in Taiwan ............................................................................. Yu-Fang Chen; Kai Jung Ke Yu-Hsi Wu; Kate Yeong-Tsyr Wang A Study of Setting-up Residential Services for Children and Youth Placed--A Case of Taipei City ................................. Wang Huei-I

The revitalization of public assets: The Family model of placement intervention and alternative education .... Pong, Su-Hwa; Lo, Wen-Hsin Tseng, Yi-Fen Building Community Capacity for Foster Family Care-Centered on Childâ&#x20AC;&#x2122;s Mind, Body and Spirits of Holistic Family Foster Care ........................................................... Kuo Jing-Houng How to Govern the Elder Social Housing: The Case Study of Bodhi Chang Ching Village ............................ Da-Shu, Jiang; Zi-Hua Wang Zhong-Dao, Pan; Kai-Lin, Liang Well-being Residence of the Elderly: Discussions on All-ages Residential Buildings and Universal Design ........................................................................... Chen, Yen-Jen; Yang, Li- Hua Huang, Ta-Kang; Chen, Yi-Chun From the perspective of social inclusion to explore the design of social housing combined with social support - A study case of Community long-term care services ........................................................................................ Wang Hsiu-Yen The Design Elements of Friendly Community for Seniors with Dementia: A Case Study of Taipei City...................................................................................... Shu-Ying Tsai; Pin-Ya Yu To Discuss the Issue of Maintaining the Rights and Interests of the Elderly From Taiwan to implement commercial-type Housing Equity of goods. ...................................... Wang, Hsiu-Lan Community Living Rights of Elders: View of Ageism ..... Chang Wei Yu; Hsu Chih Wei Topic: Implementation of the right of people with disabilities to live independently and to be included in the community in Taiwan: Evaluation of laws, policies and programs according to Article 19 of the

Disabilities (CRPD) ......................................................................... Yueh-Ching Chou Dignified home: Experience on the Program of Setting Up Barrier-Free Exhibition House in Tainan ................ Yi-Sheng Lin; Man-Yen Chiu A Construction of Cost Model of Community Living Program for Adult with Intellectual Disability .................................. Tong-Cheng, Lee New research on the housing endowment research in China .............................................................................................................. Wu Ji Ya Housing Assistance and Services in Australia. ................................................. Ye, Su-Ke

Articles: A review of the Hotline for teenage services .............. Hsu, Ching-Ling; Hsieh, Wen Yun A Preliminary Cost Analysis of Primary Prevention in Long-Term Care Policy..................................................................... Yen, Lung Ching A Research on Creating Ideal Organizational Culture in Nonprofit Social Welfare Organizations: Observing from Supportive and Innovative Viewpoints ............................................................................................ Yu-Chen Chen Construction of “Environmental Knowledge System” in Social Work .................................................................................... Shenkuei Huang The study of “community development” to “sustainable community” ........................................................................Yi-Ling Chen

COMMUNITY DEVELOPMENT JOURNAL （Quarterly） No.158

June 2017

PUBLISHER .............................................................. PAU-CHING LU PRESIDENT ..........................................................CHIEN, HUI-JIUAN EXECUTIVE EDITOR .................................................... LIN, WAN JU

