社區發展季刊154期 by Ares

         第 154 期     發行人：呂寶靜衛生福利部政務次長   社長：簡慧娟衛生福利部社會及家庭署署長   副社長：陳素春衛生福利部社會及家庭署副署長   本期輪值主編：林委員勝義、劉委員邦富、吳委員明儒   編輯委員：（依姓筆劃為序）   古允文臺灣大學社會工作學系教授   江亮演實踐大學社會工作學系教授   吳明儒中正大學社會福利學系暨研究所副教授   宋麗玉政治大學社會工作研究所教授   官有垣中正大學社會福利學系暨研究所教授   林昭吟臺北大學社會工作學系副教授   林勝義臺灣社會工作教育學會顧問   林萬億臺灣大學社會工作學系教授   邱滿艷臺灣師範大學復健諮商研究所副教授     孫健忠實踐大學社會工作學系教授   莫藜藜東吳大學社會工作學系教授   許立民臺北市政府社會局局長   許雅惠暨南國際大學社會政策與社會工作學系副教授   郭靜晃中國文化大學社會福利學系教授   彭淑華實踐大學社會工作學系教授   曾敏傑臺北大學社會工作學系教授   曾華源東海大學社會工作學系教授   楊孝濚東吳大學社會學系教授   詹宜璋暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授   劉淑惠臺南市政府社會局局長   劉邦富朝陽科技大學社會工作系教授   魏希聖臺北大學社會工作學系教授   顧美俐輔仁大學社會工作學系副教授    執行編輯：林婉如   助理編輯：蔣麗音     中華民國 66 年 4 月創刊   中華民國 105 年 6 月出版    

第 154 期

衛生福利部社區發展雜誌社中華民國 105 年 6 月出版

社會福利標誌

加強家庭教育促進社會和諧標誌

志願服務標誌

社區照顧關懷據點標誌

身心障礙標誌

中華民國立案老人福利機構標誌

社區發展標誌

婦女人身安全年標誌

刊

名：社區發展（季刊）

印刷廠：帝宏文具印刷有限公司

刊

期：第 154 期

地

址：高雄市鳳山區鳳仁路100之76號

發行機關：衛生福利部社會及家庭署

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發行人：呂寶靜

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編

者：衛生福利部社區發展雜誌社

社

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GPN：2006600047 ISSN：1028-9496 著作權管理資訊：著作財產權人保留對本

出版年月：中華民國 105 年 6 月

書依法所享有之所有著作權利。欲重製、

創刊年月：中華民國 66 年 4 月

改作、編輯本書全部或部分內容者，須先

刊期頻率：每年 3、6、9、12 月

徵得著作財產權管理機關之同意或授權。

版

次：第一版

〔請洽衛生福利部社會及家庭署，

定

價：新臺幣 150 元

電話：(02)2653-1953〕

目錄社

第 154 期

論

臺灣社區發展的昨日、今日、明日 ........................................................... 本社 ........ 1

專題論述跨越半世紀－社區發展 5.0 ..................................................... 李美珍．王燕琴 ........ 6 社區發展這些人與那些事 ....................................................................... 賴兩陽 ...... 18 社區政策與措施中的空間不均議題 ....................................... 黃彥宜．陳昭榮 ...... 32 福利社區化的省思：社區治理的觀點 ................................................... 張英陣 ...... 44 傳承與蛻變：我國社區發展的新方向 ................................................... 李易駿 ...... 56 社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務 ................................... 王秀燕 ...... 69 從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像 .......................................................................... 張世雄 ...... 82 社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例 ................................................................................... 鄭夙芬．鄭期緯紀孟君．林思汝 .... 104 十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻 ............................... 蕭文高 .... 118 臺灣老人社區生活參與之初探 ............................................................... 王光旭 .... 132 社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析 ............................................................... 莊俐昕．黃源協 .... 148 半世紀社區政策與國家發展 ................................................................... 黃肇新 .... 165

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例 ............................................................................... 廖淑娟．蕭至邦 .... 171 社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰 ....................... 陳怡伃．滿春梅陳宜珍 .... 183 優勢觀點社區培力的助益與挑戰 ........................................................... 朱美珍 .... 195 都市型社區的特性與培力策略 ............................................................... 劉弘煌 .... 205 發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作 ................................................................................... 簡宏哲．蕭至邦陳茂祥 .... 215 社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例 ................... 李聲吼．張麗玉謝振裕 .... 227 社區換工的實踐理念與經驗反思 ........................................................... 吳明儒 .... 236 透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較 ................................................................................................... 林勝義 .... 257 兩岸社區工作之比較 ............................................................................... 劉邦富 .... 271

一般論著機構失智長者行為症狀之個別化服務研究 ........................... 黃誌坤．溫珮雯李百麟 .... 278 他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗 ....................................................................................... 周玉婷 .... 292 臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析 ....................................................................................... 郭振昌 .... 307 新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討 ............................... 簡鴻儒 .... 321 被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探 ....................................................... 陳于婷．何偉聖 .... 340 以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念 ........................................... 董國光 .... 355

臺灣社區發展的昨日、今日、明日

社論

臺灣社區發展的昨日、今日、明日行政院於 1965 年頒布「民生主義現階段社會政策」，將社區發展列為國家政策，在臺灣全面實施，至今已達半個世紀。在這饒富意義的時刻，本刊以「臺灣社區發展 50 年－回顧與前瞻」作為本期主題，藉以檢討過去，把握現在，策勵來茲。本期共刊載 21 篇專題論述，其作者身分有學術界有實務界，其內容取向有回顧有前瞻，其研究方法有量化 4 篇、質性 3 篇、比較 2 篇，餘為專家學者與實務工作者之論見，大致符合布雷蕭（Bradshaw）所揭感覺、表達、比較、規範等評估指標。因此，我們將這些專題論述視為臺灣社區發展 50 年來的總體評估，並歸納其論述重點為社區發展的昨日、今日、明日，分別闡釋其已有或應有之作為：

一、昨日社區發展奠立之基礎早期，臺灣的社區發展側重基礎工程或公共設施的建設，對於社會福利的推動較少著墨，而社區發展協會的會員人數也不多，對於社區業務的推動較為不易。如以今日的眼光評論，顯然不足之處甚多。然而回顧過去社區所作所為，並非全然徒勞無功，至少已為社區發展奠定一些良好的基礎。例如： (一)普設社區活動中心 1968 年，內政部頒布「社區發展工作綱要」，推展基礎工程、生產福利、精神倫理等三大建設。尤其在基礎工程建設方面，早期由中央與地方政府專款補助社區興建社區活動中心，作為居民平日休憩聚會的場所。根據衛生福利部統計，截至 2015 年 12 月底，全國計有 4,186 個社區活動中心。雖然早期興建的社區活動中心已顯老舊或有待修繕，但它是許多社區發展協會開會及辦理活動的場地，也為後來設置社區托兒所（今幼兒園）、社區照顧關懷據點，以及家暴防治、健康促進、防災救難等類宣導活動，提供最佳選擇的一個場所。 (二)由居民發起成立協會 1991 年，內政部修正「社區發展工作綱要」，改採人民團體的運作方式，由設籍於社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

社論

社區且年滿二十歲以上的居民 30 人以上發起成立社區發展協會，並向當地縣市政府辦理立案。根據衛生福利部統計，截至 2015 年 12 月底，全國已成立 6,860 個社區發展協會。雖然，有些社區發展協會的會員人數太少，社區代表性不足，可用資源有限，常須申請政府補助，也難免受到一些批評。但是，對照社區發展工作綱要修正前由上而下的方式，或者比較中國大陸社區發展由政府主導的作法，則顯示臺灣的社區自主能量強，充滿生命力，富有地方特色。 (三)運用志工參與社區服務 1996 年，內政部訂定「推動社會福利社區化實施要點」，強調運用志工人力，整合社區內外資源，建立社區福利服務網路，以確保福利服務落實於基層。此後，志工參與社區服務者日漸增多。以高雄市為例，依據高雄市政府社會局統計，截至 2014 年底，全市有 2,160 個志願服務團隊，志工人數超過 10 萬人，每年約有 6,270 人次投入社區服務等工作。這些社區志工的參與，已成為社區組織的寶貴資產與執行社區服務的動力來源。事實上，前事不忘，後事之師，任何一個社區早期的工作成果或前輩的實務經驗，也是該社區後續推動社區發展的重要基礎。

二、今日社區發展工作之重點 1998 年，內政部以專款補助臺北市文山區等五個地區，進行福利社區化實驗研究，為期一年。1999 年起，內政部又依據「推動社會福利服務補助要點」，繼續受理各縣市及社區發展協會申請補助以辦理福利工作，而社會福利也成為當前社區發展的工作重點，其具體措施包括： (一)持續推動福利社區化中央政府為鼓勵各縣市政府及社區發展協會持續推動福利社區化工作，以增進社區居民福祉，除了提供申請經費補助的機會之外，也將福利社區化的執行情形，列入年度社區發展工作績效評鑑的項目。其中，縣市政府辦理福利社會化的業務經費及執行成果，占其評鑑成績的 15%；社區發展協會在自選受評項目中必須有一項為福利社區化，占其評鑑成績的 20%。衡諸實際，舉凡在社區評鑑獲得優等或甲等的縣市與社區，其推動福利社區化也都有突出的表現，可見透過補助與評鑑，有助於鼓勵社區持續推動福利社區化。 (二)強化社區照顧關懷據點為因應高齡化社會的來臨，行政院於 2005 年推出「建立社區照顧關懷據點實施計社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

臺灣社區發展的昨日、今日、明日

畫」，由立案的社會團體（含社區發展協會）自主提案，向當地縣市政府申請開辦費及業務費補助，設置社區照顧關懷據點，為社區長者提供關懷訪視、電話問安（含諮詢、轉介服務）、健康促進活動、餐食服務。由於據點的服務受到肯定，中央政府乃在後續 2009 年的「友善關懷老人服務方案」，以及 2013 年的「友善關懷老人服務方案第二期計畫」之中，持續納入社區照顧關懷計畫，藉以強化初級預防照顧，增加鄰里互助，以達成健康老化的目標。截止 2016 年 3 月，全國計有 2,136 個社區關懷據點，約 2/3 係由社區發展協會承辦，實施十年以來，對於社區長者、家屬、社區都帶來正向的改變。 (三)啟動社區旗艦競爭型計畫行政界與學術界對於我國社區發展有重要貢獻者不勝枚舉，尤其徐震教授在其論述之中，剴切指出我國的社區範圍太小，動員能力薄弱，必須擴大範圍及資源，由「他助」提昇為「自助」。也許，中央政府也有鑑於此，乃於 2005 年起，大力推動「社區旗艦競爭型計畫」，鼓勵跨社區（至少五個社區）採取「聯合社區」的方式，共同推動社會福利及防災等社區服務，期能建立社區自主、互助機制，並約定收益回饋社區的比率，以促使社區永續發展。截至 2016 年 6 月，計有 14 個縣市的 34 個社區團隊獲得補助，其中 24 案已完成為期三年的實施成果報告。當然，社區發展是一種綜合性的福利措施，除了以社會福利為重點之外，各個社區仍應依其實際需求，適時推動必要的工作，以增加社區居民的福祉。

三、明日社區發展應有之創新社區發展是一種持續變遷的過程，隨著時空環境的變遷，居民的需求或社區的問題都可能有所變化，促使社區必須及時因應，適時更新，以常保生機，永續發展。因此，在可預見的未來，我們在社區發展也應有一些創新的作為。其中犖犖大者，包括： (一)改採社區治理的模式長期以來，政府透過經費補助與社區評鑑，鼓勵社區以自助互助的方式，配合社區政策推展相關工作，固然已有一定成果，但是成果難以維持，經驗沒有傳承，也是眾所周知的事實。這樣的社區政策應已達成階段性任務，接下來應將社區真正歸還當地居民，讓他們選擇自己有興趣的項目，以自己熟悉的運作方式，治理自己的社區事務，發揮屬於自己的社區特色。 (二)更新社區培力的策略政府對於社區治理，並非放任不管，讓社區自求多福，反而在行政支持與技術協助，社區發展季刊

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社論

應有更積極的作為，尤其對於社區培力，必須改弦更張，提出嶄新的策略。就社區幹部及志工的培力而言，「補助、訓練、輔導三合一」是可以考慮的一個策略；就社區發展專業社工及業務承辦人員的培力而言，「知識學習、社區實習、實務歷練」，輔以「人文素養」，是必要的策略。再者，都市社區與鄉村社區相關人力與能力的培力，亦應有不同的著力點。 (三)擴充據點為長照基地自 2005 年推展社區照顧關懷據點以來，十年有成，備受肯定與支持。有些社區也以社區照顧關懷據點為基礎，進而結合婦幼服務、家暴防治等相關方案，擴大照顧服務的對象，並提昇據點的服務效益。2014 年，衛生福利部已頒訂「社區照顧關懷據點佈建日間托老服務計畫」，未來，面對長期照顧的迫切需求，應可在社區照顧關懷據點既有的基礎上，逐步擴充為長期照顧的基地。將有長期照顧需求的居民，留在社區內照顧（care in the community），並由家人及社區志工就近提供照顧（care by the community），藉以落實福利社區化的精義。 (四)融入性別與族群議題社區的組成，有男性，有女性，還有各種不同的族群，他們/她們應該有同等機會參與社區事務，也應該同等分享社區成果。然而，我們的社區發展好像一直忽略了女性、原住民、新移民的潛能及權益。就社區發展協會的領導階層而言，由女性出任理事長的比率，明顯低於男性；就社區發展活動的參與對象而言，原住民或新移民的參與頻率，也相對少於其他族群。在這方面，我們應可參考英國社區發展的經驗，將性別與族群的議題，逐步融入社區相關方案的規劃及執行之中。 (五)整合社區型相關方案從過去到現在，中央政府以社區為基地所推出的方案，除了衛生福利部的社區發展之外，還有文化部的社區總體營造、農委會的農村再生計畫、環保署的生活環境總體改造計畫、經濟部的形象商圈、教育部的社區大學、法務部的社區處遇方案等等。這些社區型的方案，都以社區居民為服務對象，也都需要社區的組織及相關人員協助推動。如果他們各自為政，則不僅擾動居民安寧，引發競逐、衝突，而且業務重疊，資源浪費，應有一個跨界（crossover）的整合機制，且從中央政府相關部門進行社區總體營造，再落實到基層「聯合社區」大小旗艦社區計畫的推展。 (六)加速推動社區法制化

社區發展季刊

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臺灣社區發展的昨日、今日、明日

我們的社區發展工作，係依據社區發展工作綱要，參照人民團體的運作方式，成立社區發展協會處理會務、財務、業務，並接受主管機關的評鑑及輔導。目前的窘境是：人民團體的主管機關在內政部，社區業務的主管機關在衛生福利部，中央的權責分立，地方的業務合一，社區常無所適從。而且，依社區發展工作綱要行事，也常受批評，例如：行政命令的法律位階太低、缺乏約束力、未賦予社區自主性、理事長因人設事、經驗無以傳承。因此，學界人士屢有社區法制化之倡議，奈何歷年所研擬之「社區法」、「社區營造條例」、「社區發展法」，目前仍停留在「草案」階段，允宜加速完成社區立法的最後一哩路。 (七)定期辦理社區發展調查在社區相關方案的審查、輔導、評鑑過程中，與會委員經常要求社區先行辦理社區調查，以之作為規劃社區方案的依據。這顯示在強調「以證據為基礎的實務」（evidence-based practice, EBP）及循證研究（evidence-based research）的年代，辦理社區相關調查確有其必要。況且，近年社會福利法規的修正，也常有「至少每○年舉辦調查、出版統計報告」之規定。例如：社會救助法第十三條、兒童及少年福利與權益保障法第十三條、老人福利法第十條、身心障礙者權益保障法第十一條、志願服務法第五之一條，都有此規定。姑且不論社區發展何時完成立法，各級政府主管機關與社區發展協會都應定期辦理社區調查，作為規劃社區政策或方案、評估社區發展實施成果或其他相關研究的依據。上述七項創新作為，大致上屬於全國性的社區議題，也比較側重於社區實務的改進建議。事實上，各個社區仍應定期全面檢視，適時推陳出新，促使社區不斷地進步及發展。總之，臺灣的社區發展走過五十年，在社區活動中心、社區組織運作、社區志工參與等方面，已奠立良好基礎；使目前在福利社區化、社區關懷據點、旗艦型社區計畫等重點工作，得以有效推動。瞻望未來，仍應在社區治理、社區培力、社區據點、性別與族群議題、社區型方案、社區法制化、社區調查等方面，突破框架，力求創新，庶幾社區發展能夠深耕，可以永續。

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專題論述

跨越半世紀－社區發展 5.0 李美珍．王燕琴

生產福利建設、精神倫理建設（李易駿，

壹、前言

2012）。這段期間是社區發展的起飛期，政

「社區發展」一詞，對於國人是一個

府編列大筆社區發展預算，而業務推動多

不甚熟悉的名詞，然而對於「社區」一詞，

屬由上而下，並且偏重硬體建設的發展。

卻是人人朗朗上口，十分親切又熟悉的名

民國 80 年因應政府解嚴，原係指定式

詞。其間所顯現的反差，也正突顯出我國

的社區組織（社區理事會），改為依人民團

社區發展當前的困境－看似熟悉，但概念

體法籌組的社區發展協會，社區組織的運

模糊；有心參與，卻不知如何下手。聯合

作回歸到在地居民。民國 85 年，社區照顧

國將「社區發展」一詞界定為「一種過程，

理念興起，政府大力推動福利社區化工

民眾自己努力與與政府當局合作，以改善

作。民國 91 年所推動的「新故鄉社區營造

社區的經濟、社會、文化環境，把社區與

計畫」、民國 94 年「臺灣健康社區六星計

整個國家的生活合而為一體，俾其對國家

畫」…等，使「社區」在政府施政上再次

的進步克盡其最大的貢獻」（引自徐震，

獲得重視。歷經這幾波的社區政策轉折，

2004）。回顧臺灣地區社區發展歷史，我國

轉眼間，社區發展已在我國社會足足推動

推行社區發展工作，始自民國 54 年，行政

逾半個世紀。

院在「民生主義現階段社會政策」中首次

因此，本文試圖就我國當前社區發展

將「社區發展」納為社會政策七項工作之

工作現況，反省當前社區工作的困境與挑

一；隨後，並在民國 57 年制定「社區發展

戰，據以規劃未來社區工作的政策願景，

工作綱要」，作為各級政府、民間社區共同

從而提出未來工作的策略與目標，期待社

推動社區發展的指導方針。民國 57 年臺灣

區工作能與時俱進，隨著工業 4.0 的到來，

省政府訂定「臺灣省社區發展八年計畫」

在歷經 50 年的推動之後，也能大步向前，

（後改為十年計畫），以推行社區發展工

進入社區發展 5.0，為更美好幸福的臺灣社

作，並明定三大工作領域：基礎工程建設、

區盡一份心力。

社區發展季刊

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李美珍．王燕琴

跨越半世紀－社區發展 5.0

造，社區發展業務移由 102 年 7 月 23 日成立的衛生福利部（社會救助及社工司）主

貳、社區發展現況與挑戰

政，而人民團體會務輔導事項，則仍由內依據衛生福利部統計，截至民國 104

政部（合作及人民團體司籌備處）主管。

年底，我國計有社區發展協會 6,860 個，

這種中央組織業務管轄權的調整，也意謂

社區人口數達 2,135 萬 7,716 人（衛生福利

著社區工作朝向專業分工。

部，民 105）。這意謂著全國有將近 9 成人

過去，人民團體會務輔導，隨著團體

口生活之土地，均已劃設社區，並有在地

數目不斷攀升，而社政人力卻無法隨之增

的社區組織。然而，這看似普及又在地的

加，造成人民團體輔導成為社政部門沉重

社區組織，卻也潛藏著一些組織上、發展

的業務負荷。近年，內政部體察國內外政

上的隱憂。

治、經濟、社會環境大幅改變，公民權利

首先，社區發展協會組織動能不一。

與人權意識備受重視，因此，内政部也逐

依據衛生福利部統計顯示，民國 104 年在

步檢討人民團體法，研議將社會團體的輔

社區發展工作項目上，不論是社區長壽俱

導與管理，由現行的「許可制」，改為「備

樂部、民俗技藝班隊、社區成長教室或是

查制」，來大幅鬆綁人民結社權，使社會團

社區照顧關懷據點，其班隊數最高也僅達

體的會務，回歸團體自主、自律的方向，

3,700 餘隊，這顯示有半數的社區並沒有具

落實公民社會的理想。因此，過去，社政

體的活動或持續性的服務在進行。雖然，

部門在輔導基層社區發展協會，會務、財

社區組織是民眾自發性籌組的社會團體，

務、業務一把抓的推動模式，也必須適時

但囿於社區幹部或志工，均是志願性人

調整修正。

力，因此，其組織能量或資源，先天上即

此外，面對衛生與福利業務整合後，

屬有限，惟就社區發展的觀點言之，在地

配合衛生福利部所擘劃的施政願景與藍圖

組織的活化與能力的提升，係政府責無旁

－以人民健康與福祉為優先，營造一個優

貸的責任。

質健康與幸福之環境（衛生福利部，民

其次，社區發展行政體系的再造。長

105），作為社區發展的中央主管機關，自

期以來，社區發展工作係採中央、縣（市）、

應全力推動落實是項施政願景，爰社區發

鄉（鎮、市、區）公所三層級的推動。在

展工作亦應以民眾健康福祉為努力之重點

中央層級，多年以來均由内政部擔任中央

課題。

主管機關，然而，隨著中央行政院組織改

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

圖1

衛生福利部施政願景

第三，社區發展工作幹部老化，也是

更是使社區發展工作的推動有如雪上加

社區發展多年來所面臨的問題。隨著臺灣

霜。近年來，中央及地方政府財政均極為

人口高齡化與少子女化，青年人口由於求

拮据、困難。以社區發展業務中央主管機

學或工作多朝都市集中，以致許多的鄉

關衛生福利部為例，近 8 年社區預算自

村、城鎮、離島或山地偏鄉地區，人口不

5,795 萬 6,000 元減至 2,056 萬 9,000 元（參

斷流失，社區人口老化問題十分嚴重，連

見表 1），減幅驚人。該部社區預算，自年

帶地，使社區發展協會工作幹部，甚至是

度預算籌編時，即難以增加預算，再加上

志工，普遍以中高齡為主要人力來源。由

每年預算審查，刪減一定比例的預算額

於社區幹部老化，社區工作缺乏年輕人投

度，讓原本已少得可憐的社區發展預算，

入，使得社區工作缺乏新血與活力，社區

又得遭到刪減。面對社區經費一年一年減

工作專業知能難以傳承，形成社區發展工

少，也讓有意推動社區工作者，不論公私

作的隱憂。

部門，只能徒呼負負。

此外，社區發展經費逐年大幅縮減，

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154 期

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李美珍．王燕琴

表1

跨越半世紀－社區發展 5.0

98-105 年衛生福利部推展社區發展工作預算

年別合計 (一)業務費 (二)獎補助費

98 年

99 年

單位：千元

100 年 101 年 102 年 103 年 104 年 105 年備註

57,956 45,686 38,460 32,801 26,757 29,203 24,768 20,569 3,291

3,126

2,890

2,586

2,198

1,994

3,132

2,611

54,665 42,560 35,570 30,215 24,559 27,209 21,636 17,958

1.對民間團 48,945 38,600 31,610 26,660 21,359 24,009 18,436 14,758 體之捐助 2.獎勵金

5,720

3,960

3,555

3,200

資料來源：衛生福利部。

上的社區草根性、在地性加以彰顯，擴大社區參與的民眾，使民主深化。另一方面，

參、社區發展的政策願景

透過自主性的思考，讓社區組織與社區民面對上述的困境與挑戰，公部門沒有

眾共同討論在地的需要，以積極地回應在

悲觀的權利，因此，衛生福利部也積極思

地的需要，謀求社區整體居民福祉的提

考對策尋求突破，並多方結合資源，以為

升。而這樣的發展，不論是軟體或硬體上

社區擘劃出新藍海。

的建設，係立基於社區的永續發展。

首先，為引領中央、地方與社區，共

永續發展（sustainable development）

同齊心推動社區工作，衛生福利部揭櫫社

強調的是一種經濟、社會、自然、文化與

區工作的政策願景為「自主、活力、幸福、

環境的全面性均衡發展，永續的社區發

永續」，並利用全國社區發展業務聯繫會報

展，目標在營造一個永續的社區，永續社

等社區重要場合或活動，不斷與各直轄

區可就三個面向來強調其永續的本質：經

市、縣（市）政府及社區發展協會溝通是

濟（economics）、環境（environment）和

項政策目標，也期許中央、地方與社區組

平等（equality）或社會正義（social jus-

織共同配合推動。

tice），因而生態與經濟、社會福祉等必然

從此願景我們可以知道，政府部門，

是相關連的。對永續而言，每個面向均須

希望引領社區逐步找回失去的社區活力。

均衡達成，任何一部分如果過強，即可能

這活力不單只是吸引年輕人走入社區，同

不利另一面向的發展（Green & Haines,

時，也包括重視在地多元族群的參與，與

2008）。所以，「自主、活力、幸福、永續」

社區創意的激發。透過社區居民的多元想

這樣的政策願景，事實上，在實務操作上

像，共同去構築屬於在地的社區願景或夢

亦是環環相扣，不可偏廢。

想。其次，政府也期許社區必須有主體性，

這樣的政策願景，也就是要讓社區成

透過社區組織的自主，一方面，讓由下而

為安老、育兒、青創的好所在。易言之，

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

也就是讓社區能成為老有所安、幼有所

施政的縮影，因此，社區組織之經費必須

長、壯有所用，社區居民得以安居的好所

分向不同部會或單位提案爭取，或申請補

在。

助。因而肇致能力好的社區，獲得多數經費，而多數社區，卻連基本的資源在哪裡都不知道，形成資源過度集中或分配不均

肆、社區願景的推動策略

的問題，亟須透過完整的社區資源盤點，以建構整合的平臺，俾期有效解決社區資

政策願景貴在落實，為了回應當前社

源錯置與浪費之困境。

區工作所面對的挑戰，也為落實上述的政

根據衛生福利部 102 年所進行的部會

策願景，本文也試著為社區發展提出工作

社區資源盤點，各部會推動之業務與社區

策略，以供參酌。

業務相關之計畫高達 54 個，並以社區為平

一、盤點社區資源，建構資源整合平臺

臺之相關政策經費 102 年度經費總計 31

雖然衛生福利部社區發展預算逐年減

億元（占總經費 35.85%）居冠、文化部 4.8

少，但社區資源所在多有，散見於各部會、

億（15.42%）及行政院農業委員會 4.5 億

各單位，欠缺的是資源的媒合與分享。由

（14.52%）分列二、三名（參見表 2、表 3）。

億 2,078 萬餘元，其中以衛生福利部 11.1

於社區發展工作的內涵，其實是政府整體

表2

各部會社區相關方案及經費明細表

單位名稱

計畫數

衛生福利部

計

畫名

金額（千元）

稱

250,000

社區照顧關懷據點(94-) 建構友善托育環境～保母托育管理與托育費用補助實施計畫(97-) 長期照顧整合計畫社政項目－日間照顧中心(98-)

社區發展季刊

180,000 128,335

公私協力平價托嬰中心及托育資源中心補助計畫(101-)

95,780

高風險家庭關懷輔導處遇服務實施計畫(95-)

93,000

社區日間作業設施(97-)

79,191

社區健康營造計畫(88-)

69,000

兒童及少年家庭支持服務中心（系統）競爭型計畫(101-)

42,476

原住民部落及離島社區社區健康營造(89-)

39,720

推動弱勢家庭兒童及少年社區照顧服務計畫(97-)

31,281

衛生保健工作計畫(99-)

27,509

154 期

中華民國 105 年 6 月

李美珍．王燕琴

單位名稱

計畫數

計

畫名

跨越半世紀－社區發展 5.0

金額（千元）

稱

身心障礙者社區居住服務(93-)

18,584

身心障礙者社區樂活補給站(94-)

16,436

菸酒檳榔防制整合計畫(101-)

12,855

福利化社區旗艦型計畫(94-)

9,500

癌症病友直接服務計畫(92-)

5,240

社區意識凝聚活動(97-)

4,968

街坊出招-社區反暴力創意行動徵選計畫(101-)

4,600

登革熱等病媒防治計畫(99-)

4,112

民間團體辦理安寧療護宣導與推廣計畫(92-)

3,200

辦理社區民眾用藥安全教育模式擴展計畫(98-)

3,070

103 年度發展遲緩兒童社區療育據點補助計畫(103-) 文化部

270,000

文化部地方文化館第二期計畫(91-) 直轄市及縣市政府推動新故鄉社區營造第二期計畫 (92-) 文化部村落文化發展計畫補助(102-)

行政院原住

教育部

社區總體營造獎助(90-)

14,000

推廣人文思想活動補助(102-)

10,000

社區及地域特色工藝扶植計畫(94-)

7,156

文化部推廣文化平權補助(102-)

4,000

黃金人口參與村落文化發展補助(102-)

3,400

協助偏遠地區培育工藝創意產業人才計畫(95-)

2,958

補助地方政府推動原住民族家庭暨婦女服務中心實施

66,618

推展原住民部落老人日間關懷站實施計畫(95-)

61,987

原住民族部落大學補助要點(93-)

21,500

健康原氣、安全部落－原住民事故傷害防制計畫(95-)

11,567

補助及獎勵地方政府辦理社區大學業務(90-)

193,148

精進推展家庭教育(77-)

100,000

青年社區參與行動計畫(95-)

社區發展季刊

80,533

102 年原住民族部落活力計畫(94-)

設置在地化樂齡學習中心(97-) 行政院環境

119,009 50,750

計畫(91-)

民委員會

社區環境改造計畫(98-)

154 期

50,000 4,800 18,300 中華民國 105 年 6 月

專題論述

單位名稱

稱

金額（千元）

「節能減碳行動標章」推廣(98-)

2,280

計畫數

保護署

行政院農業委員會

內政部

計

畫名

清淨家園協巡總動員(98-)

低碳永續家園推動方案(草案)

0 410,000

農村再生整體發展計畫-農村再生人力培育(93-) 社區植樹綠美化社區計畫(91-)

23,301

社區林業計畫(91-)

20,000

內政部推動社區治安工作實施計畫(94-)

53,874

內政部遴選 101 年度防災社區實施計畫(95-)

1,800 0

公寓大廈管理組織報備及相關業務考核計畫(98-) 2

經濟部

行政院客家委員會合

304,469

地方產業發展基金單一、整合及區域型補助計畫(98-) 商圈競爭力提升 4 年計畫(84-)

39,900

推展客家學術文化活動計畫(90-)

42,000

推動特色文化加值產業發展計畫(92-)

14,580

計

引自：衛生福利部（民 102）〈中央各部會社區相關方案資源盤點分析報告〉註：（

）內為該計畫推動起始年。

表3

各部會 102 年度與社區相關之預算單

位名

稱

預算（單位：千元）

百分比

1,118,857

35.85%

文化部

481,273

15.42%

行政院農業委員會

242,205

7.76%

教育部

347,948

11.15%

經濟部

20,580

0.66%

453,301

14.53%

55,674

1.78%

344,369

11.03%

56,580

1.81%

3,120,787

100.00%

衛生福利部

行政院原住民族委員會客家委員會內政部行政院環境保護署合

計

引自：衛生福利部（民 102）〈中央各部會社區相關方案資源盤點分析報告〉

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中華民國 105 年 6 月

李美珍．王燕琴

跨越半世紀－社區發展 5.0

這也突顯出我國當前推動社區發展工

甚至是每一個社區，都必須面對的議題。

作之資源不是沒有，而是缺乏整合。因此，

因此，以社區工作為基礎，以全人照顧為

政府首要工作即在建構社區資源的整合平

目標，建構整合性的健康照顧社區網絡，

臺。整合的內涵，不僅僅只是預算面向，

是政府迫切須面對的課題。

而是應含括組織、人力以及資訊等項。透

由於「健康」是人人關切的議題，有

過組織、人力、預算以及資訊，全方位的

助於誘發社區民眾的參與，是有意推動社

整合與分享，才能在有限的資源下，發揮

區照顧者，很好的切入議題。至於「照顧」，

最大的綜效。

則是面對高齡化社會，不得不面對的課

所幸，政府也意識到這項平臺的重要

題。當社區組織欲推動社區照顧工作時，

性與迫切性，在行政院督導下，衛生福利

必然會涉及人力、專業知能、空間與經費

部已踏出這重要的一步。衛生福利部為整

等問題。因此，政府部門在推動社區照顧

合部內社區相關資源，業由政務次長擔任

議題上，必須循序漸進，循循善誘，輔以

召集人，定期召開跨單位的工作小組會

獎勵等誘因，方足以使社區組織投入照顧

議，以就社區工作進行跨單位的合作與協

工作。

調，透過這個平臺，衛生福利部的各單位

過去，衛生福利部推動的福利化社區

可以彼此分享資訊，相互學習與交流，進

旗艦型計畫，已為社區打下很好的基礎，

而發展相互合作的計畫或方案。此外，在

特別是「聯合社區」的工作模式，讓社區

農委會，也在行政院國家發展委員會的指

突破即興式、煙火式的活動，能夠跨社區

示下，於農村再生計畫推動過程中，納入

間進行合作、學習交流，以較長期性的服

「農村再生跨域合作機制」，以建立跨部會

務或目標，去進行方案的執行。因此，現

資源共享的平臺，均是很好的起點。

階段的社區旗艦型計畫可以遵循衛生福利部的施政願景，調整以健康與照顧議題為

二、導入創新、發展多元服務模式

核心工作主軸，以使該項旗艦計畫能作階

盤點資源只是進行合作的第一步，重

段性的升級與調整。換言之，就是讓社區

點是在透過盤點，了解資源的分布、運用

發展協會服務項目更聚焦於健康與照顧兩

的效益、效能，去蕪存菁，整合後再行提

議題，並且，使社區發展協會成為各專業

出創新與回應在地需要的服務。誠如，衛

服務網絡中的要角，成為連結專業（機構）

生福利部所整理的資源列表，有許多的計

人員、服務對象、社區居民、志工的中介

畫已推動經年，歷經多個寒暑，也必須與

平臺。由於目前衛生福利部在健康照顧上，

時俱進的提出檢討與反省，以使社區工作

各司署已有建置相當完善的專業服務輸送

真正符應社區居民的需求。因應高齡化社會的到來，健康與高齡

網絡，這些網絡包括醫療網、緊急醫療網、

照顧議題，不僅是政府，亦是每一國民，

長照服務網、傳染病防治網、糖尿病共同

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

照護網、心理健康網、社會安全網與家庭

能，而所需要的是政府的政策引導與協

暴力防治網等。但各網絡之間或有重疊、

助，以及屬於在地社區互助意識的啟動與

或各自獨立運作，對於社區民眾或被照顧

長期的經營。

者言，他們是在不同的網絡間尋求服務與

三、整合及培育人力資源

照顧。而這些專業網絡也缺乏有系統地與各社區合作，使得服務的觸角無法深入普

社區工作必須仰賴「人」，特別是社區

及到各個角落。

的領袖、幹部與志工。此外，專業的社會

為了解決這樣的問題，社區發展協會

工作者亦是不可或缺。然而，社區工作雖

可以作為健康與照顧專業服務的導入者，

是社會工作的三大方法之一，但投入社區

並藉由豐厚的人力資源與在地化特性，讓

工作的社工人員卻是極為有限。一方面是

更多社區居民參與其中，從而使服務更為

社區組織規模小，資源有限，缺乏聘用專

深入、普及，並發掘出社區內潛在的服務

業社工的條件與環境。另一方面，社區內

對象，提供相關的支持與協助。而串聯這

面對的是複雜、多元的人事物，基層的選

些網絡與社區的媒介，可以是社區幹部、

舉或是政治力的糾葛，對於初出校園的社

志工或是專職人員。尤其，近年來政府重

工系畢業生，不僅缺乏工作吸引力，也常

視高齡志工的運用，這些銀髮志工即是很

常使渠等望之卻步。

好的人力資源。

為了，解決上述這些困境，本文建議

此外，隨著社區居民參與度的提升，

宜由幾方面著手：

社區內人才濟濟，創意與多元，透過社區

首先，在學校人才養成階段，目前各

居民的討論與發想，常常可以因地制宜地

大學社會工作相關系所雖在課程設計上，

發展出屬於在地的照顧與服務輸送模式。

將「社區工作」（或稱社區組織與社區發展）

以彰化縣福田社區為例，透過在地居民的

列為必修課程（一學期（年），3-4 學分），

創意，經社區治安、獨居老人探訪、社區

但對於社區工作實務的了解，實屬有限，

實物銀行、老人送餐及長青志工、社區產

因此，政府、校方或是學界應當充實社區

業等，串連在一起，形成一個在地的關懷

實習的資源，研發或充實社區教案、教材，

互助網絡。又如，臺南市後壁區的仕安社

或協助提供或媒合學生社區工作實習的場

區居民，以社會企業的理念，成立合作社，

域，使社會工作系所的學生，在畢業之前

將共同銷售稻米所得的一部分，捐給社區

即有參與社區工作的經驗，使其在畢業之

作為社區照顧的經費，協助老人就醫與關

後，願意將「社區」視為其專業生涯發展

懷服務，並在企業的協助之下，開辦兒童

的一個可能選項。

社區陪伴扎根計畫，讓社區活動中心成為

其次，鼓勵社會工作系所學生走入社

社區老人、兒童共同的快樂基地。因此，

區參與實務。社區工作不是個案或團體工

社區在社區照顧上可以發揮相當大的功

作，主要在辦公室或（團體）會談室內完

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

李美珍．王燕琴

跨越半世紀－社區發展 5.0

成。社區工作必須真實地走入社區，以社

務，即便找到，也不易留住社會工作專業

區為場域，進行社區的接觸。在那裡，學

人員。

生們去真實地理解社區的人文、地理、風

面對這樣環境，目前衛生福利部提出

土人情，甚至服務規劃、設計、評估。讓

設置「社區資源（支援）中心」的構想，

教科書內或是課堂上的社區組織與社區工

也就是，在社區場域內創造職位

作方式，由平面、抽象的文字或解說，躍

（position）。在資源中心中，鼓勵青年可

然在自己的日常生活周遭。

以返鄉或在所處的社區擔任「社區經理人」

因此，提供一些經費贊助或補助學生

的職務，使其可以在社區內從事專業的社

社區方案或實習經費是可以採行的途逕。

區工作，進行社區資源的媒合，提供居民

這樣的實施，具有幾項優點，一為社區帶

支持性的服務，或是執行、操作一些社區

來青年的活力與創意，二為社區未來帶來

服務方案，讓前項所述的創新、多元，可

可能的人力，三則增加社工人員具備社區

以在地實踐。

發展工作實務經驗。不論其日後是否投入

至於前面所提到督導與同儕陪伴的問

社區，對其日後專業生涯，也能熟悉社區

題，除了協助讓這些社區工作者或是社區

發展協會這項在地資源，間接地，也擴大

經理人發展工作社群，以相互分享、交流、

社區的影響力。

討論外，則規劃以「社區育成中心」來協

再者，除了社區人才培養之外，留才

助解決。近年，衛生福利部運用公彩回饋

也是重要關鍵。如前所述，社區發展協會

金補助各直轄市、縣市政府設置社區育成

缺乏資源足以長久地自力聘用專業社工人

中心，除了希望可以挹注社區輔導與培力

員。多數社區唯有透過服務方案或計畫型

資源外，其實重要的目標在於培力社區組

經費的補助，方足以聘用專業社工人員。

織人才與幹部。在這中心，可以有專業團

這樣的困境，使有心投入社區的社會工作

隊的陪伴，規劃社區人才的訓練，協助社

者，也缺乏長期蹲點社區的工作機會。雖

區幹部進行參訪學習，讓社區工作不再是

然，衛生福利部在民國 94 年起推動落實福

單打獨鬥，而是可以有一分享、交流、學

利化社區旗艦型計畫，以 3 年為期，補助

習、督導、反思、回饋的機制。

提案的旗艦社區專業人力經費，但計畫結

藉由學校、社區、政府三方共同的努

束之後，該名專業人力仍須面臨何去何從

力，以「社區資源中心」與「社區育成中

的問題。此外，由於社區的專職社工常常

心」，讓學生實習、社區實作、社區專業工

是一人，沒有專業同儕的支持，也缺乏督

作、與督導陪力機制串連起來，形成一個

導的機制，使得社區工作的社工人員，缺

社區專業人才，養才、用才、留才完整的

乏相互支持與專業成長的機會，因此，也

規劃。

使社區難以找到專業的社工人員進駐服

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

圖2

社區育成中心任務

跨域治理等嶄新趨勢，面對這樣的時代洪流，社區發展也應當勇於突破，迎向未來。

伍、結語

值此，社區工作走過 50 年，在跨越半個世紀的重要時刻，社區工作必然須適時

社區發展協會是在地社區居民所組成

地回應時代所需與社區需求。

的草根組織，其所擁有的在地性與草根性，是其他社會團體或是專業性組織所無

誠摯地呼籲，政府、民間組織及企業

可比擬的。在臺灣，這六千多個社區發展

應當重視社區發展工作，珍惜社區發展協

協會多年來經過社政單位的培力與輔導，

會這個臺灣特有的草根組織。它們不僅補

成為公部門推動社會福利工作第一線的尖

充了政府施政的不足，也豐富了社區發展

兵，是非常重要的工作夥伴。他們不僅是

工作的多樣性與草根性。社區的志工，更

臺灣社會福利服務輸送的重要管道，更是

是政府以及整體社會很重要的資產。未

在環境、健康、教育、文化、治安、產業

來，政府要實現青年創業、在地安老、安

等面向做出許多的貢獻。社區要的不多，

心育兒，全人照顧的最後一哩，在在需要

社區要的只是政府對他們的重視與指導，

培力社區組織的能力，使其投入社區發展

給他們關心與掌聲，他們會回報予社會更

及社區照顧工作。相信，透過社區人才與

多。看看，許許多多熱心的社區志工，經

組織的培力，再輔以政府政策引導與資源

由社區發展協會的組織運作，辦理社區照

的挹注，未來，社區可以肩負起這項重責。

顧關懷據點的諸多實例，就足以說明社區

也唯有社區這在地的組織，足以來彌補各

組織的可貴。

服務輸送體系的縫隙，使服務能夠落實、

當科技以倍速發展，行動裝置普及，

普及，真正讓人人得以安居大社區，實現

導入自動化的工業 4.0，甚或是異業結盟、

臺灣本土作家葉石濤所言「這是個適合人

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李美珍．王燕琴

跨越半世紀－社區發展 5.0

們做夢、幹活、戀愛、結婚、悠然過日子

助及社工司司長；王燕琴為衛生福利部社

的好地方」。

會救助及社工司簡任視察）

（本文作者：李美珍為衛生福利部社會救

關鍵詞：社區發展、社區工作、社區培力

參考文獻衛生福利部（民 105）《14.2 推行社區發展工作成果概況》。網址： http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOS/Statistic.aspx?f_list_no=312&fod_list_no=4190。（2016 年 4 月 20 日瀏覽）衛生福利部（民 105）《使命與願景》。網址： http://www.mohw.gov.tw/CHT/Ministry/DM2_P.aspx?f_list_no=5&fod_list_no=0&doc_ no=510&rn=1657548183。（2016 年 5 月 13 日瀏覽）衛生福利部（民 102）。〈中央各部會社區相關方案資源盤點分析報告〉（未出版）。李易駿（2012）。《當代社區工作：計畫與發展實務》第三版。臺北：雙葉書廊。徐震（2004）〈臺灣社區發展與社區營造的異同：論社區工作中微視與鉅視面的兩條路線〉。《社區發展季刊》，107 期，頁 22-31。 Green, G. P. & Haines, A. (2008).

Asset Building & Community Development. London:

SAGE.

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154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區發展這些人與那些事賴兩陽

在人生的過程裡何其有幸與你們相

這些人包括行政界與學術界的前輩，他們

遇，或輾轉知道你們的故事；記得你

或身居其位，責司擘劃與推動，或潛心學

們、記得那些事，是因為在不知不覺

術，提供理論與指引，都讓社區發展工作

中這一切都已成了生命的刻痕，甚至

可以在穩定的基礎上茁壯成長。這篇文章

是生命的一部分。

當中，選擇了八位對社區發展工作具有貢

吳念真（2010）《這些人，那些事》﹏

獻的人物，對其主要事蹟略為敘述，從「這

從民國 54 年《民生主義現階段社會政

些人」與「那些事」當中，梳理臺灣社區

策》將「社區發展」列入推動項目之後，

發展的歷史脈絡。當然，還有許多人對社

社區發展工作就與臺灣這塊土地結下不解

區發展工作貢獻良多，但因作者所知有

之緣。「社區發展」也許是一個外來的名

限，如有闕漏，敬請見諒。

詞，但在多年與臺灣社會相互交織融合的

本文將這些人分為行政界與學術界兩

過程，也成為一個非常具有本土意涵的社

部份，這種分類方式當然不夠精確，有些

會制度。歷經 50 年的發展，應該已經有三

人先在學術界服務後來轉入行政界，有些

代人都有共同的歷史記憶。社區發展工作

人先在行政界服務後來轉入學術界，這些

的創始與推動，累積了許多人心血結晶，

多采多姿的生涯發展過程，難以盡述。因

而讓臺灣社會呈現不一樣的風貌。即使有

此，作者只能以他們最後一個職位做為分

一些人或基於愛深責切或基於理念不同，

類標準。

對社區發展工作有所責難。但是，不容否認，社區發展還是民眾之間最具有感情溫

壹、行政界

度的一個制度，當臺灣社會遞嬗的軌跡拿掉了社區發展，又會剩下什麼？

聯合國的社區發展模式是以當地政府

「千里之行，始於足下」，社區發展有

為主導，結合民間力量共同推動社區改善

今日的面貌，當然是許多人努力的結果。

計畫。臺灣也不例外，我國早期的社區發

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

賴兩陽

社區發展這些人與那些事

展工作係由政府倡導推動，尤其是負責社

主義。因此，中央黨部提了三位起草

會福利業務的內政部社會司成為推動工作

人，分別為崔垂言、楊家麟和我三人，

的發動機。社會司司長對社區發展工作的

我們三人經過多次討論後，終於決定

理念與做法，會影響推動的成效。以下四

分成七項說明，即社會保險、國民就

位先生對社區發展工作的貢獻，大都在社

業、社會救助、國民住宅、福利服務、

會司司長這個職位上，公門好修行，他們

社會教育和社區發展等。（劉脩如口

的努力，讓社區發展在臺灣扎根與成長。

述，卓尊宏、陳進金訪問，1996：132）這三位起草人當時的職位，劉脩如為

一、劉脩如：社區發展的先驅者

社會司司長、崔垂言為國民黨中央黨部設

第二次世界大戰之後，許多國家民窮

計考核委員會副主任委員、楊家麟為國民

財盡，尤以發展中國家為最，不得不尋求

黨中央黨部設計考核委員會副主任委員兼

動員民間力量以求自立更生。1951 年聯合

經濟組召集人。這樣的組合符合當時社會

國經社理事會通過議案，企圖運用工業國

建設的思維，即經濟與社會福利要均衡發

家社區福利中心為主的社區組織方式做為

展。只是臺灣的施政，從國民政府來臺至

推動的途徑。嗣經調查，認為許多農業國

今，從來就是「經濟優先」，社會福利從來

家已在使用更為切合當地需要的措施，

沒有與經濟均衡發展。

如：民眾教育、農業推廣、合作事業及鄉

在政策文件中使用「社區發展」一詞，

村建設等。於是乃改變前議，擴大內容，

是經過爭議的過程。崔垂言與楊家麟原主

以「社區發展」一詞，做為此一工作方式

張要使用「地方自治」，經劉脩如竭力說

的名稱（徐震，1980a：175）。

服，才以「社區發展」一詞定案：

臺灣在二次大戰後歷經戰火摧殘，當

最後一項「社區發展」是由我特別提

然也是貧窮落後之地。我國當時為聯合國

出，當時崔垂言和楊家麟二位較傾向

的會員國，既然聯合國在開發中國家推動

主張用「地方自治」，他們認為這是中

社區發展，當然需要積極爭取援助。而其

山先生的一貫主張。……當時我主張

主要發動的時機與決策者為何？其主要的

用「社區發展」時，曾向崔、楊二人

政策依據是什麼？依據《劉脩如先生訪談

說明，中國一直沒有真正實施地方自

錄》記載：「社區發展」一詞首次出現在政

治，這話三十年前我已說過，甚至到

府公文書，是在「民生主義現階段社會政

今天我仍然認為臺灣沒有真正實行地

策」之中，這個文件的起草者之一就是劉

方自治。想想今天地方財政、人事、

脩如先生：

警察等權仍由中央控制，凡事必須向

民國 53 年由國民黨中央委員會建議

中央報准，實在稱不上「地方自治」。

起草「民生主義現階段社會政策」，似

所以當時我才主張用「社區發展」，希

乎要檢驗政府在臺灣實行了多少民生

望獲得聯合國的援助。而崔、楊二人

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

後來也不反對，故文件的第七項目是

政院院長蔣經國下令各機關不得新建辦公

「社區發展」而不是地方自治。（劉脩

廳舍，以致該中心興建案胎死腹中（王培

如口述，卓尊宏、陳進金訪問，1996：

勳，2005）。儘管後來演變未盡人意，但如

137-8）

非劉脩如先生在社會司司長任內大力倡議

劉脩如先生不只是上開政策文件的草

社區發展的政策與實施，臺灣是否會有後來社區發展工作的推動，不無疑問。

擬者，隨後訂定《社區發展工作綱要》也是其心血結晶：

二、蔡漢賢：社區組織的變革者

該草案經我親手主稿報請行政院核定，迭經行政院開會商訂，遂於民國

現行推動社區發展業務的組織是「社

57 年 5 月命令發布。……社區發展工

區發展協會」，但是這個名稱是在民國 80

作綱要是我在社會司長任內的一份重

年修正《社區發展工作綱要》時才易名，

要文件，花了我很多心力。「工作綱要」

民國 57 年推動時的名稱為「社區理事

之所以鉅細靡遺將各項目說明清楚，

會」。而在民國 80 年修正該綱要時，蔡漢

純是因為行政院頒布「民生主義現階

賢先生擔任社會司司長，主導社區組織的

段社會政策」後，各基層單位對於「社

變革。

區發展」這個外來名詞不瞭解，屢次

在民國 57 年社區發展工作伊始，社區

來電詢問社會司，我在不勝解釋之

組織的組成方式，依據徐震教授的說法為：

下，乃訂定此一「工作綱要」。（劉脩

省府社政當局為建立社區組織，乃促

如口述，卓尊宏、陳進金訪問，1996：

使各地方成立「社區理事會」，以村

138-144）

（里）為社區，村（里）長任社區理

在劉脩如先生的努力之下，社區發展

事會理事長，村（里）幹事兼任社區

在政策與實施方式上漸具雛形，而向聯合

理事會總幹事，村（里）公所（筆者

國爭取援助也有成效。聯合國在民國 54

按：辦公處所）即理事會之會址。此

年派顧問張鴻鈞博士、55 年派亞經會主管

一權宜性之措施，目的在於使社區發

社區發展專家霍孟吉（Mr. Homji）來臺協

展工作得以迅速展開。（徐震，2007b：

助草擬設立「中華民國社區發展研究訓練

146-7）

中心」（簡稱社區研訓中心），並於 59

由於「社區發展」是外來名詞，臺灣

年 1 月獲聯合國核准先給予第一期兩年的

只有村里組織，而無社區組織，為了取得

資助。59 年 6 月該中心正式成立，並遴選

聯合國經費補助，政府部門採取權宜措

15 位人員出國研習社區發展相關課程，以

施，將村里組織與社區組織合一，「一套人

做為未來推動之師資。惟研訓中心設置地

馬，兩塊招牌」，卻也形成歷史共業，留下

點究應在臺大校園或內政部土地上爭執不

了社區與村里兩者糾纏不清的後果。由於

休，後來雖然同意在臺大興建，但當時行

村里型社區範圍狹小，資源缺乏，導致社

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賴兩陽

社區發展這些人與那些事

區組織之基礎十分薄弱，而形成：（一）社

至 80 年 5 月始有現行「社區發展工作

區範圍太小，缺乏教育、衛生、福利之機

綱要」之公布。

構與工商事業團體之資源。（二）社區領導

新修訂綱要最大之特色為將原社區理

層面甚低，無法負起社區動員，規劃與協

事會改為社團形態之社區發展協會，

調之任務（徐震，2007c：147）。是以，徐

由居民自由參加，理監事均採民主選

震教授多次撰文呼籲應擴大社區範圍，擴

舉，工作項目除原指定工作基礎工

大資源結合層面，擺脫與村里組織的糾葛。

程、生產福利、精神倫理三大項目外，

對於擴大社區範圍的回應，依據黃源

授權協會得接受政府政策項目、推薦

協、蕭文高、劉素珍（2009：123-124）的

項目，尤強調社區自創項目。（蔡漢

研究：1983 年《社區發展工作綱領》在社

賢，2002）

區的劃定上，已納入「聯合社區」的概念，

有關社區範圍的界定，依據該綱要第五條：

只是在實務推動上，或受限於政府僵化的會計體系，或限於主責官員的科層思維，

鄉（鎮、市、區）主管機關為推展社

抑或受限於專家或專業主義的傲慢，抑或

區發展業務，得視實際需要，於該鄉

受限於專業組織或社區團體的自私，資源

（鎮、市、區）內劃定數個社區區域。

統整一直難以付諸行動。

社區之劃定，以歷史關係、文化背景、

到了民國 80 年修正《社區發展工作綱

地緣形勢、人口分布、生態特性，資

要》係在回應解嚴之後社區組織型態的改

源狀況、住宅型態、農、漁、工、礦、

變，時任社會司司長的蔡漢賢先生提及：

商業之發展及居民之意向、興趣及共

此一時期政治上「解嚴」而日益民主

同需求等因素為依據。

化，民意代表、學者專家多以採「綱

可惜的是，這樣的規定依舊難以突破

領」法意與條文窒礙之處甚多，對外

鄉鎮公所在劃定社區範圍時以村里為認定

不僅難以拘束行政機關，對內亦無從

標準的窠臼。不過，民國 80 年綱領的修

約束社區居民，以不屬行政命令之「綱

正，其重大變革之一，即是將原界定為社

領」為名更是不妥，兼且當時「動員

會運動團體的「社區理事會」改為依《人

戡亂時期人民團體法」亦無「社會運

民團體法》運作方式成立的「社區發展協

動機構」之條文，且又適值政府有「各

會」。由年滿二十歲三十人發起，即可申請

機關之要點、注意事項，如依性質應

設立，而成為「非以營利為目的之社會團

定為法規者，請切實檢討改定為法

體」。

規」，內政部因應民意與上意，乃於

這個社區組織型態的調整，也許在呼

78 年先就「綱領」予以修正，但終未

應民國 76 年臺灣解嚴之後，社會力的釋放

符社區人士之意願，幾經爭議，又有

與抒解，讓以往社區理事會與村里組織過

恢復「綱要」之舉，惜好事多磨，延

度一致的現象，可以藉由民間自發性力量

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

的結合，帶來新的社區力量與作法。惟此

區發展理念，社區研訓中心從民國 60 年

一改變，有些地方反而形成少部份人壟斷

11 月開始發行《社區發展通訊》，當時內

社區的情形，如果同一區域內又不能設立

政部部長徐慶鐘在發刊詞中指出：

兩個以上社區組織，就會讓這個社區因缺

第一，我們希望這份通訊能對社區發

乏競爭而暮氣沈沈。顯見具有歷史背景而

展的理論、觀念與技術，多作闡揚，

成立的社區組織，即使為因應臺灣民主化

介紹與報導的工作，使有助於正確觀

過程而轉變組織型態，但運作模式仍然牢

念的樹立，協調步驟的獲致，與技術

不可破。

的日新又新。第二，我們希望這份通

蔡漢賢先生雖然無法突破社區組織的

訊能負起溝通意見與培育友情的責

限制，但其對社會工作專業主要貢獻之

任……。第三，在我國與聯合國合作

一，即為在社區研訓中心主編《社會工作

的「社區發展方案」下，我們的 15

辭典》（66 年出版，73 年、79 年與 89 年

位研究員現正在國外攻讀社區發展有

三次修正，其中 89 年修正時社區研訓中心

關的學科，他們在國外渴望隨時了解

已裁撤）。這部辭典網羅了國內社工界學者

我國社區發展推行狀況及其特殊需

專家與行政主管人員多達二百餘人參加撰

要。（王培勳，2005）

稿，內容豐富實用，是國內唯一的社工專

該通訊在第二期開始改名為《社區發

業辭典。在民國 79 年大幅改版時，主要負

展月刊》，每期約 30 頁左右，月刊共發行

責編務的是原社區研訓中心洪秀蕊小姐，

66 期（60 年 11 月〜65 年 12 月，其中 63

配合蔡漢賢先生對辭典修訂的要求，任勞

年 2、3 兩月未出版）（王培勳，2005）。為什麼要從《社區發展月刊》改為《社

任怨的整理龐大的文獻資料，其工作態度

區發展季刊》？依據當時兼任社區研訓中

令人敬佩。

心研究組主任的白秀雄先生的說法為：

三、白秀雄：社區季刊的創辦者

我主要負責年度研究計畫訂定，委託

《社區發展季刊》從民國 66 年 4 月起

學者專家進行研究，並將研究成果或

創刊號問世，迄今已近 40 年，內容涵蓋社

新知深入淺出在每月的通訊刊出，供

論、特載、中心議題、論著、譯著、社政

全國各地社區工作者參考。由於經費

動態、社區報導等社工各領域，已成為社

與人力很有限，每月通訊只是一張

工專業人員必備之讀物，不論研究所考試

紙，時間又太趕，只有一位同仁負責，

或高、普、特考，都是命題的重要參考資

內容貧乏。我幾經思考，並諮詢學者

料。當時這本季刊的首任主編，即是曾任

專家意見，改成季刊發行，並爭取經

高雄市、臺北市社會局局長、社會司司長

費充實內容。我兼任首任主編，季刊

與臺北市政府副市長的白秀雄先生。

的主要目的不變，仍是將新知深入淺出的提供給各地社區工作者參閱。（白

在《社區發展季刊》之前，為宣導社社區發展季刊

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賴兩陽

社區發展這些人與那些事

秀雄，2013：67）（註 1）

四、陳武雄：社區福利的推動者

據此，《社區發展季刊》是歷經通訊與月刊階段，後來在白秀雄先生擔任社區

「社會福利社區化」（以下簡稱福利社

研訓中心研究組主任改為季刊形式，堪稱

區化）從民國 84 年開始，已經成為我國社

為臺灣當前歷史最悠久、發行量最多、影

會福利制度推動的主要模式，而積極倡議

響力最大的社會福利期刊。不過，當時的

並開始推動此一制度者即為時任社會司司

發行的目的是以社區實務工作者為對象，

長的陳武雄先生。

希望文章深入淺出。時至今日，該刊學術

福利社區化所以能迅速的成為社會福

性大為提高，許多大學教授都將該刊視為

利重點工作，與李登輝總統建立「生命共

學術論文發表的場域，白秀雄先生感慨的

同體」的號召有關，藉由總統的宣示，透

說：

過行政部門積極配合推動，使臺灣社會形

不料事過三十幾年後的今天，每期季

成一片「社區熱潮」。民國 83 年行政院文

刊常逾四百多頁，有時幾近五百頁，

建會即已提出「社區總體營造」計畫，李

幾乎都是學術論文發表，學界還認為

前總統曾於民國 83 年 3 月 22 日參加中華

不夠學術，主張再強化其學術性。季

文化復興運動總會和臺北市政府合辦的

刊是給各地基層社區工作者看，不是

「社區文化研習會」活動，另於 84 年 1

大學研究所或學術機構的學報，一定

月 15 日也參加臺南市社區文化巡禮活

要深入淺出，倘使社區工作者不便或

動，均提出「社區居民應該自己組成一個

無法閱讀，就是與原先宗旨相違，實

具有約束力的共同體社會，自主地來經營

在太可惜，真是季刊創刊當時始料未

自己的社區生活，解決社區問題」。社區總

及！（白秀雄，2013：67）

體營造上有總統支持，下有文建會積極推

從季刊編輯委員會的組成以大學教師

動，恰如野火燎原一般，如火如荼的展開。

占絕大多數，社會局處長僅占二席，大概

在社區總體營造尚未推動之前，社政

可以見其學術性發展的端倪。因該刊需經

單位的社區發展從民國 57 年開始推動，已

委員審查，如學術性不高，恐難讓接受嚴

有 26 年的歷史。但在民國 83 年之後，社

謹學術訓練的大學教師同意刊登。至於，

區工作的主導權開始由社政單位移轉至文

政府方面，儘管發行人是主管機關人員，

建會，社政單位勢必要有所作為，以免被

原則上，也尊重編委會的審查結果。（註 2）

邊緣化。是以，民國 84 年內政部於召開之

未來是否需降低學術性，增加社區實務工

國家建設研究會中邀請國內、外學者專家

作者的文章？涉及季刊定位，尚須進一步

提出專論探討「發展社區化福利服務型

研議。

態」，其綜合建議事項中提及「為落實社會福利政策，社會福利應推動社區化，建議能加強各社區各項社會福利設施及服務方

社區發展季刊

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專題論述

案的普及」；並於同年召開「全國社區發展

於 88 年 2 月結束。此外，前臺灣省政府社

會議」，其中第四分組會議即是以「如何落

會處也於 87 年 7 月起，擇定宜蘭縣宜蘭市

實福利社區化的理念」為主題，加以討論，

梅州社區、臺中縣霧峰鄉萬豐社區、南投

並做成「為落實社會福利政策，社會福利

縣埔里鎮、新竹縣私立華光智能發展中心

應推動社區化，並建議加強各社區各項社

與苗栗縣私立新苗啟能中心等五個社區或

會福利設施及服務方案的普及」之建議（賴

機構進行實驗，89 年則由臺北縣三重市、

兩陽，2009：111-2）。

高雄市小港區、彰化縣秀水鄉與金門縣負

為了推動福利社區化，時任社會司司

責推動。一時福利社區化的實驗，蔚然成

長的陳武雄先生開始研究規劃一個有系

風，且各具特色，為臺灣推動福利社區化

統、整合性的「社會福利社區化」推動策

踏出重要的一步，隨後許多福利制度均必

略。依據陳武雄先生的說法：

須考慮落實社區化的可行性。此一思維，

先於民國 84 年 5 月，將全國社區發展

就需歸功於陳武雄先生在社會司司長任內

會議之結論及建議事項彙整後訂頒

積極推動福利社區化的措施，從而奠定良

「加強推展社區發展工作實施方

好的基礎。

案」，其中實施要項第三項明白揭示：「推動福利社區化」－成立研究規劃

貳、學術界

小組，研訂「福利社區化」的具體措施與實施步驟，規劃推動「福利優先

社區發展工作的推動除了行政界人士

區」創新措施，建立社區服務網絡，

位居其位，掌握資源，可以擘劃推動之外，

以落實結合社會福利與社區發展的新

如無學術界建構理論，提供建言，以為推

政策。同年 7 月內政部成立「推動社

動依據，將如無舵之船，航行於茫茫大海

會福利社區化專案小組」，積極研商福

之中。本節將介紹四位在學術界對於社區

利社區化之原則及作法，並同時進行

發展工作上，引進制度、建構理論、投入

法制化作業，研訂《推動社會福利社

訓練與發展方案的前輩。

區化實施要點》，並於民國 85 年 12

一、張鴻鈞：社區發展的引入者

月 16 日核定實施。（陳武雄，1997： 8-10）

「社區發展」一詞及作法係第二次大

民國 87 年內政部依據《推動社會福利

戰之後從聯合國引進臺灣，已如前述，而

社區化實施要點》，落實「福利社區化」的

引入者即為張鴻鈞先生。張鴻鈞先生畢業

理念，選定臺灣地區五個縣市作為推動「福

於燕京大學社會學系，民國 16 年負笈美國

利社區化」實驗地區，包括臺北市文山區、

西北大學社會學系研究社會工作，獲得羅

宜蘭縣蘇澳鎮、彰化縣鹿港鎮、臺南市安

氏基金會獎學金之補助，轉任芝加哥大學

平區與高雄縣鳳山市進行實驗，實驗業已

社會行政研究所，以「英國老年恤金制度」

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賴兩陽

社區發展這些人與那些事

論文獲碩士學位。當時燕京大學需人孔

的面貌在臺灣受到重視（林萬億，2012：

急，遂返母校擔任社會學系教師，並積極

652）。張鴻鈞先生將聯合國社區發展的理

參與鄉村建設運動。民國 29 年，社會部成

念與作法引入臺灣之後，影響了劉脩如先

立，張先生擔任社會部社會行政計畫委員

生在草擬「民生主義現階段社會政策」的

會委員及研究室主任，參與「四大社會政

方向，遂將社區發展列為七大要項之一，

策綱領」的草擬工作。民國 38 年，政府改

成為我國正式推動的社會政策。隨後，張

組，社會部併入內政部，張先生辭卸政府

鴻鈞先生退休並返國參訪，與劉脩如先生

職務。後應聯合國之聘，至紐約就任聯合

共同研議創設社區研訓中心：

國「社會暨經濟理事會」擔任研究室主任。

張先生是我在重慶社會部老同事，乃

民國 52 年於聯合國本部退休，轉任聯合國

與我內政部社會司共同研商臺灣社區

「亞洲暨遠東經濟委員會」社區發展顧

發展的前途。當時張鴻鈞與我一致認

問，輔導亞太地區各國的社區發展（莫藜

為，臺灣社區發展的成敗關鍵在於工

藜，2004）。徐震教授亦對張鴻鈞先生此段

作人員的培育和工作方案的研究，因

歷史敘述如下：

此覺得「社區發展研究訓練中心」的

民國 38 年，我國社會工作專家張鴻鈞

創設，刻不容緩。（劉脩如口述，卓尊

教授應邀參加聯合國工作，張氏於中

宏、陳進金訪問，1996：138-144）

國抗日戰爭之前，曾以燕京大學教授

民國 57 年 10 月，張先生返國定居，

身分直接參與我們之鄉村建設工作，

先應臺灣大學之聘，同時協助政府及各大

並兼任山東汶上縣實驗縣縣長，以此

學促進專業人才之培育。民國 58 年 2 月

經驗，張氏於聯合國初任社會局研究

起，擔任東海大學客座教授，並受聘為內

室主任，繼任中東社會發展辦公室主

政部顧問、勞工教育輔導委會顧問、國際

任，復於民國 51 年任聯合國亞經會

社會福利協會中國委員會委員等職務，這

（ECAFE）社區發展顧問，負責亞太

些完全屬義務職，為國家服務（莫藜藜，

地區各國社區發展之訓練工作，由於

2004）。

張氏具有現代「社會工作」與中國「鄉

張鴻鈞先生對臺灣社會工作界的貢

村建設」之雙重知識與經驗，舉凡聯

獻，不止於社區發展的引入，在建構臺灣

合國之社區發展會議，每多參與。而

社會工作教育體系亦貢獻良多，曾協助籌

亞太地區之社區發展訓練，亦多出其

辦「全國社會工作教學做研討會」（分別於

手。（徐震，2007b：243）

民國 53 年、58 年、60 年舉行）。張先生認

民國 52 年張鴻鈞夫婦退休來臺，在中

為在 53 年第一次的會議，對社會工作系

國社會學社等四個學會的聯合歡迎會上發

（組）必修及選修課程標準之釐訂，各種

表「談社區發展」演講，在西方國家社會

課程內容綱要之擬定，教學方法之改進諸

工作傳統中的社區組織，才以「社區發展」

項，足可為我國社會工作教學奠定良好基

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專題論述

教職，可謂桃李滿天下。

礎，樹立正確方向。莫藜藜教授在《張鴻

徐震教授著作等身，東吳大學莫藜藜

鈞先生與臺灣社區發展工作》（2004）文末

教授蒐集其四十餘年（民國 54～95 年）來

的評論是：他的想法未形成學說理論，但他確實

所發表之社區發展與社區工作相關論文，

是一位畢生都學以致用的社區專家。

編輯而成《徐震教授論社區工作》一書於 2007 年出版。書中對徐震教授在社區工作

二、徐震：社區理論的建構者

相關理論與評論，均有完整收錄，書中主要內容可以看出徐震教授論文主要探究的

徐震教授被譽為國內首屈一指的社區

重點如下：

學大師，其在引進歐美先行的社區理論，建構社區工作模式，針砭社區發展的功過

(一)介紹社區基本理念

與前瞻社區發展趨勢，均有精湛的論述。其於 1980 年所著《社區與社區發展》一

例如〈社區一詞的用法及其演進〉（民

書，內容完整、體系清晰、論理深厚，將

國 66 年）、〈論現代社區的變遷〉（民國 68

社區的研究、定義、演進及社區發展理論、

年）、〈社區發展二元論〉（民國 76 年）〈論

方法、技術完整地呈現，是國內社區發展

社區意識與社區發展〉（民國 84 年）等篇

的經典之作（林萬億，2007）。

章。

徐震教授早年曾在國民黨所屬臺灣省 (二)引介歐美國家社區理念及作法

青年服務團擔任秘書一職，後來又擔任臺灣省社會服務處主任。之後留學美國聖路

例如〈我國現階段社會政策與美國「向

易大學，獲得社會工作碩士學位。而聖路

貧窮作戰」（War on Poverty program）計畫

易大學所在地的密蘇里州是美國鄉村社會

的比較研究〉（民國 55 年）、〈世界各國推

學研究的重鎮，密蘇里大學甚至設有社區

行社區發展的作法與趨向〉（民國 64 年）

發展研究所。徐震教授在美留學期間因地

等篇章。

緣關係受到社區發展的薰陶，耳濡目染美 (三)評論我國社區發展工作

國社會工作與鄉村社會學界在推動社區組織與社區發展的種種努力，紮下了對社區

例如〈臺灣地區社區發展工作的檢討

發展學術的深厚根基。學成歸國後，徐教

與展望〉（民國 56 年）、〈推行社區精神倫

授因緣際會地參與國內社區發展的規劃、

理建設工作方法的商榷〉（民國 65 年）、〈社

研究與訓練工作，開啟了國內社區發展學

區發展，只問怎麼作法，不問作些什麼－

術化的先河（林萬億，2007）。學成歸國之

論如何突破十年來臺灣社區發展的瓶頸〉

後，進入東吳大學任教，曾任社會系專任

（民國 70 年）、〈臺灣社區工作的新形勢與

教授、系主任、兼任文學院院長，並在臺

新願景〉（民國 88 年）、〈社區營造：臺灣

大、政大、輔仁、文化與實踐等大學兼任

社區工作的新程式〉（民國 97 年）等篇章。

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賴兩陽

社區發展這些人與那些事

三、王培勳：社區訓練的實踐者

徐震教授的論述當中，對於臺灣社區與村里組織糾纏不清、社區範圍太小、資

王培勳教授是社區發展領域的代表性

源不足、社區動員能力薄弱等方面，常見

學者，於民國 51 年進入臺灣大學社會學系

其遺憾之語：

服務。民國 56 年獲政府公費赴美深造，由

我們認為，由於過分遷就以村里為社

於受當時社會系教授龍冠海先生影響，選

區之作法，使社區的人力與物力，兩

擇主修「社區發展」領域，返國後回臺大

俱薄弱，以致我們的社區發展工作，

社會學系任教，其社區組織與發展課程深

始終仰賴於政府的補助與代為策劃，

為學生喜愛。其授課內容理論與實務兼

而各種活動亦多採「零零星星」與「推

具，外國與本土經驗交融，往往讓學生深

推動動」而已。這種採借村里之大小

受啟發而獲益良多。

作為社區之範圍，亦可能是此項工作

王教授不只是在學校傳道、授業、解

無法從「他助」提升為「自助」的基

惑，對實務參與也至為深入。自民國 62

本原因之一。（徐震，2007c：265）

年開始獲聘擔任社區研訓中心訓練組兼任

村里型社區所造成社區範圍狹小，資

主任一職，直至 83 年中心裁撤為止，任職

源不足的問題，已如前述。從民國 94 年開

逾二十年。王教授藉由該中心主任之職，

始內政部大力推動「福利化社區旗艦競爭

上山下海開辦訓練活動，闡述社區發展理

型計畫」，鼓勵以「聯合社區」方式推動社

念，依其文章顯示，該訓練活動成效卓著：

區事務，期能建立社區自主、互助機制，

依據筆者之親身體會，社區發展巡迴

並定有具體回饋管理規定，使社區能永續

輔導工作，係由中心組成輔導小組，

發展。這個計畫 10 年來帶動臺灣社區發展

包括省（市）、縣（市）、鄉鎮市之主

型態的改變，但成效優缺互見，仍有待檢

管及主辦人員、學者專家深入基層社

討改進（賴兩陽，2016：193）。時至今日，

區，以重點研討方式，與社區理事

臺灣民主理念已植根在社區當中，因此，

（長）、基層社區工作人員等作意見溝

亟需制定《社區發展法》，對於社區範圍的

通與協調，除在現場可解決大部分當

界定、社區發展協會的組織定位與政府的

地社區推動工作遭遇之困難外，對宣

角色與功能等均需做大幅度的翻轉，才能

導社區工作之理念及扮演溝通橋樑，

讓社區自主與自立（賴兩陽、吳明儒，

有極大幫助。另外，中心舉辦的社會

2012）。

工作人員訓練，對充實社工人員新

徐震教授是一位親切和藹的學者，謙

知，增進其知能技巧，提升整體社會

沖為懷，作者在東吳大學任教時常見其仍

工作專業水準，助益甚大，一共舉辦

孜孜不倦，掌握學術理論最新趨勢，並樂

25 期，參加學員 1,311 人。（王培勳，

於與其他老師及學生分享，對臺灣社區發

2005）

展理論的建構，厥功至偉。

王培勳教授親赴臺灣各地辦理訓練活

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

法都應是當前社區發展的努力方向。

動，其個性開朗，廣結善緣。作者進入臺大社會學研究所碩士班就讀，承教授提

四、陸光：社區服務的開創者

拔，擔任社區研訓中心訓練組研究員，有幸追隨王教授到各地辦理活動，目睹教授

對社區發展工作能結合教學與實務，

雖已天命之年，猶英姿煥發，樂觀豁達，

運用「蹲點」方式長期進入社區，以瞭解

與民眾交流社區心得，親切海派與圓融，

社區需求，提供服務方案的開創者，當屬

即使作者現已為王教授當時年齡，但許多

臺灣師範大學社會教育學系陸光教授。陸光教授於民國 24 年畢業於暨南大

方面仍難望其項背。儘管王教授處事圓融，但對社區發展

學商學系，34 年來臺，先後在行政院善後

工作仍有諸多期許，例如對《社區發展工

救濟總署、臺灣省公產公物整理委員會、

作綱要》即有一些批評：

臺灣省公產管理處、臺灣省政府社會處、

現階段社區發展係依內政部訂頒之

臺灣省勞動力研究所、明德基金會生活素

《社區發展工作綱要》來推動執行，

質研究中心、行政院經濟建設委員會綜合

並依據《人民團體法》的規範籌組社

規劃處人力小組服務，直到民國 67 年屆齡

區發展協會，基本上該二法令部份規

退休。陸教授於民國 52 年起由臺灣師範大

定有相互牴觸狀況，如人團法允許同

學聘為社會教育學系兼任教職，負責該系

性質二個以上之社會團體存在，但《社

社會事業組（民國 62 年改為社會工作組）

區發展工作綱要》卻僅准一個組織區

課程規劃、實習安置及督導事宜，並擔任

域內只能成立一個社區發展協會；以

社區組織與社區發展、社會工作概論等課

及社區發展協會之主管機關為鄉鎮市

程之教學，直至民國 75 年才辭卸兼課（林

區公所，此亦與人團法之規定不相符

勝義，2011：293）。在師大兼課長達 23 年

合；又「工作綱要」中將社區範圍之

之久，又負責課程規劃與教學，對師大社

劃定從上而下，即由鄉鎮市區社區發

教系的影響，不言可喻。

展主管機關劃定，此與自然形成之社

陸光教授對於社區工作教學與實務的

區有極大之分野，亦是社區工作常遭

結合，有其獨到的方式。依據林勝義教授

質疑之處。（王培勳，1998）

文章敘述：

旨哉斯言，王教授一針見血地指出了

陸老師對於「社區組織與社區發展」

社區發展當前的困境。儘管，後來臺北市

的教學方式，除了課堂講授、分組報

與高雄市放寬對同一組織區域只能有一個

告、校外參觀之外，課外作業是分組

社區發展協會的規定，但其他縣市仍然在

輪流到學校附近社區去實習，至少在

社區範圍的核定上未予鬆綁，殊為可惜。

同一個社區待一年，類似我們現在所

社區範圍的劃定也必須尊重社區的想法及

說的「蹲點」。（林勝義，2011：295）

意願，不需政府由上而下的規定，這些想

在蹲點時的服務內容，係進行綜合性

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

賴兩陽

社區發展這些人與那些事

福利服務的實務操作，包括國小學生的課

陸光老師一生對社區工作，既執著、

業輔導、獨居老人個案訪視、並配合節慶，

又創新，而且腳踏實地，深入社區，

不定期辦理兒童、少年、婦女團體活動。

協助社區，樂此不疲，一以貫之。凡

陸教授認為，要在社區一段時間，與居民

此，都是我輩有志於社區工作者的最

建立關係，始能有效帶動社區活動。這種

佳典範。

蹲點是學生學習社區工作最好的方式，陸

除了以上四位學術界的先進，投入社

教授甚至在社區租借據點，學習英國 19

區發展工作事蹟令人敬佩之外，岑士麟教

世紀末葉湯恩比館（Toynbee House）的作

授有鑑於《社區發展工作綱要》內容不夠

法，讓師生居住於社區當中，更深入的瞭

周延，且實施尚有諸多缺失，從民國 66

解社區進行服務：

年、68 年與 70 年均在《社區發展季刊》，

至於「蹲點」最深入的，則是新龍社

為文倡議大聲疾呼要制定《社區發展法》。

區。陸老師特地運用「推行社區副業」

而楊孝濚教授也在民國 88 年、91 年與 93

的研究經費，在社區租借一間民宅，

年多次撰文，認為社區成為社會福利核心

當作社區服務中心，並添購床鋪、家

工作應是前瞻發展必然趨勢，因此，建構

具，由師大社教系年輕的助教、講師，

一完整的《社區法》有其必要性（賴兩陽、

協同學生代表，輪流進駐

吳明儒，2012）。另蔡宏進教授（2004）在

（Residence），與居民生活在一起，

民國 74 年出版《社區原理》一書，讓學習

就近研究（Research）及瞭解社區的

社區工作學生有一本完整教科書可以參

問題和需求，然後透過社區發展協會

閱。以上三位教授不管在呼籲社區發展法

進行改革（Reform），頗有英國早期「睦

制的建立與撰寫教科書供學子研讀，均對

鄰組織」（settlement house）落實「3R」

社區發展工作貢獻良多。從民國 54 年《民生主義現階段社會政

的味道。（林勝義，2011：296）陸教授對社區實驗與創新方案參與頗

策》將社區發展列入推動項目，已逾半個

多，包括：社區發展與家庭副業、休閒活

世紀，可以看出初期篳路藍縷的推動過

動與老人參與等方案均親自主持或幕後支

程，之後在臺灣省政府社會處大力推動，

持。在相關論文方面，其論述有一個特色，

有過民國 70 年代輝煌的歲月。惟社區發展

都是聚焦在社區發展，例如：生活素質與

工作的思維與作法，難以回應解嚴之後的

社區發展、成人教育與社區教育、統一勸

社會發展，而社政單位的政策重點及經

募與社區發展及社會福利與社區發展等，

費，主要在福利人口群的照顧之上，社區

一路走來，始終如一，念茲在茲，擁抱初

發展漸漸成為邊陲業務。當民國 83 年社區

衷者，都是「社區發展工作」。林勝義教授

總體營造與民國 100 年農村再生，挾其龐

在《社區工作者的典範－陸光老師》

大的行政資源推動時，社區發展工作的預

（2011：298）文末的評論是：

算仍在每年刪減，現今更未達新臺幣兩千

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

萬元，杯水車薪，使社區發展更顯落寞。

希望集結同好惕勵前進，為未來社區發展

儘管衛生福利部主管社區發展業務部門，

50 年略盡棉薄之力。

仍積極主動希望有所作為，但如無重大政

（本文作者為國立東華大學民族社會工作

策改變，或具有影響性的社區計畫提出，

學士學位學程副教授）

社區發展只能在現有的格局中勉力前進。

關鍵詞：社區發展、民生主義現階段社會政策、社區發展工作綱要

撫今追昔，看社區發展行政界及學術界前輩這些人與那些事，在深受啟發之際，也

註

釋

註 1：本段文字中提及「每月通訊只是一張紙」，雖屬實情，但在白秀雄接任研究組主任時，通訊已改為月刊形式，依據王培勳（2005）的文章指出，月刊每期約 30 頁左右。註 2：不過，作者曾遇過某一篇文章因涉及現任立委的主張，該社會司官員以事涉敏感，要求撤稿。

參考文獻王培勳（1998）。〈社區工作在臺灣的推動經驗及未來趨勢的發展〉，收錄於詹火生、古允文主編《新世紀的社會福利政策》。臺北：桂冠圖書公司。王培勳（2005）。〈中華民國社區發展研究訓練中心的成立及社區發展季刊的發行〉，《社區發展季刊》，第 109 期，頁 128-135。白秀雄（2013）。《跨越障礙：一位社福老兵永不放棄的倡導改革、追求公義之生命故事》。臺北：臺灣社會福利總盟。林勝義（2011）。《社區工作》。臺北：五南圖書公司。林萬億（2007）。〈論徐震教授對臺灣社區發展理論與實務的貢獻〉，《東吳社會工作學報》，第 17 期，頁 1-32。林萬億（2012）。《臺灣的社會福利制度：歷史與制度的分析》。臺北：五南圖書公司。徐震（1980）。《社區與社區發展》。臺北：正中書局。徐震（2007a）。〈從虛擬社區的興起看社區發展的未來〉，收錄於莫藜藜主編《徐震教授論社區工作》，頁 141-155。臺北：松慧公司。徐震（2007b）。〈我國推行社區發展的回顧〉，收錄於莫藜藜主編《徐震教授論社區工作》，頁 230-258。臺北：松慧公司。社區發展季刊

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賴兩陽

社區發展這些人與那些事

徐震（2007c）。〈臺灣地區社區發展工作的檢討與展望〉，收錄於莫藜藜主編《徐震教授論社區工作》，頁 259-274。臺北：松慧公司。莫藜藜（2004）。〈張鴻鈞先生與臺灣社區發展工作〉，《社區發展季刊》，第 107 期，頁 42-51。陳武雄（1997）。〈推動社會福利社區化之政策規劃與具體作法〉，《社區發展季刊》，第 77 期，頁 7-12。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。〈從「社區發展」到「永續社區」－臺灣社區工作的檢視與省思〉，《臺大社會工作學刊》，第 11 卷第 2 期，頁 87-131。蔡宏進（2004）。〈臺灣社區研究的回顧與前瞻〉，《社區發展季刊》，第 106 期，頁 358-363。蔡漢賢（2002）。〈融舊傳統與新思維於社區工作中－社區再造的新願景〉，《社區發展季刊》，第 100 期，頁 34-43。劉脩如口述，卓尊宏、陳進金訪問（1996）。《劉脩如先生訪談錄》。臺北：國史館。賴兩陽（2009）。《社區工作與社會福利社區化》（第三版）。臺北：洪葉文化公司。賴兩陽（2016）。《聯合社區的理念、實踐與反思：以「福利化社區旗艦型計畫」為例》。臺北：洪葉文化公司。賴兩陽、吳明儒（2012）。〈《社區發展法》草案研訂重點與建議內容〉，《社區發展季刊》，第 138 期，頁 124-137。

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區政策與措施中的空間不均議題黃彥宜．陳昭榮

臺灣社區工作發展，社政部門從早期

壹、前言

的社區發展至現今的福利社區化和照顧服空間議題在社區工作的發展歷史可追

務及文化部門的社區總體營造等多數著眼

溯至十九世紀的貧窮區位分析，Charles

於地理社區的發展，基調則重視社區志願

Booth 在倫敦的研究確立典範，爾後

服務人力的動員，強調自助人助，政府下

Seebohm Rowntree 在英國約克的區位探

放資源的方式多採競爭模式或透過各式評

查，亦被視為貧窮區位分析的先驅。社區

鑑提供獎助，窮社區或不利社區不易取得

工作的起源湯恩比館，當時也在 Booth 的

經費。此外，非正式人力的組織和動員，

贊助和督導下，參與貧窮調查，此也建立

對空間議題的處理也易從微觀角度切入，

湯恩比館百年來除服務提供外，也進行研

著重於硬體設施改善、館室活化或閒置空

究調查和評估的傳統（註 1）。當時巴涅特

間再利用等。晚近研究開始重視空間如何

牧師組織牛津大學學生至倫敦最貧窮的東

影響社會關係的發展，繼而造成不均、排

區蹲點，從地區取向著手，以改善窮人生

除、融入和正義等議題，並提醒資源配置

活。爾後英國發展的地方剝奪和空間排除

和服務提供如何減少空間區位所導致的空

議題，均強調如何透過政策介入以處理特

間排除與空間不適配（spatial mismatch）

定的區域內貧窮、失業、犯罪、服務缺乏、

等問題。本文主要從臺灣社區工作發展脈

服務失功能和環境破敗等「包裹式」的問

絡探討空間在不同發展階段之意含，並與

題（Lupton & Power, 2005：119），並發展

國外經驗相互對照討論，提醒如何跨越硬

地方為基礎（place-based）的政策，強調

體設施的思維，從更鉅視層面的角度探討

在社區層次，藉由資源配置和服務措施對

空間、資源配置和排除等交互效果，並透

空間不均和區域不利等問題有政策性的作

過社區政策對空間不均議題而能有改善與

為。

調和。

社區發展季刊

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黃彥宜．陳昭榮

社區政策與措施中的空間不均議題

1984：4）。民國五十四年頒佈的「民生主義現階

貳、早期臺灣的社區政策

段社會政策」標明「以採取社區發展方式促進民生建設為重點」，而將「社區發展」

民國五十年代臺灣在聯合國的協助下推動社區發展。國民黨政府於民國三十八

列為該政策七大工作項目之一。所執行的

年播遷來臺後，即把臺灣當成反共復國的

方案主要於都市貧民區、違建區及軍眷區

基地，經濟發展及擴充軍備為其首要任

辦理各項團康、兒童課輔、婦女技藝訓練

務。臺灣社區發展雖由聯合國專家協助發

等實驗方案（王培勳，2002）。然而限於經

展，然在此之前，國民黨即積極推動「基

費與人力不足，方案為時不長，實質效果

層民生建設」與「國民義務勞動」，此兩個

有限。民國六十一年臺灣省推行「小康計

方案可視為臺灣社區發展的源頭。

畫」，後臺北市推展「安康計畫」，當時行

當時社會司司長劉脩如（1977）述及

政院長蔣經國先生於民國六十二年在國民

起草「民生主義現階段社會政策」時，考

黨中央四中全會工作報告指出，上述兩個

量「基層民生建設」翻譯出來很難為國際

計畫旨在消滅貧窮，並透過社區發展方式

所瞭解，故決定採用聯合國所用的「社區

「鼓勵區內居民以自動、自發、自治的精

發展」，同時將「基層民生建設」與「國民

神，貢獻人力、財力、物力，配合地方行

義務勞動」合併。「國民義務勞動」被聯合

政措施，來改善生活環境與生活方式」（張

國的國際勞工組織批評為非法強制勞動，

豐緒，1977：3）。臺灣當時對貧窮處理態

將其與「基層民生建設」合併，改稱社區

度比較傾向將貧窮問題私己化，視為是個

發展，除可持續動員社區無酬的勞動力

人缺失或生活習慣不良的道德問題，因而

外，又可獲得聯合國的補助，同時避免了

採行嚴格的貧窮測量與界定以消滅貧窮，

臺灣不民主的形象（黃彥宜，2001）。引入

政策目標由消滅貧窮轉為消滅窮人，只是

聯合國社區發展方案初期，尚曾引起國民

將貧窮隱形化（孫健忠，1995）。此時期多

黨內部高層的強力反對，擔心西方的社區

從硬體設施著手改善生活空間，或是於特

發展方案會引發社會運動或是增加社區的

定地理社區提供服務。

權力（Li, 1977）。在此顧慮下，一個由上而下的中央控制、將人民整編至保守的社

參、福利社區化

區活動及團體中，以遂行政府管理及控制的社區發展於焉成形。硬體設施成果易彰

自民國六十年代起社政部門逐步強調

顯也具中性色彩，因此，五十年代的社區

結合社區發展及福利服務的推動，民國八

發展著重基礎工程建設，「所得到的成果還

十年代更致力推行福利社區化，動員社區

是以整修馬路、排水溝、路燈、花木、興

內外資源為弱勢群體服務。邱汝娜、陳素

建公園等硬體建設居多」（社區發展季刊，

春和黃雅鈴（2004）認為福利社區化的推

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

動主要是在回應臺灣人口老化日趨嚴重的

問題。社區總體營造的發展背景和脈絡已

議題，也希望藉由實驗方案一改慈善團體

有諸多論述討論，於此不再贅述。社區總

消極救助的角色。另一觀點是認為當民國

體營造吸納建築、文史、藝術等多元背景

八十三年起李登輝以文建會的「社區總體

者投入，空間美學、聚落空間發展史和空

營造」與生命共同體論述結合，進行新國

間改造亦為重要議題。如宜蘭的白米社

家的建構時，文建會接手了社政體系進行

區，周邊巨大石礦工廠對社區生活空間引

三十餘年的社區主導權，社政單位一向以

發空氣污染與空間壓迫，該社區以老舊空

社區工作為專業，不想置身於社區熱潮

間改善、恢復傳統木屐工藝等方式，提升

外，在困境中，改弦更張，將工作轉向社

社區居民的意識與力量，進而逐步改善社

區福利服務（黃肇新，2003；賴兩陽，

區空間汙染與公共建設，被視為是以文化

2002）。初期的福利社區化不侷限於村里範

對抗經濟霸權與空間異化的成功案例（陳

圍，而是以生活共同圈或幾個社區聯合提

碧琳，2013）。此外，空間設計與規劃不再

供服務（楊瑩，1999），晚近則以關懷據點

被視為是建築師的專利，而是居民一起進

為核心，或是促使社區發展協會多辦理特

行參與式規劃。後竹圍的例子呈現參與除

殊對象活動。

了形塑出空間更好的使用機能及視覺外，

空間議題在福利社區化政策中偏向館

重要的是參與式設計過程中，形式生產的

室空間的活化與閒置空間再利用，如重視

社會過程可讓空間的運用跨越建築空間的

社區閒置建築物如何因為關懷據點的設置

視框而有多面向的思考（黃瑞茂、羅文貞，

而被活化，或透過社區政策引導促使社區

2001）。宜蘭二結則試圖透過舊街騎樓的空

運用公園綠地、商家前的騎樓空間、基督

間規劃串成「社區人文空間網絡」，以創造

與天主教堂等空間資源並賦予服務意涵

一種全新的公共性，同時推展社區公約，

（羅秀華，2010）；或是希望從環境空間改

來維護騎樓的環境品質（林奠鴻，2010）。

造繼而帶動人際關懷，主要是因為環境空

上述案例均透過空間經營希冀捲動生活形

間的改造難度較低，且成果容易被看見及

態的改變、人情網絡建立、環保和公民意

得到認同（卓春英、姚昱伶，2013）。

識的覺醒或社區經濟的活化。社區總體營造的空間改造雖不乏成功案例，但仍有諸多研究提出省思。如黃瑞

肆、社區總體營造

茂（2011）指出文建會的「閒置空間再利本文採徐震（2004）的觀點將社區發

用」計畫，空間在不斷地的轉用與挪用以

展與社區營造均視為一種工作過程，因此

回應新的社會生活過程中，需要建構一套

將社區總體營造與社區發展併置於臺灣社

細微的操作機制，否則將形成蚊子館；亦

區政策歷史脈絡下進行討論。文化部門所

有批判公部門的後續輔助與配合不足，公

推展的社區總體營造從文化角度處理空間

部門舊式的官僚思維造成營造空間的閒置

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黃彥宜．陳昭榮

社區政策與措施中的空間不均議題

略。

而後繼無力（張林傑，2009）；也有觀察到公權力對公共領域不當介入干預等，因而

空間關係表現在貧窮現象，衍生對貧

造成公共領域之質變，陳其澎（2001）以

窮分佈與集中的考察。該研究也針對何以

集集鎮公部門歷年公共政策以觀光為導

會有貧窮地區進行探究。個人觀點的解

向，可能對集集未來發展所帶來的負面衝

釋，假定人們具備高度流動性，窮人傾向

擊提出建言。許多切身的公共環境建設若

於留在窮地方，是特定工資與價格誘因，

沒有經過在地討論之前就被判定，將導致

認為在較不具競爭的地方較易生存。窮社

民眾疏離的空間異化（alienation of space）

區或許有些狀況才會讓窮人聚集（Cotter,

現象（陳碧琳，2012）。這些經驗主要批判

2002），如房租低、基礎建設貧乏、公共服

政策作為、官僚能力不足及政治力介入或

務設施不足、就業機會缺乏等。Jalan 和

投入而導致空間生成更多的問題。然而，

Ravallion 使用空間貧窮陷阱（spatial pov-

社區總體營造所關注的空間與早期社政部

erty traps）的概念指涉地理變項對福祉的

門類似，仍多侷限於硬體環境的改造，而

影響，亦即在缺乏資源的情形下，導致獲

忽略空間剝奪、不均和排除等巨視層面的

取教育、社會、經濟機會受到限制，以致

空間議題。

於好壞區的差距擴大（ Deichmann, 1999）。空間與福祉有所關連，地區間在自然資源、基礎建設及就近使用服務設施存

伍、鉅視層面的空間議題

在差異，且與時加劇，地理資本（geographic 晚近討論鉅視層面空間議題有從貧窮

capital）與弱勢相關，地理上差異可能來

區位分析、社區剝奪、空間排除和資源配

自地區所蘊含的資源不同，也可能來自公

置造成空間不均等面向切入。

共資源配置不均（陳昭榮、王明仁、葉炫偵、黃俞樺，2009）。

一、貧窮區位分析和社區剝奪

地方貧窮的概念及其測量面臨諸多爭

陳昭榮、王明仁、葉炫偵、黃俞樺

議，前述人窮地窮的區分是一道，也反映

（ 2009 ）以家扶基金會嘉義分事務所

在晚近對於地區剝奪概念的操作化。英國

1967-2008 年的經濟扶助個案及家庭為分

早期研究地方貧窮主要為地理學門環境取

析對象，探討扶助家庭分佈情形。分析層

向研究社群，後來與 Townsend 的社會剝奪

次包括鄉鎮以及村里並考察扶助兒童家庭

概念與研究匯流，逐步建構社區剝奪係數

與社會救助戶的區位分佈關係。該研究發

的測量，使用的指標亦由早期依賴普查可

現窮地方的公共救助資源相對較少。並指

得的資料，逐漸納入公務統計有關所得、

出非政府部門在進行資源配置可考量區域

給付等指標，建構的係數並作為政府補助

差異，而採取策略性分配，或進行區域性

地方的依據，也成為公共資源配置的基

的政策辯護影響公共資源分配等兩種策

礎，英國在 1980 年代透過行政區剝奪係數

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

的編製，觀察地區健康狀況。1990 年代對

狹小髒亂，形成小範圍區隔現象（黃彥宜、

於地方的補助，要建立一套標準，遂逐漸

陳昭榮、蔡嘉信、周珀妘，2014）。另居住

修改指標內容，作為評量地方狀況以及補

於偏遠地區，居民對生活的期待水準也會

助依據（陳昭榮、王明仁、葉炫偵、黃俞

降低，會以「擠壓忍耐」的方式來度過生

樺，2009）。

活危機（黃彥宜，2011）。弱勢者及結構環

上述討論強調空間是社會關係運行的

境（包括政策、資源配置與公共設施）相

場域，空間限定社會關係的發展。當然，

互作用，空間的區隔也造成資源和機會取

社會關係與地理空間的結構過程也充滿辯

得的差異。

證關係，空間發展也受制社會權力關係的

二、空間排除（spatial exclusion）

運行，社會階層與隔離也體現在空間的支配與使用；此外也探討公部門如何將不同

社會排除概念的出現與意義引發其與

層面的剝奪狀況，綜合成地區指數，藉以

貧窮概念的競爭與討論。Room（1995）認

研判面臨剝奪的群體或家戶，以便地方再

為貧窮關乎再分配，排除則重在關係面

造政策得以落實，利於資源配置於此等人

向，社會排除關照社會關係邊緣化的歷

口。

程，空間排除有助於理解空間因素產生的

晚近有研究關注弱勢者屬性建構的區

社會排除，亦即窮地方的結構效果。西方

位分析，他們分佈在那裡？以全國性研究

都會貧窮議題與經濟結構調整，勞動市場

分析發現，臺灣新住民的空間分佈有聚集

需求轉變有關，低技術工人面臨工廠外

現象，且集中於平地農村地區（紀玉臨、

移，就業機會遠離住所，在住屋成本、交

周孟嫻、謝雨生，2009）；而障礙人口的居

通等限制下，形成勞動需求供給因地理乖

住地點是以偏鄉、所得收入低、醫療與社

離，形成空間上不適配。 Partridge 和

會服務資源不足的地區為主，障礙人口的

Rickmany（2008）使用距離成本（distance

空間居住密度以偏鄉地區比例較高，都會

friction）來對應都會貧窮內含空間上不適

地區雖然障礙人口的數量大，但是與其他

配的問題。以就業問題而言，偏遠地區外

指標平均之下，我國的障礙者人口仍然是

出通勤，就面臨時間的代價，私人交通工

以偏遠、所得收入低且各種資源不足的地

具及運轉成本，或者公共運輸的費用。這

區為主要的居住地點，由空間分布的現狀

些障礙造成就業、就學、就醫及履行其他

來看，障礙人口的空間與社會隔離與排除

生活功能的困境。

事實明顯（王國羽、陳昭榮，2011）。亦有

張菁芬（2004）以社子地區為例，解

以單一鄉鎮為研究，發現貧富區域並無明

析居住之區域影響公民的福利資源之需求

顯區隔，在埔里鎮並無完全的弱勢社區，

及福利資源供給等空間排除議題。此外，

所得狀況較佳的區域也會有弱勢者集居，

居住於偏鄉的兒童因為居住區域而影響到

房價是主要的考量，居住空間與環境多半

弱勢新移民家庭兒童主動參與社會活動的

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

黃彥宜．陳昭榮

社區政策與措施中的空間不均議題

機會，甚至限縮活動範圍，因而面臨空間

RTPI（2015）倡議空間規劃和社區規劃相

排除風險或是缺乏生活資源取得的機會

結合，重視空間修復功能（spatial fix），從

（張菁芬、黃映翎，2014）。陳昭榮（2009）

服務輸送、社區規劃和空間管理等面向，

和陳昭榮、鄭清霞（2011）分別針對臺南

藉由地方重塑帶來永續變遷；亦有呼籲新

市和嘉義縣進行研究，均發現海線與山線

自由主義的潮流對空間治理所帶來影響，

區域上的落差，鄰近交通幹道城鎮則具有

如剝奪式積累（accumulation by dispos-

服務資源優勢。此外，陳昭榮、黃怡婷

session）、城市公共空間私有化及加劇社會

（2010）針對社會企業與勞動市場的空間

排除等（徐進鈺，2014）。晚近福利地理學

關係的研究也發現，社會企業大體坐落於

的提出讓空間的論述更具基進（radical）

勞動市場活絡的都會區，而執行促進就業

色彩，福利地理學強調空間不均（spatial

方案的社會企業並未明顯分佈於就業機會

inequality ）和區域正義（ territorial jus-

減少之地區。促進就業之政策宜著重就業

tice），認為犯罪、貧窮、飢荒及其他形式

機會弱勢的地區，但以民間團體申請的制

的歧視和弱勢有關（Smith, 1977）。

度，由於弱勢社區其組織相對薄弱，地區

Smith（1974, 1977）認為空間佈局是

申辦及營運之能力多所限制。廖興中

社會區隔（social divisions）的直接反映，

（2014）針對醫療資源進行研究，其發現

如來自高所得群體的人，比低收入群體更

臺灣平地和山地鄉的差異在於西岸的鄉

能負擔得起高價住宅，高所得者傾向於聚

鎮，則大多單純地處於資源缺乏（空間可

集在相同類型的空間，而這些空間傾向於

近性）較差的狀態，而山地鄉除了在空間

和窮人生活的鄰里區分開來，居住隔離有

因素上的評估較差外，居民社會經濟的弱

其物質基礎。陷身於貧困的空間也阻止了

勢狀態也很明顯。另外，在地理分佈方面，

位居劣勢的群體去利用經濟再結構所開啟

也發現高風險空間聚集區域多位於非都市

的機會而造成「空間不適配」的問題。上

之偏遠鄉鎮（林志銘、林文苑，2012）。

述的論述將福利理論加入空間面向，考量

上述研究或爰引福利地理學或空間排

特定物資如何在地理區域內配置給個人，

除的概念，透過社會指標統計及實務資料

誰得到什麼，在哪裡，並將空間分布與資

討論社會福利人口分佈與聚集現象，並與

源配置相扣連，強調社會福利的空間不均

地區服務資源及生活機會進行套疊分析，

分析，如貧窮、種族主義、不佳的健康、

以辨認現象與問題之空間意涵。空間排除

歧視、排除和空間的關連。

概念的提出更提醒居住於窮區或偏遠地區

陳坤宏（2011）指出一般居民與外勞

所造成的成本，影響的層面涉及生活各層

活動空間即有明顯的區隔；蘇怡帆、黃國

面。近年歐盟的社區規劃也開始重視地理

晏和畢恆達（2012）則呼籲重視視障者空

空間改變的重要性，提出以地方為基礎取

間移動的獨立性與公共性，以及視障者的

向的社區規劃（European Union, 2013）；

公民能力與權益；邱琡雯（2007）指出東

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

南亞美食店家讓新移民女性似乎比較可以

三、社區資源配置

稍微喘息，從接待社會加諸給她們的偏見與歧視中短暫逃逸，這裡算是屬於她們「皆

有研究關注社區資源的分配是「錦上

我族類」取暖空間。空間的分布與流動正

添花」或「雪中送炭」？黃彥宜、陳昭榮

如同綿密複雜的人際網絡般，刻劃出族群

（2009）以雲嘉南為例，運用剝奪係數加

無形的界線（余亭巧、劉若凡、薛雅娟、

以分析，發現容易得到公部門補助和評鑑

薛梓湖，2005），空間區隔的界線是社會建

得獎的社區都是經濟狀況較佳或是位於交

構，並劃分誰是成員，誰是局外人，其離

通便利的社區。陳昭榮、吳明儒（2012）

不開背後權力的運作，通常也和階級、族

也同樣運用剝奪係數分析，從全國樣本研

群、性別等社會區隔息息相關，呈現的不

究發現，內政部「績優」社區似乎依循臺

平等關係。擁有權力的宰制團體相較於邊

灣發展的軌跡，地區的社會經濟條件關係

緣團體據優越位置，他們也擁有權力以模

到社區致勝的機會。此一結果應與社區政

塑空間使用，對弱勢或邊緣團體在空間運

策採取競爭、鼓勵社區自主提案及強調服

用的歧視態度不只是個別行動者的行為，

務提供的取向有關。社區資源與網絡能力

其背後經常有更大結構予以支撐。

強者，較易受惠於此一社區評鑑制度，社

貧窮區位分析和空間排除等論述從跨

區評鑑政策隱含其資源優勢的邏輯效應。

生命歷程（across life course）和生命歷程

經濟資源較為匱乏的社區，其居民人力資

經歷（through life course）的角度探討不同

本與社會網絡亦可能十分限制，就施政的

生命階段和不同人口群所面臨的需求和問

平衡原則考慮，這些社區宜視為未來的重

題如何和空間交互影響，也爰引地方貧窮

點輔導社區（吳明儒、呂朝賢、賴兩陽、

的概念，著重那些因其所居住地區在公共

陳昭榮，2012）。

服務、福利給付等狀況使得特定人口生活

社區政策具有調和區域發展的意義，

更為不利（ Powell, Boyne & Ashworth,

如何調和社會行政向來關注的不利地區，

2001），此也提醒政府部門僅透過調節性的

使得社會經濟劣勢社區亦可分享社區政策

資源配置來減緩影響尚不足夠，應由區域

的利益為重要課題。此對社會工作亦有重

發展政策予以調整，因此在未來服務提供

要意涵，社會工作者向來以服務弱勢者為

體系宜考量區域差異，對於偏遠不利地區

職志，Spatscheck 和 Bremen（2012）倡議

予以差別待遇。同時也須規劃地區差別政

社會工作者當更具空間敏感度和反身性空

策以及更多公部門主導推行之地區促進措

間思考（reflexivity-spatial thinking），在實

施，也開啟研究關注政策當如何引導資源

務上超越個人取向、臨床和單一個案工作

配置，其著眼不限於單一社區而擴及縣市

模式，更重視社區發展、協作與公民參與，

或是全臺。

並敏感權力和宰制、階級、種族、性別和性取向的影響。這些論述也為社區工作帶

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

黃彥宜．陳昭榮

社區政策與措施中的空間不均議題

同時，社區政策中對空間議題的思考

來更多面向的思考與實踐。

當跨越硬體設施的概念，而關注族群、身心狀況、性別和年齡等社會區隔如何反映

陸、結語

在空間分佈型態而形成空間區隔，繼而影空間分析關照貧民的分佈以及地區結

響到資源（如醫療、社會福利服務）、機會

構因素的影響，在分析論述上發展了地方

（如工作、教育）、成本（如交通成本）和

貧窮、社區剝奪與空間社會排除等概念，

風險（如人身安全、環境污染）等議題。

連結貧窮研究的個體與結構分析。區位分

此外，服務與人口需求是否適配也是重要

析亦反映地區結構條件的落差對貧窮家庭

議題，如偏鄉多數缺乏公共交通運輸也惡

的影響，對於服務組織的處遇策略具有政

化移動成本，對缺乏交通工具的弱勢者，

策意涵。

此會影響他們移動參與活動，對他們的處

不同地區福祉差異影響的不只是物質

境更為不利，也容易有社會排除情形，不

層面也影響社會關係的排除。因此在福利

易使用集中於市中心的公共設施和資源，

服務提供、政策與輸送上當更關注空間不

交通成本也更高，交通的例子讓我們瞭解

均議題，考量偏鄉人力和資源之限制需

貧窮不只是所得少的問題，他們在公共設

求，開發新的服務模式。空間在不同地區

施與服務負擔更多，獲益卻較少（Bradshaw,

面臨的不均，2003 年商業週刊「一個臺灣

2003）。政府部門在進行資源配置當考量區

兩個世界」專題（郭奕伶，2003）引發空

域差異和關注空間不均議題，採取策略性

間區域落差的關注，然而在同一地區也有

分配，並由區域發展政策予以調整，服務

地方變異（local variation），都會擁擠、高

提供體系並須宜考量區域差異，對於偏遠

污染、人口高密度，鄉村也有鄉村的問題，

不利地區予以差別待遇。

如資源不足和距離所衍生的種種成本，歐

（本文作者：黃彥宜為國立暨南國際大學

洲國家倡議社區政策當與空間政策結合值

社會政策與社會工作學系教授；陳昭榮為

得重視。目前社區發展績效評鑑採競爭式

國立中正大學社會福利學系講師）

經費申請方式不利弱勢社區，臺灣曾短暫

關鍵詞：空間不均（spatial inequality）、

推行福利優先區的措施（註 2），從空間不

社區發展（ community devel-

均和區域正義角度而言，福利優先區的作

opment）、社會排除（social ex-

為當再度復興，並將資源分配予資源匱乏

clusion）、空間（space）

和不利社區，以發揮政策調節效果。

註

釋

註 1：參考湯恩比館網站 http://www.toynbeehall.org.uk/research-evaluation。

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專題論述

註 2：內政部於民國八十六年曾短暫推行過福利優先區計畫，參見 http://www.rootlaw.com.tw/LawArticle.aspx?LawID=A040040061024600-0860110。推行時間不長，也未見具體績效。