EDITORIAL

BOARD

CHAN, YI-CHANG

MO, LI LI

CHAO-YIN LIN

PANG-FU LIU

CHIEN-CHUNG SUN

SHENG-YEE, LIN

CHIU, MAN-YEN

SU-HWA PONG

HSU LI-MIN

TSENG MIN-CHIEH

KU, MAY -LEE

TSENG, HUA YUAN

KUAN YU-YUANG

WAN-I LIN

KUO, JING-HOUNG

WEI, HIS-SHENG

LIANG-YEN CHIANG

YANG, SHOU-JUNG

LIU SHU-HUI

YEA-HUEY SHEU

LI-YU SONG

YEUN-WEN KU

MING-JU WU

「社區發展季刊」1～100 期合訂本限量供應

欲購從速

‧ 「社區發展」季刊自民國 66 年創刊以來，已歷三十多個年頭，出版了一百多期，這段期間，投稿作者九百多名，刊登文章二千七百多篇，不但曾入圍優良政府出版品，且屢屢進入政府出版品暢銷排行榜。 ‧為慶祝「社區發展」季刊發行 100 期，特將第 1 期至第 100 期雜誌重新翻印，分卷裝訂。因經費所限，目前各卷僅提供 150 本供讀者價購。欲購書者，請洽詢各政府出版品展售門市部。 ‧本套書可分卷選購，其各卷期數及中心議題如下： ※第 1 卷（第 1 期至第 5 期），定價 500 元，其中心議題為－ 為何及如何建立社會工作員制度；為何及如何發掘並運用社區資源推動社區工作；大專院校與社區座談會；中華民國社會工作教育研討會；社區發展工作之檢討與改進。 ※第 2 卷（第 6 期至第 10 期），定價 500 元，其中心議題為－我國兒童福利工作；如何建立社會工作人員專業制度；如何改善社會風氣； 文化建設與社區中心；家庭、學校與社區工作專業化。 ※第 3 卷（第 11 期至第 15 期），定價 500 元，其中心議題為－社會個案工作；談社會救助立法之實施；中華民國社區發展研討會；殘障福利專輯；社區社會工作實務探討。 ※第 4 卷（第 16 期至第 20 期），定價 500 元，其中心議題為－殘障福利的回顧與展望；迎接老人福利年；現階段社會福利措施之檢討； 社區發展與基層建設；社區倫理與行為規範。 ※第 5 卷（第 21 期至第 25 期），定價 500 元，其中心議題為－老人與社區；社會福利評估； 社會行政體系；積極推展社會工作員制度； 鄉村社區發展與農業推廣。 ※第 6 卷（第 26 期至第 30 期），定價 500 元，其中心議題為－社區發展工作的新導向；社區發展人才之培育；社區發展與家庭教育；福利經濟與福利社會；鄉村社區發展的新方向。 ※第 7 卷（第 31 期至第 35 期），定價 500 元，其中心議題為－青少年福利與發展；我國社會福利資源之開發與運用；社區發展與生活素質之提升；溝通民間社團，建立社區共識；親職教育。 ※第 8 卷（第 36 期至第 40 期），定價 500 元，其中心議題為－家庭倫理的時代性；婦女專題研究特輯；社區發展工作整合專輯；變遷社會中社工員的角色、功能；國際社區發展新貌。 ※第 9 卷（第 41 期至第 45 期），定價 500 元，其中心議題為－兒童福利專號；鼓勵民間參與，開創福利新境；社區居民健康維護；社會福利與法律；社會福利行政新境界。 ※第 10 卷（第 46 期至第 49 期），定價 500 元，其

中心議題為－婦女福利；社會教育；殘障福利；發揮社會工作整合功能－個案管理。 ※第 11 卷（第 50 期至第 54 期），定價 500 元，其中心議題為－托兒所；從人的因素談社區發展；專業督導；社區發展工作；科際組合與福利網絡。 ※第 12 卷（第 55 期至第 58 期），定價 500 元，其中心議題為－老人福利；社區與環保；示範（實驗）社區之推動與規畫；社會福利政策。 ※第 13 卷（第 59 期至第 63 期），定價 500 元，其中心議題為－醫務社工在臺灣；社區保健與醫療服務；社會工作教育的新趨勢；社會服務與社會資源；加強社會福利體系。 ※第 14 卷（第 64 期至第 67 期），定價 500 元，其中心議題為－面對高齡社會，維護老人權益； 推行志願服務，強化社區發展；社區發展的前瞻；「全國社會福利會議」專刊。 ※第 15 卷（第 68 期至第 71 期），定價 500 元，其中心議題為－「國際家庭年」專刊；凝聚社區意識，建構社區文化；社會福利政策；社區發展與婦女領導。 ※第 16 卷（第 72 期至第 75 期），定價 500 元，其中心議題為－兒童暨青少年問題之防治；學校社會工作；高齡化社會問題及其對策；社政工作之檢討與前瞻。 ※第 17 卷（第 76 期至第 79 期），定價 500 元，其中心議題為－福利服務的尖兵－社會工作人員；福利社區化；弘揚志願服務，建立祥和社會；婦女保護服務。 ※第 18 卷（第 80 期至第 82 期），定價 500 元，其中心議題為－社會福利事業民營化；兒童福利新局面；加強守望相助，有效預防犯罪。 ※第 19 卷（第 83 期至第 85 期），定價 500 元，其中心議題為－關懷老者專輯；變遷社會中的家庭問題及其對策；非營利組織與社會福利基金會。 ※第 20 卷（第 86 期至第 88 期），定價 500 元，其中心議題為－社會工作倫理；社區工作新思維；迎接千禧年之社會福利願景。 ※第 21 卷（第 89 期至第 91 期），定價 500 元，其中心議題為－社會福利資源之開拓與整合； 九二一震災的社會重建；國民年金制度。 ※第 22 卷（第 92 期至第 93 期），定價 300 元，其中心議題為－長期照護體系之建構；國際志願服務年專刊。 ※第 23 卷（第 94 期至第 95 期），定價 300 元，其中心議題為－家庭暴力防治；社會救助政策。 ※第 24 卷（第 96 期至第 98 期），定價 500 元，其中心議題為－臨終關懷與殯葬服務；身心障礙者福利；社會福利體系再造。 ※第 25 卷（第 99 期至第 100 期），定價 300 元，其中心議題為－社會工作教育與訓練；社區發展：新策略與新活力。