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

福利社區化的省思：社區治理的觀點張英陣

覺屋旁小水溝的魚不見了，也少了青蛙的

壹、前言

鳴叫聲，更看不到夏夜裡的螢火蟲，小孩近代臺灣的社區工作起源於 1960 年

們「踢鐵罐」玩捉鬼的遊戲再也玩不起來了。

代，受到當時聯合國推展社區發展政策的影響甚深，尤其是張鴻鈞先生於 1962 年擔

上了大學讀社工才知道兒時那段有好

任聯合國亞洲暨遠東地區經濟委會社區發

有壞的記憶原來就是社區發展工作。1960

展訓練顧問，將社區發展的概念引進臺灣

年至 1990 年這段時間的社區發展工作，除

（莫藜藜，2004）。之後的 30 年，由社區

了兒時的體驗之外，並沒有實際的參與，

中的每個家戶派代表所成立的社區理事

感觸也不深。1990 年代以後的社區工作有

會，在臺灣各地推展基礎工程建設以改善

了很大的變化，受到全球社區化的影響，

為衛生環境，生產福利建設以提高經濟水

臺灣的社區工作也產生了改變，一種以居

準，及加強倫理精神建設以改善社會風

民志願性結社的社區展協會取代了每戶都

氣，對臺灣的基層社會、經濟與文化發展

要入會的社區發展理事會；而社區發展的

產生了一定的影響（黃碧霞，1999；蕭玉

工作不再是社會福利行政部門一枝獨秀，

煌，1999）。

政府的其他部門，像是文化、教育、警政、

小時候在南投縣的鄉下長大，那時明

農業、環境保護等單位也都紛紛提出社區

顯看到家裡周遭與整個村子裡，水泥排水

化的政策與方案，甚至文化部門的「社區

溝溝一條一條做起來，家裡庭院前面與左

總體營造」更有超越社會行政部門社區發

右鄰居築起了一道道磚牆，晚上出門也不

展工作的態勢。1990 年初，從美國完成學

需要再攜帶手電筒，因為馬路巷道旁的水

位返臺任教，有幸趕上這股熱潮，且要感

銀燈讓原本入夜即黑暗的村子亮了起來。

謝許多社會工作先進的提攜，讓我機會實

當時並不知道那是社區發展工作，只是感

際參與這個階段的社區發展工作。所以本

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張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

文是作者從 1990 年代實際參與臺灣社區

化專案小組」。依據專案小組數次研商的決

發展工作研究與實務的一些省思，當然我

議，內政部於 1996 年 12 月制定了「推動

的所見所聞與反省不可能面面俱到，僅會

社會福利社區化實施要點」（陳武雄，

偏向個人所重視的社區參與這個角度來反

1997），至此「福利社區化」似乎有了較明

思 90 後的福利社區化。

確的方向。1998 年當時的內政部更選定宜蘭縣蘇澳鎮、臺北市文山區、彰化縣鹿港鎮、臺南市安平區、及高雄縣鳳山市作為

貳、福利社區化

推動社會福利社區化的實驗計畫區（張英 1989 年 11 月柏林圍牆倒塌，正式宣

陣、李慕恩，1999）。內政部社會司同時邀

告資本主義戰勝了社會主義，新自由主義

集了 5 個研究團隊在各個實驗區了解福利

加速了經濟全球化，也成為全世界的主流

社區化的推動狀況，分別由林勝義教授負

意識形態。新自由主義的核心主張是解除

責蘇澳鎮、劉弘煌教授負責文山區、楊瑩

政府對市場的管制，讓市場機制能發揮自

教授負責鹿港鎮、翁毓秀教授負責安平

由競爭的功能。值此之際，在政府去管制

區、而我有幸負責鳳山市。至今仍非常感

化與私有化的聲浪中，公共服務社區化蔚

謝當時高雄縣社會處許多同仁的協助，她

為主流。而衛生與福利的公共服務便興起

們特地在鳳山婦幼館挪出了一個辦公空

了「社區照顧」的理念，此一理念也直接

間，讓我的助理李慕恩小姐可以全心投入

影響臺灣的福利社區化與社區照顧政策。

實驗計畫的工作。而當時一起推動實驗計

1995 年 7 月「國家建設研究會」中參

畫的社會處同仁，在我往後的研究與教學

與社會福利研究分組會議的國內、外學者

工作仍然給我許多協助，至今偶有機會見

一致提出「為落實社會福利策政策，社會

面仍備感親切。

福利應推動社區化，建議能加強各社區各

「推動社會福利社區化實施要點」中

項社會福利設施與服務方案的普及」（內政

指出推展福利社區化有 5 項原則：福利需

部社會司，1996）。隨後，1995 年 8 月 28

求優先化、福利規劃整體化、福利資源效

日至 29 日的「全國社區發展會議」中的第

率化、福利參與普及化、福利工作團隊化。

4 分組則以「如何落實『福利社區化』的

其中福利參與普及化和福利工作團隊化雖

理念」為主題，更深入討論「福利社區化」

然強調社區利害關係人普遍參與，但基本

的意義及實施策略（萬育維，1995；楊孝

上福利社區化實驗計畫仍偏重縣市政府與

濚，1995）。之後，當時的內政部依據「全

專業人員的主導。有鑑於社區主動積極參

國社區發展會議」的結論，於 1996 年 5

與的不足，內政部於 2005 年開始推動「福

月訂頒「加強推展社區發展工作實施方

利化社區旗艦型計畫」，至今衛生福利部仍

案」，實施要項中揭示推動福利社區化。同

沿用此計畫。旗艦計畫是採聯合社區的概

年 7 月，內政部成立「推動社會福利社區

念，由一個福利社區化發展較成熟的「旗

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154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

艦社區」陪伴其他能力尚待建構的「協力

（decision making），這個概念與地方治

社區」，共同提供社會福利服務（賴兩陽，

理、社會治理、網絡治理與參與式治理有

2012；賴兩陽，2015）。在旗艦計畫中，縣

關。簡單地說，社區治理「是藉由、共同

市政府與鄉鎮區公所相對居於協助輔導的

或代表（by, with, or on behalf of）一群社

角色，而由旗艦計社區與協力社區主導計

區的利害關係人參與社區的管理與決策」

畫的規劃與執行。因為中央補助的旗艦型

（Totikidis, Armstrong and Francis, 2005）。

計畫的數量相當有限，有些縣市政府為了

論及社區治理就需要思考社區的意義

發揮旗艦計畫精神擴大社區培力的效果，

、何謂社區參與？以及社區參與的目的為

也會自行辦理小旗艦計畫。個人從 2011 年

何？傅芮瑟（Fraser, 2005）認為社區參與

開始在南投縣與臺中市持續參與大旗艦與

有四種類型：勉強式的社群主義（reluctant

小旗艦的輔導工作，本文的論述也大都來

communitarians）、技術功能論的社群主義

自參與福利化社區旗艦計畫和參與各層級

（ technical-functionalist communitarians ）

社區評鑑與輔導的觀察。

、進步的社群主義（progressive communitarians ）與激進的社群主義（ radical communitarians）。這四種類型是社區參與

參、社區治理的理念

的理想型，彼此之間並不完全周延互斥，福利社區化是社區發展工作的一環，

但仍可看出對社區參與的主張有所差異。

所以在探討福利社區化的相關議題之時，

勉強式的社群主義認為社區存在的意

仍須回歸到社區發展的本質。雖然社區發

義在於反對國家政府的介入，他們相信個

展本身的概念也有很大的歧異性，但我們

人主義與經濟理性主義，希望政府不要介

可以說社區發展是由社區本身、社區的團

入人民的生活，而主張社區居民的相互支

體、組織與制度發展自己的社區。並不是

持，因此社區的工作就需要大量仰賴志願

社區工作者發展社區，而是社區本身發展

服務。此一觀點傾向經濟保守主義，除了

其社區，社區工作者只是發揮觸媒激發的

由志工滿足私領域的需求之外，公共領域

作用。健全的社區發展是社區居民變得積

的需求則由專家與商業部門來提供，居民

極投入於改善社區的生活品質，並建立自

的角色是消費者，而不是公民。因此，社

己的組織來治理社區（ Henderson and

區工作主要是關注於創造利潤的活動，而

Vercseg, 2010）。因此，社區發展事實上是

較少關心社區的正義與永續發展議題

一種社區利害關係人參與治理的過程。社

（Fraser, 2005）。當前的福利社區化亦強調

區治理（community governance）的理念已

志工投入與社區產業，這會不會是社區參

經成為一種重要的公共政策，社區治理指

與的主流？對社區又造成甚麼影響？這些

的是社區公共議題的社區參與（community

議題都值得我們省思。

participation）、投入（engagement）與決策社區發展季刊

154 期

技術功能論的社群主義認為社區是一 46

中華民國 105 年 6 月

張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

個相當穩定、和諧與同質性的場域，社區

動過程，提供了許多弱勢族群福利服務，

參與的重要性在於共同找到解決問題的最

那麼他們只是福利的接受者，還是積極參

佳方法，而且能以科學的方法有效率的解

與的公民呢？

決問題。而政府的理想角色是協調多方的

激進的社群主義相當尊崇社區的存

利益，運用有系統的治理方式來解決問

在，認為社區是關心歧視、壓迫與環境惡

題，其中專家在公共利益的議題上扮演重

化的場域，可透過社區聚會討論共同的問

要的角色。此一觀點是從管理主義出發，

題與議題，甚至社區是競爭的個人主義之

社區工作著重問題解決，而有忽略差異的

避難所，是被壓迫者追求人性尊嚴的地

去政治化傾向。社區參與以專家主導為社

方。此一觀點強調社會資源的重分配應以

區利害關係人提供諮詢為原則，而社區的

需求為基礎，而非立基於利潤的創造。受

參與者也多是社區中德高望重之人，是一

剝削的人應該採用杯葛、抗爭的方式來維

種由上而下的治理方式（Fraser, 2005）。當

護權益。唯有透過由下而上的社區參與，

前臺灣的許多社區發展協會理事長與理監

促成社會結構的改變，才能解決社區的不

事是由社區中的菁英擔任，而且也有一些

正義。雖然激進的社群主義之理想是促成

社區是少數家族長期擔任幹部，是否也反

一個正義與融合的社會，但其採用的方法

映出具有技術功能論的社群主義的社區參

很難落實，也未必獲得一般民眾的認同

與模式呢？

（Fraser, 2005）。許多人都認同貧富懸殊是

進步的社群主義認為社區是居民在社

當代最嚴重的社會問題，而社區中也存在

會與環境問題上共享資源與共同決策的領

者貧窮人口，但我們的社區工作會採用激

域，而社會正義是社區的核心議題，但主

進的觀點嗎？在福利社區化的推動過程

張追求社會正義不需要採用劇烈的結構變

中，亦會發現新移民、身心障礙者或老人

遷，而是運用漸進的改革方法。政府的角

遭受不公平對待，我們的社區工作會採取

色是透過重分配政策與程序正義，促進社

改變結構的方法嗎？

會與環境的永續發展。此一觀點強調充權

前面已提過，這四種社區參與類型在

的取向，以平等與民主的方式協調社區中

社區實務中並非周延互斥，不會有一個社

的差異與利益衝突，而且能兼顧面對面與

區單獨呈現某一種參與形式，可能是多種

網路、社區論壇和諮詢等互動方式。雖然

形式並存，只是某一種形式較凸顯，下一

強調社區所有成員的共同參與，但社區中

節中作者將以此四種類型以反思臺灣福利

仍難免有少數弱勢族群參與不足的問題

社區化的社區參與模式。不過，不論是哪

（Fraser, 2005）。社區所有居民的參與是推

一種參與模式，在現代社會中多多少少與

動社區工作的理想，即使在社區評鑑中獲

新自由主義有關係。畢竟新自由主義是當

獎的明星社區仍經常抱怨社區居民參與不

代意識形態的主流，屬於新自由主義理念

足，這又是何原因？而在福利社區化的推

的社區發展，在社區參與的方式是比較接

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

近勉強式的社群主義；贊同新自由主義的

轉嫁到家庭、鄰里與社區的志願性組織，

社區參與會傾向技術功能論的社群主義；

地方政府不再承擔照顧的責任（張英陣，

而反對新自由主義的社區參與則採用進步

2012；Harris, 2003）。特別是 1980 年以後

的社群主義和激進的社群主義的觀點

的社區照顧受到新自由主義的影響，強調

（Geoghegan and Powell, 2009）。因此，反

公共服務應該運用市場競爭機制供給服

思臺灣的社區治理，也不能忽略了對新自

務，讓使用者有更多的選擇。政府應該盡

由主義的批判。

量減少介入服務的供給，讓志願性部門與商業部門提供服務，政府的功能則應從供給轉變為購買與監督的角色。所以，社區

肆、福利社區化與社區治理的省思

照顧的理念其實是政府將照顧責任推卸給家庭、社區與志願性組織的另一種華麗的詞藻。

福利社區化的推展對於滿足基層社區的福利需求，特別是社區照顧關懷據點落

憑良心講，筆者在 1996 年開始參與福

實老人福利服務確實有其貢獻。接下來從

利社區化的工作時，對於社區照顧的理念

社區治理的觀點檢視福利社區化，並不是

並沒有太多的思考，只覺得這是先進國家

要否定福利社區化對福利服務供給的貢

的主流照顧政策，就很自然的接受了。其

獻。相反的是要肯定福利社區化已經有相

間並沒有深入思考社區照顧理念背後的意

當的基礎，未來推動福利社區化更需要積

識形態為何，或細思社區照顧理念是不是

極實踐社區參與。從 1996 年推動福利社區

適合於臺灣的社區工作。之後也聽說政府

化至今，我們或可從社區照顧的理念、性

部門的部分中、高層社政人員到英國觀摩

別、家族化與志工的角色等面向來思考在

該國的社區照顧政策，回國後大力推廣社

推展福利社區化的過程中如何進一步實踐

區照顧理念，以及受該理念所影響的個案

社區治理的理念。

管理技術。所幸，臺灣與英國的國情不同，再加上臺灣也並沒有完全學習西方的社區

一、社區照顧理念的省思

照顧理念，好讓臺灣的福利服務並沒因實

1990 年代臺灣的福利社區化受到西

踐社區照顧而明顯緊縮社會福利預算，也

方社區照顧理念的影響，而社區照顧的理

沒有讓臺灣的福利服務過度市場化。可是

念起源於 1940 年代，主要是希望家庭能取

近幾年，我們也見到新自由主義的負面衝

代機構式的老人長期照顧；1950 與 1960

擊，像是評鑑工作過於重視文書作業，標

年對精神疾病的照顧，也是期待由社區照

準化作業流程疏於人性的考量，讓推動福

顧取代長期在醫院的照顧；1980 年代的照

利化與社區照顧關懷據點的社區造成很大

顧理念逐漸轉變為「由社區照顧」（care by

的負荷。此外，社區照顧的焦點在於福利

the community），也就是將社區照顧的責任

服務，雖然鼓勵社區居民參與志願服務以

社區發展季刊

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張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

提供各種福利服務，但比較趨向上述勉強

高，約略顯現出都市與鄉村社區的差異。

式的社群主義之社區參與，使得社區的志

各縣市中只有基隆市女性理事長占 34.7%

願服務仍居於傳統的慈善典範，而較缺乏

與臺北市女性理事長占 30.8%，女性理事

參與公共事務決策的公民社會典範（張英

長的比例稍高。從社會福利志願服務與社

陣，2011）。

區發展協會理事長的性別比例來看，女性的社區參與比較偏向勉強式社群主義，著

二、性別和社區參與

重在福利服務的供給，而參與社區重要決

進步的社群主義和激進的社群主義均

策仍是以男性為主，這明顯呈現性別與參

強調社區居民普遍參與，也就是不論性

與決策的不平衡。未來性別主流化的理念

別、族群、社經地位都能有同等的機會分

仍需持續在基層社區深耕，並激發社區參

享社區的資源和參與社區的決策。過去幾

與朝向進步的與激進的社群主義發展。

年，臺灣雖然推動性別主流化已有所成

三、家族化的社區參與

就，但是從過去二十年參與社區的經驗，個人還是覺得性別與社區參與仍存在一些

當代經濟的貧富分配不均具體展現在

值得省思的議題。就提供志願服務來說，

「富二代」現象，政治權力的分配不均也

由於目前的社區志願服務仍以傳統慈善的

顯現出「政二代」，而社區參與的不均亦呈

照顧服務居多，因此女性參與比例仍比男

現「社區二代」的現象。雖然在理念上我

性多，這或許仍是傳統觀念認為照顧工作

個人贊成進步的社群主義與激進的社群主

比較適合女性擔任之故。然而社區發展協

義，但也不否認批評者指出不可能多數居

會的理監事是社區的重要決策人士，雖然

民參與社區事務的事實。僅就社區發展協

過去幾年參與某縣市的社區評鑑工作中一

會的會員人數而論，其實就顯現社區參與

再強調社區理監事組成的性別比例應符合

的不足。在社區理事會的時代，每個家戶

性別主流化的期待，而該縣市在這方面確

都要派代表參與社區，但是進入社區發展

實有所改善。但是在個人的觀察中，多數

協會時代，參與社區發展協會則是完全志

的社區理監事成員仍是以男性居多，雖然

願性參與。雖然政府缺乏精確地社區發展

無法提供精確的數據，但從臺灣地區社區

協會會員人數統計，但就參與各項社區工

發展協會理事長的性別比例可窺見一二。

作的經驗，略知社區發展協會的會員人數

從表 1 中可看出，臺灣地區社區發展

其實占社區總人口的比例甚低，可能許多社區都低於 10%。

協會的理事長以男性居大多數約占 82.8%，女性只有 17.2%。直轄市的社區發展協會女性理事長比例比臺灣省與福建省

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專題論述

表1

臺灣地區社區發展協會理事長之性別理事長項目社區發展協會

合計

男

女

縣市別直轄市臺北市新北市臺中市臺南市高雄市臺灣省

2,866 344 442 595 676 809 3,754

2,267 238 353 487 562 627 3,198

599 106 89 108 114 182 555

宜蘭縣

236

214

桃園縣

241

192

新竹縣

186

154

苗栗縣

277

217

彰化縣

546

485

南投縣

274

245

雲林縣

427

377

嘉義縣

356

321

屏東縣

460

390

臺東縣

153

136

花蓮縣

174

139

澎湖縣

基隆市

144

新竹市

114

嘉義市

福建省

122

118

金門縣

102

連江縣總計

20 6,742

20 5,583

0 1,158

資料來源：衛生福利部（2015）。數據截至民國 103 年 6 月 30 日止。

就實務上來說，有些社區的領導者刻

為會員容易造成會議因人數不足而流會，

意不增加會員人數，寧可讓居民只參加社

或意見多造成衝突，甚至為了徵收會費增

區所舉辦的活動，而不希望居民加入社區

加困擾。但社區的事物總要有人承擔，慶

發展協會成為會員。因為，若多數居民成

幸的是仍是有少數人熱心社區事務，若缺

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張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

乏這樣的人士，社區就成為停滯不動的社

一個良善社會的核心，而公民社會所指涉

區。且不論動機為何，當然要感謝有這批

的大都是「小鎮與鄉村」（towns and vil-

熱心人士積極投入於社區的工作，但令人

lages）。社會工作的先驅芙蕾特（Follett,

擔憂的是，有些社區幾年下來社區發展協

1918/1998）也主張鄰里團體（neighborhood

會的理事長或重要職位就都是少數熱心的

group）是培育公民權理念與實踐公民權最

家族成員在輪替。像是父親是村里長同時

佳的場域。從當代的概念來說「社區」應

也是社區發展協會理事長，村、里長敗選

該是最貼切上述良善社會的公民社會，現

後繼續留任社區發展協會理事長，連任到

代許多社區發展的學者與實務工作者也強

不能連任就由太太、兒子、女兒或媳婦續

調，需要將社區發展置於公民社會的脈絡

任理事長，甚至跳過一任後又回鍋擔任理

中，而且社區發展有助於強化公民社會

事長。社區確實需要有人長期投入，但也

（Henderson & Vercseg, 2010）。

不該社區重要決策家族化，不能擴大參與

社區發展是一種政治，是由公民在公

讓其他居民有參與的機會，家族化的「社

民社會中藉由互相溝通的行動直接形成政

區二代」現象反而是社區治理的障礙。

策（Geoghegan and Powell, 2009）。若說社區是一種政治，那麼臺灣的社區並不缺乏

四、志工在社區治理的角色

政治，甚至臺灣有些社區之所以分崩離析

志願服務同時具有慈善的典範與公民

通常是政治衝突所造成的。有些積極參與

社會的典範，志工在社區治理中不僅是福

社區的人是政黨、地方派系或政治人物的

利服務的提供者，而且也應是實踐公民社

樁腳，這些人積極參與社區可能成為社區

會典範參與社區治理的重要人物（張英

的主導者，而不同立場的人則成為社區的

陣，2011）。尤其是臺灣的民主發展已經面

旁觀者，或者另立門戶再成立另一個社區

臨迫切需要深化的時候，不能僅具形式上

組織彼此抗衡。臺灣的社區轉變至此與選

的選舉制度，更需要民眾積極參與公共事

舉制度有密切關係，雖然許多投入社區工

務的決策。但是民主素養不是與生俱來

作的人都會宣稱社區工作不涉及政治，但

的，而是需要仰賴大量的學習，社區正是

實際上社區中的政治是存在的，而且也需

最好的民主學校。

要存在，問題是甚麼樣形式的政治。從公

亞里斯多德所探討的政治社群就是

民社會的角度來看，社區本來就是一個政

「城邦」，是一個規模小且足以讓每個人都

治實體，社區的政治應該回歸到芙蕾特所

可以發揮人類潛能的政治單位，他也強調

講的鄰里團體的政治，是社區成員投入社

政治應該要具有在地性（local）（Sulek,

區的共同議題，透過相互滲透的過程形成

2010）。達倫道夫（Dahrendorf, 1997）分

團體的意志，這才是社區該有的政治。

析了 20 世紀初至 20 世紀末關於良善社會

近代志願服務的發展中，亞當斯

的重要論述，發現多數人認為公民社會是

（Addams, 1902/2002）在美國芝加哥霍爾

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專題論述

館（Hull-House）的睦鄰工作就奠定了志

了政策方向、策略與方案，再透過社區發

願服務實踐社區民主治理的傳統。霍爾館

展協會的幹部號召社區志工提供各種福利

的社區睦鄰運動雖然吸引了一批菁英份子

服務。

投入工作，不過她們都自稱是「居民」，許

以安斯汀（Arnstein, 1969）的「參與

多的公共議題都是這些自稱「居民」的工

階梯」來看，目前臺灣的社區參與情況多

作者和當地的居民一起探究並以集體力量

數是屬於最底層的「無參與」，頂多也是「形

去改變。例如關於居住環境衛生的問題，

式上的參與」。從芙蕾特的觀點來看，多數

工作者會和當地居民一起從事社會調查以

臺灣的社區尚不能成為「盡責的社區」

了解產生問題現況與原因，並和居民一起

（responsible community），因為社區的公

投入倡導的工作，影響政府採取必要的政

民參與不足，尚不足以形成團體理念

策與措施。亞當斯的睦鄰工作沒有將當地

（group idea），如此便容易被政府、企業

的居民看成是服務的接受者，而是將居民

或專家所主導。所以社區的居民不僅應以

視為有能力參與公共事務的公民，透過調

志願服務的方式積極投入社區，但是參與

查研究、討論對話、倡導遊說與立法共同

志願服務的內涵不只是從慈善服務的觀點

解決居民的問題，這就是透過志願服務在

來滿足公共服務需求，而是如芙蕾特所強

社區工作中展現民主治理的典範（張英

調的，每一個志工都是社區發展的共同創

陣、鄭怡世，2012）。

造者，直接參與社區公共事務的決策，而不只是一個接受指令的服務供給者。

受到新自由主義的影響，公共服務社區化於 1990 年代成為各種公共服務的重要政策，不論是社會福利、醫療衛生、警

伍、結語

政治安、教育等無不強調社區化。不過，新自由主義的社區化政策本質上是要去實

社區發展的目的是藉由居民的參與以

踐小政府的理念，並以降低成本與提升公

促進社區歸屬感與社會融合，社區的公民

共服務的效率為主，忽視了深化社區的民

參與是指個人參與不同面向的決策過程，

主治理。以福利社區化與社區照顧的理念

即在參與式民主的過程中，公民的個人意

為例，基本上是在開發或運用社區內的資

志不是透過民選的代表來表達，而是直接

源以滿足公共服務的需求。其實這個過程

影響社區的決策。社區中的個人為何要直

中並不是不能實踐社區的民主治理，社區

接參與，這涉及人性尊嚴的問題，意即在

還是可以由居民共同決定所關切的議題，

社區發展的過程中，社區的成員不是被動

透過社區論壇的方式由社區居民彼此的對

的服務使用者，更重要的是成為社區發展

話，決定所要採取的方式，再由社區居民

的夥伴；個人不是消費者，而是具有思考

共同執行。但在實際推動福利社區化的過

能力的人；不是被動、冷漠、孤立的居民，

程中，仍偏向由學者專家與政府官員擬定

而是積極的公民（Henderson & Vercseg,

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張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

2010）。誠如芙蕾特所強調的，每一個真正

功能仍是以預防性與發展性居多。可是在

的個人在團體組織中或在這個世界裡都是

當前主流的新自由主義意識形態下，同時

一個共同創造者（ co-creator ）（ Follett,

也在高風險的環境中，社會工作專業著重

1918/1998 ）。所以積極的社區（ active

於有效解決問題，避免風險的發生，而忽

community）就是要促進積極的公民，讓每

略了以冒險的精神投入預防與發展的工

一個居民在決策過程中都能以民主的方式

作。所以社區工作雖然是社會工作相當重

參與（Henderson, 2007）。

要的專業方法，而且在社會工作教育與專

很遺憾的是，在新自由主義主導的全

業證照考試中，也都是極重要的一門課。

球化社會中，由公民集體參與決策的社會

可是在實務上則不然，社區工作在實務中

行動已經逐漸被市場機制所取代，因而有

已逐漸被邊緣化。在許多社會工作領域中

人感嘆社區發展工作已經走進了死胡同

都會強調運用社區工作的方法，但仔細檢

（Geoghegan and Powell, 2009）。臺灣的社

視大都只是結合社會資源罷了，而非動員

區工作，特別是社會行政體系所推動的福

組織社區民眾參與。而且在學生實習中，

利社區化，不宜只是將焦點置於福利服務

也幾乎沒有正式被認可的社區工作實習場

需求的滿足，若將社區工作僅限於此，在

域，專精社工師考試更是對社區工作不屑

社區參與方面也僅止於是勉強式的社群主

一顧。未來的社區工作，除了滿足福利服

義或技術功能論的社群主義之參與模式。

務的需求之外，更要進一步落實社區治

面對人口的多元化、貧富懸殊的不正義、

理，而社會工作教育與社會工作實務恐怕

民主政治有待深化、治安問題與環境的惡

得再重新思考社區工作的定位。

化，福利社區化更應強調進步的社群主義

（本文作者為國立暨南國際大學社會政策

與激進的社群主義所主張的社區參與。

與社會工作學系教授）關鍵詞：社區工作、福利社區化、社區治

社區工作雖然是社會工作的重要專業

理、社區參與

方法之一，其角色也需再加以省思。社區工作雖然具有治療性的功能，但其主要的

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專題論述

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張英陣

福利社區化的省思：社區治理的觀點

Critical Community Practice, pp. 1-15. Bristol: The Policy Press. Henderson, P. and I. Vercseg (2010). Community Development and Civil Society: Making Connections in the European Context. Bristol: The Policy Press. Sulek, M. (2010). Civil Society Theory: Aristotle. In H. K. Anheier, S. Toepler and R. List (Eds.), International Encyclopedia of Civil Society, Vol. 1, pp. 380-387. New York: Springer. Totikidis V., A. F. Armstrong and R. D. Francis (2005). ance: A Preliminary Review. Monash

University,

The Concept of Community Govern-

Refereed paper presented at the GovNet Conference,

Melbourne,

28-30th

November,

2005.

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社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

็ٚᄃེតĈ ԧ઼ۤડ൴ण۞າ͞Ш 李易駿

˘ă΍னۤડ൴ण߆ඉ۞ᒖဩ Ğ1965-1968ğ

ಥă݈֏ 我國的社區發展計畫自 1965 年試辦

當然，社區發展之所以在臺灣成為一

推行以來，迄今已 50 年。50 年來，政府

項施政計畫，主要是因為 50 年代的臺灣乃

對社區發展工作一直有相當的投資，同時

處於第二次大戰的戰後重建階段，亦與其

也對社會基層發展造成相當的影響。早年

他亞非洲國家一般，在社會結構上尚屬農

的社區發展工作，不但達到社會經濟建設

業型態的社會。當時，不但農村基礎建設

的效果，亦對社會工作發展扮演開路先鋒

不足、公共衛生條件不良，且國家並沒有

的引導作用，但在政府部門專業分工及社

足夠的財政可以支付農村基礎建設。這種

會福利專精化後，社區發展工作並沒有明

兩難的窘態乃為當時各國所面對的共同難

顯的進步。直到 1990 年代後，國際上興起

題，也成為社區發展計畫被採行的重要原

重視社區型方案的潮流，我國各政府部門

因。在聯合國的影響下，社區發展、這種

也再次重視社區型方案，出現社區再發展

由政府推動、計畫性的社會變遷方法乃被

的新氣象。本文從回顧我國社區發展政策

推行。 1952 年張鴻鈞先生於臺北市推動「臺

歷史入手，透過檢視重要文獻及對近年的新發展進行總體觀察，並結合當前的社會

北市社區發展示範計畫」（莫藜藜，2004）

發展趨勢，對未來的發展提出討論。期待

中將社區發展的理念（idea）引進到我國，

可以展望未來及對未來政策規劃提供參考

是最先引進社區發展作法的倡議者與實驗

建議。

者。在此同時，農村復興委員會於 1955-57 年推動「基層民生建設」，並選定臺北縣木柵鄉、桃園縣龍潭鄉和宜蘭縣礁溪鄉等地

෮ăԧ઼ۤડ൴ण߆ඉ۞΍னᄃ តዏ 社區發展季刊

154 期

區試辦，是社區發展政策的另一重要的實 56

中華民國 105 年 6 月

李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

踐開端。1965 年，張鴻鈞教授協助政府草

稱社區發展為「經濟與社會發展的手段」

擬「民生主義現階段社會政策」，將原有的

（徐慶鐘，1971）。

「基層民生建設」與「國民義務勞動」二

顯然的，在 68 年政策推行之初，社區

種制度予以合併，改以「社區發展」稱之

發展是政府推動施政的一種方法、一個體

（王培勳，1998；莫藜藜，2004），「社區

系。進而，政府對於政策內容、工作項目

發展」納入社會政策綱領七個工作項目之

有精細的規劃。不但在 68 年的「綱要」中

一（莫藜藜，2004），而成為正式的國家政

明列了 51 項工作項目、在「八年計畫」中

策。

明列 40 項工作項目外，更明列各項基礎建設的施工工程項目（如排水溝、深井、淺

˟ă඾ࢦૄᆸ‫ޙ‬న۞ۤડ൴ण Ğ1968--1981ğ

井）、數量、工程預算。又明定政府（社政、民政、建設等九類）各機關部門的配合（分

政府於 1968 頒行「民生主義社會政策

工）事項。此等均支持「社區發展」在當

綱領」後，內政部制訂「社區發展工作綱

時是一項的公共建設，是政府的施政計

要」之法令，臺灣省政府擬定「臺灣省社

畫，「社區發展」是一個動員的名義。

區發展八年計畫」（註 1），預計在八年內

「民生主義社會政策綱領」、68 年的

完成全省 4893 個（後來修改為十年計畫並

「綱要」雖明列了「社區服務中心」，但中

將社區改為 3890 個）社區的基礎工程建

並沒有直接列明居民組織的設計。綱要第

設，再依次推動生產福利建設、精神倫理

八條：「社區設社區服務中心，由社區內之

建設等三大建設。社區發展工作乃成為一

戶長選舉九至十一人組織理事會管理

種常態性的施政計畫。

之，…。」（第八條）又在「八年計畫」中

「社區發展工作綱要」第一條：「社區

增列出「社區設立社區發展理事會，下設

發展為有計畫的動員區域內之人力、物

社區服務中心，…，負責辦理各該社區之

力、財力，配政府各部門之施政計劃與財

各項有關業務。」明顯地，政策關心的是

力支援，…。」原始的政策設計乃以「動

「社區服務中心」－服務輸送，而非居民

員資源」、「配合施政計畫」為中心。其第

組織。對社區理事會僅以社區服務中心的

二條：「社區發展開始推行之階段，…，在

附帶而交代（非主體）。而使用了相當大的

市每一區選一貧苦落後區域劃為社

篇幅規範中央、省、縣市、鄉鎮的各級「社

區，…」。進而，「臺灣省「八年計畫」規

區發展委員會」。同樣的，「八年計畫」中

範：「社區劃分，…，按住戶計，均以三百

亦未提及所謂的「社區發展理事會」應如

五十戶為原則」。特別是「以三百五十戶為

何產生及組成。

原則」更說明了對當時的政府而言，社區

在此社區發展推動之初，對政府而

發展是一種計畫性的施政。又時任內政部

言，居民組織的性質是什麼、如何運作似

長兼社區發展委員會主委的徐慶鐘即明確

乎並不重要，政府部門間的協調合作、政

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

策貫徹更為重要。當然，之所以出現這種下」政策戶模式有關，也正如 68 年的「綱

αăˠϔဥវ௡ᖐྻү۞ۤડ൴ण Ğ1991-ğ

要」第一條條所明列的：「社區發展為有計

1987 年臺灣解除戒嚴，由上而下、強

畫的動員區域內之人力、物力、財力」。由

制參加、動員式、社會運動性質的社區理

上而下的「動員」乃是政策的核心目標。

事會，亦不符合法制。內政部乃於 1991

情況，一方面與自二戰後以來的「由上而

順勢改訂頒「社區發展工作綱要」，將社區

ˬă௡ᖐۤડۤဥჯ᜕ૄᖂ‫ޙ‬న֭‫ޙ‬ ၹۤડ჊ӀĞ1981-1990ğ

發展組織改為人民團體組織的社區發展協

「十年計畫」於 1981 年執行完畢，臺

臺灣於 1987 年解除戒嚴，各項法令配

灣省政府並自 1981 年開始後續第一期五

合修改。社會運動性質的社區發展理事會

年計畫。（第一期五年計畫／1981-1986、

及社區發展規定亦需要有對應的修改，政

第二期五年計畫／1986-1991）。後續計畫

府乃廢止「社區發展工作綱領」，另訂「社

的目標乃在於「以維護及發揮社區建設成

區發展工作綱要」（以下稱為 91 年綱要）。

果，舉辦社區文康活動，擴大志願服務，

91 年綱要最大的改變在於社區組織性質

並積極推展精神倫理建設為重點」、工作要

改變。從由上而下、動員式、社會運動性

領則為：「以社區各項文康育樂活動來團結

質的社區理事會，改變為人民自願參加、

民間力量， …」（臺灣省政府社會處，

人民團體性質的地方性人民團體。但在社

1990）。「建立社會福利體系加強福利服務

區組織性質改變的情況下，政府協助社區

工作」作為指定工作項目（註 2）。

的作法也對應發生改變。

會。

直到 1983 年的「社區發展工作綱領」

政府在名義上視社區為人民團體之

（以下簡稱為綱領）乃規範社區居民組織

後，對社區之經費協助亦隨之適用新規

的性質：「由鄉、鎮、市、區公所，輔導成

則，即改為提出計畫申請、部分補助、及

立社區理事會」（第七條）。「社區理事會為

原始憑證核銷等。即依照目前衛生福利部

社會運動機構，由社區內居民每戶代表一

（及前內政部）推展社會福利補助作業要

人，選舉理事組織之。」（第八條）明定社

點的諸規定。而與之前由鄉鎮公所規劃、

區理事會為運動機構。期待藉由此社會運

村里幹事協助執行的方式大不相同，也出

動方式來動員組織居民。而在此「每戶代

現了指定之工作項目與經費補助項目不對

表一人」的法令的規範中，尚可勉強維持

應情況（註 3），更與社區組織幹部的認知

一定的居民參與，也同時維持一定的動員

有相當大的差距（註 4）。

基礎，但動員人民的方法已發生改變：從

̣ă‫ޙ‬ϲͽԠ̍ဥฤࠎ͕̚۞ۤડ൴ ण（註 5）Ğ2008-ğ

由上而下的威權動員改為「以文康育樂體育活動來團結民間力量」。社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

到了 90 年代末期，在經濟全球化的壓

等之論點或代表政府機關的思維。1970 任

力下，推動地區型的施政計畫乃成為各國

內政部長的徐慶鐘（1971）即認為社區發

對抗經濟全球化惡果的重要策略之一（李

展工作雖在硬體建設達到一定的成效，但

永展，2009；李易駿，2015）。臺灣的各部

成果維護仍待加強，又各機關的行政協調

門亦紛紛引進不少的做法，政府各部門（如

不足。80 年任臺灣省社會處長的趙守博也

文建會等）開始推行不同功能別的社區型

有相近的評述（趙守博，1982）。90 年代

方案，包括：自 1994 年從日本引進的社區

末的社會司副司長黃碧霞（1999）則指出：

總體營造，以及 1990 年中期自歐盟引進社

人民主動性不足、過度依賴政府、工作成

區產業（休閒產業、文化產業）的作法；

果維護不易、社區與村里難以合作（黃碧

以及後來續陸推動的「健康社區」、「形象

霞，1999）。及至 2010 年後的社會司長簡

商圈」與「商店街」計畫；「社區產業更新」

慧娟則認為待推動的工作包括：推動社區

計畫；「生活環境總體改造」工作；「城鄉

工作法制化、培力社區人才、健全社區組

景觀風貌改造運動」計畫；以及自 2008

織、加強福利社區化工作、鼓勵社區永續

年所引進推行的「農村再生計畫」等。

發展、調整社區評鑑制度（簡慧娟、王燕

在這種社區熱潮中，自 1968 年以來的

琴，2012）。另外，相關官員的論述意見則

社區發展政策面對強烈的挑戰（賴兩陽，

有：社區工作項目未符人民需要、居民對

2002）。對主管機關（內政部社會司）形成

社區發展認識不清、居民社區意識薄弱、

部門間競爭壓力，社政部門乃更期待社區

社區與村里難以合作、社區理事會組織鬆

組織可以是社政業務的基層服務輸送窗

散、社區由上而下組設，居民參與程度低，

口。社政主管機關於 1997 年透過「福利社

社區組織不健全（王培勳，2002；白秀雄，

區化」相關規定推行社區照顧政策，並自

1976；黃大洲，1978；蔡勳雄，1994）。從

2005 年開始積極引導社區發展協會辦理

官員的論述，亦可見關心議題的轉變：在

社區關懷據點，社區照顧關懷據點幾成為

80 年代以前乃關注基礎建設的成果及維

社區發展協會的基本功能之一（註 6）。

護，及至 90 年代開始關心社區與村里間的合作衝突、以及依賴政府資源問題，而到了 2000 年以後再轉向於社區法制、社區組

ણă၆ۤડ൴ण߆ඉј‫੅۞ڍ‬ኢ

織能力、社區人才、社區（經費）評鑑等議題。

對於社區發展政策與實踐，有不少的研究者纂文討論。總體而言，這些論文可

第 2 類作者的看法顯然與（泛）官員

以分為三類。第 1 類作者係為主管機關官

們的看作不同。如郭登聰（1984）指出社

員，其文章常肯定社區發展成效（特別是

區發展工作的缺失為：由上而下未能注意

基礎工程硬體建設）、並在維護社區發展作

居民意願，且介入過深；各單位協調不足；

法之餘，提出對社區發展工作的建言。彼

法令未完備；偏重於物質硬體建設；居民

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

參與不足；社區組織不健全；諸因素相互

在邏輯上，方法及原則的落實是乃在於確

交雜。蔡吉源（1995）則認為社區發展工

保政策的成效與穩定。而從對成效的批

作未能達成預期目標的原因為：社區發展

評，或也是對社區工作方法與原則落實的

組織係由上而下的行政控制運作；以里單

質疑。不過，在 1990 年代中期以後，社區

位不符實際；經費濫用，甚至淪為私人性

發展之方法與原則漸有落實（見下節）。

質的活動。林勝義（1999）則認為社區發展工作推行的缺點為：社區發展政策的定

དྷă‫˟ܕ‬Ȉѐត̼۞៍၅

位不夠明確；社區組織和村里範圍組織相互重疊；居民參與社區組織的比例偏低；

雖然，社區發展是重要的國家政策，

缺乏專業人力；社區發展相關單位缺乏配

對基層社會福利輸送也扮演一定的角色，

合。第 2 類作者的論述意見自 80 年代開始

但是對於社區發展組織的運作及功能，除

出現，而挑戰社區發展計畫由上而下作

了例行性的公務統計與一些個案式的碩士

法，並指出居民參與不足的實況以及社區

論文外，並沒有完整的研究。相對地，衛

發展法制上的不足。當然，這些評述也反

生福利部所辦理的社區發展工作評鑑報告

映時代的背景。

（縣市總評、社區總評及委員心得）（衛生

第 3 類的研究者，則以文獻為基礎，

福利部，http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOSAASW/）

透過細緻的比對而立論。林萬億（2006）

是相對較具參考價值的。筆者綜合近十年

即藉聯合國推動社區發展的 10 項原則為

評鑑報告的內容，以及個人參與社區輔導

準據，進行臺灣地區社區發展之檢視，發

的經驗，可以歸納出近二十年社區發展政

現臺灣所推動的社區發展並未完全吻合聯

策實執行及社區發展協會運作的變化。

合國的始創原意，臺灣的社區發展政策設

˘ăᓁវপّ͞ࢬ

計有不符學理之處。特別是：社區的劃定非依照人民需求訂定計畫；計畫目標方面

)˘*Յ֧ᄃۤડมкਕЪү!

從早期偏重於基礎工程建設，後來則淪為藉精神倫理建設為名的康樂活動；政府主

過去，在 1990 年以前，社區與村里間

導未能鼓勵居民發揮主動精神及促成居民

的衝突時有所聞，不但是學者著文分析的

共同參與。此外，林勝義（2012）更指出

主題（徐震，1983），更是縣市政府座談會

社區發展工作存在「應變與未變」的情況。

的議題（臺北市政府社會局，2000），甚至

當然，學者及研究者的討論與評述，

成為行政院級的研究議題，而委託學者專

或各有觀點。如前所述，一部分學者關注

家進行專題研究（林萬億，1996）。當然，

於政策成效，是一種結果論。而一部分人

社區組織與村里間的衝突並不會因政策研

在關注成效之餘，也涉及到工作方法或工

究而被解決。或許，社區與村里間的衝突

作原則的實踐程度。不過，不可否認的，

仍或存在，但是否可否認的，近十年的衝

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李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

織的效果。

突已大幅減少，甚至村里與社區組織間多能合作。查其可能原因有三（參後文）：社

)ˬ*ົચઉБјࠎૄώ۞Вᙊ!

區組織已轉型為志工團隊公益合作的運作模式；政府將社區組織視為社團法人，其

過去，在社區組織作為社會運動團體

補助乃為公益業務的方案補助，並得以合

的情況下，社區團體不但組織運作依賴於

法接受捐助；社會成熟發展後，基層人員

鄉鎮公所或社工人員，甚至可以獲得一定

漸能理解社區組織與村里的不同功能與運

的由上而下的經費，而容有議員施壓的政

作方式。特別是，社區組織作為基層公益

治空間。然而，在政府補助透明化、法制

社團的性質，而得以視地方需求申請所需

化運作下，會務健全是社會團體（當然包

的經費補助。對於有想法、積極發展運作、

括社區發展協會）的基本前提。而此作法

組織健全的社區組織而言，所可能得以運

的落實已由衛生福利部延伸到地方政府

用的資源遠大於村里，使得村里長更清楚

（如高雄市、南投縣、縣化縣等）。這種補

不宜與社區組織抗衡，甚至多縣市均出現

助與會務連結的發展，不但確保經費支用

村里長必須透過另外的社團組織乃得申請

的責信，也成為促成監督會務的有利工

公共資源及提供公益服務。

具，及發生排除政治介入的效果。

)˟*ར၁‫ا‬ϔ௡ᖐྻү!

)α*ుՎԛј̳ռϾҡ‫ࡗݵ‬ᙯܼ!

過去，在社區組織作為社會運動團體

在各政府部門施行推動於社區的計畫

的情況下，社區團體的運作以配合政府指

方案日漸增多且以委託契約規範運作下，

導為首，而實際的運作則常依賴於鄉鎮公

社區組織漸明白申請及執行政府經費的一

所職員或社工人員為主要人力。所謂的社

般規定，而不再自囿於早年依賴公務人員

區組織常是指稱社區中的少數（甚至單一）

執行的作法。社區組織及幹部能接受「瞭

領袖，而未必有居民團體的公共認同與共

解補助方案主軸、提案申請、執行、期中

同參與。而在 91 年轉變為人民團體後，雖

考核輔導、成果報告、核銷」等諸階段步

在概念上發生改變，但實際的運作並未能

驟，朝向公私伙伴關係發展。

及時，而曾出現一些陣痛期。然而，隨著

˟ă߆‫ع‬၆ۤડ௡ᖐ۞ᅃጱ͞ࢬ

社會中公民社會概念的推展以及政府對會務的監督要求，以及志工提供公共服務（包

)˘*ྃӄă੊ቚăᅃጱˬЪ˘۞ྻүሀё!

括關懷據點或環保業務）為主要的社區業務內容（參後文），所謂的 1 人社區或能偶

過去、特別在 1990 年代以前，社政及

而辦理節慶活動，而幾無法提供公益服

民政部門對社區發展的推動，概以行政指

務、更無法提供穩定的公共服務（如關懷

導、經費補助為主要手段。又常囿於遺留

據點），在這些發展變化，達到落實居民組

下來的「由政府主導執行」的作法，在地

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

方基層常存在「社區領袖賣面子予承辦人

ˬă௡ᖐྻү͞ࢬ

員」的動力關係，社區組織的自主性及能力常未能真正建構。有趣的是，社政以外

)˘*ͽԠ̳̍ৈ‫ڇ‬ચࠎ͕̚۞௡ᖐྻү!

的其他施政機關，在 90 年代末開始投入社區政策時，並不受限於過去的作法，而可

早在社區發展政策推動之始，社區發

以單純的以合理的公私關係來予規範運

展乃是基於國民義務勞動精神而被推行。

作。文化部門所推動的社區總體營造補

動員民力一直是社區發展工作的中心。即

助，及建設（都計）部門的空間改造計畫，

使是近十年政府的社區型方案改以社區主

均引進了所謂「專業輔導團隊」的作法，

動提案方式執行，運用社區志工執行公益

要求申請補助的社區組織，在計畫執行中

服務仍社區型方案的核心。祗是形態上從

必須配合（及接受）輔導。另外，自 2008

「義務勞動」、「社會運動動員」轉變為制

年開始的「農村再生計畫」為落實民眾參

度性的「志願服務團隊」。而社區照顧關懷

與及自決的原則，有大量研訓課程的設

據點志工隊、環保志工隊、社區巡守隊更

計。而這些作用，漸形成對社區的方案補

具體落實以志工公益服務為中心的組織運

助存在「補助、訓練、輔導三合一」的機

作，以及社區組織的內部組織結構特性。

制，並藉以提昇社區居民的參與、組織的 )˟*ဥฤ‫ڼ‬ந႙ј૱ၗ!

能力，以及政策成果。

雖然，社區組織原當以居民共同參 )˟*ր௚ّ۞ۤડ຅ొ੊ቚ͞ё!

與、團隊治理的方式運作。但如前所陳述，

「農村再生計畫」在鉅額補助誘因

在 91 年社區發展工作綱要之前，所謂的社

下，社區居民接受研習的必要性、也習以

區理事會被視為是社會運動組織、甚至是

為常。相對地，社政部門在「以會務健全

配合政府執行社區福利中心的管理單位而

作為申補助資格」的作法中，長期推動的

未明列組織方式，加上由政府基層行政組

社區幹部研習也受到社區幹部的重視，社

織主責的情況下，居民組織祗型式上存在

區幹部已漸不排斥研習訓練。從各縣市的

幾未能有實際的團隊運作與治理。然而，

評鑑資來看，每年數千人之的幹部訓練已

近 10 年執行社區自主方案的情況下，社區

成常態。彰化縣政府持續多年執行廣受社

自主治理、甚至團隊治理成為必要。各社

區幹部歡迎的系統性、結合講述與實作、

區組織發現，在沒有團隊共識協力的情況

長達與 70 小時以上的「社區發展總幹事訓

下，少數人強勢主導的方案即使提案而獲

練」，中央主管機關也訂出 103 小時的「總

得經費補助，也將出現執行困難。不少具

幹事研習的課程基準」。顯然的，系統性的

發展成效的社區組織，不但有每季的定期

訓練社區幹部已成為行政單位與社區幹部

理監事會議，更有每週（月）的定期社區

的共同認知。

發展工作（或營造）會議。社區幹部的團

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

論也曾被提及（余金燕等人，2009），而值

隊治理已漸成社區治理的常態模式。

得注意。特別是高度老化的社區及尚未健

ౙă΃ඕᄬĈۤડ൴ण۞າኝᗟ ᄃາ͞Ш

全的社區組織更是如此。

˟ăΞਕ۞າኝᗟᄃາ͞Ш ˘ă‫ؼ‬ᜈត̼ᄃາᒖဩ۞߄ጼ )˘*Ԡᙸ‫ڇ‬ચሀёྻү۞ᘦ‫ؠ‬ड़‫!ڍ‬ )˘*ࢬ၆ۤົᒖဩត̼!

社區居民的參與及人力投入是社區發

在可觀察的趨勢中，經濟全球化的惡

展制度的運作中心。即使過去是以國民義

果、即落後地區的貧困現象仍持續著。雖

務勞動服務方式、如今乃以制度化的志工

然，國家已關注到這些議題並進行政策努

團隊的方式執行公益服務，這種居民服務

力，但是，國家的政策努力是否得以填補

的作法是確認的。然而，在過去以基層公

經濟全球化的惡果或仍有待檢視。亦即，

務人員承擔社區組織業務且威權動員的時

政府及社區居民的努力與投入是否充足，

代中，少數社區領袖的積極參與或可形成

或仍待更多的觀察，及動態性的檢視。

社區推動的榮景。甚至在 90 年代初期、即使社區發展法制轉變為人民後，在制度轉

)˟*ϒෛˠ˾ҁ̼၆ۤડҋӄ۞ӧᙱ!

換期中，部分較積極投入的社區領袖，在

在經濟全球化之外，人口老化是社區

結合社會資源的大旗中，採取結合大專院

衰敗的重要原因之一。包括隨著人口老

校教師的產學案件（如部分公衛方案）、學

化，部分公共設施（如學校）被撤除，實

生服務教育、醫院及企業新產品推廣實驗

質減少社區的公共資源；又人口老化也阻

（如醫院衛教案、社區太陽能實驗案），仍

卻社區團隊治理發展的機會。在臺灣，包

可有部分的亮點。但是，社區居民在未形

括雲林、嘉義的一些社區及原住民地區的

成團隊、未發展出工作主軸的情況下，社

部分部落，其人口老化的情況，甚至使得

區組織常在不同的主題上「被實驗」，更發

社區難以自助，而仍高度仰賴外部資源及

生外來資源終期後，社區凋萎的情況。另

人力的他助。

外，亦有部分社區幹部透過募款方式籌集原始資本，進而雇用專職人員提出申請計

)ˬ*ᔖҺۤડ෹ྶࢲᐍ!

畫，再透過計畫滾動計畫及維持專職人力

在政府投注資源、推動社區方案之

的方式創造社區的榮景，並快速成為明星

際，西方國家已開始出現社區能力不足、

社區。但是，隨著政府方案補助截止及人

社區超載的討論。在臺灣，雖然尚沒有相

力補助終止，社區組織終未能建立培養起

關的討論，但有關社區組織未能如部分政

真正的能力，而漸敗落。相對地，採取志願服務模式（包括志

策方案期等般承擔專業福利服務工作的討社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

工團隊及社區幹部）的社區，透過志工隊

體上，隨著中央社政衛政重組織為衛生福

運作、社區幹部能力提昇、及社區幹部團

利部，社區發展協會被視為是社政業務而

隊合作的運作方式，雖或發展的速度略為

歸屬於衛生福利部主管，內政部並非社區

緩慢，但能穩定持續發展，且得以順利交

發展協會的中央主管機關。如果說，社區

接發展。當然，結合外部資源、聘僱專職

發展協會乃係為人民團體，並依人民團體

人士及志願服務團隊三種作法，或有部分

法規而運作，顯然，其間或有待進一步調

的理論根源，或許，在臺灣的情況（政策

整的必要。其次，如前所述，組織居民人

及方案資源）中，志願團隊模式或是較能

力、志願服務是社區發展工作的核心。即

適應及持續的。或許，從這些經驗中，可

這些以社區（或地域）為中心的志願服務

以確認「志願服務模式」是長期定的運作

團隊，在提供公益服務、特別是配合政府

模式，而可以持續推展。

政策的公共服務時，是否獲得優待，或特殊的待遇。再者，社區發展的主題內容，

)˟*ᗃ୻ۤડ൴ण߆ඉ۞ώኳ̈́ซҖ‫טڱ‬

不但是公益的，更常是配合政府的施政項

నࢍ!

目的，目前雖透過經費補助執行之，但其

從歷史發展及法律制度的角度來看，

中常有委辦的性質，而此等委辦與政府採

不可否認的，我國的社區發展政策推動多

購間是否有競合，又這些公共事務之提供

年，但並沒有真正立法。所謂的「社區發

係屬志願服務、或勞務服務並勞動法規間

展工作綱要（或綱領）」及「臺灣省社區發

是否有競合關係。甚至在營業及稅務管理

展八年計畫」、「臺灣省政府社區發展後續

等議題上，是否有特殊的定位？此等或是

五年計畫」乃係為行政命令及工作計畫，

可以納入立法中的議題。亦即，在社區發

並非為法律。而在 1987 年政治解嚴後，訂

展工作領域的法制的核心議題在於：所將

定社區發展工作綱要（91 年）以來，擬定

待擬訂之法案係為「社區發展法」或「社

「社區發展法」一直為多位學者所倡導（楊

區發展協會法」。前者關注於各種社區性組

孝濚，2004；賴兩陽、吳明儒，2011）。然

織在推行社區性公共事務之自治管理及與

而，議題的中心乃在於為何必須訂定法

相關法律間的競合適用或特殊例外，後者

律，涉及那些人民的權力義務嗎，或有那

以社區發展協會為特殊人民團體，而規範

些事務涉及現行法律的不適用？

執行社區發展事務中的特別規定。

從歷史發展的經驗及近十年的社區發 )ˬ*ར၁̳ռϾҡᙯܼ!

展特性來看，社區發展政策的特性已漸浮現，而有助於納入擬定法律案的議題。首

在各部會推動社區型方案的努力中，

先，在人民主管機關上，中央屬內政部（民

所謂的公私伙伴關係漸漸型成。但是，不

政業務）、地方屬社會局（社政業務）（註

可否認的，所謂的社區型方案補助，乃是

7）似而出現待調整之處。而在社區發展團

政府政務的推動。所謂的伙伴關係，除理

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中華民國 105 年 6 月

李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

念價值的陳述外，至少進一步透過二項工

縣、宜蘭縣、新竹市、彰化縣、雲林縣等

作來落實：(1)即政府的社區型政務方案的

地方政府聘用社工人員執行此方案。但

性質，及進一步的經費性質，乃係委辦或

是，不可否認的，各縣市的方案設計並不

補助確有必要有清楚的釐清，並適用不同

相同，部分縣市關注於社工人員輔導社區

的經費標準。(2)社區發展的工作方法如係

組織的專業工作，部分縣市則指派社區發

屬「志願服務」模式，即非為專業者運作

展協會組織管理的行政工作。當然，各縣

模式，則如期待社區組織執行專業或半專

市的方案內容一方面與各別的業務需求有

業服務，則將發生超載的情況。又如歷史

關，但或亦與社區工作專業方法低度發展

脈絡所呈現的，政府社區型方案的特性在

有關（李易駿，2015）。近年雖已有學者投

於運用社區居民的人力、志願服務人力，

入社區工作專業及實務方法的發展與累

則補助或公私合作的焦點要更聚焦於社區

積，唯仍待更多的投入。相信這也將是未

投入的志工人力及服務量，並以投入的人

來看重要發展議題。

力作為衡量社區投入資源的程度，而非以

ˬă࿰֍ϏֽȈѐ۞ၷഀ

自籌款衡量之，亦即必要進一步建立衡量社區人力投入的方法，並作為檢視執行社

社區發展政策是臺灣社政業務的起

區補助（或委辦）的參考。

始，在社會福利專業化的過程中或有沉寂，但可在近二十年的發展中看到再興起

)α*ଯજۤડ̍ү૞ຽ൴ण!

的熱況，一些過去混淆不清的價值、難以

不可否認的，社區發展是政府的地方

推行的理念也逐步被實踐。雖然社會的挑

型政策，關心的是政策規劃、設計、輸送

戰仍激烈，社區工作的專業發展仍低，但

或成果，並不強調專業者的角色。但是，

在議題漸澄清、模式漸成型的情況下，相

從原始聯合國社區發展方案設計來看，派

信在社區工作政策者、專業者、實務工作

遣專業者協助社區居民組織是方案設計的

者與社區民眾的投入努力下、可以期待未

一環，祗是在臺灣並沒有被具體的納入（註

來的十年社區發展會是快速成長變化的，

8）。近年來，隨著「補助、訓練、輔導三

也可以預見未來的具體成果。

合一」作法的執行，漸有所謂的專業者協

（本文作者為國立金門大學社會工作學系

助社區發展的情況。衛生福利部並自 104

教授）

將縣政府執行「社區育成培力方案列為公

ᙯᔣෟ：社區發展、志工、公私伙伴關係、

益彩券盈餘補助的主軸項目。105 年並有

社區治理

臺北市、臺中市、臺南市、高雄市、花蓮

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專題論述

註

釋

註 1：後來為因應 1972 年發生的石油危機而改為十年計畫。「十年計畫」的內容並沒有明顯超越「八年計畫」。「十年計畫」則相對著重於社區劃分及變更社區發展的時程。其他主要的變化乃在於對社區劃分，「十年計畫」將社區劃分改變為：「儘量與村里行政區域一致」。註 2：建立社區社會福利體系的策略（如長壽俱樂部、社區托兒所等作法），經分析雖難謂之成功（唐啟明，1997；賴兩陽，2002），甚至社區托兒所更延伸出一些後續的行政困難。但不可否認的，社區福利體系的想法在我國福利服務發展上扮演起始的引發效果，又社區社團的作法為後來的社區志工奠定組織性基礎。註 3：在社區發展工作綱要中仍列有各種工作項目，但其中諸多項目（如綠美化、社區節慶活動）已非為補助項目。註 4：請參閱衛生福利部網站，歷年社區發展工作評鑑報告書（ http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOSAASW/）。註 5：此標題相對於前一標題年代乃係特色的疊加，而非截斷性的時間階段。註 6：社區關懷據點辦理的項目以老人餐食服務、關懷訪視、電話問安、健康促進為主。而在政策引導下，目前已有數百個社區發展協會開辦設置社區關懷據點（2013 年的據點數為 1852 處（衛生福利部，2015）社區關懷據點中約有 50%以上乃由社區組織所設置）。因而社區發展協會開設社區關懷據點被認為是社政部門的努力結果，而有效引導社區組織進行社區發展工作主題轉換（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。註 7：社團的全國會歸由內政部主管、地方會屬社會局主管。註 8： 1980-1990 年代曾短暫有社工員推動社區發展的情況。

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李易駿傳承與蛻變：我國社區發展的新方向

余金燕、李俐塋、石宛婷、蘇惠甘（2009）。〈社區關懷據點推行老人日託服務現況初探— 以高高屏三縣市為例〉，《安泰醫護雜誌》，15(2)：81-96。李永展（2009）。〈全球化時代下的臺灣社區營造〉，《國家與社會》，7：1-27。李易駿（2015）。《當代社區工作：發展與計畫實務》。臺北：洪葉。林勝義（1999）。〈從社區評鑑論臺灣社區發展未來的行動〉。《社會福利》。第 141 期，頁 40-44。林勝義（2012）。〈近年臺灣社區發展工作的進步變遷與應變未變－92～100 年全國社區評鑑之委員意見內容分析〉，《社區發展季刊》，第 138 期，頁 48-63。林萬億（1996）。《社區發展與村里組織功能問題之探討》，行政院研究發展考核委員會委託編印。林萬億（2006）。《臺灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，臺北：五南。莫藜藜（2004）。〈張鴻鈞先生與臺灣的社區發展工作〉，《社區發展季刊》，第 107 期，頁 42-51。徐震（1983）。〈論「社區」與「村里」在「社區發展工作」中的不同意義與功能〉。《社區發展季刊》。第 24 期，頁 5-12。徐慶鐘（1971）。〈社區發展工作現況與檢討〉，收錄於《社區發展資料彙編》，中華民國社區發展研究訓練中心出版。頁 15-23。唐啟明（1997）。〈臺灣省社會福利社區化的過去、現代與未來〉。《社區發展季刊》。第 77 期，頁 13-21。郭登聰（1984）。〈我國社區發展政策的執行與賡續的探討〉，《社區發展季刊》，第 28 期，頁 72-82。黃大洲（1978）。〈論社區發展與鄉村基層建設〉，《社區發展季刊》，第 5 期，頁 11-17。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。〈從「社區發展」到「永續社區」－臺灣社區工作的檢視與省思〉，《臺大社會工作學刊》。第 19 期，頁 87-132。黃碧霞（1999）。〈臺灣省社區發展三十年之回顧：兼論跨世紀社區發展應有理念及工作方向〉，《社區發展季刊》。第 87 期，頁 4-9。楊孝濚（2004）。〈社區營造條例、社區法與社區發展實質運作〉，《社區發展季刊》，第 107 期，頁 32-41。農復會（1960）。《實驗農村：臺灣省基層民生建設》。臺北：農復會。蔡吉源（1995）。〈論臺灣地區社會資本、社區意識與社區社會之重建〉，《臺灣經濟》，第 228 期，頁 1-12。蔡勳雄（1994）。〈社區發展工作的檢討與策進〉，《理論與政策》，第 8 卷第 4 期，頁 109-116。趙守博（1982）。〈開創社區發展的新境界〉，《社會福利》，第 19 期，頁 2-6。社區發展季刊

154 期

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專題論述

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

王秀燕

社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務王秀燕

打招呼、聊聊想聊的事，互相幫忙…」

壹、前言

陳外交官（註 1）是退休的駐外大使，

落葉歸根，我選擇了我要的方式

現年 73 歲，5 年前退休，他選擇回社區安

就是有一股力量無形中在牽引著我，

老，現階段他怡然自得，這是他要的養老

我稱它就是落葉歸根吧！我一生中走

方式，他平時會到社區關懷據點與長輩分

過美國、馬其頓、聖文森、約旦、法

享各國文化，參與活動。認為據點的服務

國、泰國等無數個國家，繞過大半個

模式有別於其他國家，他稱在地服務方案。

地球，這是我的工作，雖然我很能適

家，它的位置就在社區內，對一個人

應當地文化，熟悉各國人土風情、社

而言，家和社區是再熟悉不過的環境，在

交禮儀，這些經歷一天一夜也談不

我們的一生中賦予的意義很難有其他的東

完，但在人生旅程中，總是有個聲音

西可以取而代之。家庭和社區是相互連結

在呼喚著我，就是我的故鄉-東勢區，

的，個人和社區的關係也反映著他和社會

尤其是快接近退休那幾年這聲音越來

的整合度。國內這幾年來推展很多以社區

越強烈。在我年輕時，不管走到哪一

為基礎的在地服務方案或計畫，為何會吸

個國家，只要一有休假，我總是想盡

引像陳外交官一樣的居民認同？或許在地

辦法奔回我的家鄉我的社區。

化服務的特質之一，就是強調運用在地力

我知道退休後會回到那裡，我嚮往傳

量，提供符合當地特定文化使社區居民接

統社區的宅院、村莊，四周瀰漫濃濃

受的服務模式。

的鄉土情、社區愛，在我身體還可以

本文擬探討國內推展多年以社區為基

的時後，每天可以在社區裡種種花、

礎的在地服務方案，在社區的發展上產生

養養草、參與社區活動；呼吸社區熟

哪些新能量？包含社區在提供可近性的福

悉的空氣，和一般人一樣和左鄰右舍

利服務扮演重要角色的理論依據、國內推

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

展以社區為基礎的在地服務概況、在社區

裕，2012）。生態系統理論強調人與環境互

發展上產生的新能量、可能的限制以及建

動的重要性，認為人不只被動的因應外在

議等，期望對公私部門推展以社區為基礎

環境的壓力，並經由彼此互動而不斷發展

的在地服務方案有所助益。

和成長（林勝義、江亮演、王麗容，2002 ）。Bronfenbrenner（1979）將這個體系分為微視系統（microsystem）、中間系統（

貳、文獻探討

mesosystem）、外系統（exosystem）及大

「社區」和我們生活活息息相關，但

系統（macrosystem）四個層級，個人的發

對於「社區」的定義非常多，Green 與 Haines

展受到這四種系統直接或間接作用以及這

（2008：2）認為社區包括三項要素，第一

四個系統交互作用的結果。其中外系統是

是區域或地方；第二是提供居民間規律性

個體的外部體制，是由一或多個系統共同

互動的社會組織或團體；第三是基於共同

參與的，個體雖然沒有直接參與其中，但

利益事件的社會互動。Ramon（1991）指

外部系統卻會直接或間接的影響著個體。

出「社區」可能是一個鄰里，一個具/不具

例如，我們所處的社區組織與福利服務、

地理界線的利益社區，或一個個人連結的

家族親戚、文化習俗、政治、大眾傳播媒

結構。從文獻上的定義，可以發現不管社

體、法律諮詢與服務等，外部系統資源豐

區是有地理或不具地理的界線，但確都能

富性與否，會影響個體發展。因此，

產生居民與居民間規律性互動以及和個人

Bronfenbrenner（1979）認為個人和家庭的

連結的特質。因此，在社區的發展脈絡中，

行為是鑲嵌在我們所處的環境中更廣泛的

一直被視為在福利服務提供上扮演著樞紐

鄰里、社區與文化脈絡裡。林萬億（2010a）認為生態理論提供了

的角色。

一種多變項體系研究的有用概念架構，藉 (一)社區在提供可近性福利服務的重要性

此強調制度為基礎的（institution-based）

社區提供福利服務上扮演著樞紐的角

的社會方案設計，對影響兒童及少年的行

色，可以從社會工作的相關理論找出有利

為上比家庭更大。社會工作者較不會陷入

依據：

個人與家庭歸因的思考，對於個體有影響

1.生態系統理論

的系統，如家庭、同儕、學校、社區、國

生態系統理論（ ecological systems

家、政策都要介入。而社區和家庭是緊密

theory），認為人的一生中，個人及其所在

相關的，社區所推展的各種福利服務方案

的家庭、團體皆會經歷獨特的發展階段，

確實會影響整個社區的發展。因此，以社

體驗不同的交流過程，這些發展階段的經

區為基礎的方案重點在滋養一個具有支持

驗歷程就構成了個人的生活歷程（ life

性的居住社區（ supportive residential

course）（宋麗玉、曾華源、鄭麗珍、施教

community），型塑居民集體的責任，以保

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王秀燕

社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

護兒童、少年、身心障礙者、老人；同時

勢觀點的五個重要論述，其中之一是認為

加強社區服務的基層結構，讓個別的服務

每個個體、團體、家庭和社區都有優勢，

被連結，而成為協力單位（林萬億，

工作者和服務使用者以正向積極眼光看到

2010b）。這也是在強調在直接服務的過程

服務使用者能力優點和資源。 Ghapin

中，對於案主問題或擬定的處遇計畫評

（2007）亦認為優勢觀點下的政策實務原

估，必須考慮案主與環境系統尤其是和社

則之一是社會政策必須建立在個人（家

區相互影響的情況。

庭）、社區的優勢與資源之上，並為之移除

2.優勢觀點

相關障礙。重點在社區及個人相關資源提

優勢觀點（Strengths Perspective）把

高近便性與增加資源量，藉改變社會提昇

焦點放在服務使用者能力和潛力，全力貫

提供個人資源與機會。 Perkins & Tice

注於個人和社區能力才能逐漸完成未來希

（1995）將這些概念建構成為優勢觀點社

望，不是去糾正過去或目前問題（簡春安、

會工作實務基礎，如圖 1。

趙善如，2008）；Saleebey（1997）提出優

停止對服務使用者的不信

權能激發

任 Suspension of Disbelief

Empowerment

對話和合作 Dialogue & collaboration

優勢觀點社會工作實務 Strengths Perspective in Social Work Practice

圖1

再生

協合作用

社區中的一份子

Regeneration

Synergy

Membership

優勢觀點的主要概念：優勢觀點社會工作實務的基礎

資料來源：整理自 Perkins & Tice (1995:88) Dialogue and collaborate cooperation

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

其中社區一份子，指的是服務使用者

密連結，若社區缺乏照顧網絡，很容易受

透過工作者對話和合作，培養發展出「社

到傷害。在優勢觀點原則和策略，依 Healy

區一份子」感覺，藉此有良好合作經驗重

（2005）發展實務五個原則與策略可整理

獲信心，願意重新探索資源與社區有較緊

如下：

表1

優勢觀點原則和策略原則

策略

一、採取樂觀態度

實務工作者中挑戰自己，以及正式和非正式網絡人員是否用病態觀點檢視服務使用者，進一步尋找服務使用者優點、能力、潛藏資源證據。

二、焦點放在有價值資產辨識能力和潛在資源線索，不是放在生活中弱點和不足。三、與服務使用者合作

提供促進合作物理環境；建立可以促進合作人際關係；鼓勵尋找具創意和合作性解決方法。

四、努力完成服務使用者放在未來各種可能性，對希望和夢想所採具體行動結果強化權長期增強權能效果能增強意念和行為。辦識鑲崁在服務提供者社會網絡中的優勢和資源，肯定和支持服務提供的人，協助創造機會與社區服務網絡連結，培養自助與使用社區服務的能力。

五、創造社區

資料來源：整理自 Healy（2005）

在原則五創造社區，其策略在辦識鑲

行為是鑲嵌在我們所處的環境中的鄰里、

崁在服務提供者社區網絡中的優勢和資

社區脈絡裡。因此，要解決社會問題，就

源，肯定和支持服務提供的人，因此，社

要介入對於個體有影響力的社區，推行以

會工作者需協助創造機會與社區的服務網

社區為基礎的服務方案，可滋養、提供支

絡連結，培養自助與使用社區服務的能

持功能給社區居民；而優勢觀點原則和策

力。亦即在社區網絡中的優勢和資源，包

略主張創造社區，其策略是辦識鑲崁在服

含社區的福利服務方案，它能滋養、提供

務提供者社區網絡中的優勢和資源，社區

支持力量給在的社區居民，如果社區能創

中的多元的福利服務方案就是優勢和資

造更多服務方案的資源，就能培養居民自

源，它可以解決社區的問題和滿足居民需

助和使用社區的服務來解決問題和滿足居

求。

民需求。 (三)以社區為基礎的在地化服務

為何社區在提供福利服務上扮演著重要的角色？可從生態系統和優勢觀點找到

1.何謂「在地化」？

有利的依據，生態系統認為個人和家庭的

在地化（localization）是相對於全球

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王秀燕

社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

化而來的另一種趨勢和潮流，指一個地區

國內的社區發展政策依發展演變可分

或國家，任何一種經濟或商品流動，必須

為四個階段，在推展與社區福利服務有關

適應地方需求，才有可能加速發展。在地

的重要方向，可依文獻和實務整理如下〈衛

化可視為一種產品或服務的應用，能夠為

生福利部，2016a；2016b；李易駿，2014；

某一特定文化或語言地區所接受的情況

賴兩陽，2002；王培勳，2002；臺灣省社

〈智庫百科，2016〉。賴兩陽〈2004〉認為

會處，1990〉：

它指的是運用在地力量、在地智慧，解決 (一)1950-1968 年代：社區發展工作前置

在地問題，相對於「全球化」之下的概念，也就是不屬於全球化，而強調地方特色

準備期與明定工作內容

的，都可以稱為「在地化」，但「在地」的

受聯合國影響下的試辦階段，1955 年

概念應是多元的，隨著不同的議題，而有

透過美援農村復興委員會協助指導推動

不同的「在地」認同，以臺灣為例，各直

「基層民生建設」選定臺北木柵鄉、桃園

轄市及縣市政府、鄉鎮市區公所都可視為

縣龍潭鄉、宜蘭縣礁溪鄉試辦，項目包含，

地方政府，而「村里」更具有在地的特質。

1.生產建設 2.教育文化 3.社會福利 4.衛生

然而就福利服務的提供而言，在地化是強

保健與環境改善等〈王培勳，2002〉，因係

調運用在地力量，促使某一個特定文化或

由下而上著重於鄉村建設，可說是社區發

社區能夠接受這個方式更可凸顯在地特

展工作前置準備期〈李易駿，2014〉；1965

質。

年以社區發展稱之，1965 年頒布的「民生

2.以社區為基礎的在地化服務

主義現階段社會政策」把社區發展列為社

以社區為基礎的在地化服務，強調的

會福利措施七大項之一；1968 年擬定「臺

是以社區為場域，提供符合一個社區的特

灣省社區發展八年計畫」（後改十年）明定

定文化或社區居民可以接受的服務方案或

三大工作的主要內容為社區基礎建設、生

計畫，例如實施多年的老人社區關懷據點

產福利、精神倫理。

其主要的策略就是運用在地居民的集體力 (二)1968-1981 年代：以基礎工程建設為

量組成社區關懷志工隊，以符合自己社區的文化和特色提供關懷訪視、健康促進、

中心到社區福利

友善問安、餐食服務等，獲得社區居民認

1968 年配合「臺灣省社區發展八年計畫」頒布「社區發展工作綱要」預計 8 年

同與接受。

完成所有基礎建設，依次推展生產福利、精神倫理，1972 年因應能源危機延為 10

參、國內推展以社區為基礎的在地服務概況

年，1971 年退出聯合國改由政府補助，政府以小康計畫持續進行，主要工作內容為家庭副業、媽媽教室、農業托兒所、社區

一、社區發展工作的重要演變社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

產業道路、排水工程、簡易自來水、守望

埔里社區、新竹縣華光啟能中心、苗栗縣

相助等〈王培勳，2002〉；1981 年推行「臺

新曲啟能中心）；2005 年引導社區開辦社

灣省社區發展後續第一年五年計畫」；1986

區關懷據點，迄今 2016 年已達 2,136 個〈衛

年後續第二期五年計劃，1983 年將社區發

生福利部，2016b〉。

展工作綱要改為綱領各自成立社區發展委 (四)2000 年迄今：新的社區課題衍生在地

員會。1981 年兩個五年計劃的政策重點，包含第一期透過文康活動，組織社區居

的服務需求

民，成立志願服務組織以維護第一階段成

近年來，新的社區課題包含高齡化衍

果。第二期轉向輔導社區理事會，辦理社

生的社區照顧、兒少生活照顧、青少年休

區福利工作〈李易駿，2014；臺灣省社會

閒設施與活動規劃、外籍勞工與新移民的

處，1990〉。此時政府開始以政策性補助社

社區互動、原住民族群的處境、公寓大樓

區辦理福利服務方案。

興起產生的空間與人文變化，及資本全球流動下社區經濟的危機等〈開拓，蕃薯藤

(三)1990 年代：生命共同體建構，推展福

2016〉。面對新興的議題，需要政府各部門

利社區化、社區照顧

在制定各種政策時，讓社區民眾參與規

1990 年代在基層社區組織，則是在

劃、加入專業人力對社區培力、建立政府

「社區發展協會」之外，亦開始出現「文

與社區的伙伴關係等。另一方面隨著社

史工作室」、社區總體營造等，也吸引了大

會、經濟、人口的變遷，人口老齡化、低

量的專業人士參與，尤其是建築、景觀與

生育率、高失業率、家庭結構等等的改變

社區規劃背景的專家。在民間，經過動盪

不僅衝擊全球，亦衝擊社區的生態環境，

激情的 1990 年代後期的政治社會運動之

尤其是高齡化社會所面臨的多元化福利需

後，開始認為社區是未來改變社會、實現

求與問題更形急遽，這些新興的社區課題

理想的根據地。在福利服務方面，參考英

也連帶產生了在地的服務需求。

美社區照顧政策提出「福利社區化」、1996

認福利需求、加強福利服務、落實社區照

二、以社區為基礎在地服務--從福利社區化到各種預防性與支持性的福利服務方案

顧、配合國宅整建等〈衛生福利部，

社區發展工作的演變，從 1996 年內政

2016a〉；1997 年選定 5 個縣市推動（臺北

部制定「推動社會福利社區化實施要點」

市文山區、宜蘭縣蘇澳鎮、彰化縣鹿港鎮、

其目的開宗明義標明三項，一是為增進有

臺南縣安平區、高雄鳳山市）1998 年「福

組織、有計畫的福利輸送，迅速有效照顧

利社區化」選定 5 個社區做試辦（宜蘭縣

社區內之兒童、少年、婦女、老人、殘障

梅洲社區、臺中縣霧峰萬豐社區、南投縣

及低收入者之福利；其次是強化家庭及社

年內政部制定「推動社會福利社區化實施要點」其實施要領包含選定福利社區、確

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王秀燕

社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

區功能，運用社會福利體系力量，改善受

為重要的、普及性的以社區為基礎的照顧

照顧者之生活品質；第三是結合社會福利

服務方案，對老人預防性的照顧，發揮了

體系與社區發展工作，整合社區內、外資

具體效益。

源，建立社區福利服務網路，以確保福利

以社區為基礎的（Community-based）

服務落實於基層。即可看出這個時期社會

的服務方案，從福利社區化進演到各種預

福利社區化，是社會福利政策的重點，以

防性與支持性的服務方案，包含兒少與家

社區為基礎的照顧服務開始蓬勃發展，尤

庭、身心障礙、老人、新移民、單親等，

其是到了 2005 年 5 月 18 日行政院提出「臺

可以整理出較具普遍性與政策獎助方案或

灣健康社區六星計畫」其中社福醫療面向

計畫如下〈衛生福利部，2013；中國信託

的指標計畫－社區關懷據點，其目標訂 3

基金會，2015〉：

年內要達成 2,000 社區關懷據點〈行政院，

一、兒童少年與家庭支持方案

2005〉。實施至今確實累積到 2,136 個，成

表2

社區的兒童、少年與家庭預防性、支持性服務方案方案或計畫

方案目標、內容與社區關連性

推動高風險家庭關懷 1.以兒童為中心，家庭為對象，運用社區網絡通報與提供支持服務。輔導處遇實施計畫 2.及早篩檢發現遭遇困難或有需求兒少高風險家庭提供支持性資〈內政部，2004；衛源。生福利部，2013〉 3.策略三，運用社區志工，推動認輔制度，協助兒童少年身心成長發展，或轉介參加國中小學學童課後照顧服務。 4.屬於全國各縣市一致性的服務計畫。弱勢家庭兒童及少年 1.結合民間社福團體提供社區照顧服務以社區中，弱勢家庭、隔社區照顧服務〈衛生代、單親、原住民、外籍配偶及接受經濟扶助為對象。 2.以專業人員提供定期訪視、親職教育諮詢服務、心理輔導、團體福利部，2016 c〉輔導、課後臨托與照顧等。 3.由符合補助條件的民間社福團體提案申請。兒少社區陪伴扎根計 1.以偏鄉社區為對象提供社區發展協會周邊國小貧困及弱勢學童畫〈中國信託基金多元能力發展機會及健康餐食。會，2015〉 2.結合與運用社區志工與專業人力，投入弱勢兒童關懷與陪伴，培力社區與照顧服務。 3.連結在地資源，提供資源幫助熱心且有執行能力的社區發展社區工作透過本計畫發展出最適合的社區服務模式，以利日後擴大辦理。 4.中國信託基金會自發性與衛生福利部合作。

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二、身心障礙與老人表3

社區的身心障礙與老人預防性、支持性服務方案方案或計畫

與社區關連性和方案

身心障礙者社區關懷 1.運用社區發展協會開辦。據點計畫〈各縣市政 2.開拓、連結及整合社區資源。府社會局處網站〉

3.運用志願與專業人力促進身心障礙者社區活動參與、家庭支援服務。 4.各縣市自辦項目。

建立社區照顧關懷據 1.補助對象之一立案之社會團體（含社區發展協會）。點實施計畫〈行政 2.以長期照顧社區營造之基本精神，提供老人社區化之預防照護，院，2005〉

由在地之志願服務人力提供健康促進、餐食、關懷訪視、電話問安、諮詢及轉介服務。 3.社區組織自行提案辦理。 4.屬於全國各縣市一致性的服務計畫。

長期照顧十年計畫 1.主要服務模式分三種，居家式、社區式、機構式，社區式照顧模〈行政院，2007〉

式包含日間照顧、家庭托顧、交通接送服務、社區復健。 2.以跨專業服務方式提供各種以社區為場域的服務，以維護與促進失能者獨立自主生活。 3.屬於全國各縣市一致性的服務計畫。

三、新移民、單親家庭表4

社區的新移民、單親家庭預防性、支持性服務方案方案或計畫

與社區關連性和方案

設置外籍配偶社區服 1.補助對象之一立案之社會團體（含社區發展協會）。務據點〈衛生福利 2.由在地之志願服務人力提供休閒聯誼、團體活動、諮詢服務。部，2016 c〉

3.社區組織自行提案辦理。 4.全國各縣市一致性。

單親家庭福利服務 1.補助對象之一立案之社會團體（含社區發展協會）。〈衛生福利部，2016 2.社區組織社福團體提供單親家長支持團體、知性成長法律講座、 c〉

親職教育、生活資訊教育等服務。 3.社區組織與社福團體自行提案辦理。

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社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

推展的各種福利服務方案影響個人與整體

肆、社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

發展。

二、社區培力與自主力量的形成

從福利社區化選定在地社區辦理各種服務方案到近幾年的各種預防性與支持性

以衛生福利部和中國信託基金會合作

的福利服務方案，可以發現以社區為基礎

從 2015 年開始推動的「兒少社區陪伴扎根

服務方案，正累積新的能量和發展趨勢，

計畫」，期待藉由社區組織中的成員與社區

擬以實例來輔助說明這個現象：

居民充權，採取具體行動由在地社區培植志願服務人力投入照顧弱勢家庭兒童少

一、由點、線到面的發展力量

年，社區自主力量逐漸形成，亦促發社區

如 2004 年制定「高風險家庭關懷輔導

為解決弱勢人口照顧永續經營問題，發展

處遇計畫」，從分區提供高風險家庭方案到

社區產業成立合作社讓居民認股，將盈餘

建構社區通報網絡，已成為全國性的計

用於老人、兒童的照顧服務。如臺南後壁

畫，達到建立完整通報體系與社區服務網

區的仕安社區就是典型案例，臺南後壁區

絡，找出家庭功能有障礙、影響 18 歲以下

廖育諒里長，在社區推動一種「合作共老」

子女照顧、支持系統薄弱的高風險家庭一

的經濟與照顧模式，老年人不必因為沒有

個預防性與支持性功能的普及性服務方

人照顧，而被迫離開自己熟悉的家，搬去

案。

和外的就業的孩子住，他們在社區種植無

又如 2005 年「建立社區照顧關懷據點

毒米，以認股的方式成立合作社，共同生

實施計畫」由第一年擬設置 400 個到各縣

產、行銷，再將盈餘的 20%回饋給社區從

市同步、逐年增加，成為全國一致性的推

事老人照顧，讓銀髮族能自給自足開心樂

動計畫，突破目標值 2,000 點，迄今已達

活，見圖 1、圖 2。康健雜誌以「一包米，

2,136 個，提供健康促進、餐食、關懷訪視、

逆轉老人悲歌」來報導社區的故事〈康健

電話問安、諮詢及轉介等，相當多以關懷

雜誌，2016〉。呼應優勢觀點強調的辦識鑲

據點為主題的研究，其中對於達成在地老

崁在服務提供者社區網絡中的優勢和資

人預防性照顧服務的功能獲得證實。呼應

源，成為解決社區的問題和滿足居民需求

生態系統理論強調外部系統的社區對個人

的重要力量。

的影響力需要介入服務方案，證實社區所

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圖 1 社區種植無毒米

圖 2 無毒米小包裝在網路販售

資料來源：仕安社區〈2016〉

防社會問題與支持家庭的重要力量，近年

三、以社區為基礎的服務方案成為預防與支持家庭的重要力量

來，很多服務方案都以社區為實施場域，

2004 年制定的「推動高風險家庭關懷

質疑以社區為基礎的服務方案的重要性，

輔導處遇實施計畫」、2015 年的「兒少社

更期待更多服務方案可以落實在自己生活

區陪伴扎根計畫」以及各種人口別的關懷

的社區中；但它在執行上卻也存在一些限

據點，如老人社區照顧關懷據點、身心障

制亟待克服，可整理分析和提出建議如下：

也看到逐漸產生的影響與力量，沒有人會

礙者社區照顧關懷據點、單親社區照顧關照顧計畫與弱勢家庭兒童及少年社區照顧

一、除普及性、全國一致性服務計畫餘各縣市推展狀況落差極大

服務等，主要的目標都在提供家庭預防性

目前以社區為基礎且已經是全國一致

與支持性的各項服務，解決社會問題。呼

性的計畫，如 2004 年制頒的推動「高風險

應了生態理論，強調制度為基礎的

家庭關懷輔導處遇實施計畫」及早發現或

（institution-based）的社會方案設計，對

篩檢具有高風險家庭之虞的個案，主動和

於個體有影響的系統尤其是社區是必要介

提前介入此等家庭及個案，有效評量其潛

入重要系統。

在的問題與需求，並提供以兒童為中心，

懷據點、新移民社區照顧關懷據點、長期

家庭為對象之預防性、輔導性及支持性等服務，確實可預防社區內兒童少年虐待、

伍、以社區為基礎的服務方案的限制和建議

家庭暴力及性侵害事件的發生。2005 年建立的「老人社區照顧關懷據點實施計畫」，以社區發展協會為主要的推動單位，對號

以社區為基礎的服務方案可以達到預

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社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

召社區居民組成志願服務班隊提供在地的

不易了解，容易產生服務輸送的缺失「不

老人照顧服務，達初級預防與照顧功能，

可近性」、「不連續性」的問題。因此，多

也成為各縣市以社區集體力量照顧老人的

年來在社區場域裡推行這麼多的服務方

在地服務模式的典範，並獲得社區居民認

案，跨了單位就無法有效連結相當可惜，

同。

宜用整體角度出發，思考跨域合作的機制，才能讓社區居民認同。

惟深入探討除了普及性、全國一致性的在地服務計畫或方案外，其他如兒少社身心障礙者關懷據點等，都不及上述這兩

三、對社區的重視未隨殷切的在地服務需求的而相對提升

項計畫的普及，且各縣市重視與執行狀況

隨著社會、經濟、人口的變遷，衝擊

不一、落差極大，影響落實社區服務於基

著社區的生態，因應這些變遷，相對產生

層理念，無法讓個別服務作有效連結，此

的兒童、少年、身心障礙者、新移民、老

部份或許應有更紮實的社區狀況與調查，

人等服務的需求，更凸顯以社區為基礎的

並做資源盤點，才能研擬更符合在地需求

服務方案的重要性，但從政府相關政策或

的服務方案。

配置在社區服務的專業人力、資源、預算

區照顧、單親服務據點、新移民關懷據點、

等並未因此而相對增加。如果個人和家庭

二、以社區為場域的服務方案缺乏橫向連結

的行為是鑲嵌在人所處環境中的鄰里、社

目前以社區為場域的服務方案非常

影響最深的社區做起，惟有基礎穩固才能

多，從中央到地方涉及管轄單位也多元，

讓個人和家庭得到養分。因此，政府在社

例如社區培力屬衛生福利部社區發展科、

區發展的相關政策、社區服務的專業人力

「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」屬

配置、資源、預算等宜有階段性、長遠性

衛生福利部保護司、「社區照顧關懷據點實

規劃，才能真正落實以社區為基礎的在的

施計畫」屬老人福利組；單親服務據點、

服務，滿足居民需求。

區脈絡裡。要解決社會問題就宜從對個體

新移民關懷據點屬婦女福利與企業組；在縣市部份就涉及人民團體、社會工作、保

陸、結語

護、婦女與兒少福利部門等。但橫向並未連結機制，加上政府自辦、委辦和社區自

社區以地理區域和關係網絡的結合，

辦不一，平時大家很認真的各作各的事，

對家庭和個人影響甚巨，以制度性設計提

雖然使用同一場域，彼此卻不熟識，更不

供以社區為基礎的各種福利服務方案，有

用論及服務的協調和合作，社區組織和居

其必要性；特別是社區發揮的網絡的關

民不易用整體觀點看待這些服務，除了熟

係，可帶來各種支持功能，以社區為基礎

知自己自辦的服務項目，其他單位的服務

的多元服務方案，已逐漸展現出新的能

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量，要克服執行過程中的限制有賴跨領域

關鍵詞：社區為基礎（Community-based）、

合作，才能讓效益極大化使得家庭和個人

在地化（localization）、在地服務

在多元的方案中獲得力量，以減少社會問

（Local Services）、生態系統理論

題的發生。

（ecological systems theory）、優勢

（本文作者現為靜宜大學社會工作與兒童

觀點（Strengths Perspective）。

少年福利學系助理教授）

註

釋

註 1：本文人物雖為真人真事，但姓氏已經過修改。

參考文獻王培勳〈2002〉。我國社區發展工作回顧。《社區發展》，100，44-59。仕安社區〈2016〉。《仕安社區合作社》。資料檢索日期：2016.03.30。網址： http://shihanrice.com 內政部〈2004〉。《推動高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫》。資料檢索日期：2016.03.28。網址：http:/www.sfaa.gov.tw 行政院（2007）。《我國長期照顧十年計畫－大溫暖社會福利套案之旗艦計畫》（核定本）。臺北：行政院。行政院（2005）。《建立社區照顧關懷據點實施計畫》。行政院 94 年 5 月 18 日院臺內字第 0940016301 號函。資料檢索日期：2016.03.27。網址：https://www.google.com.tw 李易駿〈2014〉。《社區工作》第四版。臺北：雙葉。臺灣省社會處〈1990〉。《臺灣省社區發展二十年專輯》，南投：臺灣省政府社會處。宋麗玉、曾華源、鄭麗珍、施教裕（2012）。《社會工作理論》（第二版）。臺北：洪葉文化。林萬億〈2010a〉。《社會福利》。臺北：五南。林萬億〈2010b〉。建構以家庭為中心、社區為基礎的社會福利服務體系。《社區發展》， 129，20-51。林勝義、江亮演、王麗容〈2002〉。《社會工作直接服務》。臺北：國立空中大學。簡春安、趙善如（2008）。《社會工作哲學與理論》。高雄：巨流。賴兩陽〈2004〉。全球化、在地化與社區工作。《社區發展》，107，120-133。賴兩陽〈2002〉。臺灣社區工作的歷史與功能轉型。《社區發展》，100，69-80。社區發展季刊

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社區發展的新能量－以社區為基礎的在地服務

衛生福利部〈2016a〉。《社區發展工作推動現況》。資料檢索日期：2016.03.27。網址： http://www.mohw.gov.tw. 衛生福利部〈2016b〉。《社區照顧關懷據點總表》。資料檢索日期：2016.03.27。網址： http://www.mohw.gov.tw. 衛生福利部〈2016c〉。《衛生福利部社會及家庭署一百零五年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準》。資料檢索日期：2016.03.27。網址：http://www.mohw.gov.tw. 衛生福利部〈2013〉。《推動高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫》。資料檢索日期： 2016.03.28。網址：http:/www.sfaa.gov.tw 法務部〈2016〉。《推動社會福利社區化實施要點》，資料檢索日期：2016.03.30。網址： www.rootlaw.com.tw 開拓．蕃薯藤〈2016〉。社區資源手冊，《社區歷史》。資料檢索日期：2016.03.28。網址： http://921.yam.org.tw/community/history/history_01.htm 智庫百科〈2016〉。《在地化（Localization）》。資料檢索日期：2016.03.20。網址： http://wiki.mbalib.com Bronfenbrenner, U. (1979). and Design.

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從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像張世雄

在從事社區理論和社區工作實務的研

楊衡，2014；劉子琦，2015），特別是自

究中，這幾年最常聽到的是許多夥伴們高

2010 年保守黨和自民黨聯合執政開始推

喊用社會企業做為社區發展或社區產業的

動的「大社會」（Big Society）政治願景（

補充甚或替代方案（註 1）（Davies, 2012），

張世雄，2013），有著「大社會資本」（Big

來解決社區、政府、市場甚至是非營利組

Society Capital, 2012）和「大樂透基金」

織都無力面對的社會問題及其後果的擴

Big Lottery Fund（2011）的獨立設置（註

大。同樣是關心著第三部門或非營利組織

4），作為媒介社會投資和創業需求間制度

研究的發展（張世雄，2001），也看到類似

管道（盧俊偉，2014）。但這其實也真的不

情形在醞釀發展（官有垣，2007），更得到

新。除了是延續著前朝新工黨政府的「第

政府部門的轉型鼓勵，帶有著政策利多誘

三條路」路線（Third Way）（Giddens, 1999

因和配套資源的支持。於是，那股現在「我

）及在第三部門（Third Sector）框架中的

們都是社會企業」的氣氛，到處飄散且快

發展，卻意圖扭轉原先為「青年政策」的

速盛行著。當然，這自然也引發了許多的

設定目標，給予更多的資本化、市場化和

質疑和懷疑：行政院所宣告的 2014 年為

商業化政策（推力）誘因的「社會企業」

「社企元年」，「到底是誰的社會企業元

政策議程外，更因為他們都還是柴契爾主

年？」，甚或是「誰才是社會企業？」的認

義（Thatcherism）的真正繼承人：所謂的

同與排除問題。更值得深思的不只是新瓶

「柴契爾的兒子們」（Jenkins, 2006）。這讓

裝舊酒否，而是會不會又是另一個「好主

我們有必要認清政策議程和（關於理想社

意變成壞點子」（註 2），或成為「橘越淮

會）政治想像或願景之間的特定連結，以

為枳」（註 3）的舶來品呢？

及他們和金融化資本主義經濟的動態互動

在許多時候，英國被視為是社會企業

歷史發展（Teasdale, 2011）。我們或許可以

法制和社會投資市場發展最完備的國家（

先暫時簡化地說：柴契爾政府面對著英國

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張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

的福利國家，首先給予（包括 1979 年競選

企業的目的或價值。有人極力要區辨創業

承諾和 1980 年勝選立法出售社會住宅給

精神（Enterpreurship）和企業（Enterprise）

原有承租戶（註 5）和 1981 年開始首波出

之間的重要差別（Grassl, 2012）；也有指出

售五大國有企業（註 6））「私有化」（

社會問題解決和社會影響（social impact）

Privatization）和（1990 年 NHS 全民健康

關注之間的顯著不同。特別是把焦點集中

服務的購買者與提供者分離）「內部市場化

在卡麥隆政府所謂的「把社會帶回來」，刻

」；新工黨執政則接受其新公共管理（New

意操作和翻轉柴契爾「只有個人，沒有社

Public Management）的政府思維，發展第

會這事物存在」的冷酷個人主義形象，作

三部門和公民社會來做為「夥伴」和公共

為對抗新工黨「大政府」的策略，實際上

服務「契約外包」的提供者；而卡麥隆的

卻只不過是種「言詞巧弄、虛構的社會」

聯合政府則是還要把第三部門也給予企業

（ Levitas, 2012; Corbett and Walker,

化、商品化和市場化為真正會賺錢的「社

2013）。這些分析和提議，都指向一個沒有

會企業」（Frances and Cuskelly, 2008; Da-

單一標準模式和非契約關係的市民社會組

vies, 2012），以合理化財政「樽節政策」（

織，以及應該是鼓勵多元主義組織模式的

Austerity）大幅進行刪減社會與公共服務

創新和創業精神。如果排除了捨本（創新）逐末（企業

預算（張世雄，2013）。時序跨入二十一世紀，「社會企業」的

組織）的追求，這當然就包括了不一定要

概念和理論頓時成了一個建構論述及議題

先有賺取實質現金收入或取得足夠資本存

的政治戰場（Ridley-Duff, Bull and Seanor,

量，或得要先僱有足夠（但未必是非低薪

2008; Ridley-Duff and Bull, 2011）。一方

雇用）人力，甚至要有財稅優惠或優先承

面，概念的衍生界定向外擴張性的與日劇

攬公共工程暨服務的條件，才能夠去從事

增；隨著新名詞「社會商業」（ Social

解決社會問題的「創新」工作，貢獻於增

Business）、「公益公司」（Benefits Corpo-

進國家 GDP 成長率的經濟效率誘因。這不

ration）（Honeyman, 2015）、或「B 型公司」

可避免地就涉及到「社會企業」的目標設

（B-Cop）的新增加入（註 7），以及美國

定：至多只會是金融化資本主義的人道化

數州通過州法建立和保護（可以不受股東

粧師（被企業化的慈善組織和被賦予社會

操弄）的「低獲利責任有限公司」

責任的企業公司），一種「文明化資本主義」

（ Low-Profit, Limited-Liability Company,

（Civilizing Capitalism）的修正；或者是要

L3C），而營利和非營利之間的光譜辨識，

以公民生活增進為目標，取代經濟成長率

也愈來愈趨複雜和不易分辨（Jones, 2015;

優先，推動「去柴契爾主義化」第三條路

Rifkin, 2014）。另方面，「社會企業」理論

的「公民的資本主義」（Civic Capitalism）

也開始有了關於實質內涵的論證與辨析，

（Hay and Payne, 2015），還是可以真正激

以區辨誰才是真的，或至少是更接近社會

進推動社會經濟結構改變的新政治力量，

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

專題論述

朝向非資本主義另類典範「協同共享」

變組織經營，讓資本主義的市場效率轉變

（Collaborative Commons）的「社會經濟」

成為服務社會價值和目標的工具，卻在概

（Social Economy）（Rifkin, 2014），或作

念上與理論上不斷徘徊在營利和非營利之

為參與民主政治基石的「公民經濟」（Civic

間。在危機和契機之間，本文試圖從政治

Economy）新體制。再回過頭來反說，這

經濟體制的理念類型區分，提供進一步探

種非金融信用化和非市場獲利優先的經濟

討「社會企業」可能扮演的角色、組織型

組織，方能挑戰任何政府試圖打造社會企

態和制度發展限制的基礎。

業部門作為「第四部門」的政策議題，甚至將自己定位成一個「社會企業型政府」

壹、2014，我國的社會企業元年：「用資本主義解決社會問題」？

的國家政治改造議程（盧俊偉，2014）（註 8）。在釐清這「社會」導引協作共享的認識行動，開發鑲崁在當代物聯網經濟技術條件中的創新和創業潛能（Rifkin, 2014），

前行政院長江宜樺於 2014 年 9 月 4

那麼從「社區發展」到「第三部門」、「社

日拍板定案為期三年的「社會企業行動方

會企業」的半個世紀（註 9）社會發展旅

案（103-105 年）」，宣告我國進入社會企業

程，才能有結社式「社會」協作經濟共享

元年，或者只能說是政府啟動了「社會企

的真實意義，作為實踐成熟「公民」的民

業政策」的元年。媒體報導直稱「社會企

主參與政治之平等、互賴和互信基礎（張

業元年，用資本主義解社會問題」（註

世雄，2014）。

10）。除了先前由資訊企業界贊助成立的

在邁向這想像未來的漫長旅程中，本

「若水國際」（2007 年）作為第一個社會

文先提出我國社會企業倡導行動和政府政

企業投資公司，和第一個華文社企網路平

策回應的一般觀察，包括學步 1980 年代以

臺「社企流」的成立（2011）和公司化（2013

來英國保守黨啟動的「對福利作戰」（War

年 9 月）外，2009 年成立的是臺灣第一個

on Welfare）的系列改革。其次，分析英國

研究社會企業的學術社團「臺灣社會企業

福利國家危機改革歷程的柴契爾主義路徑

創新創業學會」，以「結合學術界、企業界

依賴，以市場驅動（market-driven）的社

與社福團體，從事有關社會企業創新創業

會政策，建構嶄新自由主義（Neo-Liberal）

與經營管理研究的活動」，打造「融合社會

思維主導的全球金融資本主義秩序，和不

價值與經營技能的自主性組織」（臺灣社會

斷陷入反覆危機中的失序。「社會企業」作

企業創新創業學會）。然而，「臺灣社會企

為回應政府和市場雙重失靈下，自願、非

業創新創業學會」和 2010 年才分別正式成

營利和第三部門尋求新的社會改變和資

立的相關組織「臺灣第三部門研究學會」

源，相對於來自企業對公司社會責任和永

和「臺灣社區研究與社區工作學會」都是

續生態環境的覺醒，試圖以創新行動和改

在非正式運作多年之後，為更有效應用網

社區發展季刊

154 期

中華民國 105 年 6 月

張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

路連結傳播和合作學習而創設的協作組

企業大半都難以「永續經營」，但政府似乎

織，以面對我國日益嚴重化的工作貧窮、

給自己設定了一個很難達成的政策目標。

非典型就業、城鄉差距和人口高齡化等社

進一步探討，可以發現「組織經營管理邏

會問題（李郁怡，2013）。也就是說，這股

輯」其實和先前用來支持「第三部門政策」

社會企業的風潮，基本上是從社區組織和

的「稅式支出或稅式福利邏輯」有著異曲

非營利組織發展出來的，並向企業界和政

同工之處：只要政府能透過各類給予第三

府部門擴散。然而這一擴散卻經常被解釋

部門捐款的減稅優惠或免稅措施，就可以

為社區和第三部門缺乏有效經營的能力或

讓捐贈者更有「效率地」（即免除了政府的

治理失靈（楊君琦、郭欣怡，2011），因此

稽徵課稅和稅款重分配的官僚過程）直接

需要引進企業經營的技能和商業模式來改

捐贈給那些提供社會服務的非營利機構和

善。伴隨著我國「企業或公司社會責任」

第三部門組織。第三部門更以增加公開資

（Corporate Social Responsibility, CSR）制

訊和強化透明度的「治理」機制，回應包

度的發展（陳欽春，2006；李明機，2009），

括美國聯勸和各國類似機構層出不窮的弊

即使政府試圖在「社會企業行動方案」中

端，但仍然無法解決國家社會福利支出的

維持「企業型社企」以及「非營利組織型

大幅削減和金融危機引發的經濟危機及低

社企」的兩種型態並行，但這種特有的「進

薪、低度就業（如無薪假）的後果。如果

步論」中顯然有種「用資本主義解決社會

依賴政府稅收的社會服務購買契約和稅式

問題」（社企流）的認知模式，已經預先被

福利誘因的捐款仍舊無法確保第三部門所

程式般地置入。這也意味著「社會企業行

需經費的穩定財源，那在資本主義社會中

動方案」有著鼓勵社區和第三部門應該儘

一個直覺的回應，似乎就是「不如自己賺

速地「社會企業化」，以達到企業在解決社

錢」：「為此組織透過商業化活動彌補財務

會問題的同時，能夠財務自主、獨立和永

短缺，甚至達到自給自足的目的，也讓社

續。

會企業概念日漸受到重視」。（註 11）

「第三部門失靈論」當然是當前社會

社會企業（化）是否真的能免於第三

企業論述興起的重要推手之一。「社會企業

部門所面臨的窘境呢？或者其困難只會是

行動方案」條列出現況與挑戰項下的社會

更為複雜。關於臺灣社會企業發展實況的

企業問題分析第一點即正面地指出，社會

研究，十年前學者（官有垣，2007）就從

企業認知與技能應強化：「…在缺乏認同的

廣義的角度涵蓋與類型化為五類：(1)積極

情況下，社會企業不容易受到外界的支持

性就業促進型；(2)地方社區發展型；(3)

與協助。另外，許多社會企業家僅秉持一

服務提供與產品銷售型；(4)公益創投的獨

股對於貢獻社會的熱忱而忽略組織經營管

立企業型；(5)社會合作社。其中，除了第

理之重要性，亦因此難以達成永續經營的

四類的公益創投獨立企業型是較新的發展

目標。」（行政院，2014）雖然即使是一般

外，其餘都是政府已經推動多年的方案。

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

其中，1995 年新設置「行政院公共工程委

響組織效能。」（楊君琦、郭欣怡，2011）

員會」所標誌的新公共管理和「政府改造

也就是說，這些第三部門團體其實都已經

運動」，在政府力行「契約外包」文化下，

朝向社會企業化方向發展，但面臨的是公

受影響的主要是積極性就業促進型和服務

益和賺錢之間的社會信任缺乏和組織經營

提供與產品銷售型的出現，而更早已存在

效能的不足。簡化地說，第三部門轉型的

和演進中的地方社區發展型和社會合作

社會企業路徑，面臨的是裡外不是人的窘

社，也不能說完全不受影響：政府與服務

境。

組織的關係，從行政審查的補助關係轉向

或許是如此，「社會企業行動方案」的

市場競爭的購買關係；而服務提供者和服

真正對象是企業型的社會企業，也就是「做

務接受者的關係，也從個案案主轉為使用

公益也能賺錢」的組織。方案中，行政院

者、消費者；於是，「品質確保」和「績效

除了在三年內投入 1.6 億元經費預算，協

管理」成為政府作為購買者的龐大監督和

助社會企業發展，也啟動修法工程，讓狹

管理工作。這一發展，將國家轉化為一「企

義型社會企業每年可在帳上保留 30%盈餘

業化的政府」，而把社會問題的解決任務轉

不分配，免徵 10%未分配盈餘保留稅。政

交給承包這些服務工作的第三部門夥伴，

府也將鼓勵財團法人投資社會企業、擔任

並稱之為「公民社會」（Civil Society）。詭

社企發起人，研議政府優先採購社企提供

異的社會政策發展過程，卻正是英國新工

產品或勞務，政府提供一整套的育成輔導

黨為資本主義所達成的歷史任務。但終究

與創業資源鼓勵更多年輕人投入（註

政府還是必須面對人口高齡化和貧窮與失

12），加強向公私部門宣導，讓政府與民間

業蔓延所需的「社會福利支出」成長難題。

攜手建構友善社企發展環境。但最引人注

如果說政府必須在營利與非營利的

目的策略，是引進上市櫃企業加入履行「企

「公民社會」之間做一抉擇，那就是當前

業社會責任」（CSR）資金至少超過上百億

社會企業概念和政策浮現的源頭。而政府

元，以草船借箭策略注入社企資源，帶動

社會福利支出持續成長的難題，自然成為

新興社企的發展（註 13）。也就是說「做

第三部門組織尋求穩定財源的驅力。以較

公益也能賺錢」了，就可以不必再跟政府

近一項選取自《商業週刊》與「喜瑪拉雅

要資源。但在社會企業成熟和永續之前，

基金會」報導（共 339 個「類社會企業」）

首先政府還是必須要先投資和讓利，一如

的案例研究，結果發現這些組織多半以獲

對「第三部門政策」的「稅式福利邏輯」。

利空間選擇發展議題和以商業化模式運作

這構成了一種政治型式的競租

居多，雖然礙於我國稅法制度並非皆以企

（rent-seeking），由政治上獲得和維持特定

業型態設立。同時，研究也發現「社會企

地位來獲取非生產性的壟斷利潤（租金）。

業設立之組織型態與其運作內涵各構面若

用資本主義和市場的手段，來為社會

不一致，將降低組織正當性，並進一步影

價值和問題解決服務的社會企業想像，終

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張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

究會是社會價值終將「馴服市場」？還是

本加以「內部化」，初步做法如課責企業的

企業透過「政治競租」建立新的商業模式？

「公司社會責任」（陳欽春，2006），雖然

如果參考我國社區發展工作為何成功案例

面對的是所有企業都致力於「降低成本」

多半無法永續的重要原因之一，即可知道

（cost-down）的現實；一則是邁向非資本

相關可能的後果：「如果做社區能賺錢時，

主義，限制私人（包括智慧）財產權的合

那就該換我（人）來做（賺錢）」（張世雄，

作分享經濟型態體制，如同部分公民社會

2007）。美國州法特別通過「低獲利責任有

（Harris, 2005）倡導者所要努力的「公民

限公司」的設置，也正是為防止股東或投

經濟」（Civic Economy）結構轉型，或取

資公司的不當介入。行政院特別表示，我

代資本主義（Rifkin, 2014）。而簡單的說，

國是以「先行政、後立法」方式扶植社企，

「用資本主義解決社會問題」正是英國柴

不同於南韓的先立法（註 14）。「不先立

契爾的主要遺產，或稱柴契爾主義

法，重視環境孕育，避免法規框住了社企

（Thatcherism）。如柴契爾生前所讚譽的，

發展態樣（經濟日報）。」或許我們應該先

Tonay Blaire 和新工黨其實才是她最佳的

更瞭解南韓政府為何推廣社企卻又要採嚴

繼承人（Jekins, 2006）。而 1980 年代中葉

格限制，並接續推出非營利型態的合作社

以來我國的社會經濟政策，如果稱不上是

會企業。類似提出採取合作社模式與社區

亦步亦趨的學習，至少是大量的採用柴契

經濟模式的相關建議，也出現在我國研究

爾政府、新工黨政府到當前卡麥隆保守黨

者發現商業化模式陷入窘境的研究結論中

政府（註 15）的許多政治議題和政策工具。

（楊君琦、郭欣怡，2011）。當然，這會讓

不妨再稍微認識一下臺灣學步英國的

行政院版以資本主義解決社會問題的「社

社會福利發展路跡。用 1980 年代當分水

會企業行動方案」陷入泥沼。在「企業型

嶺，之前我國社會福利政策有兩項主要且

社企」以及「非營利組織型社企」間，進

相互連結的發展：1968 年開始推行的「社

退失據。

區發展工作綱要」，以及「臺灣省消滅貧窮計畫綱要」（簡稱小康計畫）（1972）、臺北市政府的「安康計畫」（1973）暨隨後的「社

貳、柴契爾的遺產和兒子們：公民社會是營利的，還是非營利的，或者不重要了？

會救助法」（1980）。前者是以英國輔導前殖民地政策為基礎的聯合國計畫經費贊助；該計畫也在英國重新面對貧窮挑戰中

「用資本主義解決社會問題」看似是

於 1968 年在國內實施（一種內部的自我殖

相當矛盾的概念，甚或是緣木求魚的主

民化）；後者影響來源則是美國在 1964 年

張，但也提示出兩種可能的不同路徑。一

正式啟動的「對貧窮作戰方案」（War on

是樂觀主流論點，認為我們只要把資本主

Poverty）。英國同樣也受到美國這股發現

義發展過程中所犧牲的社會和自然環境成

「富裕中的貧窮」問題影響，而發起把貧

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

窮問題帶回來，以及反兒童貧窮團體

新納入社區、地方企業和 NPO、警察、NHS

（Child Poverty Action Group, 1964）的組

等其他公共服務機構來進行公共諮商和自

成和倡議（張世雄，1996；Glennerster, et. al.,

治策略，但仍受制於複雜的績效管理和品

2004）。

質保證的國家管理主義評鑑工具（朱鎮

1980 年代臺灣在經歷十大建設

明，2004）。2010 年後卡麥隆政府的「大

（1974-1979 年）「擴大內需」的凱恩斯主

社會」（Big Society）主張，透過限縮政府

義經濟政策之後，快速的經濟成長面對著

來大幅刪減公共預算（張世雄，2013），標

新興環保、社會和民主運動的挑戰，政府

榜向下和向外分權（Devolution）的地方政

部門開始籌畫以 2000 年為目標年，擬訂

府自治和社區自主改革（Localism Act,

「我國社會福利制度之整體規劃」。並於

2011），再訴諸「企業家精神」來社企化「第

1985 年夏季聘請英國新右派學者魏斯曼

三部門」（Macmillan, 2013; Morris, 2012），

教授（Jack Wiseman）及馬士蘭教授（David

並建置社會企業資本市場（ Big Social

Marsland）（註 16）為顧問，進行評估和提

Capital）。這些議題都在我國經濟全球化的

出改進意見後，於 1986 年 4 月定稿（詹火

過程中，力求盡速與國際接軌而逐步進入

生，2005），從而開啟了我國進入柴契爾主

我國的政府決策和政策討論。

義的影響風暴圈內。無論是柴契爾政府的

我國政府組織再造的工程，最早見於

私有化、解除（特別是金融）管制、以企

1988 年 10 月首度將《行政院組織法修正

業家精神帶動政府再造運動（註 17）、契

草案》送交立法院審查，並曾於 1990 年元

約外包公共服務和內部市場化的社區照顧

旦二讀；但該年 6 月將其撤回（註 20）。

（Community Care）；和繼任的梅傑（註

1998 年行政院院會中通過「政府再造綱

18）「強制性競標」（Compulsory Competi-

領」，全面推動政府再造工作。規劃出具體

tive Tenderin, 1994），或是新工黨布萊爾和

的「四化策略」，去任務化（即「解除管

高登布朗（Gordon Brown, 2007-2010）第

制」）、地方化、法人化與委外化，並宣示

三條路的新地方政府（New Localism）的

五大目標為：(一)興利創新的服務機制、(二)

治理改革和最佳價值計畫（Best Value）、

彈性精簡的行政組織、(三)專業績效的人

「社區新政」（New Deals for Communities,

事制度、(四)分權合作的政府架構、(五)

NDCs）（註 19）、工作福利（Welfare to

順應民意的國會改造。並強調行政組織改

Work）、發展第三部門和公民社會（Civil

造基本精神為：「民間能做，政府不做；地

Society），並在其中建置發展「社會企業」

方可做，中央不做。」；而政府再造的願景

的政策架構和法案。其中，新工黨執政為

是建立「具全球競爭力的活力政府。標榜

改變先期（1997-2001）中央驅動政策的無

的正是 Osborne and Gaebler（1992）的新

效率，標舉「新地方主義」將管理權力（而

公共管理政府再造（劉坤億，2003a）。雖

非政治權力）部分下放到地方政府，以及

然我國自 1980 年代已逐步探索民間參與

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張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

社會福利事務提供的委託和研擬規範

2005 年的「臺灣健康社區六星計畫」（簡

（1991 年「民間團體參與政府事務推行準

稱六星計畫），都刻印著這種政府與民間夥

則」草案），但直到 1997 年內政部方在國

伴關係的管理主義式治理（陳欽春，2000；

內逐漸熱絡委託契約外包發展中，訂頒「推

柯于璋，2005；江大樹、張力亞，2008）。

動社會福利民營化委託實施要點」。正值我

同期，在民間參與的政策性鼓勵下，非營

國要加入 WTO 前夕，1998 年立院通過劃

利組織和第三部門在臺灣的蓬勃發展，當

時代的「政府採購法」更有著「強制性競

然也是無庸置疑的現象（蕭新煌、官有垣、

標」的規定（王綉蘭，2008）。

陸宛蘋，2005）。當然，與第三條路同期的

平行於新公共管理的全球風潮，

美國理論戰友除了 Robert Putnam 影響廣

Anthony Giddens 於 1994 年發表的《超越

大的「社會資本論」外，還有美國新公共

左與右：激進政治的未來》，掀起了英國新

服務理論。後者首度於 2000 年展開批評新

工黨「第三條路」政治路線新風潮（Giddens,

公共管理貶低人性的弊病：使用市場模

1998）。1990 年代民進黨基本上沿著第三

型、強調顧客而非公民、讚美企業家精神

條路政治發展，而且正像新工黨於 1997

的管理；這種隱含狹義「個人自利」假設

年結束保守黨長達 18 年的執政，民進黨也

的政府再造理論，伴隨而來的是，對市民

在 2000 年創造首度政黨輪替的紀錄。自

社會、公民參與及公共利益等理念的廢棄

然，接下來的執政時期，都免不了以新工

（江大樹，2003；Denhardt and Denhardt,

黨的第三條路對抗國民黨的新公共管理意

2015）。但這些都成了「第三條路政治」的

識形態（黃源協，1999；江大樹，2003）。

附加理論工具（藍夏萍、吳瓊恩，2008；

包括從「強制性競標」朝向「最佳價值」

黃源協、劉素珍，2009）。

調整的採購法「最有利標」（王綉蘭，2008；

至於行政院頒布的「社會企業行動方

陳永祥等，2011）和績效管理評鑑制度。

案」，當然正反映著卡麥隆的柴契爾主義的

同樣的，地方治理的概念和改革也受到影

終極秩序。柴契爾主義作為二十世紀末嶄

響，而「將中央政府的影響力量納入地方

新自由主義政治的基石和全球金融資本主

政府的運作中」（劉坤億，2006；呂育誠，

義秩序的守護神，當然是強調個人主義的

2010）。新工黨的「社區新政」對我國社區

責任觀、市場競爭的效率（如 Wiseman）

發展（轉向「福利社區化」）（註 21）和社

和社會福利制度的政治扭曲及道德敗壞作

區營造的影響，包括每年例行性的社區評

用（如 Marsland）。於是，柴契爾成功地把

鑑業務和社區旗艦計畫，充分展現中央政

國家和市場分隔開來，並在大量關閉國營

府對地方政府和社區組織的管理主義影響

事業的同時，金融化倫敦為中心的全球資

力：競爭和（產官學）輔導。從 2000 年「行

本主義發展（Jenkins, 2006; Hadley and Ho,

政院社區總體營造計畫心點子創意徵選活

2010）。柴契爾所建立的資本主義市場秩序

動」、2002 年「新故鄉社區營造計畫」，到

與失序，成為接下來柴契爾主義繼承人所

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

要努力修正和改進的治理策略。新工黨的

（Red Toryism）、自由放任式（Libertarian）

布萊爾們有說服力的以公民社會的概念，

的家長主義制（ Corbett and Walker,

建立了一個獨特的「政府和市場之外」的

2013），以及中央責任豁免的地方主義論述

「第三部門」（所以不用美式的「獨立部門」

所交織組合而構成。在一定程度上，新工

概念），並高度發揮美國的社會資本論

黨的「新地方主義」為「大社會」打開一

（Helpner, 2004），來結合其「國家管理主

條坦途。「新地方主義」和所謂的舊地方主

義式的新地方主義」。而卡麥隆則抓住這個

義區分開來之處，首先是打破了保守黨對

「管理主義國家」的痛處，精巧地把新工

地方政府的不干預，新工黨強調中央政府

黨關於公共部門和第三部門的「公私夥伴

帶動地方改變的家長主義國家角色；其

關係」打斷，並透過混淆營利和非營利組

次，擴大地方性的治理，在地方政府外並

織之際的區隔，而把受制於管理主義的第

納入社區和公共服務提供團體的參與。這

三部門「推向」（nudge）市場法則的運作

也讓卡麥隆得以將新工黨塑造成「大政府」

場域，合併和重組為「大社會」來抗衡管

的形象，一如先前柴契爾對工黨福利國家

理主義的「大政府」，也用社會使命（Social

的批評，卻又巧辯說要將「大社會」帶回

Mission，特定文化的價值觀）替代社會資

來，因為「不是政府的，就是社會」。這又

本論的「信任網絡」建構，「放權」給無錢、

能消解柴契爾「沒有社會這種事物存在」，

社經處境相當不平等的地方和社區「高度」

從而掩飾了保守黨極端的保守個人主義，

的自我治理權力和機會。在這柴契爾主義

轉而強調所謂進步保守主義對貧窮、病痛

的三幕劇式革命（註 22）的辯證發展過

和殘障的同情憐憫、慈善責任和自願主義

程，市場－第三部門－社會企業（現在已

施捨（張世雄，2013），以平衡和協調對個

經涵蓋了自願部門和社區，合稱 VCSE）

人權利和自由的絕對尊重，並達成共同福

（Cabinet Office, 2015），成就的則是一個

祉的社群主義式家長主義政治。

徹底的「市場（化的）社會」（ Market

這種社群主義式的修正古典個人的保

Society）或「公司化的社會」，如同 Sheldon

守主義，也就是所謂有熱血同情心的紅色

Wolin 在《公司化的民主》（2008）或 Micahel

托利主義。然而與第三條路政治同樣蘊含

Sandel 在《錢買不到的東西》（2012）書中

著社群主義式的家長主義國家觀，卡麥隆

所共同擔憂的，「市場的獨裁」勢將擠開脆

卻引進了美國行為主義經濟學的推力理論

弱社會使命節制的市場。

和自由放任的家長主義，藉著限制性安排

或許有必要針對這個混合著程度不同

人們的「選擇框架」，間接地和軟性地推使

的社會使命和企業賺錢的英國「社會企業

人們朝向政策預定方向的選擇行為，而無

政策」所蘊含的保守政治想像，做一分析

須禁止其他可能選項或真正改變其經濟誘

性的解讀。在卡麥隆和他的大社會論述

因：「推力不是強制。把蔬果放在視線可及

中，基本上可說是由保守的紅色托利主義

處是推力。禁止垃圾食物不是。」（Thaler

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

and Sunstein, 2008）（註 23）。一反新公共

黨指責的「大社會資本」在對卡麥隆「大

管理採用主流經濟學的「經濟人」模型，

社會網絡」（Big Society Network, BSN）社

行為主義經濟學主張人的行為多半是不理

會投資上的自肥醜聞（2014）、「陪伴伴兒

性和錯誤的，而政府應致力於創造一個更

童（公司）」（Keeping Kid Company）龐大

好的決策環境，讓人民可以得到一個「較

慈善組織無預警關閉（2015），以及英國慈

好的」選擇。卡麥隆特地在內閣辦公室設

善和自願部門對「大社會」計畫的負面（

置了俗稱「推力小組」（Nudge Unit）（註

特別是「分裂的社會」和嚴重的落差與不

24）來啟動改革，如同柴契爾設置的「效

平等）檢討報告：《誰的社會？》（Slocock,

率小組」（Efficiency Unit）和布萊爾的「社

2015），出乎意外勝選（2015）的卡麥隆政

會排除小組」（ Social Exclusion Unit,

府終於推出處理大量工作貧窮家庭的生活

SEU）。2013 年起這個小組本身也是第一

薪資政策。英國「全國生活薪資」（National

批被移出政府內閣的單位，成為營利的商

Living Wage）新制於 2016 年 4 月 1 日生

業團體（註 25）。這裡，2011 年的「地方

效實施：21 歲以上成人法定最低時薪將自

主義法案」則在新工黨的新地方主義治理

6.7 英鎊（312 元臺幣）調升至 7.2 英鎊（

架構下，放權（不是錢）和有責任的選擇

335 元臺幣），2020 年前再升至 9 英鎊（419

給地方政府、社區和服務組織與企業，而

元臺幣）。報稱這是近代西方社會最大膽的

執政黨得以避開責任的進行大幅度的預算

調薪實驗，將原有最低工資提升到家庭安

刪減。力行實施樽節政策和大力營造社會

居樂業所需的生活薪資水準。對於「大社

企業資本市場「決策環境」的結果，「社會

會」政治願景的不滿，受推力政策制約和

企業」現在成為英國唯一「擺在看得到的

影響的「社會企業」發展能否會有不同（

較佳選擇」（better choice）。歪打正著的，

外在）的決策環境或是「心智空間」（

卡麥隆竟然完成了柴契爾政治願景所預見

Mindspace）（Dolan et. al., 2010）來創新，

的「市場化社會」。現在，無論是營利組織

或者推力政策其實是有限的和短期的？後

或非營利組織，還是要再如何地複雜地切

者，提供我們第一個不用悲觀的理由。其

割和細分（註 26），如同推力理論所說的，

次，對地方主義法案的新自由主義治理（

那應該已經不重要了。

neo-liberal governmentality）策略和其無形、微視權力操縱的批判，並不能排除該法

參、社會企業的戰鬥政治和「社會的」概念解構：問題不在營利和非營利之間？

案仍然留有些許的地方性策略和社區反抗

除了對落實中央放權給個人和社區的

認識和重組，包括甚麼是社會，甚麼是創

地方主義法案實效的質疑（註 27），遭工

新的企業精神，以及協同分享經濟的崛起

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空間（Williams, Goodwin and Cloke, 2014 ）。第三個也是更重要不用悲觀的理由，是我們得更積極地對社會企業概念與理論的

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專題論述

和對個人財產佔有資本主義的抗衡（Rifkin,

《新教倫理與資本主義精神》（1930）所闡

2014）。

述的困境：理性化的弔詭（ Paradox of

讓我們先探究社會企業概念核心的企

Rationalization），只剩下為了賺錢而賺錢

業精神（Entrepreneurship），特別是它與創

的「例行化行為」（Routinization）；或諷刺

新活動（Innovation）的緊密連結，以及構

語常說的「窮得只剩下（熱）錢」。企業精

成的企業本體論（Enterprise Ontology）基

神的現象學分析清楚地顯示冒險進行創新

石。Grassl（2012）為此進行了一具說服力

活動的來源是個人對於終極的關懷和價值

的現象學分析，卻達到一種近韋伯式的召

的創造。企業精神的社會歷史分析則凸顯

喚或天職觀（Calling or Vocation）。他指出

出企業精神必須具有突破慣例行徑的一種

企業精神是關於個體的一些心理特質，敏

生命情懷，韋伯稱 charisma。這不僅可以

捷注意、體認機會或願意冒險，而這些是

揭露出新公共管理和放任自由的家長主義

客觀地創立企業和經營管理不可或缺的主

共享的個人主義生命自我劃定，更暴露出

觀因素，以帶來現實世界一定程度的具體

「用資本主義解決社會問題」的逆向、靜

改變。在企業家主觀特質和預計改變計劃

態邏輯和曖昧地偽善（Diochon and An-

之間的意向性連結動機，這動機大半是為

derson, 2011），以及各種沒有「社會的」

特定目標人口所進行的價值創造而非個人

社會企業概念。

價值利用。也是這意向性的投射，或說關

接下來我們當然要質問「大社會」的

懷，讓社會企業活動必然已是社會的，並

「社會」是甚麼？柴契爾主義的個人主義

瓦解了經濟利益和社會價值間的區隔。社

遺產讓卡麥隆繼續堅持非政府的就算是社

會企業精神因此不會是甚麼亞里斯多德式

會，從而把營利和非營利的各種非政府涉

的刻意追求或神秘發現的潛能實現，或使

入活動都當作是一個大雜燴的生活領域。

經濟資源的效率由低轉高的特殊技能（包

在這裡，「所有的企業其實都是社會企

括精神和技巧）集合（註 28），也不是理

業」，有的只是程度上有所不同。而政府的

性建構的或工具性地辨識出的機會。Grassl

家長主義責任，就是創造一個有利於「社

評論道：「社會企業精神的標誌是對一個原

會」企業活動的決策環境和政策論述，不

因的個人奉獻（personal commitment to a

知不覺地推眾人一把，讓公民進入社會企

cause），但那未必存在於社會企業的經理

業的行為主義「心智空間」。社會企業遵循

人身上」。也就是說，缺乏一個良善的原因

著個人私有財產制的資本主義邏輯運作，

來從事（do a good cause）社會企業，很容

交換價值遠高於使用價值，個人佔有的資

易就會導致賺錢取代了原有的善因，卻成

本不斷侵蝕著公民可以共享的共同資源。

了目標本身。即企圖使用「社會成本的內

交換價值和私人資本的有效經營同時，也

部化」來解釋企業型的社會企業形成，他

誘導公民從他們在公共領域的政治行動，

們的持續終將面臨韋伯（Max Weber）在

撤退和轉移到私人空間內物質消費滿足的

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張世雄

從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

追求，而推向一種為生計享樂汲汲營營的

飾的「大政府」（Bulley and Sokhi-Bulley,

去政治化「勞動化的消費社會」（Arendt,

2014）。這同時也坐實和解密（decoding）

1958）。於是，個人財產占有的資本主義和

了柴契爾主義的遺產和動態的辯證發展。

勞動化的消費社會交互運作，一面向外擠

以「私有化」概念為核心，或在我國政府

壓排除了人類協同分享的生活條件，一面

和學者更精確的模糊化用語「民營化」，就

向內擠壓地空洞化了參與民主的政治德行

是種「威權的民粹主義」（Authoritarian

和公共領域。於是，大社會計畫有效的從

Populism）；而且是從消極的、反動員形

「市場邏輯」來切斷了政治的與社會的世

式，轉向用不被注意的「政策推力」來號

界構成，進而讓經濟學帝國主義下的市場

召、動員的威權民粹主義。（註 29）

經濟不再有障礙地進行國家部門和生活世

如何避開上述三種對「政治的與社會

界的殖民化。「社會的」概念反成為市場擴

的關係」狹隘界定，就成了當前反資本主

張進行過程中，不可或缺的觸發劑

義經濟霸權和嶄新自由主義政治的必要工

（trigger）。這個由政府政策推力所鼓勵

作和努力途徑。這項工作同時必須是理論

（同時也是指導性的正面表列限制）的社

反思的和行動實踐的。雖然這裡我們不可

會企業，「社會的」概念和問題構成了一種

能同時完成這兩項任務，但應該可以提出

由「生命權力」（bio-power）為基礎的治

一個暫時的思考架構和努力方向。在理論

理技術（governmentality）領域（Foucault,

上，政治的和社會（經濟）的兩個領域關

1976）。

係，可以從優位性和威脅性來區隔與類型

顯然，對大社會的概念解構與對「社

化為表 1。在批判理論和實用主義的選項

會的」（the social）概念的 Arendt-Foucault

作為出路，或者是我稱為「實用主義轉向

式批判，與我們先前採現象學和社會歷史

的社會概念」，必須闡述和重建的是政治的

分析的「社會企業精神」看似是相逕違背

與社會的概念之相互構成關係，以及更明

的。問題的源頭或許可以追溯到兩者迥異

確的是，要如何逃出 Foucault 生命權力的

且對立的假設「政治的與社會的概念關

政治牢籠。在實踐行動的社會世界中，我

係」：相對於卡麥隆所高舉「社會的」概念

們可以從二次戰後福利資本主義國家的形

來排除與政治和行動的連結，Arendt 在反

成和瓦解（1945-1979），對照著嶄新自由

極權主義的終極關懷下，卻反向地從「行

主義「對福利作戰的三十年戰爭」

動」和政治邏輯優位，來切斷與「勞動」

（1979-2008）兩個歷史時期來理解和探索

和「社會領域」的相互構成關係（Arendt,

當代資本主義世界的幾種可能的選項和險

1958），或是如 Foucault 對生命權力滲透

象：轉向人道化、文明化的資本主義，一

「社會」構成生命政治（bio-politics）的歷

如當代主流社會企業的主張，或是批判的

史形成和系譜學批判。難怪有學者極力指

要求民主參與的「公民資本主義」（Hay,

出卡麥隆的「大社會」其實是經過加密掩

2015），相對於從第三部門發展起來強調協

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同分享的「社會經濟」（Rifkin, 2014）。

體制，經濟不平等和政治的平等無法獲得

在前述理論分析中，我們可以發現公

穩定的協調秩序，一如戰後（T. H. Marshall

民資本主義試圖以公民地位（citizenship）

式理解的）福利國家的矛盾。相對的，社

的政治優位性，來要求和保證公民的社會

會經濟路線和其相當有限的內部民主治

經濟基本需求同時，如同人道化的資本主

理，則沒有能跳出 Arendt 和 Foucault 所批

義路線一般，並不主張放棄資本主義作為

判的勞動化消費社會和對社會的治安管制

保障公民生活的經濟制度。相對的，社會

（policing the social）。當然，這或可追溯

經濟路線認為在資本主義體制下，另行發

到其十九世紀初發展的社會主義源頭：歐

展出一種協同分享的經濟來去商品化地保

文的合作運動。從世界歷史的認識中，我

障社會弱勢者的生活是可能的，而且在這

們可以知道無論是資本主義或社會主義，

些橫向網絡化的獨立社會合作組織關係，

都是西方現代性的產物，和韋伯到當代批

可以容許社會組織內部一定程度的民主化

判理論家（Honneth, 2005）所憂心的理性

治理發展。這裡，我們可以簡單地說，公

化弔詭，或理性的社會病態（Social Pa-

民資本主義仍將是個矛盾衝突的政治經濟

thology of Reason）。

表1

政治的和社會的領域相互關聯性政治

優位或威脅社會

優位

威脅

優位

批判理論和實用主義

柴契爾主義

威脅

Arendt

Foucault

圖1

文明化資本主義

社會資本主義

金融資本主義全球自由

ＧＤＰ成長導向的民主

自由資本主義

公民資本主義公民經濟社會經濟

戰後世界資本主義的組成和新世紀改變方向中可能選項的路徑

表 2 我們重新安排並摘要出在全球自

徑圖，可以產生如表二對照的當代選項和

由金融資本主義危機之後的選項和險象。

險象闡述。如何在韋伯到當代批判理論的

透過表一的理論框架和圖一的潛在發展路

傳統中，擷取更多來自美國實用主義傳統

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從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

的民主政治資源，重新認識政治的和社會

種社會民主為基礎的公民經濟（ Civic

的概念及其間相互構成與協調的關係形

Economy）（Dagger, 2006）初步基礎。

式，將會是我們向前邁進去挖掘和建構一

表2

在全球自由金融資本主義危機之後的選項和險象政治

優位或威脅社會

優位威脅

優位威脅公民經濟人道化資本主義社會經濟公民資本主義（集權主義的控制經濟）術」或「心智空間」來推動這場生命權力

肆、社會企業的政策和政治：這會是告別柴契爾主義時代的宣言嗎？

的政治。相對於這種對「現在我們都是社會企業了」的樂觀雀躍，自然也有不少憂心忡

從社區工作（包括社區發展和營造）、

忡的研究和實務工作者表達了保留和批

第三部門與公民社會到當前的社會企業，

評。「做了再說」的心態（呂朝賢，2013），

是過去半個世紀來，政府以資本主義驅動

讓強調社會使命的第三部門和居民充權的

經濟成長時，用來處理貧窮、失業和社會

社區工作，都擔心社會企業很容易從為社

排除的紓解手段。隨著資本主義的全面擴

會使命和社區永續而賺錢，轉變成為先賺

張和福利國家的萎縮與治理轉型成為積極

錢了才來實踐這些社會使命。社會企業的

活化（Activating）公民勞動者和國家的社

精神是否會在社會企業的蓬勃發展中，一

會夥伴，柴契爾主義以其不同面貌調整和

如新教倫理所薰陶的資本主義精神，消失

重組，宣稱資本主義的自我修正或稱社會

在資本主義的追求利潤活動中。二十一世

責任已經可以用來解決過去製造的問題：

紀菲律賓「GK（給予照顧）社區發展基金

「用資本主義的手段來解決社會問題」。我

會」擴大規模地透過協助居民互助合作重

國也由行政院於 2014 年宣布啟動加入這

建社區住宅和紓緩貧窮的成功發展和帶來

一新治理策略。面對社會企業倡導者提出

改變案例（Gawad Kalinga），成為社會企

的優惠法制化和投資資源支持的政策要求

業、第三部門和社區發展競相引以為例。

（楊錦青，2014），政府暫時以「不立法、

在那裡，社區工作者或第三部門以「第三

先行政」回應了。在這政策先行的步履中，

方」的熱情啟動改革，為使命而創新運用

從「反社會」到「社會化」柴契爾主義的

「合作和互助行動」的社會企業精神，而

全球金融資本主義政治將得到進一步的鞏

居民以「自有勞力和能力」來交換重建的

固，而且是以「社會的」之名的「治理技

住宅，突破了住宅市場買賣與金融市場借

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貸的資本主義邏輯。對照連續引發 2008

敘述，提醒所有以「社會的」之名的社會

年次貸危機和金融海嘯，進而造成 1929

經濟政策改革策略：別忘了初衷。

年以來最嚴重的世界經濟衰退，該如何記

（本文作者為國立中正大學社會福利學系

取百年歷史的教訓，是當前推廣社會企業

教授）

的最佳教材之一。

關鍵詞：社區發展、第三部門、社會企業、地方治理、柴契爾主義

本文對社會企業政策現有的特定發展方向和柴契爾主義政治遺緒的宏觀和理論

註

釋

註 1：如與臺灣社區研究與社區工作學會合辦的「靜宜大學 2014 年社會企業論壇--社會企業：從社區到社會」。註 2：2014 年在媒體和新工黨影子內閣部長提出調查案中，英國財政部審計辦公室提出報告，顯示執政內閣也不可避免地挪用制度上獨立 Big Lottery Fund，卻為執政團隊 Big Society Network 和其血親組織 Society Network Foundation 自肥的「社會投資」。註 3：王秉鈞（2014）在〈社會企業的發展－應受重視，但不可濫用〉評論中表達憂慮：「在社會中社企的組成與運作有如一道光譜，上面有許多不同型式的組織。他們都想要進入這樣的領域，以社企的身份運作。他們究是是為社會公益呢？還是為財政部的三挺（包括財政部提供公有地以合理租金作社企創業場所；旗下公股行庫提供融資；及未來修法讓社企保留三分之一盈餘，不需加徵 10%保留盈餘營所稅）呢？還有不少個人財產已轉成基金會的富豪們，以後不必繳納個人所得稅，今後連企業也可利用社企的名義不用繳營業所得稅，但是吃喝拉撒睡都在基金會，又如可監督與限制呢？」註 4：2010 年勝選後，將新工黨努力籌畫多年和設計的 SWIB，移為己用並改名為 Big Society Bank (BSB)。2012 年更名為 Big Society Capital。和 2011 年開始移轉靜止帳戶經費成立 Big Lottery Fund，都成大社會投資基金的財源。註 5：張金鶚（1984）。〈英國住宅發展及政策〉。《住宅學報》。2：135-163。註 6：高希均（1987）〈和平的革命－全球性民營化的趨勢〉。《遠見雜誌》1987 年 4 月號第 010 期。註 7：後兩者並不相同。公益公司是由政府法律認可的登記公司，後者 B Corporation（簡稱 B Corp）的認證，是由一個 B Lab 組織所創設的認證系統，對潛在 B Corp 以嚴苛的財務與社會標準審核的非營利組織。

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註 8：關於新公共管理和我國「政府改造運動」帶來大量約聘僱員工和派遣人力業興起的非典化勞動市場惡果，參考張世雄等（2016）。註 9：無論巧合與否，我國和英國都是在 1968 年開始了官方政策性推動的社區發展（張世雄，2007）。註 10：經濟日報，2014 年 6 月 2 日。或見社企流的〔社企午餐店〕臉書轉載。註 11：研究指出非營利和第三部門擴張過程中，「臺灣社會團體數由 1996 年的 11,788 個增加至 31,994 個，成長幅度達 171%。然而大多數組織主要成立目的為凝聚弱勢族群力量，雖有熱誠但管理經驗不足或缺乏資源，生存困難，需依賴外界捐贈、政府補助推動服務。但多數組織時常面臨經費來源短缺，無法單就政府補助與私人捐款維持。」（楊君琦、郭欣怡，2011）註 12：有一說：青年創業的「天使基金」裡面沒有天使，只有基金；雖然真正需要的是天使，而不是基金。關於天使和基金的應有關係，參看經理人網站溫肇東專欄。註 13：網路媒體，工商即時的標題報導「社會企業公司啟動，導入百億元活水」。註 14：南韓相關立法依序有 2007 年「社會企業推廣法」和 2012 年「合作社法」。註 15： 2010-2015 間的第一次執政是與自民黨組成聯合執政。在 2015 年出乎意料的勝選後，保守黨囊括新工黨和自民黨的不少席次，取得組閣執政權。註 16：前者是反國家干預的新右派經濟學者，特別是強調在交易「時間」中，資訊不確定情況下的市場效率提升，更甚於 Hayek 僅消極地指出政府無法完整蒐集到散佈在市場中的個別資訊（Gray, 1993）；後者是主張個人主義式貧窮論點社會學家的代表，強調個人貧窮是因為國家慷慨給付所造成。註 17： Osborne and Gaebler （1992）里程碑式的著作《政府再造》，副標題強調用企業家精神來轉變公部門。部分受美國社群主義和社會資本論影響的學者，會引用 Denhardt and Denhardt（2000）的新公共服務理論（New Public Service）進行抗衡。註 18： John Mayor 先擔任出售英國國有鐵道和關閉國有礦坑重責的執行私有化財長， 1990-1997 年間取代下臺的柴契爾，成為英國保守黨首相。註 19： NCD 是為期十年(1998/99~2010/11)的社區發展計畫，處理就業、犯罪、教育、健康和居住環境等社會排除的面向。一如績效管理所要求的，2010 年出版了系列的評估報告。註 20：行政院功能業務與組織調整－维基百科。註 21：「福利社區化」是「社區發展」在文建會「社區營造」政策性崛起（1994 年）後的策略性回應。在香港社工團體實施英國「社區照顧」的影響下，於 1995 年「全國社區發展會議」中提出，而內政部於 1996 年具體制定「推動社會福利社社區發展季刊

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區化實施要點」：目的在透過家庭與社區力量，結合社區內外資源，建立社區福利服務網絡。1998 年起，中央政府分別透過政策及重點計畫方式，引導福利社區化的發展，福利社區化是重點獎助項目，也是評鑑重點項目（賴兩陽，2004 ；吳明儒，2004；卓春英、姚昱伶，2013）。註 22： Jenkin（2006）《柴契爾和兒子們：三幕劇式的革命》原來指涉的，並不包括卡麥隆的大社會改革。但在這裡，我們認為作者的副標題是歪打正著的指出柴契爾主義的歷史完成式所要經歷的階段：柴契爾和繼任者梅傑的保守黨，透過布萊爾和布朗新工黨的轉折，而在卡麥隆完成了資本主義的整體性（totality）：即從個體化來整體化社會(totalising via individualising)。註 23：緊隨著 Cass Sunstein 在 2015 年 12 月四場演講的訪臺旋風，《天下雜誌》（2016 ）也力推「推力型政府」。〈「推力型政府」推人民走對路〉政治社會－天下雜誌第 589 期。註 24：正式名稱為行為洞察小組（Behavioural Insights Team）。該小組的主任是以《社會資本》一書備受矚目的心理學家，David Helpner。註 25： http://www.bbc.com/news/uk-22362727. 註 26： Alter, K. (2007). Social Enterprise Typology. 註 27： Two years on, what has the Localism Act achieved? 2 Nov. 2013, The Guardian. Izzy Koksal (2014) 7 Ways the Localism Act is Shafting the Homeless and Precariously-Housed. 註 28：「企業家精神」這一概念由法國經濟學家理查．坎蒂隆（Richard Cantillon）在 18 世紀 30 年代首次提出： “Entrepreneurship is the process of bearing the risk of buying at certain prices and selling at uncertain prices.” Schumpter（1934）進一步將冒險的精神與尋求改變（所以具破壞性）的創新活動連結。註 29： Stuart Hall 批評柴契爾主義時所創造的術語。但這裡提出的論題「切斷政治的和社會的關係」，就如同 Bob Jessop 所強調的，只是透過消極式的革命，而不是真正的社會動員和能力。

參考文獻王秉鈞（2014）。〈社會企業的發展－應受重視，但不可濫用〉。草根影響力新視野。王綉蘭（2008）。〈社會福利方案委託－政府採購之檢討與改進〉。《社會福利專題研習教材》，14：94-109。江大樹（2003）。〈臺灣政黨輪替後的政府再造工程〉。《東吳政治學報》，16：27-48。社區發展季刊

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從「社區發展」到「社會企業」？關於社會企業的政策議程和政治想像

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專題論述

社區福利服務中的社會創新-以社區照顧關懷據點為例鄭夙芬．鄭期緯．紀孟君．林思汝

其他領域之中，其內涵也不斷被界定，例

壹、前言

如 Rogers（1995）認為創新是一種被個人

身處當前科技日新月異，資訊量龐大

或團體採納，視為新穎的觀念、時間或事

且傳遞快速的年代，創新（innovation）已

物，並基此提出創新的四個階段，包含：

經在人類的生活領域佔據重要的角色，已

知識階段，接觸新技術新事物，但知之甚

逝的科技創新領航者 Steve Jobs 就曾說過

少；說服階段，考量自身需求是否需採納；

「創新是決定成為領導者或是跟隨者的關

決策階段，觀察是否適合自己的情況；以

鍵」，無疑地為創新的重要性做了很好的註

及證實階段：決定要在大範圍內實施。那創新又是如何被激發產生呢？

腳。從字面上來看創新一詞，教育部國語

Hargadon 及 Sutton（2001）一提出創新的

辭典（民 105）：「創的意思有開始、開啟、

四種方法，從廣泛多樣化獲得好創意、藉

製造之意」，「新的意思則是泛指一切新的

由討論使用過程保持創意的活力、為舊點

人、事、物、知識等」，「創新則是指創造，

子發想新方法、以及將概念轉化能實際服

推陳出新」。由此可見創新的中文意涵具備

務/產品/過程或商業模式。Davila（2005）

有造始修舊之意。而創新之英文字

則認為創新可以有三種方式：漸進式，指

Innovation，則是在 Marx 論述資本主義發

在缺乏重大改變和鉅額投資的情況下，最

展進程時首被提出，後續亦被大量運用在

大限度來對現有產品和服務進行改變；突

經濟領域中，諸如 Schumpeter（1934）在

破性，意味可對企業的商業模式和技術產

其經濟發展理論論述中，清楚界定所謂的

生重大影響，以全新的方法做全新的產品

創新是建立新的生產函數，亦可是生產要

和服務；與半突破性，其可能只是商業模

素的重新組合。

式或技術模式，在單一情境中出現重大突破。

近年來，創新一詞不僅開始被運用到社區發展季刊

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鄭夙芬．鄭期緯．紀孟君．林思汝

社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

從上述對創新源起和內涵回顧中可以

社會所面臨的挑戰，諸如人口老年化、家

了解，創新此概念濫觴於經濟領域，隨著

庭型態的轉變、生活方式的轉換、移民潮

此概念運用在不同專業領域中，其定義和

等，藉以提出不同以往的因應之道，進而

內涵也伴隨運用領域的不同而出現調整。

增進社會服務品質與更能滿足服務使用者

如在社會福利、社會服務領域中，大多使

的需求（Jaeger, 2013）。

用社會創新（social innovation）一詞，而

無論是創新或社會創新一詞，在我國

非單以創新稱之。在初期，社會創新是指

並不陌生，在政府諸多政策規劃或內涵，

對社區內社會組織之小規模變革，以幫助

各專業領域的發展趨勢，各式人群服務的

其解決遭遇之問題（Mumford, 2002），因

設計與實施上，都可以發現創新或社會創

此當社會創新一詞被引進我國時，也是運

新的蹤跡，但，社會創新的內涵與究竟如

用在非營利組織的危機處理之中，如江明

何落實在社區福利服務之中，卻較缺乏足

修與鄭勝分（民 94）所定義，在臺灣所指

夠的論述，本文嘗試從歐盟對社會創新的

的社會創新是指因應非營利組織所面臨的

界定與運用之觀點，透過我國社區照顧關

品質危機。

懷據點中的創新現況之對照，試圖從中找出可借鏡運用在我國社區福利服務之建

時到今日，社會創新已不再僅限於運

議，以供未來在發展社會創新之參考。

用在非營利組織之中，而被援用來檢視和設計社會政策與社會福利服務輸送系統，以對整體社會結構、自然環境或經濟狀況

貳、社會創新的意涵

的轉變有所回應，進而增進社會福利服務的服務品質。例如，歐盟在 2012 年提出「創

在討論社會創新的意涵時，往往都會

新社會服務平臺計畫（Innovation social

跟創新（innovation）與社會企業（social

services platform project）」廣泛的對歐盟中

enterprise）多所交錯，然，這三者之間還

各式有關健康、教育與福利的創新社會服

是存有差異之處。首先，在提及創新或運

務現況與發展建議進行調查，即是屬於運

用創新在社會服務時，其核心關鍵在於科

用社會創新以重新檢視和設計社會福利服

技的變革，並能將其運用在社會服務之

務體系與內涵的範例。

中，進而對社會服務的提供過程或服務內

因此，在 Social Services Europe（2012）

涵帶來轉變（Gallouj & Savon, 2009）。其

報告書中就強調，在社會服務系統中社會

次，社會企業根基於社會經濟取向，透過

創新可被視服務調整的過程，其不僅可以

結合傳統商業企業家精神，著重使用者的

用於協助回應社會需求及標示出新的社會

共同參與，進而創造群體的共同利益（註

挑戰，更能協助提供更好社會服務和增進

1）；社會創新則是一個更為廣泛的概念，

服務成效。透過社會創新的運用，政府部

其結合創新與社會兩個字，由此可見社會

門、營利或非營利組織，都能對當前人類

創新不僅看重在社會經濟組織或第三部門

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專題論述

中的創新趨勢，亦強調在社會服務中的創

過對當前各式迫切的社會需求提出新的因

新變革（Djella & Gallouj, 2009）。

應之道，以提升人群的福祉，新的因應之

既然社會創新包含更多元意涵的概

道應當對各式社會互動層面都能帶來影

念，更強調社會面向的進入途徑，因此如

響，諸如從新的兒童照顧模式到網路社

何對社會創新有清楚的界定，就顯得格外

群，從對在地醫療資源的建構到人們交通

重要。社會創新可以是來自於人們對於如

習慣的改變，都是社會創新可以運用之處。

何與他人有更好互動或共同活動的新想

由此可見，社會創新的價值在於帶來

法，並期許能藉由此來滿足一個或多個的

新的思考與新的問題解決之道，並對社會

目標（Mumford, 2002）。OECD（2005）將

帶來新的且具有共識的社會價值，而非僅

社會創新定義對社會問題的新穎解決之

在個人或組織層次對問題做出因應，例

道，以能提升個人或社會的生活品質。

如：公平交易（fair trade）就是一個很好

Murray, Caulier-Grice 及 Mulgan（2010）提

的社會創新範例，在公平交易的社會運動

出社會創新是一種新的思維、新的產品、

中，透過對生產者、消費者與供應商之間

新的服務或新的模式，以能在回應社會需

的全面性教育與變革，共同創造出對商品

求上更快速、有效與花費更低，並能同時

生產成本與販賣價格的新界線，也提升生

創造出新的社會關係與社會聯盟網絡。

產者的收入及生活品質，更增進了環境的

美國史丹福大學的社會創新中心將社

永續能力。綜合上述，可知隨著科技發展、

會創新定義為一種對社會問題的新穎解決

人口結構的轉變、產業結構的變化以及其

之道，與原有的解決方法相比，可更有效

他諸多社會變遷的影響下，不同的社會需

率、效果及永續性，而且能對人群或社會

求與社會問題也開始一一浮現，同時這些

創造出更多的價值，而非僅對個人帶來助

新的需求與問題，往往是多層面或跨領域

益（Center of Social Innovation, 2016）。

的，因此，社會創新嘗試在這之中提供一

Mulgan、Tucke、Ali 及 Sanders（2006）則

個較為立體與多面向的思考路徑，進而協

認為社會創新不是對既有問題解決方法進

助回應新的社會需求與問題。

行改善，而是嘗試實踐新的想法，透過積極的創新活動和服務，除可滿足社會需

參、社會創新在社區福利服務的運用

求，更可藉由具有社會服務目的的組織進行推廣，讓創新活動和服務可以有更廣泛的被推廣和發展。

因社會創新嘗試從全面性的角度以對

歐盟近年大力推動的社會創新相關政

社會問題提出解決之道，在運用社會創新

策與計畫中，更是對社會創新有非常具體

時，往往也需要多層面的合作，諸如政府、

的定義，如在 BEPA-EU（2011, p.7）一文

立法人員、非營利組織、社區民眾與相關

中，就清楚提出，所謂的社會創新旨在透

利益團體或人員等，藉由共同參與，不僅

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鄭夙芬．鄭期緯．紀孟君．林思汝

社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

有助於彼此之間的意見與價值的交流，有

一種機會，透過跨層面的檢視與服務設

助合作關係的建立與角色的轉換，更是協

計，重新對服務內容進行調整，就有機會

助整合各式資源的重要管道。

創造雙贏的結果（ BEPA-EU, 2011, p37-38）。

值得注意的是，在運用社會創新時，除了要考量當下的社會環境、經濟、政治

最後，系統性轉變取向的社會創新則

與在地文化等背景脈絡外，對於社會問題

聚焦在客觀環境上，若社會創新期許能達

的全面性了解與評估也格外重要，就如同

成永續性的改變，那組織面的改變或是機

Hazel 及 Onaga（2003）所言，在執行社會

構與利益關係人之間的關係轉變，就是很

創新時，對所有參與者的特性、組織的特

重要的指標。因此，如何透過充權、學習

性以及其中的社區或環境之可能互動與影

性組織或社會網絡的建構，才能確實的讓

響，都需要被關注，因其都可能影響到社

參與到社會創新中的個人、團體、組織或

會創新的成功與否。

政府投入在社會創新之中，進而讓社會創

對於社會創新的運用 BEPA-EU（2011,

新的成果能真實的提升所有參與者或社會的生活品質（BEPA-EU, 2011, p38-39）。

p36-40）建議要考量至少三種取向的社會層面，分別是社會需求（social demand）、

在社會創新於社會福利服務的具體運

社會性挑戰（societal challenge）與系統性

用上，歐盟起步甚早，其在 2006 就已擬定

轉變（systemic changes），其中社會需求是

歐盟創新政策，以確保社會部門能確實投

從較傳統的視野，也就是經濟或商業的角

入在創新變革中，以促進或發掘業已開始

度去界定個人、團體或社群的需求，一般

發生的創新活動。到 2010 年，歐盟更配合

而言，在經濟市場中較為弱勢或遭受失業

2020 歐洲旗艦策略計劃，提出創新聯盟

危機的群體，都可透過藉由這樣取向的被

（Innovation Union）政策，以期歐盟能在

發掘，因此如何透過新的因應之道，以回

回應社會性挑戰議題（例如：高齡化、氣

應那些尚未被滿足的社會、健康、照顧與

候變遷、社會安全等等）上保有世界領先

教育服務或地方發展需求，就是社會需求

地位。同時，歐盟也開始執行多項計畫以落

取向的社會創新關注之處。其次，社會性挑戰取向的社會創新著

實社會創新，例如：歐洲區域發展基金就

重於因應經濟與社會層面間模糊地帶的問

投入在促進區域融合。該計畫旨在降低區

題，以及讓成果具備永續發展性與整體福

域間發展的失衡，期透過增進各個區域自

祉（wellbeing）的提升。因為當前社會很

身的優勢與吸引力（例如：便利性、環境

多新興的社會問題都非單一層面，例如人

等等），而非單純從經濟面向切入，具體的

口高齡化、移民、氣候變遷等等，所以，

策略則包含落實區域內的公共基礎設施、

該取向的社會創新認為社會層面的考量不

線上文化與旅遊系統，以及區域經濟再生

應該是經濟層面的限制或負擔，而應該是

協助計畫（小型的、區域性的新式商業活

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專題論述

分析，其認為社會創新是對新的趨力與挑

動）。

戰的回應，趨力可能來自於人口特徵（學）

因此，歐盟歸納其實施社會創新的經驗，提出執行社會創新的六大階段

的變化、社會變遷、或是科技的變革，而

（BEPA-EU, 2011, p53-54），其分別是階段

挑戰則是包含了新的需求和增長的成本，

一，議題發想與問題診斷；階段二，對界

所以對這些趨勢和挑戰可能有的回應，即

定好的問題規劃新的因應之道；階段三，

是新的服務內涵、新的服務內涵輸送、新

初步運用新的因應之道，並從參與者及專

形式的管理、新形式的資源配置、與新形

家獲取回饋；階段四，根據回饋對因應之

式的評估。Hawker 及 Frankland 提出的社

道進行修正，並建構足以永續運作的財務

會創新架構圖如下圖 1。從該架構圖中可

與政策支持；階段五，社會創新成果的推

見，創新根基於對環境或需求的轉變，創

展，以期能將新的因應之道及結果運用在

新也並非僅限定在對新問題提出因應之

其他團體、社群、地區或國家；階段六，

道，對於既有的服務進行變化也可以被視

依據成果，在社會中嘗試建構新的思維與

為一種創新，更重要的是，透過創新最終

行為模式。

還是要能對服務品質的提升與永續服務可

Hawker 及 Frankland（2012）對歐盟

能性的增進有所助益，這樣才是能確實幫助社會福利服務進步與提升。

在社會福利服務上的社會創新變革，提出

  

趨力人口特徵(學)的變化社會變遷科技的變革

 

  

 

挑戰新的需求成本上升

圖1

回應新的服務內涵新的服務內涵輸送新型式的管理新型式的資源配置新型式的評估

  

新穎用新觀點回應舊需求用新服務回應舊需求用新服務回應新需求

創新的品質保證  內容適切  改進品質  永續

社會創新在福利服務中的應用架構

資料來源：Hawker & Frankland, 2012, p.9.

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社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

在社會創新與社區福利服務的連結

2007）。由此可見，要實行社會創新在我國

上，Hubert（2010）指出社會創新可以是

社區福利服務中，從政府、非營利組織、

一種透過以社區自身的想法、資源和對問

商業市場、專業者、社區組織到社區福利

題的因應之道為基礎，提出可行的工作策

服務的使用者的共同合作與努力，方能真

略，而非單純從他處複製問題解決方法。

正落實社會創新，進而提升整體社會與服

而如何讓社區參與到社區福利服務的社會

務使用者的福祉。

創新運用之中，則有諸多不同的路徑，例如：OECD（2011）就強調在社會創新中

肆、社會創新在我國社區福利服務中運用的可能性

強化社區經濟自主能量及落實社區發展是很重要的工作策略。不過，值得注意的是社會創新並非無

在臺灣，創新也被廣泛運用在諸多領

所不能，在運用上還是有其限制，從上述

域，其中，起源自 2005 年的福利社區化服

對社會創新的探討可知，希冀透過新的想

務「社區照顧關懷據點」，也被期待有創新

法與因應之道對社會問題進行有效與確實

變革的出現。衛生福利部社會及家庭署（民

的回應，以期成果能具有永續性，這都是

104）於年初的行政院會報明確宣示，在我

社會創新很重要的工作標的。因此，達成

國整體連續性高齡照顧服務體系中，主要

系統性的轉變是很重要的執行策略，但，

以社區照顧關懷據點提供初級預防照顧，

如何能達成具備如此深遠且廣泛影響的成

協助健康長者與亞健康間的長者。此外，

果，往往都是艱辛。如同 Westley（2008）

未來社區照顧關懷據點的主要政策推動方

所言，若在運用社會創新之時，無法讓制

針包含三大主軸，分別是開發創新服務，

度或原有的社會主流想法產生長久且穩固

活化據點能量；擴大服務能量，銜接長期

的改變，那社會創新也就很難發生。

照顧；以及建立服務形象，邁向永續發展。

再者，政府對新穎的創新想法或因應

筆者於 2015 年期間，拜訪全國 22 個

之道是否支持，也是影響社會創新是否發

縣市政府主責社區照顧關懷據點業務之承

生的關鍵因素，如 Mulgan（2006）指出非

辦人員、直屬業務主管及據點輔導員等，

營利組織往往會接受政府的補助，並協助

並與 8 個接受地方政府委託執行社區照顧

政府提供很多類型的社會福利服務，可是

關懷據點輔導之輔導團隊成員進行面對面

當非營利組織提出某些不錯的創新性想法

訪談，以瞭解當前社區照顧關懷據點是如

時，卻並不容易被政府所採用。此外，其

何結合社會創新以進行服務變革。同時，

是否具備有成熟與穩定的市場機制，適切

援用 Hawker 及 Frankland（2012）所提出

的社會創新發展協助組織，以及執行社會

的社會福利服務的創新架構中回應向度和

創新時缺乏紮實的理論與實踐策略，也會

其指標，形成社區福利服務中社會創新評

影響到社會創新的成功與否（Mulgan, et al.,

估指標（如表 1），並進一步運用該評估指

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專題論述

標，分析各縣市社區照顧關懷據點在社會

表1

創新方面執行之現況。

社區福利服務之社會創新評估指標及內容指

標

內

因著長輩的個別化需求，據點在原有的活動中加入新的元素，或

新的服務內涵

者，是設計從前沒有過的內容。與其他資源單位合作，使用新的提供服務管道，共同協助或改進

新的服務輸送

原有的提供服務。在訂定管理規則時納入長輩的意見；將服務流程標準化，藉以改

新形式的管理

善既有服務的缺點，以更有效的掌控目的、進度與成果。

新形式的資源配置新形式的評估

容

對既有的資源數量與來源進行提昇；視成本調整使用者付費額度；增加據點自籌經費的能力；尋求更多非公部門資源的協助。對既有的評估方式進行改進，或者重新界定服務的目標/什麼是對長輩好的服務，從長輩的觀點來擬定據點服務成功的指標。

整體而言，受訪者在回應該縣市的創

如：在地美食製作班或客家歌謠學習等），

新評估方面，其所認為所符合的創新指標

都是較為常見的服務內涵創新。在服務內

依序為新形式的資源配置（29 次）、新的

涵輸送方面，則以結合科技為主要創新內

服務內涵（24 次）、新的服務內涵輸送（18

容，例如：建構 e 化遠距照顧平臺，或使

次）、新形式的管理（10 次）、新形式的評

用者與服務使用資料線上化等。在新形式

估（9 次）。其中，在資源配置的創新上，

的管理方面，則以經費的多元補助管道為

據點對於資源的創新配置包含內部資源的

主要創新內容。最後，在新形式的評估方

重新彙整，例如：發掘內部志工的能力使

面，以建構標準化或線上服務內容紀錄表

其可以擔任據點活動講師；也有公部門資

格較為常見。

源的整合，例如：結合長照中心志工人或

綜合上述發現，可見因現今資訊分享

閒置公部門空間的運用等；或者連結相關

快速、科技進步快及變化多的狀況下，相

外在資源，例如：廟宇協助共餐的食材、

對在據點發展中，需要不斷面對社會快速

連結學校志工或實習機會等。

變遷所帶來的壓力與挑戰，因此，創新變

新的服務內涵方面，則是以連結日托

成很重要的因應途徑，然而，對於據點而

服務或連結其他公部門社會福利服務補

言，創新的意涵到底是甚麼？在本次研究

助，以提供多元服務；連結個人技能的學

中，不同受訪者也都從自己可以理解的角

習（例如：繪畫、攝影等）與行銷（繪本

度，對創新做出界定，包括來自於評鑑中

或攝影集），與在地特色或文化的結合（例

對「創新」規定的想望，有些也源自大家

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社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

自由發揮的想像。在本次研究中歸納所有

個社區、這個據點，我就想到你們家

受訪者對創新內涵的界定，區分兩大特

有客家歌仔戲這樣子…。(受訪者 S1)

徵，分別是「不一樣，就是要不一樣」及

因此，也有受訪者提醒，因為創新是需要循序漸進逐步醞釀，很難全面要每個

「以據點特點為基礎的持續堆疊」。

據點短期內都有創新的發生。

所謂的「不一樣，就是要不一樣」，可以來自於跟自己過往服務內涵的比較，或

應該說整體要讓他全面創新的話，還

是跟其他據點所提供服務內涵之間的差

真的……就像剛剛那個 XX 好了，它

異，無論是跟自己或跟其他據點有不同之

的特性是這樣子－它就是老年人口非

處，就是一種創新。如同，某位受訪者所

常的多，…既然都是很年長的老人

言，創新就是跟自己或其他據點相比，要

家，那在去幫他想一些他們願意活動

不斷的推陳出新。

的，像是學唱、學刀刻，他們那時候

在我們的評鑑指標，有一項創新的加

就是慢慢這樣子，再幫他們引導就是

分，我們給據點的想像是，他們可以

有點像引進資源配置讓他們去使用，

跟別人不一樣，或是對他們自己來說

然後再去成為他們一個特色，其實有

不一樣，就是以往沒做過，他們自己

一點就是也要看就是跟地方他們，整

的創新，這兩種定義都有，看他們覺

個這樣觀察會比較就是個別的，如果

得他們如何去走出自己的一種路。(受

真的要說一個全面性的創新，真的好

訪者 C1)

像比較難耶。(受訪者 D1)

對據點而言，創新的另一個重要特徵

在訪問中，受訪者也具體分享在當前

則是「以據點特點為基礎的持續堆疊」，這

據點的創新成果，這些成果所展現出來的

樣的創新才是真正能紮根在據點之中，而

特色，可以被歸結成「資源配置的結合」、

非天外飛來一個想法就讓據點去單純的模

「以長者的需求為主題」、「跨對象的服務

仿和移植，如同某受訪者所言，透過配套

結合」及「服務與宣傳工具的再升級」等

的活動設計可以讓據點逐年慢慢累積成

四大類。

果，最終就有機會彙整成獨特的在地特色。

創新可被運用來協助據點進行「資源

去年他發展了一個歌仔戲劇團，然後

配置的結合」，包括場地、活動時間、志工、

他們就…長輩就有興趣參與這樣的表

物資以及組織結盟等，都是可以發揮的特

演，他們甚至也邀好像有臺視去訪問

色，一方面用來解決據點的侷限性，一方

這樣子，然後後來呢…然後他們今年

面，也讓據點發展的可能性有加成的效

又加入一個客家語的學習班一個元素

果。而利用餐車回應據點在供餐上的場地

近來，那我就說，那可不可以歌仔戲

限制，就是一個很好的範例。

用客家話來演出，我說那就是你們的

我覺得社區很有趣是他們是可以很能

創新，然後我意思是說就是我想到這

發揮創意，像都市型要做餐飲是非常

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

困難的事情，因為沒有場地，然後你

區生活中的年齡層或組織都有可能與據點

在社區裡面說油煙人家又會抗議，像

相結合，其中以兒童為最常互動的對象，

我們有一個很有名的 XX（據點名），

代間的融合便是最佳例證，就如某個據點

很出名是因為他們餐飲是用餐車，就

長輩到鄰近幼稚園擔任說故事大使的例

是路邊攤的那個攤販車，直接在上面

子。

炒油飯，他就是因為這個出名。（受訪

他之前有辦那個，長者讀書會，他們

者 B1）

自己辦得喔。他們之前兩年前，就有

其次，協助服務內容落實「以長者的

講說他們很喜歡去講故事，我們還是

需求為主題」，也是創新可以協助達成之

要去連結，就是可以跟幼稚園，他們

處，長者是據點參與的主體，但往往因應

一個月派一個阿公或阿嬤，去跟小朋

政策標準的規定或據點條件限制，以致於

友講故事說古。(受訪者 Q1)

長輩常是配合參與，較無法凸顯其主體，

最後，還可透過創新達成「服務與宣

創新往往就發生在回到長輩的需求身上，

傳工具的再升級」。對於據點而言，創新除

瞭解其需要成就感、回饋感以及體驗到活

了是對資源配置、長者、社區其他對象的

動的好玩與有用時，似乎也看到創新可以

關注之外，服務或宣傳工具的推陳出新，

發展的空間。某受訪者，就提到據點的活

對內，不僅提高工作效率，對外，更可以

動設計應回歸到長輩的需求來思考活動，

增加據點的知名度與亮點。例如在某據點

著重「玩」、「活潑」的元素。

使用的訪視資料雲端資料庫。

我不知道這要怎麼形容，就是沒想到

像他今天去關懷，他直接就用他的平

長輩很喜歡，益智遊戲嘛類似這樣

板勾，就上傳了，所以他們在評鑑的

子，就是他每個社區，他自己布置每

時候，老師是覺得他們蠻利害的，因

一個牆壁都會有一個益智遊戲，然後

為他們評鑑的時候，到雲端把這些東

長輩去的時候就可以玩，我跟你講，

西紙本的印出來，然後就蓋章核章這

剛成立才有幾個小區塊的公布欄裡面

樣，就有點像是我們社工在做個案的

寫，現在是整面牆一格一格貼滿，已

感覺這樣。(受訪者 O1)

經不夠他使用了，超級好笑，我覺得

從上述無論是從量化數據呈現當前各

很有趣….他把他社區裡面的那個牆

縣市據點對創新的運用方向，或從質性訪

壁就把他這樣布置起來，…就動動腦

談結果中得見的據點對創新的界定與可達

這樣這叫甚麼益智遊戲嗎?對啊，就蠻

成的作用，可以發現，當前據點在創新服

有趣的。(受訪者 S1)

務的投入，已超出在評鑑指標中的說明「結

「跨對象的服務結合」則是第三種創

合地方特色或需求之創意活動，如據點之

新的成果。據點雖以長者為主要服務對

特色創意目標、舉辦家庭式參與活動、外

象，但其身在社區的特性，吸納各種在社

展服務、公共服務、辦理跨世代融合活動、

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鄭夙芬．鄭期緯．紀孟君．林思汝

社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

自製健康促進器材、辦理多元化老人照顧

不過，對於社區照顧關懷據點，此類

服務活動，如長者生命回顧團體或音樂方

以提供社會福利服務為主者，上述以生產

案等」，而是更努力的去連結服務使用者的

製造業為根基發展出來的創新意涵，似乎

需求、積累據點的服務成果與提升服務品

是較無法適用。Richard Normann（1984）

質。

從服務管理觀點出發，對創新的提出新的

然，對照歐盟在社會福利服務中對創

界定，其認為創新包含四種形式：社會創

新的運用，創新可以從新的服務內涵、新

新、技術創新、網路效果及複製創新。

形式的輸送管道、新的管理方式、新形式

Hawker 及 Frankland（2012）延伸社會創

的資源配置、與新的評估途徑等面向，對

新到社會福利服務中，界定社會創新是一

新的趨勢與挑戰進行回應，我國據點目前

種提升服務品質的過程，藉由標示服務使

多聚焦資源配置與服務內涵兩個面向，在

用者的需求及回應外在環境的變遷，強化

其他面向上確實還存有成長的空間。

與服務使用者的連結，並在有限的資源下提供更適切的新穎服務。從上述觀點思考，筆者認為對社區照

伍、舊瓶新酒亦或新瓶新酒，社會創新之於社區照顧關懷據點是什麼？

顧關懷據點而言，創新意味者據點應藉由

對於一般大眾或是各類專業領域而

者的特點中，發覺並設計出與過往不同的

標示服務使用者的需求和強化與其的連結，也就是據點是否能從自身和服務使用

言，創新絕對不是一個陌生的名詞，因為，

服務內容或輸送方式。

創新在日常生活、媒體廣告或專業工作中

其實這樣的創新，實際上也正發生在

都有很多機會被提及或運用。可是，那對

據點的當前運作和服務提供之中，如同筆

於社區照顧關懷據點而言，創新究竟是

者所發現，據點在服務設計上會嘗試以使

何？

用者的需求為主體，也會盡可能拓展與資

傳統上，當提及創新之時，首先會被

源間連結的可能性；另一方面，創新的來

聯想到的是新產品、新的生產流程或是技

源很大一部分是來自於以據點為主體的自

術提升。這樣的聯想多因製造業的競爭特

發性思考。這樣的創新就如同 Social Ser-

性，故其需要透過創新提升其競爭力

vices Europe（2012）所言，社區中的社會

（ Burgelman, Maidique, & Wheelwright,

服務組織是社會創新的核心一環，因這類

1996）。因此，創新最原始的意涵多為回應

的組織與服務使用者有非常獨特的關係，

市場競爭特性，如 Schumpter（1934）所言

也對服務使用者有長期的承諾，再者，其

創新包含對新事物或事物新品質的導入、

可以幫助服務使用者進入到創新的流程，

新製造方法的導入、新市場的開發、新原

以協助服務使用者能一同界定出自身的需

物料的取得及新的組織運作方式。

求。

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專題論述

值得注意的是，雖然在本次訪談中，

不過，考量到當前社區照顧關懷據

有受訪者認為創新就是要「求變求新，不

點，大多由社區發展協會承辦，且多缺乏

斷的推陳出新」，然而每個社會服務組織、

全職專業工作者的狀況下，據點並無適合

社區或不同類型的服務使用者，都有其獨

的人力資源，那要如何在創新這一部分有

特需求，其所處的人口特徵變遷或需要注

更好的操作？筆者認為來自於政府部門和

意的重要社會變遷狀況，可能各有差異，

專業社群（可能是輔導團隊或專家）的支

所以在進行社會創新時，不必然是提供新

持，將是很重要的關鍵。對此，從筆者發

的服務或新的服務輸送方式，如同 Hawker

現可知，當前縣市政府業務承辦人或輔導

及 Frankland（2012）所建議，創新的新可

團隊，無論是從配合據點計畫本身協助據

以是用新的觀點去檢視舊的需求，也可以

點進行創新，或從據點的經營理念出發進

是用新的服務去回應舊的需求，當然也可

行創新，都對承辦據點業務的社區組織有

以是用新的服務去回應新的需求，因為創

很多的協助，不過，從據點本身或服務使

新的核心在於能否確實貼近服務使用者的

用者自身而來的創新，則較為少見，對此，

需求、改善服務品質和增強永續性。

筆者提出以下幾點建議。 1.「由下而上的發想」

對社區照顧關懷據點而言，社會創新並不需要被視為全新的服務內容或完全不

協助據點或服務使用者檢視自身的需

同的服務輸送，而應該是從對服務使用者

求，並將需求與服務現況進行檢核，以確

的需求重新核對、對現有可用資源和潛在

認需求是否真的能被確實回應及滿足；或

可連結資源確認、對新服務技巧或輸送方

者，雖然當前服務已針對需求進行回應，

式的學習，從中尋找和組合出更適合回應

是否有其他更適切回應與更容易滿足需求

和滿足服務使用者需求的創新服務內容。

的服務方式？這部份很近似現今某些縣市

另一方面，在傳統創新領域所重視的

業務承辦人已經使用的創新策略「從據點

新技術的開創，並非就不重要，運用新技

在地文化習俗或傳統中，找出創新的可能

術對社區照顧關懷據點而言，仍然非常重

性，並與據點討論，提供資源，促其實現」。

要，如同筆者對當前各縣市政府在創新上

2.「鼓勵嘗試與失敗」

的檢視，在服務輸送內涵的創新上，多以

創新是需要嘗試和被驗證，想要用不

運用科技為主，尤其是資料庫電子化或雲

同原本的服務內容或方式，對服務使用者

端化。只是，對於社會福利服務而言，服

提供服務，亦是需要嘗試。唯有透過實際

務本身亦是可以創新的重要面向，亦如同

的操作，才能真實的去檢驗新的服務是否

Van De Ven（1986）所指，創新的核心兩

更能回應服務使用者的需求。因此，無論

大面向是技術創新（technologies innova-

是社區照顧關懷據點自身的創新或縣市政

tion）與行政創新（administrative innova-

府在創新模式或創新服務項目上，若能分

tion）。

別獲得來自縣市政府或中央政府的支持，

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鄭夙芬．鄭期緯．紀孟君．林思汝

社區福利服務中的社會創新--以社區照顧關懷據點為例

讓創新能有被操作和驗證的機會，對於創

上會是重要的基石。

新的真正落實，是非常重要的一環。

（本文作者：鄭夙芬為高雄醫學大學醫學

3.「知識的獲取」

社會學與社會工作學系副教授；鄭期緯為

這裡所謂的知識獲取，並不是單指據

東海大學社會工作學系助理教授；紀孟君

點領導者或工作人員，或縣市政府業務承

為高雄市政府社會局約聘社工員；林思汝

辦人對於新資訊、新科技、新技術或新服

為高雄醫學大學醫社系研究助理）

務模式的知識，而更重要的是提供前述人

（致謝：本研究結果來自於衛生福利部社

員有關過往類似服務資訊或失敗情形的掌

會及家庭署委託高雄醫學大學執行之「104

握，如 Normann（2001）所言，服務也如

年度科技計畫－多元社區照顧關懷據點服

同有形的實體產品一般，是可以被複製和

務模式檢視與展望研究」之成果所得，該

重複操作，也可被預測，故對 Normann 而

計畫編號 MM10401-0526，特此致謝。）

言，知識運送（knowledge-carrying）是服

關鍵詞：社會創新（social innovation)、社

務創新中的一個重要核心。因此，營造足

區福利服務（community welfare

夠的資訊分享空間和提供充足的知識獲取

service) 、社區照顧關懷據點

機會，在協助社區照顧關懷據點進行創新

（community care center)

註

釋

註 1：對社會企業與社會創新兩者之間的論述，亦可參考王秉鈞教授與社區發展季刊第 152 期所著的「社會創新的起源 – 以臺灣經驗重新溯源社會責任與使用」一文。

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

ȈѐѣјĈۤડ໰ᜪᙯᘃፂᕇࢍ൪ ̝߄ጼᄃ݈ᖀ 蕭文高

2.以長期照顧社區營造之基本精神，

ಥă݈֏

分 3 年設置 2,000 個社區照顧關懷據點，提供老人社區化之預防照護。

隨著人口結構轉型，如何調整服務體系以因應人口快速老化的趨勢，在近年受

3.結合照顧管理中心等相關福利資

到政府相關單位高度重視。當前，由於大

源，提供關懷訪視、電話問安諮詢及轉介

量依賴外籍看護工擔當照顧工作，以致於

服務、餐飲服務、健康促進等多元服務，

制度性長期照顧體系的建置時程不斷延

建立連續性之照顧體系。

後，在缺乏足夠財務支持下，不僅民眾難

為鼓勵立案社會團體（含社區發展協

以負擔購買服務費用，供給單位的質與量

會）、財團法人社會福利、宗教組織、文教

亦相當不足。雖然民眾偏好在家中或鄰近

基金會（捐助章程中明訂辦理社會福利事

社區接受照顧，在 2007 年「我國長期照顧

項者）等單位成立社區照顧關懷據點（以

十年計畫」核定前，機構式照顧仍是供給

下簡稱據點），政府補助開辦費（最高 10

市場主流，居家與社區式服務的發展則相

萬）、業務費（每月最高 1 萬）、志工保險

對落後。考量人口老化速度，為落實「在

費、誤餐費、交通費（限外勤服務）等，

地老化」，建立社區化照顧預防體系，我國

要求每一據點至少具備下述服務項目中之

於 2005 年推動「建立社區照顧關懷據點實

三項：(1)關懷訪視；(2)電話問安、諮詢及

施計畫」（以下簡稱據點計畫），希望能達

轉介服務；(3)餐飲服務；(4)健康促進活

到下列計畫目標：

動。至於縣市政府則獲得督導費用補助（可

1.落實臺灣健康社區六星計畫，由在

自行聘用或委託輔導團隊辦理），以協助行

地人提供在地服務，建立社區自主運作模

政事務、服務輸送、人力培訓、方案規劃、

式，以貼近居民生活需求，營造永續成長、

推動與評估等事宜。因實施成效受肯定，原訂計畫執行期

健康的社區環境。社區發展季刊

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蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

限截止後（2007 年 12 月），中央仍將其列

下一個十年之際，能夠降低各種阻礙人們

為一般性社會福利補助項目，每年編列經

參與據點的因素，實質增進據點服務的質

費補助地方政府及民間單位，本計畫成果

量與效益。

後續亦被納入 2009 年的「友善關懷老人服務方案」、2013 年的「友善關懷老人服務

෮ăଂۤડ‫ޙ‬న‫ۤז‬ડ჊Ӏ

方案第二期計畫」中，以強化初級預防照顧服務，增加鄰里互助，達成人們的健康

以社區辦理福利或社會服務並非據點

老化。另外，為發展社區日間托老服務，

計畫首創，從服務現況可知，據點主要營

衛福部更於 2014 年頒訂「社區照顧關懷據

運單位（社區發展協會）、場地（社區活動

點佈建日間托老服務計畫」，培養在地日間

中心）及人員（社區幹部與志工），都不是

照顧服務提供單位能量，銜接發展失能老

憑空而生，而是立基於過去政府推動的各

人社區日間照顧服務。

項社區政策，包括社區發展、人民團體、

經過十年的施行，衛福部於 2015 年底

志願服務甚至是社區營造工作等。因為前

舉辦第一屆社區金點獎，表彰持續投入各

項基礎，當前社區得以存在各種辦理據點

據點的單位及民眾，評選結果共有 10 個據

的軟硬體設施及人力資源，讓人們享有豐

點及 6 位社區民眾分別獲得金點之星（團

富成果；但相對地，此背景結構亦形成限

體獎）及金點英雄（英雄獎），另有 3 個縣

制據點施行成效的框架，是檢視據點計畫

市得到年度特別獎。本獎項之設立與頒

不可忽略的重要因素。

發，象徵據點計畫在臺灣的第一個高峰，

臺灣推動社區發展工作已有近半個世

與其他採借自他國的照顧服務相比，社區

紀的歷史，自 1965 年「民生主義現階段社

照顧關懷據點可說是最具備本土化特色的

會政策」納入社區發展後，前內政部社會

老人服務項目，它奠基於過去的社區政策

司於 1968 年頒布「社區發展工作綱要」，

基礎，整合既有社區組織、資源與居民，

政策目標著重在「有計畫的動員區域內之

共同創造出新的在地連結，提升社區居民

人力、物力、財力，配合政府各部門之施

的整生活品質與參與度。

政計畫與財力支援」，同年臺灣省政府配合

隨著據點計畫走過十個年頭，它已成

提出「臺灣省社區發展八年計畫」，宣示「社

為許多團體及民眾的生活重心，改變社區

區發展亦屬國家建設之範圍」，明定各種基

的生活風貌。因此，本文試圖回顧計畫所

礎建設（排水溝、柏油或水泥路面、公井、

承襲的政策傳統，並從作者持續參與相關

廁所、活動中心等）目標值，以改善社區

研究、評鑑、輔導與培力工作之觀察及經

環境衛生及家庭生活，實施要領更指出「各

驗中，以社區為中心，整理出政策面及執

項工作之詳細實施方法，依各年不同之情

行面的成果與挑戰，同時提出部份前瞻性

況，統一規定於工作手冊內，齊一步驟，

想法供制度規劃與施行參考，期待在邁入

以宏績效」，配合社區發展競賽制度，早期

社區發展季刊

154 期

119

中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區發展難以避免是種相對「由上而下」

區為中心落實於福利服務方案」，此時積極

且偏重有形成果的政策措施。

推廣社區福利服務體系並非單純為了「促

雖然部份主政者察覺到類似現象，而

成人的全面發展」，而是用以緩和要求增加

在 1972 年修訂的「臺灣省社區發展十年計

福利支出與服務的社會壓力（謝慶達，

畫」明確區分出：(1)基礎工程、(2)生產福

1995）。

利、(3)精神倫理三大建設，以平衡過度偏

至 1990 年代，隨著政治面的解除戒

重硬體的色彩，但因競賽考核體系沒有隨

嚴，民間風起雲湧地出現各種社會運動，

之調整，各縣市不可任意更改建設社區之

為改變社會過度偏重經濟、投機與物質的

配當數，實質政策執行模式並沒有很大轉

風氣，文建會在 1994 年提出「社區總體營

變（蕭文高，2007）。至 1980 年代，隨著

造」，社區政策再度吸引政府目光，但重心

其他福利措施與建設分食預算，社區發展

已由社政轉向文化。此時，有鑒於社區總

逐漸失去原有經費規模，將社區作為國家

體營造逐漸取得社區工作的代言地位，內

社會福利政策的基本單位成為新任務（謝

政部於 1996 年頒布「推動社會福利社區化

慶達，1995），省政府的實施計畫也將社區

實施要點」，結合「社區發展」與「社會福

發展修訂為「多目標之區域綜合社會福利

利」以照顧社區內的各弱勢人口群，後續

事業」（社政年報，1982；引自周思萍，

亦分別委託學者選定數個地區進行實驗計

1996），當時的社會處長趙守博即指示應該

畫，隱含著要與社區總體營造一別苗頭，

加強精神倫理建設，建立社區福利體系（臺

希冀奪回社區工作主導權的意味（賴兩

灣省政府社會處，1984），後續省政府於

陽，2002）。

1984 年訂頒「臺灣省各縣市輔導社區建立

後續 2000 年執政的民進黨政府在

服務體系指導綱要」、1985 年的「建立社

2002 年公布「挑戰 2008 國家重點發展計

區福利服務體系試辦計畫指導規範」，至

畫」（內含新故鄉社區營造子計畫），2005

此，社區發展從貧窮工作與建設取向，轉

年的「臺灣健康社區六星計畫」則將社區

而關注人口老化與社會結構變遷。

營造理念推到高峰，在社區福利部份，前

1986 年「臺灣省社區發展後續第二期

者強調「照顧工作與社區營造結合」，「發

五年計畫」公布，「建立社區福利服務體系」

展具地方特色之社區照顧模式」、「引進民

正式列入計畫目標，工作要領指出：「各鄉

間參與機制，充實多元化照顧服務支持體

鎮市區公所應逐步建立示範性社區福利服

系」，後者則將「建立社區照顧關懷據點實

務體系」、「加強鼓勵社區志願服務，…推

施計畫」列為社福醫療面向的指標性計

動各項建設、成果維護及福利服務工作」，

畫，指出「社區的照顧問題已迫在眉睫，

有關老人居家服務、社區敬老午餐、集中

除公部門所提供之正式資源外，開發非正

式老人日間生活照顧服務更是服務要項。

式的社會資源更可強化社區照顧的能力」。

至 1989 年省政府進一步提出「臺灣省以社

2008 年政黨再次輪替，此種跨部會的

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

社區整合型計畫不再受到執政當局青睞，

目前儘管各據點服務時段不盡相同，少則

社區營造轉變為文化部門之個別施政主

一個星期中的半日，多則全年無休，為了

軸，已難以引領全國性的風潮。相對地，

提供或使用服務，社區幹部、志工、居民、

據點計畫卻沒有因六星計畫式微而消失，

長者會到固定場所聚會，參與據點成為許

仍存續在社政單位的補助項目中，反映出

多人的生活習慣，「據點」變成了社區成員

人口老化及照顧議題所受到的重視。從據

的「聚點」。

點計畫的背景說明可知，體認到相關服務

過去社區營造學者常宣稱社區發展在

之普及性與可近性均相當不足，行政單位

臺灣是種虛名，社區發展協會無法承擔新

將據點定位成社區自主參與的預防性照顧

時代的社區營造任務，應被捨棄或超越（曾

措施，是連續性照顧服務體系之一環，在

旭正，2013）。當社區營造不再是國家性政

國內正值大力建置長期照顧服務體系之

策，依賴政府經費補助的團體隨之沉寂，

際，難免讓人有吸納社區能量以補政府功

部份建置完成的景觀設施日趨荒廢之際，

能不足之臆測與想像。

據點計畫卻延續了社區發展的基礎，活化了社區組織與活動中心，甚至實現了社區營造強調「造人」而非「造物」的理念；

ણăȈѐѣј

也因為據點的網絡連結特性，政府各部會目前全臺灣共有約 2,000 個據點，其

及民間單位的政策或計畫，找到了較為立

中約 2/3 是由民眾自發性組成的社區發展

即有效的合作對象，例如農村再生、社區

協會所經營。從數量統計與參與者來看，

巡迴醫療、遠距照護方案、防災宣導、高

據點計畫確實是近年影響社區程度較為廣

齡教育等，而衛福部的福利化社區旗艦型

泛的方案，它不僅改變了政府與社區的互

計畫及社區發展評鑑工作，更常見到據點

動模式，社區組織及居民的生活作息也產

的身影。「據點」也成為許多社區政策的施

生新的型態。經過多年推行，本計畫有幾

行「聚點」。

點特色與成效：

˟ăᆧซۤડਕ˧ ˘ăۤડ̍үᄃ߆ඉ۞າĶჸᕇķ

與傳統僅辦理年度例行性社區節慶活

「人」是成功推展社區工作的核心要

動不同，經營據點必須穩定且長期地提供

素，過去社區發展或社區營造政策成效不

服務，同時接受政府的年度性評鑑。為了

彰的原因，在於即便打造了硬體、裝飾物、

滿足政府與民眾的需求，承辦單位必須提

意象、產品、產業，甚至舉辦了各式各樣

升活動帶領、手工藝製作、餐飲準備、行

熱鬧且華麗的活動，卻無法定期且持續性

政文書、簡報製作、方案規劃、經費核銷

地將人們連結在一起，進以強化社區內部

等能力，這對以志工為主要人力的社區組

成員之互動與凝聚，形成社區自主意識。

織是相當大的挑戰，特別是部份中高齡志

社區發展季刊

154 期

121

中華民國 105 年 6 月

專題論述

工過去並沒有使用電腦或行政工作經驗。

的長者及其子女、社區民眾常會自發奉獻

為協助整理據點服務成果，完成會計作業

各種資源，產生互惠與利他的機制，據點

要求，維繫據點運作，地方政府及輔導團

的網絡建構過程產生了新的社會性效益

隊常辦理各種培訓課程、聯繫會報，或是

（social benefits）（Gilchrist, 2013）。

增進社區間彼此相互交流學習，對有志投

Woolcock（2001）曾將個人性社會資

入服務的社區成員而言，確實可看到個

本區分為三種類型：結合型（bonding）、

人、團體甚至是整個社區能力的成長與轉

橋接型（bridging）與連結型（linking），

變，厚植社區永續經營的基礎。

分別指稱個人所屬較為親密、具備共同興趣及跨越地位的社會網絡。若將此概念運

ˬăాඕۤົშඛᄃۤົྤώ

用於社區/據點主體，它將呈現如圖 1 的樣

社會網路是社區發展的主要成份

貌，透過增進長者、志工、社區組織幹部

（Sender et al., 2010），社區發展工作運用

及民眾的互動與認同，據點凝聚了社區/

社區既有聯繫及網絡，促成社區照顧

據點內部之結合型社會資本；同時，與社

（Henderson and Vercseg, 2010）。為充實服

區外個人及單位之資源、經驗分享，搭起

務及活動內容豐富度，據點必須有效連結

了社區/據點與外部個體及單位的橋接型

社區內外部資源，例如衛生所、學校、醫

社會資本；至於各級政府對社區/據點的補

院、廟宇、行政單位等，使得據點成為社

助、規範與輔導措施，若能形成公私部門

區與地方資源之連結及網絡中心，亦成為

間的夥伴關係，也將創造出連結型社會資

政府單位後續推動各種社區性計畫的基

本。

地。若辦理成效獲得民眾認可，參與據點

中央政府/ 地方政府/公所

連結型社會資本橋接型社會資本

社區/據點結合型社會資本

圖1 社區發展季刊

154 期

社區外個人/ 團體/組織

以社區/據點為主體之社會資本 122

中華民國 105 年 6 月

蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

中，選擇提供其中三項服務。因為成本、

αăۤડ‫ڇ‬ચкᇹ̼

場地及人力等門檻限制，提供餐飲服務的

在據點計畫尚未廣泛推廣前，受限於

據點相對較少，對於能力較為不足的社

幹部理念與社區民眾的習慣，傳統社區發

區，要同時滿足三項服務則感覺相對吃

展協會主要辦理的活動以配合節慶及休閒

力，且為了達成評鑑要求，各項記錄與佐

旅遊為主。隨著社區投入據點後，或許是

證資料之撰寫與整理，常對社區志工及幹

為了滿足評鑑指標對於創新性要求，也或

部產生大量負荷，亦即，志工的工作內容

許是社區間的相互交流學習，乃至於輔導

多了一些超出其原有服務動機之外的項目

團隊的引領協助，據點的服務型態開始多

（Chanan & Miller, 2013）。

樣化，內容至少可包括學習型、休閒型、

在實地觀察中可發現，社區團隊大多

文化型、藝術型、服務型等各種項目，甚

表示喜歡也享受提供直接服務，卻排斥行

至結合了社區發展工作、聯合勸募計畫補

政或業務性工作，結果要不退出據點計

助，將服務對象從長者，擴大至兒童、青

畫，要不將行政工作落於少數人身上，直

少年、新住民等。

到這些人的熱情消磨殆盡，尋找不到替代人選時，社區最終仍會選擇退出服務行列。政府的治理措施常會增加社區負荷，

དྷă߄ጼ

消磨服務熱情（Skidmore et al., 2006），從

據點的亮麗成果承繼自過去社區發展

據點計畫來看，最明顯的現象是部份被列

政策奠定的資源基礎，同樣地，它也受到

為「功能型據點」者，由於計畫整體補助

現行社區發展工作各種負向限制之束縛，

經費額度並不高，當社區具備足夠能量，

例如，社區內部的政治角力並沒有因辦理

或有其他更有利的補助可供選擇時，便會

據點而消失，過去政府對社區「由上而下」

退出本計畫，雖然仍被政府列為績效指標

及「控制」的陰影也持續存在，這是屬於

數據，實質卻已「獨立」於計畫之外。

既存框架的挑戰；另一方面，據點面臨的

此外，當部份社區因承辦據點而展現

新挑戰卻是來自於自身的成功，當長者及

活力時，往往也會吸引公私部門的目光，

政府愈來愈倚重據點，社區勢必面對未來

各種補助方案、參訪交流活動接踵而至，

服務使用者持續老化的新需求，且需在與

對於以志願性人力為主的社區而言，為了

公部門的互動模式中，找出社區自主性與

滿足外界所賦予的光環或是相關部門的請

永續發展的路線與途徑。

託壓力，額外增辦了許多活動與業務，讓人擔心社區是否過度負載。Skidmore et al.