「社會工作辭典」（第四版）限量供應欲購從速．本社編印之「社會工作辭典」是一深度、精度兼

本刊撰稿示例本刊為統一格式，請投稿者參照下列「撰稿示例」撰寫；來稿若經錄用，其格式不合者，得洽請

有的工具書，首版成書於民國 66 年，73 年、79

作者自行加以更正。

年分別推出修訂版、增修版，發行以來，已成社

一、印製格式：稿件請以中文撰寫，文字編排採橫

政同仁、院校師生案頭重要參考書。惟學術發展

書格式；章節子目層次為「壹、一、(一)、、

日新月異，為期與時俱進，本辭典乃有再度增補

(1)、」。

之舉。

二、分段與引文：每段第一行第一字前空兩格。

．本次編撰，歷時 2 年，參與撰述審閱者遍及海內

直引原文時，如所引原文較短，可外加引

外，或為博碩之士，或為斯界專家，多達二百餘

號，逕抄入正文；如所引原文較長，可另行抄

人，譽為網羅名家，涵融智慧，洵不為過。

錄，但每行之第一字應空三格。

．本版辭典為 18 開精裝本，內容多達百萬字，全

三、圖與表：來稿如有圖表，請以白底黑字繪

書逾千頁，計收名詞 1,667 則，其選採兼顧中外，

製，並應能清楚辨識，以利製版。請以各章

旁及古今，期能致知、實用兼備；並收錄「社會

為單位編號，表之編號與標題列於表上方；圖

工作有關統計資料簡介」暨「社會工作專著目

之編號與標題列於圖下方；圖表資料來源應置

錄」；另編列「筆畫索引」、「分類索引」、「英文

於圖、表之下方。

索引」，俾方便檢索。．本書問世，對提升社會工作專業素質，推促福利國家之建造，必有裨益，為此，本社不惜耗費巨

四、各篇論著之註釋應附於內文之後，參考文獻之前，請依序註明作者、書名（或篇名）、頁碼。五、參考文獻之標註：

資，重新編印，並奉准公開發售，以嘉惠學界。

文中簡註格式：引用論文時，例如：根據

．本辭典每本定價新臺幣 600 元，掛號郵資每本 75

林強（民 80）、Davis(1980a)的研究……據以

元。欲購書者，請洽詢政府出版品展售門市部。

往學者（林強，民 80）、（Davis, 1980）的研

電話及傳真劃撥帳號及戶名

究。引用專書時，例如：林強（民 80）、

五南文化臺中市中山路 (04)22260330 22255688 五楠圖

Davis(1980)曾指出……有的學者（林強，民

書局名稱

地

址

(04)22258234 書用品股份有限公司

80）、（Davis, 1980）認為……。若同一作

註：「社區發展雜誌」、「全國社會福利會議特刊」、

於年代後，以 a、b 等符號標明，例如：（林

廣場

6號

「社區發展季刊索引」另加收掛號費 60 元，請洽上列書局價購。

者在同年度有兩本書或兩篇文章出版時，請強，民 80a）、（Davis, 1980a）。 文末列註格式：為免占用過多篇幅，參考文獻請以本文曾引用者為限。中文資料在前，以著者姓氏筆畫為序；外文資料在後，按著者姓氏之字母先後為序。所列中外文資料請簡單化，並依下列各項，依序書寫： 作者，出版年度，書名、篇名或專題全名，期刊名稱及卷、期數，頁碼。

五南文化廣場總經銷 24 小時傳真專線 04-22258234 服務專線：04-22260330 分機 811 或 812 信用卡訂閱請填妥所附信用卡訂閱單後，傳真至（04）22258234 即可 郵政劃撥訂閱戶名：五楠圖書用品股份有限公司帳號：22255688 五南文化廣場門市訂閱展售門市