˘ăۤડ࿅‫ྶ࢑ޘ‬

（ 2006 ）從社區治理的制度依賴

依據點計畫要求，參與單位必須在健

（institutional dependency）觀點指出，在

康促進、關懷訪視、電話問安、餐飲服務

現存的服務輸送文化下，政府傾向找值得

社區發展季刊

154 期

123

中華民國 105 年 6 月

專題論述

信賴的社區加入，而非花時間去培養新的

現服務績效的依據，受行政首長重視，在

參與者，導致連結型社會資本較佳者，能

中央對縣市政府的社會福利績效實地考核

夠創造出更多連結型社會資本，強者愈

項目中，「擴增據點達成率」及「村（里）

強，加深社區間的不平等。

數涵蓋率」在「老人福利服務」面向更占有一定比重，因考核結果影響施政「聲譽」

˟ăϔ͹య‫ܫ‬ᄃາგந͹ཌྷ

與實質獎勵，輔導人員或團隊容易將工作

自推行社區發展政策至今，因為各種

重心放在短期性的數據管理與評鑑成績，

錯綜複雜的因素，包括地域內的政治氛

需長期穩定性陪伴社區成長的工作方法，

圍、人力資本、文化資源、產業特性等，

往往不易得到行政主管認可，在「評鑑指

造就社區間之能力差異。部份社區因彚集

標引導工作」及比較心理下，部份社區未

各項有利因素（天時、地利、人和）而具

經審慎評估受邀參與計畫，部份社區努力

備優勢，甚至成為所謂的「明星社區」，享

增進所屬能量，但實務輔導工作卻只能先

受公私部門的關愛眼神與資源；相對地，

將重心擺在協助如何通過評鑑門檻，而非

部份社區則苦於組織運作不全、難以召募

釐清並滿足社區真正的需求。

志工、民眾參與意願低，正處於學習如何

ˬăଂĶдгҁ̼ķ‫ז‬Ķдгҁķ

融入據點相關體制規範的時期。由於社區能量及能力差距，以致於各據點開放時

老人是據點主要的服務對象，自政策

間、服務內容及活絡程度有別，在未營運

初始推行至今經過了十年，許多服務使用

時段，據點仍呈現早期社區活動中心「蚊

者從年輕老人變成中期老人，或從中期老

子館」的景象，空無一人。

人變成老老人，身心狀況將難以避免產生

就據點計畫的制度設計，中央、地方

衰退，從「在地老化」（aging in place）變

政府、輔導團隊及社區組織是主要的行動

成「在地老」（aged in place）（Krout, 2011；

者（actors），在現代民主責信與新管理主

引自 Niles-Yokum & Wagner, 2011）。因為

義文化下，計畫規範與行動者間的互動過

據點創造的群體意識或是羈絆，讓部份長

程，共同形塑出據點的運作結構與服務現

者甚至家屬將據點視為是生活的新重心，

況。據點是一種社區服務，同時也是一項

然而據點的空間、硬體或是服務卻無法因

政策，隨著計畫成果受到媒體、政治人物

應此種轉變，在長者真正進入我國長期照

及行政主管的關注程度提高，據點逐漸超

顧服務體系所設定的失能門檻之前，據點

脫出單純的實務服務意涵，代表了各行政

受到的認同度愈高，未來承擔的責任也就

單位的施政成效，此現象將影響據點的推

愈重。

動時程與工作方法，進而挑戰許多人堅持

以空間為例，對據點此種屬社區服務途徑的實務工作而言（Glen, 1993），場地

的社區工作原理與理想。地方據點的「量」是公部門最容易展社區發展季刊

154 期

（place）是社區團體得以聚會以及服務輸 124

中華民國 105 年 6 月

蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

送的重要媒介（Home Office, 2004）。雖然

不願久任，以致於人事頻繁更迭影響輔導

早期社區發展政策過度著重硬體建設常被

成效，社區除了要不斷適應新的專業人員

批評，卻留下大量社區活動中心，讓社區

外，輔導經驗也不易累積。

居民的經常性聚會成為可能，不過當前地方政府及公所已無法如早期編列大量經費

Ёă݈ᖀ

以興建或維護社區活動中心，許多現存活動中心已歷史久遠，場地破舊或是不符合

社區政策總是充滿各種社區價值、期

性別平等及無障礙規範等問題，在據點軟

待與想像，包裝在「社區」這個美麗溫暖

性服務辦得有聲有色時，老舊不適硬體空

辭藻的背後，可能隱含著對社區的壓迫、

間所產生的違和感，總會讓人感受到缺憾。

利用與宰制，其間的關鍵與差異，在於享有權力的主體，是否願意站在社區的立

αă૞ຽᅃጱˠ˧̙ᘦ‫ؠ‬

場，思考並選擇各種有利的制度設計原

輔導團隊本身從事的即是社區治理服

則，協助據點面對困境，降低社區參與的

務，目的在協助社區方案規劃、網絡建構

阻礙。

等（Skidmore et al., 2006），在據點輔導的

˘ă‫ޙ‬ၹͽۤડͽ͕̚۞߆ඉ‫ޥ‬ჯ

補助規範裡，目前至少有兩種實務運作模式，一者為政府自行聘任，一種則是委外

長久以來，社區政策一直面臨的兩難

辦理，由專業團體擔當此項工作。兩者各

是，經費提供者如何去定義社區工作的成

有其優缺點，前者地方政府較易直接指

效，亦即，該著重的是「過程面」還是「結

揮，可降低單位間的溝通協調成本，缺點

果面」（Robinson & Green, 2011），目標是

則是人力可能需協助其他行政業務，且較

社區自身的「發展」還是建立「服務」

易受到地方政治力量的干預；後者的優勢

（Homan, 2011），前者在於充實社區內的

則是可引入民間的專業知能，帶入較為創

資產與能力，後者則以問題解決或是需求

新性的方案或服務，缺點在於必須處理公

滿足為主。在社政體系裡，據點計畫至少

私部門間的理念差異，以維繫組織及專業

會牽涉到社區發展（或人民團體）以及老

的自主性。

人福利兩個單位，理想的社區發展工作含

做為政府與據點間的中介角色，輔導

有重視過程的「地方發展模式」理念，但

人員或團隊從中調和各方的需求，因此承

目前推動的老人社區關懷卻帶有問題解決

擔了相當多的壓力，然而在現今的制度設

的「社會計畫模式」特性（ Rothman,

計中，中央主要依據點數量提供補助經

2001），這兩者在本質上有時是容易產生衝

費，因未計入輔導人員的年資，除非承辦

突的。

單位願意以組織資源去擔負此項成本，否

理想上，我們期待能兼顧兩者，實務

則考量到個人的生涯發展，輔導人員勢必

上，在當前媒體民主政治與數字管理的文

社區發展季刊

154 期

125

中華民國 105 年 6 月

專題論述

化下，卻愈來愈偏好看得見的有形據點數

從制度面而言，現行對於據點服務項

據，而不易耐心地等待社區成長，難以接

目（四項選擇三種）及強制統一標準化的

受對於社區的投入，無法在短期內立竿見

評鑑措施，是難以因應社區能力差異的。

影。就如 Chanan & Miller（2013）所指，

如果社區只能承擔一種服務，除非在資料

提供財務支持的單位，常會對方案成果有

上造假，否則它並無法參與據點計畫，長

諸多不切實際的期待，導致目標設定過

期而言，這反而是地方的損失；而過去新

高，資源卻無法同步到位；且為了達到由

管理主義與契約文化所形成的評鑑制度，

上而下的政治性要求，實務工作者往往會

亦不完全適用於據點此種補助方案，由於

忽略社區真正的需求（ Sender et al.,

耗費時間及人力成本過高，目前部份縣市

2010），而政府關心的終究只是服務與自己

已改採集中評鑑（而非實地訪評）方式，

的利益，而非社區（Gilchrist & Taylor, 2011;

產生評鑑形式化的現象；在設有輔導人員

Somerville, 2011）。

或團隊時，是否仍需採行現行的評鑑制

「建立社區自主運作模式」、「營造永

度，值得省思。整體而言，為了達成公私

續成長、健康的社區環境」是當初據點計

部門的「夥伴關係」，政府必須適度將權力

畫的首列目標。就理念的區分，公私部門

還給社區，信任社區組織，並調整適合據

間的合作關係存在各種態樣（參見表 1，

點的績效指標，支持據點。

修改自蕭文高，2007），若政府同時主導了

˟ăనࢍ̓චۤડ۞‫ޘט‬

財務與規範層面，較偏向契約委託關係的管理模式，真正的社區自主則是不受政府

從社區投入據點的人力、物力與時

計畫約束，避免遭逢剝削或控制，較為諷

間，以及服務對長者的預防性照顧功能，

刺的是，部份能量較強而脫離計畫的「功

從而降低國家長期照顧服務及健康保險的

能型據點」，或許正展現出類似特性。至於

支出來看，雖然沒有精確估算，其產生之

許多剛起步或是正在凝聚結合型社會資本

實質效益，應遠大於政府所投入的補助經

的社區，需要的是較多的扶植，而非規範。

費。然而，或許是因為過去政府補助社區

表1 財範

務

政府主責

社區主責

政府主導

委託

控制

社區主導

扶植

自主

規

留下許多未核銷案件，缺乏對社區組織的

政府與社區組織之合作關係

信任，也或許是為了績效管理，在過度引導下，部份規範措施對社區參與者並不友善（Homan, 2011），即使設計各種對於社區的能力建構措施，其內容往往是依政府需求設計，期待社區能夠適應並融入行政架構，忽略社區本身面臨的挑戰（Craig, 2007）。

資料來源：修改自蕭文高（2007）

目前據點需配合填報的資料及行政事社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

項至少包括：(1)例行性核銷；(2)執行成果

是如何去長遠地看待社區能力的建構，而

月報表（含服務對象性別、服務場數、人

是急於協助社區製作評鑑資料，整個治理

數人次，志工值班及參與研習人數時數）；

結構影響了社區社會資本之形成。但這並

(3)相關調查統計：例如服務滿意度、生活

非要求政府撤守看緊人民荷包的角色

品質改善、體適能檢測等；(4)服務記錄

（Taylor, 2011），而是如 Skidmore et al.

表：例如關懷訪視、電話問安記錄表；(5)

（2006）所指：「增加社區參與的方法不在

評鑑佐證資料。整體內容除了例行性規

於要求人們適應結構，而是調整結構以適

範、服務過程面（process）的記錄外，還

合人們參與」。

期待搜集分析使用者的輸出面（output）及

ˬă၁ኹ̓ච੼᛬۞ۤડᒖဩ

成果面（outcome）績效。早期，鄉村型社區據點辦理餐飲服務

為因應我國人口快速老化，提昇老人

時，常因無法取得核銷單據，而自行承擔

健康促進與社會參與，行政院於 2009 年核

此項成本，經過多年爭取，直到最近才有

定推動「友善關懷老人服務方案」，以「活

替代方案。至於部份報表或調查所填入的

力老化」、「友善老人」、「世代融合」三大

數據，基於據點志工人力資源不一，測量

核心理念，建構友善老人生活環境，營造

方式設計不當（例如，由供給者詢問使用

無歧視且悅齡親老的社會；後續檢視我國

者的滿意度），以及社區無法認同相關措施

未來老年人口特色及需求，於 2013 年核定

等，在可信度與有效度部份，都存在相當

「友善關懷老人服務方案第二期計畫」，以

大的疑問，無法達成預設的理想。當面臨

「健康老化」、「在地老化」、「智慧老化」、

評鑑需呈現相關資料時，可想而知其帶給

「活力老化」、「樂學老化」五大目標，規

社區的壓力，也令人懷疑評鑑現場資料的

劃執行策略與工作項目，盼藉由政府與民

真實性，最後，社區往往自覺是評鑑制度

間合作，共同提升老人友善服務。

的受害者，且不知如何去證明社區的績效

其中，安全的無障礙環境，絕對是促

（Barr, 2013）。

成社區參與及服務的重要基礎。就相關內

任何規範都需要付出成本與代價，直

容，第二期計畫的「推動社會參與，促進

接成本即規範單位的財務及人員，間接成

活力老化」目標明示：「為鼓勵老人走出戶

本為承辦單位需證明能夠達到標準的要求

外，建築物無障礙設施改善尤為重要，政

（Tilbury, 2007），在替人民緊緊看守稅

府大力推廣無障礙通用設計理念，擴大建

金，並避免責難的前提下，規範措施失靈

築物無障礙設施範圍，讓醫院、餐廳、旅

且設計不當，讓其施行成本遠大於效益，

館及觀光景點等整體環境更為友善，提升

或是流於形式、避責的工具，降低社區的

老人參與社會活動之意願」，預期效益如

參與意願與認同感。甚至，為了滿足公部

下： 1.每年辦理建築物無障礙督導一次，

門的期待，輔導人員及團隊往往著重的不社區發展季刊

154 期

127

中華民國 105 年 6 月

專題論述

協助公共建築物、國家公園、遊憩區等活

機會，亟待主管機關協助解決。為了維繫

動場所加強設置無障礙設施及設備。落實

經常性互動的基礎，為社區打造一個兼具

醫院評鑑累計查核家數達全國醫院家數

地理空間與社會特性的合宜「據點/聚

80％。擴大建築物無障礙設施範圍，清查

點」，仍是推動社區實務與自主所不可或

樓地板面積未達 300 平方公尺既有餐廳數

缺，也是真正具體實踐據點計畫理想的最

量。

後一哩路。 2.計畫輔導 6 家 500 間以上客房之觀

αă͚޺૞ຽ௡ᖐᄃˠ˧൴ण

光旅館改善無障礙設施，再推及 20 家 300 間以上客房之觀光旅館；另預定 3 年補助

自我國 1990 年代社會力崛起與民主

100 家旅館業者改善無障礙環境。

政治持續深化至今，福利議題漸受關注，

一個合宜的友善高齡社會，必須自友

亦影響社會政策與立法在 2000 年後大量

善高齡社區開始。從前項方案計畫的目標

增修訂。雖然法制面及政策面賦予公部門

與預期效益來看，都是選擇較易達到帳面

更多的福利責任，值此同時，因效能不彰

數據的工作項目，對於與長者實質生活習

引發人民對組織精簡的期盼，反向限縮各

習相關的人行道、騎樓及社區公共空間等

級政府相對擴張社政人力編制的機會，採

較不易處理的面向，仍欠缺計畫性的改善

取契約聘僱、委外及補助民間單位人力經

策略。對長者、社區或是據點而言，隨著

費成為福利服務輸送的主流，據點的輔導

前項政策設定的據點成長目標數量愈來愈

計畫人力來源，亦多屬於此種背景下的產

多（每年擴增 100 點），參與者的年齡日趨

物。

老化，既存社區活動中心的設計老舊，對

因此，據點輔導人力不穩定的成因，

長者的安全將是種隱形威脅，使用上亦相

即是整體俗稱計畫型或方案型社工所共同

當不便利，若曾至服務績優據點參訪，卻

面對到的問題，估且不論實務工作的各種

看到宛如第三世界的硬體空間，相信會帶

壓力，若非納入承辦單位的正式編制裡，

給人們相當程度的不適與失落。

光是看不見個人職涯的發展遠景，年資無

目前已有縣市政府編列經費補助社區

法得到合理的採計，就足以逼迫專業人員

改善廁所空間，儘管不是針對整個活動中

離開實務現場。同樣從公私部門夥伴關係

心，已帶給社區改變及提升服務品質的可

的角度出發，除了支持社區，政府同樣不

能。然而，在施行過程中卻發現，過去社

應該去剝削承辦單位的資源，民間「慈善」

區發展計畫曾要求社區配合出資興建活動

的動機，並不在於分擔政府應承擔的責

中心或取得土地（蕭文高，2007），時過境

任，這也不是捐款人當初捐款的主要目

遷，部份中心當前卻面臨土地、建物產權

的，行政部門不能視之為理所當然。目前，

不明，或是地目不符等「歷史共業」問題，

在部份縣市的年度委外評選會議中，已有

影響後續整建及獲得政府相關補助經費的

單位自主決定退出計畫，這是種警訊，也

社區發展季刊

154 期

128

中華民國 105 年 6 月

蕭文高十年有成：社區照顧關懷據點計畫之挑戰與前瞻

是政府應當認真思考改善的議題，政府委

費補助，從這樣的角度出發，過度且無效

外的應該只有業務，而非責任。

的治理機制，呈現的只是公部門「防弊重於興利」，以及缺乏服務熱忱所產生的「制度惰性」，面對新時代的社會需求與期盼，

ౙăඕᄬ

規範失靈將是服務效能最大的威脅（James, 結合早期社區發展與現行老人照顧政

2000）。在與社區及民間單位的互動過程

策，共同形塑出臺灣目前的社區照顧關懷

中，只有公部門改變其思維與制度，由傳

據點盛況，它是一項政府的計畫性活動，

統的「社區管理」走向「社區治理」，促成

建構出老人的友善社區，實施至今，對長

社區及專業人力的實質發展，才能延續現

者、家屬與社區帶來正向的改變，同樣也

今據點所創造出的成果。

形成些許挑戰。挑戰的成因，部份為當前

（本文作者為朝陽科技大學社會工作系副

社區發展工作所遭遇的問題，部份則是來

教授）

自於據點自身的成就，其共通特性，就是

ᙯᔣෟ：社區、照顧、社會資本、夥伴關係、治理

與政府的作為習習相關。當政府期待社區能夠參與照顧工作時，經營或輔導據點所付出的成本，事實上是遠高於所獲得之經

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中華民國 105 年 6 月

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154 期

131

中華民國 105 年 6 月

專題論述

臺灣老人社區生活參與之初探（註 1）王光旭

況調查」。其中針對六十五歲以上老人未來

壹、前言

是否願意使用老人機構意願進行調查，人口老化已是近數十年來全球的趨

2009 年的調查中有 66.93%的受訪者認為

勢，也是每個政府與社會亟需面對的治理

如果未來生活可以自理，不願意進住老人

難題。我國老年人口比率於 1993 年就已達

安養機構、老人公寓、老人住宅或安養堂

7.1%，邁入高齡化社會，且近年來老年人

（內政部統計處，2011：2）。因此，實踐

口比率日益增加，由 1994 年 9.5%至 2015

在地老化理念的福利社區化，成為一個老

年底已達 12.51%，就老化速度而言，臺灣

人福利供給的主要政策選項。以社區為服

已是全世界名列前茅的的國家（內政部統

務供給的基地，內政部社會司於 1997 年即

計處，2015）。此外，再加上工作與家庭型

提出「福利社區化」計畫，繼之行政院於

態的變遷，不僅使原本負責家管的女性，

2005 年 4 月提出「臺灣健康社區六星計

得負擔經濟進入職場，而過去大家庭能互

畫」，透過貼近社區居民的生活，並以在地

相照顧的型態，也因為家庭結構的轉變，

人提供在地服務，廣泛建立社區照顧關懷

亦不再像過去有充足人力與資源可以照顧

據點，期望打造可以自主運作且永續經營

老人。進言之，在現今經濟與家庭型態的

的社區營造模式（行政院，2005：3），並

轉變下，華人社會中以家庭為主的福利供

企圖將全臺灣的社區打造成健康社區。建

給模式已慢慢受到挑戰，又加上國內社會

立社區照顧關懷據點計畫，提供社會團體

福利學界「去機構化」的潮流之下，在地

籌辦的誘因，主要是為了鼓勵社區自主參

養老/在地老化理念的實踐，成為政府建構

與初級預防照護服務工作，結合當地人

高齡照顧體系不可或缺的一部份。

力、物力及相關資源，提供在地老人預防

過去內政部為了瞭解六十五歲以上老

照護服務，以實踐在地老化（行政院，

人的生活狀況，作為擬定相關政策的參

2005：1-2）。換言之，許多老年人需要的

考，每隔一段時間就會辦理一次「老人狀

並非專業的醫療照護，而是生活化的照

社區發展季刊

154 期

132

中華民國 105 年 6 月

王光旭

臺灣老人社區生活參與之初探

顧，據點所提供的舘室服務、電話問安、

門，與社會接軌的重要基石，然而當前老

關懷訪視、餐飲服務及健康促進活動，即

人社會關係的研究中，研究議題大多集中

可發揮初級的預防照顧功能，讓老年人可

在家庭關係、家庭功能或家庭照顧能力之

以在熟悉的環境，與親人、鄰居、老朋友

研究，但對於老人的朋友和其與鄰居間關

一起參加活動、互相關心、分享生命的經

係的分析，卻十分缺乏（呂寶靜，2012：

驗。倘若是失能的老人也可以透過轉介服

91）。由此可知，在一個以在地養老/在地

務，依其需求轉介至縣市照顧服務管理中

老化為主流的社會裡，對於高齡者對社區

心，提供進一步照護服務。據此，社區據

活動的參與，對鄰里關係的看法，以及社

點營運的主要目標，就是讓老人能在自己

區意識觀感的瞭解，有助於對當前高齡者

所熟悉的環境中生活，提供一個生活化的

社會整合程度的瞭解，更可以進一步的分

照顧，不必因家庭照護系統的缺乏，被送

析這些因素是否有利於高齡者的身心健康

往安養機構，限制了其行動與自由。

或成功老化，提升生活滿意度，又或者是

在高齡社會裡，如何讓老人過著健

什麼因素會影響高齡者的社區生活參與程

康、安全、活力、尊嚴的生活成為政策關

度？並擬定促進老人社區生活參與的策

注的重要議題（林萬億，2006）。呂寶靜

略。

（2012）也指出除了基本生活的保障之

綜上，在循證研究（ evidence-based

外，還需要致力於友善老人環境的形塑，

research）的基礎上，本文最主要的目的是

讓老人可以免受社會上年齡的年齡歧視所

透過對全臺灣設有社區據點高齡者面訪調

導致的社會排除，並體現以社會參與為基

查資料的分析，初步檢視在據點政策推動

石，強化老人的社會整合，進而達到活躍

十年之後，臺灣老人在社會整合各個面向

老化（active ageing）的目標。過去研究指

的情況，並據以提供相關的分析結果與政

出，社會參與越多、生活圈愈廣的老人，

策建議。

生活滿意度也較為良好，也愈容易體現成功老化的效果。然而過去有關老人社會參

貳、高齡社會整合與社區生活的相關學理

與的研究，大多集中在學習教育活動，志願服務，或休閒參與等活動類型，較為忽略社區參與可能的效果，也忽略了在臺灣

主動積極的社會參與是維持老人人際

在地養老/在地老化支持度比例如此高的

關係脈絡的重要支持體系（教育部老人教

社會環境裡，社區參與可能是老人最主要

育政策白皮書，2006）。培養退休後對社會

的社會支持來源之一。且自從社區照顧關

生活參與的知能，對協助老人成功調適老

懷據點的政策開始推動之後，營造友善老

化過程有相當的助益，從國家戰略的角度

人的社區環境，鼓勵老人參與據點活動，

來說，健康老人比例的增高更可以減輕政

不當宅公宅嫲，就成為促進老人走出家

府和社會面對高齡社會的治理負擔。換言

社區發展季刊

154 期

133

中華民國 105 年 6 月

專題論述

之，老年人雖然已經從工作的角色撤退，

分為工具性網絡（instrumental network；以

但仍應視自己為社會的一份子，與社會保

下簡稱工具網）和情感性網絡（expressive

持互動，主動參與並維持社會生活，才能

network；以下簡稱情感網），從具體的互

享受成功老化的成果。但對於部分較為被

動行為來說，工具網意指日常生活中若要

動或內向的老人來說，提高其社會生活的

尋求協助，可以求助的對象有多少；情感

參與需要透過系統性或制度性的推力，社

網則是除了上述協助的關係外，如果遭遇

區據點政策便是最重要的設計之一，其社

生活上的困難或心事，會向誰訴說。而以

區友善環境的建立，有利於提供老人參與

上關係依據互動的緊密程度或親密度，可

社區生活的拉力。

以將關係區分為強連帶（strong tie）與弱連帶（weak tie），相較於工具網，情感網

高齡社會整合的指標，若要以社區生

的互動形式大多是屬於強連帶。

活為核心，一般來說包括社區活動的參與、鄰里間的互動、社會網絡的規模與社

社會支持的品質對心理適應會產生重

會支持，以及社區意識或社區歸屬感等面

要影響，能促進適應危機的能力和改變負

向。從社區活動的參與來說，適當的活動

向心態（黃璉華，1992）。House（1981）

與休閒參與可以帶來身心健康，生活滿意

將老人社會支持的來源分成家庭與社區，

及個人成長等利多（Rusell, 1987）。且過去

其中家庭指的是一同居住或是未居住在一

研究顯示老人的社會參與和生活滿意度有

起的親屬，像是配偶、子女等；社區則是

密切關連性（ Coleman and Iso-Ahola,

由家庭以外的鄰居、朋友或是機構提供協

1993），老人參與活動或有更多的鄰里互

助的人，也就是社會支持大致上可區分為

動，非但可以豐富老人心靈消除無聊感，

家人與非家人的支持。家庭子女的支持，

更可以提高其自尊和獨立感，體驗自我價

對老人來說是一個重要的生活幸福感來

值，並可以轉化高齡者的人力資源來服務

源。臺灣是一個強調集體價值觀與子女孝

社會。

順的社會，家庭的關係在社會關係中一直

從社會網絡來說，過去的研究證明，

處於核心的地位（ Swader and Yuan,

社會環境對於人們的主觀幸福感有著極為

2010）。因此，子女的社會支持有其重要的

重要的影響（Fowler and Christakis, 2008;

影響。

Lin and Peek, 1999），其中社會網絡更是討

此在，有研究指出，維持老人的士氣

論老人生活滿意度一個不可被忽略的重要

上，朋友的角色比起子女與家人更為重要

變數（黃璉華，1992; Baxter, Shetterly, Eby,

（呂寶靜，2000），朋友圈較為廣闊的人對

Mason, Cortese and Hamman, 1998），特別

生活的幸福感會有較為明顯且正面的影響

是網絡的接觸規模對所獲得的社會支持與

（Litwin and Shiovitz-Ezra, 2011），倘若來

生活滿意度有顯著的影響（ Heller and

自於朋友的社會支持不足，很有可能導致

Mansbach, 1984）。社會網絡一般而言，區

日常活動量的降低，進而降低生活滿意度

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

王光旭

臺灣老人社區生活參與之初探

（Blazer, 1982）。再者，遠親不如近鄰，鄰

social capital）。原本人際互動會因人格特

里間的互動往往能獲得重要的社會支持與

質和興趣取向、價值偏好等差異而有關係

安全感，促成社區集體的社會資本（Putman,

遠近之分（Zucker, 1986），但由於有社區

2000），影響老人對社區的認同與歸屬感。

意識作為社區連結的紐帶，因此，社區成

是故老人對社區活動的參與，極有可能受

員內部即便會有關係強弱各異而產生的小

到其與鄰里之間互動關係的影響（Herrero

團體，但基於弱連帶而產生的橋始終會存

& Gracia, 2007; Ziersch, Baum, MacDou-

在，會有機地聯繫和整合在一起，讓個人

gall & Putland, 2005）。老人社區社會支持

能更融入到社區的生活裡。

網絡的分析，也是過去討論老人社會支持

總的來說，以上皆為探討高齡者社區

忽略的一個重要面向（呂寶靜，2012：91）。

生活參與的重要面向，本文的後續分析也

近年來，國外學者透過社區的行動來

會依據上述概念進行文獻蒐集，設計問卷

提升鄰里連帶，增強社區意識（Austin et al.,

進行面訪，以瞭解當前社區老人的社區生

2005），顯示社區意識的培養與提升，也是

活參與特質。

高齡者能有效與社區連結，願意參與社區生活，強化社會整合的重要因素。依認知

參、資料來源與樣本特質

觀點而言，社區意識是指個人對所處的環境，經由感覺、知覺而建構一套涵涉情意

本文在科技部經費的支持之下，針對

因子的認知結構系統（林瑞欽，1994）。徐

全臺灣有經營社區照顧關懷據點社區內

震（1995）指出社區意識為居住在某地區

65 歲以上的高齡者進行面訪，計畫執行的

的人對這個地區及其鄰人有一種心理上認

時間為 2012 年的 7 月到 2016 年的 1 月，

同與融合，即歸屬感（sense of belong-

歷經三年多的時間。在抽樣的方法上，先

ingness）。換言之，社區意識指居住於某一

以社區照顧關懷據點的地理位置為分層標

地區的人對這個地區及其鄰人有一種心理

準（都市型、鄉（農）村型、市鄉混合型、

上的認同與融合，居民認為這個地區是屬

山地型），進行分層抽樣，每個社區再便利

於他的，而他也是屬於這個社區的（徐震，

抽樣 20 名老人，迄今為止總計成功 940

1980）。對於社區內的成員來說，基於共同

份面訪。因此，本研究的樣本在地理分布

語言、記憶而形成的社區認同會以「我群」

上可以反映臺灣據點的分布結構，但在針

的意識呈現，這種社區內部認同有明顯的

對個人的抽樣上，則因未有機率抽樣，因

邊界，擁有較強的封閉性。社區成員基於

此在個人的樣本結構上無法進行較為精準

認同更有意願參與社區活動，彼此間互動

的推論，為本研究的限制之一。

會增加，從而互相認知、熟悉，由此導致

在問卷設計上，本研究問卷包含了基

人與人之間的關係連帶增多、網路密度增

本資料、鄰里互動、社區與社會活動參與、

加，有助於強化社區社會資本（community

社會網絡、社區意識、社會支持、用藥習

社區發展季刊

154 期

135

中華民國 105 年 6 月

專題論述

慣與觀念，以及生活各層面的滿意度。本

會或商業保險。從社區居住情形來看，受

文僅使用與社區生活參與相關的變數。社

訪者居住於該社區多為 11 年到 50 年之間

會網絡以工具網和情感網兩種不同的社會

（67.30%），顯示對居住環境會有一定的習

關係測量，而鄰里互動、社區參與及社會

慣性。在宗教信仰方面，訪問結果顯示臺

支持則根據過去一年實際的行為的情況進

灣高齡者道教（38.20%）與佛教（42.00%）

行題項的設計。除了行為量表之外，態度

為其主要的信仰。受訪者的籍貫屬於本省

量表的部分本研究先進行探索性因素分

閩南為最大宗，比例為 72.80%。從日常生

析。在社區意識的部分，總計有 12 個題

活的狀況（自覺健康程度）的自我評估，

項，KMO=0.90，在因素負荷量皆大於 0.5

有 85.40%的受訪者認為可以完全自理，顯

的情況，篩選出兩個因素，總累積解釋變

示大多數的受訪者均處於健康或亞健康的

異量達 64.12%，第一個因素包含七題，依

狀態。針對老人慢性病調查中，有約莫

題目內容命名為社區凝聚與關懷，

74.60%的受訪者認為自己罹患慢性疾病，

Cronbach’s α 為 0.89；第二個因素包含四

其中罹患高血壓的比例（46.90%）最高，

題，命名為社區認同，Cronbach’s α 為 0.85。

其次為糖尿病（17.20%）。

從樣本的結構來看，受訪者的性別比

肆、分析與討論

例約為 4：6（男性：女性）；年齡則以低於 80 歲的居多（76.90%），若以年齡分布比例來看，初老人（65-74 歲）的人數最多，

一、老人社區生活參與面向描述統計

約佔總數的 55.1%（518），中老人（75-84

表 1 初步顯示受訪老人的社區活動參

歲）則佔 36.6%（344），老老人（85 歲含

與程度。從平均數來看，社區老人對於社

以上）佔 8.3%（83）；從學歷來看，超過

區活動的參與程度大多落在很少參加到偶

兩成的受訪者教育程度為不識字或未就

爾參加之間（從未參加為 0）。從所有活動

學，學歷愈高，人數愈少，幾乎沒有博士

的分布來看，受訪的老人對於參加社區健

學位的高齡者；婚姻狀況比例最高的為已

康促進活動（平均數：2.49）和使用據點

婚且配偶尚在（57.20%）。從是否願意去養

活動場所（平均數：2.34）較為頻繁。反

老人養老檢視，有 73.40%的受訪者表示不

之，參加社區文康活動和參加社區志願服

願意去療養院，顯示目前的高齡者仍是希

務的頻率較低。然而從社區活動參與題組

望在地養老/在地老化，與過去內政部的調

的參與頻率來看，確實在鼓勵社區老人多

查一致。由醫療保險的題項中可以得知全

參與社區活動的面向仍有極大的進步空

民健保的普及率在受訪者中高達

間。

93.50%，僅有 1.70%的受訪者皆無任何社

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

王光旭

表1

臺灣老人社區生活參與之初探

社區活動參與描述統計題

項

您參與社區健康促進活動的頻率您參與社區文康活動的頻率您參加社區志工或服務工作的頻率您使用據點活動場所或社區活動中心的頻率您參加社區自強活動的頻率

都會參加有效 N 平均數

從未參加

很少參加

偶爾參加

經常參加

144 (15.30)

110 (11.70)

153 (16.30)

206 (21.90)

327 (34.80)

940

2.49

393 (41.80)

117 (12.40)

112 (11.90)

118 (12.60)

199 (21.20)

939

1.59

458 (48.70)

92 (9.80)

81 (8.60)

112 (11.90)

196 (20.90)

939

1.46

169 (12.90)

121 (12.90)

140 (14.90)

235 (25.00)

269 (28.60)

934

2.34

257 (27.30)

120 (12.80)

181 (19.30)

147 (15.60)

228 (24.30)

933

1.97

表 2 顯示受訪者的鄰里互動關係。所

上來說至少有每個月互動一次的頻率。反

有題項中，僅第 6 題「我會到鄰居家作客

之，平均數最低為我會到鄰居家作客串門

串門子」從未互動（coding 為 0）的比例

子，大致上平均只有半年一次的頻率。從

高達（50.00%），其餘的題項從未互動的比

具體的鄰里互動頻率分布情形來看，這樣

例大致上都低於三成。而從平均數來觀

的數據顯示大多數高齡者的鄰里互動並不

察，有三個題項的分數高於 2 分，分別為

緊密，雖然仍有部分的受訪者在各面向上

第 1 題「一起進行休閒娛樂活動」（2.00）、

有每天如此和每週至少一次的互動頻率，

第 4 題「我會跟鄰居互相分享生活訊息」

顯示這些老人與鄰里間有高密度的互動關

（2.19）、第 5 題「我會跟鄰居分享自家經

係，但平均上來說仍有極大的進步空間。

驗」（2.07），顯示這些鄰里互動中，平均

表2

鄰里互動描述統計

271 (28.80) 276 (29.40) 229 (24.40) 192 (20.40)

每半年至少一次 112 (11.90) 187 (19.90) 161 (17.10) 120 (12.80)

每個月至少一次 100 (10.60) 186 (19.80) 176 (18.70) 143 (15.20)

每周至少一次 260 (27.70) 224 (23.80) 259 (27.60) 286 (30.40)

210 (22.30)

125 (13.30)

156 (16.60)

283 (30.10)

題項

從未互動

一起進行休閒娛樂活動互送食物及禮物相互幫忙我會跟鄰居互相分享生活訊息我會跟鄰居分享自家經驗

社區發展季刊

154 期

137

每天如此 197 (21.00) 64 (6.80) 110 (11.70) 199 (21.20) 164 (17.40)

有效 N

平均數

940

2.00

937

1.59

935

1.85

940

2.19

938

2.07

中華民國 105 年 6 月

專題論述

470 (50.00)

每半年至少一次 144 (15.30)

每個月至少一次 102 (10.90)

每周至少一次 143 (15.20)

327 (34.80)

101 (10.70)

136 (14.50)

238 (25.30)

題項

從未互動

我會到鄰居家作客串門子我會與鄰居討論社區的問題或話題

每天如此

有效 N

平均數

81 (8.60)

940

1.17

137 (14.60)

939

1.74

表 3 呈現了社區老人在工具性網絡和

區的老人同社區平均規模為 5.44 人，而都

情感性網絡的連結狀況。其中工具性網絡

市型的高齡者僅有 4.42 人。情感網的部

指的是過去一年來是否有向誰尋求生活上

分，鄉（農）村型的老人同社區平均規模

的協助，其中協助的人當中同社區的有多

為 3.73 人，都市型社區的老人則僅有 2.44

少人，互動頻率高於一個月一次的人數有

人。一個月內有互動的人數則代表工具網

多少，情感性網絡也是同樣的測量方式，

與情感網中互動較為親密的關係，從互動

測量的是過去一年會和誰吐露心事，或跟

的親密程度來看，鄉（農）村型的社區的

誰抱怨。然後再繼之依據社區三種不同的

老人無論在工具網或情感網互動親密的人

地理位置進行交叉分析，進一步瞭解都市

數都較都市型社區的老人高。從數據上的

型社區、鄉（農）村型社區和市鄉混合型

分布來看，社區高齡者的社會網絡呈現了

社區與總體平均數的差異。從關係的規模

兩種不同的規律：第一，工具網比情感網

來看，無論是工具網或情感網，鄉（農）

的平均規模大，由於情感網的建立涉及到

村型的老人比都市型的老人網絡的規模

隱私與信任問題，因此比工具網的規模小

大，鄉（農）村型社區老人工具網的平均

並不令人意外；第二，都市型社區老人在

規模在 9.83 個人，都市型社區的老人則是

兩個社會網絡的平均規模低於鄉（農）村

僅有 7.56 個人。若從同社區的網絡關係來

型社區的老人，特別是同社區的網絡關

看，鄉（農）村型社區無論在工具網或情

係，顯示都市化程度高的區域人際之間的

感網的平均規模，也都高於都市型社區的

關係較為疏離，較不易建立起工具性和情

老人。在工具網的部分，鄉（農）村型社

感性的社會關係。

表3

社會網絡描述統計

鄉(農)村型都市型市鄉混和型總和網地理區域絡互動人數個數平均數標準差個數平均數標準差個數平均數標準差個數平均數標準差總人數工同社區人具數網一個月內互動

社區發展季刊

212

9.83

8.17

533

7.56 10.88

136

4.96

6.24

881

7.70

9.78

211

5.44

5.01

527

4.42

7.07

135

3.04

5.15

873

4.45

6.39

210

7.62

6.72

524

4.77

7.12

135

2.41

5.49

869

5.09

6.99

154 期

138

中華民國 105 年 6 月

王光旭網地理區域

鄉(農)村型

總人數情同社區人感數網一個月內互動

都市型

臺灣老人社區生活參與之初探

市鄉混和型

總和

212

6.67

5.53

537

5.84

7.55

133

4.02

5.69

882

5.76

6.89

211

3.73

3.61

536

3.34

5.28

133

2.44

4.52

880

3.30

4.83

211

5.40

4.72

535

3.76

5.40

133

2.57

5.44

879

3.97

5.32

表 4 呈現的是不同社會支持面向來源

醫、缺錢時借錢），則比例較低，顯示這些

的描述統計結果。其中社會支持來源可以

社會支持仍是以家人親戚為主要來源。而

區分為家人親戚，社區幹部/志工、社區其

在社區作為社會支持來源的面向，很明顯

他鄰居，熟識朋友同事，以及社區最重要

的又低於家人親戚和熟識的朋友同事。鄰

的服務公僕－里長。社區幹部/志工和社區

居所能提供的社會支持為社區類別中最高

其他鄰居以及里長可以整合起來為社區所

的，大致上接近五成左右，可見臺灣社會

能給予的社會支持比例。從社會支持分布

中遠親不如近鄰的觀念有其社會意義。而

的比例來看，家人親戚仍是高齡者最主要

社區的幹部/志工提供社會支持的比例大

的社會支持來源，無論是在工具性或情感

致上都在三到四成之間，也發揮了重要的

性的社會支持，均是比例最高的，可見在

功能。里長作為社區裡最重要的服務公

臺灣社會當中，家庭親戚仍是主要的服務

僕，自然也發揮了些許社會支持的功能，

供給機制（Swader and Yuan, 2010）。而從

從關懷服務供給的面向來看，會從里長得

熟識的朋友和同事來看，也是高齡者重要

到社會支持的約兩到三成，顯示里長主要

的社會支持來源，大多數社會支持面向的

扮演的社會支持功能在社區老人生活起居

比例都高逾五成，但在些許的工具性社會

的關心與健康訊息的供給和建議。

支持當中（例如：協助處理瑣事、協助就

表4 題項

社會支持描述統計家人親戚有無

社區幹部/志工有無

社區其他鄰居有無

熟識朋友同事有無

里長有

無

當我心情不 762 178 389 548 513 425 641 293 189 748 好的時候會 (81.10) (18.90) (41.40) (58.30) (54.60) (45.20) (68.20) (31.20) (20.10) (79.60) 安慰我會傾聽我訴 723 216 302 630 426 506 572 358 129 802 說自己的心 (76.90) (23.00) (32.10) (67.00) (45.30) (53.80) (60.90) (38.10) (13.70) (85.30) 事我生病的時 827 108 310 620 431 499 538 389 156 772 候會來探望 (88.00) (11.50) (33.00) (66.00) (45.90) (53.10) (57.20) (41.40) (16.60) (82.10) 我

社區發展季刊

154 期

139

中華民國 105 年 6 月

專題論述家人親戚社區幹部/志工社區其他鄰居有無有無有無會尊重、諮 785 153 424 510 456 481 詢我的意見 (83.50) (16.30) (45.10) (54.30) (48.50) (51.20) 會關心我生 869 70 424 510 515 422 活起居與狀 (92.40) (7.40) (45.10) (54.30) (54.80) (44.90) 況會提供我生 778 160 399 534 447 488 活與健康的 (82.80) (17.00) (42.40) (56.80) (47.60) (51.90) 建議訊息平時會協助 753 185 190 741 303 630 我處理一些 (80.10) (19.70) (20.20) (78.80) (32.20) (67.00) 日常瑣事我生病的時 792 144 131 797 150 783 候會協助我 (84.30) (15.30) (13.90) (84.80) (16.00) (83.30) 就醫我缺錢的時 641 286 47 879 69 861 候會給我錢 (68.20) (30.40) (5.00) (93.50) (7.30) (91.60) 或借我錢會陪從事我 607 329 226 705 368 567 喜歡或感興 (64.60) (35.00) (24.00) (75.00) (39.10) (60.30) 趣的活動會跟我聊一 681 256 299 632 488 447 些我感興趣 (72.40) (27.20) (31.80) (67.20) (51.90) (47.60) 的事題項

熟識朋友同事里長有無有無 530 404 248 687 (56.40) (43.00) (26.40) (73.10) 584 351 270 662 (62.10) (37.30) (28.70) (70.40) 522 409 212 723 (55.50) (43.50) (22.60) (75.90) 298 633 104 829 (31.70) (67.30) (11.10) (88.20) 186 743 (19.80) (79.00)

64 (6.80)

869 (92.40)

141 785 (15.00) (83.50)

29 (3.10)

901 (95.90)

479 451 (51.00) (48.00)

84 (8.90)

850 (90.40)

574 354 104 831 (61.10) (37.70) (11.10) (88.40)

最後，在社區意識的部分，受訪者在

時，我會主動幫忙是所有構面中平均數最

社區認同構面的題組平均數均高於 4 以

高者（平均數 4.04），顯示即使是老人，也

上，顯示社區老人的生活與社區緊密連

希望能有機會積極主動助人，而且是針對

結，認為自己是社區的一份子，也希望能

單一對象；但倘若是針對全社區的公共事

繼續住在社區裡，由此可見，發展居家與

務，例如：我會和鄰居討論社區發生的事

社區式的照顧服務在臺灣有其重要的社會

（平均數 3.54），或我願意幫忙社區的事情

意義。另外在社區凝聚與關懷的構面來

付出我的時間等題項（平均數 3.74），則平

看，其平均數較社區認同為低，但也大多

均數稍微偏低，也表示社區老人對於社區

均有超過中位數，顯見社區老人在社區凝

集體的公共事務的關懷與付出仍有強化的

聚與關懷的面向上，也是較為主動積極。

空間。

從單一題項來看，當社區鄰居需要協助

社區發展季刊

154 期

140

中華民國 105 年 6 月

王光旭

表5

社區認同

社區凝聚與關懷

臺灣老人社區生活參與之初探

社區意識描述統計（中位數：3）

非常不同意題項我覺得這個社區的 4 (0.40) 環境適合我居住我覺得整個社區的 4 (0.40) 居民都很關心我我覺得我是這個社 2 (0.20) 區的一份子我希望能一直住在 3 (0.30) 這個社區我經常和社區鄰居 63 討論社區發生的事 (6.70) 情當社區鄰居有困難 40 時，我會提供自身 (4.30) 的經驗供鄰居參考當社區鄰居需要協 25 助的時候，我會主 (2.70) 動幫忙我時常會關心社區 6 (0.60) 內所發生的事情我願意為幫忙社區 33 的事情付出我的時 (3.50) 間與整體社區有關的 29 事情，我覺得我有 (3.10) 參與的責任與義務即使對我不見得有利，只要有利於社 17 (1.80) 區居民，我就會支持

非常同意有效 N 平均數 463 940 4.41 (49.30)

不同意 8 (0.90)

普通 51 (5.40)

同意 414 (44.00)

65 (6.90)

91 (9.70)

443 (47.10)

330 (35.10)

933

4.10

18 (1.90)

62 (6.60)

425 (45.20)

428 (45.50)

935

4.35

21 (2.20)

58 (6.20)

344 (36.60)

510 (54.30)

936

4.43

183 (19.50)

116 (12.30)

334 (35.50)

239 (25.40)

935

3.54

79 (8.40)

107 (11.40)

452 (48.10)

261 (27.80)

939

3.87

73 (7.80)

82 (8.70)

413 (43.90)

340 (36.20)

933

4.04

122 (13.00)

419 (44.60)

267 (28.40)

936

3.88

146 (15.50)

131 (13.90)

346 (36.80)

281 (29.90)

937

3.74

122 (13.00)

127 (13.50)

372 (39.60)

285 (30.30)

935

3.81

97 (10.30)

109 (11.60)

379 (40.30)

337 (35.90)

939

3.98

的階段，這個時候對社會參與的動機還很

二、老人社區生活參與面向的差異性檢定

強烈，但在老老人階段，生理與心理的狀

在老人學的觀點上，習於將 65 歲以上

與的動機與意願也隨著身心理條件的衰退

的老人區分為初老人（65-74 歲）、中老人

而退化。據此，本研究繼之以此三個不同

（75-84 歲）與老老人以上（85 歲以上）

的年齡層為分組指標，依據上述的觀點，

三個不同的階段，這三個階段在社會參與

提出老老人的社區生活參與程度明顯低於

和整合上存有明顯差異，其中初老人才剛

中老人，中老人又明顯低於初老人的研究

剛步入退休生活，是身體與心理狀態較好

假設，比較三個不同年齡層的老人在社區

社區發展季刊

154 期

態都大不如前，朋友也逐漸凋零，社會參

141

中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區生活均有很長的一段時間，均對社區

生活參與的差異。下表 6 呈現不同年齡層與老人社區生

保持著高度的認同，因此對於社區的認同

活參與面向的差異性檢定結果。從顯著性

感也不會因此產生差異。在工具網和情感

來看，在社區參與、鄰里互動、社區鄰居

網同社區的人數也沒有因為初老、中老與

的社會支持、里長的社會支持，以及社區

老老族群身心狀態的差異而有不同，甚至

凝聚和認同面向在不同年齡層的高齡者間

從工具網的平均數來看，老老人的工具網

的差異有達到統計上的顯著水準；工具網

同社區人數還比初老人和中老人多，有可

同社區人數、情感網同社區人數，以及社

能是因為老老人的身心狀態較為需要他人

區認同的面向則沒有達到統計上的顯著水

的協助，因此工具網的規模比初老人與老

準。在不同年齡層受訪者差異未達到統計

老人更高，但統計上的差異性檢定並不顯

水準的面向上，三個年齡層來自於社區志

著。而情感網同社區規模的部分，雖然差

工的社會支持並無差異，顯見無論是任何

異性沒有顯著，但從平均數來看，初老人

年齡層的社區老人，都是社區志工服務的

相較於其他兩者來說平均規模較高，可能

對象，不會因為不同年齡層的差異導致服

是因為初老人的年紀較輕，所以能夠談心

務上的差異。大多數的受訪者在目前居住

的朋友比中老人和老老人更多。

表6

老人社區生活參與 ANOVA 檢定

變數社區參與

鄰里互動工具網同社區人數情感網同社區人數社區志工社會支持社區鄰居社會支持里長社會支持

年齡層初老人中老人老老人初老人中老人老老人初老人中老人老老人初老人中老人老老人初老人中老人老老人初老人中老人老老人初老人中老人老老人

社區發展季刊

有效 N 513 337 75 513 341 78 507 337 72 506 337 72 502 331 75 502 334 77 501 330 76

154 期

平均數 2.05 1.99 1.73 1.88 1.71 1.70 4.32 4.27 4.94 3.45 3.15 3.19 3.37 3.23 3.04 4.01 3.90 3.14 1.42 1.93 1.82

標準差 1.20 1.20 1.19 1.10 1.14 1.08 5.44 7.48 5.88 4.53 5.49 3.96 3.66 3.70 3.27 3.22 3.21 2.86 2.62 3.05 2.64

142

Levene

差異

2.92+

* 4.05* 初老>老老

0.96

+ 2.99+ 初老>中老

0.06

0.35

0.16*

0.45

2.27

0.36

2.01

6.70**

+ 2.50+ 初老>老老

3.50* 中老>初老

中華民國 105 年 6 月

王光旭變數

年齡層初老人社區認同中老人老老人初老人社區凝聚中老人與關懷老老人

有效 N 511 338 77 508 339 74

平均數 4.31 4.34 4.35 3.98 3.72 3.40

標準差 0.64 0.59 0.63 0.77 0.86 1.00

臺灣老人社區生活參與之初探

Levene

0.58

差異 0.28

6.35**

17.60***

初老>中老*** 初老>老老*** 中老>老老*

p<0.1; *p<0.05; **p<0.01; ***p<0.001。

民服務的機會，促使其更融入社區的生

再者，從差異有達統計水準的面向來

活，強化其社會整合的可能。

看，社區活動參與和鄰里互動是最典型的社區生活參與面向，初老人分別明顯大於

五、結語

老老人和中老人，與理論的預期一致，顯示年齡層所反映的身心狀態差異確實會影

(一)研究結論與建議

響老人對社區生活的參與狀況。從老人可以從社區鄰里或里長得到的社會支持來

本文利用科技部計畫蒐集的資料，初

看，初老人可能因身心狀況較好，平時與

步的探索了臺灣老人社區生活參與的情

社區鄰里的互動較為頻繁，或社區裡好朋

形。從社區活動參與的情形來看，大多數

友數量較多，相較於老老人來說能得到社

活動均介於很少參加或偶爾參加的頻率之

區鄰里更多的情感性或工具性社會支持，

間，且參加社區志工或服務工作的頻率最

並不意外。而在里長所能提供的社會支持

低。在鄰里互動的頻率上，大多數的互動

部分，中老人明顯高於初老人，可能是因

也僅有介於每半年至少一次和每個月至少

為中老人的數量多，身心狀況相較於初老

一次之間，顯示老人與社區鄰里之間的生

人也較為衰退，需要里長提供更多的關懷

活互動頻率也不高，從差異性檢定來看，

與服務，雖然老老人與初老人從里長處得

年紀愈大的老人在社區活動參與與鄰里互

到的社會支持差異性不顯著，但從平均數

動的頻率愈低。呂寶靜（2012）的研究指

來看，里長對於老老人的服務供給也較初

出老人參與鄰里組織，不僅可以扮演有意

老人多。而在社區凝聚與認同的面向上，

義的角色和參與活動，且可以促進鄰居間

三個不同的年齡層就明顯的產生了差異，

的社會互動，形塑或維持鄰居關係，增強

由於社區凝聚與認同的題項多為是否願意

鄰居關係網絡的社會支持功能，藉以達成

為居民或社區公共事務服務的意識，由於

社會整合之目標。由此可見，加強對老人

身心狀態的差異，初老人願意且能親身實

社區活動參與和鄰里互動的頻率，有利於

踐的比例較之中老與老老人確實更高，因

營造利於其社會整合的條件，但該如何克

此在社區志工的招募上，可以多以初老人

服老老人與中老人身心上的障礙，提高此

的族群為主，讓初老族群能有為社區或居

族群的社區活動參與和鄰里互動，則是社

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

中，社區鄰里的重要性，但鄰里的社會支

區據點經營值得思考的面向。在社會網絡面向的分析上，工具性網

持會隨著老人的年齡而遞減，很有可能是

絡代表的是日常生活可以互助的人數規

因為身心狀況不佳導致鄰里互動的衰退，

模，情感網代表的是可以在私事或情感上

因此反而更不容易獲得鄰里的社會支持。

進行交流的人數規模，無論從哪一個數據

而在里長的部分，里長對中老人與老老人

來看，都市型社區的老人運用工具網與情

所提供的社會支持比初老人更多，顯示里

感網的人數規模都不及鄉（農）村型的老

長所提供的服務因資源有限，或個人精力

人，雖然不同年齡層的老人工具網與情感

有限，服務的對象會容易針對比較需要服

網絡的規模並沒有顯著的差異，城鄉差異

務的族群。

很有可能反映了都市化程度高的區域人情

最後，在社區意識的部分，不論何種

關係較為淡薄的問題，導致鄰里關係的疏

年齡層的老人，對自己社區的認同感都非

離，不利於社區意識的凝聚。依據文獻，

常的高，一般而言對居住社居具有高度認

社會網絡的規模與老人生活滿意度息息相

同的居民會比較強烈的認為自己是社區的

關（黃璉華，1992; Baxter, Shetterly, Eby,

一份子，會希望自己永遠居住在這個社

Mason, Cortese & Hamman, 1998），也會連

區，在這種高度的社區認同下，無怪乎願

帶的影響社會支持的高低（ Heller &

意離開居住地去養護機構養老的老人並不

Mansbach, 1984），因此如何強化都市型社

多，因此臺灣的社會氛圍中確實有推廣在

區老人的工具性網絡和情感性網絡的規

地老化的條件與土壤。而在社區凝聚與關

模，是現行社區據點工作中值得思考的問

懷的面向，不同年齡層的老人間則產生了

題。

明顯的差異，愈年輕的老人愈願意對鄰里

此外，在老人社會支持來源的分布

和社區公共事務付出心力與關懷，並且付

上，顯現了家庭仍是臺灣社會當中主要的

諸行動，這又反映了對社區生活與鄰里互

福利供給機制，在老人可以獲取的社會支

動的參與程度，會受到身心健康條件的影

持上扮演了最重要的角色。在熟識朋友與

響。

同事的部分也有極高的比例，但在生病會

總的來說，營造對高齡者友善的社區

協助就醫與借錢的社會支持上，熟識朋友

環境，有利於讓社區老人更容易也更願意

與同事可以提供支持的比例便遠不及家人

在上述社區參與、鄰里互動等面向有更多

親戚，顯見這兩種社會支持的核心提供者

的參與與投入，進一步強化社區老人的工

仍是以家人親戚為主，需要建立在情感性

具性與情感性社會網絡，建構除了家庭和

的關係連帶上。社區作為一個社會參與和

朋友以外的社區社會支持網絡，並進一步

福利供給的平台，也提供了重要的社會支

加強老人的社區意識，讓老人能更容易融

持功能。其中老人從社區鄰里居民間獲得

入社區，實踐在地老化，強化與社會之間

社會支持的比例不低，顯示在老年生活

的整合。

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

王光旭

臺灣老人社區生活參與之初探

更是政府建構養老體系的重要環節之一， (二)研究限制與反思

也是未來長照體系必須關注的課題之一。

本研究至今蒐集了 940 份成功的面訪

由目前初步調查的結果來看，老人對社區

問卷，雖然初步的呈現了老人的社區生活

活動的參與與鄰里互動的頻率，都仍有待

各個面向的情況，但這些樣本皆是居住在

提升，特別是對於老老人與中老人的高齡

有社區據點提供服務的社區，因此可能會

族群，在身體、心理與社會參與及社會支

有樣本偏誤的問題，不見得能反映出一般

持網絡的程度都遠不如初老人的族群，更

老人的社區生活和參與狀態。根據內政部

是當前社區養老政策亟需關注的對象。基

所頒訂的「建立社區照顧關懷據點實施計

於循證研究和政策規劃的原則，調查高齡

畫」，據點成立的目標與功能是著重在社區

者對社區活動的參與程度、鄰里互動的頻

老人的關懷與照顧，建立適合老人在地老

率、社會網絡與社會支持的規模及來源，

化的友善社區。因此有據點經營的社區，

以及其社區意識觀感，以及這些因素與老

便能透過據點的活動與服務強化老人上述

人福祉間的關係，有助於對當前老人社會

各社區生活參與面向，使其更願意走出家

整合程度的瞭解與在地老化策略的擬定，

門，融入社區，結交新的朋友，而非僅有

進而增進老人的身心健康與福祉，降低政

在家裡深居簡出。換言之，居住在有據點

府與社會面對高齡社會治理難題的成本。

經營的社區的老人，很有可能比居住在沒

本研究的結果僅是一個初步的探索，仍待

有據點經營社區的老人，有更多的機會與

後續研究者進行更廣泛深入的投入與研

環境融入社區，建立社區的社會支持網

究，俾能更有益於現行社區養老政策的完

絡，因此本研究可能會高估臺灣老人在社

善。

區生活參與各個面向的平均水準，是本文

（本文作者為國立臺南大學行政管理學系

必須要提醒的研究限制。

副教授）

社會參與是成功老化和活躍老化的基

關鍵詞：老人社區生活參與、社會網絡、

石，在一個以在地養老/在地老化為主流的

社會支持、鄰里互動、社區照顧

社會裡，如何創造友善的在地老化環境，

關懷據點

註

釋

註 1：本文為科技部計畫部分研究成果，計畫編號：NSC 101-2628-H-024-001-MY3，感謝科技部的經費支持，並感謝助理陳筠芳、鍾瑞萱、許惠鈞、蔡雨涵與黃怡臻在資料蒐集上的協助。

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

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中華民國 105 年 6 月

王光旭

臺灣老人社區生活參與之初探

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析莊俐昕．黃源協

「推動社會福利社區化實施要點」讓「社

壹、前言

會福利體系」與「社區發展工作」密切結自 1965 年「民生主義現階段社會政

合。約此同時，一股以文化建設為主的「社

策」將社區發展列為其七大項目之一，臺

區（總體）營造」亦在政府高層的推動下

灣社區發展的推動迄今已逾半世紀，約在

開展出，讓臺灣的社區工作出現雙元的發

1965 年之後的 30 年，歷經 1968 年的「社

展。2002 年民進黨政府推出的「挑戰 2008

區發展工作綱要」（1983 年修改為「社區

－國家發展重點計畫（2002-2007）」之「鄉

發展工作綱領」）、1968 年的「臺灣省社區

故鄉社區營造計畫」，以及 2005 年推出的

發展八年計畫」（1972 年改為十年計畫）、

「臺灣健康社區六星計畫」，讓臺灣的社區

1981 年的「臺灣省社區發展後續第一期五

發展的更加多元且繽紛，其所推出的產業

年計畫」、1986 年的「臺灣省社區發展後

發展、社福醫療、社區治安、人文教育、

續第二期五年計畫」、1991 年再更名的「社

環保生態、環境景觀等六大面向，無非是

區發展工作綱要」、以及 1992 年的「臺灣

欲藉由全面改造與提升社區，以打造一個

省現階段社區發展工作實施方案」之施

安居樂業且高品質的健康社區。

行，在強調以基礎工程、生產福利及精神

社區發展有其過程目標，也有其結果

倫理等三項建設為主軸的前提下，已為社

目標。就過程而言，社區發展欲藉由「培

區發展工作奠定必要的基礎。

力」（empowerment）來提升其社區能力

1990 年代中期，因傳統的社區發展工

（community capacity），以為社區奠定穩

作已到達一個瓶頸，在 1995 年的「全國社

固的發展基礎；就結果而言，社區發展在

區發展會議」為社區工作開啟另一個發展

於獲致符合社會公平正義的生活環境，以

的契機。隨著 1996 年 5 月的「加強推展社

提升其居民的生活品質。歷經幾十年的發

區工作實施方案」之公布，同年底提出的

展，我們不禁好奇地想問：臺灣社區發展

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

據。

狀況如何？社區居民的生活品質如何？社區發展對社區居民的生活品質有何影響？

二、社區發展的意涵與面向

本研究期能藉由實證研究解答前述的問題，並據以提出未來臺灣社區發展的相關

何謂社區發展（community develop-

建議，期能有助於社區居民生活品質的提

ment）？Sinder（1969: 21）認為社區發展

升。

即是成長與變遷，係指運用技術達成可測量的（短期）目標，以及創造無形的哲學、

貳、文獻檢閱

社會和人群之改變的（長期）目標； Mattessich 與 Monsey（1997: 57）認為，社

一、社區的意涵與範疇

區發展主要係透過一種資源分享的過程，

社區（community）一詞是社會科學常

以將人聚集在一起，並達成改變生活品質

用的概念之一，但它卻缺乏明確的定義。

的共同目的。英國內政部認為，社區發展

社區可能是由近鄰或行政轄區所組成，或

係指與社區協力之集體行動的過程，其目

者是具有共同文化或相同特質、利益或問

的在於藉由確立需求，並採取符合需求的

題的一群人所組成（Hardina, 2013），這群

行動，以達成社會正義和符合特定目標的

人往往具有社會面與心理面的聯繫（Green

變遷（Home Office, 2004: 8-11）。前述的定

& Haines, 2008; Mattessich & Monsey,

義某種程度的彰顯出，「社區發展」是一種

1997）。傳統上，臺灣對於社區的定義係以

過程，也是一種目的，視為一種過程，它

地理疆界之「地緣社區」為主，晚近亦漸

是要透過理性的規劃、行動和評估，並採

漸擴展至以諸如關注特定公共議題的「事

取集體的行動，以挑戰壓迫和不平等；做

緣社區」，例如，數個社區共同採取跨界的

為一種目的，它是要促進社會的變遷和社

合作模式，一起推動空間（物質）或文化

會正義，以提昇社區的生活品質。

（人文）方面的建設。儘管社區的定義愈

顯然，社區發展關注的不僅是其結

來愈有彈性，但因其模糊不清的特性可能

果，亦夠重視過程中的培力。Tayor, Barr

影響研究的可靠度與統計考驗力（Coulton,

與 West （ 2000 ）所提之社區發展路標

2005），使得如何界定社區的範疇，往往成

（signposts of community development）即

為社區研究者遭遇到的首要挑戰。為此，

提出兩大面向作為全面性社區發展之參

許多採取個案式的社區研究還是以地理區

酌：社區培力與社區生活品質。社區培力

域所範定的社區為主（例如，Obst, Smith &

（過程）包括四項目標：(1)一個學習型的

Zinkiewicz, 2002; 梁炳琨、張長義，2005；

社區：個人培力；(2)一個公平和正義的社

黃源協、莊俐昕、劉素珍，2015）。基於研

區：正向行動；(3)一個活躍和有組織的社

究可行性的現實考量，本研究還是回歸以

區：社區的發展；以及(4)一個有影響力的

地理區域的劃分基準做為研究抽樣的依

社區：參與和投入。社區生活品質包括六

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專題論述

項目標：(1)一個共富的社區：地方經濟發

國內也有不少研究者提出生活品質的

展；(2)一個關懷的社區：社會發展和服

定義，李永展、吳孟芳（2005）認為，生

務；(3)一個綠色的社區：環境發展；(4)

活品質係指人民對其所處生活環境的滿意

一個安全的社區；(5)一個適宜的居住地；

度。陳宜音（2002）認為，生活品質是一

以及(6)一個永續的社區。社區生活品質的

個人對於其生活狀況所做的整體評估，生

六項目標與「臺灣健康社區六星計畫」的

活品質評估又可分為客觀指標與主觀指標

六個面向頗為吻合－「產業發展」、「社福

兩種。林素穗（2004）認為生活品質是一

醫療」、「社區治安」、「人文教育」、「環保

個複合的概念，包括經濟的、政治的、社

生態」與「環境景觀」。本研究以前述的論

會的、心理的及文化的各種層面，生活品

述，建構出社區發展的六個面向，包括：

質可用來測量地方優勢、吸引外在投資和

(1)社區文化；(2)社區經濟；(3)健康福祉；

全球活動，並塑造地方特殊意象和魅力，

(4)環境景觀；(5)公共設施；及(6)社區安全

帶動城市行銷、吸引資本投入。研究者對生活品質的討論往往難以跳

（請參閱研究設計與方法）。

脫出客觀（objective）與主觀（subjective）

三、生活品質的意涵與面向

的範疇。「客觀」面向是一種運用量化的社

如何提昇人們的生活品質一向是人類

會、經濟和健康等指標，以反映人們需求

所共同關注的議題，也是個人、社區及國

滿足的程度，其使用的指標如識字率、工

家社會共同追求的目標。然而，對於如何

作、住宅、所得、健康、醫療人事、綠地、

界定與測量生活品質，卻仍是莫衷一是。

犯罪率以及一些無須經由個人主觀評量的

世界衛生組織（World Health Organization,

指標（Schneider, 1975; Ackerman & Pao-

WHO）將生活品質定義為「在文化與價值

lucci, 1983; Costanza et al., 2007: 268）。以

系統的社會脈絡中，個人對其所處生活狀

「客觀」指標衡量生活品質的假設即是：

況的感覺（WHO, 1999）。Seik（2000）將

如果客觀條件變好，人們的心理感覺會因

生活品質界定為「個人對整體生活的滿意

而轉佳，亦即。客觀生活條件與主觀生活

度」；Bonaiuto, Fornara 與 Bonnes（2003）

滿意度兩者之間存有一致且正向的關聯性

認為生活品質是「居住在某個特定地區所

（Masserman & Chua, 1980; Walter-Busch,

衍生的愉悅或滿足的經驗」；Costanza 等人

1983; Marans, 2003)，但並非所有的研究皆

（2007）則指出，生活品質常被用於代表

全然支持這樣的論述，例如，Schneider

人們的需求如何被滿足，以及個人或團體

（1975）的研究即發現，客觀指標所測出

在生活各領域感受到滿意或不滿意的程

之最富有的城市，並不必然是那些主觀上

度。Aki（2008）認為，生活品質一般被認

對其生活情境最感滿意的城市；反之，客

為包括生活滿意度、社會功能、日常生活

觀上最差的城市，也並不必然是那些主觀

活動、以及身體的健康。

生活滿意度最差的城市。因此，客觀的社

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莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

會指標不能夠被直接採用作為個人實際經

脈絡之上（引自 Marans, 2003：73），Marans

驗的福利或生活品質。

（2003: 75）亦指出，情境的客觀條件本身

當客觀的指標被質疑為無法反映出人

並不能夠表達情境的真實品質，而是這種

們生活的真正態度，有學者即主張：品質

情境對其居住者的意涵。顯見，「主觀」與

必須是主觀的，衡量「生活品質」最正確

「客觀」的衡量各有其立論基礎，也各有

的做法，即是直接詢問民眾個人的生活主

其限制。本研究主要採取主觀生活品質的

觀感受（Schneider, 1975；孫明為，1997）。

論述，並據以建構出生活品質的兩個次面

Kahneman 等人（1999）在一份整體生活品

向：「個人生活面」與「社區生活面」。（請

質評估的文獻中即指出，生活經驗的品質

參閱研究設計與方法）

是建立在個人主體及評估者的文化和社會

社區 (歡樂的)

可居住性

環境 (能生存的)

生活品質公平的

環境永續

(可近性)

經濟 (變動性)

圖1

生態觀點之有益社區社會品質的要素之概念模式資料來源：Shafer, Lee & Turner, 2000: 166。

（2000）即從人文生態學（human ecology）

四、社區發展與生活品質

的觀點認為，一個永續的社區要能為其所

一個人的生活品質與其所處之社區的

有居民提供並維繫一種優質的生活（a

生活環境息息相關。Shafer, Lee 與 Turner

good quality of life），該模式認為社區生活

社區發展季刊

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專題論述

品質是由社區（社會）、經濟與（物理）環

的在於欲建立資產以增進居民改善其生活

境等三領域的品質之持續性的互動所創造

品質的能力（Green & Haines, 2008）。

出。該模式認為，可居住性、永續性、公

Muljono（2011）在印尼的實證研究即發

平性及生活品質是社區、經濟與環境三者

現，社區發展的參與模式對社會之物質和

之交互作用的結果；其中，可居住性是環

非物質皆帶來正向的改變。 Collier 與

境與社區領域之交互作用的結果，永續性

Mitchell（2015: 48）亦認為，若能在偏遠

是環境與經濟領域交互作用的結果，公平

社區發展財物和基礎結構的能力，不僅有

性則是社區與經濟交互作用的結果，三項

助於開創工作機會，亦有助於改善生活品

領域之間交互作用的結果即是生活品質

質。就此而言，社區發展與社區居民之生

（如圖 1）。

活品質可能存在著某種關係，若我們能予

Raphael 等人（2001: 190）的研究亦指

以瞭解並據以提出有益於社區發展之建

出，社區生活品質是由許多交互關聯的因

言，對社區居民生活品質之改善或提昇，

素所組成，這些因素反映出一個社區的獨

將有其重要且實質的意涵。

特歷史，包括政治、經濟因素、地方服務

參、研究設計與方法

性和慈善性組織、以及地方居民個人的特質。熊瑞梅（1995）針對臺中市都市邊緣

一、研究工具與架構

的個案社區之研究亦證實，社區居民對維繫生活品質的公共設施較滿意，且較常參

本研究主要目的在於探討社區發展與

加更新建設主導之社區活動，有助於鄰里

社區居民生活品質的概況與關聯性，並試

彼此支持性的往來，以致社區意識增強，

圖建構社區發展影響生活品質的關係模式

此與社區生活品質維護形成良性循環；因

（研究架構如圖 2），分析資料係擷取自研

此，密切的鄰里關係、適切的社區行動以

究者所主持/參與之科技部專案計畫－成

及社區意識增強，此與社區生活品質維護

長或發展？社區能力與社區生活品質之研

形成良性循環（孫明為，1997）。Marans

究。本研究將社區發展區分為六個次面向

（2003）在底特律地區研究的模式指出，

（各 4 題），包括：

環境與都市的舒適度關係到社區品質和個

1.社區文化

人活動、滿意度及身體健康；其中，環境

(1)社區內有藝文活動（如表演、展

舒適度包括自然的休閒資源，如湖泊、河

覽）；(2)社區有文化資源（如多元文化、

川、濕地、森林及開放空間，而周遭環境

古蹟、傳統風俗或文物）；(3)社區有在地

品質則包括空氣、水、噪音、固態危險廢

的節慶活動（如建醮、蜂炮等）；(4)社區

棄物；都市舒適度係指人造的休閒資源（如

致力於推廣傳統文化（如書法、讀經、地

游泳池、自行車道、高爾夫球場等）。

方風俗等）。 2.社區經濟

社區發展是一種有計畫的工作，其目社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

(1)社區居民的收入是穩定的；(2)社區

區有歸屬感；(4)我有機會參與社區的活動

居民的收入能支應日常生活開銷；(3)社區

或社團；(5)我與鄰居相處愉快；(6)我對我

擁有在地產業或商圈；(4)社區居民可以就

的居住品質感到滿意。 2.個人生活面

近找到工作。

(1)我與家人的關係良好；(2)我擁有穩

3.健康福祉 (1) 社區居民容易取得醫療保健服

定且良好的人際關係；(3)我有許多無話不

務；(2)社區居民的身心是健康的；(3)社區

談的好朋友；(4)個人擁有適當的工作；(5)

有針對弱勢家庭提供相關服務；(4)社區有

我對自己的經濟狀況感到滿意；(6)我對自

向政府申請經費來提供福利服務（如老人

己的健康狀況感到滿意。「社區發展」的總量表信度

送餐、兒童課輔等）。 4.環境景觀

Cronbach’s α 值為.870，整體總解釋變異量

(1)社區環境品質良好（如空氣、水

為 54.959%，各分量表的信度 Cronbach’s α

質、土質）；(2)社區擁有良好的生態環境

值皆在.50 以上，總解釋變異量在 45.400%

（如濕地、天然景觀）；(3)社區的景觀很

～72.080%之間。「生活品質」的總量表信

好；(4)本社區公共空間維護得很乾淨。

度 Cronbach’s α 值為.908，整體總解釋變異

5.公共設施

量為 72.278%，分量表的信度 Cronbach’s α

(1)本社區有足夠的停車空間；(2)社區

值皆在.83 以上，總解釋變異量在 55.767%

公共設施是完善的（活動中心、公園、社

～65.352%之間。另外，為瞭解社區地理區

教館）；(3)本社區聯外道路是便利的；(4)

位對社區發展與生活品質的影響，本研究

本社區有便利的大眾交通工具。

亦依其屬性將社區區分為四種類型，包

6.社區安全

括：(1)鄉村型社區；(2)山地型社區；(3)

(1)社區有災難應變系統（如消防、緊

都市型社區；(4)市鄉混合型社區。本研究之研究架構如圖 2 所示。

急救援等）；(2)本社區有足夠的照明設備；(3)本社區有足夠的監視器；(4)社區警

二、資料蒐集與分析

衛、警察或地方守望相助隊能維護社區減少犯罪。

本研究正式施測階段仍以臺灣本島立

「生活品質」係指受訪者對其自身所

案之 6,220 個社區發展協會為研究母群

經歷或感受之社區各面向的評價，依其內

體，依 PPS 原理進行獨立抽樣，共計抽出

容之性質，本研究將生活品質區分成二個

600 個研究樣本，再針對社區發展協會之

次面向（各 6 題），包括：

理事長或總幹事採面對面方式進行訪談，

1.社區生活面

實際完成之有效問卷為 301 份。因正式施

(1)我喜歡我居住的社區；(2)我對於現

測之問卷僅刪除用於預試的少數題項，故

在的居住環境感到滿意；(3)我對居住的社

在排除刪除題項後，亦將預試完成的 339

社區發展季刊

154 期

153

中華民國 105 年 6 月

專題論述

份問卷納入分析（預試樣本取得與正式施

括：描述性統計、變異數分析、積差相關

測階段同），最後實際用於分析的問卷共計

分析以及多元迴歸分析等。

640 份。本研究採取的統計分析方法包社區發展 • 社區文化 • 社區經濟 • 健康福祉 • 環境景觀 • 公共設施 • 社區安全

社區地理區位 • 鄉村型 • 山地型 • 都市型 • 市鄉混合型

生活品質 • 個人生活面 • 社區生活面

圖2

研究架構圖就社區地理區位而言，以鄉村型社區

肆、研究結果

最多（ 49.4% ），其次為都市型社區（ 27.9% ），再其次為市鄉混合型社區

一、社區地理區位、社區發展與生活品質之概況分析表1

（20.7%），最少者為山地型社區（2.0%）（見表 1）。

社區地理區位次數分配表變

項

樣本數（%） 315（49.4%） 13（2.0%） 178（27.9%） 132（20.7%） 638（100.0%）

鄉村型社區山地型社區都市型社區市鄉混合型社區總計

社區發展季刊

154 期

154

中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

就「社區發展」的同意程度觀之，整

濟」之 3.11（見表 2）。另外，就「社區居

體「社區發展」之平均數為 3.40，在六個

民生活品質」的同意程度觀之，整體「生

次面向中，以「環境景觀」之平均數 3.63

活品質」之平均數為 4.05；進一步觀察其

最高者，其次依序為「公共設施」之 3.54、

次面向，以「社區生活面」的平均數 4.10

「健康福祉」之 3.43、「社區安全」之 3.39、

較高，「個人生活面」之平均數為 4.01（見

「社區文化」之 3.29，最低則為「社區經

表 3）。

表2

社區發展各面向平均數及標準差平均數/標準差

社區發展 Mean=3.40 SD=0.47

表3

面向

平均數/標準差

社區文化

Mean=3.29 SD=0.75

社區經濟

Mean=3.11 SD=0.72

健康福祉

Mean=3.43 SD=0.63

環境景觀

Mean=3.63 SD=0.66

公共設施

Mean=3.54 SD=0.61

社區安全

Mean=3.39 SD=0.63

社區居民生活品質各面向平均數及標準差平均數/標準差

平均數/標準差社區生活面

整體生活品質

Mean=4.10 SD=0.49

Mean=4.05

個人生活面

SD=0.45

Mean=4.01 SD=0.49 「社區經濟」與「健康福祉」的表現上顯

二、社區地理區位、社區發展與社區居民生活品質之變異數分析

著低於都市型社區，但在「環境景觀」則

就社區地理區位與社區發展之變異而

區經濟」的表現上，顯著低於都市型及市

言，社區發展的「社區經濟」（F＝5.878，

鄉混合型社區，而在「社區安全」的事後

p<.001）、「健康福祉」（F＝5.293，p<.01）、

比較並未達顯著（見表 4）。另外，就社區

「環境景觀」（F＝8.655，p<.01）及「社

地理區位與社區居民生活品質之變異而

區安全」（F＝2.744，p<.01）的差異達顯

言，社區居民生活品質並不因社區地理區

著水準；經事後比較分析，鄉村型社區在

位之不同而有顯著變異（見表 5）。

社區發展季刊

154 期

顯著高於都市型社區。山地型社區在「社

155

中華民國 105 年 6 月

專題論述

表4

社區地理區位與社區發展之變異數分析

變項

地理區位

社鄉村型社區區山地型社區

社區發展整體社區發展社區文化社區經濟健康福祉環境景觀公共設施社區安全 13.33 12.12 13.42 14.96 14.24 13.43 81.51

地都市型社區市鄉混合型社區理總計區位 F值

表5

地理

11.89

15.89

13.89

11.67

75.56

13.13

12.94

14.12

13.77

14.05

13.81

81.85

12.95

12.57

14.04

14.48

14.13

13.71

82.05

14.53

14.16

13.57

81.64

8.655*** G1>G3

.257

2.744* PH 無顯著

.970

13.17 .716

地理區位

項

區

9.78

12.42 13.74 5.878** 5.293** G1<G3 G1<G3 G2<G3,4

社區地理區位與生活品質之變異數分析

變

社

12.44

鄉村型社區山地型社區都市型社區市鄉混合型社區

區

總計 F值

位

F值

生活品質

整體生活品質

社區生活面

個人生活面

24.55 22.925 24.77 24.56 24.58

23.99 22.62 24.31 24.06 24.05

48.51 45.54 49.07 48.64 48.63

1.641

1.584

1.855

1.630

1.740

1.924

與生活品質的「社區生活面」（r=.506，

三、社區發展與生活品質各面向之相關分析

p<.001），以及社區發展的「公共設施」與生活品質的「社區生活面」（r=.435，p<.001）的相關程度較高；社區發展的「社區經濟」

就社區發展與社區居民生活品質的關聯性而言，社區發展的各項因素與生活品

與生活品質的「社區生活面」（r=.232，

質的總體及其各項因素皆達顯著正相關。

p<.001）、「個人生活面」（r=.240，p<.001）

其中以「整體社區發展」與「整體生活品

的相關程度相對較低。總體而言，社區發

質」（r=.542，p<.001）的相關度最高。就

展與生活品質之間的各項因素是互有關聯

各次面向觀之，社區發展的「環境景觀」

的（見表 6）。

社區發展季刊

154 期

156

中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

表6

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

社區發展與社區居民生活品質各面向之相關分析表面向

社區發展社區文化社區經濟健康福祉環境景觀公共設施社區安全總分

整體社區發展

社區生活面 .381*** .232*** .380*** .506*** .435*** .305*** .539***

***

.738 .662*** .731*** .645*** .720*** .704*** 1

生活品質個人生活面 .326*** .240*** .322*** .332*** .359*** .310*** .452***

整體面 .384*** .260*** .384*** .459*** .433*** .335*** .542***

顯示，有四個面向具有顯著的解釋力，其

四、社區發展對生活品質之影響

重要性依序為「環境景觀」（t=6.898 ， p<.001）、「健康福祉」（t=4.356，p<.001）、

(一)社區發展各因素對整體生活品質之多

「公共設施」（t=3.024，p<.01）、及「社區

元迴歸分析

文化」（t=2.342，p<.05）；亦即，「環境景

以社區發展的六個面向與整體生活品

觀」、「健康福祉」、「公共設施」及「社區

質進行多元迴歸之統計檢驗發現，此模型

文化」表現愈佳者，其整體生活品質愈佳。

的解釋力達到顯著水準（ F=47.140 ，

其多元迴歸方程式如下（見表 7）：

p<.001），其 R =.573，調整後的 R 為.329，

Y（整體生活品質）=.575X1（環境景觀）

顯示此模型可以有效地解釋依變項 32.9%

+.411X2（健康福祉）+.295X3（公共設施）

的變異。進一步檢視各變項之個別解釋力

+.175X4（社區文化）+26.173

表7

社區發展各因素與整體生活品質之多元迴歸分析表 B 26.173 .175 .027 .411 .575 .295 .121

T p 18.828 .000 .099 2.342 .020 .015 .361 .718 .191 4.356 .000 .285 6.898 .000 .134 3.024 .003 .056 1.329 .184 R2=.573 adj R2=.329 整體模型 F=47.140 p=.000 Y（整體生活品質）=.575X1（環境景觀）+.411X2（健康福祉）+.295X3（公共設施） +.175X4（社區文化）+26.173 整體生活品質常數社區文化社區經濟健康福祉環境景觀公共設施社區安全

註：* p<.05

** p<.01

社區發展季刊

Se 1.390 .075 .076 .094 .083 .097 .091

Beta

***p<.001

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專題論述

著的解釋力，其重要性依序為「環境景觀」 (二)社區發展各因素對生活品質之「社區

（t=8.806，p<.001）、「健康福祉」（t=4.860，

生活面」多元迴歸分析

p<.001）、「公共設施」（t=2.962，p<.01）、

以社區發展的六個面向與生活品質之

及「社區文化」（t=2.267，p<.05）；亦即，

「社區生活面」進行多元迴歸之統計檢驗

「環境景觀」、「健康福祉」、「公共設施」

發現，此模型的解釋力達到顯著水準

及「社區文化」表現愈佳者，「社區生活面」

（F=54.034，p<.001），其 R2=.597，調整

愈佳。其多元迴歸方程式如下（表 8）：

Y（社區生活面）=.390X1 （環境景觀）

後的 R 為.357，顯示此模型可以有效地解釋依變項 35.7%的變異。進一步檢視各變

+.243X2（健康福祉）+.153X3（公共設施）

項之個別解釋力顯示，有 4 項因素具有顯

+.090X4（社區文化）+12.197

表8

社區發展各因素與生活品質之「社區生活面」多元迴歸分析表 B 12.197

Se .738

T 16.525

p .000

社區文化

.090

.040

.093

2.267

.024

社區經濟

-.018

.040

-.018

-.457

.648

健康福祉

.243

.050

.207

4.860

.000

環境景觀

.390

.044

.354

8.806

.000

公共設施社區安全

.153

.052

.128

2.962

.003

.019

.048

社區生活面常數

Beta

.016 .400 .689 R2=.597 adj R2=.357 整體模型 F=54.034 p=.000 Y（社區生活面）=.390X（環境景觀） +.243X（健康福祉） +.153X（公共設施） +.090X4 1 2 3 （社區文化）+12.197 註：* p<.05

** p<.01

***p<.001

釋依變項 21.2%的變異。進一步檢視各變（三）社區發展各因素對社區居民生活品

項之個別解釋力顯示，有五個面向具有顯

質之「個人生活面」多元迴歸分析

著的解釋力，其重要性依序為「環境景觀」

以社區發展的六個面向與生活品質之

（t=3.603，p<.001）、「健康福祉」（t=2.932，

「個人生活面」進行多元迴歸之統計檢驗

p<.01）、「公共設施」（t=2.470，p<.05）、「社

發現，此模型的解釋力達到顯著水準

區文化」（t=2.087，p<.05）、及「社區安全」

（F=25.923，p<.001），其 R =.460，調整

（t=1.994，p<.05）；亦即，「環境景觀」、「健

後的 R 為.212，顯示此模型可以有效地解社區發展季刊

154 期

康福祉」、「公共設施」、「社區文化」及「社 158

中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

區安全」表現愈佳者，其「個人生活面」

+.163X2（健康福祉）+.142X3（公共設施）

愈佳。多元迴歸方程式如下（見表 9）：

+.092X4（社區文化）+.092X5（社區安全）

Y（個人生活面）=.178X1（環境景觀）

表9

+14.053

社區發展各因素與生活品質之「個人生活面」之多元迴歸分析表 Se .821 .044

Beta

社區文化

B 14.053 .092

社區經濟

.041

健康福祉環境景觀

個人生活常數

公共設施社區安全

.095

T 17.109 2.087

P .000 .037

.045

.040

.907

.365

.163

.056

.139

2.932

.004

.178

.049

.161

3.603

.000

.142

.058

.118

2.470

.014

.053 .091 1.994 .047 R2=.460 adj R2=.212 整體模型 F=25.923 p=.000 Y（個人生活）=.178X1（環境景觀）+.163X2（健康福祉）+.142X3（公共設施）+.092X4 （社區文化）+.092X5（社區安全）+14.053 註：* p<.05

.107

** p<.01

***p<.001

伍、討論與建議

康福祉」則顯著低於都市型；另外，山地型社區在「社區經濟」上亦顯著低於都市

一、研究發現與討論

型及市鄉混合型。顯然，都市型社區擁有「社區經濟」及「健康福祉」上的優勢，

(一)社區居民對整體社區發展持正向偏低

鄉村型社區則擁有「景觀環境」的優勢。

的看法，其中以「景觀環境」和「公

Tayor 等人（2000）所稱的「一個綠色社區–

共設施」的肯定度較高，「社區經濟」

環境發展」較易出現在鄉村社區，「一個共

與「社區文化」則相對較低。鄉村型

富的社區－社區經濟發展」與「一個關懷

社區在「景觀環境」顯著高於都市型

的社區－社會發展和服務」較易出現在都

社區，但在「社區經濟」與「健康福

市型社區。Wasserman 與 Chua（1980）即

祉」則顯著低於都市型社區。

提醒，因各地的客觀條件並不一致，社區

整體而言，社區居民對整體社區發展

研究必須要考量地方特性的差異。同樣

持低度正向的看法，且不因地理區位不同

地，一個社區若欲朝向全面性社區發展，

而有顯著差異。然而，在社區發展的次面

須先瞭解自身優劣勢，且在社區的走向應

向上，卻出現鄉村型社區的「景觀環境」

選擇保有優勢、改變劣勢的發展策略。

顯著高於都市型，但在「社區經濟」與「健社區發展季刊

154 期

159

中華民國 105 年 6 月

專題論述

(二)社區居民對整體的生活品質持正向的

然帶來整體生活品質之提昇的「發展」。

看法，對「社區生活面」的生活品質

Green 與 Haines（2008）亦指出，經濟可

略高於「個人生活面」。山地型社區無

能會、也可能不會導致「發展」，例如，一

論是「社區生活面」或「個人生活面」

個社區財富增加了，但若這種財富是由少

的品質皆相對較低。唯前述的差異皆

數家庭所持有，這種改變將被視為是一種

未達顯著水準。

「成長」而非「發展」。因而，在社區的脈

整體而言，社區居民對整體的生活品

絡裡，成長可能只是發展的機會

質持正向的看法，都會型社區在「社區生

（opportunity），它不必然帶來足以讓人們

活面」和「個人生活面」的品質皆相對較

覺得生活品質已獲得改善的「發展」。

高，山地型社區皆相對較低，但其差異並 (四)整體或各面向的社區發展與生活品質

未達顯著差異程度。生活品質是一個人對

之「社區生活面」與「個人生活面」，

其生活狀況所做的整體評估（陳宜音， 2002）、是一種「個人對整體生活的滿意度」（Seik, 2003）、也是一種「居住在某個特

皆呈現顯著正相關。其中，「景觀環境」、「健康福祉」、「公共設施」及「社區文化」等四個次面向，依序皆可有

定地區所衍生的愉悅或滿足經驗」。前述各

效解釋並預測「社區生活面」與「個

類型社區對生活品質的反應無顯著差異，

人生活面」；另外，「社區安全」亦可

可能與社區各自的特色與優劣勢所產生的

有效解釋並預測「個人生活面」。

一種截長補短的綜合現象有關。

整體而言，整體或各面向的社區發展 (三)整體或各面向的社區發展與整體生活

皆與社區居民生活品質之「社會生活面」

品質，皆呈現顯著正相關，其中，「景

與「個人生活面」有顯著的正相關，其中，

觀環境」、「健康福祉」、「公共設施」

如同整體生活品質般，「環境景觀」、「健康

及「社區文化」等四個次面向，依序

福祉」、「公共設施」與「社區文化」等四

皆可有效解釋並預測整體生活品質。

個面向，皆可有效解釋並預測「社會生活

整體而言，整體或各面向的社區發展

面」與「個人生活面」。這些現象與許多研

皆與整體生活品質有顯著的相關，其中，

究的發現是一致的，例如，Shafer 等人

有四個次面向可有效解釋並預測整體生活

（2000）指出，生活品質是社區的社會、

品質，其重要性依序為「環境景觀」、「健

經濟與環境生態交互作用的結果；Raphael

康福祉」、「公共設施」與「社區文化」。值

等人（2001）亦指出，社區生活品質是由

得關注的是「社區經濟」對整體生活品質

許多交互關聯的因素所組成，包括政治、

的解釋力最低且未達顯著。這種現象或許

經濟、物理環境、公共運輸、地方組織等。

可印證諾貝爾經濟獎得主 Amartya Sen

值得關注的是「社區安全」亦可顯著解釋

（1999）所指出之經濟上的「成長」不必

並預測「個人生活面」，這種現象可能與晚

社區發展季刊

154 期

160

中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

近天然災變及治安事件對個人人身安全造

的，且它對生活品質的影響並不顯著。這

成的威脅有關。

些結果或許意味著社區經濟對生活品質的影響相對是較低或有限的。審視臺灣晚近

二、結論與建議

的社區發展，「社區產業」的思維似乎凌駕其他面向，無論是社區發展或社區營造，

(一)社區的優勢是一種資產，可作為邁向

皆相當強調產業發展，甚至以產業發展作

全面性社區發展的媒介

為社區發展的主軸。我們不否認社區產業

本研究發現，無論是整體或個別面向

對社區的重要性，但卻必須提醒，社區發

的社區發展，皆與整體、社區及個人面向

展的最終目標是要能夠提昇社區居民的生

的生活品質有顯著的正相關；本研究亦發

活品質，社區生活品質則是受到社區發展

現，社區居民對「景觀環境」和「公共設

各面向的影響，社區產業之帶來經濟福祉

施」的肯定度較高，鄉村型社區的優勢是

的「成長」，並不必然是提昇生活品質的「發

「景觀環境」，都市型則是「社區經濟」與

展」，為此，社區發展經營者宜避免僅過度

「健康福祉」較具優勢。晚近社區發展的

偏重產業，而疏忽甚至犧牲其他面向的發

策略已從傳統的「問題路徑」（problem

展，尤其是影響生活品質最深的「景觀環

path ）轉向「資產路徑」（ asset path ）

境」與「健康福祉」。

（Kretzmann & McKnight, 1993; Green & Haines, 2008），社區發展經營者應在充分

(三)社區發展策略非一體適用，須依社區

瞭解社區的優劣勢情境下，設定社區發展

地理環境特性做調整或選擇

的整體目標，從社區的既有的優勢介入，

本研究發現，社區發展確實與社區居

啟動社區居民對社區的信心與行動，讓社

民的生活品質息息相關，唯因地理區位的

區的優勢能產生漣漪效應，逐步補充或改

不同，社區發展各面向對生活品質的影響

善社區不足的面向，進而朝向全面性社區

程度不一。本研究亦發現，「環境景觀」與

發展的目標邁進。

「健康福祉」係影響居民生活品質最重要的兩個面向，然而，都市型社區在「環境

(二)經濟福祉不必然帶來生活品質的提昇

景觀」處於相對劣勢，鄉村型則是「健康

，社區發展宜避免過度偏重社區產業

福祉」處於相對劣勢。「資產路徑」的觀點

本研究發現，無論是整體、社區或個

並非是要讓我們忘卻「問題路徑」，而是另

人的生活品質，皆受許多社區發展面向的

一種介入的選擇。為此，當我們欲從社區

影響，其重要性皆依序為「景觀環境」、「健

的優勢介入時，亦須依社區所面對的迫切

康福祉」、「公共設施」及「社區文化」。值

性問題，對發展策略做必要的調整或選

得注意的是，「社區經濟」與社區生活品質

擇。亦即，社區經營者除須掌握社區的優

各面向之相關度雖有顯著，但卻是最低

勢外，對於社區相對不足之處，須視其重

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

要性與迫切性，選擇合宜的推動策略。例

原鄉發展跨領域學士學位學程助理教授；

如，因鄉村型的發展策略宜以「健康福祉」

黃源協為國立暨南國際大學社會政策與社

之營造為先，都市型則宜以「景觀環境」

會工作學系特聘教授）

之營造為重，以縮小或避免因社區內部各

關鍵詞：社區發展、社區生活品質、社區地理區位、社區資產

面向的發展失衡，而影響居民的生活品質。（本文作者：莊俐昕為國立暨南國際大學

參考文獻李永展、吳孟芳（2005）。〈臺北市主觀生活品質之衡量〉。《都市與計畫》，32(4)，387-420。林素穗（2004）。《城市生活品質評量之研究》，立德管理學院地區發展與管理研究所碩士論文。孫明為（1997）。《以公共設施滿意度與社會網絡強度評估社區生活品質之研究》。國立成功大學都市計劃學系碩士論文，未出版，臺南。梁炳琨、張長義（2005）。〈原住民族部落觀光的文化經濟與社會資本：以山美社區為例〉。《地理學報》，39，31-51。陳宜音（2002）。《臺灣人民生活品質之研究》。國立彰化師範大學商業教育學系碩士論文。黃源協、莊俐昕、劉素珍（2015）。〈社區能力與社區生活品質之研究：對社區治理與社區發展的意涵〉。《公共行政學報》，49，1-35。熊瑞梅（1995）。〈社會網絡的資料蒐集、測量與分析〉，收錄於章英華、傅仰止、瞿海源（編），《社會調查與分析：社會科學研究方法檢討與前瞻之一》。中央研究院民族學研究所。 Ackerman, N. & Paolucci, B. (1983). Objective and subjective income adequacy: Their relationship to perceived life quality measures. Social Indicators Research, 12(1), 25-48. Aki, H. et al. (2008). Subjective and objective quality of life, levels of life skills, and their clinical determinants in outpatients with schizophrenia.

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

莊俐昕．黃源協

社區發展對社區居民生活品質影響之研究－臺灣的實證研究分析

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154 期

163

中華民國 105 年 6 月

專題論述

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社區發展季刊

154 期

164

中華民國 105 年 6 月

黃肇新

半世紀社區政策與國家發展

半世紀社區政策與國家發展黃肇新

壹、前言

貳、處變不驚建設基層的「社區發展」，1960 年代起

本文討論半個世紀以來由三個不同政府部門職掌推動的重要社區政策，分別是

在社會工作領域中涉及社區工作的討

社政部門的社區發展到福利服務社區化，

論有兩種脈絡。一是追溯到梁漱溟和晏陽

文化部門的社區總體營造及農政部門的農

初在中國的經驗，以及其對世界社區發展

村再生。

的影響，再接上我國迎接聯合國的社區發

本文內容將指出(1)社區發展政策最

展專家，所推動的數期社區發展計畫（李

早所建置的社區理事會（社區發展協會）

易駿，2011）。另一個脈絡則是社會工作教

成為五十年來臺灣各種社區政策主要的承

科書指出湯恩比館、霍爾館等十九世紀後

載網絡，(2)「社區」在五十年來三波的社

半因應工業化都市化而興起的城鄉移民社

區政策中扮演了不同的角色，(3)專業者在

區服務（settlement house movement, 經常

半世紀的社區政策歷程中角色逐漸建制

被譯為睦鄰運動）。

化，但社工員則相對較少介入社區工作。

這兩個脈絡在臺灣的實踐過程中長出

(4) 全球化時代臺灣的社區面貌益趨多

了一個新的面貌。梁漱溟未曾來過臺灣，

元，政府部門各自為政的社區計畫需要總

晏陽初在臺灣停留的時間也非常短。而臺

體營造。

灣在 1970 年在聯合國協助下成立的社區

本文認為從國家發展的歷史進程中社

發展研究訓練中心因為 1972 年退出聯合

區的角色來討論，或許有助於政府各部門

國很快地不受到聯合國專家的協助。然而

看見彼此在社區的作為，使得當前重覆投

臺灣的社區發展工作不但未停止還擴大並

注於某些社區的資源有機會重新配置。

延長其計畫期程（江亮演、洪德旋、林顯宗、孫碧霞，2000），此後便走出臺灣模式的社區發展，基礎工程、生產福利及精神

社區發展季刊

154 期

165

中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區照顧關懷據點係因應臺灣人口的

倫理三大建設的模式也在此時期形成。

高齡化，首先由臺南縣以「村里關懷中心」

此時期的臺灣社會還在戰後復甦重建的路上，社區發展強調的重點在鄉村，其

名稱建置，後由內政部以修改成為全國性

任務則是「基層建設」（黃肇新，2003；李

的高齡者關懷服務網絡。

易駿，2011）。在一黨執政的威權體制之下，所謂的社區發展實在是動員民力著力

參、新國家建構的總體營造，1990 年代起

於地方基礎環境的實質整備。由於是非志願的被驅動從事勞動建設，並且在法令制度的建構上過於便宜行

1980 年代後期，臺灣的政治社會運動

事，因此教科書對社區發展工作的評語便

風起雲湧。在社政部門與社區組織相對疏

有了居民被動、依賴政府及社區定位不明

離之際，社區被賦予了新的使命。1994 年

缺乏法令依據的窘境（江亮演、洪德旋、

起，前總統李登輝在任內以文建會推動的

林顯宗、孫碧霞，2000）。

社區總體營造做為新國家生命共同體建構

當 1991 年版的社區發展工作綱要頒

的基礎（黃麗玲，1995）。社區總體營造的

佈，社區組織被重新定位為人民團體之

推手陳其南認為統獨的意識之爭需要由公

後，村里幹事不再兼任社區總幹事，縣市

民社會意識的營造來超越（1992），而實踐

政府社工員也多不再介入社區發展協會的

公民社會意識則必須從走出家庭外最接近

文書表報服務。另一方面，在內政部社會

的公領域「社區」著手。

司主政下，社區發展工作的重點逐漸移轉

這一波的社區政策與 1960 年代起社

到社會福利服務社區化。然而所謂社區化

政部門主責的社區發展協會差別不只在於

的福利服務有許多社會工作專業者秉持的

社區的任務不同，也使得一向以社區理事

專業觀念及判準，並非過去以一般文康活

會（發展協會）為社區政策推動網絡的形

動為主的社區民眾所熟悉。從賴兩陽

式略有改變。它在社區發展協會之外也召

（2006）介紹臺灣福利社區化政策之發展

喚了不同於村里長與社區理事長的另一群

可以看出，政府所構想的各種所謂福利社

關心地方的人士，牽動了後來許多社區型

區化是夾雜著專業有給職的服務與志願服

文史組織的登記立案。社區經費補助方式

務。1994 年的社區總體營造運動吸引了許

也與 1970 年代以來的社區發展計畫大不

多的社區轉向一般志工較容易投入的社區

相同；不再以制式的活動中心、道路排水

空間改造或文史收集藝文展演活動。此種

溝、環境綠美化做為執行內容及考核標

社區活動內容的轉向到了 2005 年內政部

準，而是從文藝季開始責成地方文化中心

（衛福部）推動社區設置照顧關懷據點，

策畫自己的特色活動，也鼓勵社區提出在

社區發展協會才再一次與社政部門有了密

地認為重要的事情。

集的接觸。社區發展季刊

當社區總體營造得到諸多迴響而需要 154 期

166

中華民國 105 年 6 月

黃肇新

半世紀社區政策與國家發展

年的「六星計畫」堪為此風潮的高峰。

遍地延伸擴展時，陸續成立且來不及立案的文史團體顯得緩不濟急，社區發展協會便成了現成的政策執行載體。陳其南在政

肆、全球化時代拯救農村的再生條例，2010 年代起

務委員任內試圖以行政院版「社區營造條例」打破社區等於社區發展協會的框架，

1999 年的九二一地震災後重建，由於

但終因為無法在該屆立法委員任期內完成立法而劃下休止符。

受創範圍有廣大的農村及原住民族部落，

「社區發展」孕育於威權體制下不完

地方經濟的重振自然成為重要的議題。

整的法規及由上而下的執行方式，完成了

2001 年臺灣加入 WTO，臺灣社區重建協

相當數量的基層實質建設，但對居民的主

會以「921 車拚 WTO」嘗試結盟小農設計

動參與及社區自治貢獻有限。社區營造趁

體驗旅行及電子網路做為對抗資本主義全

政治社會民主化之勢，提供社區自我表達

球化的戰壕（黃肇新，2005）。經濟是社區

的機會。

生存的根本，九二一重建過程中當時南投

社區總體營造另一不同於社區發展之

的埔里桃米、魚池鄉大雁村、水里上安、

處，是它開啟了引進專責輔導團隊陪伴社

鹿谷清水溝與臺中大安溪沿線部落等社區

區執行政府的補助計畫。1999 年九二一地

災後重建之被重視無不因為其除了弱勢照

震之後，文建會將重建地區平地分為三個

顧、環境復元之外亦開啟社區經濟的新契

區與原住民一個區，委由四個團隊分別協

機。

力各區之社區重建。這模式後來向下延伸

2010 年的農村再生計畫是行政院為

到全國各縣市的社造中心，至今仍然大致

了平衡長期以來的資源配置於人口集中之

被各縣市政府沿用。

都市地區造成的不均等發展「促進農村永

而文化部門這輔導團隊的安排對社政

續發展及農村活化再生，改善基礎生產條

部門亦產生效法作用，內政部（衛福部）

件，維護農村生態及文化，提升生活品質，

及各地方政府隨後幾年亦紛紛以勞務採購

建設富麗新農村...」（水保局，2011b）。此

方式引進大學或專業者協助社區發展方

時的農村社區被政策設計者視為不只是提

案。

供農業生產的地方，也是提供「休閒、精

社區總體營造因為是主政者國家大計

緻產業、服務業及生態（保育）的所在。」

的重要一環，且得到來自大專校院、專業

農委會水土保持局（水保局）在「推

者組織及基層社區知識份子迴響，辦理社

動農村再生手冊」中對於為什麼需要農村

區營造的的社區數量雖不如社區發展歷年

再生，除了平衡城鄉差距之外略提了全球

所累積，但在行政部門產生了擴散效應，

氣候變遷，但沒有說明因為氣候變遷所以

中央各部會地方各局處如環保、衛生、都

需要農村做什麼或者全球氣候變遷對農村

發等單位紛紛推出社區方案，到了 2005

產生什麼影響。水保局同年出版的另一本

社區發展季刊

154 期

167

中華民國 105 年 6 月

專題論述

「推動農村再生作手冊」則說明全球化的

產保存會有所改善」、「經濟結構會有所改

趨勢使得各國致力於恢復傳統農村特色

變」、「人口結構會有所改變」等（P.47）。

（水保局，2011a）。其中亦沒有說明是因

這些效益是從政策面來看可能產生的，在

為全球化各國都做所以我們也做，或者全

預測實際面時，專家認為其中經濟結構的

球化對農村形成什麼威脅所以我們需要農

改變與人口結構的改變是最難以實現的效

村再生。綜合這兩分農村再生的作業文件

益。

及條例內容，或許我們可以解讀為全球氣

同研究中亦從農再執行社區反應與專

候變遷及農產品日趨全球流動的壓力下，

家共識中彙整了農村再生計畫執行的七大

培力農村做為維繫國家糧食生產，維護生

面向困難：「農村人才與居民共識的問

態環境與文化特殊性是當前國家安全與農

題」、「農村環境閒置、窳陋地取得與專業

村生存的重要策略。

施作」、「農再政策與社區需求有落差」、「政

相對於 1960 年代的社區發展及 1990

策推行前之完整性」、「計畫申請行政程序

年代的社區總體營造，依靠行政命令與施

與觀念認知」、「農再社區組織運作與銜接

政計畫推動社區政策，農村再生完成了立

能力」、「農再社區專業度養成」等。

法並且在經費上有了十年一仟五佰億元的

在如何因應政策執行的問題達致可能

長期整備。水保局對於一個社區或部落如

的效益方面，該研究分別從社區組織強

何才俱備提出農再計畫的流程做了完整的

化、輔導團隊角色及政府部門的說明溝通

界定與規劃。農村再生也汲取了社區總體

三方向提出建議（PP.43-44）。這樣的提法

營造以來所累積的經驗，招標委託輔導團

呈現了社區工作中專業團隊、政府部門與

隊，講習設置農村再生顧問師以協助有意

社區三者間相互依存的關係。

願之社區，使其按部就班地完成四階段 92

農村再生是臺灣五十年來主要社區發

小時的培根課程。到了最後的農村再生計

展政策的第三波，與社區總體營造一樣，

畫撰寫階段，水保局也擬好計畫的範例格

它的執行單位絕大部份是社區發展政策下

式在網站上供社區下載。

產生的各地方社區發展協會，自 2011 年條

農村再生計畫在法令上完備，在執行

例通過後至 2016 年初已有 641 社區提報再

有綿密的設計，也善用資通訊雲端技術及

生計畫，其中核定 526 個，接受培根課程

各種傳媒而使得其能見度高。黃世輝與王

之社區數達到 2262 個（農村再生網，2016

志華（2015）在「農村再生計畫執行的問

年 3 月）。

題與效益分析」的研究指出，專家共識的意見認為農村再生之政策設計可以產生六

伍、結語：社區工作的下一步-期待政府的總體營造

大面向的效益：「農村發展與願景形塑的機會」、「居民共識與參與度會增加」、「空間與環境會獲得改善」、「文化發展與文化資社區發展季刊

154 期

本文以社區發展－福利社區化，社區 168

中華民國 105 年 6 月

黃肇新

半世紀社區政策與國家發展

總體營造及農村再生三波重要的社區政策

要社區政策並不是在一項結束後才開始另

呈現了社區在不同的國家處境下被賦予的

一項。如今基層社區是處在社區照顧關懷

任務。有關社政部門所執行的社區發展與

據點、社區營造及農村再生同時並存相互

社會福利社區化歷程在本刊相對已有較多

競逐動員社區人力的狀態。政府應該到了

介紹，本文將社區總體營造與農村再生提

各部門間相互溝通調配資源，勿因某個社

出共觀，期能呈現臺灣半世紀以來社區在

區可以保證執行成效，便爭相投注資源爭

國家發展中更寬廣的視野。

取自己部門的施政績效。消耗了社區有限的志願服務人力以及專業團隊的培力資

在這五十年中臺灣因為為政治民主

源。

化，社區組織由理事會轉型為社區發展協會。社區工作的專業者在社政體系（福利

在資本與人口全球流動日益加劇的今

社區化）中本來該是社會工作員（師），但

日，社區應該仍然是福利服務的第一線，

專業社工在社區發展政策中沒有被制度性

是國家生命共同體的基礎，也是人們安身

地賦位置，即使近年有零星的案例亦往往

立命尋求安全感的堡壘。如果政府的社區

因為為缺乏督導支持系統及經費的不穩定

政策是著眼社區的需要配置適當的資源或

而難以持續。

許可以減少很多國王新衣式的成果展現。

輔導團隊是當前從社區發展到農村再

許多學者專家到了社區開門見山就問

生都相當倚重的有給工作機會，而在其中

「你們有沒有做社區調查？」。我想也該到

社會工作教育背景者所佔比例甚低。如果

一個時候政府問自己，我們的社區調查在

社會工作教育繼續以個人及家庭為中心，

哪裡？我們是憑什麼做的社區政策及資源

社區頂多是個案及其家庭事件發生的場景

配置。

而不是解決社會問題或積極創造社會福祉

（本文作者為長榮大學應用哲學系助理教

的單元，則未來在社區中出入的專業者將

授、社會力研究發展中心主任）

以空間、文史或農業為主。

關鍵詞：社區發展、社區營造、農村再生、社區政策

最後，本文所介紹的五十年來三個主

參考文獻江亮演，洪德旋，林顯宗，孫碧霞（2000）。社會福利與行政。臺北：五南出版社。李易駿（2011）。我國社區發展工作的沿革與發展。社區發展季刊（113），PP. 417-430。行政院農業委員會水土保持局（2011a）。推動農村再生作業手冊。2016 年 3 月 28 日擷取自 http://eng4.swcb.gov.tw/doc/f003.pdf （2011b）。推動農村再生手冊。2016 年 3 月 28 日擷取自 http://www.swcb.gov.tw/AllFile/l/%E6%8E%A8%E5%8B%95%E8%BE%B2%E6%9D

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

%91%E5%86%8D%E7%94%9F%E6%89%8B%E5%86%8A%E5%85%A7%E9%A0%8 1P1-P240(1).pdf 黃世輝，王志華（2015）。農村再生計畫執行的問題與效益分析。科技學刊，24(1)，PP. 35-50。黃肇新（2005）。從「ACT 協力商場」看網路年代的社區產業機會。環境與藝術學刊(3)， PP.37-53。黃肇新（2003）。重建啟示錄。臺北：雅歌出版社。黃麗玲（1995）。新國家建構過程中社區角色的轉變「生命共同體」之論述分析。臺灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。賴兩陽（2006）。社區工作與社會福利社區化。臺北：洪葉。農村再生歷程網：2016 年 3 月 30 日擷取自 http://ep.swcb.gov.tw/EP/Default.aspx

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

廖淑娟．蕭至邦

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例廖淑娟．蕭至邦

要關懷、照顧的弱勢族群留在自己的社區

壹、前言

中，並給予他們妥善的關懷與照顧，稱為推動社區產業發展一向是社區工作的

「在社區內服務」；經由社區居民自願的提

重點項目之一。我國於 1991 年發佈「社區

供社區內弱勢族群服務，稱為「由社區來

發展工作綱要」，藉此輔導成立社區發展協

服務」；建立社區居民相互扶持的生命共同

會，並推行社區公共設施、生產福利、和

體意識，稱為「為社區服務」（施教裕，

精神倫理等三大建設，社區發展自此從生

1997）。各種以社區為名輸送的福利服務是

產福利建設延續到內發型地方產業推廣

希望服務能具有便利性與可近性，可以整

（註 1）；勞委會（現今勞動部）在 2001

合社區資源，使得居民可以在自己熟悉的

年發展出具有創意性之「讓失業者在地永

社區中安老。有別於一般產業，在社區產

續就業」為理念，進一步擴大發展成為「多

業中「互助合作」與「彼此信任」是其最

元就業開發方案」，仍然是以社區產業發展

高價值，因為社區產業不以追求個人利潤

及就業為目標。緊接著，經濟部中小企業

為依歸，而是將產業盈餘謀求社區居民各

處也於 2005 年推行「地方產業永續機制建

種形式的福利。

構計畫—地方特色產業整合推廣」計畫，

本研究案例位於臺中市霧峰區舊正社

藉由各單位計畫來增進地方整體居住環境

區，社區內以農業產物為經濟發展主要來

及生活條件，促進在地產業發展，帶動在

源，但因為人口老化及人口外流，以及國

地性的工作機會。

內開放農產品進口之衝擊，影響農產收入

研究者認為理想的社區產業為藉由產

甚多，導致社區必須藉由轉型提升社區價

業的生產來獲利，並將利潤嘉惠社區居民

值。舊正社區正是在此艱困的環境下力求

的生活，特別是發展社區照顧服務事業。

生存，因此長期以來期盼能發展社區產

照顧弱勢居民的方式有很多種，例如將需

業，來打造福利化社區。本文試圖了解舊

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

正社區發展協會和農村服務勞動合作社如

區六星計畫」，也將社區產業列入六星計

何推動社區產業發展，主要的方法為訪談

畫，期待社區產業發展能夠達到推動產業

協會和勞動合作社之核心幹部。具體而

轉型升級、促進有機農業及綠色消費、發

言，本文主要目的為了解舊正社區產業發

展產業促進聯盟、以及促進在地就業機會

展概況和現今的發展策略，並分析舊正社

的目標（吳明儒、劉宏鈺，2011）。政府於

區如何推展社區產業來進行社會福利服

2010 年公布之「農村再生條例」，強調結

務。

合在地產業，維護農村生態環境與提升社區生活品質，其中的培根計畫為社區量身

貳、社區產業發展政策與福利社區化

訂作專業課程，以循序漸進的方式訂定適合社區之農村再生計畫，並逐步實現社區發展之願景。

一、社區產業發展歷史與社區產業的定義

政策，可以看出社區產業緊扣著社區政策

社區發展指一種工作過程，而社區營

發展的脈絡來進行。多位學者認為社區產

造為一種思想模式，其兩者在社區界定、

業的定義是以地方社區為基地，將當地的

工作原則、工作項目等方面大致雷同，在

人文景觀、自然環境資源、以及社區特色

理論上，社區工作原理與方法可以運用於

產物，加以深化、推廣及行銷，目的在於

社區營造。在實務上，社區發展工作的推

呈現地方的特色與精神，吸引社會大眾前

行建立了社區營造的基礎，社區營造工作

來社區參訪、體驗、和購買各種在地農產

的推行，擴大了社區發展工作的視野（林

品或是特殊社區產物。社區產業最高宗旨

勝義，2011），在兩者均以關懷社區、提高

在於提升社區整體的經濟生活水準，豐富

居民的生活品質為目標的前提下，社區產

社區文化的內涵，強化社區的社會關係，

業的發展可以視為社區永續發展的基礎。

提升社區居民的自我信念，福利社區化的

社區產業發展歷史，可遠溯 1991 年 5

種種理念得以透過高度的社區產業發展獲

月頒行社區發展工作綱要之生產福利建

得實現。由此可見，社區產業發展的推動，

設，而 1994 年行政院文建會自日本引進

居民需排除私利，考量社區整體利益、支

「造町」運動的理念之後，所推動之社區

持及參與社區產業之推展。更重要的是，

營造，在造產方面稱為地方產業，兩者雙

社區產業是為社區謀福利，以永續發展為

元發展，相輔相成。行政院在 2002 年推出

目標的經濟活動，創造社會、環境、文化、

之「挑戰 2008 國家發展重點計畫」中明確

財務等多重效益（蔣玉蟬，2004；李聲吼，

指出，政府鼓勵發展創意型地方特色產

2010；許世雨，2008；高永興，2015；

業，並創造一鄉鎮（社區）一特色產業為

Somerville & McElwee, 2011; Peredo &

目標；行政院於 2005 年提倡「臺灣健康社

Chrisman, 2006; McIntosh & Renard,

社區發展季刊

154 期

從政府部門相繼推出的社區產業發展

172

中華民國 105 年 6 月

廖淑娟．蕭至邦

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例

2009）。綜合以上不同學者的論述，本研究

而言，社區內雖擁有豐沛的農產資源，而

認為，社區產業是以社區的整體利益為考

且農試所為其友好鄰居，提供良好的產業

量，以造福社區為訴求，共同營造社區、

發展基礎，然而整體社區產業的發展仍有

創造社區的共同利益，並且由大部分社區

賴有心人士帶頭領導社區居民凝聚共識，

居民所共同參與推動。

努力不懈，達成目標。舊正社區經過多年的營運，在社區產業的發展上，已具相當

二、社區產業類型

成效，並且已經邁向福利社區化願景之道路。

學者李易駿（2008）將社區產業形式分為在地農特產品類、休閒產業類、手工

三、社區產業與福利社區化

藝品等三類。之後李易駿將社區產業細分為五種類型：1.名產型，其經濟活動相對

「社區發展工作綱要」是在促進社區

於其他地區有特性，但各生產單位為私人

發展，增進居民福利，建設安和融洽、團

所有，例如臺中美術館園道餐廳街；2.產

結互助之現代化社會的願景下所訂定，做

銷合作型，生產者間透過合作組織，促進

為推展社區發展工作的目標。在這樣的願

產銷。生產者共同分擔組織運作成本，例

景目標下，推動社區產業發展就順理成章

如農業產銷班；3.合作社型，居民從事相

地成為謀求社區生產福利建設重要的工作

同的產業活動，以合作社為合作機制，例

項目。

如田尾花卉生產合作社；4.公共資產開發

「福利社區化」是將「社會福利」中

利用（維護）型，社區居民基於運用社區

的「福利服務」與「社區工作」結合的具

的公共資產而開創或活化經濟活動的產

體措施與方法。其強調的重點乃在於個人

業，生產者間透過合作組織，促進產銷，

社會服務的福利服務，此「福利」似不宜

例如桃米生態社區；5.共同事業型，社區

以「社會福利」概括之，宜以「福利服務

依據其特色、物產及技術發展出產業事

體系」取代「社會福利體系」（黃源協，

業，生產單位為公共所有，生產盈餘歸公，

1999）。福利社區化起源於 1995 年 7 月「國家

例如彰化南勢社區的手工餅乾（李易駿， 2014）。

建設研究會」，社會福利組與會者的建言。

從社區產業的類型對應到相關政策的

同年 8 月，內政部召開「全國社區發展會

脈絡，得以看見社區產業發展的樣貌。但

議」，決議推動「福利社區化」。1996 年 12

社區變數繁多，要將社區產業成功推展是

月內政部訂頒「推動社會福利社區化實施

一複雜的歷程，除了要生產技術、行銷方

要點」，進行實驗社區之行動研究。該要點

法，也要有適當的策略，將產業轉化成社

提出福利優先化、整體化、效率化、普及

區資產，才能有別於一般產業只追求個人

化與團隊化等五大推動原則，明訂其照顧

營利為營運的唯一目標。以霧峰舊正社區

對象為社區內的兒童、少年、婦女、老人、

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

身障、低收入戶，其目的是改善受照顧者

環境、政治以及文化資產等七大項（Haines

的生活品質，建立社區服務網絡及強化家

& Green, 2011），社區營造策略影響社區產

庭和社區的功能，運用社區資源整合社會

業成敗的關鍵因素，SEKN（2006）表示

福利照顧體系，強調在地老化的重要性（賴

一個好的策略，必須能與組織的能力和價

兩陽，2002）。政府為了落實「福利社區化」

值取向契合，賦予組織鮮明的特質，並構

的理念，內政部於 1998 年選定臺灣地區五

成競爭的優勢。

個縣市的鄉鎮做為福利社區化的實驗地區，包括臺北市文山區、宜蘭縣蘇澳鎮、

參、推動社區產業發展策略相關研究

彰化縣鹿港鎮、臺南市安平區、以及高雄縣鳳山市，其目的是希望藉由實驗方案的經驗，建構符合我國福利社區化的模式（黃

羅秀華（2011）從多年參與臺灣的社

源協，1999）。

區產業發展經驗中，得出社區的自足前

深耕社區進行福利服務需要用心經營

提、創造在地就業機會、以及總體規劃與

以求永續發展。Green & Haines（2008）認

行銷等是不可或缺的三個關鍵。因為種種

為「永續」可被視為一種概念，一種生活

的生產活動，應該以社區所擁有的各種資

方式，能夠將社區的經濟、環境和社會特

產為基礎，以維繫居民的生存為要件。若

徵全納入考量。永續社區可以透過三個面

需要運用行銷理念來創造社區財富的話，

向（3Es）來強調其「永續」的本質：經濟

共生與生產交換是操作法則，而非營利賺

（economics）、環境（environment）、以及

錢。在創造在地就業機會方面，社區內願

平等（equality）或社會正義（social jus-

意參與志工服務的居民、以及豐富但被荒

tice），因而，永續發展的經營需有充沛的

廢的土地，都是社區隱藏的資源。因此，

資源作為後盾，生態、經濟和社會福祉必

尊重與幫助人們發揮既有的知識技能，運

然是相連結的。對永續發展而言，每個面

用土地對農特產品的優勢，都有機會創造

向都需均衡發展，使之成為社區中一種再

在地就業的可能。最後也是最重要的，應

自然不過的生活方式，其社區產業自然能

以在地人為班底，組織起來共同努力，必

隨之發展，社區產業若能適當發展，能為

要時諮詢專家學者，以長遠發展為軸，而

組織籌集相關資源，在提升社區居民的參

非短線操作。

與下能創造社區居民就業的機會，進而使

高永興（2015）以臺灣四十個社區產

社區組織永續發展，無論是對社區組織及

業發展經驗為基礎，尋找有助於發展社區

社區居民皆能營造雙贏的局面（Somerville

產業的因素。他認為在推動社區產業的過

& McElwee, 2011）。

程和成效展現上，可以兼具經濟、社會、

推動社區產業發展之前，要先了解社

環境和文化的多重效益。而從事社區產業

區資源，包括設施、人力、社會、財務、

要充分掌握在地條件，評估當地的人力、

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中華民國 105 年 6 月

廖淑娟．蕭至邦

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例

社會、自然、硬體、財務、以及文化資本，

肆、舊正社區推動社區產業發展與策略

分析可供運用的潛力，進而找出最有效的發展策略。其中，人是最重要的資源，能為後代子孫創造生存機會，尊重自然體李易駿（2008）表示在推動社區與地

一、舊正社區發展協會與農村服務勞動合作社

區經濟發展時應著重的一般性原則，其包

舊正社區在霧峰區的南邊，水田面積

含善用社區內的社會資本與開發社區資

佔七成以上，是典型的農業社區。一如傳

源，將社區資產的商品轉化，且經開發的

統的農村社區，社區內所信仰的公廟是平

商品必須符合消費者取向，而在商品生產

時活動與休閒的地方，而社區內的籃球場

中成本計算需不斷修正，並注意社區外的

是聚集村內小孩運動休息之處。社區內有

經濟關係，因為社區外部經濟活動有助於

三個中央政府機構，分別為行政院農業委

社區累積資產；另外，所有的社區產業發

員會農業試驗所、行政院農業委員會農業

展必須著重社區能力的培養和發展。社區

藥物毒物試驗所、經濟部水利署水利規劃

內之不同組織應朝向共享社區願景，發展

試驗所，這三個重量級的政府單位，對社

成合作型組織，此即經由能力增強、擴大

區最大的貢獻為就業職缺優先提供社區內

居民參與而逐步擴展。多位學者表示社區

失業者工作機會，亦為發展自然農的搖籃。

產業發展策略可以整合、行銷、育才等三

舊正社區於 1994 年成立社區發展協

種面向，結盟發展具深度人文、生態教育

會，2005 年社區開始積極配合政府所推動

之套裝活動，來建立社區特色（吳桂陽、

的「臺灣健康六星計畫」發展社區工作。

林家聖，2010；余昕妟等，2000）

時任理事長的林綉汝女士以務實的理念，

系，以永續發展為目標。

綜合幾位學者對於推動社區產業發展

運用社區既有的組織，結合社區內外資

策略之研究，我們可以歸納出下列幾個原

源，包括各公部門、學術單位、醫療及農

則：1.必須掌握在地條件，評估當地社區

業單位、以及各團體組織等，而社區發展

的各種資源，其中以人為核心，自己自足，

協會則設置社區照顧、產業開發、創意文

達到永續發展的目的；2.社區產業可以兼

化、經營管理、財務規劃等五組推動社區

具經濟、社會、環境多重效益，目的在創

各項活動，以「打造樂活養生村」的發展

造多元在地就業的機會；3.社區產業的商

願景，多年來辦理多項活動。社區內成立

品化必須顧及成本效益和消費市場的需

老人識字班，讓長者重拾課本沐浴在知識

求；4.社區產業的發展可以朝向合作型組

中，並成立環保志工隊、祥和志工隊、以

織的型態加以經營，最終目的在於社區能

及社區關懷照顧據點等，社區內有學習團

力的培養，達到全民參與的目的。

體（歌唱班、手語班）、運動團體（氣功班、舞蹈班、太極拳班）及社區成長教室（烘

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

培班、手工藝研習營）。舊正社區是福德正

農村再生計畫，開設有機栽培班，結業後

本社區照顧關懷據點旗艦結盟社區（註

學員實踐課堂所學，在各自的農田耕作，

2），也是霧峰大旗艦的領航社區。近年在

成立了阿罩霧自然農。由於兩人理念相

社區居民及霧峰區農會的協力下結合霧峰

同，在社區居民團結合作下，互助互利，

香米及優質菇類產業，將霧峰區在地的精

於 2015 年 7 月連結霧峰農會的資源，成立

製農業、產業文化、創意美食加以推展。

自然農市集，每週三早上固定時間在農會

在整體發展上，有建立優質環境、公共設

前廣場販售自然農產品，其中加工組更將

施、產業活化、生態保育、文化傳承等面

自然農原料採初級加工製成多樣化的加工

向（林綉汝，2011；臺中市霧峰區舊正社

農產品或食品。

區發展協會，2013）。

二、舊正社區產業之發展

林女士生性樂觀、正向具有不服輸的性格，雖為農試所的員工，但對於社區工

舊正社區發展協會秉持著「以人為

作滿懷興趣，因此 1994 年至文化大學進修

本，以地為根」的目標推展社會福利社區

推廣部修習社區營造課程。但 1997 年在凍

化工作，從孩童到老年都有系統性的社福

省和人力精簡下，原任職於農試所之員工

照顧。在社區產業上，因應著社區的農業

就業穩定度不佳，她於是參加臺灣區的試

優勢以及社區里民的協助，已經生產許多

驗研究勞動合作社，從中發現人力派遣為

農產品。因此，舊正的社區產業發展可以

未來趨勢，因此自行成立臺中市農村服務

從阿罩霧自然農、農村生活體驗、以及社

勞動合作社，其營業項目有兒童課輔、居

區特色美食三個面向來討論：

家服務、居家清潔、農業生產運銷、景觀 (一)阿罩霧自然農

服務…等。林女士長年以來致力於環境保護，早於 2000 年時具有前瞻，申請勞委會

自然農的發想來自舊正社區居民張有

的多元就業方案三年期經濟型計畫，進行

明博士，張博士從原任職單位農試所退休

無病毒的苗木栽培，種植柑橘、酪梨等，

後到環球科技大學任教，看到臺灣社會食

除希望社區能有自己的產業外，主因對於

安問題層出不窮，連有 CAS 標示的都有可

生態環境多為呵護，但因當年整體環境氣

能是黑心食品，通過有機認證的蔬菜也驗

候未成熟下而未有成果。她接任社區發展

出農藥，讓他思考回到自己的家鄉嘗試以

協會理事長後，開始申請勞委會的社會型

古老的農耕搭配新科技應用來耕作，不使

方案進行老人照顧及兒童課輔的關懷服

用化學農藥、化學肥料、除草劑，必要時

務。在林女士的心中，一直懷抱以友善土

使用有機肥。自然農的理念在於順應天

地的模式來耕作的夢想，但是當時大環境

理，維護土地自然生態，認為草是寶，野

無法支撐推行自然生態，她的願望難以達

菜也能食用。自然農最大的特色是以人為

成。直到 2014 年前理事長張有明博士申請

本，認證的單位不再是基金會或協會，而

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廖淑娟．蕭至邦

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例

是由一起工作的夥伴、附近居民或鄰田的

之套裝行程服務，農村體驗活動需要許多

農友，經由耕作履歷、或是活躍於友善生

人力資源協助，因此可帶動社區居民的參

態環境中的昆蟲動物來認證。張博士於是

與，創造就業機會，並凝聚社區意識。

結合農村再生計畫有機栽培班的同學以社 (三)社區特色美食

區支持型農業（CSA, Community Supported Agriculture）為發展概念，發揮早期農村

舊正社區富有廣大農業資產及人才，

「幫伴」的優良傳統精神，落實在地生產

自然農所生產之農作物可開發為延伸性產

在地消費，以減少碳足跡，達到節能減碳

物，例如檸檬酵素、糙米麵包、司康-scorn

的目標。以舊正社區為軸心向周遭推展，

壽龜等。舊正社區發展協會目前正在建置

結合以自然農法耕種的小農，成立一產銷

體驗廚房，選用自然農法的食材，計畫研

平臺，並連結霧峰農會的資源，於農會成

發養生餐、適合長者飲食、以及新住民文

立阿罩霧自然農市集，販賣自然農所生產

化特色飲食。在套裝行程中，讓體驗者分

之農產品及衍生食品，由自然農輪班與社

享及體驗食品，可藉由此部分推廣社區理

區或霧峰在地居民接觸，教育民眾自然農

念，並看到、吃到美味的食物相信加成的

法的概念，提供耕作、栽培、管理諮詢，

效果。社區在未來展望部分，預計從種植

回答病蟲害的問題並協助解決，生產安全

非基因改造（GM）黃豆出發，成立社區

無毒的農作物，讓消費者吃得安心。此舉

豆腐坊，藉著豆腐的凝結性，讓人與人之

不但提升了農產品的品質，也能在此當中

間感受到溫暖。

促進就業，發展出農產品之無限可能，緊

三、舊正社區產業推展策略與方法

扣著自然農精神，而發展出農事體驗及社區特色美食（阿罩霧自然農，2015）。

舊正社區發展協會秉持「服務、互助、自助」的理念，試圖打造「樂活養生文化

(二)農村生活體驗

村」，而霧峰舊正社區若能運用農業既有優

體驗活動有助於體驗者對於農產的認

勢，借力使力，將原有產業發展而促進地

同，社區主導的農村生活體驗採預約制

方經濟，其符合社區總體營造的精神。舊

度，同時也結合社區內芳香療癒庭園進

正社區以發展社區產業平臺為目標，希望

行。內容包含插秧、採果等，藉由各種活

發展一個樸實自然的社會，本研究歸納出

動讓大家了解農產知識，並且教育民眾自

五項發展內涵：

然農法之益處。芳香療癒庭園為社區的健 (一)相輔相成之經營模式

康促進園地，平日場地為長者社區照顧關懷據點，定期舉辦各式活動，以及社區共

在組織經營上，有一完整的組織架

餐之所在，老人社區照顧關懷據點與農事

構，包含指導小組、運作小組、監督（協

體驗結合立意非凡。目前已有半日、一日

調）小組，每週密集性開會，大家互相溝

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

通協調，在大家零距離、開誠佈公之下更

舊正社區發展協會致力成為社區產業

能深耕順其自然地耕種，進而維護自然生

平臺，在推動的各個產業鏈中邀請社區居

態的理念。

民參與，也達到了育才的目的（Chanan et al, 1999）。

(二)產品安全標準作業流程

由此看來，舊正社區產業的運作模式

有感於歷年來食安屢屢出問題，對於

在人力運用部分，有專職人員及志工夥伴

產品安全的信心源自於對生產者的「信

整合社區內外部資源，並有訂定行銷策

任」，社區產物可由一起工作的夥伴認證、

略，也達到育才的目的。舊正社區的社區

由耕作履歷認證、由友善生態環境中的昆

產業重要的概念為分享導入健康之生活型

蟲認證。社區產業由具有農事專業背景的

態，其策略包含自然農市集內小農與消費

社區幹部把關，參與的小農皆要通過審

者面對面分享、講解，並於農事體驗中導

查，及進行農地檢驗才能加入，必要條件

入自然農法之益處，以及在社區特色飲食

是，小農必須在鄰近地點生產，並採用不

的活動中分享健康飲食的概念等，此系列

使用化學農藥和肥料與殺草劑的方式耕

活動有農產傳承、教育體驗，並帶來社區

作。

參與的機會。社區產業的推行有利於創造社區經濟發展，進而帶動觀光產業，連帶

(三)開發、使用社區資產

地也將獲益回饋社區，有益於社區福利服務之推行。社區產業的整體效益如（圖 1）

社區產業的成功仰賴於社區內社會資

所示。

本，在組織內網絡緊密，有助於成員間彼此的互惠與承諾並強化組織的團結，組織

從舊正社區產業發展策略圖的說明，

會連結外部資源，讓異質但同理念者連結

我們可以清楚地看到整個社區產業發展的

與互動，例如連結農試所及農會資源，此

策略相當的符合本文提出的看法。舊正社

有助於社區資產的發展。

區在領導幹部的擘劃和全體居民的投入之下，依據社區的既有條件與資源，創造出

(四)商品轉化與創新

多重效益的社區產業，擴大社區自身的就

社區產業基礎穩固後，陸續將其作物

業市場，並且能夠在極為競爭的消費市場

轉化為延伸性創新商品，並發展活動體驗

有一席之地，其目標在於不僅得以自給自

或社區導覽之勞動服務，配合口耳相傳及

足，而且可以達到全民參與和社區永續發

網際網路之行銷策略將產品推出。

展的目的。

(五)資源共享，強調社區參與

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廖淑娟．蕭至邦

推動社區產業發展策略之探討－以霧峰區舊正社區為例

實現「樂活養生村」的願景

帶動社區產業發展

自然農結合社區小農

活動攤車

農事體驗行銷推廣

下田趣

採果樂

社區特色飲食異業結盟

烘培班

手工藝

芳香療癒庭園

＊發展社區營造、創造經濟發展＊落實生態永續、發展觀光產業＊推行福利服務，增進社會福祉

圖1

舊正社區產業發展策略圖想可以達成。另一方面，社區產業立於不

伍、結語

敗的先決條件在於產業創新策略的運用，社區產業發展是否成功關係到整個社

這個理念符合二十一世紀知識經濟的最高

區發展工作是否得以永續經營。一個可以

原則，而為達到這個理想，所有社區的居

評估自己資源分布，進而設立產業發展目

民都必須透過不斷學習知識創新的理念與

標的社區，必須在產業市場具有競爭力，

方法（Zuber-Skerritt & Teare, 2013）。

方能立於不敗之地。社區產業的發展不僅

本文所列舉的霧峰區舊正社區在其發

帶來社區永續發展的契機，創造在地就業

展的歷程當中，吻合了學者對於社區產業

機會，活絡社區經濟，並將這個成果讓社

得以成功所列舉的幾個基本策略。雖然與

區的每一個成員都可以參與和分享。如此

農試所為鄰的絕佳位置替舊正社區帶來了

一來，福利社區化的理念得以實踐，就地

旁人難以望其項背的條件，諸如農業專業

就業在社區安居立業，照顧一家老小的理

人才和經濟農業知識的獲取和長期與農試

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專題論述

所合作的經驗等等，然而在舊正社區發展

理念之下，舊正社區的居民正在不斷地自

的歷程當中，我們也可以看到社區主要幹

我提升，創造自身的桃花源，而其未來的

部任勞任怨，立下宏願，以農業服務勞動

願景應該是會符合全體社區居民的期待。

合作社的創新型態成就其事，核心幹部領

臺灣社區產業發展歷經二十餘年來的

導獲得全體共識的社區居民，在舊正社區

努力，推動過程中不免乏力，然而研究者

大力推展社區產業。在此我們可以立論，

在舊正社區產業發展的努力過程中，已儼

社區居民透過行動與學習來參與公共事

然看到未來的曙光，或許社區產業的推廣

務，是所有公民社會中社區發展得以成功

與深化是臺灣目前社區發展一個可能的出

的先決條件（Brisson & Roll, 2008）。直到

路。

2016 年 3 月底，我們看到了霧峰區舊正社

（本文作者：廖淑娟、蕭至邦為現任亞洲

區，無論是利潤回歸到社會福利，或是促

大學社會工作學系助理教授）

進社區就業和居民志願服務行動之提升，

關鍵詞：社區產業、福利社區化、產業發

都有十分具體的成就。在全民終身學習的

展策略、阿罩霧自然農

註

釋

註 1：產業文化化與內發型產業有提供地方產業振興的可能，例如：鄉村常見的產業文化博物館，其實是不需要多大的展示館，而是一些當地的老房子，或將廢棄的空間整修，結合變成具有特色的地方性博物館，並且將產品的特色結合文化（細緻、手工、生產過程的展示安排、包裝等），提高價值；而產業的發展必須考慮地方基本條件，變成地方特色，形成內發型產業（陳美芬，2005）。註 2：霧峰區的五福、四德、舊正及本鄉等四個社區發展協會進行據點結盟，提取四個字組成「福德正本」，透過評鑑優良的社區帶領其他社區，共同進行社區照顧關懷據點活動。

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區泛指具有共同的地理空間、心理

焦點團體的方式收集社區型組織的經驗，

意識及互動關係的一群人，可以組織起來

歸納出社區防治既有的作法與挑戰，最後

一起解決共同的問題，發展共同的福祉（徐

就現況提出討論及建議，供社區型組織實

震，2007）。在「福利社區化」的討論裡，

作及相關單位政策規劃之參考。

社區二字的意涵是福利服務的對象或地理範圍，也是積極的倡議和提供者；實際上

壹、研究背景

的行動者除了個別居民，更包括了各式社區型組織（community-based organizations,

首先簡要回顧福利社區化相關政策的

CBOs），這些非政府且非營利的志願性團

演進，指出社區組織漸趨重要而多元的角

體，以促進社區成員的共同福祉為宗旨而

色，再針對家暴防治的範圍，整理社區參

提供服務，例如社區發展協會、地方性社

與的既有文獻。

會團體、全國性非營利組織的地方據點等。

一、福利社區化

家庭暴力（家暴）是社會福利的重要議題，其防治工作大致可區分三個等級，

從政策演進來看，福利社區化先是將

包括針對根本做改變的初級預防，以預

社區居民視為社會福利的服務對象（social

測、確認和改善為主的次級預防，以處理、

service for community），希冀相關機構就近

治療和控制問題家庭的三級預防（周詩寧

於社區回應其福利需求（in community），

譯，2013）。社區型組織以其在地性及志願

近來更是鼓勵在地組織提供社會服務（by

性，被視為家暴防治初級和次級預防的重

community），甚而跨越鄰里範圍而整合運

要行動者，然而國內目前尚無文獻有系統

用資源（beyond community）。

性的描述其作為。所以，本研究以福利社

早在民國七十年代的社區發展政策當

區化和家暴社區防治作為研究背景，透過

中即已提出「建立社區社會福利體系」的

社區發展季刊

154 期

183

中華民國 105 年 6 月

專題論述

願景，期許社區能夠照顧弱勢群體；民國

基礎，但不排除因特定公共議題、經由居

八十五年實施「推動社會福利社區化實施

民共識程序所認定的空間及社區」。本研究

要點」，欲引入市場競爭機制及民間組織的

採取此廣義認定，特意指稱研究對象為社

參與（張英陣、李慕恩，1999；黃源協、

區型組織，包括各種在地居民為主體且具

蕭文高、劉素珍，2009；楊瑩，1999）。此

有某種合法性的社群組織、區域性和專業

要點雖在九十一年廢止，至今仍被業務主

性團體。

管機關引用為社區發展工作的依據之一，

中央主管機關對於福利社區化的作法

以生活共同圈來規劃福利社區，加強服務

已延續超過二十年，社區型組織角色現況

輸送可近性、社區居民參與性、福利資源

與起初相較，從被動接受政府補助和輔

完整性等（衛生福利部社會救助及社工

導，轉向發展在地藍圖、自主提案並執行。

司，2014）。民國九十四年推出的六星計畫

黃源協等人（2009）主張臺灣在 1990 年代

被視為社區工作的擴展與整合關鍵，此政

中期之後，社區相關政策的策略強調社區

策的六大面向之中，與社會福利相關的有

參與，社區型組織雖然實務運作上仍面臨

二，一是社福醫療面向，欲藉重民間力量

政策不連續、社區能力不足、專業團隊在

發展社區照顧服務、強化社區兒童照顧、

地性薄弱等落差，還是累積了組織主體

落實社區健康營造；另一是在社區治安面

性。數個案例研究亦揭示了社區型組織的

向，「進行家暴防範之觀念宣導，並輔導建

自主性，例如花蓮縣壽豐鄉牛犁社區所推

立社區通報機制，鼓勵發展成為無暴力社

展的新移民婦女服務（廖劉耘、游雅帆，

區（行政院，2005）」，正式開始建立家暴

2013），結合多項政府和民間經費進行培

防治網絡。

力，依據社區照顧需求以及新移民婦女才

在相關政策之中，誰是社區？在臺

能，使得新移民婦女形成漸漸形成多元任

灣，各種社區型組織的當中，依據社區發

務團體。更有甚者超越地理範圍形成合作

展工作綱要（民國八十年修訂）而成立的

網絡，更積極的發展超越鄰里社區的夥伴

社區發展協會似乎最具有代表性，然而，

關係，例如王仕圖（2013）調查全國社區

因為部分社區發展協會由政府輔導設立，

照顧關懷據點發現，據點經常運用各級政

且地理範圍與村里行政區重疊，在推展社

府單位、鄰近醫療院所、其他社區型組織

區工作時常陷於地方政治，時有領導人更

的資源，維持非正式的合作關係，以整合

換而方案中斷的問題，或出現缺乏參與社

服務所需的資訊和資源。

會福利的動機、志工及幹部欠缺能力、依

二、家暴的社區防治

賴政府補助、在地資源不足等情況（林明禛，2011；黃源協，1999；賴兩陽，2010）。

我國家庭暴力防治法於民國八十七年

為避免重蹈覆轍，六星計畫明確定義社區

通過，迄今歷經多次修改。其立法目的為

「係以部落、村里、社區等地方性組織為

防止家庭成員間實施身體、精神或經濟上

社區發展季刊

154 期

184

中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

之騷擾、控制、脅迫或其他不法侵害之行

特質而鎖定特定對象，例如原鄉部落、老

為。三個等級的家暴防治在國內的實施情

人、身障、新移民、男性等；初步評估，

況如何？游美貴（2014）歸納民國九十六

此政策屬於事後徵件獎勵型式，加上地方

至一百年間全國的家暴防治方案，發現目

政府推派的方案的質量不一，實難從中窺

前相關服務以三級防治為主，主軸在於暴

見社區組織推動家暴防治的全貌。此外，

力事件發生之後，以被害人為中心提供整

對社區型組織來說，家暴防治是參與社會

合性服務以修復身心傷害程度，並對加害

福利事務的選項之一，安全社區及健康城

人提供處遇服務，希望能減少家暴案件重

市的經驗研究（如：白璐，2011；陳恒君、

複發生的頻率，避免致死案件。這部分的

林佳慧，2012）或有參考價值，但家暴防

主要服務提供者是社工師及心理師等專業

治涉及當事人的家庭界線和個人隱私，且

人員，不在本研究探討的範圍。

未必構成其他社區居民的直接成本，與其

二級防治通常是針對家暴發生因素而

他社區事務相比難度頗高，實有必要對於

發展預測危險因子的方法，例如婚姻溝

本土經驗進行全面而系統性的探討，呈現

通、家人相處和心理健康等，或是可能可

既有作法、困境和因應，以作為實務發展

以減少加害人行動的社會支持，例如性別

的指引。

平權、多元文化尊重、危險因子的警覺和有效通報等。國內這部分的建置已有中央

貳、研究方法

政府設置的通報及諮詢服務，包括 113 保護專線、男性關懷專線 0800-013-999 等，

綜合前述研究背景，本研究欲探討社

游美貴（2014）指出一些地方政府的先導

區型組織推動家暴防治的現況與挑戰，在

行動，如苗栗縣政府自辦的關懷輔導員到

現況的部分呈現既有作法及組織運用等防

宅服務、南投縣打造社區家暴安全網絡

治模式，在挑戰的部分則是探索實務上遭

等，另外也有民間團體推動宣導教育方

遇的困難及因應策略，最後就組織實務及

案，如婦女救援基金會推動的路人甲正義

政策規劃提出建議。

行動，這些方案的內涵及成效均有待檢視。

本研究採取焦點團體收集社區型組織

初級預防的目標在減少家暴事件的發

的意見，邀請對象為立意取樣的社區型組

生率，喚起人們對家暴的意識，同時透過

織，匯集街坊出招歷年獲奬名單、政府相

法制及教育來改善家庭互動關係。中央主

關業務承辦人員所推薦的社區組織、提供

管機關自民國 101 年開辦「街坊出招」社

社區型婦女及兒童社會服務的民間組織

區反家暴行動創意競賽，初步瀏覽往年參

等，於北（臺北市）、中（彰化）、南（屏

賽及獲獎方案名稱，內容主要針對一般社

東）等區域分別辦理一場，結果共有 19

會大眾的宣導，主題常是家庭內婦幼的人

位人士出席，均為實際上規劃或執行家暴

身安全，也有以其社區組成或社區型組織

防治方案的人員，基本資料如表 1，涵括

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

10 個（村）里層級的社區發展協會、3 個

點團體討論以半結構方式進行，在參與者

（鄉鎮市）區層級的社會團體、3 個縣市

同意下進行錄音，整理為逐字稿後，綜合

層級或全國性人民團體等組織型態，另有

不同場次、不同個人之意見進行歸納分

一名地方政府社工師參與，雖然未能充分

析，並以匿名及整合的方式呈現以確保參

代表全國各地的現況，但相當程度反應出

與者權益。

區域、服務層級及組織型態的多元性。焦

表1

焦點團體之參與者基本資料及代號

場次

組織服務層級村里

北

中

南

村里村里縣市鄉鎮市區鄉鎮市區村里村里村里縣市縣市村里村里村里村里鄉鎮市區縣市縣市

單位屬性及參與者職稱宜蘭縣 A 里長暨社區發展協會理事長宜蘭縣 A 里里幹事臺北市士林區 B 里里長新北市樹林區 C 社區發展協會前理事長承辦新北市婦女服務之 D 機構理事長臺北市 E 區安全社區業務機構秘書長臺北市 F 區安全社區業務機構秘書組彰化縣 G 社區發展協會理事長彰化縣 H 社區發展協會理事長彰化縣 I 社區發展協會理事長承辦彰化縣家暴業務之 J 機構督導承辦彰化縣家暴業務之 K 機構督導屏東縣 M 社區協會理事長屏東縣 N 社區發展協會總幹事屏東縣 O 社區發展協會社工屏東縣 P 社區發展協會理事長屏東縣 Q 協會總幹事臺南市 R 婦女服務機構主任南部某縣市政府社工師

代號 A-1 A-2 B C D E F G H I J K M N O P Q R L

點團體的討論，在作法上可以粗略分為結

參、社區型組織推動家暴防治的現況

合社區一般活動宣導、辦理志工訓練或居民講習、將訪視關懷融入其他福利服務、

焦點團體參與者所推動的多為初級防

建立個人或店家小區域通報網、傳統文宣

治，向居民宣導家暴的正確觀念，建立通

及網路通訊等；組織的運作則可能個別或

報意識，也有部分針對具有危機的家庭進

綜合運用以下幾種型態：以服務據點為核

行支持或通報、轉介等次級防治。歸納焦

心的整合服務、網羅特定社區人物、非正

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

許多社區型組織正是福利服務提供

式的活動合作、正式的社區網絡和會議等

者，藉著提供服務時傳達家暴防治觀念。

選項。

結合老人社區照顧關懷據點，社區志工與

一、作法

社區護士到老人家裡訪視及健康檢測時，可透過聊天和觀察發覺疏忽或虐待情事，

(一)結合社區一般活動宣導

必要時進行通報或轉介。相似的，北區 D

社區家暴防治宣導經常搭配、穿插或

機構服務的是新移民婦女，常會發現夫家

結合在社區各項活動中，活動類型從健康

家人在語言和生活細節裡施加精神暴力，

檢查、醫療服務、消防宣導到主題式晚會

但是新移民很難個別突破文化差異和社會

等。比較特別的宣導手法，例如北區的 C

壓力，社區志工和社工就藉著轉贈食物銀

組織以社區戲劇，培訓多位具備家暴防治

行的物資，適度搭話、協助或婉轉勸說。

概念的志工，自編劇本在社區節慶演出，

另外，兒少的社區照顧，例如課後輔導或

情節具真實感又不失幽默，受到志工和居

假日活動所建立的信任關係，也有利推動

民的熱烈迴響；又例如南區有宗教團體改

兒少保護的教育宣導。

編或創作歌曲，在歌詞裡加入性別平等及 (四)建立小區域通報網

家庭和諧等意涵，在部落裡演出很受歡迎。幾位社區型組織代表都提到，若能提

有一亮眼的作法是在街區裡選任居民

供居民一些誘因，像是餐食或抽獎，可以

或大廈管理員擔任「巷長」，此責任通報者

提升參與率，另外，也必須讓活動名稱去

為志願者，在接受教育訓練後，發現家暴

標籤化，避免暴力防治等會引發負面觀感

危機時立即提報村里長，讓通報和關懷的

的字眼。

訊息來源更密集可靠，再由村里長評估是否進行正式通報，分散加害人或受害人反

(二)辦理志工訓練及居民講習

彈或抗拒的壓力。有研究參與者表示這個

若有心長期投入家暴防治，或是參與

方式在人際關係疏離的都會區較難實施，

相關安全或健康主題的社區營造，社區型

也發生過跨區求助的案例，因為受害者怕

組織會定期辦理相關主題的志工訓練，以

引起周邊人側目而不敢在居住地求助，所

培養擔任宣導防治工作的人員之基本知

以採取「愛心商店」，公開召募便利商店、

能，包括講習、演練、參訪或行動提案；

美容美髮店、餐館等商家擔任宣導及通報

或是在例行會議前後安排講座，或將宣導

工作，在明顯處張貼標示，讓民眾知道向

主題穿插進手工藝製作物，讓更多居民或

那些單位通報、提供什麼服務。

會員產生認同。 (五)傳統文宣及網路通訊 (三)訪視關懷融入其他福利服務

社區發展季刊

154 期

布條、貼紙或海報是社區常運用的靜 187

中華民國 105 年 6 月

專題論述

態宣導品，展示定點會選擇廟宇教會等宗

解一下」（中區Ｇ），勸說或警告加害人，

教節點、交通要道或社區型組織的辦公室

形成監督或嚇阻效應，減少暴力事件的發

門口等，積極的作法可以在社會知名人士

生。

參訪社區時，邀請其於布條或海報簽名合 (三)非正式的活動合作

照，引起社區民眾注意。個別的連繫則會結合平日訪視，發送相關資訊的小卡片或

社區家暴防治宣導，經常結合在地學

印刷品。近年通訊科技普及，也有社區型

校、政府機構及醫療機構活動，如消防局

組織運用社群通訊軟體，佈達宣導訊息，

和警察局都有婦幼人身安全的例行宣導，

並即時回報特定居民異狀。

民眾對這些團體有基本的信任，願意打開家門或是坐著聽講。幾個區層級的社區型

二、組織運作

組織認為學校是最佳夥伴，他們集結校園宣導範例傳送給學校，針對議題列出學校

(一)以服務據點為核心的整合服務

應協助的面向，然後透過社區學校安全會

許多社區型組織以自己的社區照顧關

議開會討論問題；宣導活動後發現，學童

懷據點為基礎，結合老人、婦幼方案的關

說得出家暴防治紫絲帶象徵的意義，也會

懷訪視，由幹部或志工定期串門子，持續

撥打電話通報。

宣導，並提供心理和物資方面的支持以減 (四)正式社區網絡及會議

少暴力案件的發生。也有定點的方式，在服務據點成立「泡茶大隊」，透過民眾日常

數個參與者都與在地社區組織維持正

的聚集掌握特定家庭的情況，評估是否需

式的合作，連結社區不同屬性的組織如派

要進一步介入。另外，村里辦公室等公部

出所、學校、醫療診所、衛生所、社會福

門性質的團體，也藉重個別居民提報個

利機構等公私部門，以及村里長、社區志

案，再視當事人意願前往訪察。

工伙伴等個人，成立社區防暴組織網絡，定期開會掌握社區概況。例如北區的 D 和

(二)網羅特定社區人物

E 都是區層級安全社區組織的成員，定期

家暴很容易被當作「別人的家內事」

辦理聯繫會報，讓在地的里長、學校和相

而漠不關心，若社區型組織建立人脈，連

關單位匯聚共同工作方向；中區的 I 則說

結村里長、鄰長、幹事及特定社區志工等

到與鄰近社區一起推動「聯合服務」，在平

關鍵人物，往往能帶動更多居民認同「防

時聯誼中分享家暴防治經驗，讓沒有向政

治工作人人有責」。有些社區型組織成立志

府申請相關補助的社區也具有家暴防治概

工家暴組或社區巡守隊，網羅具有正義感

念，遇到個案就提出來討論是否通報和轉

的青年，或是受人敬重而有影響力的人

介。

士，在家庭衝突發生的當下，「坐一下，了

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

(二)成案指標及防治成果依據不明

肆、社區型組織推動家暴防治的挑戰

各單位對家暴通報案件、成案標準等數據的定義未有共識，但通報數據卻是評

社區型組織面臨了許多的挑戰，在體

估防治成效的重要指標，所以有社區型組

制部分，遭遇政策及補助獎勵片面、成案

織自嘲「到底是要讓通報案件減少或是提

指標及防治成果依據不明、社區基層人員

高才是有效的防治？」再者，社區型組織

缺乏進階知能等困境；在社區部分，則需

面對資訊不對稱，無從知道通報或成案數

要克服民眾欠缺正確觀念、正式處遇帶有

據裡的實際個案個人資訊，除非是自行通

負面標籤、在地資源及團體整合困難等問

報的，很難作到針對特定家庭及個人的次

題。

級防治。更困擾的是，村里辦公室和業務承辦機構還得承擔重大案件發生的責任，

一、體制面

有社區型組織形容「…我們真的是末梢神經，前面不通，但追究責任都從末梢神經

(一)政策及補助獎勵片面

開始追（北區 B）」，政府平行單位及民間

目前中央政府主要以成果競賽獎勵家

相關團體之間很需要溝通。

暴社區防治，數年下來浮現出徵件期間只 (三)社區基層人員缺乏進階知能

有特定幾個月、公告到送件時程過短、獎金不多等問題，使社區型組織感覺「上級

家暴事件牽涉的體系超越社區範圍，

單位…為了消化預算而希望你去做一些配

數位參與者表示，實際上能協助案家的很

合的活動，但並不是真正從很根本的角度

有限，「實際上的協助並沒有很多，只能做

要去幫你解決社區的一些問題」（北區

安撫、轉介」（北區 D）。尤其是三級防治，

B）。另外，地方政府輔導角色依各縣市有

需要上法院當證人、協助被害人安置、聯

很大差異，若縣市社政主管視之為重要政

繫心理衛生單位協助等等，讓很多社區型

績，會投入相對多的人力及預算，進行重

組織的領導者心理負擔很大，無法確定自

點社區的輔導；有的縣市是納入一般社區

己能力是否足以勝任，也很擔心事後產生

業務，將安全社區、老人服務、旗艦社區

非預期困擾，如加害人變本加厲或是找麻

等業務統合辦理，承辦人員必須一個人處

煩，或是因為污名化而帶給被害人困擾，

理龐雜的社區申請文件，難以實質介入。

連帶的對於初級和次級防治工作也會有所

整體來說，家暴只是社區型組織眾多工作

遲疑。

項目的一環，而家暴社區防治的公部門資

二、社區面

源有限，各種獎勵補助的制度還需要更友善的設計。

社區發展季刊

(一)民眾欠缺正確家暴防治觀念 154 期

189

中華民國 105 年 6 月

專題論述

工和場地等資源，二者之間能否合作會影

社區居民和社區裡的各種組織未必具

響社區防治能否落實。

有正確的意識。有團體談到：「有時候在推廣有一點很困難，如果這個地方沒有發生過類似的案例，社區就不會去重視這個問

伍、結論與建議

題，跟社區沒有實質相關、或曾經發生過的就很難去推動這個議題」（北區 F）。居

(一)福利社區化的實踐與展望

民對家暴的認識和理解還需加強，當有家

本研究發現，社區型組織扮演了重要

暴事件發生，大部分街坊鄰居就算知道也

的初級及次級防治角色。社區型組織多元

不太會出聲，還是需要透過巡邏訪視，才

運用活動、訓練、文宣的型式廣泛接觸居

能夠有效防治。

民，或結合其他福利服務而走入特定家庭，建立小區域通報網，更靈活運用在地

(二)正式處遇帶有負面標籤

人力、空間和組織推動家暴防治，合作網

政府社工介入時易被當作「我們社區有問題」的標籤，居民因而採取抗拒態度，政治人物也擔心家暴案件曝光影響房地產

區聯合服務、與不同機構的區域聯盟及聯繫會報等模式。

價格；尤其是生活圈緊密的原住民社區，

對應於福利社區化的軌跡，家暴防治

社工進入部落訪視特定家庭時，容易引發

是較少被研究的主題，對於社區型組織來

社區其他居民對該家庭過度注意，對當事

說也未必是服務的重點，本研究從焦點團

人造成不必要的心理壓力，甚或是演變為

體所收集到的實證資料來看，社區自主性

阻礙案家工作或受教育的二度傷害。相較

已展現在防治方法、組織運作以及資源整

之下，社區型組織的優勢是採取遊戲等活

合等面向，積極因應民眾欠缺正確觀念、

潑的方式進行宣導，或以志工和關懷的角

居民對正式處遇有防衛心、地方派系影響

色進入家庭，減少社區和案家不必要的防

經費穩定性等社區面的現實脈絡，並試圖

衛。

突破政策及補助獎勵片面等體制面的限制。在組織運作的部分尤其能夠指認出福

(三)在地資源及團體整合困難

利社區化的幾個層次，以服務據點為核心

社區工作與地方政治息息相關，南區

的整合服務實踐了「在社區作」和「為社

的焦點團體有參與者提出，家暴防治沒有

區作」，網羅特定社區人物、正式社區網絡

穩定的政府補助，需要依賴地方人士捐

及會議、與在地公私機構非正式的活動合

助，選舉期間常有人力不足或經費變動的

作等方式亦體現了「由社區作」和「超越

問題；在都市化程度相對高的北區，則是

社區」的境界。若要促使更多社區參與家

有社區基層人員和組織間的競合關係，里

暴防治工作，或是達成提升社區意識和公

長有公信力與影響力，社區發展協會有志社區發展季刊

絡不限於鄰里範圍的社區，也有與其他社

154 期

民參與的社區工作目標，則必須改變部分 190

中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

社區型組織「那邊有錢那邊去」的經營策 (二)社區投入家暴防治之整備

略，在政策上整合家暴防治、志願服務、

相較於研究背景提到的新移民婦女和

社區發展等社區事務，對此，本研究具體

老人社區照顧的案例，本研究未收集到將

提出二個政策建議。首先，相關政策宜廣義界定社區。以

服務使用者培力為服務提供者的介入模

社區居民福祉為宗旨的組織蓬勃發展，以

式，這可能是因為立意取樣而遺漏已具體

接受本研究訪問的社區型組織來說，服務

實踐的社區型組織，更可能是反映社區型

的層級涵括村里、鄉鎮市區、縣市等，也

組織所從事的家暴防治層級，是以初級和

有全國性財團法人的地方分會，皆已投入

次級為主，由於加害人和被害人的三級處

家暴防治多年，並各有所長，例如服務婦

遇有較高的專業門檻，社區型組織在案件

女的社團很能勝任關懷訪視工作，宗教團

確定後自酌能力及權責，往往正式轉介至

體則有基本的會眾網絡。政府在補助相關

其他機構，很少參與當事人身心修復或充

事務時，宜延續六星計畫以來對於社區團

權復元的歷程。此外，民眾和相關單位的

體的廣泛定義，不侷限於村里辦公室或社

態度仍然是家暴防治工作的阻礙，社區型

區發展協會，更可以充份開發充沛的民間

組織在考慮參與意願、深度和作法等關卡

力量，發揮社區型組織的多元特色以擴大

上，必須克服民眾對家暴的刻板印象，還

影響力。

有政府相關部門不同調的障礙。針對這些挑戰，本研究提出以下幾點建議。

再者，宜建立長期而合宜的家暴社區防治制度。社區型組織很重視爭取榮譽，

從政策規劃的角度來看，需要政府積

若獎勵或補助的制度設計合宜，有意願投

極作為的是相關體系及組織之間的整合。

入家暴防治工作。目前中央主管機關的競

初級預防是社區組織最擅長也最適宜的部

賽型式具有鼓勵效果，但易流於文書型

分，政府應有系統的建構一套服務計畫，

式，地方政府欠缺穩定財源以支持社區長

以共識建立和培力為基礎，針對需求密集

期經營家暴防治事務，需由中央政府提供

或意願較高的社區規劃前導方案，發展出

預算，而事前徵件並審核補助是相對合宜

符合地方特性的社區防治。更重要的，主

的作法。此外，相關補助及獎勵措施宜有

管機關宜進行跨部會的資訊整合，在全國

明確的期程，且持續穩定的實施，而補助

及縣市層級可以是電子或書面的通訊，在

項目及核銷規定，也需要考量社區型組織

鄉鎮市區層級則宜定期召開具有公權力的

及防治模式的多元性；地方政府可以有因

會議，作為社區與各體系之間的協調管

地制宜的輔導方式，並建立跨網絡協調的

道。由於社區型組織往往規模不大、人力

機制，「能把它連成一線，與社區共同執

有限，要號召相關單位一起討論或協調合

行，效果會較好」。

作，相當不容易；本研究訪問到二個區層級、有正式的跨單位聯繫會報的社區型組

社區發展季刊

154 期

191

中華民國 105 年 6 月

專題論述

織，他們一開始皆是在地方政府首長支持

有心參與的社區人士及政府相關部門參

之下召集會議，當參與其中的警政、社政

考。需要注意的是，在社區裡推動家暴防

和教育等機關以及相關民間團體發現有助

治，需要對應社區特質的多元性，難有全

於自己業務之後，漸漸形成良性的合作循

國統一適用的策略，以小區域通報制為

環。

例，鄉村型社區的巷長可以加速通報並減

在社區方面，家暴的迷思仍普遍存

少家暴事件發生，在都會型社區則以營業

在，為了有效激發居民的防治意識，社區

時間長而生活可及的商店比較有效，即便

型組織需要鼓勵志工，一方面學習公民參

是傳統的文宣方式，也必須因應不同的對

與、社區組織、社會教育等方法，一方面

象而有不同的內容和傳遞管道。本研究觀

學習家庭及暴力防治等相關知能，前者在

察到部分社區圍繞著政府資源，受限資源

社區發展的部分已有多種培訓機制，後者

補助規範，工作策略過度趨於一致，未必

則仍待相關單位開發，本研究針對家暴防

是社區之福，政府在資源投入同時，必須

治的三個層級提出以下芻議。初級預防重

同時避免資源依賴、服務過度標準化等問

要議題的正確知能可發展為工具箱或資源

題，方能實踐福利社區化的良善本質。

手冊，提供活動設計、影片、案例等範例。

統整前述研究建議，本研究提出「以

次級預防若欲提升當事人、鄰居及家人有

社區為主體、由政府提供支持」的家暴防

效通報的動機和能力，社區志工則需要進

治網絡，初步構想示意如下圖，兩個三角

階訓練，例如危機篩檢與覺察、關懷訪視

形分別標示出社區型組織及政府部門的角

技巧、如何通報或聯繫相關服務體系運

色，面積大小比喻角色大小。社區組織以

作、後續服務轉介追蹤等。三級處遇的主

提升居民意識為主要角色，政府可規劃家

體會是專業機構和專業人員，社區組織仍

暴防治基礎能的資源庫，協助地方政府相

可能扮演舉證、加強巡邏或持續關懷的角

關輔導團隊及社區組織發展教育公民意識

色，透過相關單位的協調機制以保持資訊

和社區組織等技術。社區組織可提升有效

正確和信任關係。

通報以加強次級預防，這部分需要政府提供進階的知能訓練，或是透過社區組織與

(三)暫結語

志工的交流以達到激勵學習的效果。長期

本研究歸納出社區型組織目前推動家

來說，中央政府跨部會對於社區的資源整

暴防治的多種防治模式，也整理社區防治

合，或是地方政府各單位在申請和責任機

在體制和社區面所發現的挑戰及因應；誠

制上的協調，有助於社區層級相關單位的

然，這些研究發現僅呈現出部分實務樣

持續討論，都會是落實家暴防治的關鍵，

貌，亦無從檢視其代表性和普遍程度，但

而這樣的機制有賴社區和政府的共同積極

作為第一個有系統檢視家暴社區防治實務

作為。

的文獻，仍提供了相當有價值的資訊給予社區發展季刊

154 期

192

中華民國 105 年 6 月

陳怡伃．滿春梅．陳宜珍

社區型組織推動家庭暴力防治的現況與挑戰

[各級政府角色]

圖1

[社區組織角色]

家暴防治網絡建議示意圖

本研究取材自財團法人醫藥品查驗中

會工作學系博士候選人；陳宜珍為暨南大

心委託研究之部分成果，感謝何其多、黃

學社會政策與社會工作系博士、執業社工

珮綺、葉浥萱、劉冬及蕭郁娟等助理的協

師）

助，惟內容由作者自負全責。

關鍵詞：家庭暴力防治、社區組織、福利社區化、安全社區

（本文作者：陳怡伃為國立臺灣大學社會工作學系助理教授；滿春梅為東海大學社

參考文獻王仕圖（2013）。非營利組織在社區照顧服務的協調合作：以社區照顧關懷據點為例，臺大社會工作學刊，27，185-228。白璐（2011）。從推廣安全社區經驗談社區健康營造，護理雜誌，58(1)，11-15。行政院（2005）。臺灣健康社區六星計畫推動方案，社區發展季刊，110，517-526。周詩寧譯，Kevin Browne、Martin Herbert 原著（2013）。預防家庭暴力。臺北：五南。林明禛（2011）。中介團體：臺灣社區發展運作難題與另類選擇。社會政策與社會工作學刊，15(1)，137-166。徐震原著，莫藜藜主編（2007）。徐震教授論社區工作。臺北：松慧。

社區發展季刊

154 期

193

中華民國 105 年 6 月

專題論述

張英陣、李慕恩（1999）。社區工作模式在福利社區化過程中之運用－以鹿港實驗計畫為例，社區發展季刊，87，110-120。陳恒鈞、林家慧（2012）。社會資本與社區安全推動之關聯性－以臺北市內湖安全社區為例，臺灣民主季刊，9(2)，166-217。游美貴（2014）。臺灣家庭暴力防治服務方案的實施與轉變之探討，臺大社會工作學刊， 29，53-96。黃源協（1999）。福利社區化的迷思與省思－以鹿港實驗計畫為例，社區發展季刊，87， 121-134。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。從社區發展到永續社區，臺大社會工作學刊，19，87-132。楊瑩（1999）。社區工作模式在福利社區化過程中之運用－以鹿港實驗計畫為例，社區發展季刊，87，35-51。廖劉耘、游雅帆（2013）。牛犁社區推動新移民福利服務方案之探討。『社會福利社區化的實踐：實務工作者篇』學術研討會，輔仁大學社會工作學系、新北市政府就業服務中心主辦，5 月 16 日，新莊：輔仁大學。衛生福利部社會救助及社工司（2014/05/12）。社區發展工作推動現況。2016/03/11瀏覽於 http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOSAASW/DM1_P.aspx?f_list_no=113&fod_list_no=72 8&doc_no=1478&rn=112325266 賴兩陽（2010）。地方政治人物對推動社區工作的影響性分析：桃園縣觀音鄉社區工作者的觀點，社會政策與社會工作學刊，14(1)，39-79。

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

朱美珍

優勢觀點社區培力的助益與挑戰

優勢觀點社區培力的助益與挑戰朱美珍

行社會福利服務工作。「福利社區化」的方

壹、前言

向明確並推展至今，其意涵有三，首先以我國自 1991 年 5 月修正頒行「社區發

社區為主體推行社會福利服務，第二則結

展工作綱要」，第 2 條述明社區發展「係社

合社會資源推動福利服務，第三則為這些

區居民基於共同需要，循自動與互助精

福利服務是符合居民需求。因此至 2015

神，配合政府行政支援、技術指導，有效

年 9 月，臺灣全部社區發展協會共 6,761

運用各種資源，從事綜合建設，以改進社

個，提供福利服務計 534 萬多人次（衛福

區居民生活品質」，自此社區發展工作有巨

部網站，2015）。

大的轉變，從過去政府挹注經費、政府主

Daniel A. Bell & Avner de-Shalit

導社區發展方向，轉為「由下而上」、「居

（2012）在《The Spirit of Cities: Why the

民參與」的推動模式。意即表示社區發展

Identity of a City Matters in a Global Age》

是屬於自發性的，以人民團體方式運作，

書中描述他對都市街景的感受「走在○○

運用社會資源，社區居民自發的推行屬於

街上，我感到壓抑。街上擠滿了人，但基

自己的社區工作項目以滿足居民的需求。

本上看不到笑臉。人們腳步匆匆，一邊大

1996 年 5 月訂頒「加強推展社區發展

聲地打電話，無論在街道市場上還是在小

工作實施方案」，規定福利社區化為推動的

店裡，人人都在忙著做自己的事。高樓上

目標。同年 7 月內政部成立「推動社會福

的老年人在頂樓上晾曬衣服。」這些幾乎

利社區化專案小組」，同年 12 月制定「推

是都市型態社區的固定生活模式。社區是

動社會福利社區化實施要點」，選定福利社

家戶的集合體，與家庭緊密結合，居民天

區、確認福利需求、加強福利服務、落實

天生活在社區裡面，人們生活空間相近，

社區照顧，目的是運用社區發展工作方法

關係卻疏遠淡薄，存在著廣泛的差異性，

結合社會福利體系，整合社區內、外資源，

推動社區發展實不容易。本文期待藉由社

強化社區福利服務網絡，於社區中落實推

區培力（community empowerment）來突破

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

相信無論再怎麼弱勢的個體都有其生存的

瓶頸，開創新局，也為社區注入新活力。

能力及資源。 Rapp and Goscha（2012）指出，過去

貳、文獻探討

的問題解決模式常常只看到問題本身，卻社會工作優勢觀點（ strengths per-

忽略個體的特質。然而優勢觀點不過度關

spective）的工作型態約在 1982 年成型，

注弱勢者所欠缺的，這樣容易忽略案主的

過去的實務工作大都聚焦人們的病理和問

因應能力，反而以有希望的觀點，去充權

題，導致忽略案主因應能力，著重在負面

他們擁有的權力（empowerment），增強其

標籤效應、責備受害者、質疑環境缺失等。

復原力。認為他們是具有潛力與優勢的，

優勢觀點則重視正向力量，認為人們不論

而且這些潛力與優勢，必須被承認、確知

在多麼困難的環境，總是可以順利度過難

與釋放。透過專業人員反映其優勢，給予

關，甚至比以前的生活更好。每一個人與

讚賞，協助重新覺察自己，提昇內在潛力、

其所屬環境互動，都可以在困難環境中找

權能，即自我效能的肯定。

到生存下來的復原力量。其基本假設是每

至於環境優勢則指若要讓案主成功在

個個體、家庭、社區都有其不同的優勢

社區生活，需要充分運用所在社區的資

（Saleebey, 2002; Rapp, 1998）。優勢觀點

源，跳脫社區烙印和不友善。不只是整頓

期待讓服務對象在工作過程中得到充權，

個人和社區，而是擴大（exacerbation）個

找到重新肯定自我的意義與價值。

人和環境的優勢。其內容包涵有(一)資源

社會工作的優勢觀點是將服務對象視

（resource）：包括有形資源、無形資源、

為一個有能力、有資源的人，未來一定可

自然資源、人際關係等。(二)社會關係

以達到目標，只是目前處於某些困境當

（social relationship）：包括親密伴侶、社

中，因此經由專業社會工作協助重新檢視

會網絡、社區；情緒性支持、經濟性支持、

原先具有的優勢，並且靠自己的優勢，發

訊息性支持等社會支持網絡。(三)機會

展潛能來脫離現在的困境。優勢包括個人

（chance）：是一種可能性。強調社區為資

本身能力、各項社會資源，還有有效運用

源綠洲，社區同時也是提供照顧和支持的

社會資源的能力。社區優勢指的是社區在

來源，因為社區擁有豐富的機會、資源和

面對困難時所具備的解決能力。Saleebey

人們，因此優點模式主張推翻隔離案主與

（ 1996 ）認為優勢來源包括：復原力

社區的圍牆，以融合取代隔離（Rapp and

（resilience）、成員關係（membership）及

Goscha, 2006）。

文化取向（cultural approach）及其交互作

社區工作則多以「培力」

用等。宋麗玉與施教裕（2009）認為優勢

（empowerment）稱之，亦即社會工作的

觀點與過去偏重以解決問題為導向的觀念

充權與賦權，包括：(一)權力（power）的

是不同的，轉而關注服務使用者的優勢，

賦予，(二)使人具有能力（enable），(三)

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

朱美珍

優勢觀點社區培力的助益與挑戰

促進自我實現（self-actualization）的意涵。

求，達到健全人格富足家庭生活，所提供

培力，又稱之為激力，是將決策權力轉移

的有形物質資源與無形精神資源，皆為社

於部屬以促進目標設定、開發訓練，展現

會資源。

員工能力，意思是發揮出本來該有的特

優點觀點強調應該優先探索非正式資

色。社區培力的核心優勢觀點與社區能力

源，包括家人、親友、同事、鄰里、教會、

（ community capacity ）、社區資產

廟宇、速食店、便利商店等，因為這些資

（community assets）有密切關係，社區能

源具有可近性、親近性、無烙印感、多元

力是指如何增強社區自有的能力，並培育

性、持續性、具創造性、可凝聚家庭和社

其問題解決能力（李易駿、賴兩陽，2014）。

區等優點。當然，非正式資源亦有耗竭、

社區資產包括人力資本、社會資本、經濟

助人技巧不足、不願涉入等議題，因此需

資本等，可以由社區培力團隊進行社區需

要協助修復、鞏固、連結新的支持來源等

求評估、社區盤點與擴充，找出社區的優

（宋麗玉、施教裕，2010）。所以社會資源

勢，此即是優勢培力導向。

包括大家熟知的人力、物力、財力資源之

Chiu（2004）建議培力應與參與結合，

外，近年大家也逐漸重視人文、歷史、古

因為在共同參與的基礎下，培力專業人員

蹟等資源。人力資源是社區建設的基礎，

或團隊才能與被培力社區一起發展出處遇

社區建設需要人力的策劃、推動、帶領，

或服務計畫，因此運用優勢觀點的實務工

單獨的人力是無法完成的。社區中最重要

作者特別重視資源的發掘訓練與組織整合

的人力資源是理事長、總幹事及理事們等

（引自陳秋山譯，2008：202）。

重要幹部，但社區居民、志工的投入更為

優勢觀點非常重視社會資源的投入，

重要，他們是社區活動的主幹，因此組織、

依社會工作辭典（2000）內在資源係指有

培訓、發展、管理、評估、結合運用，讓

助於解決問題和滿足需求之個人和家庭特

人力可以有效的運作，能讓社區發展人力

質等；外在資源則又涵蓋政府和私人機構

源源不絕（陳念祖，2006）。社區裡經常看

服務，是為正式資源；以及親友鄰居和熱

到認真用心的理事長，帶領服務熱忱高的

心人士提供的協助，是為非正式資源。萬

志工，感動社區居民積極參與，以實際行

育維（1996）則指非正式資源與案主的人

動相挺，社區居民相當熱絡，活動中心運

際網絡有密切相關，較具人性化特性，可

用頻率高，整個社區充滿活力。因此，社

減輕政府負擔和發揚互助倫理，但亦有不

區內主要領導人員若能相互配合、相互支

專業和個人負擔過重等隱憂。而不同種類

援，一定可以帶動社區的良性建設，若互

的資源具有不同的優缺點，政府提供之協

相牽扯，建設效果會打折扣。

助較為穩定，服務範圍和數量亦大，但往

很多社區都會運用資源調查和資源盤

往流於官僚和僵化。高淑清（2001）認為

點，重新認識自己的社區，建立社區資料，

凡是為協助適應社會環境與滿足國民需

做為社區發展的基礎條件，本文認為社會

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

少福利？托兒？受暴？經濟協助？就業需

資源調查可以包括如下內容： 1.年齡分布，可以了解社區勞動人

求？餐飲服務？健康諮詢？關懷？陪伴就

口、依賴人口、福利人口結構，做為福利

醫？針對個人狀況，設計符合的福利服

服務推動方向。

務，盡力滿足其需求。

2.社區菁英或專業人員職業結構，如 (三)何處有適合的資源可以提供（where）

建築師、律師、醫師、藥師、老師、社工

公部門、私人企業、基金會、協會、

師、藝術家、董事長、社區規劃師等，是

鄰里辦公室、社區商店、社區志工、募集

社區活動的助手及推手。 3.社區領袖、領導人、專家學者、社

或部分分擔等，以適切方式予以媒合，解

會工作人員、志願服務人員、社區居民等，

決案主的需求。

其個人的腦力、體力、技藝、心智、情感、 (四)何時提供服務（when）

意願、人際關係等是社區人力的特質。 4.社區周圍可運用資源，餐廳、茶藝

在受助者方便的時間提供服務以符合其需求，表達溫馨又不擾民。

館、咖啡店、早餐店、文具店、書店、藥房、銀行、寺廟、公車站、捷運出口，都

(五)以何種方式提供服務（how）

成為社區活動的最佳資源。 5.了解社區的需求，例如長輩、獨居、

提供服務的方式親切有禮，讓受助者在服務過程得到尊重，提高服務品質。

原住民、新住民、弱勢族群等相關問題，

近來提倡以 3-5 人形成一個團隊，進

及社區工作的主軸目標。 6.建構文史資料，了解並記錄社區周

入社區採用「蹲點」方式，持續服務一個

圍的相關文史建築物古蹟，妥善保存，成

社區大約 1-3 年的期間，可以延續專業服

為社區資產。

務模式，協助執行社區業務或指導社區理

為了瞭解社區發展過程中是否有資源

事長、志工等人員專業知能，當社區領導

不足而阻礙發展，就必須針對該社區進行

人力可以獨立運作，培力團隊即撤出。蹲

資源盤點，因此社會資源盤點方法如下：

點培力讓社區在起始點即走在正確方向以節省時間，避免走冤枉路，同時累積建設

(一)誰需要幫助（who）

成果，也能在第一時間匯集居民認同、蒐

兒童、婦女、弱勢家庭、身心障礙者、

集資料，為永續經營奠定基礎。因此經由社區培力，可以達到以下目

老人等，誰比較需要幫助？可以採用社區

標：(一)強調社區的主體性(二)支持鼓勵社

需求調查來瞭解。

區居民共同學習成長(三)培育社區人力(四) (二)需要什麼幫助（what）

發掘、盤點及運用社會資源(五)鼓勵居民訂定自己社區的目標(六)鼓勵居民追求社

以上需要幫忙人員的需求是什麼？兒社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

朱美珍

優勢觀點社區培力的助益與挑戰

區的改變(七)培養社區解決自己問題的能

(五)合併（combination），兩個原本分開的

力(八)追求社區永續發展。

實體，被聯合成一個組織，形成更大的實體，發展最大功能。以上論述可以瞭解創新社會資源連結

參、創造社區培力價值

方式，可以創造出社區培力的價值，本文以下列實例說明社區培力的成果。

在社區培力過程中，社會資源不是單一的使用，而是採用多元連結方式。沈慶型的資源，必須互通有無，因此發展資源

一、受助者轉換為助人者，扭轉社會認知，贏得社會尊重

結合的模式，而資源結合通常以網絡方式

〇社區有多數 65 歲以上長輩理應被

呈現，網絡是指由個人、團體或機構所組

服務，但他們認為自己健康不須他人服

成的社會系統，系統內各單位進行交互作

務，反過來可以協助他人，因此社區內經

用或交換行為以達成目標或完成一個共同

常看到銀髮志工陪伴資深長輩就醫、關懷

目的。而組織間的資源聯結，會因彼此間

訪視、電話問安、送餐共餐。銀髮志工從

的聯繫強度、權力結構、相對位置、資源

受助者轉換為助人者角色時，是自信心的

交換互動原則、交換關係內容等，而影響

展現，認為自己仍能奉獻一己力量給社

資源的流向與累積能量。張英陣、朱小綺

會，由社會參與贏得社會尊重。

盈（2000）提到單一組織不可能擁有各類

（2000）認為建構資源網絡有以下特質(一)

一般人對受刑人或身心障礙者，常有

了解服務對象的問題和需求(二)分析本身

錯誤的刻板印象，認為他們是可怕的，自

目標和優劣勢(三)搜尋和盤點相關資源/組

然遠離他們，但是〇社區卻運用受刑人到

織(四)開發潛在社會資源(五)與其他機構

社區服務的機會，教導社區居民以正確的

進行溝通協調(六)確立聯繫和合作機制

態度與受刑人相處，同時讓受刑人體認居

等。

民的善意，一舉兩得。〇社區與身心障礙

林振春（2008）指資源整合的內涵有

朋友合作，訓練身障朋友擔任社區公園清

五項，(一)整合（integration），強調各組成

潔打掃、資源回收工作，再利用回收物品

分子間的相互依賴關係，無法各自獨立。

從事藝術創作等，彼此相處融洽。身障朋

(二)協調（coordination），指兩個或以上的

友認真掃地，高興的撿拾瓶罐，與一般人

組織，使用既有的決策規則或另創新規

對髒亂廢棄物避之為恐不及的態度截然不

則，以應付共有的工作環境。(三)合作

同。身障朋友雖然行動緩慢卻用心執著的

（cooperation），指在缺乏正式法規情況

清潔打掃，完成後興奮的與社區朋友、家

下，機構之間所建立的非正式互惠措施。

人分享清掃的喜悅，為社區奉獻心力，是

(四)協同（convention），協助其他機構達

成就感也是被重視的感覺。社區民眾看到

到同一目標，彼此交往有較密切的聯繫。

身障朋友無邪的臉龐，感動他們的付出，

社區發展季刊

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專題論述

無條件接納身心障礙朋友，去除居民對身

作，請青年學生協助社區網站架設，增加

心障礙朋友不友善的態度，也去除對他們

居民聯繫橋樑，也達到社區間的彼此觀

「無用論」的錯誤看法，邀請身障朋友參

摩，互相學習一起成長。

與社區健走、郊遊，充分運用身障人力協

〇社區與學校合作，運用學校服務學

助公共事務，讓身障朋友有自信心、自我

習課程，邀請學生到社區訪視獨居老人、

肯定，同時美化社區，社區居民有高度包

關懷長輩，陪伴長輩聊天、表演節目供長

容心，創造祥和社會風氣，一舉數得。

輩欣賞，讓長者充滿歡樂，老人得到身心靈的愉悅。青年學子從服務中學習體驗關

二、運用志工資源，達到福利社區化目標

懷長者、回家後更加體恤父母、陪伴祖父母；家人覺得子女懂事、學校以學生為榮，社區居民覺得學校教育成功，創造「共贏」

社區運用志工人力照顧社區內的長

局面。

輩，提供餐飲、健康促進、陪伴就醫、歲末獨居長者關懷，都是運用社區自己的力量照顧長者、陪伴長者並促進其身心健

肆、社區培力的挑戰與機會

康。除了長輩關懷之外，也關懷社區內兒童、中輟生、貧苦學童、弱勢居民，達成

賴兩陽（2002）認為社會資源服務網

「福利社區化」目標，這些都在社區內完

絡之間相互交錯，頗為複雜，確實需要有

成。

專業人員與志工人力的不斷投入，引領和協助案主或社區取得必要的福利。然而資

三、運用資源結合學校教育延伸至社區關懷，體驗專業實作與親情倫理

源網絡的建構，是需要由「點」、「線」到

〇社區與學校藝術創作老師合作，將

未能整合無法發揮服務功能，造成資源重

專業課程實作在社區，加強綠美化、景觀

疊浪費或不足的現象。本文從社區培力實

設計、完成牆面彩繪，美化社區閒置角落，

務中也的確看到很多困境，但挑戰困境反

增加社區美感，社區居民更願意運用社區

而給社區發展另一項契機，說明如下。

「面」的運作方式，服務體系較為完整，大多數社會資源都以「點」的方式存在，

空間，進行休閒活動，增進親子關係，促翻轉學校舊有教育方式，社區成為學生課

一、投入社區服務人力有限且缺乏傳承人才

堂上真實與具體的教具。學生作品在社區

各個社區發展協會雖有理事長、總幹

展現，美化社區空間，增進社區居民生活

事、理事們、會員與志工，這也是社區發

品質，也為學校增添美名，同樣達到一舉

展工作的固定班底成員，除此之外願意投

數得的功效。〇社區與學校電腦老師合

入社區服務的人力有限，高度積極運作的

進家庭和樂。學校專業課程延伸到社區，

社區發展季刊

154 期

200

中華民國 105 年 6 月

朱美珍

優勢觀點社區培力的助益與挑戰

社區，平均投入的基本人力約 60-100 人，

分屬社政與戶政系統，雖然我們期待理事

約佔全社區人口的 1-2%；中度積極運作的

長、里長分屬不同權力來源，可以結合不

社區，平均投入的基本人力約 10-30 人，

同資源，以利於社區居民，實際上卻相反，

約佔全社區人口的 1%左右；其他多數是消

我們觀察到理事長、里長分屬不能合作的

極運作的社區，空有社區之名少有社區發

2 人則兩股力量敵意深，互相拉扯，甚至

展實效。真正願意投入社區經營工作仍屬

不容許自己的人馬參與對方的活動，兩邊

少數，多數社區發展工作僅仰賴少數社區

角力的結果，居民的需求被漠視，資源開

理事長或志工在運作，或者理事長獨自苦

發被忽略，削弱了整體社區進步的動力。

撐帶著全家人一起做，是一人當選全家服

倘若理事長、里長同屬一人擔任，或能相

務。部份理事長服務多年經營疲憊，也會

互搭配的 2 人，如夫妻、好友，會將兩邊

萌生倦勤，部份社區即在無接替人選情況

的資源相互結合，一起肩負建設工作，例

黯淡下來。我們期待年輕人可以接棒，達

如守望相助成員結合夫妻檔或親子共同擔

永續經營目標，但年輕人常以工作繁忙、

任，不只完成守望相助目標，也達到家庭

沒有概念、沒有興趣等理由無意承接，社

和樂；或者運用守望相助功能，同時發現

區人才庫的培養急需重視。

疑似家庭暴力個案，達到家庭暴力預防功效，這些都是資源整合運用的成功事證。

社區意識是社區凝聚與發展的指標，黃富順（1995）認為所謂社區意識（Sense 歸屬感，此種歸屬感來自社區居民具有共

三、缺乏整體規畫及地方特色的發展型態

同利益、共同信念、共同需求、共同問題

社會資源種類多元，才能滿足多元化

而產生的共同意識，雖是抽象的意涵，卻

需求的社區，社會資源從點線面，發展至

是社區發展的原動力，讓社區居民願意參

網絡化，互通互補而不是互斥。為增加社

與凝聚共識，並具有成就感。也可以經由

區資源使用的多元性與豐富性，從充分瞭

共同討論和想像發展社區藍圖，激發居民

解、溝通與整合，資源網絡也需要整體性

經營自己社區的期望與動力，營造居民共

的規劃，才能同時滿足不同的需求。

of Community）係指社區居民對社區具有

同的夢想，深化社區意識，亦即運用社區

社會進步的結果，結構多元化、價值

團結的意識鼓勵年輕人參與社區發展並願

複雜化，各社區特質的差異性亦大。社區

意為社區奉獻。

的發展應因地制宜，有的社區適合採用地方經濟與文化認同的結合；有的社區則應

二、不同權力來源的杯葛，削弱社區發展成果

結合舊有農村特質，轉型為休閒藝術村；

社區發展協會與里辦公室是我國基層

的發展都需結合當地的特色資源做為發展

的 2 個組織，它們都是家戶的集合體，卻

基礎，因此各社區應發掘自己的特色資

社區發展季刊

154 期

有的社區則適合持續創作。亦即任何社區

201

中華民國 105 年 6 月

專題論述

變，趨向多元化與快速性，論及社會資源，

源，發展具有地方特色的經營型態。 Midgley 認為社會發展（Social De-

亦應採多元思考、整合運作社會網絡

velopment）是促進人們福祉的計畫式社會

（social network）的模式，將社會資源做

變遷（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009：

縱向與橫向的連接，發揮其最大功能，這

90），社會發展著重居民參與，建立尊嚴。

些是優勢觀點的架構。

Midgley、Ferguson（2010）是從社會發展

社區是每個人生活與成長的空間，也

的角度著重經濟與社會投資，增進個人與

是凝聚工作、休閒、生活、文化的場域，

社會的接觸，擴大生活與人際互動區域，

人們的一生都在社區渡過。社區經營的推

暢通社會網絡管道，最終獲得社會認同，

動，由下而上，強調居民的參與性，讓社

也獲得個人生活價值與人格尊嚴。因此社

區思考自己的未來，主動參與並關心自己

區發展結合地方產業、發展地方特色文化

的空間，創造健康、安全、舒適、關懷的

或產業特質，居民融入共同經營，既能增

環境。而各社區生態不同、資源不同、需

進居民經濟收益，亦能發展地方人文特

求亦不同，應依社區民眾的意見為導向，

質，互相得利（羅秀華，2011）。

創造社區特色。

以社會發展觀點而言，社區產業

因此，以培力的角色進入社區，最後

（community enterprise）是以社區生活共

達到以社區居民自己的能力組織資源網

同體為基礎所發展出來的產業，以社區為

絡，服務其他居民，解決社區問題，促進

主軸發展社區產業。蔡宏昭（1995）認為

永續發展，是努力的方向，也唯有如此才

社區產業是指社區經濟係以企業或商店為

能達成社區發展工作的真諦。優勢觀點模式強調「可能性」

主體，而以社區為客體的互動關係，社區經濟除了企業的努力外，尚須有心人士的

（possibility），看到個人和環境的優勢可

推動，由創始團體的帶動與主導，以推展

以增加出路，居民的期望和興趣更可導引

社區經濟工作。

出行動的方向。這是一個機會，也是一個挑戰。

但我國社區地域規模相對較小，人口相對較少，社會資源相對有限，若要發展

（本文作者為玄奘大學社會福利與社會工

具有地方特色的福利服務或產物，可透過

作學系教授兼學務長）

旗艦型結盟方式，整合數個社區，擴大社

關鍵詞：社會資源（social resources）、優

區規模，共同發展具有地方特質的產業。

勢觀點（strength perspective）、社區培力 (community empowerment) 、社區意識（ sense of

伍、社區培力的未來發展

community）

社會資源的運用與連結是社區培力與社區發展的重要工作之一，時代環境的改社區發展季刊

154 期

202

中華民國 105 年 6 月

朱美珍

優勢觀點社區培力的助益與挑戰

參考文獻李易駿、賴兩陽（2014）。社區組織參與福利化社區旗艦計畫後續發展之研究，衛生福利部補助。宋麗玉譯（2003）。基礎優點個案管理訓練手冊，臺北：內政部。宋麗玉（2005）。優點評量技巧介紹與演練，94 年社工日系列活動「優勢基礎個案暨照顧管理實務研討會」大會手冊（18～20），臺中：中華民國社會工作師聯合會。宋麗玉、施教裕、顏玉如、張錦麗（2006）。優點個案管理模式之介紹與運用於受暴婦女之評估結果。社區發展季刊，113，頁 143-160。宋麗玉、施教裕（2009）。優勢觀點：社會工作理論與實務。臺北市：洪葉文化。宋麗玉、施教裕(2010)。復元與優勢觀點之理論內涵與實踐成效：臺灣經驗之呈現，社會科學論叢，4 卷 2 期。沈慶盈（2000）。個案管理應用於社區照顧之適用性探討。社區發展季刊（88），254-264。林振春（2008）。社區學習。臺北：師大書苑。高淑清（2001）。家庭生活教育與社區資源。載於中華民國家庭教育學會主編：家庭生活教育。臺北：師大書苑。張英陣、朱小綺（2000）。社區資源網絡建搆的原則與方法。收錄於：推動社會福利社區化實務工作手冊--社區資源網絡建構篇。臺北：內政部。陳秋山譯（2008）。培力、參與、社會工作（原著 Robert Adams）。臺北市：心理出版社。陳念祖（2006）。社會組織原理。臺北：五南圖書。黃富順（1995）。加強社區意識，建立祥和社會的途徑。社會發展學刊，1，23-33。黃源協、劉素珍（2009）社會資本對臺灣社區發展之政策意涵，行政暨政策學報第 48 期，155-192。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。從「社區發展」到「永續社區」--臺灣社區工作的檢視與省思。臺大社工學刊，19: 87-132。萬育維 (1996)。社會福利服務-理論與實踐。臺北：三民。蔡宏昭(1995)。社會福利政策：福利與經濟的整合。臺北：桂冠。羅秀華（2011）。以社會發展觀點分析本土社區產業發展機制，輔仁社會研究，1：135-170。衛福部網站，http://www.mohw.gov.tw/，搜尋日期：2016 年 3 月 1 日 Daniel A. Bell & Avner de-Shalit (2012). The Spirit of Cities: Why the Identity of a City Matters in a Global Age。財信出版。

社區發展季刊

154 期

203

中華民國 105 年 6 月

專題論述

Midgley, J. (2010c). Community Practice and Developmental Social Work. In Midgley & Conley (eds.) Social Work and Social Development: Theories and Skills for Developmental Social Work.

pp. 167-192. Oxford: Oxford University Press.

Rapp, C. A.; Goscha, R. J. (2012).

The Strengths Model: A Recovery-Oriented Approach to

Mental Health Services, Third Edition. New York: Oxford University Press.

社區發展季刊

154 期

204

中華民國 105 年 6 月

劉弘煌

都市型社區的特性與培力策略

都市型社區的特性與培力策略劉弘煌

一群。(3)培力的方式或內容：透過授課、

壹、前言

觀摩、共同參與方案或計畫（如送餐方案、每年伴隨著社福考核及社區評鑑，社

防災或旗艦聯合社區計畫）、工作坊、聯繫

區培力的問題就會被拿出來討論，事實上

會報或各類會議的方式，社區幹部學習社

「社福考核」、「社區輔導」或「社區評鑑」，

區工作的新方案、新的工作方法或得到社

不同程度的都有「社區培力」的身影與作

區前進的動力。(4)培力的對象：縣市政府

為，只是培力的目的、培力的範圍、培力

或鄉鎮公所社區發展業務承辦人、社區領

的方式與內容、培力的對象、培力的規模

袖、幹部、志工或一般居民都可以是社區

各有不同。

培力的對象。(5)培力的規模：主要是指參與社區培力工作的人力與經費的規模、方

首先，(1)培力的目的：要培養社區工

式的多元化、參與的人數等。

作領袖或幹部的組織能力、會議能力、方案規劃的能力、爭取資源的能力、社區會

另外要注意的是社區的工作夥伴，她

務與財務的管理能力、文書及資料整理的

們接受的培力不只來自社政主管單位，有

能力？(2)培力的範圍：每個縣市或鄉鎮的

很多培力是來自其他主管單位的培力計

轄區內都有為數不少且發展程度不同的社

畫，例如內政部營建署的「社區規劃師」

區發展協會，在縣市政府資源有限的情況

的培訓計畫、農委會水土保持局的「農村

下，社區自我動力充沛的社區，往往有較

再生培根」計畫等。

高的意願與較多的機會接受培力，因此培力的範圍可能落入少數的「積極社區」，其

貳、都市社區與鄉村社區

他能力不足、意願不高的社區，往往因培力效果的「事倍功半」，而令培力單位裹足

城市社區與鄉村社區的分野，在不同

不前，或力不從心，長此以往很多社區往

研究裡都有討論，根據社區專家 Shelly

往會成為得過且過、自生自滅或被疏忽的

Shah（2014）的描述，她認為談到社區的

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

區分必須注意到實體條件（physical con-

變項，從純鄉村社區轉型為都市社區並非

dition）與社會條件（social condition），前

突然地而是漸進的，城鄉社區並沒有一個

者指的是社區人口統計學上的特性，如人

絕對的界線，很多區別城鄉社區的特性，

口結構、密度、分布、職業；後者指的是

不在種類上的不同而是程度上的不同而

生活型態，包含如生活的時髦程度、人事

已。如果以務農人口的比例來區分城鄉也

物接觸的廣度、資訊的取得方便性、對政

很難訂一個界線來區分城鄉社區。如以印

治的態度等社會特性。很多學者提到城鄉的二分法只是依據

度為例，在人口普查時，以多於 75%的非

理論概念上的區分而非根據社區生活的區

農業人口、至少 5,000 人口、有市鎮組織

分，事實上每個鄉村都具有一些城市的元

或委員會者始能列為都市。

素；每個城市都具有一些鄉村的特性，城

我國都市社區所占的比例有多少?如

鄉社區並非截然的二分法，而是一個「城

果以六都成立前的縣市社區估計，把臺北

鄉連續統（rural-urban continuum）」，或說

市、高雄市、臺中市、臺南市、基隆市、

「城鄉是一個連續漸進的變換」，城鄉間沒

新竹市、嘉義市的社區列入都市社區，其

有鮮明的界線，讓我們可以清楚地說出何

餘縣市（包含升格前的臺南縣、高雄縣、

處是城市終點，何處是鄉村的起點（Gist &

臺中縣、桃園縣及其餘縣市）的社區列入

Halbert, 1950）。

鄉村社區，如以 103 年社區總數 6,732 個

索羅金等兩位學者（Sorokin & Zim-

為例（衛生福利部，2015），前述 7 個都市

mermann, 1929）用職業標準來區分鄉村與

社區在 103 年總數有 1,486 個，都市社區

城市，認為鄉村人口主要是以動植物的採

所占的比率約為 22%。如果以 103 年臺北

集與栽培為其職業。另外區分城鄉的特性

市、高雄市、新北市、臺中市、臺南市五

包含如地區的大小、人口的密度、異質性、

都，再將基隆市、新竹市、嘉義市列入計

社會分化與階層化、移動性、環境與互動

算，社區總數有 3,199 個，都市社區所占

系統等特性，且這些特性互為因果。他們

的比例則大幅提升為 47%。如將桃園市計

認為農業為一重要變項並且承載很多其他

入則都市社區所占的比例則高達 51%。

表1

103 年都市社區與鄉村社區比較

社區類型

男女性理活動中心媽媽教室事長比例

長壽俱樂部

守望相助隊

社區照顧關懷據點

社區圖書室

民俗技藝團隊

都市社區

78:22%

37%

41%

19%

22%

17%

鄉村社區

87:13%

78%

59%

56%

26%

17%

10%

30%

註：根據衛生福利部社會救助與社工司 103.6.30 資料計算都市社區：五都（第六都桃園市除外）、基隆市、新竹市、嘉義市鄉村社區：臺灣省縣市、連江縣與金門縣

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

劉弘煌

都市型社區的特性與培力策略

參、都市社區的特色與社區發展

以 103 年的社區基本資料現況比較為例，下列各項目的比較，除社區照顧關懷

都市社區因其人口的集中、族群的多

據點都市社區擁有的比例略高於鄉村社區

元、人口的高流動性、生活步調的快速、

外（都市：22%，鄉村 17%），鄉村社區都

人際互動的短暫、匿名性、居住空間的擁

較都市社區有較高的比例。包含男性社區

擠、交通的便捷、職業的多元與較多的外

理事長（鄉村：87%；都市：78%）、活動

來人口等諸多特性，因此都市社區往往面

中心（鄉村：78%；都市：37%）、媽媽教

臨人際關係淡薄、人際心理冷漠與疏離、

室課程（鄉村：59%；都市：41%）、守望

社區意識薄弱等社區發展的不利因素，加

相助隊（鄉村：26%；都市：19%）、與長

上社區空間不足、政治立場差異、社區領

壽俱樂部（鄉村：56%；都市：41%）、社

袖更迭等問題的影響，使都市社區的社區

區圖書室（鄉村：10%；都市：8%）、民

發展面臨諸多的挑戰。但都市社區也並不

俗技藝團隊（鄉村：30%；都市：17%）。

全然處於完全不利的社區發展局面，如有

城鄉社區在社區領導階層的結構、社區活

很多都市社區的居民，因長期居住在同一

動空間、社區婦女成長課程、老人照顧與

社區，因此仍然有很強的鄉土及社區意

休閒設施、社區圖書設備、社區安全與社

識；都市社區居民普遍教育程度較高易於

區民俗傳承上都存在一些差異。

接受新的資訊與改變；都市空間較狹小，

根據劉弘煌（2011）在「我國國民的

但也易於聯繫管理；一些宣導及社會福利

社區意識與鄰里關懷」的研究，發現居住

的輸送也較為方便快速；都市社區有較多

在「鄉村型社區」居民之「社區意識」與「鄰里關懷」要高於居住在「都市型社區」

帶來助益。

居民。居民較親密的往來戶數在「鄉村型

都市社區臨近較多的福利機構、醫

社區」平均約 5.5 戶，「半都市型社區」約

院、學校，接觸較多的商業活動，接受較

4.2 戶，「都市型社區」約 3.6 戶。如果以

多資訊的刺激，因此社區活動的內涵較易

地區來比較「東部或外島」居民平均往來

有創新的思維，都市型社區的社區幹部或

戶數約 8.6 戶；「中部」5.7 戶；「南部」4.2 戶；「北部」3.5 戶。「縣社區」與「市社區」

社區發展有較強的自主或創新的能力。

往來頻率的「地區」差異呈現與「平均較

都市社區由於有較多的外地人口組

親密往來戶數」一樣的模式（pattern），即「東部或外島」高於「中部」高於「南部」高於「北部」。以上觀察說明「社區意識」

成，因此較缺乏在地認同的社區意識，如果沒有較強的社區領袖帶領，社區可能無法將擁有較高知識、能力的社區人才吸收

與「社區互動」亦存在城鄉差異，這樣的

進來為社區做事；社區發展的工作也可能

差異隨都市化程度而有不同。 154 期

志工有較多的機會接受不同的教育訓練，人員有較多的知識裝備，因此都市社區的

平均往來戶數分別為 4.3 戶與 3.6 戶。居民

社區發展季刊

的文化、教育與工商資源，可為社區發展

207

中華民國 105 年 6 月

專題論述

因向心力與認同感的不足，而呈現停滯不

方式可以避免過去市府服務過於中心化的

前的境況。大廈型的都市社區，住民複雜，

問題，並有效地協調不同業務，孕育更廣

因缺乏互動，人與人間的信任不足，除了

泛的社區意識，促成跨越社區的組織，並

大廈管理委員會，大部分大廈沒有社區發

且和這些社區共同發展積極的夥伴關係。

展協會的組織。都市型社區亦可能因社區

社區發展局從無到有，是由多項因素

空間不足，無活動場地，因場地租借的不

造成的，除了地方草根性的組織發達外，

易或場地租金太高或使用時段的不足，使

有心人士的帶領，更重要的是市長的支

社區居民互動機會受到限制，社區的共識

持，願意去培養「與政府對立的團體」，最

與凝聚力因而較難形成，影響社區發展工

後經有心人士及主政官員對政府及社區組

作的推動。

織的了解，發覺「夥伴關係」才能造成雙贏的局面，從而促成西雅圖市社區工作的蓬勃發展。

肆、都市社區的培力

我們今天的社政單位是負責社區工作社區力量－西雅圖的社區營造實踐的

的主管單位，儘管主政者對社區重視的程

作者吉姆迪爾斯（Jim Diers, 2009）說：「要

度不同，但大多能了解社區與政府之間的

在社區與政府間建立真正的夥伴關係，政

「夥伴關係」的意義，第一線的社區工作

府所需要做的並不只是促進民眾參與

業務承辦人更會了解夥伴關係的重要，但

（citizen participation）而已，而是要進一

也容易造成「夥伴關係」的固定化與縮小

步地朝社區培力（ community empower-

化。例如，在推動較易與成功機會較大的

ment）邁進。」又說：「所謂民眾參與，是

考量下，政府單位傾向將很多實驗計畫或

指政府邀請民眾參與以政府為主體的市政

試辦方案的機會委由少數的績優社區承

程序（如參與公聽會）與市政計畫（如街

辦，久而久之容易造成強者愈強，弱者恆

區認養），至於社區培力則是指由政府提供

弱的狀況。

工具和資源，讓市民自己能發展屬於他們

賴美蓉等（2007）將「社區培力」的

的社區組織，並進而討論與決定以社區為

概念解釋為(1)權力授與：政府為貫徹地方

主體的優先需求。」

自治與民主的理念，倡導社區「由下而上」

以西雅圖市的經驗，她們由原來僅有

的自我決策，讓社區人決定社區的事，可

四人規模的「社區發展辦公室」發展成一

以說政府將社區治理權下放給社區居民的

超過百人規模的「社區發展局」，每年可運

一種權力授與。(2)使人具有能力：社區居

用的經費約 1200 萬美金。社區發展的運作

民藉由人與人之間及社區與社區之間的討

模式與其他政府單位獨立負責單一業務不

論互動，學習如何讓社區更好，並藉由政

同，而是回到民眾組織社區的方式，以社

府與專業的資源，去除居民對於社區問題

區為單位綜合推動各項業務。這樣的組織

的無力感，增進其改善社區問題的實際操

社區發展季刊

154 期

208

中華民國 105 年 6 月

劉弘煌

都市型社區的特性與培力策略

作能力。(3)激勵與提升自我效能：社區培

發展協會幹部最有意願參與的課程為「經

力也希望能藉由培力的過程，喚醒居民潛

費的申請與核銷」、「方案的規劃與撰寫」、

在的社區意識，鼓勵居民勇於表達自己的

「資源開發與募款技巧」，其次為「各單位

想法、參與社區的行動，激勵居民對於社

補助計畫資訊」、「組織經營與會務推動」、

區切身的問題的關心與重視。簡言之，社

「電腦操作研習」、「社區需求調查與資源

區培力包含授權、使能與激勵，政府的角

彙整」、「志工招募與管理」、「簡報製作」、

色是「激勵社區提供專業資源」使居民關

「會務及相關財務資料建檔」、「人民團體

心自己的問題、表達想法、參與社區行動、

相關法規」、「會議組織與開會技巧」等。

增進改善社區問題的能力｡

社區由各類型的課程取得社區組織經營運

社區應具備的能力應是社區培力的重

作的知識；習得人力、物力、財力資源取

點，而發展程度不同的社區所具備或應具

得及管理的技巧；熟悉與政府打交道及爭

備的能力也不同，因此發展程度不同的社

取資源的方法與技巧等，這些都是社區組

區有不同的培力需求。吳明儒（2011）認

織存活與運作的必要能力，必然也是社區

為社區需具備下列六種能力，此即(1)組織

必需學習的能力。至於社區意識、社區參

能力；(2)方案規劃能力；(3)網絡能力；(4)

與，不一定是學習能得到的，而是透過社

政治倡導能力；(5)社區參與能力；(6)永續

區活動、互動、共識等平日的紮根工作加

能力。黃源協（2009）指出社區能力展現

以培養，是參與社區活動、行動或互動後

在(1)社區意識；(2)社區承諾；(3)問題解決

重要的副產品。

能力；及(4)資源的取得能力。由此觀之，

王燕琴（2014）認為現行各縣市政府

社區能力來自於社區組織，也來自於社區

社區輔導培力工作有相當程度的心力在輔

的個人，個人的能力也可以透過社區組織

導社區組織的會務與財務，或是輔助方案

加以發揮，這些能力包含如何成立與運作

的撰寫、經費核銷、表報填造…等行政文

社區組織、如何建構社區的資源網絡、如

書工作上，並認為這些都是社區發展的基

何達成社區組織使命、如何永續經營社區

本功夫。她建議社區培力人員宜花更多的

等。

心力於運用專業方法與技巧，協助社區幹

從社區的需求、資源取得、服務的供

部或民眾在組織學習、願景建構、團隊建

給、永續經營的層面來看，社區需求可能

立、需求調查、社區對話及參與工作上。

透過社區調查取得；資源可能來自社區或

根據 Jim Diers 的經驗，他提出了三種

政府；服務輸送與供給的人力或社區工作

逐漸形成的參與式民主：(1)社區組織與動

的傳承，這些都需要靠社區的能力去完

員(community organizing)－透過組織動員

成，社區應衡量自身各方面的能力，以備

的行動，培養民眾爭取權力，營造改變社

培力時能「知不足，勤努力」。以培力臺中

會的信心與能量。(2)制度化的民眾參與機

市社區的經驗，黃松林（2014）發現社區

制(formal participating structures)－由政府

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

發展各種與社區連結的方式，由政府創造

運用專職人力投入災後重建及偏鄉社造的

制度化的途徑，增加每一個鄰里接觸市政

工作。臺南市政府的「綠社區培力計畫」

的管道，使政府能更敏捷有效地回應社

激勵社區規劃及空間專業者進入社區，協

區。(3)資產累積的社區發展(asset-based

助社區環境相關事務之推動，促成社區營

community development)－透過組織社區

造「由下而上」的參與機制，以提升社區

來累積社區內有形與無形資產。強調運用

自力營造的能力。臺中市政府的「福利培

社區內部既有的資源，避免過度依賴外部

力補助計畫」，其輔導機制包含：(1)專家

資源而使社區變得愈來愈弱。

學者：協助聯合社區建立合作共識與機

根據上述三種參與方式可發展出不同

制，並提供計畫修正建議與方向，以利計

的都市社區培力策略，在組織動員方面，

畫持續推行並符合社區需求。(2)社會局：

可以讓人們依照自己的利益與興趣，圍繞

輔導與協助社區互助狀況，並給予經費補

「特定的、及時的、可實踐的」議題來組

助。(3)區公所：提供所轄社區之輔導諮

織民眾；在制度化的民主參與機制方面，

詢。(4)社區發展育成中心：由專家學者定

可以發展地方政府與社區連結的新方式，

期實地赴所輔導社區瞭解工作推動情形，

新的民眾參與機制讓政府能更敏捷有效的

其任務為政策建議、諮詢輔導、技術指導。

回應社區，增加每一個鄰里社區參與市政

桃園縣將社區分為起步型、啟動型、轉動

的管道；至於資產累積的社區發展，要讓

型的分級輔導與人才培力策略，以工作坊

社區知道自己有那些資源，更要讓社區知

及專家顧問輔導團的輔導，透過訓練、觀

道如何妥善去串聯運用這些資源。例如，

摩、研討與問題解決能力做為培力的方

都市社區閒置空間的重整與再利用、吸引

法，期待在社區工作觀念的培養、社區經

青少年參與的休閒節慶、動員社區對環境

營的方法及協助社區發現問題與解決問題

的維護、社區花園及公共安全的改善、介

能力方面有所提昇。苗栗縣的福利社區化

入弱勢社區發掘社區資源等，都是資產累

人才培力計畫與社區工作幹部研習，培力

積的社區發展的案例。

對象包含公所課長、承辦人、社區理事長與總幹事，透過計畫書撰寫、工作坊、輔導訪視與走動式觀摩等培力項目，提昇社

伍、都市社區培力策略（各縣市目前的做法）

區幹部社區工作之能力。新北市透過督導、評鑑、旗艦社區、行政人員講習、據點聯繫研習培力社區幹部。

目前各縣市都有不同的培力計畫或作為，例如，高雄市社會局在莫拉克颱風災

民國 83 年文建會的「社區總體營

後啟動【社區組織重建人力支持計畫】、【社

造」，及民國 93 年農委會水保局推動的「農

區及生活重建協力方案】及【莫拉克重建

村再生培根計畫」都在不同的領域進行

區社區培力永續發展計畫】，支持在地組織

「社區培力」的工作。培根計畫訓練透過

社區發展季刊

154 期

210

中華民國 105 年 6 月

劉弘煌

都市型社區的特性與培力策略

為農村社區量身打造的課程設計，課程採

二次參加全國性的社區評鑑，一個是上回

循序漸進的方式依序由「關懷班（識寶）」、

參加評鑑得到單項獎的社區，今年再度被

「進階班（抓寶）」、「核心班（展寶）」與

選上參加績效組的評鑑；另一個社區是第

再生班（享寶），完成四階段 92 小時課程，

二回參加卓越組的評鑑。這次雖然有了評

培訓課程利用農村社區之農餘時間安排專

鑑事前的培力，但評鑑的結果，成績都不

業講師至社區說明農村再生概念及社區實

如理想。第一個社區，各方面多有進步，

作技巧，訓練社區在地人力，研提屬於社

但只得到「單項獎」；另一個社區，也未晉

區自己的農村再生計畫，逐步實現社區未

級「卓越社區」。評鑑結束後訪問這兩個社

來發展的願景，呈現出社區自己的特色。

區的理事長，問他們評鑑後的感想。第一

社區總體營造運用如下策略：(1)整合

個社區的社區理事長說：「不難過，但是這

研發：透過行政社造化的分層輔導，促進

輩子不會再參加評鑑」，「這次如果是第二

政府整合資源與作業流程，並建立行動化

名（理事長認知下的第一名是優等，第二

智庫，掌握社會脈動。(2)永續經營：深耕

名是甲等，第三名是單項獎）我們對志工

社區文化事務，有效結合外在資源，共同

還有交代，可以慶功一下，但是仍舊得到

建立可持續運作之機制，活化既有之文史

第三名，就只能默默的，沒有理由可以慶

資料與傳統技藝，也豐富社區人文風貌。

功。」

(3)創新育成：結合部會資源整合概念，引

訪問第二個社區「理事長」因開會不

導社區開創新思維與新方法，透過「點」

在，只有總幹事在，謙虛的說：「二軍能不

的輔導，進行「線」的連結，擴大成「面」

能回答問題」，我說：「你是一軍，可以回

的效果，展現創新實驗成果，共同創造新

答問題」，我們也是針對評鑑不理想的事，

的發展模式。

詢問社區是否「受到打擊而懷憂喪志？」，

如同 Jim Diers 在組織社區中說：「公

他說：「並沒有」。該社區評鑑前換了理事

部門在協助社區時應該特別注意，協助社

長，但因作風不同，「很多核心志工已經離

區的方式和過程絕不該影響社區的自主

開」，這是他們最憂心的事。新理事長的辭

性，如果社區由政府掌控或者過度倚賴外

職，社區面臨領導與志工幹部離開的危機。

部資源，也就無法培養出自己的能量。」

問到社區缺乏什麼，需要加強培力的

並且說：「只有充分培力的社區，才能和政

東西是什麼?第一位社區理事長答曰：「比

府之間培養出確實的夥伴關係。」

起里長，我們有三缺：缺錢、缺權、缺人力。」，「目前本社區，已經把社區發展協會能做的都做了，如果沒有突破，已經沒

陸、社區培力的經驗

有進步的空間，或進步的空間已經很小筆者在 2014 年培力兩個社區參加衛

了。」第二個社區，檢討「失敗的原因」，

生福利部的社區評鑑，這兩個社區都是第

卓越社區最重要是，要做社區培力，本社

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

區並沒有明顯的社區培力方案，因此光憑

組織的能力、發掘社區問題的能力、發掘、

這一點，就無法符合「卓越社區」的基本

爭取、整合與運用資源的能力、辦理活動

條件，其他項目再好，也無法成為卓越社

的能力、提出方案及爭取方案經費的能

區，建議市政府要為爭取卓越社區的社區

力、社區願景的塑造能力等都是培力的內

領袖創造有利的「社區培力」條件，如實

涵。隨著社區發展程度與能力的不同，社

施旗艦社區計畫，讓準卓越社區充當母雞

區培力既是給魚吃又是給釣竿的工作，培

去帶領一群小雞。

力一方面要讓社區組織成形，也要讓社區

如以過去評鑑的經驗，都市地區的社

組織發展，最後能達到社區自主。社區主

政單位或社區，比較有機會利用大學教育

動學習的意願，是社區培力成敗的關鍵。

機構的師資或學術資源，委託進行社區研

都市型社區根據其居民特性、社區環境、

究或社區診斷，或進行社區調查分析，培

人文及教育等特色，其培力策略可歸納為

力師資的資源較易取得，培力地點較易到

下列可能的途徑：

達。反之，鄉村社區學術資源取得不易，

1.透過社區結盟，如聯合社區、旗艦

因此有關社區相關議題的研究，社區需求

計畫，形成社區間的資源共享、互相學習、

或評估等相關調查較無能力進行。都市社

方案共辦、跨社區學習與交流及跨社區問

區在教育、文化及各類師資的取得較易，

題的合作解決。

因此各類的培力工作較易進行。鄉村幅員

2.透過社區領袖組織，由民間自組或

遼闊，人員的聚集不易、教學地點的選擇

由政府主管單位協助，增強社區組織領袖

容易顧此失彼，培力工作較不易進行。另

之陪伴或夥伴系統，並由社區組織區域社

外就是社區發展協會理事長與里長在社區

區領袖聯盟，定期聯繫探討區域社區共同

工作上彼此合作或競爭的問題，在鄉村社

議題。

區與都市社區都會遇到，都市社區尤其有

3.鼓勵社區參與評鑑，並藉評鑑準備

比較多「競爭型」甚至是「敵對型」的關

過程，檢視社區、發覺社區問題、強化組

係，這對社區發展是一項不利的因素，但

織人力資源、方案參與及執行能力。

這是現實就必須面對，社區培力是否要培

4.對起步型社區的培力，仍需從如何

養未來這兩種角色的社區領袖的互相尊重

吸引社區居民或人才成立組織或強化原有

的互補關係，這裡面有政治、黨派與利害

的組織，如何發掘社區或爭取外部資源，

的糾葛，社區工作者盡量保持是中立的、

引導社區發展議題，使社區組織產生動

服務的角色。

力，引領社區前進等方向著手。對發展較成熟的社區，應繼續提昇社區工作的質量，定期舉辦社區觀摩，鼓勵參與各項競

柒、結論

賽，凝聚社區居民榮譽感與向心力，維持社區發展動力。

社區培力的面向很廣，舉凡經營社區社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

劉弘煌

都市型社區的特性與培力策略

5.都市社區活動空間取得不易，政府

色，避免因政治或利益因素影響社區發展

部門可從協助活動空間的取得，培力社區。

工作的品質。社區培力應加強社區工作者

6.培力社區領袖或社區居民對都市社

的政治敏感度與社區服務的中立角色。

區的社區議題如環境衛生、空間活化、社

9.培力團隊應結合社區實務工作者、

區綠化美化、居民居住安全、弱勢福利服

社區理論專家，並結合主管社區發展業務

務及區域發展之倡導倡議等議題的認識與

的主管部門，達成培力的效果。

解決問題的行動能力。

（本文作者為實踐大學社會工作學系副教

7.強化社區培力陣容，普及培力社

授）關鍵詞：社區培力、都市型社區、培力策

區，加強社區互動，提昇社區能量。 8.培養社區工作者的中立與服務的角

略

參考文獻王燕琴（2014）。淺探社區輔導與培力機制，社區輔導機制研討會。臺中市政府（2014）。臺中市政府社會局社區發展工作專案 104 年度關懷社區培力補助計畫。吳明儒、林欣培（2011）。社區結盟、社區培力與社區行動之個案研究－以臺南市北區社區旗艦計畫團隊為例，臺灣社區工作與社區研究學刊，第一卷第一期，頁 45-90。李易駿（2013）。透過社區方案進行社區培力的行動研究，臺灣社區工作與社區研究學刊，第三卷第三期，頁 59-98。苗栗縣政府（2014）。苗栗縣 103 年度社區發展工作績效評鑑報告。高雄市政府社會局（2014）綻放希望的花蕊—災後重建社區培力經驗集結交流會。新北市政府（2014）。新北市接受衛生福利部 103 年度社區發展工作評鑑書面報告。桃園縣政府（2014）。衛生福利部 103 年度社區發展工作評鑑桃園縣工作報告。黃光廷、黃舒楣譯（2009）。社區力量－西雅圖的社區營造實踐 Neighbor Power-Building Community The Seattle Way JIM DIERS 原著，洪葉文化出版。黃松林、劉鶴群（2014）。臺中市社區概況調查報告，臺中市政府社會局編印。衛生福利部（2015）。103 年社區發展協會及社區活動中心數一覽表，社區發展工作統計資料，社會救助與社工司。劉弘煌（2013）。從社區評鑑與社區培力看臺灣的社區發展社區發展季刊，145 期，頁 100-120。劉弘煌（2011）。我國國民的社區意識與鄰里關懷，第 5 期，實踐民生論叢。 Gist, Noel P. & L. A. Halbert (1950). Urban Society. Published by New York, Thomas Y.