地

址

電

話

傳

真

海大書坊

基隆市北寧路 2 號（海洋大學內）

02-24636590

02-24636591

臺大店

臺北市中正區羅斯福路四段 160 號

02-23683380

臺中總店

臺中市中山路 6 號

04-22260330

04-22258234

嶺東書坊

臺中市南屯區嶺東路 1 號（嶺東科技大學內）

04-23853672

04-23853719

高雄店

高雄市中山一路 290 號

07-2351960

07-2351963

屏東店

屏東市中山路 46-2 號

08-7324020

08-7327357

e-mail 訂閱請填好訂購數量，並回覆至 wunan34@wunanbooks.com.tw

五南文化廣場信用卡專用訂閱單訂購刊名

價格（不含運費）

訂閱期間

備

年

月

日～ □半年份

年

月

日止 □二年份

註 □一年份

訂戶基本資料訂購人姓名

生

身分證字號

聯絡電話

住

日 e-mail

址

選擇您的付款方式 □信用卡付款

信用卡簽名

卡

別 □聯合

□VISA

□MASTER

□JCB

卡

號 □□□□－□□□□－□□□□－□□□□ 信

卡

期

限

金

額

購

日

期

發

票 □個人

抬

頭

（必需與信用卡背後簽名一致）

訂 □公司統編：

授商

權店

碼代

碼

收貨人資料 □同訂購人

電話（手機）

收貨人姓名

收貨人電話

收貨人地址

運費價格表地區

國內（不含離島）

國外（航空）

包裹

歐美非

亞太

港、澳

新臺幣 80 元

美金 3 元 5 角

美金 3 元

美金 2 元 5 角

■ 訂購服務

1. 國家網路書店訂購網址：http://www.govbooks.com.tw 2. 展售門市展售門市

地

址

交通路線

國家書店 104 臺北市中山區松江路 209 號 1 樓

捷運蘆洲線捷運行天宮站 2 號出口（救國團大樓旁）

3. E-mail訂購國家網路書店客服信箱E-mail: webservice@govbooks.com.tw 訂購項目

社區發展季刊第

期

冊

收件人聯絡電話收件地址 □ 一般收銀機統一發票發票資訊

□ 二聯式發票抬頭： □ 三聯式發票抬頭：統一編號：

-----------------------------------------------------------------------------------------------●公車

【營業時間】週一～週六 AM10:00～PM19:00

【交通資訊】如右

長春松江路口： 109、203、214、222、226、279、 280、26 民生松江路口： 109、203、214、214（直達車）、 49、72、222、226、279、280、290 救國團： 226、277、518、612、638 ●捷運

行天宮站

本刊發行宗旨與編輯準則一、發行宗旨：為配合國家政策，推動社區發展及宣介國內外有關社會發展、社會福利、社會工作等知識與經驗，以促進學術交流並落實社區發展工作，特發行本刊物。二、主要內容： (一)社論－針對當期中心議題，特約請專家學者撰文評論。 (二)專題論述－各期訂定中心議題，針對專題範圍深入論述或評介。 (三)論著、譯著－有關社區發展、社會福利、社會工作理論與經驗及新知之宣介。 (四)社政報導－社政法規及社政動態報導。三、發行對象： (一)行政院所屬各部會。 (二)直轄市、縣（市）、鄉（鎮、區）各級社政單位。 (三)全國各公私立圖書館。 (四)各大學社會、社工等相關系、所。 (五)公私立社會福利機構。四、各類文稿審核程序： (一)中心議題－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (二)學術論著－執行編輯初審→另聘專家學者複審→社（副社）長核定。 (三)一般論著－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (四)譯著－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (五)社政報導－執行編輯初審→社（副社）長核定。五、各類文稿所占比例： (一)中心議題專論占 40%~50%。 (二)學術論著占 10%~20%。 (三)一般論著、譯著占 20%~30%。 (四)社政報導占 10%~20%。

社區發展季刊徵稿簡則一、本刊每年 3、6、9、12 月定期出版，刊載有關社區發展、社會福利、社會工作等之論著，兼報導國內外相關措施、會議訊息，歡迎踴躍來稿並提供與文稿有關之圖片或照片。二、本刊每期均定有中心議題，請就中心議題及有關社區發展、社會福利及社會工作之範圍撰稿論述或評介。三、來稿可用書寫或打字，書寫者請以有格稿紙撰寫，字體工整端正，打字稿行間距離勿過小，以利編排。四、來稿文字以精簡為原則，其中如係學術論著，文長每篇以 1 萬字為原則；譯著須附寄原文影本、原作者之授權書影本或個人之聲明書，文長亦以每篇 5000 字為限；但特約稿不限制字數。五、投稿者不得將已在其他刊物或研討會實錄中刊載之論文或研究報告再投本刊。六、投稿者請註明文稿之英文題目譯名，並附中英文姓名、身分證字號、中文服務單位、通訊及戶籍地址與聯絡電話。為統一本刊文章格式，來稿請參考本刊提供之「撰稿示例」。七、來稿請勿抄襲、改作或侵犯他人著作權；其言論內容均係作者一己之學術見解，文責自負。八、來稿均交本刊「編輯委員會」委員或另聘專家學者進行審查；根據審查結果，本刊有權要求修改或退稿。九、來稿一經刊登，即致稿酬，並寄贈該期刊物 2 冊。十、賜稿請傳至 sfaa0206@sfaa.gov.tw 聯絡電話：（02）26531953；傳真電話：（02）26531773

⊙第 160 期中心議題為「社會經濟與社會福利」，定 106 年 9 月 30 日截稿，歡迎賜稿。 ⊙第 161 期中心議題為「科技．創新與福利服務」，定 106 年 12 月 30 日截稿，歡迎賜稿。