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專題論述

Crowell Company. Shah Shelly (2014).

Urban Community: What is the Meaning of Urban Community? Soci-

ology Discussion.com. Sorokin P. & Zimmerman C. C. (1929).

社區發展季刊

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Principles of rural-urban sociology.

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New York.

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簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥

結互助之現代化社會」為宗旨（以 103 年

壹、前言

9 月 18 日修正版為引用內容）。

我國社區發展推動已然歷經半個世

惟以社區發展協會為主力推動的社區

紀，在政策與社會潮流的變遷影響，持續

發展政策，依據相關研究（李易駿，2015：

累積的專業論述及研究成果，不論在學術

28-30，93-96；簡宏哲、蕭至邦、陳竹上，

或實務上的經驗，都有一定的工作方法及

2014：9-12；詹秀員，2002：5-8）與法令

參與步驟，為政府照顧人民福祉增廣權

規範，認為重要的挑戰有：(1)社區發展工

益。自 1945 年「四大社會政策綱領」延伸

作綱要屬行政命令，社區發展協會依照人

至 1965 年「民生主義現階段社會政策」築

民團體法成立，以行政命令規範法律未授

基，一路發展到「社會福利政策綱領」至

權之內容有所疑義，應當由衛生福利部與

今，臺灣社會福利暨社會工作專業及法律

內政部共同研討修法完善；(2)社區發展協

的建立，歷歷可數。其中引領社區各項建

會成員以社區居民為主，單一社區資源及

設發展的「社區發展工作綱要」，更是為後

人才、人力受限，同時與村里系統產生政

來各項社區政策（如社會福利社區化、新

治權力上的可能衝突；(3)社區發展協會為

故鄉社區營造、社區總體營造、六星計畫、

人民團體，無公權力及強制力，組織權力

社區健康營造、農村再生計畫等）的推動，

及業務效力，僅止於會員及服務對象；(4)

奠定良好的擾動基礎。長久以來社區發展

社區發展協會領導人（理事長）有任期限

主要以社區發展協會為主體，透過由上而

制，因人設事難以永續經營，缺乏接班團

下的政策引導，以及由下而上的組織動

隊與經驗傳承，接任領導人改弦易轍者，

員，集思廣益達致「社區發展工作綱要」

累積的成果立即出現斷層危機；(5)多數基

所稱社區發展，其精神在於「為促進社區

層的鄉鎮區公所長官及社區業務承辦，對

發展，增進居民福利，建設安和融洽、團

社區發展沒有概念或不感興趣，消極以對

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專題論述

或照本宣科，無法與所屬社區組織協力推

相信改變及個別差異的概念下，人類面對

動。上陳乃社區發展協會推動各項社區發

社會變遷所產生的各種社會問題，需要有

展工作時，最常遭遇的狀況，必須透過公

不同的工作方法適時介入，而工作方法要

私協力來循序漸進的克服與修正執行。

有原則依循及強化專業倫理的發展，才不

面對所述的各種社區問題，我們尚要

會因為介入的不當而產生傷害。國際社會

更多的時間與努力來改變，有關制度與大

工作聯盟（IFSW）於 2000 年提出社會工

環境的限制，不否認要有更多的資源與有

作的定義：「社會工作專業促使社會變遷，

識之士來集思廣益。惟本文將從根本聚焦

解決人與人之間的問題，同時藉由充權與

在「人」的身上，亦即專業的實務工作者

解放以促進人類的福祉；社會工作運用人

身份來討論，將從實務的社會工作觀點，

類行為與社會系統的理論干預人與環境的

運用社區工作方法，透過相關研究資料與

互動，人權與社會正義是社會工作的基本

社區工作實務經驗的整理，呼籲積極的培

原則（林萬億，2013：49-52；張英陣等

力社區組織與專業實務人才，讓社區組織

（譯），2012：2-3）」。

得以聯結社區內外資源，增強社區動員能

尤其社會工作主要的服務對象，即是

量，藉以發展問題解決與改善生活品質的

要實踐對弱勢者的人權保障，為其擬定策

工作能力。

略、倡導並付諸行動（蘇景輝，2010：31、 127-140），吾人可說保障弱勢者及人民的基本權益，即是維護社會正義的發展過

貳、社會工作觀點的社區工作

程。社會工作有了基本原則，便能針對服社區是重要的社會工作場域，社區工

務對象及議題的聚焦，運用工作方法，適

作相對於個案及團體工作，雖較晚成為社

當回應不同的任務需求，達成預期的目

會工作的介入方法，但社會工作起源於社

的，美國社會工作教育協會（CSWE）提

區問題的解決，不論是透過友善訪問、慈

出社會工作六個目的：(1)促進人類福祉與

善組織或睦鄰組織等方式，均要從中深入

減少貧窮、壓迫及其他形式的不正義；(2)

個案、家庭及弱勢人群提供服務，故社區

發展資源、提供預防、緩和苦難以促進人

工作的重要性不言可喻（秦燕，2013：

們發揮其社會功能；(3)聚焦於政策、服

50-52；羅秀華等，2012：18-20；葉至誠，

務、資源的規劃以滿足人類需求及其能力

2010：1）。談社會工作觀點，自然要瞭解

發展；(4)形成社會政策、服務和資源以滿

社會工作的本質，社區工作並稱為社會工

足人類需求及其能力發展；(5)實施社會政

作三大方法之一，其共同點為對人的相信

策、服務和方案以促進社會和經濟正義；

與尊重、對人有自決及自我改變的能力，

(6)發展有關評量前述五個目的之專業知

同時有其個別的差異性（李易駿，2015：3；

識和技巧（林勝義，2013：23-26）。當社

林勝義，2011：11-14）。因此在尊重平等、

會工作不論是在本質或原則的把握實踐

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簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

上，有其社會意義及真理價值時，使用不

不論是從事個案工作、團體工作或是社區

同的工作方法發展各種實務與服務，就不

工作，期望促進不同的服務對象，能夠獲

會有所矛盾及背離。

得(1)正向改變；(2)預防事態惡化；(3)合作

社區工作亦非自外於上述的共通相

關係與團隊合作；(4)保護權利與面對問題

承，雖然許多專家學者對於「社區

的能力；(5)提升個人和專業發展（林以舜

（community）」一詞的定義多有詮釋，不

（譯），2009：260-261）。

論是從空間環境、事件議題、社會需求、生活方式、認同意識、關係互動或行政治

參、社區工作與社區發展的實務專業能力

理等概念來加以定義或說明（李易駿， 2015：90-96；林萬億，2013：546-552），但是對於社區工作（community work）的

美國俄勒崗大學的擴建過程，師生不

各種解釋，卻是異中有同。如蔡宏進

捨古色古香的舊建築，要被拆除興建為新

（2009，4-8）認為社區工作的目標是發展

校舍，建築師運用社區民眾才能引導社區

社區居民、改變社區條件與穩定國家社會

的有機發展概念，成功兼顧建築環境和學

的福祉基礎；同時關注社區問題，要有多

校發展的需要，成為社區發展與公民參與

元人才參與公共事務，與居民整合發展並

的參考典範（祈明真（譯），2008）。有學

永續經營。葉至誠（2010，4）提到社區工

者針對社區發展的各種定義總結（黃源

作是以社區為對象的專業服務工作，有以

協、蕭文高、劉素真，2009：92），認為社

下步驟：(1)透過組織居民參與集體行動，

區發展即是一種過程，也是一種目的；視

去釐訂社區需要，合力解決社區問題，改

為一種過程，它是要透過理性的規劃、行

善生活環境及素質；(2)參與過程中，促使

動和評估，並採取集體的行動，以挑戰和

居民建立對社區歸屬感，培養自助、互助

壓迫不平等；做為一種目的，它是要促進

及自決的精神；(3)加強居民的社區參與及

社會的變遷和社會正義，以提升社區的生

影響決策的能力和意識，發揮居民的潛

活品質。而社區工作方法與社區發展的連

能，培養社區領袖才能，以達致更公平、

帶關係，包含著參與行動的過程。社區工

公義、民主及和諧的社會。林勝義（2011，

作首要接觸社區居民，根據學者研究（李

277-281）則借用卓越企業的八項特質來發

易駿，2015：126-167；林萬億，2013：

展社區永續：(1)健全社區的組織及人事；

567-604；林勝義，2011：103-107；姚瀛

(2)樹立正確的社區價值觀；(3)彈性運用社

志，2011：80-88）及本文著重在社區實務

區組織的規範；(4)善用社區固有的資產；

工作者的觀點，整理出進入社區相關的方

(5)貼近社區居民的需求；(6)強調以行動為

法步驟，至少包含：(1)進入社區前的人員

工作取向；(7)啟發社區居民的自治精神；

培訓與教育訓練；(2)收集社區有關的基本

(8)持續強化社區成員的能力。總而言之，

資料；(3)接觸社區居民及建立互動關係；

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

(4)整理及更新社區資訊；(5)瞭解社區議題

民間的力量；(3)集體合作與社區生活；(4)

及觀察社區需求；(6)留意地方權力互動與

改變社區及提升社區生活；(5)社區工作的

派系關係；(7)盤點社區資源及評估社區能

組織與機構；(6)社區意識、目標與願景；

力；(8)確認社區發展與項目推動的意願；

(7)社區資源設施、方案與計畫。其中，共

(9)發展社區方案與組織動員的可能性；(10)

同提到的專業者與社區工作者是如何成

建立共識進入社區及組織工作團隊；(11)

長，誰能夠被定位為社區工作者或專業的

擬定社區願景及發展步驟與持續的執行修

社區工作者，則是本文要嘗試討論的重點。

正；(12)經驗成果統整與社區工作檢討；(13)

因此，專業的社區工作者應當具備什麼樣的基本能力，才能進入社區服務，其

循環的培育及訓練社區人才。不論是社區組織、社區發展或社區營

實並沒有一套的參照標準。舉例，從內政

造，都不會離開類似上述的行動步驟，雖

部至衛生福利部歷年來推動的福利化社區

然不同的工作觀點因其目的與願景之不

旗艦型計畫，可以聘任一位專案管理人負

同，操作手法有所差異，但朝向正向改變

責計畫的推動與協助，該專案管理人的應

社區與居民共同成長的理念確是一致的。

徵條件為「應具有社工師應考資格或實際

而以社會工作價值推動社區工作或社區發

社區工作 3 年以上者」。那麼具有社工師應

展的實務工作者，有必要瞭解自身專業觀

考資格的社工背景與實際社區工作 3 年以

點的操作方法，以免與以其他不同的社區

上經驗者的專案管理人，是否有更進一步

操作概念，產生混淆或似是而非的誤解狀

的共通基本能力或專業能力的區分，才能

況。

被認為有能力執行社區方案或進行社區工作服務呢？

「社區發展工作綱要」第二條提到社區發展「係社區居民基於共同需要，循自

鄭如雅與李易駿（2011, 38-40）以接

動與互助精神，配合政府行政支援、技術

受過社會工作相關科系之高等專業教育及

指導，有效運用各種資源，從事綜合建設，

從事社區工作年資一年以上經驗者為研究

以改進社區居民生活品質」；又第六條提到

對象，歸納出專業社區工作者認為提供專

「社區發展工作之推動，應循調查、研究、

業服務中所需具備的能力，包括：(1)認識

諮詢、協調、計畫、推行及評估等方式辦

社區及與社區建立關係；(2)對社區情況進

理…應遴派專業人員指導之」。這裡所指稱

行評估判斷；(3)組織的能力；(4)與社區居

的專業人員，不論是何種專業的學術或實

民團體協力；(5)資源統合的能力；(6)行政

務人士，跟社區工作強調提供專業且有效

能力，以及與自省與成長的能力。許雅惠

的服務（介入）過程並無二致。學者李易

（2011, 127-131）並未特別針對社工背景

駿（2015：90-114）與蔡宏進（2009, 14-16）

為研究對象，反以成人學習觀點來分析探

都提到社區工作的要素分別有：(1)透過專

討社區工作者的關鍵能力，將主要的實務

業者或社區工作者的協助；(2)結合政府與

活動視為一般能力，如資源拜訪、說明會

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

與計畫設計、評估業務工作技巧；專業能

本工作能力的說明，看似定義混沌或彼此

力則以社區評估、資源互動記錄、建立關

混用而難以區辨，仍然可以嘗試具體的描

係的技巧、倡導、組織能力、活動設計及

述社區工作者應備的各項能力。由於社區

參與技巧、充權技巧等。李聲吼教授等人

是複雜的社會場域，包含地方派系競合、

（2010, 126-128）研究認為社區工作者應

權力運作與資源分配、人事經營與計畫執

具備之能力有：(1)評估與計畫；(2)發展社

行等等，除有共通性的問題外，更有因地

區專業能力；(3)溝通與參與；(4)與機構合

因時因人而不同的個別狀況。本文認為不

作；(5)干預與提供服務」；(6)促進與使

論是運用社區工作方法協助社區或從事各

能」，其中最重要的社區專業能力面向為

項社區發展工作者，進行社區服務或推動

「評估與計畫」的能力。林羿君（2011，

發展，基本能力要有：(1)接觸社區居民及

125）研究發現社區實務工作者應該具備的

建立信任關係的能力；(2)瞭解人民團體運

能力分為：(1)個人能力：概念性能力、行

作及法令規定的知識；(3)熟悉社區發展協

政管理能力、執行能力、人力資源管理能

會（或社區組織）的任務與目標；(4)文書

力；(2)社區能力：行動能力、自我評估能

軟體操作與檔案管理能力；(5)強化會務、

力、資源統整能力、永續經營能力。簡宏

業務及財務的基本認知及參與經驗；(6)方

哲、蕭至邦、陳竹上（2014, 13）認為社區

案撰寫與計畫執行能力；(7)社會資源聯結

工作者的應備能力為：瞭解（評估）社區、

及福利資訊整合能力。進階能力如下：(1)

建立合作關係、資源聯結與組織倡導、會

志工管理與志工帶領知能；(2)具備社區資

議與行政技巧、方案撰寫及執行、志願服

源調查、盤點及開發能力；(3)會議主持及

務管理等能力。黃心瑜（2010, 155-156）

表達溝通能力；(4)社區研究能力；(5)風險

從社區工作學習者的經驗，有以下的狀況

管理與衝突解決能力；(6)政治折衝與社區

要注意：(1)熟悉社區相關福利服務資訊及

議題對應能力（組織動員與領導）。基本能

提供單位；(2)社區資源盤點的必要性；(3)

力多屬於知識與方法層面，專業能力屬於

「沒有關係」真的什麼都作不成，「有關

實務技能與組織發展層面，總言之，專業

係」真的什麼事都好辦；(4)依社區需求來

的社區工作者必定包含基本與進階能力兩

進行服務，跟在地（組織）一起工作，為

項，經驗越豐富者，包含的工作能力應越

人情味的工作方式；(5)社工倫理並不完全

加多元。

適用在社區工作，小心別被書本中的倫理綁住。

肆、培養專業社區工作者的可能挑戰

統整本節的文獻與研究資料來看，不論從社區工作方法（行動、策略、步驟）、社區發展工作政策的推動與福利化社區旗

李易駿等（2014, 104-116）針對社區

艦型計畫的執行，對於各種專業能力或基

組織參與福利化社區旗艦計畫後續發展之

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

研究，提到計畫專案人員除致力於社區內

授，但仍然無法改變社區工作，需要專業

部之運作及發展，有關於社區間的連結與

能力應對各種社區事務的事實。因為社區

互動，或是與公部門之間的聯繫，扮演溝

工作主要目的是解決社區的社會問題，滿

通橋樑之角色，透過拜訪社區、參與會議

足社區需要，促進社區能力及建立群體合

之過程，增進社區間的交流、傳承寶貴經

作，加強居民公共事務參與並提升問題解

驗，並傳達公部門之決策或是業務相關訊

決等能力（葉至誠，2010：10-11）。如果

息，使社區能及時掌握相關資源及訊息，

社工員只是把社區組織當成機構在提供服

但有以下議題值得重視：(1)資淺工作者因

務，執行所屬的計畫內容及服務特定對象

對於社區現況、社區工作模式及社區旗艦

（通稱案主），並未涉及到居民社區意識的

計畫等較不熟悉；(2)除應具社工專業外，

凝聚及動員，或是協助社區發展組織願景

亦宜有社區培力輔導經驗；(3)應當培養專

或其他能力等培力，充其量只是狹義的社

業社區工作人力及發展專業工作方法。若

會福利方案執行人員，尚不能稱為社區工

以社區現況、社區工作模式、社工專業、

作者。不過，若能透過計畫項目的執行或

社區培力及輔導經驗、專業工作方法等要

是從特定對象的服務過程，擴及到其他社

求來看，這應是培養專業的社區工作者，

區居民的共同參與或促進社區能力的發

所要循序漸進包含的學習成長過程。不

展，就可以算是進入社區工作者的門檻了。

過，回到社區工作本身，現在會面臨到兩種背景的社區工作者，一是社會工作專業

一、培養社工專業社區工作者的挑戰

背景的社區工作者；二是非社工專業的社

就現實面來說，要培養社工專業的社

區工作者，前者有社工教育體制系統化的

區工作者非常不易。李易駿（2012, 98-100）

培養專業人才，後者則有不同專業領域或

提到當前臺灣社區工作專業化發展的挑戰

社區組織的實務工作者，包含在地人士與

有：(1)社區工作的理論不足；(2)社區工作

外來者的工作單位。

的實務教學及實習困難；(3)社區工作者的

以社會工作專業背景進入社區服務

專業服務內涵不明確；(4)以社區工作為主

者，通常以聯合勸募方案、公益彩券盈餘

要服務方法的就業機會稀少。談到社區人

補助、衛生福利部福利社區化（大旗艦）

才或專業社區工作者的培育，徐震教授曾

或縣市政府小旗艦計畫的專業人力，讓社

針對社區工作教學與實務結合，瞭解早期

區組織有人事費用聘任社工進入社區服

各校社工系所的社區課程提出討論，認為

務。不過以社工身份進入社區服務，是否

社區工作是社工三大方法中最弱的課程，

就是社區工作者，還要以社工所執行的計

因為社區工作方法在上課或講述後，無實

畫內容及自身發揮的角色功能來決定。社

習機構提供學生實習，也缺乏後續的實務

區工作是綜融且專業的社會工作，雖然社

應用（莫藜藜（主編），2007：158-174）。

工教育仍以機構式工作方法為主的知識傳

蔡宏進（2009, 213-215）也提到臺灣社區

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中華民國 105 年 6 月

簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

工作專業性的教育問題，主要有：(1)教學

組織推動政策或營造的成果，跟社區工作

內容主要無法涵蓋所有社區問題；(2)具有

要展現的精神理念有所落差；(10)沒有持

足夠資格的教師不足；(3)學生的學習專注

續穩定的就業環境，人才流動率過高（註

需要改進。詹秀員（2002, 352-360）對社

1）。

會工作在社區專業的建議，希望加強對社區工作相關知識的多元能力，鼓勵社工專

二、培養一般實務社區工作者的挑戰

業人才投入社區工作，同時兼顧理論、實

培養社工專業背景的社區工作者，有

務與相關研究之適切性。再者，郭政硯

其先天不良與後天失調的問題要克服，那

（2010）的論文，提到自己是一個受過社

麼冀望於多數的社區組織實務人員，學習

工系專業教育的畢業生，卻在進到社區工

朝向專業的社區工作者應該比較容易促進

作中遇到了無力可施的困境，在實習過程

與成長？但同樣仍然有強大的挑戰要面

也認識了一群社工系背景的社區工作實務

對。傳統上社區工作者的主要任務是評估

者，共同出現對學校專業教育的疑惑，以

社區的問題或弱點，經過確認及界定之

及缺乏擁有能力能因應工作上的困難。

後，轉換成為社區的需求，進而動員社區

總體來說，根據上述文獻及本文研究

居民，共同解決其所面對的問題（林勝義，

者的社區課程教學與學生實習帶領經驗，

2011：269；黃源協，2009：2）。尤其是社

社工教育體制下的社區工作課程發展，有

區發展協會要為社區發展擬定目標與進

以下問題要克服：(1)社區課程師資的社區

程，基本上社區理事長或總幹事等幹部，

工作實務經驗不足，或者缺乏在社區組織

都有責任及義務帶領所屬成員或社區居

進行社區工作的經驗；(2)部分的社區專家

民，進行社區願景的實現與社區問題的解

學者，誤將社區服務當成社區工作經驗；

決。除了運作穩定的成熟社區外，多數社

(3)教師對社區營造、社區規劃、社區工作

區組織內部仍然有以下狀況要處理：(1)社

與社區發展的操作概念及工作目標混淆不

區理監事對組織運作及章程不熟悉，會務

清；(4)能夠提供社區實習的單位不足，沒

運作未依規定辦理；(2)誰是社區組織的發

有專業的社工人員擔任督導；(5)社區組織

號司令者，實質權力的掌握者是理事長、

的社工員不一定有社區工作的專業知能與

總幹事或是另有其人；(3)社區組織在地方

實務經驗；(6)學校督導對社區工作實習的

是形式上的人民團體或有其實際影響力；

定義與目標不能理解或認同；(7)社區組織

(4)社區組織與村里系統及鄉鎮區公所的

幹部對社工督導學生，干擾實習進行或不

互動關係是否良好；(5)地方民情與居民性

當運用人力；(8)社區工作教科書，多以學

格決定組織動員的難易度；(6)社區組織人

術角度提供社區工作的介紹與方法步驟，

員老化，多數缺乏青年志工或行政人才。

缺乏實務工作者的行動經驗，學生只能想

那麼社區幹部或社區居民，想要變成一位

像而難以理解；(9)社區參訪看到的是社區

社區工作者協助社區發展各項目標，若置

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

身於上述的困境，要如何突破與成長。近

念，協助幹部共同推動會務將是美事一

年來，各地縣市政府都在積極培力社區工

件。至於擁有行政文書及方案撰寫能力者

作人才，比如彰化縣政府行之有年的推動

更是少數，況且會寫簡單的計畫申請經

社區總幹事培訓計畫，針對社區發展協會

費，跟撰寫專案計畫的規劃評估及設計能

推薦對社區工作有認同之幹部或志工參

力，還是不能相提並論。所以要從社區工

加，課程包含理論、實務、會務、財務及

作課程或一系列的訓練來培育出專業人

討論與實作演練，經由系統性的訓練，培

才，除了學員本身的專業背景與基本的行

養有組織發展及資源聯結的社區人才（註

政文書能力之外，更要有從事社區服務的

2）。

熱忱與意願，否則學到東西也沒有造福鄉里的機會。

至此，還是要回到現實的人才培力問題，社區工作通常是志願性質的服務工作，跟申請專案經費補助社工進入社區服

伍、專業社區工作者的社會信念與實踐

務不同。社區發展仍然以志工推廣為主，在社會環境與城鄉差異的變遷下，會參與社區事務的人員，都是年齡偏高的居民志

學者林明禛（2013, 120-121）從不同

工，會前來社區服務的學生志工，只是以

的社區概念定義思考，強調社會工作者必

學習為主的服務性質，能帶給社區實質的

須不斷省思專業的價值，原有的專業職能

回饋仍然有限。又公務人員或教師退休等

外，更要變異的在社區形式與環境中，滿

知識經濟水平較佳的人才，幾乎都不太願

足對象族群需求；更理解何以社區在社會

意參與社區服務，不是退休享受快樂生

工作中扮演著重要影響，同時變遷代理的

活，或偏向環境優良與社會觀感較佳的單

社會工作者，扮演社區工作角色功能，不

位去當志工，形成志工服務有偏向符合個

僅是在保有專業存活的機制；更重要的，

人身份與品牌格調的光環趨勢。加上少子

一直是社工專業發紉至今從來的使命與承

女化，年輕人也要努力工作求溫飽，有家

諾。這裡直指本文的核心議題，什麼是社

庭生活及長者照顧要維持，更不用說閒暇

會工作觀點的社區工作？先不談學術性的

來當志工。雖然從事社區服務的愛心志工

論點，而是回到社工專業存在的價值及助

不少，就算有能力去上課培訓，更要克服

人理念的闡述，從貼近社區實務的社工經

是否有能力操作電腦，更不用說如何學習

驗來說明，我們認為社會工作是一門自我

方案撰寫與活動設計。

反省與接受挑戰的專業。社會工作面對不

所以社區工作基本能力的培養，一開

同的服務對象，正如每位工作者在人生有

始在召募的對象來源，便產生知識與技能

不同階段，需要同時或分別扮演某種角

上的落差。不過，不會使用電腦處理行政

色，不必要拘泥於一身。社會工作的本質，

及計畫撰寫的人，能夠理解社區工作概

可以是一種人生價值觀，一種做人處事的

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中華民國 105 年 6 月

簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

態度與問題解決的工作方法。學會當社工

正體悟社區工作的重要性，願意投入更多

之前，要先學會做人，不會待人接物的工

資源加以經營社區領域，以及社區工作就

作者，將是傲慢的知識口水者，因此不會

業環境未能獲得良好的重視之前，社區工

做人，寸步難行，要能夠反求諸己。如何

作的教育訓練與人才師資的系統性養成，

在社區場域實踐社工精神，我們冀望此身

仍然有一大段路要走。面對大環境暫時難

的夥伴可以從自己身上找答案，同時向服

以改善的現況，我們還是回到社工專業的

務對象（居民、案主）取經，重視不同的

初衷，認真的探索社區工作的本心，若沒

人生經驗與生命智慧；從自己身上看見需

有良好的信念與實務態度，再細緻的評估

要，同理他人的需要，理解集體的需要。

及考核方法都是末節，社區工作要成為裡

社會工作要求關注弱勢與社會正義的

外兼顧，付諸行動而非虛有其表的成果創

維護，社區工作雖強調集體成員的共同利

造。文末，我們期望透過實務上的論述與

益與問題解決的發展，但更離不開對社區

工作經驗加以統整，提供從事社區工作的

弱勢者的權益保障。從我國社區發展政策

夥伴參考，共同努力創造祥和社區與溫暖

推動，不論是從公共設施建設、生產福利

生活的社會環境。

建設或精神倫理建設等項目來看，臺灣社

不論是否為社工專業的社區工作者，

會工作與社區工作的共同價值便是「社會

或是一般的社區實務工作者，想要推動社

關懷」，關心眾人的福利安康與生活福祉，

區發展工作，提供以下觀點促進瞭解與學

這是比其他社區推動概念更加深化的信

習：

念，無疑是一種「里仁為美」的生活境界。

1.身為社工專業的社區工作者，要能

專業的社區工作實踐，應當是推己及人、

夠跳脫機構服務模式觀點，運用社群網絡

己立立人、己達達人的「共存、共好、共

的概念，聯結社區需要的社會資源，同時

榮」的生活環境與社會關係之營造。能夠

運用所學的社會工作實施過程，從建立關

理解上述的信念，不論是否為社工背景的

係、評估、規劃、介入、評鑑、結案等步

社區工作者，都有機會努力發展屬於個人

驟，要因時、因地、因人、因事制宜的融

及眾人所需的社區工作專業能力。

合運用。社區工作是走入人群，擁抱社區，是服務居民同時也是服務案主的社會工作。社區工作服務的對象，從個人、家庭、

陸、代結語：邁向專業社區工作者的學習之路

團體、社區組織、機構或學校等，都可以是運用聯結的網絡資源。所以，要具備不

由於社區工作在社會工作專業發展的

同的社區觀點與實務準備：(1)把學校教

進程中，是已經弱化的社工專業，雖然有

的，變成社區需要的；(2)持續進入社區服

學者致力提倡社區工作專業化的建構，但

務與實習；(3)強化各種社區推動領域或政

我們認為在社工教育與證照體制，未能真

策發展的認知及概念（如社區營造、社區

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

發展、社區規劃或農村再生計畫等）；(4)

土地，關懷自己的居民。社會工作者及社

挑戰自身從事社區工作的跨領域能力；(5)

區工作者都是「穿針引線」的角色，創發

建立社會資本與社區（資源）聯結；(6)具

資源關懷弱勢，同社區居民站在一起，由

備個案、家庭及團體工作的基本能力；(7)

下而上的改變社會。我們相信沒有真誠人

善用社會（福利）工作網絡及社群資源。

情的社區生活，會是個冷漠可怕的社會，

2.一般的社區實務工作者，鼓勵積極

為自己及社區居民建構一張社會安全網，

參加縣市政府或民間單位辦理的各種社區

共同強化未來的生活環境與權益的保障。

研習或培訓課程，瞭解不同的社區工作方

本文返璞溯源並整理相關的社區工作

法及議題操作概念，若有興趣亦可嘗試進

及社區輔導經驗，透過社會工作學理及社

入社工科系進修就讀，瞭解社會工作觀點

區工作的價值核心，來確認社區工作的專

的社區工作。同時不要畫地自限，不同的

業特色，非以服務本位或專業評量為基

社區有不同的社區狀況與議題，切勿因為

礎，仍要建立在正確的工作信念與人文關

所處社區的營造成果或成熟操作的工作經

懷為踏腳石，這是一種道德情操與服務態

驗，便能夠以為一招半式打天下，這容易

度，藉以確立社會工作與社區工作的關聯

產生主觀的刻板印象，而成為困頓社區向

性，以提供未來本土社區工作發展的經驗

他人學習的絆腳石，不利社區發展的經驗

參考（註 3）。

交流與互惠合作。

（本文作者：簡宏哲為亞洲大學社會工作

3.社區工作者除了學識專業外，更要

學系碩士、社區工作者；蕭至邦為亞洲大

有人文素養，不熱愛自己生長的土地或生

學社會工作學系助理教授；陳茂祥為朝陽

活家鄉的人，絕不可能成為一位良好的專

科技大學銀髮產業管理系助理教授）

業工作人才。因此期望想為社區發展盡一

關鍵詞：社區工作、社區發展工作、社區工作專業、社區發展協會

份心力的工作者，不僅要瞭解自己社區的歷史，看見草根的文化，更要熱愛自己的

註

釋

註 1：從社工教育推動社區工作課程的人才培育，僅在知識傳授與實習場域的條件上就面臨到諸多挑戰，更不用談論社區工作沒有就業市場，而且人員流動率極高，主要以聯合勸募方案及政府計畫經費的補助，多以一年一聘，而衛福部的福利化社區旗艦型計畫可以是三年期計畫，有延續性補助，惟專案管理人事費卻是逐年遞減，更何況還要每年提案審查是否能通過補助。社區組織的工作環境，相對於社福機構更加複雜。要在短時間內熟悉社區環境及會務運作，觀察組織的權力網絡及成員互動情形，以及計畫執行內容與核銷方式，更要與不同的社區居民打交道

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中華民國 105 年 6 月

簡宏哲．蕭至邦．陳茂祥發展專業信念的社區工作者，推動有效的社區發展工作

。而且社區幹部與志工幾乎不是社工領域背景，時常出現外行指導內行的情況，加上社工專業倫理規範面對社區問題，常有情境兩難與因人而異的狀況產生，導致社工適應不良，角色混沌的情形出現。臺中市某社區曾出現一年替換四位社工的情形，以及許多社區常面臨找不到人才可用的問題比比皆是，可見社工在社區能否穩定留任及延長就業服務的機會，發揮專業服務居民都是個問題，遑論進一步被培養為專業的社區工作者。註 2：吾人認為透過系統化的課程培訓，多少能夠帶動社區人力各項知識與能力素質的成長，問題是若要成為專業的社區工作者，涉及到自身專業能力與影響力等條件，亦即要能夠被社區居民或組織成員所認同。若是社區理事長、總幹事或幹部、資深志工因自身職務賦予的責任，結合社區工作知能來進行良好的溝通協調，將正確的社區工作觀念帶給社區居民及工作夥伴共同參與，那麼各項事務的推動則可減少不必要的阻礙，若能激發眾人的凝聚力與組織認同感，則為社區的永續經營打下良好的基礎。註 3：社區工作者的角色探討，尚可區分為在地居民與外來人士的社區工作者，以及擁有社工與不同專業或職務身份的社區工作者，介入社區事務與服務領域的關係研究，礙於篇幅有限，期望未來有機會能夠深入研究及討論。

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專題論述

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李聲吼．張麗玉．謝振裕社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例

社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例李聲吼．張麗玉．謝振裕

志工？加入之後會對自己個人有何益處？

ಥăࡦഀໄࢗ

本文將探討上述議題的答案。綜而言之，近年來，志願服務工作在全世界激起

本文之主要動機，是在探討志工參與社區

澎湃的浪潮。許多人以加入志願工作活動

服務的動機，對志工本身帶來哪些幫助。

與服務為榮，引以為傲。許多志願服務工作者在心態上往往是以「勤勞的傻瓜」自

෮ăԠ̍ણᄃԠᙸ‫ڇ‬ચ࠹ᙯЯ৵

居、或是以「歡喜做、甘願受」的哲學來做座右銘。

欲探討社區發展協會志工投入於志願

在社區工作中，志工對社區組織的貢

服務工作的動力，這當中也牽涉到持續服

獻是有目共睹的，以關懷據點為例，從送

務的熱忱以及動機，其層面相當多元與廣

餐、電話問安、活動帶領及參與、餐點製

泛，故先整理出國內不同學者對於志工參

備、器材整理等、皆需要志工的參與才能

與議題之相關探討，以供參考。

順利完成服務的工作。因此，志工的投入

李聲吼（2007）對民眾是否能持續參

與服務參與，對社區組織而言，實乃最珍

與志願服務之因素分為四大模式，其內容

貴的資產與執行社區服務的動力來源。

分別為「動機模式」、「角色界定模式」、「志

志工參與社會福利機構服務的原因很

工人格模式」以及「個人幸福感模式」。其

多，例如，增進人際關係的機會，認同機

中，「動機模式」強調個人的動機導向以志

構的目標，提升學習與受教的經驗，機構

願工作為目標。例如，為了學習新的技巧，

提供具有挑戰性的活動，增進生活的廣

發展自我及展現個人的價值，與對社區的

度、打發時間等…（Clary & Snyder, 1990;

使命感，進而減少自我衝突與自我認定之

Gidron, 1984）。然而，究竟社區發展協會

威脅；「角色界定模式」則主張過去的志願

的志工與社區中的個人或團體為何要加入

服務經驗能導引到志工角色認定的發展，

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

可用來解釋某些志願服務，一旦開始參與

及家庭有幫助、親友介紹影響等七項。黃

就會繼續投入的過程；「志工人格模式」意

曼婷（2001）亦指出家庭主婦志工的參與

指人格特質或未界定的變項是促成志願服

動機可萃取出三類，一為自我收穫之動

務工作產生的原因；例如，情緒穩定度較

機，二為回饋社會動機，三則為無特定目

佳與高自我尊重等相關特質的民眾，成為

的之動機。由上可知，若動機是屬於個人

志願工作者的可能性較高；「個人幸福感模

性的，可以反映出一個人的興趣與需要，

式」則試圖找出何種個人特質，以及生理

可能是利他，也可能是自利，但也可能兩

與心理健康是否能成為一種必需的資源。

者皆有。 Thoits & Hewitt（2001）分析志願服務

換而言之，具有自信心、自我控制能力較

工作者的需求有以下幾方面：

高與自我尊重高的人較能有效的去追求個

1.經驗的需求：學習新的技巧及能

人的價值或目標，進而踏入志願工作。

力，處理與自己日常生活不同之事務，經

曾華源與曾騰光（2003）提及，志工

驗的改變，促進個人成長。

參與動機是以社會性取向及個人成長的需求為主，並將其歸納為七類：學習和自我

2.社會責任感的表達需求：一種利他

的成長，可以增進和擴大人際關係，個人

的內在需求驅使，期望投入關懷他人及社

對社會的責任，可以改善社會，充實生活，

會問題的行列，希望達到拋磚引玉的效果。

受到社區、重要他人的影響，做善事、積

3.社會接觸的需求：增加個人的社會網路，結交朋友，增加歸屬感免於孤獨。

陰德，對個人有幫助等。其他的實證研究也指出，志工參與志

4.符合他人期望的需求：受到來自本

願服務有相當多不同的動機，宋世雯

身參與團體的壓力或期待，必須從事志願

（2000）在社區婦女的研究中，將參與動

服務。

機區分為；個人因素動機、家庭生活需要

5.需求社會認可：個人期待因自己投

的動機、宗教情操的動機、增進家庭關係

入社會服務工作而受到他人的尊敬、感激

的動機，以及機構因素之動機等五個構

或欣賞。 6.獲致未來報償的需求：個人希望助

面。研究顯示婦女志工參與志願服務並非

人的行為未來亦能受到別人的回饋。

純為服務他人，而也會將個人自我成長、

7.需求成就感：在助人過程中所獲結

吸取知識等因素考慮在內（引自巫靜怡、 2008）。

果或自經驗完成的權利感、能力的勝任感。

另外，針對家庭主婦參與動機方面的

王麗容（1992）針對婦女志願工作者

研究，林美珠（1994）的研究結果顯示，

的研究，發現女性志工參與志願工作的 12

家庭主婦志工的參與動機為回饋社會，幫

個主要動機依序分別為：1.學習成長；2.

助別人、有空暇時間、自己可以獲得成長、

利他思想；3.滿足自尊；4.滿足社會性需

基於個人興趣、與社會外界接觸、對個人

求；5.豐富生活；6.個人興趣；7.服務配合

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

李聲吼．張麗玉．謝振裕社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例

個人時間；8.自我實現；9.輪迴觀念；10.

陳市長表示，高雄市主辦世界運動會

親友鼓勵；11.有助工作；12.他人影響。由

時、因有 5000 多名志工投入，服務品質讓

此 12 項動力因素可以看出，婦女選擇投入

各國貴賓感動。「政府的資源有限，民間的

志願工作，會與個人自發性的內在動機有

力量無窮」，陳市長肯定志願服務是引領城

關，婦女參與志願服務之動機，不論內在

市進步的重要動力，期盼志願服務資源中

或外在，皆受到婦女本身之性格、想法以

心發揮資源平臺的功能，實現志工城市理

及個人尋求自我轉變的歷程有關。

想。

綜上所述，參與志願工作之動機是非

在社區工作中，志工對社區組織的貢

常廣泛的，無論是以利他因素作為出發

獻是有目共睹的，以關懷據點為例，從送

點，或由利己的角度切入，皆包含個人內

餐、電話問安、活動帶領及參與、餐點製

在的心理滿足與外在的人際及環境互動所

備、器材整理等、皆需要志工的參與才能

交替而出的結果所致。

順利完成服務的工作。因此，志工的投入與服務參與，對社區組織而言，實乃最珍

ણăۤડԠ̍ણᄃ‫ڇ‬ચ̝જ፟

貴的資產與執行社區服務的動力來源。志工參與社會福利機構服務的原因很

˘ăۤડԠ̍ણᄃன‫ڶ‬

多，例如，增進人際關係的機會，認同機

經由政府的推動及民間團體的努力

構的目標，提升學習與受教的經驗，機構

下，近年來，志願服務工作在國內日益興

提供具有挑戰性的活動，增進生活的廣

盛。許多人以加入志願工作活動與服務為

度、打發時間等…（Clary & Snyder, 1990;

榮。許多志願服務工作者是以「人生以服

Gidron, 1984）。

務為目的」的哲學來進行志願服務。

˟ăણᄃԠᙸ‫ڇ‬ચ၆Ԡ̍۞ᑒӄ

在社區數量為南部之首的高雄地區，目前至少已有 10 萬多人投入志願服務工

加入志工對個人有何益處或效果？一

作，社會局已於 2015 年六月啟用「志願服

般學者認為答案是，參與志工服務會促進

務資源中心」，要推動更優質的志願服務、

心理與身體的健康，也有人認為加入志願

鼓勵更多人參與。依據高雄市社會局統

協會的會員將有助於降低心理壓力並阻擋

計，高市參與志願服務人數逐年增加，到

負面的壓力源。有人則認為參與志工可以

2014 年底志工超過 10 萬人、2160 多個團

增進生活的滿意度，降低沮喪的程度。相

隊，服務總時數逾 1304 萬小時，約有 6270

關研究有證實進行志願服務者多半具有較

人次投入服務，服務範圍包括生態保育、

佳的身體健康並延緩死亡的年齡。總合上

農業推廣、地方文化發掘與再造、社區服

述研究假設可以得知，志願工作對幸福

務、促進多元族群社會參與、教育等（楊

感，促進個人工作與生活上的滿意度是有

濡嘉，2015）。

正向的幫助（Clary, & Snyder, 1990）。

社區發展季刊

154 期

229

中華民國 105 年 6 月

專題論述

國外學者曾比較長期參與志願工作與

དྷăአߤ͞‫ڱ‬ᄃ၆෪

未曾參加志工活動的個人情況後發覺，志工有較佳的且顯著的生活滿意度，與較強

˘ăࡁտ၆෪

烈的生命意願，自尊的感覺較高，較低的沮喪症與焦慮。另外，研究發現老年人參

本文作者在 104 年曾針對高雄市社區

與志工的死亡率較非志工低 63%。此外，

志工進行調查，受訪社區名單如（表 1）

老人在退休後，參與社區服務以取代原有

所示。

的工作會使個人有較佳的生活適應能力

˟ăࡁտ̍‫׍‬

（Garland, 2009）。綜合上述內容之討論可以得知，一般

本文作者採用田野調查方式之量化問

人若具備較佳的個人幸福感，可能較常參

卷調查設計、選取曾經得到高雄市社會局

與志願服務活動，而時常參與社區服務的

主辦或內政部舉辦之社區評鑑得獎之績優

人亦具有較高的生活滿意度，自我尊重，

社區，經聯繫並取得訪談之同意後進行問

對生命的意義與目的之感受，身體的健康

卷調查。本文作者蒐集資料之工具為自行

與心智健康亦較好。

研發之「高雄市社區志工參與服務之動機」問卷調查表，以了解社區志工參與動機之現況。

表1

參與社區志願服務調查之社區組織名稱編號

行政區名稱

受訪社區組織

林園區

文賢社區發展協會

三民區

民享社區發展協會

甲仙區協會

大田社區發展協會

楠梓區

大昌社區發展協會

大寮區

中興社區發展協會

前鎮區

明義社區發展協會成；其次為 36-65 歲 53 人，占三成半。教

Ёăྤफ̶़‫ژ‬ඕ‫ڍ‬

育程度，以高中職以下程度為最多數 126 人，占八成。婚姻狀態，多數為已婚者，

˘ă‫צ‬ణ۰পኳ

近六成；其次為喪偶者，占兩成半；再次

受訪者是高雄市社區發展協會的志工

為未婚者（離婚、同居、未婚）26 人，占

154 名，其人口特質如下。性別以女性居

一成五。宗教信仰，以佛教為最多數，占

多，占八成。年齡，以 65 歲上居多，占五

四成；其次為道教 39 人，占兩成五。生活

社區發展季刊

154 期

230

中華民國 105 年 6 月

李聲吼．張麗玉．謝振裕社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例

狀況以已退休為最多，占四成。職業狀況，

分析結果，不同性別的志工在動機上

以家管為最多，占四成五。志工訓練方面，

達顯著差異，意指男性志工在參與動機上

有接受者，占八成五。服務年資在五年以

較女性略高；不同性別的志工在社會服務

上者，占六成半。

上達顯著差異，意指，男性志工在社會服務的意念較高。分析結果顯示，男性的志

˟ăّҾमளдԠ̍ણᄃ‫ڇ‬ચଐ‫̝ڶ‬ ͧྵ 表-2

工在動機、社會服務參與服務意願上較女性志工略高（表 2）。

不同性別在志工參與服務情況之比較分析

(N=154)

變項

組別

個數

平均數

標準差

t值

動機

男

23.57

3.50

3.184

0.002**

女

124

21.30

3.50

男

10.43

1.31

2.268

0.025*

女

124

9.78

1.44

社會服務

*p＜0.05 **p＜0.01 ***p＜0.001

結果發現未婚組與已婚組呈現顯著差異，

ˬă̙Т૓‫ڶېބ‬дԠ̍ણᄃ‫ڇ‬ચଐ ‫ྵ̝ͧڶ‬

未婚者志工在參與動機上較高。在價值認

從表 3 的分析結果可發現，志工的婚

認同上較已婚志工為高，喪偶志工在價值

同面向，檢定結果發現，未婚志工在價值認同上較已婚志工略高。

姻狀況在動機上達顯著差異；經事後檢定

表3

不同婚姻狀況在志工參與服務情況之變異數分析

(N=154)

變項

組別

個數

平均數

標準差

F值

Scheffe 法

動機

1.未婚

24.12

3.28

F=9.530

1>2

2.已婚

20.85

3.59

3.喪偶

22.15

3.10

1.未婚

22.73

2.99

2.已婚

20.67

2.74

3.喪偶

20.73

3.34

價值認同

3>2

F=5.202

1>2 1>3

*p＜0.05 **p＜0.01 ***p＜0.001

社區發展季刊

154 期

231

中華民國 105 年 6 月

專題論述

資五年以下志工在社會服務參與意願高過

αă̙Т‫ڇ‬ચѐྤдԠ̍ણᄃଐ‫̝ڶ‬ ͧྵ

年資五年以上的志工；服務年資五年以下

分析結果顯示，服務年資五年以下志

（表 4）。此項差異可供社區組織及市政府

志工在價值認同上高於五年以上的志工未來在培訓課程的規劃上參考之。

工在動機上高於五年以上的志工；服務年

表4

不同志願服務年資志工在參與服務情況之比較分析

(N=154)

變項

組別

個數

平均數

標準差

t值

動機

五年以下五年以上五年以下五年以上五年以下五年以上

65 87 65 87 65 87

23.43 20.51 10.22 9.67 21.69 20.56

3.71 3.00 1.38 1.43 3.22 2.82

5.373 5.210 2.381 2.394 2.296 2.253

0.000***

社會服務價值認同

0.019* 0.023*

*p＜0.05 **p＜0.01 ***p＜0.001

工，在價值認同上達顯著差異。也就是說，

̣ăߏӎഅତ‫צ‬Ԡ̍੊ቚдԠ̍ણᄃ ‫ڇ‬ચଐ‫ྵ̝ͧڶ‬

有接受志工訓練之志工，在價值認同中優於未曾接受志工訓練之志工（表 5）。

分析結果發現，曾接受志工訓練之志

表5

是否曾接受過志工訓練在志工參與服務情況之比較分析

(N=154)

變項

組別

個數

平均數

標準差

t值

動機

有無有無

123 21 123 21

21.46 23.38 20.82 22.67

3.50 4.08 2.81 3.61

-2.265 -2.030 -2.664 -2.230

0.053

價值認同

0.035*

*p＜0.05 **p＜0.01 ***p＜0.001

務的志工；有參與其他志願服務的志工在

̱ăߏӎഅણᄃ‫΁׎‬Ԡᙸ‫ڇ‬ચдԠ̍ ણᄃ‫ڇ‬ચଐ‫ྵ̝ͧڶ‬

自我成長上高於無參加其他志願服務的志

分析結果發現，有參與其他志願服務

同上高於無參加其他志願服務的志工（表

工；有參與其他志願服務的志工在價值認 6）。

的志工在動機上高過於無參加其他志願服

社區發展季刊

154 期

232

中華民國 105 年 6 月

李聲吼．張麗玉．謝振裕社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例

表6

參與其他志願服務在志工參與服務情況之比較分析

(N=154)

變項

組別

個數

平均數

標準差

t值

動機

有

101

22.23

3.75

2.351

0.020*

無

20.81

3.14

2.483

有

101

24.05

3.53

3.155

無

22.23

3.17

3.263

有

101

21.56

3.21

3.095

無

20.02

2.36

3.399

自我成長價值認同

0.002** 0.001***

*p＜0.05 **p＜0.01 ***p＜0.001

與意願。

ౙăࡁտ۞ඕ‫ڍ‬ᄃ੅ኢ

在婚姻狀況方面，不同婚姻狀態在動機層面上有顯著差異，未婚志工在社區服

˘ăԠ̍ણᄃۤડ‫ڇ‬ચ۞જ፟

務的參與動機高於已婚及喪偶志工。再

影響志工參與服務之原因有許多。調

者，曾經參與其他志願服務的志工在整體

查結果發現，影響志工在參與志願服務動

參與動機層面上，高過未參與志願服務的

機最主要的五個因素是：可以改善自己對

志工，也就是說曾參與其他志願服務的志

生命情況的態度、讓自己的生活更豐富、

工在助人動機上相對的高。

學習待人處事的技巧、有機會參與不同的

在志願服務年資方面，參加志願服務

活動、有機會與不同年齡的人一起工作。

年資五年以下的志工，在整體參與動機

再者，問卷調查結果亦發現下列的差

上，高過參加志願服務年資五年以上的志工。是否志工參與時間較久，會造成倦怠

異之處：

或疲憊的現象，值得進一步探討之。

在性別方面，分析結果發現男性的志工在動機層面及社會服務層面上，參與服

˟ăણᄃԠᙸ‫ڇ‬ચ၆Ԡ̍۞ᇆᜩ

務情況較女性志工略高，與黃松林、黃怡慧(2015)之研究發現，志工中女性居多的

分析結果發現，農漁志工在志工參與

結果不同，其原因值得後續研究探討。職

社區服務的價值認同層面上優於無業志工

業方面，分析結果發現，農漁志工在志工

及家管志工。另外，未婚志工在價值認同

參與社區服務的動機層面上優於家管志

層面上優於已婚志工及喪偶志工。曾參與

工。在職狀況方面，未退休的志工，及非

其他志願服務的志工，在自我成長，及價

在職的志工在參與服務的態度上高於在職

值認同層面上優於未參加其他志願服務的

的志工，顯示在職因素可能會影響志工參

志工，也就是說，曾參與其他志願服務的

社區發展季刊

154 期

233

中華民國 105 年 6 月

專題論述

志工，覺得自己不斷在成長，且認為志願

之觀點較為接近，志工參與動機以人際關

服務是有價的行動。

係，個人對社會的責任，改善社會，充實生活等因素為主。從整體的面向來看，志

ˬăტЪ੅ኢ

工參與服務之動機是以增進人際互動，以

整體而言，社區志工參與服務的動機

及自我成長為著眼。本文之結論可供社區

包含，改善自己對生命情況的態度、讓生

組織及社福機構在招募及激勵志工時之參

活更豐富、學習待人處事、參與不同的活

考。

動、與不同年齡的人接觸等。其中，改善

（本文作者：李聲吼為國立屏東科技大學

自己對生命情況的態度，其意涵可能與關

社會工作系副教授；張麗玉為國立屏東科

懷照顧，助人為善等宗教情懷有關。意指

技大學社會工作系副教授；謝振裕為嘉南

志工參與服務，除了考量個人之因素外，

藥理大學社會工作系副教授兼總務長）

亦包含歸屬感或自我實現等需求之滿足。

ᙯᔣෟ：動機、志工、社區服務

本調查之結果與曾華源與曾騰光兩位學者

參考文獻王麗容（1992）。臺灣地區婦女參與志願服務之網絡及工作模式。臺北：臺北市政府社會局。林美珠（1994）。家庭主婦參與志願服務對家庭關係之影響。東海大學社會工作研究所碩士論文。李聲吼（2007），社區志願服務參與模式之探討。屏東科技大學社區工作與社區照顧研討會，2007.10.9。屏東縣。曾華源、曾騰光（2003）。志願服務概論。臺北：揚智出版社。李聲吼、張麗玉（2013），高雄市社區資產與社區能力之調查。城市年刊，16，88-99 高雄市。巫靜怡（2008）。社區民眾參與運動志工之動機與意願研究初探－以臺南市的運動志工培訓為例。2008.06.20。黃曼婷（2001）。家庭主婦志願工作者社會支持、婚姻滿意度、親子關係之研究。國立政治大學社會學研究所碩士論文。楊濡嘉（2015）。民間力量無窮高市志工破 10 萬。2015-06-06，聯合報：B2。楊濡嘉（2015）。不計較不比較

志工歡喜做。2015-06-06，聯合報：B2。

宋世雯（2000）。「成人參與志願服務之工作投入與滿足之相關研究」，國立高雄師範大學成人教育研究所碩士論文。

社區發展季刊

154 期

234

中華民國 105 年 6 月

李聲吼．張麗玉．謝振裕社區志工參與服務動機之探討－以高雄市為例

黃松林、黃怡慧（2015）。社區發展組織韌性與需求相關研究：以高雄市為例。社會發展研究學刊。16。23。 Clary, E. G., & Snyder, M. (1990).

The volunteers function inventory.

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Journal of Applied Behavior Science.

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Protestant

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community social service programs: What motivates, challenges, and sustains their service.

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Gidron, B. (1984).

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Journal of Social Service Research. Thoits, P.A. & Hewitt, L.N.(2001). Social Behavior.

社區發展季刊

8(4),1-16 .

Volunteer word and well-being.

Journal of Health and

42: 115-131.

154 期

235

中華民國 105 年 6 月

專題論述

社區換工的實踐理念與經驗反思（註 1）吳明儒

社區發展協會在政府的輔導下組織漸趨健

壹、源自於本土社區的經驗

全，福利服務功能日增，居民生活福祉逐「社區換工」的概念，未曾出現在正

步提升。但是，臺灣從 1993 年開始進入聯

式的學術文獻之中。社區換工在早期農業

合國所謂的高齡化社會之後，以老年經濟

社會是一種鄰里互助採收農作物的常見活

安全保障為優先探討的政策，那一年政府

動，當時由於機械化尚未普及，農忙時需

開始規劃國民年金制度。早在 1989 年人民

要大量的人力協助採收，因此「換工」或

團體法的修訂後，臺灣民間社區組織轉型

「幫辦」成為互利共存的重要機制，同時

並快速發展，同時在 1994 年社區營造運動

發展出「吃割稻子飯」的互助共享文化。

的刺激下，社區發展朝向多元發展的方

而此種文化不只是存在漢文化之中，包括

向。其中 1995 年弘道老人基金會開始推廣

原住民傳統的文化中都有社區共享的文化

「志工人力時間銀行」創設「全國志工連

（舉辦分享祭），例如鄒族的「喬德蓋」及

線」具有指標性的意義，該組織登錄志工

阿美族的「米八流」（音譯）（註 2）。隨著

服務的時數，「儲存」的時數可以「提領」

現代化的腳步，新時代必須重新創造人與

出來提供志工或其指定的人使用，這是

人之間的社會連結，藉由相互換工，達到

2001 年志願服務法通過之前，國內開始發

互惠互助的目的，有別於傳統志願服務概

展的志工創新方案。之後開始在社區推展

念，換工更直接感受到助人與受助者相互

「時間貨幣」，陸續成立包括龍龍、仁德、

協助的可貴，每一個人可以是助人者，也

媽祖、和平及弘光等社區或學校推動幫幫

可以是受助者，具有參與社群及平等互助

家族，印製一張張 60、30 與 10 分鐘三種

的理念，無論是否完成志願服務課程訓

時間值的「時間貨幣」，交換服務項目包括

練，也可以憑一己之力協助別人。

學生之間交換影印講義、交通接送、代購

政府自 1968 年推動社區發展工作，內

早餐、電腦維修等服務，甚至有老師提供

政部制訂「社區發展工作綱要」發展至今，

morning call 服務給有需要的學生（林依

社區發展季刊

154 期

236

中華民國 105 年 6 月

吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

瑩，1997；陳權榮，2011；張亦孜，2009）。

間預付制度，積極結合社區教育協會、社

初期的發展並不是由社區推動，而是由社

區營造學會與社大系統成立全國性「臺灣

福組織進入社區中加以推廣，但是社區自

時間銀行聯盟」，期待能結合社區商店、社

發運作的力量仍未找到。

大學習系統和志工人力，提升自助互助志

不過公部門也發現時間銀行的概念未

願服務之合作功能，進而推動優質、永續

來仍有發展的潛力，因此從 1997 年起，臺

的生活價值，同時鼓勵臺灣相關公益團體

北市政府運用時間銀行概念推動「市民健

積極參與，發揮更大的合作串連，營造安

康卡」集點活動，累積點數可免費高階健

祥和諧的公民社會。

康檢查一次。1999 年 4 月 1 日「長期照護

爾後，時間銀行的概念逐漸在社區中

天使人力銀行」成立，以衛生局為總行，

推展開來，2008 年新北市新店區的花園新

12 區健康服務中心為分行，推動長期照護

城成為臺灣第一個發行時間貨幣的社區，

服務。此外衛生局並委託「傳神居家照顧

「花錢幫」推動「社區貨幣」，單位取名「花

協會」和「中華民國弘道志工協會」在臺

錢」或「花幣」，運用時間交換的概念，同

北以外設有分支機構，被視為「天使銀行

時結合社區經濟。每位「入幫」的會員可

分行」，因此提款的範圍可以不以臺北為

以得到 200 分的基本額，使用「花幣」時

限，如此將能促成異地提領服務，以滿足

只要交易雙方同意，可以自行協調如何付

老人照護（自己或者親友）需要；傳神甚

費，不必受限於主流社會的期待、慣例與

至透過教會系統建立海外提領的機制，在

價格。主要是善用社區資源來創造需求，

美加、馬來西亞及新加坡設有分部，總部

鼓勵社區居民創業或發揮所長，也讓過去

設在臺中的弘道則在臺北、臺中和高雄都

不習慣請求他人援助的居民學著改變習

有服務處。至 2009 年，志工累計人數達

慣。有的居民用剪髮換洗水塔，有人用新

4000 人，年齡層分佈以 50-64 歲佔 55%為

鮮出爐烤麵包交換香草植物，也有居民喊

最高，65 歲以上佔 18%；服務人次 6 萬人

出可以幫忙曬棉被，還有舉辦跳蚤市場促

次左右；累積服務時數達 17 萬小時，提領

進消費，交換內容五花八門，藉由花「錢」

服務只有 800 小時；天使志工個人累積儲

過程促進社區互助和互動，讓居民減少到

存時數最多為 2,400 小時，最少為 3 小時，

外地消費的次數，將「小而美」的經濟活

由於提領率差，臺北市衛生局決定讓天使

動留在社區內，也將信任與幸福感，留在

志工與臺北市民健康卡，或者熱心公益卡

社區（李英秋，2012；陳權榮，2011）。

等結合，讓民眾可以靈活運用累積的點

2010 年臺中市合樸農學市集推動「社

數，不必受限於申請志工服務（陳權榮，

群貨幣」，名之為「V 幣」，採取類似儲值

2011）。

卡的方式，讓志工以專長協助農民，再以

2007 年北投文化基金會開始引入日

累積點數用較優惠的價格向農民購買產品

本 NACL（活力生活俱樂部）高齡者的時

（郭石城、高有智，2009；郭麗娟，2010）。

社區發展季刊

154 期

237

中華民國 105 年 6 月

專題論述

隨後新竹科學城社區大學跟進，將志工服

進行了約八個月時間的時間人力銀行實驗

務、時間銀行與社區貨幣的制度整合推

方案。同時，宜蘭縣政府社會處在 2013

動，試圖以小而慢，卻充滿草根精神與力

年推出了志工銀行，以老人照顧為主，凡

量的解決方法，從經濟活動層面參與社區

是存夠了服務時數滿 100 個小時就能進行

轉型運動。另外，當網路社群逐漸進入生

提領，以利於志工本人、配偶或三等親的

活，時間銀行轉以更為年輕多元化的方向

家人得以在遇有緊急需要時，請求其他志

發展。匯集留學歸國、任職於外商公司、

工協助或服務。宜蘭縣政府志工銀行的「幸

科技產業上班族的「洋幫辦」，利用 MSN

福志工愛心存摺」，是一種透過志工服務的

網路社群營造出一個互信互助的社團平臺

時間再去累積自己的另一種老本，這也就

進行各種學習互動與公共服務。「洋幫辦」

是「時間老本」。2013 年新北市推出「高

這個特殊的社名，反映外商公司成員多的

齡照顧存本」以解決居家照顧服務員人數

特色，以及譯音第一個字母（YBP），呼應

不足的問題，藉由不老志工和世代志工的

其核心精神「Your Best Partner」。起初只

力量立一個共助、互助的平臺。衛福部也

是想聚集海外歸國的年青人在生活中尋找

從 2014 年 1 月開始推動嘗試運用時間銀行

突破與樂趣，但在成員慢慢變多，由量變

的概念轉換成為「社區換工」以「關懷互

產生質變之後，於是彼此激盪出如今一個

助」為本的社區工作模式之先導性經驗，

以公益為主、玩樂為輔的社會公益團體。

意圖找回傳統人與人之間互助相伴的傳統

2010 年洋幫辦使用稱之為「夢幣」的時間

美德。（吳明儒，2014）

貨幣，意謂幫人實踐夢想的一種貨幣，將

從這些發展過程中可以發現時間銀行

志同道合的朋友聚集在一起共同玩創意，

從 1995 弘道老人基金會開始推動，從民間

透過活動建構不同的生活體驗，支持彼此

組織到公部門的實施以致於社區的投入，

實現生活中的夢想，在追尋生活的樂趣中

雖然沒有想像中的普及，但是卻也發現臺

同時引發集體公益效應。「吃喝玩樂，揪團

灣社會的政府部門及民間團體從未放棄追

做公益！」，拒絕用工作職銜或學歷去衡量

求時間銀行互助共享的價值，而這正是社

一個人，認為每個人的個性與夢想才是價

區發展與志願服務最重要的核心價值。

值之所在，共同經營一個跨國的非營利性

2001 年臺灣志願服務法通過，對於時間銀

社群實踐志工企業家精神，也透過交換計

行概念中「自利」的觀念與志願服務「利

劃從中培養成為社會企業（Social Enter-

他」精神產生不同意涵的討論（賴兩陽，

prise）專業經理人或創業能力（陳權榮，

2011）。志願服務工作道德性的各種論述，

2011；黃又怡，2013）。

常會讓社會大眾因此認定「時間銀行」具

2012 年 2 月起至 2013 年 9 月底臺南

有功利之傾向而較不被接受，並且因之引

市也委託中正大學在文南社區（都市型）

發更多迷思與吊詭的命題性思考，反而忽

與汴頭社區（鄉村型）採會員制方式，共

略了志願服務初始的真實面貌與內涵。時

社區發展季刊

154 期

238

中華民國 105 年 6 月

吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

間銀行具有彈性、自主性等特性，更能符 (一)人就是資產(asset)

合志願服務出於自發性的行動本質，且更深化地方基層的動力，進而可以發展出屬

每一個人都有能力滿足別人的需求，

於社區獨有且豐沛的人力資源與服務動能

都可視為資產，社會不應放棄任何一個人。

（劉宏鈺，2014）。 (二)給予「真正的工作」(Real Work)榮耀感

貳、運用時間銀行推動社區互助之概念介紹

工作的意義並非僅止於具有市場價值的工作，許多從事家庭照顧、鄰里看顧、

Eggers & Macmillan（2014）認為如何

公民參與、文化慶典、社會公益活動及環

利用酬償機制來吸引民眾投入公共事務已

境保護工作，不管這些工作是不是勞動

經成為未來解決社會問題的重要手段，在

力，都應該被紀錄、重視與稱讚，對社會

美國德州馬諾爾（Manor）市市民只要提

運作具有正向意義的都可視為工作。

出市政建設或提出改善社區的想法，就能 (三)必須是互相性(reciprocity)

獲得 “innobucks” ，而累積一定的 “innobucks” 就可以換取地方性的獎賞，例如

單向的助人交換關係會讓接受服務者

賺到與市長的一頓晚餐（李大川譯，

感到被貶抑及反賦權（dispowerment），每

2014）。此概念即是源自於時間銀行，1980

一個人即是助人者也是受助者，讓愛傳下

年代「時間銀行」（Time Banking）的概念

去（pay it forward）應該成為受助者的內

由美國法學教授 Edgar S. Cahn 所創設，他

在動力。

曾擔任過美國甘迺迪總統的諮詢顧問及文 ( 四 ) 社區 (community) 及社會資本 (social

膽，此概念在英國提出後來在歐美國家盛行，以時間為計價單位，重新定義工作不

capital)

是只有以「賺錢」唯一目的，因而藉由「我

人不是生活在孤島，人是一種社會的

為人人、人人為我」的互助精神累積親密

動物，因此人應該彼此互賴，對於失能及

與信任的社會資本，也藉由社會參與，讓

殘弱獨居者應該提供重視隱私的專業服

一群被認為沒有具體貢獻的社會邊緣弱勢

務，並鼓勵參與社區共同性事務，培養其

者得到角色認同、社會接納和自我成長，

賦權的概念；另方面社會關係的建立形成

進而凸顯社會實質財富應該是「人」的資

社會網絡，能夠累積社會資本，有助於社

產觀念。Cahn and Gray（2012: 136）所倡

會的健全發展。

議的「時間銀行」（Time Banking）有五項 (五)尊重(respect)

核心價值及基本理念：

每一個人都有存在的價值，有權勢地社區發展季刊

154 期

239

中華民國 105 年 6 月

專題論述

位的人應該考量社區中沉默及無力感的

服務，展現一種非經濟與非對價的交易模

人，社區應該製造一種環境讓這些人能夠

式（林宏達，2009）。 Edgar S. Cahn 所倡議的時間銀行的概

發聲，並且創造一個循環回饋的機制。此後世界各國相繼展開時間銀行的各

念，在臺灣推行的經驗發現，由於民眾不

種實驗方案，1990 年代迄今北美、歐洲及

願意提領，造成時間貨幣的流通不如預

亞洲等 32 個國家中已有超過 1,000 個相關

期。同時，在志願服務法的推廣下，許多

組織採用了時間銀行的系統，受益者近乎

人願意幫助別人，卻不願意成為受助者，

有二億人（Seyfang, 2004a）。主張時間就

對於助人互助的觀念，採取單向式的思

是金錢的「時間銀行」，人人的時間一律等

維。這種單向性的互動模式，顯然不利於

值，目的在改變資本主義勞雇剝削關係下

「自發的社交性」（spontaneous sociability）

所產生的不平等現象。將「時間貨幣」（Time

的發展，這是一種由內發展出來的社會

Dollar）運用在照顧活動上就是「照顧貨幣」

力，讓社區能夠發展出自己的運作能力。

（Currency of Caring），當然也可以透過

缺乏「自發的社交性」就會造成社區組織

「社區貨幣」來推動社區發展工作（彰化

陷入仰賴政府資源者多，社區自立發展者

縣福田社區是一個自發的成功案例），或者

少的困境。Fukuyama, F.（2004）認為「自

透過「打工換宿」引入青年進入偏鄉的文

發的社交性」（spontaneous sociability）是

創工作（南投縣竹山鎮「天空的院子」成

一種次社會資本，是建立在共同的價值

功的打造出文創小鎮），這些運用交換取代

觀，而非以契約為基礎（李宛蓉譯，2004：

金錢買賣的做法，填補了公部門無法解決

36）。而學者 Moore 認為中國受儒家思想

的社會（區）問題，創造出社區自發及活

影響以家庭為核心，因此無法產生共同的

絡市場的社會成果，不但拆除民眾與政府

習慣和團結意識，因此自發性的公民意識

之間的藩籬，同時透過共同生產的方式，

極低（引自李宛蓉譯 2004：118）。因此，

找到公共的價值，改善當地民眾的生活品

時間銀行的概念隱含著社會資本的建構過

質（弘道文教基金會，2009；林依瑩，1997；

程，它需要信任與規範，以形成社會資本。

劉宏鈺、吳明儒，2010、2012；Seyfang, 2004;

因此，本文希望能從時間貨幣運用（以社

Edgar, 2009; Time Banks USA, 2010）。因

區換工的概念呈現）在不同社區的經驗，

此，這種以時間為體、互助為本的回饋模

收集時間銀行到底對社區產生何種影響，

式，轉化並擴充了貨幣原有的價值，鼓勵

那些因素會影響時間銀行在社區中的運

人人以勞務、貨物、技術等方式進行交換、

作。

互動與互助的服務輸送系統，將志願服務

參、甄選社區及執行過程

的位能轉為動能，讓集體公民意識與網絡資源成為最重要的行動核心。會員間通行

一、研究模組

的「時間貨幣」可用來換取所需的回饋和社區發展季刊

154 期

240

中華民國 105 年 6 月

吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

本文所討論的社區，均採行立意選樣

產生資源網絡的連結，發揮集體互助的效

的方式，徵選社區進行社區互助方案之試

果，累積的時數可以納入志願服務體系之

點，目的在了解社區互助過程中，有哪些

中。其次，本文藉由不同類別之社區：都

是有利因素，有哪些是阻礙因素。因此社

市型、城鎮型、鄉村型、原鄉型等在執行

區必須了解社區互助的精神，並介紹進行

先導計畫之後，我們即可從不同社區類型

社區互助的方案有哪些。基本上，Time

與社區互助模式進行比較分析（請參見表

Bank 運作可以有三種方式，彼此之間沒有

1）。因此，本文主要係以第一種方式個人

互斥：第一、個人與個人的互助－社區互

與個人互動進行探索性研究。

助貨幣，透過貨幣（代幣）的媒介，進行

其次，針對每一個模組，在進行互助

日常生活當中的互助，賦予交換及累積的

方案的前提條件、過程投入及結果產出，

正當性，促進社區人與人之間的互助活

前提條件包括：社區特徵、社區能力、社

動，提升社會資本；第二、個人與組織的

區運作、志工人數；過程投入包括：互助

互助－藉由參與社區活動來進行社區貨幣

媒合服務員角色、輔導次數、參與培力及

的累積，並且根據累積的額度，換取參加

社區會議；結果產出：互助內容、互助次

社區外縣市觀摩、社區教育訓練等資格的

數、互助頻率、互助成果及延續機制等因

取得；第三、組織與組織之間的互助－社

素進行歸納分析（參見表 2）。

區與社區之間也可進行組織互助，使社區

表1

不同類型社區與不同互助模式的交叉表個人與個人互助(A)

個人與組織互助(B)

組織與組織互助(C)

都市型(1)

城鎮型(2)

鄉村型(3)

原鄉型(4)

表2

不同類型社區與互助前提、過程與結果之交叉表都市型 1

城鎮型 2

鄉村型 3

原鄉型 4

1.前提條件社區特徵社區能力社區運作志工人數 2.過程投入

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

互助媒合員角色輔導次數參與培力社區會議 3.結果產出互助內容互助次數互助頻率互助成果延續機制社區蒐集資料必須經過社區互助媒合

二、研究效度

員輔導老師計畫主持人的檢查途徑，

本計畫所執行的社區大約在 5-6 個社

以確保資料的可依賴性。

區左右，因此以這些選樣社區推動的經驗

4.可確定性

推論到同類型的其他社區會有侷限性。我

有關所蒐集到資料的中立性與客觀

們根據 Cuba（1981）所提的質性研究的四

性，本研究採取社區幹部、社區居民及學

個指標－可信性（credibility）、可移轉性

者專家三角檢證的方式。

（transferability）、可依賴性（dependability）

三、研究倫理

及可確認性（confirmability）以提升研究效度。

本研究之過程會採取「告知且獲得同

1.可信度性

意」（informed consent）原則。因此，在工

本研究將邀請學者專家進行先導社區

作坊之後，對於有意願參與社區互助先導

的推薦，以掌握社區的特性及執行的意

計畫之社區必須與研究團隊簽訂合作協

願，其次，再經過社區互助工作坊的訓練，

議，同時參與本項方案之社區民眾亦必須

並由推薦該社區的學者專家輔導該社區，

在了解方案目的及過程之後簽署個別同意

以提升社區推動過程的可信度。

書，兩項簽署完成之後才會進行本項方

2.可移轉性

案，同時每一位參加者隨時都可以離開此

本研究對於先導社區會進行脈絡的描

方案。

述，例如社區組織發展的歷程，社區互助對社區具有何種意義等。同時對於社區能

肆、研究方法及設計

力進行測量，以了解社區在推動互助方案之前後的變化。

行動研究的基本特徵是藉由實務工作

3.可依賴性

檢視想法，以作為改善現況及增進知識的

社區發展季刊

154 期

242

中華民國 105 年 6 月

吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

手段。因此，社區換工制度即是運用西方

省」的行動研究循環，以六個月的觀察期

時間銀行的概念設計出一套運作的規則，

間，了解分析此一方案實施對社區及民眾

目的在檢驗此種制度是否能夠改善並增進

的影響。輔導老師所進行的歷次輔導紀錄

社區中人與人之間的互助關係。行動研究

成為觀察社區實施換工券的重要素材。至

的目的之一就是透過事先界定好要達成的

於反省(reflection)乃透過兩種方式進行，其

目的或價值，透過實際行動獲取達成預定

一是舉辦換工服務員的經驗分享會，其二

價值與目的的技術性手段（Lewin, 1946 轉

是輔導老師的聯繫會報。因此，換工方案

引自潘世尊，2005: 52-3）。本研究將換工

的實施是透過社區的反省來進行未來社區

制度實施在預先選定的社區中，這些社區

換工券方案的可行性評估。根植於社區的

包括都市型、城鎮型、農村型及原住民型

行動（action）或參與式評估（participatory

等四種類型，目的在藉由不同類型社區實

research evaluation）傳統，在 1960 年代主

施社區換工的經驗萃取（abstraction）出影

要是針對第三世界國家的解放運動，背後

響運作的元素。

共同反思有關社會正義的問題。類此行動

本研究所採行的研究設計共選擇

研究反思的精神，社區換工制度的互助行

X1、X2、X3 及 X4 四種不同的社區前提

為是對志願服務利他行為的反思，以及透

進行社區換工的試點，我們分別施給相同

過西方時間銀行的理念對於社區自主建立

的社區換工制度（Ⅰ），在觀察這四種不同

微型社區互助網絡的反思。同時透過實務

類型社區實施的結果 X1IY1，因此透

導向的途徑（praxis-oriented approach）反

過 Y1、Y2、Y3、Y4 等四個觀察其實施之

思長期推動社區培力（empowerment）的

中及之後彼此的差異（during or after a

目的與效果（Royse, 1996）。

particular intervention），因此本研究的目的

在進入社區進行時間銀行的推展必須經由幾個步驟，分別敘述如下：

在評估研究比較差異，未必在廣泛的推論（Royse, 1996: 154）。當然選樣社區屬於立

1.首先就時間銀行（社區換工）過去

意抽樣，自然會產生外在效度的問題，這

的推行經驗、計劃核心理念、實際運作方

是本研究的局限。

式、預估成果一一進行討論，針對各有不同意見與看法，取得共識。（註 3）

本研究實施社區換工制度雖然是建立在共同原則之下，但是由於試辦社區各有

2.每位老師開始前往鄰近社區拜訪與

不同的特性與限制，因此換工券之使用管

了解，找尋適合推動換工的社區，並與社

理仍然強調與尊重在地社區的共識原則。

區洽談實施意願，以及尋訪社區中適合擔

因此，採取滾動式修正的方式，例如換工

任換工服務員的居民，並邀請願意的社區

券的保管，有些社區是由社區統一保管避

理事長帶隊參與接下來的換工工作坊。

免遺失，但有些則由參與居民自行管理，

3.3/22 於中正大學社科院舉辦社區換

本研究因此運用「計畫行動觀察反

工工作坊，廣邀各輔導老師與各社區理事

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

長以及預計的社區換工服務員出席工作

約的依據；此外，也會針對每位會員可以

坊，每個社區皆派代表參加了解社區換工

提供的換工需求，以及希望得到的換工服

的意義。在本次工作坊中，研究團隊將換

務訪問與記錄，並將需求貼於社區布告欄

工計畫的理念與期待傳遞給各社區，並對

與換工網，幫助會員媒合，作為促進換工

換工實做的部分進行交流與解答疑問。各

的媒介。

社區經過一整天的培訓後，領取培訓證

5.最後，在 5 月前將換工券寄至各社

書，並抱著躍躍欲試的心情，將換工的種

區，每個社區收到共計 300 小時的換工

子帶回社區。

券，其中 150 小時由社區留存，可作為日

4.換工工作坊之後，各社區開始至社

後社區邀請會員換工，協助社區事務或社

區內推廣換工，並邀請居民加入換工會

區活動之用；另外的 150 小時，發給每位

員，每個社區在本階段先以邀約 30 位居民

會員 5 小時，包含 60 分鐘兩張、30 分鐘

加入換工為主。完成邀約後，社區將經理

四張以及 10 分鐘六張，不同的分鐘數可運

事長簽署的社區合作意向書以及 30 名居

用於不同的換工內容。自此，社區的換工

民的會員同意書繳回給計畫助理，作為簽

正式展開。

圖1

社區發展季刊

154 期

社區換工互助券

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中華民國 105 年 6 月

吳明儒

由上而下分別為 60 分鐘、30 分鐘以

社區換工的實踐理念與經驗反思

日期、服務項目、服務會員、付費會員以

及 10 分鐘的換工券。正面清楚標示換工時

及換工服務員核章。

間以及社區，背面需由換工會員填寫換工

表3

社區換工試點基本資料

類型

都市臺北吉O

社區

城鎮高雄文O

臺中西O

原鄉

彰化南O

花蓮司O

嘉義逐O

低度輔導臺南文O

宜蘭香O

宜蘭順O

換工服務員

25 30 27 35 30 36 30 43 22 呂O對黃O好鍾O智粘O子李O玲方O蘭謝O玲陳O吉潘O榛

理事長

黃O宗黃O源賴O章柯O奇劉O雯楊O峰葉O霞黃O申李O增

會員人數

資料來源：吳明儒（2014）

區的特徵是重人情，居民間連結強，社區

伍、研究結果與發現

的推動者只要與居民建立互信，居民很願社區換工的概念透過換工卷的方式進

意站出來為社區服務；此外，司 O 社區屬

行試辦，目的是要發現到底此種國外盛行

於原鄉型社區，社區中有眾多阿美族人，

的時間銀行是否能夠在臺灣推動，以及產

因為有著共同的族群，較容易凝聚，社區

生哪些改變。在不同類型社區（註 4）的

中也有漢人的長輩參加，彼此在過程中形

推動下，我們再依前提條件、投入過程與

成交流。各社區有不同的優勢與弱勢，只

結果產出三項指標來加以討論，其中三項

要找對方向，激發社區的潛力，社區必然

內又有四到五個相關的細項，統一以表格

能夠順利推動。在社區能力的部分，主要是討論各社

呈現，並以+代表正向；△代表中等；-代

區參與評鑑、競賽等的面向與成果。吉 O

表負向來呈現各社區狀態。

社區、文 O 社區、西 O 社區、南 O 社區

一、前提條件

皆為各種社區競賽的常勝軍，不僅屢獲社

在各社區的前提條件部分，首先討論

區評鑑獎項，在關懷據點、社區營造、守

社區特徵。吉 O 社區與文 O 社區都屬於都

望相助隊、環保社區…等也都有非常好的

市型社區，人口較充足，工作型態多為工

成果，甚至是各社區參訪學習的對象。在

商業，退休後有空閒、有能力參與社區活

此部分，司 O 社區相對較弱，首先是成立

動的居民也較多；而西 O 社區與南 O 社區

的時間不長，其次位於偏鄉資源較不足，

為城鎮型社區，人口相較沒有那麼密集，

因此尚未積極參與公部門的各種評鑑與競

此外，居民多半有在務農，或是以務農為

賽。有關社區運作的部分，主要是觀察社

副業，相較參與社區的餘裕較少，不過此

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

區理事長與里長的互動與對社區的支持。

事務；而南 O 理事長柯 O 奇當選和美鎮民

吉 O 社區的黃 O 宗理事長兼任里長，因此

代表，也在推動社區事務上有很多助益，

在推動社區事務上，得心應手；而文 O 社

不過理事長夫人粘 O 子表示現在社區事務

區的黃 O 源理事長長久以來用心經營社

主要是交棒由她來推動；在司 O 社區的社

區，不過苦於社區沒有自己的活動中心，

區組織架構尚未完備，仍需持續的建置。

總是要到處借場地，多次與里長爭取未

在社區志工人數的部分，因為各社區

果，因此今年角逐里長成功後，預計推動

大小規模不同，因此志工人數本來就會有

社區事物會更加順利；西 O 的賴 O 章理事

所不同，在上述的社區中，志工人數有多

長為退休的小學校長，雖無兼任里長，不

到 100 位，也有 30 位左右的。不過各社區

過用心經營社區的心，志工與居民都看在

都有在持續推廣志工以及志願服務手冊。

眼裡，因此大家也都很願意一起推動社區

表4

前提條件評比社區

項目社區特徵社區能力運作志工人數

1. 前提條件

吉 O 社區

文 O 社區

西 O 社區

南 O 社區

司 O 社區

+ + +

+代表良好；△代表尚可；- 代表不佳

△

+ + +

△ △

不正確，那麼社區就無法成功推動換工；

二、過程投入

反之，若換工員願意盡心盡力推動換工，不管社區遇到什麼阻礙，透過換工服務員

在過程投入的部分，主要會討論到換

的陪伴，會員終究願意進行換工。

工服務員的角色對換工推動的影響、輔導老師進入社區輔導的頻率與深度對換工的

接著，輔導老師輔導社區的次數，雖

影響、社區參與培力對社區的幫助、以即

然不會直接影響社區換工的成果，不過，

社區內部自行舉辦社區會議是否有助於換

再換工觀念的建立，有非常大的影響！輔

工的推動。

導老師定期的拜訪社區，可以協助換工服

在換工的推動過程中，可以發現換工

務員建立正確觀念，當換工服務員的觀念

服務員對換工的推動以及成果有著顯著的

正確，可以引領會員願意推廣換工；而當

影響，若是換工員不願意推動，或是觀念

社區中的換工概念不正確時，輔導老師也

社區發展季刊

154 期

246

中華民國 105 年 6 月

吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

各社區在此項評比中，表現較一致，

能即刻提醒與調整。在社區參與培力的部分，除了可以適

幾乎都有進行定期舉辦社區會議，並在其

時的了解社區推動換工的狀況，還可以讓

中將換工的推動狀況排入討論內容，因此

社區彼此交流與學習，也讓研究團隊可以

可以適時調整推動方向。

適時掌握社區狀態。

表5

過程投入評比 2. 社區

過程投入

吉 O 社區

文 O 社區

西 O 社區

南 O 社區

司 O 社區

換工服務員角色

輔導次數

參與培力

△

項目

社區會議

+代表良好；△代表尚可；-代表不佳

△ +

籌，共計累積 26,060 分鐘，換工達 744 次，

三、結果產出

接著是西 O、吉 O 與文 O 社區，累積分鐘

在結果產出的部分，主要分析互助內

數也在 10,000 至 20,000 之間，換工時數累

容、互助次數、互助頻率、互助成果以及

積最少的是司 O 社區，累計共 5,960 分鐘。

延續機制，來討論各社區產出的換工樣貌。

雖然單就分鐘數的顯示，司 O 社區換工狀

在互助內容部分，各社區有所不同，

況似乎不佳，但是若考量到社區人口數與

吉 O 社區分別是代辦、東西分享與其他；

社區發展協會的成立與組織大小等，這樣

文 O 社區是東西分享、代辦與交通接送；

剛起步的社區已交出不錯的成績。

西 O 社區是陪伴聊天、其他與整理環境；

在換供頻率的討論，主要是看從 5 月

南 O 社區是代辦、家事服務與陪伴聊天；

開始到 10 月這段期間，各月份的換工頻率

司 O 社區則是整理環境、東西分享與其

（次數）。觀察各社區 5 到 10 月的換工次

他。觀察各社區最大項的換工內容，發現

數曲線圖，發現社區在一開始的推動狀況

以代辦、東西分享、陪伴聊天與整理環境

大多良好，且第二個月比第一個月佳，但

為主，這些算是較容易啟動的換工，在會

在第三個月開始，也就是 7 月開始，往往

員一開始並不熟悉時，願意從這些項目開

大幅下降，甚至腰斬。影響的關鍵因素之

始換工，因此會從較容易的項目出發，才

一是：適逢地方民意代表改選，許多參與

會逐步進行較複雜及信任度較高換工項目

社區的理事長參與當地選舉，如：吉 O 社

（例如陪伴就醫）。

區、文 O 社區、南 O 社區，造成社區焦點

在互助次數的部分，南 O 社區拔得頭社區發展季刊

154 期

轉移，也使多半為社區志工的會員忙於選 247

中華民國 105 年 6 月

專題論述

戰，無暇推動換工；此外，也有部分社區

融洽，互動更頻繁了，也多認識了一些過

因為忙於評鑑，沒有心思推動換工。因此，

去不熟識的居民。

社區換工很容易受到社區大大小小的活動

社區換工在各社區的延續機制方面，

所影響，需幫助社區建立正確觀念：換工

各社區都有提供不錯的想法。吉 O 社區希

不是有閒才來換，忙碌中更要運用換工，

望在自己社區內的換工穩定後，可以推動

號召會員一起來幫忙。

到鄰近的社區，邀請他們一起推動換工；

經過了六個月的換工，社區各有不同

文 O 社區期盼未來能推動「時間銀行」，

的收穫。有的會員透過換工券，敢向鄰居

認為若是真的可以用到未來防老，那麼大

尋求協助了；也有會員因為換工的推動，

家加入換工的意願會提高很多；司 O 社區

重拾過去的技藝，成為特色換工；多半同

希望未來的換工會員不僅只於社區的長

時身為志工的換工員，也發現：過去都是

輩，而能邀請並擴及來到社區服務的大學

我們服務別人，現在也讓別人可以練習服

生們，讓換工更多元豐富。

務我們。透過簡單的換工，居民間感情更

表6

結果產出評比結果產出社區

吉 O 社區

文 O 社區

西 O 社區

南 O 社區

司 O 社區

互助內容

互助次數

互助頻率

△

項目

互助成果延續機制

+ +

+代表良好；△代表尚可；- 代表不佳

△

註：互助成果不佳之原因，可能跟該社區的原住民屬性有關，在不熟悉換工券的使用下，可能低估了互助的成果。

若進一步觀察在不同社區實施社區換

67.8%，投入換工服務員的時數為 500 小

工的結果加以比較，屬於農村型的南 O 社

時，產生換工時數總和為 1,291 小時，成

區的成本效益達到 434%最高，依序為城鎮

本效益為 258%。然而因社區換工所產生社

型的西 O 社區、都會型的吉 O 社區、文 O

區意識的強化及居民互助所感到的幸福感

社區，而屬於原鄉型的司 O 社區僅 98%。

則仍未計算進去。

總體來看，本社區換工方案的參與率為

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吳明儒

表7

社區換工的實踐理念與經驗反思

結果產出量化評比結果產出的量化分析

項目

社區

參與比率

吉 O 社區

文 O 社區

西 O 社區

南 O 社區

司 O 社區

總計

20/40(50%) 21/30(70%) 24/32(75%) 19/35(54%) 27/30(90%) 67.8%

換工時數

262

203

294

434

1291

投入時數

100

500

成本效益

262%

203%

294%

434%

98%

258%

區），有助於促進社區居民參與公共事務的

陸、社區換工制度的反思

意願。 3.社區換工服務員的角色至為重要

一、實踐過程的反思

根據國外時間銀行推動經驗顯示，媒

在本研究五個試辦社區的執行經驗

合員（broker）也就是換工制度設計裡的

中，因其社區的城鄉差距及社區組織的條

換工服務員，是促成社區換工的靈魂人

件不同，大略可以萃取出實施社區換工制

物。因此，每一個試辦社區都設置一位換

度的幾項成功的關鍵：

工服務員，且必須接受培力工作坊的訓練

1.社區換工的概念容易被社區接受

取得證書使得為之。社區換工服務員的角

在五個換工社區經過工作坊的培力之

色必須清楚換工會員彼此的需求及能力，

後，基本上都能接受社區換工的概念。因

並且營造有利於換工的氣氛與環境，提升

為社區幹部從早期生活經驗中均能理解換

社區會員之間換工意願。同時協助高齡長

工的意義與價值。但是，如何使用社區換

輩填寫換工券的文字。當換工券背後六格

工卷成為社區好奇之處，也成為培力的重

完成之後，必須由換工服務員收集寄回由

點。不過，農村型社區及鄉鎮型社區在實

研究助理協助登錄時數。因為換工服務員

施換工制度上較都市型社區來得容易。換

成為社區換工推動的關鍵，必須接受社區

工成員以會員制，以認同本方案的設計理

輔導與參加經驗分享。因此，在社區焦點

念才加入，因此較無認同度的問題，但是

座談中，與會社區代表建議應該編列臨時

換工必須時間的付出，因影響其參與的程

工作之補助，推動之初每月（或每季）約

度。

6000 元左右，以利社區換工制度之推動，

2.社區理事長的支持及活用程度

未來就必須由社區自行吸收。 4.社區換工員的資格

社區理事長對於社區換工制度的支持程度及活用制度也是影響社區成功的關

目前對於社區換工員的條件除了一定

鍵，社區換工活動若能與社區活動相結合

要參加培力工作坊取得結業證書之外，應

會產生活絡社區的效果（如：臺中西 O 社

具備一定的文書能力，具備 3C 的應用能

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

力更佳。當然以尊重社區內部所產生的人

地老化的目的。否則以目前制度規定年底

選為原則。最好是在地人緣及地緣皆佳的

換工時數一半歸零、一半換東西，將無法

人，並能配合社區志工隊一起工作共同推

成為社區會員參與的誘因。 9.家戶是社區換工的受益單位

動。 5.換工服務員訓練的時數及內容

社區換工時數累積可以以「家戶」為

以本次工作坊的舉辦大概 8 個小時的

單位提領使用，因此換工可以減輕社區照

課程，包括國內外時間銀行的介紹（2 小

顧者的負擔。例如高雄文賢社區志工透過

時）、社區換工制度的介紹（2 小時）、社

換工讓家中長輩獲得交通接送的服務。東

區換工實務經驗分享（2 小時）、實作及綜

西分享成為社區換工最容易開始的項目。 10.社區換工找回社區技能

合討論（2 小時）。 6.社區換工的範圍

在沒有實施社區換工制度之前，許多

都市型社區由於社區的界線模糊，社

社區居民所具有的特殊才能不易發現，但

區生活圈經常重疊，因此都市型社區的換

是實施之後，社區居民的才能因換工而再

工可以鼓勵打破地域的藩籬（如：臺北吉

次受到社區的重視，例如：挽面、專業按

O 社區），讓跨社區的居民也可以參加換

摩、修改衣服、私房菜及養生食品製作及

工，建構成為一個跨社區的社區換工網。

傳統醃製手藝…等。

社區換工制度採取會員制，因此必須認同

從失敗及執行困難的經驗方面來看，

換工理念的居民才能參加，因此並非社區

我們也萃取出以下幾個有意義的發現提供

發展協會會員或社區居民就必然是社區換

未來實施的參考： 1.社區換工會員的參與比率問題

工的會員。

各社區從 90%到 50%各不相同的情

7.社區換工券的親切性與便利性目前試辦中的換工券，其背面均須填

況，發現某些會員並不積極參加，主要原

寫換工內容或代碼，此一目的是希望對換

因多數是工作繁忙，無法進行換工，特別

工的內容進行分析，但是卻不便於社區高

是以年輕的社區居民為主，因此換工會員

齡長輩的使用，未來可以將此編碼取銷，

要有一定的閒暇時間才可以。因此，可以

只記錄換工過程，以統計最後換工的時數

結合鄰近學校或社區利用假日進行，例如

即可。

社區清潔日等。同時對於停滯型的會員應

8.建立以社區為中心的換工銀行

該加以規範，加入新成員使社區活絡起來。 2.輔導密度的問題

試辦換工制度的社區認為若能讓員換工券的時數能夠累積起來，未來社區會員

某些社區輔導的密度較低，確實應有

就能夠在社區內提領使用，由社區會員共

強化及因應用的措施，但是本次的研究其

同來管理及提領。例如換工時數在社區累

影響程度有限，主要是社區理事長的觀念

積，未來年老時可以在社區中提領達到在

清楚，志工組織的運作正常，低輔導密度

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吳明儒

社區換工的實踐理念與經驗反思

對社區換工的成效影響並不大，另外計畫

展目標的達成有其絕對的影響力。擁有愈

助理及許多老師也都能透過手機群組的方

多的社會關係網絡，就愈能提升其社會經

式跟社區互動分享，亦使社區推動的阻礙

濟地位。社會資本中強調的信任（trust）、

降低。

合作（cooperation）以及互惠（reciprocity）

3.社區換工服務員的問題

等價值理念，一旦被去除了，社會資本也

某些社區理事長設定社區多元就業方

就無法純由社團和公民組織所體現。政治

案的人力擔任換工服務員，臨時津貼卻由

學觀點的社會資本偏重探討宏觀面（即國

理事長支領。因此，社區換工員增加負擔，

家或社會）的社會資本存量、社會資本與

意願低落，而無法積極發揮換工媒合的作

政府效率、及經濟發展作用等主張，緊密

用，十分可惜。未來宜提早了解及早因應。

互信的人際關係有助於民主體制的運作。

4.換工券填寫困難的問題

公民性的薄弱與公民文化的缺憾，影響到

都市的問題普遍較小，但是農村的問

民主的品質，也會造成公民社會的疲弱、

題確實較大，因此未來可以發展書寫版及

缺乏自主性，甚至嚴重泛政治化。公民性

標籤版兩種選用。不過，換工券的協助填

豐富的社會資本之所以有助於地方治理效

寫反而創造長輩必須經常與換工員保持聯

能提高的重要因素，乃是在於「信任」。信

繫的好處，但是若因此而影響換工意願就

任植基於成員們共同擁有的倫理規範與美

要考慮改善措施。

好情操，以及個體隸屬於整體的歸屬感。就理論演變而言，「社會資本」吸納信任、

二、理論觀點的反思

網絡、規範等不同面向的議題。公民網絡和規範建立制度化社會互動的同時，也建

西方社會所推動時間銀行與臺灣傳統

立了社會互惠的規範與信任。

社會換工具有互利共生的共同價值，但是時間銀行制度引入臺灣將近 20 年，其成果

因此，社區換工制度的推動是建立在

仍然十分有限。因此，透過社區換工券的

西方時間銀行的概念及臺灣在地互助文化

設計希望重新連結人與人之間的信任關

的基礎之上。其意義有以幾點：

係，促進其成員追求共同的目標。然而，

第一、家庭功能的式微，社區組織成

當社區組織習慣於將申請活動經費當成社

為福利服務提供上最接近底層民眾的社會

區發展的目標時，往往忽略維繫原有社會

組織，也是最可能解決或縮短照顧不平等

互助價值的可貴，社區終究面臨公共參與

的問題。全球化的衝擊以及社會結構快速

不足及成果延續不易的危機。

變遷，使得未來的世界充滿著太多不確定

社會連結（social bonding）是社會關

性和風險性。政府也體認到必須提供更

係的建構以促進個人需求的滿足與社會發

多、更自由的公民參與平臺，讓民眾有參

展，促進協力網絡成員建立關係的必要行

與社區的空間及建立適當之互助地基，以

動，其互動的頻率與品質對於時間銀行發

培力社區公民意識覺醒與行動能力，才能

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專題論述

神。但是社區志工由於受到志願服務法的

彌補政府未來福利資源之匱乏。第二、強調促進個人與鄰里互動及互

規範，必須完成教育訓練，甚至取得志工

助的社區工作，缺乏有力的政策支持。臺

證，才能獲得相關福利保障。然而，藉由

灣社會家庭功能逐漸式微，和生活息息相

社區換工制度的實施，可以補充志願服務

關的社區因而扮演重要的支持互助功能。

型態的不足，可以讓社區民眾時時透過換

因此，個人對生命價值的感受，某種程度

工拉近彼此的社會距離，也讓施者與受者

來自於「被需要」及「自我價值」，換言之，

互為主體，找回自我的價值，相互提供對

他人對其協助上的需要而感受到自我生命

方必要服務與協助，以滿足彼此需求、責

的意義。臺灣早期因農業社會缺乏機械化

任和自主性。

的設備，依賴社區互助精神的發揮，才能

第四、讓受助者也成為助人者，當原

完成經濟生產活動。但是隨著社會經濟型

先的依賴者被賦予了權力與能力，有助於

態的轉變，過去農業社會互助的精神逐漸

建構個人支持網絡，產生社區集體力量和

的沒落，都市社區或新興社區無法像過去

社區資本的形成。因此，社區換工已不僅

農村社區一樣成為個人賴以安身立命的有

是在鼓勵更多愛心的發揮和創意的呈現，

機體。因此，社區換工制度的實施，主要

也讓個人、社區和組織得以共同帶來更多

用意就是讓社區內具有供需服務的雙方，

實質回饋與效益，因而產生更多情感連結

基於自願能夠透過互助、互惠、共同生產

與資源整合，進而創造出公益組織、政府

的服務方式，在社區形成一個類似傳統社

主管機關和社會大眾三贏之局面。未來，

區彼此幫忙的互助圈，再去喚醒人類最原

倘能讓每個社區都藉由「社區換工制度」

始的互助本能和相互感動的基本情愫。

將其獨特資源納入到社區關係網絡和結構

第三、社區換工券就是讓過去強調志

當中，據以形成綿密的社區安全網絡，則

工服務的路徑，提供另外一種選擇。但是

社區成員的共同關係也就能因緣匯集，讓

不管社區換工或志工都是要回歸到社區互

社區意識就此產生和凝聚。

助和公益的意義本身。社區換工能夠產生

（感謝國立中正大學社福所陳君瑋及林欣

立即性需求的滿足，看是「自利」與「互

儀碩士協助資料收集以及劉宏鈺老師的討

利」，但是與志工的「利他」精神卻是殊途

論分享）

同歸，並不會產生互相牴觸。傳統「雞婆」

（本文作者為國立中正大學社會福利系副

精神和「守望相助」的互助習慣常能即時、

教授）

即地且有效地識別和協助諸多待援家庭及

關鍵詞：社區、社區換工、社區互助、時

鄰里需求，建構社區相扶相持的互助精

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間銀行

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吳明儒

註

社區換工的實踐理念與經驗反思

釋

註 1：本文的資料主要來自作者接受衛福部委託於 2014 完成之「發展以關懷互助為核心之社區工作模式先導性研究」，特此說明。註 2：透過與部落訪談中，談到漢人 “幫辦” 的概念時，原住民所表達相同意念的母語。註 3：2014 年 2 月 14 日由王燕琴科長、賴兩陽老師、劉弘煌老師、黃松林老師、李易駿老師與許坋妃老師及本人等於臺北實踐大學社工系辦公室共同討論。註 4：在 9 個試辦社區中，最後只有 5 個社區能夠完整執行 6 個月，因此本文以此 5 個社區為分析對象。4 個未能完成社區主要原因是低度輔導及社區幹部無法有效發揮換工服務員的角色。

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較林勝義

討臺灣與英國在這方面的經驗。我們之所

壹、前言

以選擇英國作比較，不僅因為英國是老牌現代民主國家，無不重視人民的福

的福利國家，一向重視社會福利的推動，

利，並且透過多種途徑，致力於推動社會

而且英國的社區發展行諸有年，已累積豐

福利，以改善人民生活，讓他們過得更幸

富的經驗，應可給我們較多的啟示，以便

福。其中，透過社區發展推動社會福利，

未來可以做得更好。茲就臺灣與國兩者社

是許多國家的選項之一。

區發展的背景因素，以及社區發展議題的相近處與殊異處，進行比較分析。

回顧臺灣社區發展的歷史，如果從 1965 年行政院頒布民生主義現階段社會政策，以社區發展方式推動社會救助等七

貳、兩者社區發展的背景因素

項福利措施算起，至今已屆五十年。如果再往前推，從日治時代於 1935 年設立「鄰

社區發展是一種有組織、有計畫的變

保館」（Neighborhood House），實施綜合性

遷過程。在社區發展的過程中，難免會受

的社會教化算起，則距今八十餘年。在這

到一些外在環境的影響而產生變遷。

一段不算短的歲月裡，我們在社區發展過

一般而言，政治、經濟、社會、文化

程中，到底做了些什麼？對於社會福利的

等因素，往往在社區發展的過程扮演重要

推動情況如何？未來可否做得更好？這些

角色，進而影響社會福利的推動（Patti,

問題，也許很多人都想知道，尤其是關心

2000: 56）。不過，這些外在因素，錯綜複

社區發展與/或社會福利的人士，可能更想

雜，罄竹難書，我們僅能就臺灣與英國的

了解其究竟。

大致情況加以比較：

有鑑於此，本文針對社區發展對於社

一、在政治背景方面

會福利的推動情況，採用比較的方法，探社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

臺灣，於 1885 年設省，1895 年至 1945

日本與國府兩個政權治理的遺緒；英國的

年被日本統治五十年。日治時代，實施保

社區發展，交互出現保守黨與工黨兩黨主

甲制度，以穩定政局。1949 年，國民政府

張的痕跡，在在顯示兩者同樣受其政治力

遷臺，也帶來大陸時期一些社會福利的做

之影響，既深且遠。

法，在社會行政方面繼續辦理人民團體（組

二、在經濟背景方面

訓）與合作事業。1996 年實施總統直選， 2000、2008、2016 年先後三次執政黨輪

臺灣，在 1945 年光復初期的經濟以農

替，但是藍綠陣營壁壘分明。目前，仍有

業生產為主，1960 年至 1970 年政府積極

統獨、族群、國際認同等問題。至於英國，

推動經濟轉型為工業化與出口導向，帶動

是西歐民主國家，工黨與保守黨輪流執

經濟快速成長，曾名列亞洲四小龍之一，

政。工黨注重勞工福利的改善，保守黨則

並於 1990 年代躋身已開發國家之林。其

注重企業私有化，減少公共開支，緊縮社

後，由於受到全球金融海嘯等多種因素的

會福利預算。

衝擊，經濟榮景不如往昔。目前，臺灣的

立基於上述政治背景，臺灣於 1949

國民生產總額人均為 22,598 美元（2013

年以來，將社區發展列入社政單位人民團

年資料），但有農業人口老化、產品出口衰

體科的業務（2013 年 7 月 23 日設置衛生

退、勞工失業率居高不下、都市房地產價

福利部之後，中央政府例外），而且在 1991

格高漲、貧富差距懸殊等問題。至於英國，

年修訂社區發展工作綱要之前，也將社區

是工業革命的發源地，長期致力於科技發

發展定位為「社會運動」，可謂事出有因，

展，實施自由經濟，人民生活水準提高，

其來有自。此外，社區發展協會理事長與

目前是世界第五大經濟體，其國民生產總

村里長之間，長期有所爭執，也可能與村

額人均為 45,603 美元（2014 年資料），失

里組織沿襲日治時代的保甲制度有所關

業人口自 2015 年已有降低的趨勢，但社會

聯。至於英國，在社區發展史上，早期曾

福利的發展卻趨向於減緩。

出現兩股相互矛盾而獨特的勢力：慈善的

立基於上述經濟背景，臺灣長期重視

父權主義（benevolent paternalism）與集體

經濟發展，相對忽略了社會福利的推動。

的社區行動（collect community action）。

最近幾年，由於開辦全民健康保險與國民

前者，曾反映在睦鄰組織運動（settlement

年金保險，在社會福利的經費大幅增加，

house movement, SHM）的濟貧工作，以及

但是社區發展經費預算仍然偏低。以 2015

英國殖民地社區發展的自助運動；後者曾

年中央政府總預算為例，社會福利支出預

反映在失業勞工運動（Popple, 1995: 3）。

算為 44,161 億元，社區發展及環境保護支

這種情形，似乎與英國保守黨和工黨相互

出預算為 173 億元，如果再扣除環保的經

對立的主張，若合符節，如出一轍。

費，則社區發展經費更少。至於英國，於 1998 年啟動「社區新政」（New Deal of

簡言之，臺灣的社區發展，同時因襲社區發展季刊

154 期

258

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

Community）計畫，在十年內投入 20 億英

面，白人占 87.1%、亞裔占 7%、非裔占

鎊（1 英鎊約新臺幣 46.5 元），選定三十九

3%、多語裔占 2%、其他占 0.9%。再者，

個最貧窮的地區，協助他們以一種密集、

在英國，隨著科技的發展，從事採礦、冶

統整的方式，處理他們所面對的問題，藉

金、電器、化工、汽車、航空、紡織等行

以降低國內最貧困地區與其他地區之間的

業的勞工人數，不斷增多。立基於上述社會背景因素，臺灣目前

差距，特別是他們所面對的剝奪與不平等（deprivation and inequality）（黃源協，

6766 個社區發展協會（2015 年 6 月資料）

2009：44-45）。

的會員、志工及參加社區活動的居民，大

質言之，臺灣重經濟、輕社區；英國

致上以老人居多。而且，現有的 2136 個社

在經濟不景氣時，關切失業者的福利，即

區照顧關懷據點（2016 年資料），大多數

使在經濟繁榮時，也不忘以社區發展救貧

也是由社區發展協會申請及辦理，為當地

窮、反剝奪，這也許是英國作為福利國家，

社區的老人提供電話訪視、關懷問安、健

一貫強調福利混合經濟的理念，有以致之。

康促進、餐食服務等四項服務（可四選三）。至於英國的社區發展，長久以來，都

三、在社會背景方面

關切勞工的各項需求。例如，1915 年蘇格

臺灣，現有人口 23.496,935 人（2016

蘭南部城市格拉斯哥（Glasgow）的勞工認

年 2 月資料），其族群結構，包括：閩南人、

為房租過高，因而發動抗爭，要求房東降

客家人、外省人（以 1949 年隨國民政府遷

低租金並改善住屋情況。他們的訴求很快

臺者占多數）、原住民、新移民；經常使用

獲得當地社區中心（community centers）

的語言，依據臺灣人口學會 2004 年調查推

的善意回應，旋即成立新房地產社區委員

估，閩南語占 73.3%、客家話占 12.0%、

會（New Estates Community Committee），

原住民族語占 1.7%、其他漢語占 13.0%。

為所有勞工提供房地產諮商服務。又如，

至於年齡結構，65 歲以上者占 12.64%、14

面對 1970 年代的不景氣，英國人力服務委

歲以上至 64 歲以下者占 79.20%、14 歲以

員會（Manpower Services Commission）除

下者占 8.16%（2016 年資料），估計到了

了展開搶救失業的措施之外，也將就業措

2025 年，65 歲以上老人人口將占總人口的

施列入社區方案，在社區設施中為失業者

25%。目前，臺灣已邁入高齡化社會，也

提供臨時工作（Popple, 1995）。

正面臨失能老人的長期照顧、健康老人的

綜言之，無論臺灣的社區照顧關懷據

社會參與（含志工、休閒、學習）等問題。

點對於老人的關懷，或者英國社區方案對

至於英國，是西歐的一個海島國家，由英

於勞工的協助，無不顯示社區發展的任務

格蘭、蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭所組成，

係針對社會上有福利需求人口群，提供適

另有十四個海外領地。英國的總人口約

切的福利服務。

64,716,000 人（2015 年資料），在族群方社區發展季刊

154 期

259

中華民國 105 年 6 月

專題論述

爾（Thateher）政府對於福利國家沒有好

四、在文化背景方面

感，她還是積極推動社區照顧政策，提高

臺灣，似乎一直保有華人社會注重「仁

社區方案的數量，也增加社區的實務工作

愛」的傳統文化，多數人在日常生活上，

者的人數。依據英國於 1983 年針對社區工

不但富有同情心，而且樂於助人，曾獲外

作者所作的調查報告，當時約有五千多名

國來臺人士的讚美，譽為「臺灣最美麗的

社區工作者被僱用，對照 1970 年代的一千

風景是人」。尤其，自從 1994 年行政院文

多名社區工作者，其人數有相當大幅度的

建會倡導「社區營造」的理念以來，為數

成長（Popple, 1995）。

眾多的文史工作者熱衷於探討臺灣本土的

扼要言之，「仁愛」思想曾促使臺灣以

文化，包括：建築、雕刻、音樂、戲劇、

社區發展方式推動民生建設；「民主」觀念

民俗、語言。甚至在飲食文化方面也有復

也曾促使英國致力於實施社區照顧政策。

古的跡象，有些人重視養生，偏愛「有機」

這些，都與傳統文化息息相關，殆無疑義。

或「有古早味」的食物。至於英國的文化，

當然，除了文化因素之外，我們也不

令人印象深刻的，除了城堡建築、英式足

能忽視前述政治、經濟、社會等因素對於

球之外，可能的是他們崇尚民主、自由、

臺灣與英國在社區發展推動社會福利方面

平等的精神。這種情形，可由 1942 年貝佛

的影響。

里奇報告書（the Beveridge Report），強烈反對強制性的社會保險制度，並且主張在

參、兩者社區發展議題的相近處

國民保險採取均一費率與均一給付，可見端倪。

臺灣與英國兩者在透過社區發展推動

立基於上述文化背景因素，臺灣在

社會福利的過程中，都受其政治、經濟、

1965-1994 年之間實施民生主義現階段社

社會、文化等背景因素的影響，我們已列

會政策，將「社區發展」列為社會福利七

舉一些事例作為佐證。接著，我們針對兩

個項目之一，並明定採取社區發展方式，

者在透過社區發展推動社會福利的過程

推動民生建設，不能說沒有受到傳統文化

中，所呈現的重要議題，就其相近性與殊

「仁政」的影響。後來，1994-1999 年之間

異性，加以比較。

社區營造與福利社區化的雙元發展（賴兩

首先，我們比較社區發展議題的相近

陽，2009：76-77），則可能是受到行政院

性。但是，這些議題在臺灣與英國的出現

文建會倡導「社區營造」理念的影響所致。

時間，可能有所出入。因此，我們以臺灣

至於英國的社區發展，始終遵循其「以民

社區發展過程重要議題出現的先後順序為

為主」的傳統文化，如同其推動福利國家

基準，然後再從英國的社區發展過程中找

的意念一般，一再強調國家凡百措施，皆

出可以對照的議題，據以進行比較及分

以增進人民福利為核心。即使 1979 年柴契

析。下列是兩者社區發展過程相近的五個

社區發展季刊

154 期

260

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

才是救貧及其他福利服務，並不像英國的

議題：

睦鄰組織運動專注於改善社區窮人的生

一、鄰保館的設置 vs 睦鄰組織運動

活。況且，1949 年國民政府遷臺之後，鄰

臺灣於 1935 年由財團法人嘉義博愛

保館並未受到重視，最後不了了之。不過，

會在臺南州嘉義市設置「鄰保館」，作為地

英國的睦鄰組織運動，對於臺灣當今的社

區性的綜合教化事業中心，為臺灣早期的

區發展，仍有一些啟示。例如，目前臺灣

社區發展提供了一個雛形。隨後，政府陸

有些大學的學生進入附近社區，辦理各類

續將「鄰保館」推廣至臺灣各地。「鄰保館」

活動或社區服務，姑且不論其目的是為了

的主要工作，包括：社會教化、救貧、兒

課程實習、增加經驗，或者敦親睦鄰，不

童保護、醫療、改善風俗等綜合性社會福

妨參考睦鄰組織的做法，進駐（Residence）

利事業（賴兩陽，2002：70）。

社區「蹲點」，有計劃地進行研究（Research），據以協助社區改善（Reform）

至於英國在這方面的相關議題，是 1880 年代的睦鄰組織運動（SHM）。這個

他們的生活條件。茍能如此，不僅可發揮

運動自於英國牧師巴特涅（Barnett）對於

睦鄰組織運動的 3Rs 精神，而且對於社

先前慈善組織會社（Charity Organization

區，或者對於學生而言，可望營造「雙贏」

Society, COS）有關濟貧工作的一種反思。

的局面。

他認為慈善組織會社（COS）的親善訪視，無法真正改善貧窮者的生活，而必需進入貧窮者居住的地方，親自體驗貧窮者的生

二、將社區發展列入社會政策 vs 訂定社區發展方案

活，始能有效協助他們解決問題。隨後，

臺灣於 1965 年由行政院頒布「民生主

巴特涅號召牛津大學的學生，參與關懷窮

義現階段社會政策」，其主要目的在促進經

人的工作，年輕的講師湯恩比（Toynbee）

濟社會之均衡發展，建立社會安全制度，

也積極投入。他們於 1883 年起進駐倫敦東

以增進人民生活。至於實施內容則包括：

方一間「白色教堂」（Whitechapel），就近

社會保險、國民就業、社會救助、國民住

與窮人一起生活，以便研究貧窮問題，進

宅、福利服務、社會教育、社區發展等七

行改革的行動。這種從社區途徑去回應窮

項社會福利措施。同時，明定採取社區發

人的生活改善，被稱為「睦鄰組織運動」

展的方式，啟發居民自動自治的精神，再

（SHM），是英國社區發展的濫觴，後來

配合政府措施，改善居民生活，增進人民

更擴及許多大學城和都市（林勝義，2015：

福利。這個社會政策，曾在臺灣實施二十

23）。

九年之久，直到 2004 年行政院公布「社會

比較而言，臺灣在日治時代所設置的

福利政策綱領」，始告功成身退，走入歷

「鄰保館」，頗似日本當今的「公民館」，

史。

其主要任務是社會教化（社會教育），其次社區發展季刊

154 期

至於英國在這方面的相關議題，是 261

中華民國 105 年 6 月

專題論述

1960 年代後期政府所訂定的社區發展方

三、社區營造所引發的衝擊 vs 社區發展的重新定位

案（Community Development Projects）。這個方案，是基於社會民主的共識，認為結

臺灣於 1994 年由行政院文建會首先

構性的不平等是貧窮的根本原因，所以一開始就鎖定在 12 個「窮困的區域」

提出「社區總體營造」計畫，並透過各縣

（deprived areas），針對處於不利社區的人

市的文化中心、文化局、文史工作室，或

民，由地方政府結合志願部門的資源，即

其他專業團體，全面推動社區文化、地方

時行動，去協助他們能夠使用更加有結構

（社區）產業等工作。基本上，社區總體

的社會服務，並透過各種刺激，帶動社區

營造是仿照日本地區計畫的觀念和做法，

產生必要的變遷，以減少人們對社會服務

從社區之中找出一項特色，例如：街道景

的依賴（Popple, 1995）。

觀、地方產業、民俗活動，再從文化的角

比較而言，臺灣將社區發展列入當時

度切入，帶動其他相關項目，整合成為一

的「民生主義現階段社會政策」，作為七項

個總體的營造計畫（黃武忠，1995）。自從

福利措施之一，以及推動社會救助（救貧）

社區營造引進臺灣之後，其聲勢浩大，所

及其他福利措施的方法。至於英國社區發

提供的補助經費遠比社區發展的補助金額

展方案，其實施對象鎖定在「窮困的區域」

多出很多。例如，早期對於「童玩節」、「搶

之貧窮者，並且有計畫地促進社區變遷，

孤」等類活動的補助，動輒千萬元起跳。

以協助他們自助自立。事實上，英國在社

影響所及，有些縣市及社區發展協會趨之

區發展以「窮困的區域」作為優先區，並

若鶩，轉換跑道，改向文化部門申請補助，

非史無前例。例如，聯合國於 1950 年代在

也辦起社區營造業務，反而疏忽了社區居

世界各國推動社區發展工作，也是先從臺

民的福利服務。

灣、印度、菲律賓、南韓等當時比較貧窮、

英國在社區發展過程中，也曾遭受過

落後、偏僻的地區著手，再逐步推展至其

衝擊，尤其 1973 年初期的世界性石油危

他地區。雖然，目前臺灣在區域發展上，

機，直接衝擊英國社區發展的推動，導致

已日趨均衡，但是在社區發展上，仍有社

社區發展經費限縮，健康與社會服務經費

區資源分配不均，城鄉社區發展程度落差

也遭受刪減。但是，1979 年柴契爾夫人

的問題，況且貧窮、落後是相對的概念，

（Thateher）執政之後，一方面強調由社區

永遠有比較貧窮、落後的地區或社區。因

為老人及障礙者提供照顧，另一方面鼓勵

此，英國社區發展方案的做法，也許可作

志願部門與私人部門共同參與照顧服務，

為我們日後規劃社區發展政策或方案的借

從而促使社區發展的內容變得更加多元

鏡。

化。此外，1980-1986 年之間，英國有不少的都市發生暴亂，促使政府重新檢視市區貧民（inner-city）的政策與都市方案，並

社區發展季刊

154 期

262

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

積極建立都市方案與社區再造之間的夥伴

收入者之福利。並且，編列實驗研究專案

關係，藉以協助地方推動社區發展方案

經費（一億元），補助五個大學社區發展領

（Popple, 1995）。

域的專家學者，分別在臺北市文山區、彰

比較而言，臺灣與英國在社區發展過

化縣鹿港鎮、臺南市安平區、高雄縣鳳山

程中所遭遇的衝擊，原因並不相同。臺灣

區、宜蘭縣蘇澳鎮，進行福利社區化實驗

的情況，是因為社區營造的引進，而對社

研究，為期一年。1998 年，另由當時的臺

區發展造成業務競爭的壓力；英國的情

灣省政府補助宜蘭縣梅州社區、臺中縣萬

況，是由於世界性石油高漲，而對於社區

豐社區、南投縣埔里鎮、新竹縣華光智能

經費的壓縮。但是，英國碰到外在的衝擊，

發展中心、苗栗縣智能發展中心，進行福

能夠劍及履及，將社區發展重新定位，使

利社區化評估研究。1999 年，內政部改依

其內容更加多元；而臺灣碰到社區營造的

「推動社會福利服務補助要點」，專案補助

衝擊，似乎不知如何因應，二十多年來，

臺北縣三重市、高雄市小港區、臺中縣潭

也沒有翻轉的跡象。時至今日，亡羊補牢，

子鄉、彰化縣秀水鄉、金門縣等五個地區，

未為晚也。也許，英國對於外來衝擊的因

繼續辦理福利社區化計畫。其後，改由各

應策略，可引發我們一些聯想。例如：重

縣市政府輔導轄區社區發展協會推動福利

新檢視社區發展與社區營造有無互補性、

社區化，同時列入年度社區發展工作績效

積極建構社區發展與社區營造的夥伴關

評鑑的項目。回顧這四年（1995-1999），

係、具體鼓勵社區營造者共同參與社區產

臺灣的福利社區化工作，以較寬裕的專案

業的開發、評估社區傳統做法翻轉的可能

經費、邀請專家學者參與研究及輔導、也

性。

有較多的社區參與推動，可說是臺灣社區發展史上一段相當美好的歲月。

四、福利社區化的實驗方案 vs 社區發展的「黃金歲月」

至於英國在這方面的相關議題，是 1968 年到 1970 年代之間，被稱為社區工

臺灣於 1995 年 7 月在行政院召開「國

作的「黃金歲月」（Golden Age）。當時，

家建設研究會」的場合，與會的國內外社

英國為了滿足弱勢者和移民團體的需求，

會福利學者共同提出建言：為落實社會福

以回應經濟成長與社會變遷，曾提出一系

利政策，應推動福利社區化。同年 8 月，

列的因應報告，包括：1960 年的爐邊報告

內政部隨即舉辦「全國社區發展會議」，對

（the Fireside Report），倡導鄰里和家庭中

於「福利社區化」的意義及實施策略形成

心的建立；1967 年的普勞登報告（the

共識。1996 年 12 月內政部訂頒「推動社

Plowden Report），積極發展地方方案，強

會福利社區化實施要點」，以結合社會福利

化家庭、學校和社區之間的關係；1969 年

體系與社區發展工作，照顧社區內的兒

的兩個報告：雪費頓報告（the Sheffington

童、少年、婦女、老人、身心障礙者及低

Report）強調增加公眾參與社區規劃、密

社區發展季刊

154 期

263

中華民國 105 年 6 月

專題論述

羅森報告（the Fairbairn Milson Report）致

性質上，注重整合性、永續性；(2)在內容

力於驅策年輕人發展社區視野。稍後，又

上，以社會福利服務為主、相關服務（如

由政府提出兩個長期的革新方案：1968 年

防災、救災）為輔；(3)在方法上，強調專

的「都市方案」（Urban Program）、1969 年

業介入（設專案經理人）、社區互動；(4)

的「社區發展方案」（Popple, 1995）。

在方式上，重視資源分享、協力合作；(5)

比較而言，臺灣在推動福利社區化的

在過程上，第一年培力、第二年深耕、第

過程中，無論國建會學者的建言、大學專

三年永續。目前，這項福利社區化旗艦計

家學者的實驗研究、相關社區的參與推

畫，正持續辦理之中，且聯合提案申請的

動，幾乎都集中在「福利社區化」單一議

件數增多（2005 年三案、2016 年十五案），

題上。對照英國為回應社會變遷以滿足弱

目前除了新竹縣、新竹市、苗栗縣、雲林

勢者和移民需求，而推出多元議題的報告

縣、臺東縣、澎湖縣、連江縣之外，其他

及社區、都市兩種方案。相形之下，我們

縣市都有聯合社區曾經申請及/或辦理。

似乎忽略了推動福利社區化同樣需要一些

至於英國在這方面的相關議題，是「社

配套措施。未來，我們仍會繼續推動福利

區新政」（New Deal for Community）的實

社區化工作，應可參考英國的做法，適時

施。1997 年工黨重新執政，提出「現代化

地結合鄰里、家庭、學校、家庭福利服務

地方政府：親近人民」（modernizing Local

中心等資源；鼓勵社會大眾，尤其是年輕

Government; To Touch with the People）白

人，共同參與。必要時，也將社區發展方

皮書，期待透過社區網絡進行地方政府改

案與都市設計的相關方案，一併列入考量。

革。1998 年，首相布來爾（Tony Blaur）針對國內數以百計的鄰里與社區充斥著失

五、福利社區化旗艦計畫 vs「社區新政」的實施

業、犯罪、環境欠佳、健康不良等問題，全面啟動「社區新政」計畫。布來爾的執

臺灣於 2005 年，啟動一項嶄新的福利

政策略之一，是透過鄰里及社區的夥伴，

社區化（競爭型）旗艦計畫。這項計畫，

尤其是社區組織之內，也同時納入公部

打破了傳統上單一社區的概念，以跨社區

門、企業和志願部門，藉以打造一個強而

（至少五個社區）、跨局處（至少二個局

有力的地方夥伴，使得地方居民能夠主導

處）、跨年度（以三年為期）的方式，並配

他們自己的未來（黃源協，2009：45）。根

合縣市政府福利社區化政策白皮書或施政

據 2003 年英國社區與地方政府部門

計畫，由地方政府輔導有意願的社區聯合

（ Department for Community and Local

提案，向內政部（2013 年 7 月之後向衛生

Government）的評估報告顯示，當時全國

福利部）申請補助，以推動各項社會福利

有 5,500 個地方夥伴協力組織，其中「社

服務。扼要地說，旗艦計畫是一項政策性

區新政」計畫就有 39 個夥伴協力組織共同

補助的社區發展方案，其特質有五：(1)在

參與（趙永茂，2007：611）。

社區發展季刊

154 期

264

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

比較而言，兩者都試圖突破傳統社區 (一)早期推動民生基層建設

發展的做法，以擴大社區的能量，提供更切合社區需求的服務。不過，臺灣旗艦社

1955 年，政府為貫徹當時「耕者有其

區的實施策略，是由幾個社區聯合提案，

田」的土地政策，並促進農村發展、改善

再共同執行福利服務，可能因為各社區的

衛生條件、美化社區環境、照顧孤寡及身

同質性較高，其所能取得的資源較有限，

心障礙者，首先在宜蘭礁溪推動「民生基

而所提供的服務內容也不易擴大。也許，

層建設」。隨後，又在臺北木柵、桃園龍潭

我們可參考英國「社區新政」的夥伴協力

等地設置「基層建設中心」。

策略，在資源上擴大結合公部門、企業和

由於「基層民生建設」牽涉的範圍很

志願部門的力量，在內容增加福利服務項

廣，項目亦多，為期因地制宜，當時係以

目的多元化。例如，增加就業訊息之提供、

「村」為實施單位，再逐步擴及全國各地

預防犯罪之宣導、健康生活之促進、居住

區。這種運用民間基層力量，推行地方的

環境之改善、防災救難之演習等。

基層建設，相當吻合現代社區發展的基本原則及精神（白秀雄，2000：108）。

簡言之，聚沙成塔，集腋成裘，社區發展所能取得的資源越多，其能提供的福

(二)社區組織比照人民團體的模式

利服務也越多。我們認為，不僅旗艦社區計畫的推動，應該如此，即使前述社區發

1991 年 5 月，行政院修訂公布「社區

展政策的實施、社區營造衝擊的因應、福

發展工作綱要」，將社區發展行諸多年的

利社區化的實驗及推廣，亦當如此。

「社會運動」模式，轉換為「人民團體」的模式。這兩個模式的主要差異是：(1)有關社區組織的名稱，由社區發展理事會，

肆、兩者社區發展議題的殊異處

更名為社區發展協會；(2)有關社區組織的臺灣與英國的社區發展，受其不同背

成立，原由政府輔導設立，改由社區居民

景因素的影響，在推動社會福利過程中，

籌組，也就是比照人民團體的規定，由設

也可能出現不同的議題。茲略述兩者社區

籍於社區且年滿二十歲以上的居民 30 人

發展殊異的議題：

以上發起，成立社區發展協會，並向當地縣市政府辦理立案，(3)社區發展的項目，

一、臺灣社區發展特有的議題

由社區基礎工程建設擴大為公共設施建

在臺灣，透過社區發展推動社會福利

設，並增加社區生產福利建設的項目，由

的歷史過程，曾出現一些有別於英國的議

原來的 4 個項目，增加為 34 個項目（林勝

題，而為臺灣所獨有的特色，其犖犖大者

義，2015：44）。臺灣將社區發展的組織「社團化」之

有三：

後，社區發展協會有比較明確的法定地社區發展季刊

154 期

265

中華民國 105 年 6 月

專題論述

位，可使用協會的名義對外行文、登記財

臺灣早期所推動的民生基層建設，已如過

產、申請免稅。但是，社區發展協會比照

眼雲煙，不復存在，但其重視基層民眾生

人民團體的模式，在實際運作也產生一些

活的改善，仍可喚醒我們不宜忽略前人關

困境，包括：(1)過於強調地理社區的劃

切民生議題的初衷。至於社區發展協會比

分，導致社區範圍與村里範圍相互重疊，

照人民團體的運作模式、健康社區六星計

往往引發社區與村里之間相互較勁、爭

畫中的社福與醫療，目前都還在實施之

執，或衝突；(2)社區的範圍太小，內部資

中，有待我們持續努力。

源有限，常須仰賴政府的補助，始能推動

二、英國社區發展特有的議題

福利服務；(3)社區發展協會的會員太少，能否代表全體社區居民的意見，不免受到

英國在透過社區發展推動社會福利的

外界的質疑或批評（黃碧霞，1999：4-9；

歷史過程，也曾出現一些不同於臺灣的議

林萬億，2006：584-586）。針對這些困境，

題，可視為英國所獨有的特色，其可得而

目前衛生福利部已著手研訂「社區發展

言者有三：

法」，藉以提升社區發展協會的法律位階， (一)早期為殖民需要而推動社區發展

增加社會福利服務的能量。

在 19 世紀之前，英國處於帝國主義時 (三)推動健康社區六星計畫

代。當時的殖民公署（the Colonial Office）

2005 年 2 月，行政院為宣示政府推動

曾將慈善的父權主義，運用於第三世界，

社區發展的決心，乃提出「臺灣健康社區

推動殖民地的社區發展運動（黃源協，

六星計畫」，全面推動社區改造運動，以期

2016：161）。這樣做的目的，主要是企圖

透過產業發展、社福醫療、社區治安、人

透過社區發展運動，賦予殖民地領袖特定

文教育、環境景觀、環保生態等六大面向，

的地位和職權，再將他們納入資本主義的

為臺灣社會打造安居樂業的「健康社區」。

體系之中，以建立殖民支配的霸權（Popple, 1995）。

在健康社區六星計畫之中，與社會福利直接有關的面向是社福與醫療，其實施

如果以今日的眼光來看，這是社區發

重點包括：(1)廣設社區照顧關懷據點，落

展被誤用，甚至是被濫用。這件事，對於

實社區化的老人照顧服務；(2)建立社區保

臺灣而言，可能相關敏感，因為臺灣曾淪

母系統與兒童課後照顧中心，落實社區化

為日本的殖民地，前後長達五十年，回想

的兒童托育及照顧服務；(3)增設社區健康

前述日治時代在臺灣設置「鄰保館」，說不

營造中心，落實健康促進的社區化。

定在從事「社會教化」及救貧服務之外，

臺灣這三個特有的議題，直接或間接

還有其他目的。無論如何，將心比心，社

都與社會福利有關，顯示臺灣的社區發

區發展斷然不宜當作殖民統治的一種工

展，始終關心國計民生與福利服務。雖然，

具。即使，社區發展無法完全擺脫政治因

社區發展季刊

154 期

266

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

素的影響，我們仍應把握社區發展的原則

少。未來，我們應可參考英國在這兩方面

及精神，致力於關心社區，造福居民。

的經驗，認真思考如何在社區發展工作之中，充分涵蓋性別與族群的議題。

(二)性別與族群形成社區的議題 (三)將社區方案結合都市方案

1970 年，英國舉辦第一次婦女解放會議，討論性別不平等的問題，旋即成為一

1970 年代，英國政府依據早先 1968

個眾所瞩目的公共議題。影響所及，英國

年所公布的都市方案，致力於改善都市區

有些社區也開始倡導「女性主義社區工作」

域的不利情況，發展出一系列提升市內環

（feminist community work），其主要目

境的策略，使生活在這些區域的人們可以

標，一方面鼓勵更多女性參與社區活動，

感到滿足。1974 年，英國政府撥款贊助一

以降低男性對於社區主題及運作的掌控；

項綜合性的社區方案，目的在於分析並滿

另一方面對於社區女性的不利處境給予更

足不利區域的需求。1972 年與 1977 年，

多關注，以減少女性福利被邊緣化（林勝

完成都市區域研究，強調都市問題的解

義，2015：87-89; Popple, 1995）。

決，必須是「全方位取向」（total approach）（Popple, 1995）。

除了性別之外，種族也是英國社會的重要議題。1960 年代之後，英國的社區關

雖然，我們無法斷言這項綜合性的社

係委員會（Community Relations Commis-

區方案必然涉及都市方案，也無發推測「全

sion）與種族平等委員會（Racial Equality

方位取向」必然涵蓋社區方案，但是當時

Council）的次級組織：種族關係部門（Race

英國學者湯姆斯曾經表示：社區工作、政

Relations Board），大力支持相關的社區組

策發展與合作計畫之間，經常形成一種相

織與社區團體，並贊助許多社區方案的研

互連結的關係，從而有利於改善都市鄰里

究，投注於改善黑人遭受不平等處遇的問

的空間環境（Thmas, 1978; cited in Popple,

題。

1995）。顯然，英國相當重視社區方案與都市方案的連結運用。

反觀臺灣的社區發展，有關性別與族群的議題，似乎未受應有的重視。就性別

無論如何，社區方案與都市方案之

而言，近年來社區發展協會的女性會員逐

間，常有密切關係，合則兩利，分則對社

漸增多，但是社區發展協會理事長、總幹

區不利。一般而言，臺灣的社區發展界，

事，仍然以男性居多。就族群而言，近年

幾乎很少與都市計畫界有所聯繫，更遑論

來原住民部落社區發展協會的數量雖有增

連結運用。值此 2016 年「南臺地震」引發

加，但尚未普及，而能獲得全國社區發展

老舊住宅都更議題方興未艾之際，我們似

績效評鑑列為績優也寥寥可數。再者，臺

可借重英國社區方案與都市方案連結運用

灣的新移民約有五十多萬人（2015 年資

的理念，在規劃此類住宅社區重建或更新

料），但新移民參加社區發展活動的人數很

的社區方案之時，主動向都更團隊請益，

社區發展季刊

154 期

267

中華民國 105 年 6 月

專題論述

強各福利人口群的福利服務。

或積極參與都更團隊的運作，共同為增進

4. 2005 年，推動健康社區六星計畫，

此類社區居民的居住福利而克盡一分心

廣建社區照顧關懷據點，以落實社區化的

力。英國這三個特有的議題，為臺灣社區

老人照顧等服務：同時推動福利社區化旗

發展所未見或少見。正因為如此，我們可

艦社區計畫，以增加聯合提案社區的資

能有更寬廣的想像空間，試著從英國的經

源，擴大福利服務的能量。

驗之中，思索臺灣社區發展的未來。尤其

再者，1994 年起，雖受到從日本引進

是：可否如同英國透過社區發展來促進女

社區營造的衝擊，但社區發展仍持續推動

性、原住民、新移民的福利？可否學習英

各項福利服務，並未中斷。可見，透過社

國將社區方案與都市方案連結運用？如何

區發展推動社會福利，在臺灣是一個可行

避免社區發展被誤用或濫用？這些，都是

而且重要的途徑。

未來臺灣在社區發展方面有待取捨或開拓

二、英國社區發展史上有些重要作為可供臺灣借鏡

的議題。

從臺灣與英國社區發展議題的比較分

伍、結語

析，得知英國除了曾為殖民需要而推動社歸納前述有關臺灣與英國透過社區發

區發展之外，後來的社區方案也是以社會

展推動社會福利的背景因素、相近議題及

福利為重點。而且，英國有些作為對於臺

殊異議題之比較分析，可獲得兩個結論，

灣的社區發展有啟示作用，可供借鏡： 1.以窮困地區優先

並回應本文前言所提及的問題：

1960 年代，英國訂定社區發展方案，

一、臺灣在社區發展史上概以推動社會福利為要務

優先協助「窮困的區域」之貧窮者自助自立。也許，臺灣未來也可試辦「優先社區」的社區發展方案。

臺灣社區發展的各階段，幾乎都以推動社會福利為核心。就最近五十年而言，

2.社區結合都市方案

其重要作為，包括：

1968-70 年，英國於社區發展「黃金歲

1. 1965 年，將社區發展列入民生主義

月」期間，強調社區方案結合都市方案。

現階段社會政策，作為推動社會救助等福

目前，臺灣正面對老舊房屋都更問題，允

利項目的方式。

宜將社區發展方案結合都更計畫一起辦

2. 1991 年，社區發展組織比照人民團

理。

體運作的模式，並大幅度增加生產福利建

3.性別與族群議題

設的項目。

1970 年代，英國在社區方案中，關注

3. 1995 年，推動社會福利社區化，加社區發展季刊

154 期

性別與黑人不平等的議題。臺灣社區發展 268

中華民國 105 年 6 月

林勝義

透過社區發展推動社會福利－臺灣與英國經驗之比較

總之，回顧過去五十年，臺灣透過社

方案，也應考量性別、原住民、新移民的

區發展推動社會福利，已有績效，應受肯

議題。 4.面對衝擊的因應

定；前瞻未來，臺灣還可參採英國以社區

1973 年，英國面對石油危機導致社區

方案推動社會福利的經驗及啟示，將社區

經費減少，其因應策略是鼓勵社區結合志

發展做得更好。最後，套用一句話，與社

願部門共同照顧弱勢者。未來，臺灣為因

區工作者互相勉勵：「我是社區工作者，我

應社區營造的衝擊，或可鼓勵社區營造者

不服，臺灣的社區還可更好，自己的社區，

共同參與社區產業的開發。

自己救」。

5.夥伴協力的策略

（本文作者為臺灣師大社教系、長榮大學

1998 起，英國在「社區新政」擴大結

社工系退休教授）關鍵詞：社區發展、社會福利、福利社區

合公部門、企業和志願部門，加強福利服

化

務的多元化。臺灣旗艦社區計畫的規劃及執行，應可更多元化。

參考文獻白秀雄（2000）。「基層民生建設」。蔡漢賢（編），社會工作辭典（108 頁）。臺北市：社區發展雜誌社。林勝義（2015）。社區工作（1 版 4 刷）。臺北：五南。林萬億（2006）。臺灣的社會福利─歷史經驗與制度分析。臺北市：五南。黃武忠（1995）。「社區營造與文化建設」。臺灣手工藝，55，4-9 頁。黃源協（2009）。社區工作的新取向：社區能力與社區資產。臺中市：內政部社會福利工作人員訓練中心。黃源協（2016）。社會工作概論。臺北市：雙葉。黃碧霞「臺灣省社區發展三十年之回顧－兼論跨世紀社區發展的理念及工作方法」。社區發展季刊，87，4-9 頁。趙永茂（2007）。「英國地方治理的社會建構與發展困境」，歐美研究，37(7)，593-633 頁。賴兩陽（2002）。「臺灣社區工作的歷史發展與功能轉型」，社區發展季刊，100，69-80 頁。賴兩陽（2009）。社區工作與社會福利社區化（修訂版）。臺北市：洪葉。 Patii, R.J. (2000). The handbook of social welfare management. Thousand Oars: Sage Publication. Popple, K. (1995). Analysing community work: Its theory and practice. Bistol: Open Uni-

社區發展季刊

154 期

269

中華民國 105 年 6 月

專題論述

versity Press. Stepney, P. & Popple, K. (2008). Social work and the community: A critical context for practice. New York: Palgrave Macmillan. Twelvetrees, A.C. (2008). Community work (4 nd ).

社區發展季刊

154 期

270

New York: Palgrave

中華民國 105 年 6 月

劉邦富

兩岸社區工作之比較

兩岸社區工作之比較劉邦富

場兩岸社區發展與社區建設之座談交流；

壹、前言

透過此行，對兩岸社區工作之推展有了進一步的了解。

社區是居民共同生活的地方，社區治理已成為近年來兩岸共同重視的議題。兩岸社區建設互訪緣於 2011 年中國民政部

貳、兩岸行政體系比較

國際合作司伊副司長兼民政部港澳臺辦公室副主任來臺參訪，拜會中華救助總會

在探討兩岸社區工作之前，似應先對

時，提出兩岸社區交流之建議，當即獲得

兩岸之行政體系作一初步介紹。我國政府

中華救助總會張理事長之支持，近年來已

分中央與地方兩個層級，就中央政府而

進行多次互訪交流活動。

言，行政院為國家最高行政機關，行政院

2014 年暑假接獲中華救助總會邀

組織法於 2010 年 2 月修正公布，下設 14

請，於 9 月 13 日至 20 日前往中國雲南參

部 8 會 3 獨立機關，自 2012 年 1 月 1 日開

訪城鄉社區建設，參訪團成員除學者外，

始施行。由於組織改造立法延宕，直至

也包括中央與地方主管社區業務科長、社

2013 年 7 月始成立衛生福利部，社區發展

區理事長、總幹事等共計 18 名。由於個人

工作原隸屬於內政部社會司業務，組織改

在大學所開課程主要為社區工作、社區工

造後已移衛生福利部負責，由社會救助及

作實務，認為此行機會難得，雖面臨學校

社工司主管，下設社區發展科承辦業務。

即將開學，仍排除萬難請假、調課，終於

至於我國地方政府，自從精省後「省」

順利成行。此次活動計參訪雲南省麗江市

已非地方自治團體，直轄市、縣、市及鄉、

古城區束河街道黃山社區及龍泉社區、西

鎮、縣轄市為地方自治團體。「村里」則為

安街道象山社區、麗江市玉龍縣黃山鎮長

最基層之地方自治單位，隸屬於區、縣轄

水社區等 4 個社區、香格里拉縣建塘鎮建

市、鎮者稱為里；隸屬於鄉者稱為村，村

塘社區及金龍社區等 2 個社區，並參加 1

和里下還有「鄰」之編組。村里長任期 4

社區發展季刊

154 期

271

中華民國 105 年 6 月

專題論述

年，由村（里）民選舉產生，依法為義務

方自治組織；中國大陸則將社區的居委

無給職，但依照規定，村（里）長每個月

會、村委會歸屬於基層自治組織。

可支領「事務補助費」，彌補村（里）長在交通、文具、郵電及水電上的支出。另依

參、我國社區發展概況

據社區發展工作綱要規定，所謂「社區」是由鄉、鎮、市、區公所劃定區域，供為

我國社區發展工作自 1968 年政府正

依人民團體法設立社區發展協會，推動社

式推行以來，政府對社區發展工作一直有

區發展工作之組織與活動區域。

相當的投資，同時也對基層發展造成一定

中國大陸是單一制的中央集權國家，

程度的影響。臺灣社區發展在 1991 年進入

按照中央政府統一領導全國、地方各級政

一個轉型時期，內政部修正頒布社區發展

府分級管理的原則管理國家事務，在中央

工作綱要，規定社區組織以人民團體方式

政府國務院之下，設置了金字塔式的逐級

進行，受人民團體法規範，將社區理事會

向下的地方各級政府（黃正雄，2001）。中

改為社區發展協會，確立了社區組織的法

央政府社區建設主管機關為民政部，設有

定地位。目前臺灣地區已成立社區發展協

基層政權和社區建設司主管業務，主要職

會有 6,723 個，賡續推行社區公共設施、

能為擬訂城鄉基層群眾自治建設和社區

生產福利、社區意識凝聚與社會福利社區

建設政策、指導社區服務體系建設、提

化，以增進社區民眾福祉。

出加強和改進城鄉基層政權建設的建

1990 年代的臺灣，社會運動蓬勃發

議、推動基層民主政治建設等業務，其

展，帶動了社區發展政策的改變，分別由

內部單位設有：農村社區建設（綜合）處、

文建會於 1994 年推動社區總體營造，透過

城鄉基層民主處、城市社區建設處、基層

縣市文化中心及地方文史工作者，直接或

政權建設處。

間接推動社區實質環境的改善工作（林勝

中國地方政府層級的劃分隨著不同時

義，2011）；1996 年內政部開始推動社會

期而逐步演變發展，目前形成了地方政府

福利社區化，引導社區組織參與社區福利

三級制或四級制的體制，即省、縣（縣級

服務工作，此後社區工作的推動已形成雙

市）、鄉（鎮）級制或省、市（地區）、縣

元並行發展的現象。

（縣級市）、鄉（鎮）四級制，這種體制已

2000 年政黨輪替，民進黨執政後，對

保持了相當長的一段時間（黃正雄，

於社區發展相關計畫開始進行整合的工

2001）。至於社區的居委會、村委會則屬於

作，2002 年行政院提出：「挑戰 2008 國家

基層自治組織。

發展重點計畫」，其中與社區發展業務相關

從兩岸行政體系觀之，社區之層級在

的「新故鄉社區營造計畫」，開始將各部會

臺灣同時存在著依人民團體法成立的社區

與社區相關的業務，結合至單一平臺進行

發展協會，及依地方制度法成立的村里地

整體運作及評估（黃源協、蕭文高、劉素

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

劉邦富

兩岸社區工作之比較

珍，2009）。2005 年行政院提出「臺灣健

城市社區服務工作的新任務，第一次把社

康社區六星計畫」，以產業發展、社福醫

區概念引進中國政府的實際工作中（陳

療、社區治安、人文教育、環境景觀及環

虹，2005）。1991 年 7 月中國社會工作者

保生態等六大面向，推動全面性的社區改

協會成立，協會會長致詞時提出開展社區

造。同年，內政部配合國家發展計畫，開

建設是協會面臨的重大建設之一，這是首

辦「福利社區化旗艦競爭型計畫」，以聯合

次中國大陸提出「社區建設」的概念（王

社區的方式，推動具有創新性、跨社區、

青山，2001）。1996 年江澤民明確提出大

跨單位，及三年期的延續性計畫。2010 年

力加強社區建設的要求，1998 年國務院賦

行政院農業委員會推動「農村再生計畫」，

予民政部指導社區服務管理工作，推動社

投入經費成立農村社區發展基金，大量培

區建設的職能，民政部即將原來的基層政

力社區幹部，假以時日，臺灣農村社區應

權建設司改為基層政權與社區建設司。從

可呈現一番新風貌。

此，社區建設正式擺上了議事日程，社區服務被包括在社區建設的範疇之內，成為

檢視臺灣社區工作發展脈絡，是以社

其中的一項內容（唐鈞，2004）。

區發展為主軸，逐步朝向融入社會福利的方向發展（林勝義，2011）。近年來臺灣社

中國大陸的基層群眾自治制度，主要

會逐漸將「社區」視為各項政策規劃與執

包括城市的居民自治制度和農村的村民自

行之單位，各相關部會相繼參與社區營造

治制度。此外，還包括以職工代表大會為

的行列，因而臺灣的社區工作面臨多元

基本形式的企業單位民主管理制度，以及

化、跨專業化，以及永續發展的考驗。

各社會團體的自我管理等（唐淮，2009）。 1954 年 12 月中國全國人大常務委員會通過城市居民委員會組織條例，1989 年通過

肆、中國大陸社區建設概況

城市居民委員會組織法，1998 年通過村民中國大陸的社區建設，發端於 80 年代

委員會組織法。依據中國民政部統計，截

末 90 年代初，中國大陸的社區建設如同歐

至 2014 年底，基層群眾自治組織共計 68.2

美國家的社區組織、亞非國家的社區發展

萬個，其中村委會 58.5 萬個，村民小組

一樣，屬於社會工作的範疇。另一方面中

470.4 萬個，村委會成員 230.5 萬人；居委

國大陸的社區建設又有它的特殊性，它是

會 96,693 個，居民小組 135.8 萬個，居委

在中國共產黨和中國政府直接領導下的一

會成員 49.7 萬人。至於各類社區服務機構

場有計畫的社會變遷，又屬於社會主義現

31.1 萬個，社區服務機構覆蓋率 45.5%；

代化建設範疇（王青山，2001）。

其中社區服務指導中心 918 個，社區服務

1978 年中國實施改革開放政策，中國

中心 23,088 個，社區服務站 120,188 個，

社會的工業化、城市化和現代化的步伐加

社區養老服務機構和設施 18,927 個，互助

快。1986 年初，中國民政部率先提出開展

型的養老設施 40,357 個，其他社區服務機

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

專題論述

構 10.7 萬個（中國民政部，2016）。

有一初步了解，並參考相關文獻，就兩岸社區工作之異同稍作比較，分析如下：

中國大陸社區建設內容，各地區不盡相同，主要包含六個面向：

一、社區工作之政策與立法

1.社區服務針對社區老人、兒童、殘疾人等的生

我國正式將「社區發展」列為政府施

活救助和福利服務，以及全體社區成員的

政項目之一，始於 1965 年行政院頒布的

便民利民服務和屬地單位的社會化服務。

「民生主義現階段社會政策」，明定以社區

2.社區衛生

發展方式來推動民間建設。社區發展工作

包括社區的公共衛生、醫療保健和計

起步雖早，但是推動至今並未完成立法，

劃生育等。

僅依據「社區發展工作綱要」作為推動依

3.社區治安

據。「社區營造條例」雖於 2014 年 2 月 4

包括社區內的治安保衛、民事調解、

日行政院第 2876 次院會通過，送立法院審

幫教失足青少年、防火防盜和其他社會治

議，可惜並未能順利完成立法；有學者認

安綜合治理工作，如組織開展本社區經常

為制定「社區法」應有其必要性，社區法

性和群眾性的法治教育和法律諮詢、民事

之制訂應超越單一部會，而具有多元性的

調解工作等。

發展型態，不僅可使社區發展工作具法律

4.社區環境

地位，社區發展工作更可落實執行（楊孝

包括綠化、環境建設和環境保護等。

濚，2014）。

5.社區文化

至於中國社區建設之推動，除了基層

包括各種群眾性的文化、體育、教育、

組織村委會及居委會依法成立外，依據社

科普活動，以及其他形式的社會主義精神

會主義國家計畫經濟之精神，係透過中國

文明建設活動。

國務院“十五”及“十一五”之政策指示

6.社區組織

執行，另中國民政部於 2007 年編制《“十

包括社區黨組織、社區自治組織、社

一五”社區服務體系發展規劃》據以實

區仲介組織的建設。

施，並未制定有關社區建設之相關法律。

伍、兩岸社區工作比較

二、兩岸社區工作目標相同，但執行方式不同

兩岸由於政治體制不同，在政治、經

我國社區發展工作綱要明訂目標為為

濟、教育或社會福利方面都有很大差異，

促進社區發展，增進居民福利，建設安和

近年來由於兩岸開放通商、觀光、互訪，

融洽、團結互助之現代化社會，鼓勵社區

交流漸趨熱絡，此次參訪雲南省麗江市社

發展協會，基於共同需要，循自動與互助

區建設之機會，得以就大陸社區建設概況

精神，配合政府行政支援、技術指導，有

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

劉邦富

兩岸社區工作之比較

效運用各種資源，從事綜合建設，以改進目標，是在黨和政府的領導下，依靠社會

四、基層組織各別呈現不同的雙元領導問題

力量，利用社會資源，強化社區功能，完

我國社區村里功能重疊之現象存在已

善社區服務，解決社區問題，促進社區政

久，現階段地方制度法下設之村里與社區

治、經濟、文化、環境協調和健康發展，

發展協會似乎扮演著相同之角色與功能，

不斷提高社區成員的生活水準和生活品質

但村里卻未必能提供如社區發展協會更貼

的過程，二者最終目標均為提升居民生活

近居民需求之服務。因為村里之組織與執

品質；惟臺灣社區工作發展較早，從早期

行功能有其限制性，必須遵循中央與地方

由上而下的實施方式，近年已轉型為由下

政府之由上而下之政令推展，未必能確實

而上的方式，政府不再以計畫型方式補助

發揮社區影響力，同時也未必能即時反映

社區，而採由社區自主提案方式辦理。至

社區居民之政策需求與回應（藍夏萍、吳

於中國大陸社區建設仍係配合中央五年規

瓊恩，2008）。

社區居民生活品質；中國大陸社區建設的

劃綱要採由上而下的方式辦理。

中國大陸自從實行村民自治制度以來，基層公共權力的配置，便形成二元混

三、社區工作服務內涵不同

合結構，即基層有兩個權力合法性來源不

我國社區發展工作綱要規定社區發展

同的權力主體。一個是依據中國共產黨黨

協會應針對社區特性、居民需要、配合政

章組織起來的村黨支部；一個是按照村民

府政策及社區自創項目，訂定社區發展計

委員會組織法由村民直接選舉產生的村民

畫及編訂經費預算，並積極推動。社區工

委員會。這兩個權力主體的組成人員往往

作項目雖然繁多，但社區有其自主權，選

交叉任職。所以，基層治理結構自身的一

擇符合居民需求之項目推動，顯得服務項

些矛盾逐步顯性化。具體地表現為村黨支

目多元而活潑。

部委員會與村民委員會關係不協調、矛盾

中國大陸社區服務中心之功能較類似

激化，甚至引發出一些惡性案件或群體性

便民服務的窗口，全國社區服務中心的專

事件，影響了社會的穩定（白鋼，2003）。

職工作人員有 30 多萬人，兼職工作人員達人，形成由專、兼職工作人員和社區志願

五、兩岸社區工作均重視社區福利服務

者共同組成的社區服務隊伍。服務項目集

我國於 2014 年 9 月新修訂的社區發展

黨建、勞動保障、社會救助、衛生和計

工作綱要，對社區工作項目已稍作修正，

劃生育、社區治安、文化、教育和體育、

雖仍分公共設施建設、生產福利建設及精

養老托幼、殘疾人康復、便民利民等多

神倫理建設三大類，不過自從 1996 年內政

項功能為一體的綜合社區服務設施。

部開始推動社會福利社區化以來，以及衛

50 多萬人，社區服務志願者有 1600 多萬

社區發展季刊

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專題論述

生福利部 2014 年度推展社會福利補助經

陸、結語

費申請補助項目及基準中，如透過福利化社區旗艦型計畫，鼓勵社區提案培力，辦

兩岸因分隔多年，政經發展已大不相

理社區發展福利社區化觀摩會等，隱約可

同，以致在社區工作或社區建設確實存有

見政策重點已從早期補助改善硬體設施，

極大差異。總體而言，臺灣社區自主能量

轉為鼓勵社區福利服務的提供；至於中國

強，充滿生命力，富有地方特色，有別於

大陸民政部自 2007 年起提出社區服務體

中國大陸社區發展由政府政策主導，全面

系發展規劃，期以各類社區服務設施為基

發展。不過個人認為畢竟兩岸人民屬同文

礎，以社區居民、駐區單位為服務物件，

同種，透過中華文化之連結，有許多共通

以滿足社區居民公共服務和多樣性生活服

之處，未來宜加強兩岸社區互訪交流，更

務需求為主要內容，社區服務對象已從老

關注彼此，相信更能達到提升居民生活品

年人、殘疾人、優撫對象等困難群體逐步

質之目標。

擴展到全體社區居民。

（本文作者為朝陽科技大學社會工作系教授）關鍵詞：社區發展、社區建設、社區工作

參考文獻中國大陸城市社區治理與權力互動：理論對話與類型分析，引自政大圖書館每月專題介紹：中國城市基層治理，http://www.docin.com/p-253009591.html(12/05/2014) 中國民政部 2014 年社會服務發展統計公報，引自 http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml(06/04/2016) 白鋼（2003）。中國基層治理的變革。引自中國農村研究網，http://www.ccrs.org.cn/ (08/16/2003) 林勝義（2011）。社區工作，臺北：五南。唐鈞（2004）。當代中國城市的人口與社區，中國人口科學 2004 卷 5 期，P.26-32。唐淮（2009）。社區建設與基層群眾自治制度，西昌學院學報（社會科學版）21 卷 1 期， P72-75。黃正雄（2001）。中國大陸地方政府體制與組織發展之分析，政策研究學報，1，P27-50。黃源協、蕭文高、劉素珍（2009）。從「社區發展」到「永續社區」：臺灣社區工作的檢視與省思。臺大社會工作學刊，19，P81-131。陳虹（2005）。中國城市居民社區參與問題的探討。內蒙古工業大學學報，14，1，P19-23。楊孝濚（2014）。社區營造條例、社區法與社區發展實質運作。社區發展季刊，107，P32-41。

社區發展季刊

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劉邦富

兩岸社區工作之比較

藍夏萍、吳瓊恩（2008）。檢視新公共服務之實踐：臺灣社區治理制度現況，收錄於 2008 TASPAA 夥伴關係與永續發展國際學術研討會論文集。

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究黃誌坤．溫珮雯．李百麟

Organization, WHO）2015 年 3 月指出，全

壹、前言

球約有 4,750 萬名失智症患者，每年以增

阿茲海默氏症（Alzheimer’s disease）

加 770 萬人的速度成長，換言之，平均每

是以德國精神科醫師阿茲海默（ Alois

4 秒便有一人罹患此症（WHO, 2015）；再

Alzheimer）加以命名，以紀念他發現此病

者，若依國際失智症協會（Alzheimer’s

症。在 1901 年，阿茲海默醫師開始注意他

Disease International, ADI）估算，2015 年

長期治療的一位女性病人，其出現記憶喪

全球約有 4,680 萬名失智症患者，每年新

失、語言產生障礙及許多不可理解的行為

增 990 萬人，平均每 3.2 秒便有一人（

等臨床徵狀。5 年後，該病人死亡，進行

Alzheimer’s Disease International, 2015），

病理解剖時，發現腦內有異常的沉澱物（現

速度更是驚人。在臺灣，根據衛生福利部

稱為「類澱粉蛋白斑塊」amyloid plaques）

2013 年失智症盛行率調查，65 歲以上老年

及許多纖維糾結（現稱為神經纖維纏結

人口輕度以上失智症盛行率近 5%，臺灣失

neurofibrillary tangles 或 tau）兩項重要的

智症總人口數推估為 24.4 萬人（衛生福利

病理現象，後來這兩項成為失智症

部，2013）。因此，如何有效預防失智及照

（dementia）不可或缺的病變（National

顧目前失智患者乃成為政府與民間亟待努

Institute on Aging, 2015）。當然，失智症是

力的目標。

腦退化疾病的總稱，阿茲海默氏症是常見

2004 年，美國前總統雷根逝世，他的

的一種，但阿茲海默醫師讓我們了解失智

女兒戴維斯（Patti Davis）寫了一本書《The

症是一種疾病而非正常老化過程，也開啟

Long Goodbye》，紀錄雷根和阿茲海默症奮

國際間陸續重視失智症，進而投入經費研

戰的過程。「Long Goodbye」一詞傳神地描

發各種預防、治療及照顧的方法。

述失智患者猶如坐在時光機器上，其意識

根據世界衛生組織（ World Health 社區發展季刊

154 期

常會穿越不同時空，上午不認得身邊的家 278

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黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

人是誰，但下午又會暫時回到原來的世

依據上述目的，以下蒐集整理相關文

界，與家人團聚。這種狀態，會持續好幾

獻並加以論述分析，作為本研究的學理基

年，愈來愈不常回來，直到最後不再回來，

礎。

完全跟家人告別，而 Long Goodbye 亦成為

一、失智症與精神行為症狀

失智症的代名詞（Davis, 2004）。此書也道出所有失智症者家屬的心聲，以及照顧者

美國老人失智症研究機構（National Institute on Ageing, NIA）指出，失智症不

沉重的身體與心理負擔。失智症除了認知功能退化外，其精神

是正常老化而是一種疾病，病人屬於漸進

行為症狀（Behavioral and Psychological

式喪失記憶與思考能力，以致無法執行簡

Symptoms of Dementia, BPSD）是照顧者最

單任務，進而影響個人生活自我照顧能力

感到心力交瘁所在。失智症者的精神行為

（National Institute on Aging, 2015）。在臺

發生的比率相當高，依歐陽文貞、黃美鳳、

灣，對於此疾病已從「痴呆症」改以「失

蔡佳芬（2013）指出，超過 90%失智症者

智症」一詞，以減少汙名化。然而，根據

皆發生過精神行為症狀，而其中 75%會持

美國精神醫學會（ American Psychiatric

續出現這些症狀。一般而言，針對失智症

Association, 2013）所公佈的《DSM-5 精神

患者的症狀在治療上可分為藥物治療與非

疾病診斷手冊》中更將失智症更名為「認

藥物治療。在失智症藥物無法根治且具有

知障礙症」（major neuro-cognitive disor-

副作用的情形下，若能透過非藥物的方法

ders），惟考慮臺灣學術用詞及通用性，本

改善失智症患者精神行為症狀當是主流的

文仍採用失智症一詞。

作法，尤其國際失智症協會強調，照顧失

失智症發生原因相當多重，可能超過

智症者應採取以人為本的照護模式，並降

75 種以上， 50%-60% 是阿茲海默症

低使用藥物及身體的約束（Alzheimer’s

（Alzheimer’s Disease）造成、10%是血管

Disease International, 2015），個別化、人性

型失智症（Multi-Infarct Dementia），10%

化的服務方式對失智症的照顧更顯重要。

是混合型失智症（血管性與退化型失智

本研究針對機構失智長者的精神行為

之混合型）、5%-15%是路易氏體失智症

症狀，分析失智者過去經驗與生活史，透

（Dementia with Lewy bodies）、5%是額顳

過量身訂作的個別化服務措施融入生活照

葉型失智症（Frontotemporal lobe degen-

顧，期降低長者的精神行為，減輕照顧者

eration），以及另有 10%是其他因素造成

負擔，以提升長者生活品質，並將結果作

（如中樞神經感染、營養失調、代謝或

為機構及居家照顧失智長者的參考。

內分泌失調等）（楊培珊譯，2015：399）。基本上，失智症的症狀大致可分為核心症狀與精神行為症狀二種：所謂「核心

貳、文獻探討

症狀」是指失智症患者一定會發生且逐漸社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

惡化的症狀，如記憶、語言、注意力、執

失智長者的日常生活活動，並評估其成

行能力、計算能力、視覺空間等認知功能

效，分述如下：

障礙；「精神行為症狀」乃因失智症所造成 (一)增強理論

大腦認知受損，以至於患者無法正確理解他看到或聽到的內容，因而容易產生許多

增強理論，又稱為行為矯治，以學習

失控的精神行為症狀，這些症狀出現與

理論做為基礎，認為人們都具有行為學習

否，與患者所處的環境有很大關係，是照

能力，透過條件作用和學習原理，強化所

顧者最頭痛的部分，也是照顧者需要學習

期望的行為，減少不期望行為的產生，其

因應的地方（李璦琪、陳柏瑤譯，2015）。

主要運用心理學的操作制約、正增強、負

精神行為症狀常見包含焦慮不安、憂鬱、

增強、消弱等技巧，當出現成功行為時提

淡漠、幻覺、被偷妄想、睡眠障礙、失禁、

供其愉悅滿足的刺激，出現失敗行為則提

過度依賴、遊走、攻擊行為……等行為（歐

供導致嫌惡的經驗，進而減少不好的行

陽文貞，2015；黃正平，2006；楊培珊譯，

為，增加成功行為的頻率，養成期望的行

2015）。大部份精神行為的產生是失智者無

為習慣（Chance, 2003）。該理論可讓失智

法控制，因此，需要照顧者及外界的細心

者重新學習已喪失之簡單技巧並維持現有

觀察與協助，以避免災難式反應出現。

的生活功能，實施方式為了解長者喜歡的增強物，當長者表現期待的行為時，給予

二、失智症非藥物個別化服務

增強（修慧蘭譯，2009）。例如，機構工作

對於失智者可能產生的各種精神行為

人員為鼓勵失智長者參加團體活動，可以

狀況，如何透過非藥物個別化服務方式加

適時採用正增強，用讚美的語言、長者喜

以因應及化解，已成為照顧者需要學習的

歡的點心或小禮物作為參加活動的增強

技能。針對失智症的照護，目前已發展許

物。

多的非藥物的治療方式，例如音樂治療、 (二)現實導向

芳香治療、懷舊治療、光線治療、感官治療，認知治療……等（宋惠娟，2015），這

現實導向是以生活周圍環境中發生的

些治療方式對於改善失智患者的精神行為

事情做為治療的媒介，協助人們重新學習

值得進一步探究。本研究配合失智症行為

現實生活周遭的訊息，如人、事、物、地

狀況，經評估挑選個別化服務理論策略，

點、時間等，進而改善對環境事物的認知

包含增強理論（reinforcement theory）、現

、處理能力及記憶力，適用於記憶衰退、

實導向（ reality orientation ）、確認理論

現實感不佳、認知功能障礙或失智症患者

（validation theory）、光照活動（light ac-

等（Spector, Orrell, Davies, & Woods, 2001

tivity）、懷舊活動（reminiscence activity）

）。此理論的實施方式為透過重複提供現實

及園藝活動（horticultural activity）等介入

資料，達到刺激認知功能，如大時鐘、大

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黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

日曆、名牌、實物及報紙……等。照顧者

懷舊是一種生命經驗的重現，也是一

不斷有系統地向長者提供現實生活的資訊

種記憶的活動。藉由對過去事物及經驗回

，以幫助他們弄清楚時間、周遭的環境、

顧，分享過去生命重要事件，達到重新建

人物及事物。許多研究已顯示現實導向治

立社會連結、維持親密感，以及提升自我

療法對於失智症的認知有提升功效，進而

價值的方法（楊培珊、梅陳玉嬋，2011：

減少精神行為的發生率（蔣妃玫、王守玉

40-41）。失智症患者對於長期記憶保存較

、葉淑惠、林麗味，2015；Greene, Timbury,

佳，較能夠回憶起兒時記憶或早期歲月的

Smith, & Gardiner, 1983; Spector etc., 2001

時光，無法記起近期的事情。懷舊活動的

）。

實施方式可透過個別或團體活動方式進行，藉由生命的回想、討論，進而減輕憂

(三)確認理論

鬱情緒，肯定自我能力，減少遊走、焦急不安等精神行為症狀的產生。

確認理論是一種與失智患者溝通的方法之一，此法是由老人社會工作學者

(五)光照活動

Naomi Feil 研究定向感不佳的失智老人所發展出來的溝通技巧。此理論的實施原則

失智症患者的睡眠障礙問題屬普遍的

為尊重失智患者的言語與非言語表現，不

行為症狀（王培寧、劉秀枝，2014），有些

去判斷對錯，並以同理心聆聽長者的需求

個案會白天嗜睡夜間躁動，而有些會分不

及提出的問題，接受長者主觀所認為的事

清日夜或可能因為活動過度使得個案睡眠

實，其結果可以促進溝通，減約束，平撫

需求減少。失智症患者在夜間醒來，對照

情緒，幫助他們恢復自信（Feil, 1997; Feil,

顧者產生極大的壓力。睡眠障礙介入措施

2002）。換言之，執行確認療法的照顧者不

分為兩類，分為藥物治療及非藥物治療，

應評斷失智老人的行為是否為適當，必須

而藥物治療是屬於較普遍的方式，而治療

先了解其各項需求包含生理狀況、心理和

效果在短期內具有功效，但依長期來說藥

社會等需求，進而確認其行為背後的意

物的抗藥性及耐受性極受爭議。非藥物治

義，然後接受他們的表現方式，同時表達

療較慢，依時間長來說較為持久，且可免

關懷及同理，進入他們的世界，以建立信

於藥物治療所產生的依賴性問題，非藥物

任感。林佩昭、林麗蟬（2006）指出確認

治療種類多項，其中光照法為常用的治療

理論可有效降低個案精神行為問題，減少

方法（宋惠娟，2015）。光照活動的實施方

個案哭泣、攻擊和遊走等負向行為，增加

式通常是採用戶外的陽光，並配合做健康

微笑、聊天、幫助他人等正向行為，減低

操、散步等運動，讓長者減少日間睡眠，

家屬崩潰機率、改善個案生活品質。

增加光線的暴露，以有效改善睡眠問題。

(四)懷舊活動

(六)園藝活動

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一般論述

傷害自己或別人時，企圖讓患者停止該行

園藝療法起源於古埃及時代。19 世紀

為。

美國開始應用園藝活動於精神患者，園藝活動被認可為一種治療方式，鼓勵病患在

2.再評估（reassess）：再評估此行為症

花園庭院散步以穩定情緒改善身心狀況

狀可不可能是患者身體不舒服或藥物反應

（邱馨慧、蔡佳良，2008；簡鴻儒、謝煒

所造成的。

峰， 2015 ）。根據美國園藝治療協會

3.換個角度想（reconsider）：以同理心

（American Horticultural Therapy Associa-

的方式從患者的角度思考為何他會有這樣

tion, AHTA）將園藝治療定義為「一種利

的行為產生。 4.疏導（rechannel）：找個方法讓這項

用植物或園藝活動來增進個案社交、教

行為可以採用安全的方式進行。

育、心理與生理的調適，達到促進身心靈性健康的過程」。亦即透過由園藝治療活動

5.安撫（reassure）：耐心地安撫患者，

過程中，讓長者在與植物的互動中得到心

告訴他没事的，不論發生什麼事情都會在

靈上的滿足，進而享受生命成長的喜悅。

他身邊照顧他。

章錦瑜（2001）在失智症病人的庭園設計

6.回想（review）：事情過後，再想一

研究中指出，園藝活動運用於失智症患者

遍當時發生的情境及處方，若再發生一次

的效益有：

是否有更好的方式去因應（楊培珊譯，2015: 182-183）。

1.提供感官的刺激：運用香草類植物

此 6R 原則亦可作為本研究實施個別

及色彩鮮豔的花卉來做五感的刺激。 2.提供能力發揮的機會：在園藝治療

化服務的參考。綜而言之，本研究分析失智長者以前

活動提供機會，讓個案有能力完成植栽作

生活經驗，並記錄個案 24 小時行為模式，

品來自我肯定，增進自信心。研究指出老人機構採用園藝治療對於

根據個案的行為症狀，以行動研究方式，

失智症的認知功能及情緒方面亦有成效

安排個別化的活動與服務運用於生活照顧

（林儷蓉、陳亞琦、饒淑梅、余雪如，

中，以了解該個別化服務處遇的成效，以

2014）。目前園藝治療在美國已被廣泛應用

降低失智症精神行為問題，提升個案生活

於老年復健，如失智症、中風、心血管疾

品質。

病、慢性精神病等，對於促進老年人生理、

參、研究方法

心理、社會、認知功能等均有效益（邱馨慧、蔡佳良，2008）。

一、研究場域

除了上述各項非藥物性個別化服務外，Mace 與 Rabin 提出六項實用的因應行

本研究以南部某老人機構附設的失智專區長者為研究對象，該失智專區於 2013

為原則（6R）： 1.節制（restrict）：當失智者的行為會社區發展季刊

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年 12 月甫成立，目前共有 13 位長者進住， 282

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黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

失智程度屬於中度以上為主。專區空間環

本研究採用行動研究。行動研究分為

境設計採用團體家屋及小單元設計方式，

兩個成分：行動和研究。研究是行動的方

每間房間住 1-2 位長者，工作人員以 3 班

法或手段，行動是為了改善實務所遭遇的

制的輪班方式進行 24 小時服務與照顧。專

問題。因行動研究都有採取行動的期待，

區訂有生活作息表，除了用餐、午休、洗

大部分行動研究所關心的是改進服務品

澡外，每天皆固定安排各項健康操、宗教、

質，更被用來確定關心的議題、測試替代

以及團康等團體活動。

方案和新方法實驗（黃國光、謝雨生譯， 2014）。

本研究選取對象採立意取樣方式，以工作人員認為照顧方面需要特別注意的長

研究實施方式，如圖 1 所示，首先分

者為原則，從中挑選 4 位具不同精神行為

析研究對象的生活史、精神行為症狀及需

症狀長者，並將個別化服務措施融入生活

求，針對問題設計個別化服務，進行各項

照顧，期降低失智症個案精神行為問題，

活動介入措施，以 24 小時觀察記錄評估改

減輕照顧者負擔，提升其生活品質。

善情形，若未改善再修改介入方式及再評估。

二、研究設計

1. 分析過去生活經

2. 設計個別化服務

驗、需求

計畫

3.介入處理

4.評估成效

圖 1 行動研究設計細心觀察失智症「本人」的行為及心理變

三、資料蒐集

化，擬定個別化照顧（person-centered care）

本研究使用中心方式評估表作本研究

方式，以提高照顧品質的依據。而中心方

資料蒐集的方式。此評估方式強調照顧焦

式評估法來自英國，後來為日本所用並研

點是失智症「這個人」而非失智症「這個

發統一規格「為失智症者設計的照護管理

人的症狀」，而身為失智症的照顧者，必須

評估法－中心方式評估法」，簡稱「中心方

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一般論述

式評估法」（李光廷，2010）。中心方式評

的失智專區。在專區，曾發生多次工作人

估法共 12 張表單，以失智症者為中心觀察

員協助案主清潔身體時，個案會以辱罵三

並記錄，研究者挑選出適合本研究之表單

字經或暴力行為反抗。經了解獨行俠過去

「焦點資訊紀錄表」，以每小時為單位，觀

生活經驗工作為公賣局貨車隨車人員，隨

察並記錄失智症長者 24 小時生活作息情

著貨車由南至北送貨，作息是日夜顛倒、

形，包含睡眠、吃飯、點心、排泄、洗澡、

工時經常不定，因此，他養成一有空閒時

動態活動、靜態活動、精神行為症狀……

間便會休息的習慣，且 2-3 天洗澡已是慣

等。蒐集資料期間由 104 年 7 月 1 日起至

例，再者，由於長期獨自開車，不擅長與

104 年 8 月 31 日止為期 2 個月（62 天）記

人交談，其最大的興趣便是至夜市玩些小

錄為依據，並請值班的照顧服務員填寫記

遊戲，如夾娃娃、飛鏢射氣球……等等，

錄及協助執行個別化服務計畫。專區的照

並贏得許多玩偶，未入住前，家中房間皆

顧服務員共有 8 位，在機構皆受過失智症

是玩偶。個案過去經驗就不喜與人互動，

的相關訓練，了解如何記錄長者的生活資

但喜歡唱歌、欣賞電視節目，例如豬哥亮

訊。本研究第 1 個月（7 月）是研究觀察

歌廳秀等節目。

及評估需求階段，作為個案行為的基準線

問題及需求評估：研究者透過個案生

及擬定個別化處遇計畫的基礎，第 2 個月

活簡史及焦點資訊紀錄評估，案主因過去

（8 月）為執行階段，開始依據個案的行

生活經驗，如今認知退化，其作息及習慣

為問題介入個別化服務計畫，並評估成效。

仍受到之前經驗的影響。依據焦點資訊紀錄表 7 月份紀錄顯示個案於寢室內時間平均約 18 小時，除用餐時間外，大多待在寢

肆、結果與討論

室中，工作人員邀請參加活動大部份受到此章節主要針對研究對象問題及需求

拒絕，亦且常不願配合清潔身體之行為。

評估，以焦點資訊紀錄表進行 24 小時觀察

研究團隊分析個案的行為問題與過去經驗

紀錄，依 4 位個案過去經驗並分析問題，

有關，個案可能認為自己尚在擔任貨車司

規劃個別化服務活動，加以執行並評估其

機，一有機會便想補眠，不想走出寢室。

成效。

經整理出如下待解決問題：1.衛生習慣不佳；2.人際關係疏離；3.活動參與意願低

一、結果：4 位案例分析與成效評估

落。個別化服務計畫：本服務計畫採用正

(一)案例一：獨行俠

增強技巧、懷舊活動及現實導向作為行為

生活史：獨行俠，男性，70 歲，未婚，

問題改善的理論基礎。於 8 月份開始，每

無子嗣，本身有高血壓疾病史，經醫師診

天早上及下午各安排一次個人式懷舊活

斷為阿茲海默型中度失智症，入住於機構

動，研究團隊設計各種夜市的小遊戲，如

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黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

製作麻將賓果、拼圖、套圈圈遊戲，以一

成效評估：針對個案 7 至 8 月焦點資

對一方式吸引個案興趣，增加他走出寢室

訊記錄表進行彙整並統計數據，分析個案

的機會，並在玩遊戲過程，導入現實導向，

個別化服務成效評估。研究者將焦點資訊

跟他說明現實的狀況，包含他已經退休

記錄表 7 至 8 月為兩個月共 62 天彙整次數

了，住在這不用再擔心、不用在東奔西跑；

（統計方式，以每天為單位，數字 0 表示

再者，若個案願意洗澡或參加團體活動，

當天未做此項活動，數字 1 表當天參與此

便可以獲得他喜歡的增強物，如觀看豬哥

項活動）。如表 1 統計數據結果顯示，個案

亮歌廳秀節目、吃喜歡的點心、飲品或再

7 月份參與各項活動意願較低落、洗澡次

完一次夜市小遊戲。同時，若看到他走出

數少，不願意與人一起看電視，八月份透

寢室，工作伙伴亦會用正向言語鼓勵他，

過個別化服務融入生活照顧後，個案在參

降低在寢室時間並改善人際關係疏離之情

與健康操團體活動、洗澡及與人一起看電

形。

視的次數明顯提升了。

表1

獨行俠焦點資料統計表

次數(%)

月份

項目

7月

8月

增加次數

（觀察期）

（介入期）

（8 月-7 月）

洗澡

10（32%）

21（68%）

11（36%）

健康操團體活動

4（13%）

16（52%）

12（39%）

客廳觀看電視

8（26%）

16（52%）

8（26%）

註：百分比計算=（當月發生次數/31 天）* 100%

常因幻聽、幻覺情形，伴隨焦慮情緒，經 (二)案例二：幻想家

常表示「聽見嬰兒哭鬧的聲音」、「兒子回

生活史：幻想家，女性，85 歲，已婚，

來看她，要他回家」、「我要回家去找我孫

育有二子二女，其中二子一女已相繼逝

子（阿方）」及「我要去找我媳婦（阿紅）」

世，存有一女但不知去向。個案經診斷患

等言語，產生情緒不穩定，常走到門口表

有重鬱症、高血壓，以及路易氏體型失智

示要外出回家，經個案 7 月份焦點資訊紀

症；案主過去喜愛至廟口與三五好友打麻

錄表顯示，個案因想要回家，產生焦慮及

將、四色牌及五色牌等活動，由於早年幫

情緒不穩共達 18 次，每次安撫時間長達 1

兒子帶孫子，相當喜愛小朋友，常帶孫子

小時。故待解決問題：幻聽產生的情緒不

至國小校區附近，觀看孩童放學並至校區

穩定。

散步。

個別化服務計畫：根據上述問題評估，研究者規劃個別化服務並評估其成

問題及需求評估：案主入住專區後，

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

效。個別化服務設計運用確認理論、現實

現住在這邊大家都是一家人，兒子、孫子

導向作為改善情緒不穩定的理論基礎。首

皆已長大都不用再擔心，他們在外面生活

先，當案主表示聽到小孫子哭聲，要返家

過得很好。

找尋孫子，表現出情緒不穩時，以確認理

成效評估：針對個案 7 至 8 月焦點資

論進行溝通，不強調現實感，附和案主需

訊記錄表進行彙整並統計數據，分析個案

求，工作人員答應她的要求，並說等一下

個別化服務成效評估，如表 2 所示。經現

我帶妳回去，但現在車還没有到，我們先

實導向、確認理論溝通方式後，8 月份個

來玩麻將、賓果等遊戲，透過她喜愛的遊

案情緒不穩仍有 14 次，但根據工作人員記

戲，轉移注意力及平穩情緒。再者，在個

錄個案不安情緒僅維持在 30 分鐘之內，顯

案情緒穩定時，工作人員在上午及下午時

示成功轉移個案的注意力。

段會施行現實導向活動，透過遊戲告訴她

表2

幻想家情緒不穩行為統計表

次數(%)

月份

項目情緒不穩行為

7月

8月

減少次數

（觀察期）

（介入期）

（7 月-8 月）

18（58%）

14（45%）

4（13%）

註：百分比計算=（當月發生次數/31 天）* 100%

紀錄顯示，個案常出現焦慮性、漫無目的 (三)案例三：行動家

遊走行為共計 25 次，換言之，幾乎每天皆

生活史：行動家，男性，81 歲，離婚，

有發生遊走的情形，但詢問他原因卻說不

一兒一女監護權皆歸於妻子，前妻離婚後

出所以然。個案過去經驗為長期擔任園藝

便已改嫁，案主不知兒女動向，無任何親

維護工人，熟悉花草樹木整理，而整理戶

友，行走能力良好，並無依賴輔具；案主

外花木皆是須要走走停停，不斷修剪花

無業、無財產、無任何所得收入，曾安置

木，故推測遊走行為可能是個案以為自己

於高雄縣遊民收容所，後因經醫師評估診

在工作的習慣性行為。因此，待解決問題：

斷為阿茲海默型中度失智症，安置於失智

焦慮性遊走行為。

區。個案以前大多四處打零工維生，工作

個別化服務計畫：研究團隊規畫個別

項目為園藝維護工人，因此，對於打掃、

化服務計畫，採用現實導向與園藝活動作

整理雜草，照料花草植物感到熟悉，且喜

為執行理論依據。在個案下午習慣遊走時

愛畫畫，尤其是畫一些花花草草的圖案。

間，引導至專區戶外花園，透過實際的園

問題及需求評估：經 7 月份焦點資訊

藝活動，照顧花園中的植物，讓個案找回

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中華民國 105 年 6 月

黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

過去工作的熟悉感；再者，配合靜態的繪

成效評估：透過動靜態的園藝活動及

圖活動，運用市面上紓壓繪本系列，例如

現實導向後，根據 7-8 月份焦點資訊統計，

祕密花園、魔幻森林及曼陀羅紓壓系列等

如表 3 所示，個案的遊走行為從 7 月的 25

書籍，讓個案進行花草繪本圖案塗鴨，在

次，減為 8 月僅發生 11 次，且根據觀察記

他畫畫的同時，由工作人員進行現實導

錄，個案會主動走到專區的花園整理花草

向，讓他了解自己住在那，以及不用在擔

及澆水，熱愛此活動，顯示園藝活動產生

心工作的事情，期望減少焦慮性遊走行為。

情緒穩定效果，減少焦慮性遊走。

表3

行動家焦慮性遊走行為統計表

次數(%)

月份

項目焦慮性遊走行為

7月

8月

減少次數

（觀察期）

（介入期）

（7 月-8 月）

25（81%）

11（35%）

14（46%）

註：百分比計算=（當月發生次數/31 天）* 100%

型不屬高大，因此推測可能是過去工作經 (四)案例四：夜行俠

驗，養成吃宵夜習慣，因此半夜多次起來

生活史：夜行俠，75 歲，男性，未婚，

走動，想要到客廳尋找食物進食，造成白

無子嗣。成年時期年輕力盛，血氣方剛，

天精神欠佳，常坐著打盹。故待解決問題：

常有打架茲事發生，年紀漸長情緒趨向穩

因異食行為產生睡眠障礙。

定，打人情事便未再發生，後來經醫師評

個別化服務計畫：研究團隊規畫個別

估並診斷罹患混合型失智症，安置於失智

化服務計畫，採用現實導向、光照法並配

專區。個案早年皆從事以勞力型的打零工

合各項團體活動為執行策略。首先，每天

為生，主要是在工地搬運重物為維生，相

早上及下午各 30 分鐘由工作人員陪同到

當耗體力，因此，平常用餐進食量大，以

戶外的花園走走並聊天，接受太陽光的曝

因應工作體力負荷。

曬；再者，鼓勵個案參加例行的健康操團

問題及需求評估：透過 7 月份焦點資

體活動，當個案在白天打瞌睡時，由工作

訊紀錄表得知，案主平日情緒穩定，但白

人員陪其走至戶外或聊天，適時導入現實

天精神不佳，常坐在電視前睡著，再者三

導向，讓他知道自己住在那，以及已退休

餐進食量大外，夜間亦多次起床，尤其中

了，不用再做粗重工作等等。最後，若個

凌晨 00 點至 3 點為個案睡眠障礙高峰期，

案半夜起來走動時，請工作人員給予一小

常在客廳排徊。由於個案進入專區後，其

杯牛奶作為安撫，並跟他說吃飽了，該去

活動量並不需要特別大的食量，且個案體

睡了，讓他認為自己吃飯了，可以安心睡

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

即不在第二次起來，可睡到天亮。顯示該

覺。成效評估：根據 7-8 月份焦點資訊統

個別化處遇有達到一定的成效。

計，如表 4 所示。經過個別化服務後，個

二、討論

案八月份夜間遊走的次數明顯減少，從 7 月的 17 次，減少為 8 月僅有 7 次。再者依

本研究針對 4 位長者的行為症狀進行個別化服務及成效評估，整理如表 5。

焦點資訊，個案半夜起來，喝完牛奶後，

表4

夜行俠睡眠障礙統計表

次數(%)

7月

8月

減少次數

（觀察期）

（介入期）

（7 月-8 月）

17（55%）

7（23%）

10（29%）

月份

項目睡眠障礙

註：依焦點紀錄，每天若 24:00-05:00 之間起來次數 2 次（含）以上即統計 1 次睡眠障礙。

表5

長者個別化服務成效表

案例名稱獨行俠幻想家行動家夜行俠

問題需求

個別化服務理論

成效

衛生習慣不佳、人際關係增強理論、懷舊活動及現三方面行為問題皆有改疏離、活動參與意願低落實導向

善

幻聽產生的情緒不穩定

成功轉移注意力，情緒不

確認理論、現實導向

穩定時間縮短焦慮性遊走行為

園藝活動、現實導向

因異食行為產生睡眠障光照活動、現實導向

遊走行為明顯少睡眠障礙天數減少

礙

幻想家，其許多情緒不穩定行為可能受到

本研究發現及討論如下：

早期照顧孫子、想念孫子的影響；案例 3 (一)失智長者的行為狀況受到早期工作經

行動家，其焦慮性遊走行為可能與早期擔

驗影響

任園藝工作，需要來回修剪花木有關；案

長者因認知功能退化，雖已入住機

例 4 夜行俠，其睡眠障礙可能亦與早期從

構，但許多行為症狀仍深受過去生活或工

事工地工人，一直認為自己食量大有關。

作經驗的影響，如案例 1 獨行俠，他不願

誠如 Mace 與 Rabin 提出的失智症的 6R 行

洗澡、不喜歡團體活動，其與之前工作需

為因應中的「換個角度思考」，試著由患者

要南北往返送貨的生活習慣有關；案例 2

的眼光看此行為症狀，了解其之前的生活

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

工作經驗，便可理解及同理為何長者會出

處遇模式。本次研究針對 4 位失智長者，

現如此的行為，這樣比較能為長者解決問

由於每位失智長者的生活、工作經驗及個

題（楊培珊譯，2015:182-183）。因此，照

性不同，產生的行為狀況亦不同，故提供

顧失智症長者需要對其過去的生活史有所

不同理論策略的個別化服務有其必要性，

掌握，才能規劃貼切的個別化服務。

本次運用的理論策略包含現實導向、增強理論、確認理論、光照、懷舊及園藝活動

(二)現實導向可作為失智症者許多行為症

等。唯一般而言，機構受限於人力，往往

狀的基礎處遇策略

提供齊頭式的輸送服務模式，強調共同的

本次研究發現，在長者平常活動中，

生活模式，比較缺乏個別化的照顧，因此，

適時運用現實導向，協助他們重新學習周

如何在團體生活中融入個別化服務成為努

遭的事物，改善他們處理周遭環境的能

力的目標。

力，有助於減少行為症狀。本次四個案例的行為問題皆配合現實導向，亦獲得許多

伍、結論

改善。以案例 3 行動家為例，由於認知退化，他總是覺得有事情未做，焦慮來回走

「失智症」近年來為全球熱門的議題

動，但忘了要做什麼，透過現實導向，重

之一，因其行為問題種類繁雜多項，成為

新學習他現在住的地方，並實際帶領他到

失智症照顧者主要壓力來源。本文分析住

花園除草，讓他覺得自己有貢獻，並獲得

在機構 4 位長者過去的生活經驗，再透過

自信心，減少遊走行為。此結果亦呼應許

24 小時觀察記錄，規劃個別化服務活動融

多實徵研究結果，如 Spector, etc. （2001）

入日常生活照顧，經由 1 個月觀察與 1 個

曾歸納許多運用現實導向在失智症身上的

月的個別化服務後，4 位長者的行為狀況

實徵研究，其結果皆發現這些病人的認知

已獲得改善。本研究認為對於失智者，過

及行為表現變得比控制組佳，顯示現實導

去的經驗尤為重要，其為規劃個別化服務

向對失智症具有一定的正向成效。再者，

的重要考量因素；其次，失智者因認知退

為讓失智長者更能掌握周遭環境，除了活

化所產生的行為症狀，需要許多理論策略

動及訓練外，若把現實導向引入配合環境

進行引導，尤其現實導向可作為失智症者

的改造，如大時鐘、日曆的設計，清楚明

許多行為症狀的基本處遇策略；再者，為

顯的指標等環境改造，可讓長者許多行為

了實施個別化服務，失智症照顧者需要經

症狀減少（蔣妃玫等，2015）。

教育訓練，才有能力執行各項處遇模式。最後，本文從實務的需求出發，在研究設

(三)提供失智長者個別化照顧有其必要性

計存有許多限制，包含研究觀察及介入時

失智症除了藥物治療外，目前已發展

間僅二個月，研究樣本少等問題。再者，

許多非藥物治療方式可作為個別化服務的

失智專區有 24 小時人力協助施行個別化

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

關鍵詞：老年人（the elderly）、失智症（

服務及觀察，若要應用於一般社區或居家環境可能會有人力及資源限制。

Dementia）個別化服務（Individual

（本文作者：黃誌坤為美和科技大學社會

Service ）、精神行為症狀（

工作系副教授；溫珮雯為衛生福利部南區

Behavioral

老人之家輔導員；李百麟為國立高雄師範

Symptoms of Dementia）

and

Psychological

大學成人教育研究所教授）

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

黃誌坤．溫珮雯．李百麟

機構失智長者行為症狀之個別化服務研究

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗周玉婷

總會副秘書長孫一信曾在一篇報導中表

壹、緒論

示，智障者手足中有些需求並沒有被滿家庭是社會的核心與構成社會系統最

足。而為了照顧有身心障礙的兄弟姊妹，

基本的單位，也是孩子身心發展與學習成

有些手足可能失去一生的幸福，他也提到

長的第一個場所。孩子的誕生是每個家庭

照顧的責任其實不應轉嫁到手足身上，手

中的大事，每一位父母總是希望自己的孩

足並沒有承擔的義務，可是父母本身的觀

子是健康的，當他們確認孩子有障礙，並

念、社會的壓力以及同儕的異樣眼光，使

且終其一生都無法恢復、而需要特別照護

手足承擔照顧責任同時，在生活與心理各

服務時，父母的難過與挫敗是必然的。與

方面都承受著難以想像的壓力（吳碧芳，

此同時，深受影響的還有與身心障礙手足

1999）。因此，若身為主要照顧者的父母年

一同成長的非障礙手足。當孩子的身心發

邁，造成照顧能量下降，身心障礙者是否

展出現障礙，除了帶來相較於一般新生兒

就成為其非障礙手足之責任呢？

更艱鉅的養育與照料的挑戰之外，父母雙

回想自己的成長過程，對於處於尷尬

方必須花費更多心力與時間照顧，以致忽

排行的我，羨慕被委以重任的大姊，嫉妒

略了其他子女也需要被照顧，並且非障礙

受寵的小弟，這都是手足彼此間正常的情

手足也常被要求幫忙照顧障礙手足。

緒。在職場上也遇過不少人從事特殊教育

若家有身心障礙手足，對正常手足又

相關工作，都因家有身心障礙者，更曾有

是多大的衝擊。孫淑柔（2009）指出正常

老師直言當上特教老師最主要之目的，即

手足為爭取父母的注意會產生更大的競

是讓更多人了解身心障礙者，了解他的哥

爭，而且隨著智障者年齡漸長，正常手足

哥－一位重度多重障礙者。許多研究與文

必須面對社交及婚姻的問題以及未來承擔

獻更是因筆者本身家庭有身心障礙者而產

照顧責任等衝擊。現中華民國智障者家長

生（張庭瑋，2008；曾麗華，2010；簡鈺

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

紀的她總是耐心地等待慢吞吞的哥哥，不

軒，2009）。因此對於非障礙手足而言，障礙手足

厭其煩地聽哥哥分享在學校發生的事，即

是什麼樣的存在？一同成長的過程中又有

使同樣的話可能說了無數遍。她曾堅定的

何特殊情感或經驗的產生？須協助或承擔

告訴我，「他是我哥哥，我以後要照顧他！」

障礙手足照顧責任的同時，對其人生有何

這不只是單一個案，其他學生的非障礙手

特殊或正反兩面之影響？當障礙手足從住

足也或多或少的照顧他們的身障手足。也

宿型機構返家後又對其家庭產生何種影

曾看過類似報導，如「照顧重度智障弟，

響？以上是本研究意欲釐清的。

手足情無限」。47 歲的莊祺祥為了照顧同

大學畢業後，筆者便開始在國中擔任

母異父的 32 歲重度智能障礙唐氏症弟

特教代理教師，近年對於特教學生未來的

弟，力排家族眾議成為家庭主夫已四年（鄭

出路，是留在家庭還是進入機構？能有人

語謙，2010）。

幫忙協助照顧還是只能關在家裡預防走

過去研究身心障礙者照顧議題多以父

失？其父母日後對身心障礙者的照顧重擔

母為主要照顧者觀點進行探討，鮮有以非

都存在著許多體認與疑問等矛盾，不禁深

障礙手足為主要照顧者之觀點，若有，也

刻感覺身心障礙者家長若到了老年還要辛

少有探討與住宿型身心障礙機構合作之主

苦照顧程度每況愈下的身障孩子，他們的

要照顧者之研究。鑒於上述國內研究對非

處境該有多刻苦！內政部（2011）身心障

障礙手足在照顧經驗方面之缺乏，因此，

礙者生活狀況及各項需求評估調查結果摘

本研究對於已在機構中接受照顧的身障者

要分析中指出身心障礙者之年齡以「65 歲

之非障礙手足照顧者而言，其障礙手足是

以上」及「45~未滿 65 歲」者居多，合計

什麼樣的存在？一同成長的過程中又有何

共占 71.79%。顯示我國身心障礙者多已邁

特殊情感或經驗的產生？須協助或承擔障

入中老年階段，若其主要照顧者為父母，

礙手足照顧責任的同時，對其人生有何特

則父母更已邁入老年階段，成為所謂的「雙

殊或正反兩面之影響？障礙手足從住宿型

老家庭」，其照顧能量下降，照顧品質更是

機構返家後又對其家庭產生何種影響等，

令人憂心。但現今的社會福利體制又能幫

均是本研究意欲探究之重點。本研究以承擔身心障礙者照顧責任之

助他們多少？是否就需要家庭中的非障礙

非障礙手足為研究參與者，藉由質性研究

手足協助或承擔照顧責任呢？在與實習機構督導游主任聊到身障者

了解非障礙手足對於障礙手足之想法、承

之照顧者時，游主任提到目前機構裡已有

擔障礙手足照顧責任之因素與影響，期望

許多非障礙手足擔任身心障礙者的照顧

深入了解非障礙手足在面臨承擔照顧責任

者，並逐漸形成一股趨勢。讓筆者想到兩

之主觀感受，及影響其承擔照顧責任之因

年前那位每週三總是拖著沉重的書包來學

素，理解非障礙手足之境況，並藉由此引

校接唐氏症哥哥回家的小五妹妹。小小年

起社會大眾對非障礙手足處境之重視，冀

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

望提供政府相關單位與社福機構建議，以

成；按縣市別分，實際安置人數以臺北市

協助非障礙手足擔任照顧身心障礙者之角

2145 人最多，臺南市 1899 人次之，新北

色。

市 1893 人居第三，使用率則以宜蘭縣 92% 最高，臺北市 89.5%次之，新北市 87.9%

貳、文獻探討

居第三。依據內政部 100 年身心障礙者生活狀

一、臺灣身心障礙者照顧方式

況及各項需求評估調查綜合報告（2012）

臺灣目前身心障礙者之照顧方式依居

顯示身心障礙者居住「教養、養護機構」

住地點可分為家宅照顧、機構照顧與社區

者為 7 萬 3994 人占 6.82%次之居住家宅

家園三種。

者。居住之機構類別以「養護機構」者占 25.63%最多，其次是「身心障礙福利機構」

(一)家宅照顧

占 21.93%，再其次是「護理之家或長期照

身心障礙者與其家庭成員（通常是父

護機構」占 20.89%。且居住在教養、養護

母）共同居住在家中，由父母擔任主要照

機構者父親「已亡故」者占 79.25%或母親

顧者，而福利支持系統則擔負輔助之角

「已亡故」者占 70.81%相對來說較高。

色。依據內政部 100 年身心障礙者生活狀

由以上資料顯示機構照顧是身心障礙

況及各項需求評估調查綜合報告（2012）

者照顧模式的第二大選擇，而多數（七成）

顯示身心障礙者居住「家宅」者為 100 萬

身心照礙者居住機構是因父或母死亡後才

7283 人占 92.84%最多。

入住，抑或是因接續照顧責任之照顧者無力照顧才選擇機構照顧，是筆者所欲探究

由數據資料顯示目前臺灣身心障礙者

的。

的照顧方式大多是居住在家宅，且家中主要照顧者多為父母。對照顧者而言，機構

(三)社區家園

並不能取代家的功能。特別是在照顧的部分，照顧者相當堅定的表示自己的親人、

身心障礙者與少數與其狀況相同的人

孩子有著特殊的需要，機構的照顧人員不

共同居住在獨立或半獨立的環境，專業工

一定能照顧到每個孩子的特殊需求（陳政

作者僅提供少部分，甚至是不提供服務。

智、陳桂英與楊馥宣）。

依據內政部 100 年身心障礙者生活狀況及各項需求評估調查綜合報告（2012）顯示

(二)機構照顧

身心障礙者居住在「社區家園」者僅占居住機構類別中的 0.21%。因數量相對較

依據內政統計通報之 101 年身心障礙

少，故筆者不加以探究。

者福利統計（2013）顯示身心障礙福利機構計有 271 所，核定可安置 2 萬 4 千人，

劉佳琪（2009）提到家庭規模逐漸變

實際安置１萬 9 千人，平均使用率逾八

小，智障者原生家庭照顧需求越高、照顧

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

力下降，亟需家外資源的引進方能協助中

續照顧時，家庭必須因應智障家人的照顧

高齡智障者家庭成員的生活品質。因此是

轉銜。當父母健康無法照顧智能障礙者，

否家長讓障礙子女入住機構是為了減輕非

在照顧對象的選擇多考慮資源可用性及可

障礙子女的負擔？林佳徹（2005）也指出

近性，一般成年手足成為適合的接替者（曾

影響手足照顧意願的因素以其他家人的共

麗華，2010）。簡鈺軒（2009）指出父母是

同照顧以及父母對於未來照顧責任的期待

照護身心障礙子女最重要的角色，然而父

等兩變項為最重要的相關變項。所以對非

母終會老去，身心障礙者和其手足關係的

障礙子女而言，若有其他家人共同協助，

延續遠遠超越親子之間，因此正常手足的

減輕他的照顧負擔，對其承擔主要照顧責

壓力與心理適應應是值得被探討的。劉佳

任是有助力的。筆者猜想家長將障礙孩子

琪（2009）研究指出父母老邁、死亡後，

安置於機構，是因為非障礙子女未來會有

部分智障者的主要照顧者轉移成手足，也

自己的工作、家庭與生活，為了不讓非障

有智障者家庭因父母、子女均為智障者，

礙子女對身障者產生排斥，故先安排障礙

長期由非障礙子女擔負照顧責任。除少數

者安置於機構，但也期待非障礙子女在日

智障者手足從年輕時開始執行照顧任務，

後承擔照顧責任。本研究之研究參與者為

大部分手足均在父母照顧能量下降或消失

其身心障礙手足平日居住於住宿型機構，

時接手。

而研究參與者需在周末或假期其身障手足

綜合上述可知當身障者主要照顧者為

回家時擔任照顧者，並在平時負責與機構

父母，但當父母邁入老年，父母無法繼續

之聯繫責任。因此對於研究參與者之身障

照顧時，家庭必須因應身障家人的照顧轉

手足因何因素入住機構感到好奇。

銜，所以大部分身障者的非障礙手足將是新的主要照顧者。而從陳淑瑜（2001）研究指出 84%的父母或主要照顧者希望由非

二、手足照顧

障礙手足擔任智障子女未來的監護人並處 (一)身心障礙者之非障礙手足承擔照顧責

理相關事宜。與林佳徹（2005）研究指出

任因素

73.8%的手足當未來父母無法繼續照顧其

國內對於身心障礙者主要照顧者之研

障礙手足時，願意擔負照顧責任。可知多

究對象多是屬於身障者父母，但張庭瑋

數身障者父母希望非障礙手足能擔負起照

（2008）指出隨著高齡化時代的到來，智

顧身障者之責任，且多數非障礙手足也願

障者存活到老年的機率越來越高，也相對

意擔負此責任。

影響原先扮演主要照顧者的父母的照顧歷

林佳徹（2005）研究指出手足照顧意

程無限期的往後延伸，形成典型的「老年

願與智障者之障礙程度、自理能力以及手

父母照顧中高齡智障子女」的家庭狀況，

足自覺健康狀況、居住安排、家庭照顧資

但父母照顧總有終止的一天，當其無法繼

源以及父母未來期待等變項有顯著相關，

社區發展季刊

154 期

295

中華民國 105 年 6 月

一般論述

其中以家庭照顧資源（其他家人的共同照

求等五個層面，其中對於照顧的無止盡負

顧）以及父母對於未來照顧責任的期待為

擔所影響的經濟面、挑選對象或與配偶溝

影響手足照顧意願的最重要因素。劉淑娟

通的婚姻面，擔憂障礙者未來之照顧所影

（2013）研究指出一般手足願意承擔照顧

響的心理面及希望補助提高及滿足現行身

責任的原因歸納為手足關係、華人文化與

心障礙者住宿式照顧費用補助的需求面，

其他因素三大類，其中若與障礙者手足關

為其研究中多數一般手足承擔照顧責任的

係佳、較具傳統華人文化觀念、工作時間

影響。

較彈性的一般手足，較容易承擔照顧責任。

綜合上述可知國內研究一般手足承擔

綜合上述研究可知一般手足在擔負照

照顧責任影響多為負面的，但 PowEll and

顧責任時均會考量許多不同面向之因素，

GallaghEr（1993）研究發現失能手足的存

如身障者障礙程度、自身健康與能力問

在雖使非失能手足的玩伴及社交互動減

題，也受到華人文化與父母期待等影響。

少，須承擔額外的家庭及照顧責任，但這

本次實習為住宿型身心障礙機構，在周一

些經歷也帶給他們利益，例如他們較了解

至周五，機構內的身心障礙學生多是居住

人類的問題、較能接受別人、較少批判與

在機構內的宿舍，只有周末或特定假日才

較能隨遇而安，且家庭成員間彼此是緊密

回到家庭，因此，所欲探討的是承擔照顧

的、較開放的以及較誠實的（引自吳宇娟，

責任之非障礙手足，其承接照顧責任的因

2004）。由此也可看出一般手足承擔照顧責

素為何？是否與住宿型身心障礙機構協助

任之影響並非都是負面的，而是有利有

照顧其障礙手足，減輕其照顧重擔有相

弊。因此對於已在住宿型身障福利機構中

關？

接受照顧之身障者其非障礙手足主要照顧者而言，承擔照顧責任後對其生活各方面

(二)身心障礙者之非障礙手足承擔照顧責

有何影響？對於障礙家人是覺得累贅？寶

任影響

貝？有無可供分享的寶貴經驗？是本次研

劉佳琪（2009）研究指出手足承接智

究中所欲挖掘的。

障者照顧責任時正值青壯年，在工作、家

參、研究方法

庭或情感生活上均須經營，會因承接照顧責任而對原本生活產生衝擊。孫淑柔

一、資料蒐集方法

（2009）指出正常手足為爭取父母的注意會產生更大的競爭，而且隨著智障者年齡

本研究欲了解對於非障礙手足而言，

漸長，正常手足必須面對社交及婚姻的問

障礙手足是什麼樣的存在，探究一同成長

題以及未來承擔照顧責任等衝擊。劉淑娟

的過程中又有何特殊情感或經驗的產生，

（2013）研究指出一般手足承擔照顧責任

在須協助或承擔障礙手足照顧責任的同

的影響分為經濟、婚姻、就業、心理與需

時，對其人生有何特殊或正反兩面之影

社區發展季刊

154 期

296

中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

驗的內涵及其對障礙手足之想法。

響，另當障礙手足從住宿型機構返家後又對其家庭產生何種影響。對非障礙手足來

本研究挑選較具獨特性、故事性之非

說，他們的照顧經驗都具有獨特性、不可

障礙手足以進行半結構式的深度訪談。採

替代性與個別性，而照顧者的照顧經驗也

用半結構式的訪談，可幫助筆者在有限時

會因個人的情境脈絡不同而具有極大的差

間內挖掘相關資訊讓問題聚焦，也可讓研

異性，因此，本研究將採取質化研究法，

究參與者清楚訪談的問題為何，使訪談能

以探索非障礙手足照顧身障手足經驗的複

切合蒐集資料的目的。因此，為求能有系

雜樣貌。

統地蒐集研究資料，依研究目的擬定訪談大綱，以利訪談過程能掌握情境與切合主

為了如實呈現非障礙手足承擔身障手

題，增加資料蒐集的正確性及有效性。

足照顧責任的因素與影響，筆者採取訪談蒐集資料，因此本研究挑選較具獨特性、

本研究以承擔身心障礙手足照顧責任

故事性之研究參與者進行深度訪談。深度

之非障礙手足為研究參與者，設計之訪談

訪談是透過與研究參與者進行有意義及有

大綱重點包括：對於非障礙手足而言，障

目的的對話，期盼藉由訪談能獲取深入且

礙手足是什麼樣的存在，探究一同成長的

豐富的資料，讓研究參與者也能藉此進行

過程中又有何特殊情感或經驗的產生，在

深度的自我探索，探究其照顧責任、照顧

須協助或承擔障礙手足照顧責任的同時，

經驗、照顧行為並藉此提昇自我認同。研

對其人生有何特殊或正反兩面之影響，另

究過程包括不斷的發問、反思、聚焦、直

當障礙手足從住宿型機構返家後又對其家

觀與分享，讓研究參與者自由且完整的敘

庭產生何種影響等。

說，減少筆者的干擾，讓研究參與者的經

二、研究參與者

驗能夠盡可能地呈現其本質。雖然非障礙手足不是照顧身障者的主要族群，且每一

本研究欲瞭解非障礙手足對於非障礙

照顧者均有其獨特的照顧經驗，但藉由個

手足承擔照顧障礙手足經驗的內涵及其對

別研究參與者主體經驗的層層還原，一個

障礙手足之想法，為了能符合本研究之研

獨特卻又共通的經驗本質才能被大眾認

究目的，將採取立意取樣的方式選擇研究

識。

參與者，透過事先設定的標準，選擇符合

因此，本研究欲針對非障礙手足對於

條件且資訊豐富的研究參與者進行研究，

障礙手足的想法、影響其承擔照顧責任之

以獲取含有大量與研究目的相關的資訊。

因素，與承擔照顧責任對其生命故事有何

為考量研究進行過程的便利性，研究參與

影響，這是一種主觀的經驗，並無法以量

者主要來自新北市某住宿型身心障礙福利

化的數據來呈現，而質性研究能獲取深

機構。研究參與者須符合下列條件： 1.研究參與者為身心障礙者之非障礙

層、豐富的資料，透過深度訪談蒐集資料較能探究非障礙手足承擔照顧障礙手足經社區發展季刊

154 期

手足。 297

中華民國 105 年 6 月

一般論述

2.身心障礙者之照顧責任及相關服務

且能完整表達其想法，願意分享其對承擔照顧責任之想法，並同意於訪談過程中錄

決策責任都由父母轉移給非障礙手足。 3.非障礙手足主要照顧之身心障礙者

音。經由實習機構轉介符合本研究受訪

為居住在新北市某住宿型身心障礙福利機

者，符合條件並參與研究之研究參與者為

構，可為每日往返機構與住家之身障者或

七人，依序編碼，表 1-1 為研究參與者之

於週末與連假才返家之身障者。

基本資料。

研究參與者需具有高度之參與意願，

表 1-1 參與者／性別 A／女 B／女 C／男 D／男

研究參與者資料一覽表

52 38 42 41

有有有有

有無有有

障礙手足年齡／關係 40／姊弟 41／姊弟 41／姊弟 42／兄弟

E／女

無

有

33／姊妹

7／1

智／中

每週

Ｆ／男 G／女

59 56

有有

50／兄弟 48／姊妹

4／1 5／1

智／極重智／重

隔週隔週

年齡工作婚姻

手足數／參與者排行 3／1 3／2 4／3 5／5

障礙手足障礙類別／程度智／極重智／中智／中智／極重

障礙手足返家型態每週每週隔週隔週

父母存歿已歿已歿已歿已歿母存父歿已歿已歿

入住機構（年） 10 9 14 25 18 18 8

嘛，阿她又這樣子，我就…，我的想

肆、研究結果分析

法是當作說…可能我上輩子欠她的。（C）

一、身心障礙者之非障礙手足對於障礙手足之想法

有這樣的哥哥其實不是不好，就是…

研究發現，每位研究參與者對於自己

另研究參與者面對其障礙手足時在心

的障礙手足是自己的家人這點不容置疑，

態上都有其特殊之轉變歷程，大部分（除

研究參與者 A、D、Ｆ更認為其障礙並非

研究參與者 A、Ｆ、G）都由剛開始的難

是自願造成的。但各研究參與者會以不同

以接受，透過自己轉念或宗教的協助進而

層面，如欠債、結緣、做功課等來解讀自

獲得調適，接受障礙手足的存在。

算是一個我修行的地方。（D）

己與障礙手足間的關係。

有時候會這樣子想，為什麼我…為什

可能是上輩子欠他的吧，下輩子可能

麼我碰到這個問題，就是為什麼碰

就…最好不要碰到（笑）…下輩子就

到…碰到這個我媽不在以後…就是這

不要再來了。（B）

個狀況出現在我們家裡，所以…很難

阿我想法是說…畢竟她是自己親人

接受。能不能接受也是自己…怎麼講

社區發展季刊

154 期

298

中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

阿…也是自己遇到的阿…。（B）

病呈現的方法不一樣，像我就是呈現

不希望那個…讓同儕知道說阿自己有

在腳，那我弟弟呈現在腦部，有的人

這樣子的哥哥。那時候就是因為可能

心臟病有的人要洗腎什麼…，我的觀

也年紀輕啦！心智上也比較沒那麼成

念每一個都有病，只是你病呈現的方

熟，所以比較會在乎別人的眼光。阿

式不一樣而已，所以我覺得我是病而

現在就是因為長大了嘛，然後～比較

不是障礙，只是說我剛好我得到這個

有那種…正面的那種能量的話，就比

病，那別人身上一定也有病，只是說

較不會在意…在意別人怎麼想，就覺

有顯性有隱性，有的人糖尿病高血壓

得說阿自己該做的就去做。…這樣的

每天要服藥來控制，然後我雖然是顯

哥哥也算不錯，畢竟他就是算單純

性的，但是我這個病不需要藏起來治

嘛，也沒有心機，也不會害人怎樣，

療，就是固定在外面而已…，然後我

阿如果說，總比人家那種會有…會賭

這樣想我可以很豁然，既然每個人在

博阿、吃喝嫖賭的哥哥來得好，對不

世上都會有一種疾病，只是它呈現出

對？後來這樣子想會覺得比較欣慰多

來的方式不一樣而已。（Ｆ）

了，至少說他不會帶來…不會對我們

二、身心障礙者之非障礙手足承擔照顧責任之因素

造成多大的困擾，我想他是比那種會吃喝嫖賭的哥哥來得好多了，所以後來這樣想就比較好。（D）

多數研究參與者是在父母往生或照顧

有時候往回想會覺得說其實也還好，

能量下降時接手身障手足之照顧責任。

其實比我們家糟的人太多了，所以後

父母都往生。很自然就由我接手阿。

來…覺得其實你這樣想以後你就會比

要那麼多人手忙腳亂的，與其要這樣

較釋懷，反正就把它當作一個正常的

子，大不如一家來辛苦就好了。（A）

家庭，然後就把她當作反正大家是一

是我爸媽過世以後就幫忙。（哥哥）身

家人嘛，這樣子相處就會比較釋懷。

體不太好，所以沒辦法照顧他。所以

（E）

只有我才有辦法照顧他。（B）

較特別的是研究參與者Ｆ，因其本身

十五年前我父母過世後，過世後沒有

也是障礙者，因此對「障礙」一詞有著獨

人可以照顧了，那時候我就把她帶來

特且新穎之解讀。

我的身邊。（G）

心態上我一直都很持平，就是說我對

研究參與者 C 與 E 狀況較為特別，C

這種障礙者都是…不會說歧視啦，因

從小父母就因病與事故過世，所以小時候

為我自己感同身受，我自己本身也是

都是阿姨幫忙照顧的。而 E 則是母親為身

障礙者，我到○○去，我的觀念是說

心障礙者無照顧功能，遂在父親過世後接

每一個人生理上都會有疾病，只是疾

手照顧責任。

社區發展季刊

154 期

299

中華民國 105 年 6 月

一般論述

那時候在阿姨那邊我們也是有幫忙照

能量下降或消失時接手身障手足的照顧責

顧啦。也不能講不得已啦，因為畢竟

任都認為是一件很自然的事。謝志龍

從小就沒有父母親了，我的想法啦，

（2009）指出每個人所歸屬的排行位置成

阿…她又是…這樣子，所以我…以我

為影響資源分配與教育成就的因素，它不

還有我哥，因為我妹嫁出去嘛，所以

僅是個人在手足團體當中的排序，也代表

我們不能勉強人家，嫁出…人家像以

在家庭裡的身份與地位，更是在家庭內的

前一樣，嫁出去是別人的阿，因為我

結構性位置。筆者的父母都是各自家中的

大哥也是因為有事，所以他是住在宜

長子女，母親為了弟弟妹妹的教育資源而

蘭，然後就剩下我而已阿，阿我想法

犧牲自己的學業成就，因此只有小學畢業

是說…畢竟她是自己親人嘛，阿她又

的學歷；父親在爺爺過世時即擔任一家之

這樣子我就…，我的想法是當作說…

主的角色，奶奶中風時更一肩扛起所有照

可能我上輩子欠她的。其實我自己我

顧責任。因此在臺灣社會的傳統文化與潛

本身身體也不是很好，然後是說…恩

規則中，筆者認為長子女更常被賦予責任

～盡我的力量…去顧她，阿能顧多久

與犧牲自身權益。

就是跟你賭，看你先走還是我先走，

其實也沒有什麼特別想法ㄟ，真的！

就是這樣子而已，我的想法就是這樣

因為就很自然阿，爸媽不在本來就是

子。（C）

當姐姐的要處理阿，我覺得沒有什麼

其實因為可能是我爸爸很早生病，那

捏。其實這個…也許啦…也許當大姊

因為我爸爸生病就沒有辦法工作嘛，

都會有一點覺得這是應該的啦，所以

那我很早就出來臺北工作，就是要負

也沒有什麼特別想法阿。（A）

責養家、賺錢養家，那像我弟弟我妹

因為就是…父母都沒了…三個弟弟也

她們當時都很小，所以我覺得他們就

沒了，剩我一個而已，我不負起責任

像我的小孩ㄟ，因為我媽媽她不會照

我要將她交代給誰呢？就算說我弟弟

顧我們，所以我覺得他們就像我的小

還沒往生，也是都是我的負擔跟責任

孩一樣，就是一定要去照顧他們，可

阿。（G）

是到他們現在長大了，我還是覺得他

我覺得他們就像我的小孩一樣，就是

們還是小孩子，已經就是可能認知就

一定要去照顧他們，可是到他們現在

已經這樣子了吧，可能就覺得他們就

長大了，我還是覺得他們還是小孩

像我的小孩一樣，所以現在他們長大

子，已經就是可能認知就已經這樣子

了，我還是覺得就是好像把他們看作

了吧，可能就覺得他們就像我的小孩

好像我的小孩一樣。（E）

一樣，所以現在他們長大了，我還是

研究發現研究參與者多為家中的長女

覺得就是好像把他們看作好像我的小

或長子（七位中有五位），對於在父母照顧社區發展季刊

154 期

孩一樣。（E） 300

中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

研究參與者 G 更分享了她為了讓障礙

是…。（D）

手足與其同住而忍受丈夫的怒氣，顯示她

我兒子如果娶媳婦，我頂多不要跟媳

對其障礙手足之看重。

婦住，我會帶著她搬去別的地方，我

剛開始他不能接受，他若喝酒就會講

是說不管我先倒還是她先倒，我都要

一些怨氣的話罵我，都眼淚往肚裡

照顧她，我是有這個決心的…已經沒

吞，我也不敢回，他怎麼罵我都沒關

有人可以顧了嘛…我是有跟○○說，

係，為了讓妹妹住這裡，我都一直忍

如果我顧到沒辦法了，就讓我跟她都

耐對他很好這樣。他剛開始會啦…久

去○○那邊住這樣…。（G）

而久之他就接受了，也習慣了。（G）

但研究參與者Ｆ認為應由子女繼承此

另在談及障礙手足的後續照顧責任

照顧重擔，而研究參與者 E 則認為其障礙手足是全家人的責任。

中，多數研究參與者考量到自己子女未來的婚姻與事業，因此較傾向希望由身心障

我們是傳統的家庭觀念，就是說你家

礙福利機構繼續照顧，研究參與者 G 更希

裡有長輩，你晚輩的就是…長輩老了

望自己能與其障礙手足一同入住機構互相

沒有生活能力了，阿就是要照顧他，

照應。

跟照顧父母的意思是一樣，叔伯也是

之後真的不行的時候，就是學校不是

等同是父母的意思是一樣。…我從小

也可以嗎？我們老了因為…弟弟是沒

就灌輸這些小孩子說，他是你的叔叔

有什麼煩惱，沒有什麼…嗯～所以他

喔，將來爸爸老了沒辦法動了，沒辦

的可能會就是身體應該還會不錯，可

法照顧他，你們要負責照顧他。（Ｆ）

是因為當我們年老，我們真的不行的

可能也不是只有我的責任，可能是我

時候…，是還沒有想到那一塊啦，真

跟我弟弟妹妹他們大家的責任。（E）

的不行的時候再…再看看有沒有其他

三、身心障礙者之非障礙手足承擔照顧責任之影響

的方法，因為我…我不想！把舅舅責任帶給我們家三個小孩子，因為他們畢竟要成家立業。（A）

研究參與者認為其障礙手足之障礙程

這一點我倒是還沒有想到。不過我是

度與情況不需有特別照顧，在照顧上只要

覺得他…就是～可以的話嘛，還是希

滿足障礙手足之生理與安全需求即可，因

望說能夠讓他在…中心…，因為他畢

此對其日常生活無太大影響。以下列出研

竟在中心的話～就是整體…整體提供

究參與者認為承擔障礙手足照顧責任之影

的照護會比我們來得多啊！阿我們也

響層面：

比較說能夠放心。而且…因為他跟我 (一)工作

只差一歲，如果…他老了我也～應該也老了。所以能夠照顧他（笑）…也社區發展季刊

154 期

因承擔照顧責任而無法選擇薪水較高 301

中華民國 105 年 6 月

一般論述

到一個好老婆，阿她也不會排斥，然

但需常加班之工作。如果要加班的話，是怕～如果真的是

後可以接受我的家人。因為我們有

要加班的話，是…就是很不方便。要

接…就是我們有宗教活動，就會已經

照顧我弟，所以…因為這一家是薪水

大概知道彼此的家庭背景，並沒有排

少，所以才這家，不過換之前那家做

斥，到後來就有繼續交往這樣，一直

的話，之前那家是每天要加班。（B）

到現在。（D） …其實不要說怕會遺傳在她的身上，

(二)結婚生子

其實我也怕！我也怕我生的小孩會有

有兩位男性研究參與者因家有身心障

遺傳，其實我也會怕。所以我跟我先

礙者須擔負照顧責任而曾在尋找對象時遇

生討論過…我們不要有小孩，也不敢

到困難；而也有兩位女性研究參與者則害

試…。（E）

怕因遺傳而生下不健康的孩子，而對婚姻

早期的時候對我的婚姻或許有一些障

或生子卻步。

礙啦，因為我本身就是障礙者，人家

一方面是…怎麼講，一方面是我弟這

在婚姻選擇上，第一個我可能就要扣

裡，考慮我弟這裡，然後又考慮我未

分了，再來你又要扶養一個重度障礙

來如果小孩子也是…如果是生下來也

的弟弟，那更扣分了。而且當時的農

是這樣子，就覺得…所以我不太…不

業社會那個家庭經濟也不是說很好，

太想結婚就是這樣。（B）

那人家想說…所以一直到三十幾歲我

一般的邏輯阿，身邊的長輩還有朋友

還是…才結婚。我現在的太太是再婚

都覺得我擔子很重，因為有一個老

的，她是越南籍的，那她知道…到越

爸，然後又有這樣子的一個哥哥，變

南去我有跟她講，那她來她對他也很

成說我這樣要成家的機率比一般人要

好，什麼事情有好吃的他回來都會幫

來的…就是說困難度會來得比較高。

他保留一份弄給他吃這樣子，他對他

阿雖然說我有想…是也是知道自己這

嫂嫂也很尊敬阿。（F）

樣的身份哪，所以要找到另外一半是 (三)經濟

比較有困難度的，阿是還好，上輩子燒了不少好香，娶了一個好老婆

因研究參與者需肩負一家生計與其障

（笑）。所以那時候也不會覺得說是…

礙手足之費用，因此在經濟上有些許困難。

也沒有想說是阻力或助力，就覺得說

因為我們做這種…我現在的行業做這

就隨緣，有就是有，阿沒有的話就…

種騎機車的快遞一個月也賺不了多少

也就認了這樣，阿不過還好啦，是真

阿，阿家裡水電開銷，其實也負擔蠻

的上輩子真的有做…有做一些善事

大的，所以那天我跟那個○○老師也

啦，所以這輩子就是有遇到，就有娶

有稍微聊過…。（C）

社區發展季刊

154 期

302

中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

我賺的錢都在醫我弟弟的病…我都捨

包括我的先生都幫他洗澡，幫他刮鬍

不得花，又賺沒有錢，我這一家子還

子，所以全家這樣一起做，所以不覺

要我…，我買這棟房子還有貸款四百

得說很辛苦。他們講…我們沒有做也

萬，還再繳，一個月繳兩萬五，所以

是要爸爸媽媽做啊，很自然哪。（A）

說我的生活不是很好過。（G）

四、身心障礙者之非障礙手足對於住宿型身心障礙機構所提供服務之看法

(四)生活作息：因與家人作息不一致而導致抱怨產生。我是知道說人到了某個那個階段，那

研究參與者對於住宿型身心障礙機構

個智力會退化，睡眠會…品質會不

所提供的服務大致是滿意的，認為減輕了

好，而且睡眠的時間會縮短，但是他

承擔照顧責任之壓力。而研究參與者 E 與

那個…對他的小姪女就會造成那個…

Ｆ更認為不僅是對自己有幫助，更對其身

干擾，所以她有時候…她們都會抱

障手足有極大助益，雙方都有成長。

怨，叔叔有時候十一二點了都還不

變成說她在○○這裡我們就比較放

睡，還在客廳發生聲音，人家睡不著

心，不用去擔心到她，所以怎麼講…

覺…，小姪女他們會抱怨，但是我是

所以對我本身來講壓力也比較小。

還好還 OK 啦。（F）

（C）

而障礙手足返家後與研究參與者之配

因為畢竟那邊有老師阿，而且又有跟

偶或子女相處情況大致良好，惟因心智年

他相近的同學，他在那邊會比在家裡

齡之故，常需研究參與者調解兒女與障礙

好。所以那時候我們就覺得有這個機

手足之衝突。

構對我們來講幫助很大這樣。（D）

他們現在這種年紀，小學這種年紀也

像她現在學裁縫，她會車衣服、車什

比較不知道什麼尊卑的那個…那個情

麼的，那像她還沒去之前她就不會。

形，所以有時候還是會爭吵，會跟我

我們也讓她覺得說她去中心很好阿，

抱怨阿，說叔叔造成我們的困擾這樣

學我們不會的東西，然後讓她覺得說

子，我會跟她說他是叔叔喔，你們不

其實她去中心學一些東西，我們不

可以這樣喔，他老了以後，爸爸不在

會，那她比我們棒喔，她就會有那種

了以後要換你們來照顧他喔。（F）

心理，她就會有一點點優越感。（E）

研究參與者 A 更因為是家裡所有成員

那自從到○○之後，一個就是訓練他

一同照顧其障礙手足，所以不覺得照顧障

洗臉刷牙洗澡什麼都是自己，還有一

礙手足有任何辛苦。

個是○○有體能，每天早上都有那個

因為我們家裡所有的成員，包括我的

訓練他的體能，所以生活作息比較正

兒女都幫舅舅洗澡，幫舅舅擦屁股。

常，所以他的身體也比較…那個體能

社區發展季刊

154 期

303

中華民國 105 年 6 月

一般論述

各方面都有進步這樣。他到○○去我

除因原照顧者過世或照顧能量下降導

們都有一個想法是說他在那邊，第一

致非障礙手足接手照顧責任外，更發現研

個他有很多同學朋友可以玩樂，因為

究參與者多為家中的長女或長子（七位中

他在家裡，姪女禮拜一禮拜二都上

有五位），其對於在父母照顧能量下降或消

課，白天只有我跟他兩個人大眼瞪小

失時接手身障手足的照顧責任都認為是一

眼的，所以他到那邊去我反而覺得

件很自然且應做的事。

說，一方面他也有自己的活動空間，

但對於障礙手足的後續照顧責任，多

一方面我也不用每天來關心他，看他

數研究參與者因考量到自己子女未來的婚

要安排他做什麼，像他如果放假回

姻與事業，不想將壓力傳承給下一袋，因

來，假日我們都會開車出去走一走、

此均較傾向希望由身心障礙福利機構繼續

晃一晃這樣，那到○○是我們互相都

照顧。七位中只有兩位研究參與者希望自

有成長啦，他有成長我也有成長啦。

己的子女或其他手足承擔照顧責任。

（G）

三、非障礙手足承擔障礙手足照顧責任的影響是多層面的

伍、結論與建議

研究參與者均認為其障礙手足之障礙

一、身心障礙者之非障礙手足視其障礙手足為家人與責任

程度布置在生活照顧上造成極大壓力，但

從訪談中發現，研究參與者對其障礙

影響層面有工作、結婚生子、經濟與生活

手足是自己的家人這點無須置疑，也因研

作息等。研究參與者的家人對於障礙手的

究參與者認為其障礙手足之障礙並非是自

態度多是友善的，有的甚至會一同照顧，

願性的。因此各研究參與者以不同層面，

但因障礙手足心智年齡與學齡姪子、姪女

如欠債、結緣、做功課等來解讀自己與障

相仿，因此非障礙手足還須擔任家人與其

礙手足間的關係。另研究參與者面對其障

障礙手足衝突的調解者。

因承擔照顧責任後仍會影響其生活，主要

礙手足時會發展出不同的心理調適歷程，

四、非障礙手足對於住宿型身心障礙機構所提供服務是正面且讚揚的

大部分研究參與者都由剛開始的難以接受，透過自己轉念或宗教的協助進而獲得

研究參與者對於住宿型身心障礙機構

調適，接受障礙手足的存在。

所提供的服務是滿意的，均認為可以減輕

二、身心障礙者之非障礙手足多因原照顧者（父母）過世或照顧能量下降時接手其障礙手足之照顧責任社區發展季刊

154 期

了承擔照顧責任之壓力。兩位研究參與者認為不僅是對自己有幫助，更對其身障手足有極大助益，可以令雙方均獲得成長。另提出建議如下： 304

中華民國 105 年 6 月

周玉婷

他／她是家庭的一份子－非障礙手足對障礙手足之照顧經驗

之照顧經驗來看，對於政府政策的福利與

一、從非障礙手足的角度認識獨特及正向的照顧經驗

宣導卻極少提及，顯示目前相關政策的缺

本研究最初目的是認識非障礙手足的

且由於身心障礙者老化的人口發展趨

照顧經驗，從研究參與者的訪談中可輕易

勢仍是一個新興且熱門的議題，政策上對

的看出他們擔任照顧者角色的壓力源，以

於身心障礙者之照顧者的支持僅止於賦稅

及對未來照顧的不確定性。但單從文字無

上的優免，仍欠缺外部政策與服務的支持

法表達筆者在訪談過程中感受到的韌性與

與連結，且多數研究參與者對於目前提供

活力，即使生活苦悶，多數研究參與者歷

的福利服務，認為「看得到但吃不到」，申

經了長時間的照顧歷程，雖然遭遇困難與

請手續的繁複是令他們卻步的主要原因。

問題，但長期累積的照顧經驗，也讓他們

不可否認他們－這群辛苦、勇於承擔障礙

發展出一套獨特的照顧知識與問題解決模

手足照顧責任的非障礙手足們亟需相關單

式，除了能夠緩和照顧壓力之外，也使他

位為其擬訂減輕期照顧壓力的相關福利政

們有較好的因應與調適。

策。

乏。

而未來有愈來愈多的非障礙手足將面

本研究因研究參與者均來自新北市某

臨到須承擔其非障礙手足之照顧問題，因

住宿型身心障礙福利機構，因此有事先經

此，後續若能對此有更多正向且獨特的照

過討論與篩選出適合且願意配合之非障礙

顧經驗被探索、挖掘，對非障礙手足勇於

手足照顧者，對於不願意承擔照顧責任之

承擔其障礙手足之照顧責任更能有所助

非障礙手足則未能了解，因此無法對非障

益。

礙手足承擔其障礙手足照顧責任之原因與影響進行更深度之探討。

二、提供合適政策主動提供予非障礙手足以舒緩其照顧壓力

（本文作者為靜宜大學社會工作與兒童少

手足照顧即有可能成為一股照顧新趨

關鍵詞：照顧經驗、障礙手足、身心障礙

年福利學系碩士在職專班研究生）福利機構

勢，而這也是政府機關與相關社福單位不可避免須面對的問題。從七位研究參與者

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析郭振昌

上者 293 萬 8,579 人占 12.51%；65 歲以上

壹、政策問題背景

老年人口對 0-14 歲人口之老化指數為

高齡少子化時代來臨，人口老化已是

92.18，較上年增加 6.48，續呈增加趨勢（內

全球重要的健康議題，建構完善的長照制

政部統計處，2016）。依據國家發展委員會

度，是為實現在地老化，讓你我都可安心

（2014）估計至 2025 年時再達 20%，進入

樂活終生的社會。

「超高齡社會」，屆時可能每 5 位臺灣人就

隨著衛生普及、營養提升，以及醫療

有 1 位為 65 歲以上老人，人口老化上升的

與科技等的進步，人類的壽命不斷延長，

速度與日本併列全球第 3，僅次於新加坡

然隨著社會的變遷，家庭觀念的改變，另

及南韓。

一端的新生人口卻正不斷快速遞減中。一

隨著國人壽命延長，由於疾病的困擾

個社會因人口結構的老化，以致受照顧人

及年齡增長引起的自然老化，對長期照顧

口變多，工作人口卻變少時，不僅會影響

的需求當然也會增加，依據衛生福利部國

到社會、經濟與政治的發展，於個人而言，

民長期照顧需要調查，2012 年我國全人口

少子女的家庭結構，家庭所能擔任的照顧

失能人數為 71 萬人，推估至 2031 年將快

能量相對也會減少，那麼老年人誰來照

速增加至 118 萬人。而為因應國內人口老

顧？面對這樣的趨勢，由政府建構一套完

化、少子化現象，以及家庭照顧功能日益

善的長照制度就變得更加重要，讓你我能

薄弱的趨勢，政府分三階段來建立長期照

安心地養老。

顧制度，包括推動長期照顧十年計畫、建置長照服務網、制定長照服務法，以及規

根據內政部的統計，從我國歷年人口

劃推動長期照顧保險。

結構觀察，高齡者（65 歲以上）比率逐年上升，幼年人口（0-14 歲）比率則因出生

為建立穩健且永續的長照制度，並確

率下降而逐年降低；民國 104 年底 65 歲以

保長期照顧的服務品質，長照服務規範必

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

須法制化，目前雖已施行《老人福利法》、

自 2009 年 3 月起著手評估規劃我國長期照

《身心障礙者權益保護法》、《護理人員

顧保險，並委託相關領域專家學者進行政

法》、《精神衛生法》等長期照顧法規，然

策分析，並參考德國、日本與韓國作法，

各法所界定需受照顧之對象多所重疊，且

採行「社會保險」制度，藉由分散風險、

仍有部分應受照顧者未受法律保障。為

自助互助的方式，減輕失能者及其家庭財

此，《長期照顧服務法》於 2015 年 5 月 15

務負擔，同時再搭配健保所提供的醫療照

日完成三讀，2015 年 6 月 3 日總統公布，

顧及年金給付制度，使我們社會保險體系

代表我國長照發展邁向重大里程碑。該法

能更臻完善，打造可安心終老的社會。目

涵蓋長照服務內容、人員管理、機構管理、

前長照保險法草案行政院已於 2015 年 6

受照顧者權益保障、服務發展獎勵措施

月 4 日院會通過，送立法院審議中。（行政

等，使相關規範明確且一致，讓有意投入

院，2015）

長照服務產業者將有所依循，並可注入民

政府舉債幾已達法定上限，但是現任

間資源參與居家、社區及機構住宿式服務。

衛福部長坦言，隨高齡化現象日益嚴重，長保所需預算仍將繼續膨脹。第一年「只」

另因該法的通過，保障對象不再只限失能者，也將家庭照顧者一併納入，2015

是六百億元，不過十年後，「如果高估的話

年全國失能失智人口超過 76 萬人，以每位

（每年）要兩千三百億左右。（引自王兆

失能者影響 2 名家屬估計，該法將可嘉惠

慶，2015）

70 餘萬家庭、超過 200 萬人。另因該法通

此外，臺灣地區勞動人口對老年人口

過，根據衛福部估計共需照顧及醫療照顧

的扶老比，依國家發展委員會（2014）估

人力 5 萬 3 千餘人；若未來長照保險法通

計：民國 105 年 18.0%，125 年 45.8%，至

過，則再需增加近 4 萬人，對我國產業發

150 年則將高達 81.4%，意謂：「生之者寡，

展及民眾就業均有重大發展與助益。

食之者眾」。衛福部用了一張圖說明此事（圖 1）。

一般來說，家庭如有 1 位失能者需要照顧時，至少會影響到 2-4 位家人，這些

這是為什麼政治人物不分黨派，開始討論「加收保險費」或「加徵長照稅」。

家庭除要面臨照顧人力的精神負擔外，經濟壓力亦會格外沈重。在長照服務體系建

依據王兆慶（2015）分析，錢從哪裡

置完善的國家，均賴推動保險制度來帶動

來讓臺灣人煩惱的六種長照選項，其中選

長照服務的起飛；反觀我們現行建構的社

項(二)和(三)，即走向照顧公共化。問題

會安全體系，包括全民健保、勞保、農保

是，各種政府「收錢」的方法中，何者最

及國民年金，均是採社會互助與風險分擔

符合公平正義？何者最實際可行？對比國

的社會保險制度，尚未建立對民眾晚年時

民黨版長照保險費、民進黨陳節如版的長

期的安全照顧機制。

照稅，目前的結果是，長照稅會比長保費便宜一點點，且稽徵方法簡單。

為減少你我晚年時的經濟負擔，政府社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

圖1

臺灣地區勞動人口負擔比

資料來源：衛生福利部

表1

長期照顧負擔費用估計

家庭每年可支

國民黨版本／長照保險費每年收

民進黨版本／長照稅（消費稅

配所得

費金額

+0.5%）每年推估增加支出

年約 60 萬者

2990 元

2599 元

年約 80 萬者

4188 元

3408 元

年約 110 萬者

5726 元

4296 元

資料來源：引自王兆慶（2015）

另外，林萬億（2016）主張：長期照

有指定財源，不然做不起來；遺贈稅加 10%

顧制度之財務規劃以指定多種稅收為主要

及營業稅加 0.5%合起來，看起來是較好的

財源，俾利永續發展。第一年指定稅收 300

財源；「如果有人不同意這個，沒關係，請

億，加上政府預算 30 億，依人口老化逐步

你告訴我們，你要什麼財源？我們只要有

漸進推動。林全（2016）則認為，長照要

財源就好」，可聽各界意見。

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

貳、長期照顧的整體政策藍圖

圖2

長期照顧的整體政策藍圖

資料來源：行政院（2015）

為了將我國的照顧體系建構的更健

照 2.0」為主題的首支政策動畫影片，宣示

全，使失能民眾獲得連續性服務，衛福部

要以住宅化、社區化長照服務，讓大部分

近年努力推動長照十年等計畫、長照雙法

老人可居家、在地安養，實現在地老化。

等，希望更制度性地分擔國民的照顧壓

蔡也宣示，反對藍營保險制思維，要以稅

力；在衛福部長照專區中，彙整了與長照

收制來推動長照體系，主張以遺贈稅及不

相關的政策資料、會議紀錄、說明簡報等，

動產交易稅為長照財源。民進黨立院黨團總召集人柯建銘日前

希望可以幫助大家更完整地了解長照政策

在個人舉辦的論壇活動上，就透露民進黨

的整體規劃。我國的長期照顧政策藍圖，未來係由

將以稅收制推動長照，蔡英文強調，貿然

《長照服務法》、《長照保險法》二法構成，

引入長照保險，政府會很輕鬆，不必負責，

為達成此藍圖，2008 年以來陸續以計畫方

但人民所期待的社區化的服務體系，將因

式推出《長期照顧十年計畫》、《長照服務

此做不起來。且即便人民拿到了現金給

網計畫》，健全長照體系，考量前述兩計畫

付，卻依舊很難買到好的服務；甚至長照

已達階段性目標，故 2015-2018 年運用前

保險制度的出現，將引誘市場哄抬價格，

述計畫基礎推動《長期照顧服務量能提升

但不會提升品質。蔡英文認為，現階段的服務量供應嚴

計畫》。

重不足，貿然實施長照保險，絕不是臺灣

參、當前爭議的問題

的最佳選項，這個問題，應該在服務提供到達一定數量之後再來討論。但採稅收

一、民進黨的主張

制，政府可以運用資源，全力來發展社區

民進黨總統參選人蔡英文 2015 年 9

化的長照服務，用最快的速度把平價、普

月 1 日上午舉行記者會，公布以「10 年長

及的服務體系建構起來，填補這一片空白。

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

於健保收取長照保費，增加薪資階級負擔

民進黨智庫社福小組召集人林萬億也說，民進黨經過估算，對比 2008 年民進黨

的問題。

卸任前、當時「長照 10 年」推估 200 億，

3.依據長期照顧需求、衡量財政狀況

目前高齡人口增加 3%，且增加類似失憶症

決定服務範圍與補助額度，以符合長照資

等負擔，民進黨認為長照 300 億就足夠，

源運用的公平與效率。

他認為可先以遺產稅調高 10%，及不動產

4.漸進式推動長照財源的成長，將會

交易稅等為財源即可，如果未來需求增

有足夠時間建立照顧服務體系與培養照顧

加，再來考慮尋找其他稅收作新增的財

人力。

源。（顏振凱，2015）蔡英文（2015）也揭示 7 點政策主張。

二、國民黨的主張

第一、推出「10 年長照 2.0」計畫，宣示

為因應人口快速老化所產生的長期照

要以住宅化、社區化的長照服務，讓大部

顧需要，政府有責任建構健全的長照體

分老人可以居家、在地安養，實現在地老

系，並提供有失能者的家庭能夠負擔得起

化。第二，強化醫療公共體系，建立健康

的長照服務。站在整體性的宏觀及長遠的

團隊，提供轉診資源，建立在地健康照顧

角度來看，採用社會保險方式來建構長照

網路，第三，為培育優質照顧服務人力，

服務體系，應該是比較適當的選擇，至於

將專員納入專業技術執照考試，提升長照

用稅收方式來因應長照服務需要，則可視

服務的職業價值和社會地位。第四、縮短

為是在長照保險尚未實施前所採用的階段

城鄉差距，並尊重族群多元文化差異，建

性措施。

立民族特色的長照體系。第五、以穩定的

國民黨主張包括「多元長照、安心養

長期照顧財源為後盾，漸進式需要增加數

老」1 願景，「服務健全」、「多元選擇」、「財

額。第六、設置跨部門長期照顧推動小組，

源充足」、「在地老化」4 目標，以及「落

整合各部門各級政府服務，達到便民有效

實社區照顧」、「培養長照人力」、「多元長

率，加強品質規範。第七、整合中央與地

照服務」、「推動長照保險」、「倡導活躍老

方、各相關部會資源，以利政策發展。

化」、「提供支持服務」、「鼓勵輔具研發」7

在「充足穩定的長期照顧財源，漸進

策略。

式因應需求增加數額」方面進一步說明：

朱立倫舉行「多元長照安心養老」政

1.長照制度需有穩定的財源為後盾，

策談話會時表示，地方推動的日間照護中

讓長照服務體系永續發展。財務制度之規

心、公共托老中心要持續做，更要普及和

劃，應以指定多種稅收為主要財源。

社區化，但民眾有不同需求，將來平價長

2.由國家以指定稅收辦理長期照顧服

照機構會繼續存在，婦女經訓練後可在家

務，以租稅公平為原則，讓高所得者承擔

裡經營，從家庭式托嬰變托老，是可行方

多，低所得者負擔少。同時，可避免附加

向。營利機構投入，讓民眾享受更精緻優

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

定，較難以達成預期的目標。

質服務，價格雖高但不能排除。家庭式、平價式到精緻化、多元化的長照服務，都

衛福部規劃以社會保險全民自助互

應該並存，而不是全由政府公共化的施行

助、風險分攤及量能負擔的方式來辦理長

（楊毅、管婺媛，2015）。

照服務，服務使用人數將由現在的 15 萬人

另衛福部表示，行政院 2015 年 6 月 4

大幅增加為 82 萬人，將可創造長照相關行

日所通過「長期照顧保險法草案」規劃之

業商機，吸引更多民間業者挹注資金，讓

長照保險費用規模為 1,100 億元，其中 7

服務發展更多元普及，使整體工作機會大

成以上費用使用於居家式及社區式服務給

增，預期亦可促進長照相關產業（居住修

付，亦即長照保險開辦第 1 年即有超過 700

繕、輔具科技、營養餐飲、資通訊科技等）

億元的經費投入在居家式及社區式服務，

蓬勃發展，增加長照服務的可近性及品

近 300 億元的經費投入機構式服務，此費

質，分擔失能家庭之長期照顧負荷及經濟

用規模務實的考量了實際的情形，能滿足

負擔，建構一個財源穩定、完善永續的長

我國快速成長的長照需要。故長照保險實

照制度。（李玉春等，2013；衛生福利部，

施後，不分年齡、身分、性別及經濟所得，

2015）

讓有長照需要的民眾就可以獲得所需的服

三、親民黨的主張

務，且有助於長照產業的發展及就業人口

2015 年 9 月 13 日親民黨總統參選人

的提升。長照保險 1,100 億元的保險費係由被

宋楚瑜，推出第三支競選影片，目標鎖定

保險人、雇主及政府三方共同分擔，由保

銀髮族，內政部前部長李鴻源也到場為政

險人每月定期向三方收取保險費用，能確

策背書，主張：政府最終負的，最終責任

保財源的穩定；若純以稅收作為長照服務

的退休年金制度，就是我們導入一個集體

的長期財源，因稅收極容易受到景氣及民

互保的概念，設立具有主權性質的超級基

眾節稅的影響，如 2008 年發生金融海嘯，

金，做為老人照顧跟相互支出的救火隊。

致 2009 及 2010 年之國稅分別降至 1.23 兆

召開長照政策記者會，提出以年金制度及

元及 1.29 兆元，與 2008 年比較，降幅達

徵稅的方式，穩定長照財源。

15%及 12%，將會因經費不足及財源不穩

表2

2016 三黨總統參選長照政策比較國民黨

民進黨

親民黨

人才

待遇、形象提升

價值、地位提升

訓練、認證

財源

保險

稅 300 億+公務預算 30 億

年金+稅賦

資料來源：陳雅妤、陳煜彬（2015）

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

三黨總統參選人長照政策經比較後可

希望一方面以稅收，一方面想要採保險的

發現：民進黨主張採稅收制，論述較清楚，

折衷制度」（引自臺灣智庫），但目前政府

顯現幕僚較強；國民黨主張「推動長照保

只預計負擔三成，該說法不成立；而陳亮

險，真正確保財源：面對高齡化所可能產

恭（2015）則主張，「長照保險是全新開辦

生的龐大長照需求，單單靠政府稅收支應

的保險，民進黨大可提出一個符合公平正

長照服務將面臨窘境，為了積極發展長久

義的費率設計，或直接提出「家戶所得」

穩定的長照服務體系，長照保險將是奠定

作為保費計算基礎，來落實過去的主張。

我國長照服務長遠發展的最後一塊拼圖。」

不然，乾脆也同步規劃，把醫療也全面改

論述上有些單薄，但因為現在執政黨的關

為稅收制與公醫制。一個國家制度，起碼

係，衛生福利部的說帖可補之不足；親民

應具備同樣的思考邏輯吧？」但民進黨仍

黨提出「以年金制度及徵稅的方式，穩定

只回應原有的「長照十年 2.0」，故此種主

長照財源。」但缺乏數據論述與具體規劃。

張也存而不論。茲以國民黨主張的社會保險制與民進

故本文擬將親民黨的主張存而不論。

黨主張的稅收制之代表國家與優缺點摘述

另李玉春主張：「在政府增加負擔的情

如表 3。

況下，其負擔已將近五成，比較符合大家

表3

長期照顧財源社會保險制及稅收制優缺點比較表

代表國家優點

社會保險制

稅收制

荷蘭、德國、日本、韓國等

丹麥、芬蘭、挪威、瑞典等

1.保險費隨薪資或所得成長而自動成 1.統由稅收（營所稅等）課徵，行政成長，有基本保險費之設計，財務充足性及穩定性較高，專款專用。 2.財務費用由社會成員共同分擔社會

本較低。 2.政府可量力而為控制預算，較不浪費。

性風險，維持權利、義務對等的基本 3.對弱勢者所得重分配效果大。精神，政府負擔小。 3.透過社會參與及公共監督，制度設計及改革較易隨民眾需要而微調。 4.人人皆需繳保險費，互助性較佳。 5.透過保險而確保的「應得權益模式」 6.必須經過立法，受到政黨輪替影響較低。 7.能做到由保險人擔任評估者，杜絕球員兼裁判，保險誘發需求導致費用上社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

升無法控制的疑慮較低 8. 可透過財務規劃採取部分準備提存，平衡若干世代不公的現象。缺點

1.徵收保險費，需較高行政成本，但若 1.政府全額負擔，財務責任重。 2.稅收受景氣影響較深，致長期財務來

已有徵收體系，影響較小。 2.財源籌措制度設計較為複雜。

源的穩定性及充足性較為不足，偏殘

3.需直接收保險費，使用機率低，民眾

補式，無法關照全民。

繳交意願較低。但若隨其他保險費徵 3.納稅者因不同稅目而異，部分民眾因收，影響較小。

無所得資料無法課稅，故非人人皆有

4.老弱殘者無法繳費，貧窮線嚴格難獲

分擔， 4.若需加稅，須面對民眾壓力。

補助。

5.預算需與其他政事競用資源。

5.過去社會保險負債累累。

6.市場化、機構化隱憂，大財團營利取 6.受預算限制，服務提供的多元性及普向。

及性較不易符合民眾需要，亦影響長照產業之發展。 7.長期照顧需求成長快速，編列預算的壓力逐年上升 8.政黨輪替而有不同施政偏好致使預算不穩定。 9.應得權利模式則強調，必須提供服務給通過長照需求評估者，以滿足需求為前提，不受限於預算，投入經費要隨之成長。宜採取「指定用途稅」 10.受益與負擔無直接關係，對工作意願影響較大 11.人口老化，財務負擔會轉嫁下一代。

資料來源：郭振昌 2015.9.20 自行整理繪製

從上述比較表可看出，採稅收制主要

化，最近龍年育齡婦女總生育率只 1.27，

為北歐高稅賦國家，當然可支應社會福利

低於人口替代水準 2.1 更遑論最低只 0.895

事業經費，臺灣有此條件嗎？要靠遺贈稅

（內政部統計處，2015），而高齡化速度

及營業稅等這種不穩定的稅收來支應龐大

快，再 2 年進入高齡社會，再 9 年進入超

的長期照顧嗎？又臺灣地區人口少子女

高齡社會，靠稅收財務負擔會轉嫁下一代。

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

意機構等。同時還應考慮該方案是否違反傳統倫理道德觀念，及社會上盛行的價值

肆、政策方案可行性分析

觀念，如果違反的話，其可行性即告降低，例如大陸所推動的「一胎化政策」。

本節乃試圖建構可行性的分析面向，以政策方案可行性研究（feasibility study）為分析架構。

二、經濟可行性（economic feasibility）

吳定（2009）、余致力等（2008）、丘

指執行政策方案時所需要的一般性資

昌泰等（2001）學者認為，政策分析人員

源與特殊性資源之配置是否充分。一般性

在從事方案規劃時，必須從事可行性研究

資源指金錢預算而言；特殊性資源指專業

（feasibility study）。此項研究的周詳與

性人力、物材、相關資訊等。就重大的國

否，關係該方案能否被接受，也關係該方

家政策而言，應考慮以下要素：國家資源

案未來能否順利執行，因此，在政策規劃

的質量情況；農、工、商、漁、牧業的發

過程中，可以由主管當局的內部專業人

展情況；人口、物資、財務資本的結構情

才，或邀請專家學者從事方案設計後，接

況；財政金融制度，包括銀行、稅制、股

著應當對各個備選方案進行可行性分析，

市的情況；外貿情況；教育制度與醫療衛

並且依據某些標準與技術，評估比較各方

生設施情況；國民所得分配情況。而從經

案的優缺點、重要性、價值高低，排出優

濟資源配置的可行性來分析，通常關心的

先順序，供決策者選擇參考。因此，政策

問題是：究竟何種方案是成本最少、利益

方案的可行性分析為研擬政策方案中相當

最大的方案？亦即何者是最有「效率」的

重要的步驟。在進行可行性分析時，必須

方案？其衡量方法，就是我們必須進行成

顧及各相關面向，下列七項是不可忽視的

本利益分析（cost-benefit analysis），最有

面向，本研究擬以此為分析架構。

效的方案通常都是益本比（ benefit-cost

一、政治可行性（political feasibility）

ratio）最大或淨利益（net benefit）最多的方案。然而，許多方案往往牽涉到無法量

政策分析者非常重視政治可行性分

化或貨幣化的無形成本及利益，此時就需

析，政治是權威性的價值分配活動，在民

要進行成本效果分析（cost-effectiveness

主社會中，影響權威性價值分配的行動者

analysis），所強調的是「效果」標準。

很多，諸如：政黨、利益團體、選民、傳策方案在政治方面受到支持的可能性如

三、行政可行性（administrative feasibility）

何，至少包括下面這些支持因素：一般人

指行政機關是否具備執行政策方案的

民、標的團體（人口）、行政首長、意見領

能力而言。行政能力涉及三項變數的互動

袖、政黨、利益團體、大眾傳播媒體、民

關係：績效、結構、環境。詳言之，行政

播媒體、意見領袖等。政治可行性即指政

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

可行性之分析變數為：執行機關的安排（層

方面的障礙而言。是否違反憲法或法律的

次的高低）、執行機關的組織結構、適當的

規定？是否受到法律限制？需否制定新法

預算科目、人力配置的情況、管理人員的

規或修改舊法規？是否不涉及法律，只須

情況、一般執行人員的素質情況、管理技

行政命令即可實施？

術的使用情況、與外部聯繫情況，包括上

六、技術可行性（technical feasibility）

下、平行的關係以及與民眾的關係。

指有無足夠的科學技術與能力，以執

四、社會可行性（social feasibility）

行政策方案而言。須考慮以下三方面：專業知識的權威性如何？專業知識的發展水

指政策方案能否被社區民眾接受？社

準如何？專業知識的認知差異如何？

區民眾的意見態度如何？是否符合社區文化？是否會與社區民眾的價值觀衝突等問

七、時間可行性（time feasibility）

題，均值得政策分析者加以注意。即政策方案如欲被順利接納及執行，必須注意社

指從時間幅度考慮政策方案執行的可

區民眾的接受情形。

能性如何而言，包括：政策方案規劃的研究發展時間、政策方案執行所需的時間、

五、法律可行性（legal feasibility）

政策方案產生預期後果所需的時間等。

指政策方案在執行時，能否克服法規

表4

政策方案可行性分析摘要表社會保險制

政治可行性（政策目標中國國民黨（國民黨）支持

稅收制民主進步黨（民進黨）支持

正確性）：指政策方案在政治方面受到支持的可能性社會可行性（社會價值 2016 年衛生福利部長期照顧電民眾只有 32%支持長照十年 2.0 接受性）：政策方案能話民意調查報告顯示，贊成開辦版，55%是支持長照保險否被社區民眾接受？

長期照顧保險民眾占 86%

經濟可行性（政策資源社會保險有獨立的財務運作機實施初期，以指定稅收 300 億元充分性）：一般性資源制。長期照顧保險法草案 1100 加上公務預算 30 億元，作為長指金錢預算；與特殊性億經費，含公務預算；併全民健照體系的穩定財源，並視需要逐資源指專業性人力、物康保險，已有實施經驗，已參考漸增加。將優先挹注非營利服務材、相關資訊等

過去各社會保險財務運作經機構，提供平價的照顧服務，支驗，採量出為入概念，設收支連出規模過小，政府所提供的長照

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

動機制，並訂有費率調整機制及服務恐怕有所不足；推動住宅化、社區化的長照服

公式。

務。行政可行性：行政能力併全民健康保險，已有實施經現行「十年長照」，由稅收編列涉及三項變數的互動驗，並已為世界知名制度

預算，將錢交給縣市政府招標，

關係：績效、結構、環

再由得標的公益團體提供長照

境等

服務，整個過程必須遵循公務系統的運作流程，可說耗時、繁瑣、僵化，又充滿原本公務系統的懶洋洋氣息。續推長照十年 2.0 行政效率堪慮

技術可行性(執行技術併全民健康保險，已有實施經驗為培育優質照顧服務人力，將專可獲性)：專業知識的權

員納入專業技術執照考試，提升

威性如何？專業知識

長照服務的職業價值和社會地

的發展水準如何？專

位。顯然專業人力嚴重不足

業知識的認知差異如何？法律可行性：需否制定 2015 年 6 月 4 日行政院院會通缺乏立法規範，無強制性，政府新法規或修改舊法過長期照顧保險法草案，並送立稅收需競爭支出事項，短少時恐規？

法院審議

供應不足

時間可行性：政策方案已送立法院審議，預計最快長照十年 2.0 缺乏十年中進度時 2018 年施行

執行所需的時間

間表

資料來源：郭振昌 2016.2.2 自行整理繪製

制為宜。

從以上分析可知，社會保險制延續全民健康保險經驗，可傳承與檢討過往，相信參考了德國、日本、韓國等經驗，又已

伍、政策建議與立論基礎

有立法草案、民意基礎，可朝野協商後，順利推動；相對的，稅收制度民意調查支

2016 年總統與立法委員大選落幕，民

持度較低、稅收不穩定、過去長照十年行

進黨已於今（2016）年 5 月 20 日全面執政，

政無效率、專業人員不足、缺乏立法基礎

但主張長照十年 2.0，與之前的國民黨長期

會隨執政好惡改弦更張，又缺乏長照十年

照顧保險法大異其趣，茲事體大。「對民主

2.0 十年中明確進度時間表，故採社會保險

進步黨全體黨公職人員，下達第一個命

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

令，謙卑、謙卑、再謙卑」（蔡英文，2016）

定、財務獨立與提供普及式照顧服務的長

的最高指導原則下，民進黨除原有的政策

照保險制度。

主張外，可再更廣納雅言。本文從社會保

二、從國際實施經驗論

險制與稅收制優缺點與政策方案可行性分析，主張我國的長期照顧制度應採社會保

採稅收制主要為北歐高稅賦國家，當

險制，茲再摘述其立論基礎如次：

然可支應社會福利事業經費，臺灣稅賦一向偏低，約不到 13%，只約瑞典的 1/3、

一、從社會保險制本質論

丹麥的 1/4，無此條件；參照社會保險與長

財務費用由社會成員共同分擔社會性

期照顧保險經驗豐富的德國、日本、韓國，

風險，維持權利、義務對等的基本精神；

且日本、韓國同為亞洲主國家，在實地取

可透過財務規劃採取部分準備提存，平衡

經方面成本也較低。

若干世代不公的現象；徵收保險費，需較

三、從現實可行性論

高行政成本，但因已有全民健康保險徵收體系，併同徵收，使用機率低的民眾繳交

長期照顧保險民意支持度高達 86%

意願較低，影響較小。必須經過立法，受

（衛生福利部，2016），如就保險制與稅收

到政黨輪替影響較低；另行政院已協商長

制作比較，民眾只有 32%支持長照十年 2.0

期照顧保險法草案，將雇主、個人及政府

版，55%是支持長照保險（臺灣社會福利

三方分攤比例，分別由 6：3：1 調整為 4：

學會，2015）；長期照顧保險法草案已送立

3：3，政府每年法定支出約 400 億元，財

法院審議，1100 億經費，含公務預算，併

政部預估房地合一稅收一年為 120 億元；

全民健康保險，已有實施經驗，民進黨主

菸捐若每包調漲 20 元，則一年可增加 268

張實施初期，以指定稅收 300 億元加上公

億元，兩者合計收入為 388 億元，差不多

務預算 30 億元，作為長照體系的穩定財

可以支應長照保險的需求。財務充足性及

源，並視需要逐漸增加，將優先挹注非營

穩定性較高，專款專用。要靠遺贈稅及營

利服務機構，提供平價的照顧服務，但政

業稅等這種不穩定的稅收來支應龐大的長

府全額負擔，財務責任重，稅收受景氣影

期照顧，較令人擔心。目前長照服務財源

響較深，致長期財務來源的穩定性及充足

是採稅收制，稅收制就是有多少錢做多少

性較為不足，偏殘補式，無法關照全民，

事，每年長照預算編列都必須跟其他政事

預算需與其他政事競用資源，受預算限

競爭，而且縣市政府每隔 1、2 年都要重新

制，服務提供的多元性及普及性較不易符

辦理招標，服務機構難以看到長期的願

合民眾需要，受益與負擔無直接關係，對

景，加以撥款行政程序繁複，機構的財務

工作意願影響較大，人口少子女化與老

周轉與經營不易，這都是服務資源難以擴

化，財務負擔會轉嫁下一代；現行「十年

大成長的原因。宜儘早建立兼具財源穩

長照」，由稅收編列預算，將錢交給縣市政

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中華民國 105 年 6 月

郭振昌

臺灣長期照顧錢從哪裡來？保險制與稅收制抉擇的政策分析

府招標，再由得標的公益團體提供長照服

照十年 2.0 也缺乏十年中進度時間表。

務，整個過程必須遵循公務系統的運作流

（本文作者為臺北海洋技術學院健康照顧

程，可說耗時、繁瑣、僵化，續推長照十

社會工作系副教授/社會工作師）

年 2.0 行政效率堪慮；缺乏立法規範，無

關鍵詞：長期照顧、保險制、稅收制、政策分析

強制性，政府稅收短少時恐供應不足；長

參考文獻王兆慶(2015)。錢從哪裡來讓臺灣人煩惱的六種長照選項， http://opinion.udn.com/opinion/story/5789/867635-%E9%8C%A2%E5%BE%9E%E5%9 3%AA%E8%A3%A1%E4%BE%86%EF%BC%9F%E8%AE%93%E5%8F%B0%E7%8 1%A3%E4%BA%BA%E7%85%A9%E6%83%B1%E7%9A%84%E3%80%8C%E5%85 %AD%E7%A8%AE%E3%80%8D%E9%95%B7%E7%85%A7%E9%81%B8%E9%A0 %85%EF%BC%8C%E5%8D%83%E8%90%AC%E5%88%A5%E8%B5%B0%E5%88 %B0%E7%AC%AC%E5%85%AD%E7%A8%AE%E5%95%8A%EF%BC%81，參閱日期：2015 年 9 月 13 日。內政部統計處（2015）。內政統計年報，臺北：內政部統計處。內政部統計處（2016）。105 年第 3 週內政統計通報（104 年底人口結構分析）。丘昌泰等（2001）。政策分析。臺北：空中大學。臺灣新生報社論（2015）。長期照顧政見選民應審慎思辨，104.9.10。臺灣社會福利學會（2015）。「高齡社會來襲，長期照顧之錢從哪裡來：保險、稅收或其他路徑？」政策論壇紀實報導， http://swat.welfaretaiwan.org/2014-09-13-07-14-05/2014-09-13-07-16-03/2015/160-2015 -12-27-07-37-53。行政院（2015）。「長照」，罩你我的老年， http://www.ey.gov.tw/News_Content16.aspx?n=E9B83B707737B701&sms=A30977FC8 941C6A9&s=B673976FA94C528C，參閱日期：2015 年 9 月 20 日。李玉春（2015）。長期照顧之「錢從哪裡來」：保險、稅收或其他路徑？ http://www.slideshare.net/fullscreen/ROC-MOHW/ss-56421332/1。李玉春等（2013）。臺灣長期照護保險之規劃與展望，社區發展季刊，141，26-44。李卓倫、龍紀萱、劉立凡（2010）。「臺灣長期照護保險的理論與挑戰」，護理雜誌，57(4)， 11-16。吳定（2009）。公共政策。臺北：五南。

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

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社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討簡鴻儒

݈֏ ಥăჰኢ 鑒於老年人口數逐年增加，社會高齡化已是台灣各界所須面臨的重要議題，然

Butler（2002）在其進行老化研究的過

而在快速變遷的社會環境下，老人與小孩

程中發現，如果老人能夠多參加有意義的

之間的互動機會變得越來越稀少，再加上

社區活動，對於其身心與生活滿意度有一

退休老人經常待在家中，極少與社會接

定的幫助，同時也可以減少醫療的支出。

觸，促使老人無法學習新事物與傳承經

過去的相關研究也發現，如果能創造更多

驗。推動多代之間學習活動之目的就是希

年輕世代與老人的正向接觸機會，將有助

望透過六週的互動學習課程，讓老人、大

於改變年輕世代對於老人的不好印象

學生與國小學生透過學習活動，增進彼此

（Gaggioli et al., 2014）。本活動分別於新竹

之間的瞭解與好感。本活動從 2012 年 2

縣竹北市豐田國民小學、麻園國民小學、鳳

月開始至 2014 年 6 月止，共有 213 位老

岡國民小學、博愛國民小學、中正國民小

人、10 位大學生與 184 位國小學生參與本

學、東海國民小學、六家國民小學、竹北國

活動，本活動也於活動前與活動後進行參

民小學共八所國民小學進行每一國民小學

與者問卷調查，以瞭解參與者之感受與建

六週之代間學習活動。本活動於每星期三的

議。調查結果顯示，無論老人或國小學生

下午一點至四點舉行，為什麼會選擇星期三

參與者在經過六個星期的學習活動後，其

下午舉辦本活動呢？主要原因是星期三下

對彼此的認知與好感，皆有增加的趨勢。

午國小學生學校沒課，家庭經濟狀況較好的

此外，所有參與者皆強烈表達再一次參與

家庭，會把學生安排至安親班寫功課、學才

多代之間學習活動之意願。

藝，但對於弱勢家庭的學生而言，星期三下午他們只能在學校閒逛，無所事事。所以本

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

活動也希望透過此一有意義的活動安排，讓

發現，小孩子心目中的老人意象都是擁有

弱勢家庭的小朋友有一個愉快的星期三下

皺紋、牙齒快掉光與滿頭白髮的身體老化

午時光。本活動第一週會進行活動分組，通

意象。Seefeldt et al.（1977）也從其與 3-7

常每一組會有 5 位老人、5 位國小學生與 2

歲小朋友相處的研究中發現，小孩子喜歡

位大學生，同時透過「相見歡－名牌製作與

將老人標籤化為骯髒、病懨懨與常常打哈

介紹」，讓各組成員更加瞭解彼此；接著 2

欠的負面形象。此外，Hickey et al.（1968）

～6 週的活動設計非常多元化，其中包含繪

請國小三年級的學生，用一張 A4 的空白

畫、手工藝與老人體適能等，而這些活動的

紙，寫下他們對老人的觀感，調查結果顯

規劃設計原則就是在活動過程中要增加老

示，大部分國小三年級的學生對老人的描

人與國小學生的互動機會。 Sanchez et al.

述，都是負面的居多。另外，Falchikov

（2014）建議，執行代間學習活動，不能

（1990）認同上述之研究結果，他也從其

僅是將不同世代的老人、大學生跟國小學

研究過程中證實，小孩子確實對老人抱持

生放在一起而已，要讓此一活動更加有意

著負面的觀感與態度。

義，就必須設計符合參與者需求的活動。

近年來，有關代間之研究已經開始著

所以本活動為了符合上述之建議，乃招募

重於如何改變不同世代間對於其他年齡層

了 10 位大學生作為本活動之助理，負責進

之態度與行為（Pinquart et al., 2000）。而

行活動規劃、設計與管控之工作，並實際

代間學習活動就是透過代間學習的過程，

參與活動之推動與執行；同時他們也負責

強調不同世代之間的團隊合作與良好的互

觀察及記錄參與者之活動行為與組員間

動，支持生活經驗、知識、生活技能、態

相互溝通之狀況，作為本活動之質性研

度與價值觀的分享，以增進不同世代間的

究資料。並且他們也協助達成本活動之

相互尊重與個別之榮譽感（Sáez, 2002）。

目的，那就是希望透過六週的互動學習

之前非常多的研究都發現（Newman and

課程，讓老人、大學生與國小學生透過

Hatton-Yeo, 2008; Hong et al., 2008; Martin

學習活動，增進彼此之間的瞭解與好感。

et al., 2010; Castro et al., 2014），代間學習活動可以做為老人跟年輕世代資源交換與學習的橋梁，同時其個人與社會都會獲

෮ă͛ᚥଣ੅

利。此外，他們也發現，代間學習活動可高齡少子化的社會結構，幾乎是所

以減少年齡歧視與對老人的偏見；對於老

有先進國家都無可避免的現象，台灣當

人而言，可促進他們的身體健康，減少孤

然也不例外。然而許多學者專家的調查

獨感和被社會孤立的感覺（Ellis, 2004;

報告都顯示，年輕世代對於老人都抱持

Robinson et al., 2006; Abrahams et al., 2007;

著負面的觀感跟態度。例如，Page et al.

Martin et al., 2010）。而這些活動也拓展了

（1981）在其訪問 100 位國小學童過程中

老人的視野，重建他們的社會網絡，也讓

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

老人們更願意參與社區的活動（Bostrom,

者（46.9%）擁有國小畢業的學歷，20.4%

2002; Kerka, 2003; Gamliel and Gabay,

之老人參與者教育程度為國中畢業，此外

2014）。

還有 3.7%的老人參與者擁有大專以上之學歷。

黃富順（2004）表示代間學習活動既可填補代間之鴻溝，也可營造互為主體的

本活動之老人參與者主要是從竹北市

尊重，且能將高齡人力加以開發應用，早

十二個社區發展協會招募。為了讓老人參

已獲得國際間的重視與認同，所以在台灣

與者能夠清楚知道本活動之目的與活動課

推展代間學習活動，將有助於激發高齡者

程規劃，作者於每一個六週代間學習活動

參與社會活動，並消弭世代間疏離的困

之前，都會在社區活動中心舉辦活動前說

境。同時可增進年輕及年幼者建立對老化

明會，解答老人參與者之疑惑，並積極鼓

及老人的正確態度，這也是目前台灣主要

勵老人參與本活動。此外在國小學生招募

的重點工作。

方面，主要是透過八所竹北市國民小學學校老師的幫忙招募，但參與的國小學生則以弱勢家庭學生為優先考量；同樣地，參

ણăࡁտ͞‫ڱ‬

與的學生必須出具家長親自簽名之同意書。

本代間學習活動為了達到原先設定之目的，研究方法將依照下列三項詳細說明：

˟ăк΃̝มጯ௫߿જ࿅඀ ˘ăણᄃ۰٢๒ᄃૄώྤफ़

本活動為了增加代間之互動，所以

本活動共有 219 位 51 歲至 85 歲老人

將 213 位老人參與者與 184 位國小學生

（平均歲數=65.77 歲，標準差=9.114）、10

參與者，依照他們的特性與能力進行分

位 20 歲至 21 歲大學學生（平均歲數=20.4

組，一般在每一個國民小學都會分成 5

歲，標準差=0.516）、187 位 7 歲至 13 歲國

組，每組再搭配 2 位大學生助理，進行

小學生（平均歲數=9.28 歲，標準差=1.224）

多代之間學習活動。此一適當的分組內

參加代間學習活動。但是由於家庭與時間

容，也獲得 Gladwell（2003）與 Gigliotti et

因素，在活動過程中共有 6 位老人、3 位

al.（2005）的肯定。本活動由「相見歡」

國小學生退出本活動，最後共有 213 位老

揭開序幕，依次之活動單元分別為「揉揉

人與 184 位國小學生全程參與本活動。本

與捏捏」、「葉子與轉轉板」、「蝴蝶飛阿

活動在參與者性別方面，85%之老人參與

飛」、「瘋狂大富翁」、「國家征戰獲得勝利」

者、67%之大學生參與者與 56%之國小學

等。這些單元活動的設計原則都是為了讓

生參與者為女性，此一現象也印證了許多

參與者能夠與其他組員進行良好的互動與

專家學者在推動社區活動過程中，大部分

持續的參與；當每一單元活動進行過程

參與者皆為女性之趨勢。大多數老人參與

中，如果參與者發現困難、無法完成此一

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

階段作業時，每組之二位大學生助理，就

題的適切性、語意有無模糊不清之處，同

會立刻協助參與者完成此一作業，以免完

時瞭解完成此份問卷需要花費多少時間。

成時間拖延太久，造成參與者很大之挫折

相當多的寶貴建議來自於三位專家顧問；

感，同時協助之大學生助理也會協助將過

例如，(1)完成此份問卷只要 10 分鐘的時

程記載下來，以作為下一個六週代間學習

間；(2)有些代間學習的專業用語，應盡量

活動改善之參考。

將它口語化，將有助於問卷調查的順利進行；(3)大部分問題在回答上，都不會有太

ˬăણᄃ۰ય‫ס‬አߤྤफ़ᄓะᄃ̶‫ژ‬

大的困難。作者乃根據上述之建議，在問

為了蒐集本活動參與者之感受與建

卷正式施測前進行了相關的修正與改進。

議，同時也為了測試本活動在計畫之初即

自 2012 年 2 月至 2014 年 6 月活動期間，

設立之研究假設：「透過代間學習活動，參

本活動問卷調查共蒐集了 709 份有效問

與者能夠增進彼此之間的瞭解，強化彼此

卷，其中包含 359 份前測問卷（196 份老

之間的好感。」所以本活動設計了二份國

人參與者問卷與 163 份國小學生問卷）與

小學生與二份老人參與者共四份之問卷調

350 份後測問卷（190 份老人參與者問卷與

查，分別於活動前與活動結束後進行施

160 份國小學生問卷）。而為了讓國小學生

測，問卷調查內容主要是根據本活動之目

參與者能真正瞭解問卷之題意，正確作

的及相關的文獻探討。Wang et al.（2011）

答。本活動不論是活動開始前之前測或者

建議，針對老人之問卷調查，問題不宜太

是活動結束後之後測，都會由每組二位大

多，時間不宜太長，因為老人很容易疲憊；

學生助理，協助每組之國小學生（平均為

所以本活動問卷調查內容根據 Wang et al.

五位國小學生參與者）回答問卷，遇有題

（2011）之建議，分別各設計了相同之 21

意不是很清楚時，大學生助理皆會適時的

（前測）與 17（後測）個題目之國小學生

進一步說明，讓國小學生參與者能清楚明

與老人參與者問卷。這些題目主要可分成

白，並順利完成問卷調查。同時參與本活

二大類，一類是參與者基本資料，其中包

動之 10 位大學生助理也會根據他們在活

括年齡、性別、教育程度等；另一類為參

動中所觀察之參與者行為與訪談的資料，

加代間學習活動之認知與感受。本問卷同

彙整成質化之調查資料。本活動所蒐集到之問卷調查資料將以

時使用李特式五點量表進行量測（5 是非

SPSS for Windows version 19，進行敘述統

常滿意，1 是非常不滿意）。作者在正式進行第一次問卷調查之

計、獨立樣本 t 檢定、Pearson 關聯性分析

前，乃利用問卷之草稿，分別寄給二位台

與線性迴歸分析（詳表 1 至表 4）。同時作

灣知名的代間學習專家與一位代間學習活

者也使用 SPSS 進行問卷信度檢測，本活

動顧問，進行問卷內容效度檢測。作者期

動國小學生參與者前測問卷信度之α值為

望透過此一問卷內容效度檢測，能瞭解問

0.822、後測問卷信度之α值為 0.857；老

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

人參與者前測問卷信度之α值為 0.731、後

間（請參考表 1 及表 2）。此一調查結果也

測問卷信度之α值為 0.853，皆超出 Gaur

印證了稍早 Boulton-Lewis et al. 在 2006

and Gaur（2006）所建議，問卷信度α值

年所做的調查結果；他們一致認為身、心

須大於 0.7，方為可信之範圍。

健康狀態不佳、教育程度較低與經濟狀況不好是影響老人終身學習意願的最主要因素。幸運的是本活動調查結果並沒有發現

དྷăࡁտඕ‫ڍ‬

參與者對老人存有負面之意象，幾乎所有本活動量化與質化調查結果將區分為

國小學生參與者都認為老人不是家庭的負

下列六個部分加以詳細說明；它們分別

擔，他們對於家庭還是有貢獻的能力（請

為：(1)參與者對老人之意象；(2)參與者對

參考表 2）。有趣的是雖然所有參與者對於

代間學習活動之期待；(3)參與者對老人/

老人之正面意象從活動前測到活動後測都

國小學生態度之改變；(4)參與者自信心之

有持續增加的趨勢，但經作者以獨立樣本

變化；(5)參與者彼此之間知識的交換；

t 檢定檢測後並未達到顯著水準之差異（請

(6)Pearson 關聯性與線性迴歸分析；(7)參

參考表 1 及表 2），此一原因將在後面研究

與者行為之觀察資料。

討論單元中詳細說明。

˘ăણᄃ۰၆ҁˠ̝ຍ෪

˟ăણᄃ۰၆΃มጯ௫߿જ̝ഇ‫ޞ‬

許多研究學者（Boulton-Lewis et al.,

參與者對於本活動之期待與活動能帶

2006; Martin et al., 2010; Gamliel and

來之幫助度與愉悅感是本活動必須要探討

Gabay, 2014）都認為，老人想要成功老化

的重點。本活動調查結果顯示，所有參與

必須擁有健康的身體及終身學習的態度。

者都是自動自發且很興奮參與本活動（請

他們也發現，其實大部分的銀髮族都喜歡

參考表 1 與表 2）。正如同一位大學生助理

學習新事物，例如 3C 產品；同時銀髮族

根據他觀察參與者行為後補充說明：「代間

也喜歡參與各種活動，尤其是休閒娛樂的

學習活動提供每一個參與者認識其他參與

活動。表 1 呈現幾乎所有老人參與者都「非

者的機會，一開始，他們都非常緊張，不

常同意」或「同意」終身學習對他們而言，

知道如何跟其他參與者互動，尤其是老人

是一件很重要的事（平均值=4.68（前測）

跟國小學生之間。然而隨著活動的進行，

與 4.72（後測）；標準差=0.471（前測）與

他們慢慢發現他們已經能夠和諧的活動在

0.451（後測）；5 是非常同意，1 是非常不

一起。」

同意）。然而隨著身體的老化，老人學習新

當代間學習活動進入了尾聲，許多

事物已不像年輕時那麼稱心如意。根據本

參與之國小學生紛紛跟大學生助理表達

活動調查結果顯示，幾乎所有參與者都認

希望能夠繼續跟老人保持聯繫，以持續

為老人學習新科技比年輕人需要更多的時

維持他們好不容易培養之良好關係。此

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

一現象可從作者之問卷調查結果獲得印

察參與者行為之質性研究中獲得證明。正

證，無論國小學生或老人參與者都一致

如同一位大學生助理從他觀察、記錄的資

強烈表達再次參與代間學習活動之意願

料中發現，「這些國小學生參與者，隨著活

（平均值=4.72（老人參與者）與 4.55（國

動的持續進行，慢慢學會了同理心，也慢

小學生參與者）；請參考表 1 與表 2）；此

慢可以接受老人跟年輕世代間之差距，批

一調查結果也獲得國際學者 Bales et al.

判性的言詞也漸漸不再聽到。」

（2000）跟 Castro et al.（2014）的認可。

αăણᄃ۰ҋ‫̝͕ܫ‬ត̼

此外，大部分國小學生參與者都表示，他們非常享受代間學習活動帶給他們的愉悅

經過連續六個星期代間學習活動的相

感，因為代間學習活動創造一個讓他們可

處，參與者與其他人相處之融洽度、自信

以自由自在跟老人互動的機會（請參考表

心與成就感亦是本活動所要探討的重要一

2）。另外，老人參與者也表示，代間學習

環。本活動問卷調查結果顯示，所有老人

活動讓他們走出家裡、認識新朋友，並且

參與者皆強烈表達，自從參與代間學習活

大大降低了老人的孤獨感（請參考表 1）。

動後，他們更有自信能跟國小學生相處愉快，在滿分為 5 分之李特氏量尺中，他們

ˬăણᄃ۰၆ҁˠ/઼̈ጯϠၗ‫̝ޘ‬ Լត

表達了 4.55-4.57 之高分（請參考表 1）。正如同一位老人參與者所述：「當我們持續參

正如前面所述，如何弭平老人與年輕

與代間學習活動與國小學生互動相處後，

世代之間的代溝，同時維持良好之正向關

我們發現這對老人而言是一件很棒的事，

係，是執行本活動想要達到的目的之一。

因為這個時間如果我們待在家裡，不是在

本活動問卷調查結果顯示，所有參與之國

看電視，就是在打瞌睡。」同樣的，所有

小學生皆表示，他們對老人的正向認知從

國小學生參與者也強烈表達他們的自信

活動前平均值=4.02（標準差=1.062）增加

心，在滿分為 5 分之李特氏量尺中，國小

至活動後平均值=4.21（標準差=1.082）。

學生參與者表達了 4.26-4.48 之高分，他們

同時這些參與的國小學生也表示，他們對

認為老人跟他們相處會非常的愉快（請參

於老人的正向態度改變也從活動前平均值

考表 2）。

=4.16（標準差=1.066）增加至活動後平均

̣ăણᄃ۰‫ك‬ѩ̝มۢᙊ۞Ϲೱ

值=4.18（標準差=1.14，請參考表 2）。另外，本活動調查也顯示，所有老人參與者

Martin et al.（2010）指出，參加代間

皆表示，他們對國小學生的正向態度也從

學習活動參與者可以學習新的技能；例

活動前平均值=4.33（標準差=0.748）增加

如，(1)溝通的技巧，尤其是不同世代間的

至活動後平均值=4.45（標準差=0.639，請

溝通技能；(2)軟能力，如團隊合作能力與

參考表 1）。以上調查結果也可從活動中觀

社交技巧。一位大學生助理非常認同上述

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

之觀點，並從她觀察國小學生參與者的行

Pearson 關聯性為「參與者對代間學習活動

為，補充說明：「在代間學習活動進行中，

之期待」與「參與者自信心之變化」，

國小學生與老人學習與活動在一起，共同

Pearson 關聯係數為 0.633。此一數字顯

完成交付的任務，這無形中讓國小學生參

示，老人參與者在活動之初對於代間學習

與者學會了學校課本沒有教的社交技巧。」

活動之期待值越高，則老人愈有自信心能

此一事實也從作者所進行之問卷調查結果

跟國小學生相處愉快，且有成就感。至於

獲得證實，無論老人或國小學生參與者，

老人參與者自信心之變化受到多少對代間

幾乎所有參與者皆表達，他們可以從其他

學習活動期待值的影響，作者乃進一步利

參與者學到他們的價值觀、經驗與知識（平

用線性迴歸分析來量化此一影響值。分析

均值＝4.14–4.45，標準差＝0.652-1.086）。

結果顯示，調整後之 R2 值為 0.397，也就

另外，一位國小學生參與者特別補充說

是說，老人參與者有沒有自信心能跟國小

明：「與老人一起參加代間學習活動，由於

學生相處愉快受到 39.7%老人參與者對於

他們的生活經驗都很豐富，所以都能輕鬆

本活動期待值的影響。

地解決在活動中所面臨的問題，對我們來

經過連續六個星期之代間學習活動

說，這是一個很好的學習體驗。」

後，針對老人參與者而言，其最高之 Pearson 關聯性為「參與者自信心之變化」

但是值得一提的是，所有參與者在活動開始前對於參與代間學習活動能從其他

與「參與者彼此之間知識的交換」，Pearson

參與者身上學到許多知識與技能的期望值

關聯係數為 0.703。此一數字表達出，老人

皆高於活動後之實際調查值（請參考表 1

參與者在連續參與六週代間學習活動後，

與表 2）。此一現象可以顯示出，本活動在

他們如果能跟國小學生相處愈融洽、愈有

參與者彼此之間知識的交換方面，沒有達

成就感，那他們從國小學生處獲得的新知

到本活動之預期效果。正如同作者在本活

識也就愈多。至於老人參與者從國小學生

動進行過程中，常常聽到老人或國小學生

處獲得之新知識多寡，受到多少老人自信

參與者的抱怨聲，他們認為與老人或國小

心變化的影響，作者一樣從線性迴歸分析

學生一起良好互動是一大挑戰。還好這些

中得知，調整後之 R2 值為 0.491。也就是

抱怨並沒有造成老人對國小學生或國小學

說，老人參與者有沒有辦法自國小學生處

生對老人負面的認知或印象。

獲得新的知識受到 49.1%老人參與者自信心變化的影響。

̱ăPearson ᙯᓑّᄃቢّਫ਼ᕩ̶‫ژ‬

值得一提的是針對老人參與者在本活

本活動各量測項目之雙尾 Pearson 關

動之初，其最高之 Pearson 關聯性為「參

聯性與線性迴歸分析結果，分別呈現在表

與者對代間學習活動之期待」與「參與者

3 與表 4。從表 3（老人參與者）可以看出

自信心之變化」， Pearson 關聯係數為

在活動之前所進行之問卷調查，其最高之

0.633。但是經過連續六週之代間學習活動

社區發展季刊

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327

中華民國 105 年 6 月

一般論述

後，上述二個量尺項目 Pearson 關聯係數

也可從活動後之 Pearson 關聯性分析結果

反而降低為 0.533，此一現象可解釋為，經

看出，所有之量測項目皆與「參與者對老

過連續六週之代間實際互動後，老人參與

人的意象」呈現顯著之關聯性，Pearson 關

者發現跟國小學生融洽的相處不像活動之

聯係數分別為 0.369、0.277、0.329、0.417

初所想像般的容易，此一情形正如前面所

（請參考表 4）。

述，老人參與者認為跟國小學生維持良好

˛ăણᄃ۰Җࠎ̝៍၅ྤफ़

的互動，對他們而言是一大挑戰。針對國小學生參與者之雙尾 Pearson

本活動自 2012 年 2 月開始至 2014 年

關聯性與線性迴歸分析結果呈現在表 4。

6 月止，一共在新竹縣竹北市八所國民小

同樣地，在活動開始前，其最高之 Pearson

學進行每所國小各六週之代間學習活動。

關聯性與老人參與者一樣皆為「參與者對

10 位大學生助理在每一週活動結束後，皆

代間學習活動之期待」與「參與者自信心

會將每一位助理之觀察心得彙整成一份觀

之變化」，Pearson 關聯係數為 0.589，調整

察報告，茲將其觀察報告摘要列述於下：

後之 R 值為 0.342，也就是說，國小學生

1.「這是我們第一次踏進某某國小，

參與者有沒有自信能跟老人相處愉快、擁

辦理代間學習活動。心裡難免會緊張，活

有成就感受到 34.2%國小學生參與者對於

動才開始進行沒多久就讓我們每個人都受

本活動期待值的影響。而在經過連續六週

到了很大的震撼教育；原本以為國小學生

之代間學習活動後，其最高之 Pearson 關

與老人的相處會是融洽的，代間學習活動

聯性已改變為「參與者對老人態度之改

的進行會是順利的。事實上並非如此，我

變」與「參與者彼此之間知識的交換」，

們不禁心裡在想，現在的小孩子怎麼跟我

Pearson 關聯係數為 0.655，調整後之 R2 值

們那時候差那麼多，不過今天的活動帶下

為 0.424。此一分析結果，說明國小學生參

來我們發現，也許國小學生是因為跟老人

與者有沒有辦法自老人參與者處獲得新的

以及跟我們不熟，所以不知道如何與我們

技能，受到 42.4%國小學生對老人正向態

相處，這應該只是一個開始的尷尬、磨合

度改變的影響。

期，還有五個星期的時間，我們相信可以跟老人與國小學生的關係能變更好。」

同樣值得一提的是針對國小學生參與者而言，在活動之初，Pearson 關聯性分析

2.「經過四週的相處，這星期是第五

結果顯示，「參與者對老人的意象」與其他

週的活動，國小學生與老人之間的相處狀

量測項目皆沒有顯著之關聯性。但是經過

況也有明顯的改善，互動也比之前融洽許

連續六週之代間實際互動後，國小學生參

多，國小學生也會主動把點心先遞給老

與者發現對於老人身體、心理特徵的正確

人，他們也開始能聊天，看到這種現況，

認知，將有助於他們在活動中能更加融洽

我們都感到很開心。」 3.「現在老人與國小學生已開始有基

與老人互動。此一國小學生參與者之改變社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

本、較穩定的互動關係，碰面會主動的互

始即很清楚要創造一個改變不同世代之間

相打招呼，國小學生察覺到長輩們沒有椅

認知與態度的空間，增進彼此之間的好

子坐，會主動去搬椅子來給他們坐。今天

感。可惜的是經由獨立樣本 t 檢定的分析

的第一個活動是做會飛的蝴蝶，算是有點

結果，不論是老人參與者對國小學生的態

小困難的作品，但是大家看到老師手上拿

度改變或者是國小學生參與者對老人態度

的成品，大家都非常有興趣，老人與國小

的改變，皆未達顯著水準之差異性（請參

學生也在底下熱烈的討論，製作這個作品

考表 1 與表 2），也就是說本活動在計畫之

的過程中，老人與國小學生會互助合作，

初設立之研究假設：「透過代間學習活動，

充分的展現出良好的互動關係。」

參與者能夠增進彼此之間的瞭解，強化彼

4.「今天是最後一次在某某國小的代

此之間的好感」被否決。此一結果可以從

間學習活動，我們發覺原來良好之相動模

本活動問卷調查結果加以解釋，因為無論

式，是需要時間磨合，而今天也是結業典

老人或國小學生參與者在活動開始前所進

禮，老人們好像有點不捨、意猶未盡的感

行之前測問卷調查中，在滿分為 5 分的李

覺，一直告訴我們有空可以常常來找他們

特式量尺中，總題數 26 題中有 22 題其同

聊天。很高興他們滿意這次的代間教學活

意度高達 4.26 分，此一現象創造「天花板

動，使老人參與者能提升自我價值、重溫

效應」；即使參與者在經過連續六週之代間

照顧小孩的快樂，也讓國小學生可以從老

學習活動後，其對其他參與者的認知與態

人身上學習到知識、經驗及基本尊重。」

度改變認同度再高，也無法達到顯著水準之差異性。 Caspi 於 1984 年第一次使用代間接觸

Ёăࡁտ੅ኢᄃඕኢ

理論去評估受到老人照顧之小孩子對老人 Allport 於 1954 年提出代間接觸理論

的態度改變。他發現只要固定的時間、固

以來，期間受到相當多的國際學者的應

定的方式與較長的時間跟小孩子相處，皆

用。例如，Pettigrew（1998）與 Gigliotti et

能讓小孩子擁有對老人的正向態度。本活

al.（2005）。本活動在一開始規劃之初，即

動在每一個國民小學進行六週連續的代間

希望透過固定頻率之學習活動，讓老人跟

學習活動，雖然六週的時間還不足以達到

國小學生增進彼此之間的正向關係。

Caspi（1984）所建議之較長的時間，但是

Gigliotti et al.（2005）指出代間接觸理論

根據觀察參與者行為的質性資料可以發

包含下列五個原則：(1)支持主要參與人之

現，老人參與者在經過連續六週之代間學

間的接觸互動；(2)相同數量之團隊成員；

習活動後，變得更有自信、更獨立與更有

(3)透過團隊合作達到接觸互動之效果；(4)

成就感，當完成一個活動後，笑容充滿了

設計目標導向之接觸活動；(5)創造不同世

老人參與者的臉上，他們甚至會主動邀請

代之間建立友誼之機會。雖然本活動一開

配偶與隔壁鄰居一起參加代間學習活動。

社區發展季刊

154 期

329

中華民國 105 年 6 月

一般論述

另外，Pinuart et al.（2000）也針對已

學生參與者的特質，也是本活動面臨的一

執行之代間學習活動進行探討，他們發現

項挑戰。參與本次代間學習活動之國小學

很少有人同時評估老人跟小孩子的態度改

生年齡從 7 歲到 13 歲都有，不同的年齡層

變，有的活動甚至都沒有評估。在有評估

擁有不同的能力與不同的個性，這些都是

的研究中，大部分都是評估小孩子的態度

規劃本活動所必須加以考量。參與規劃本

改變，其評估的結果，有好有壞，並不是

活動之大學生助理都表示，他們已經盡最

所有的代間學習活動都能得到原先期望之

大的努力將國小學生作適當的編組，以達

結果。本活動雖然在老人與國小學生參與

到本活動促進老人與國小學生之瞭解，強

者之態度改變，沒有達到顯著水準之差異

化彼此之間的好感之目的；他們也知道如

性。但從平均值來看，幾乎所有量測項目

果編組不當，反而會得到負面之效果。

之後測平均值皆大於前測平均值，也就是

本活動要順利進行，所以要滿足不同

說，所有參與者對於其他參與者的認知、

需求與不同學習動機的二個世代的參與

態度皆朝正向之發展。

者；因此學習活動的設計也是一大挑戰。

此外，本活動也探討出一些參與者

國小學生參與者希望能有別於學校課堂上

不願參與代間學習活動的原因。最常發

不同的學習活動，例如童玩、手工藝製作

生就是招募老人參與者，大部分的老人都

與益智遊戲等。而老人參與者則希望能有

沒有自信心能跟國小學生好好相處，他們

系統、非記憶性且能促進身、心、靈健康

甚至懷疑他們到底能夠提供什麼有用的技

的學習活動。所以本活動邀請了 10 位大學

能給國小學生，甚至有的老人認為這是浪

生助理以同理心參與活動的規劃、設計、

費時間的一件事。幸好本活動透過社區發

執行與記錄，幸運的是本活動歷經二年，

展協會適當的宣傳與活動前說明會的舉

八個國民小學的代間學習活動皆能圓滿完

辦，讓本活動在招募老人參與者方面，沒

成。

有面臨太大的挑戰。

（本文作者為明新科技大學老人服務事業

氣候跟活動時間點也是一項挑戰，由

管理系老師，其專長領域為機構規劃與管

於台灣老人有睡午覺的習慣；但是本活動

理、高齡友善環境營造、資通訊科技在機

為了配合國小學生之上課時間，所以都是

構管理上之應用。）

在星期三下午一點到四點舉行，造成一些

ᙯᔣෟ：多代之間學習活動、高齡化社會、代間認知與瞭解

老人參與者無法全程參與。同樣地，國小

社區發展季刊

154 期

330

中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

表1

老人參與者敘述統計及獨立樣本 t 檢定分析一覽表

項目

前測 (N=219)

問題

後測 (N=213)

平均值標準差平均值標準差

參與者對終身學習對老人來說是很重要的一件 4.68

0.471

4.72

0.451

老人之意事。象

t 值 (顯著水準) -0.557 (0.578)

老人在學習新事物，需要比年輕人花更 4.61

0.491

4.42

0.635 1.967 (0.052)

0.619

4.62

0.490

多的時間。老人對家人仍有貢獻，不是家人的負擔。 4.45

-1.648 (0.102)

參與者對您在得知代間學習活動時，您參加的意 4.62

0.570

4.69

0.524

代間學習願非常的高。

(0.213)

活動之期您認為參加代間學習活動對您的幫助很 4.62 待

-1.248

0.537

4.51

0.591 1.658 (0.098)

0.489

4.68

0.468 0.195 (0.845)

0.581

4.72

0.477

大。您認為參加代間學習活動會讓您很快 4.69 樂。假如下一次還有代間學習活動，您依然 4.66 會很高興的參加。

(0.317)

參與者對您認為目前老人跟小朋友間，仍然存在 4.14

0.99

4.31

0.784

國小學生一些溝通的問題。 0.713

4.41

0.619 0.232 (0.817)

0.748

4.45

0.639

看法。參加代間學習活動會改變您對小朋友的 4.33 態度。

-1.451 (0.148)

參與者自參加代間學習活動，能增加您的自信心 4.57

0.567

4.57

信心之變與成就感。化

-1.674 (0.095)

態度之改參加代間學習活動會改變您對小朋友的 4.42 變

-1.002

0.544

-0.100 (0.920)

參加代間學習活動，您認為小朋友會跟 4.56

0.557

4.55

0.579 0.206 (0.837)

0.652

4.31

0.764 0.991 (0.323)

0.678

4.40

0.697 0.712 (0.477)

您相處很愉快。參與者彼參加代間學習活動，您認為小朋友可以 4.39 此之間知從您身上學習很多知識。識的交換參加代間學習活動，您也可以從小朋友 4.45 身上學習一些知識。備註：5 是非常同意，1 是非常不同意

社區發展季刊

154 期

331

中華民國 105 年 6 月

一般論述

表2

國小學生參與者敘述統計及獨立樣本 t 檢定分析一覽表

項目

前測 (N=187)

問題

後測 (N=184)

平均值標準差平均值標準差

參與者對終身學習對老人來說是很重要的一件 4.26

0.828

4.63

0.707

老人之意事。象

t 值 (顯著水準) -1.806 (0.076)

老人在學習新事物，需要比年輕人花更 4.18

0.983

4.22

1.157

多的時間。

-0.044 (0.965)

老人對家人仍有貢獻，不是家人的負擔。 4.03

0.969

3.94

1.413

-0.010 (0.992)

參與者對您在得知代間學習活動時，您參加的意 4.51

0.759

4.36

1.088 1.250 (0.213)

0.821

4.38

0.859

代間學習願非常的高。活動之期您認為參加代間學習活動對您的幫助很 4.37 待

大。

-0.135 (0.893)

您認為參加代間學習活動會讓您很快 4.54

0.758

4.42

1.047 1.012 (0.313)

0.863

4.55

0.935

樂。假如下一次還有代間學習活動，您依然 4.51 會很高興的參加。

-0.318 (0.751)

參與者對您認為目前老人跟小朋友間，仍然存在 3.89

1.186

3.79

1.324 0.654 (0.513)

1.062

4.21

1.082

老人態度一些溝通的問題。之改變

參加代間學習活動會改變您對老人的看 4.02 法。

-1.462 (0.145)

參加代間學習活動會改變您對老人的態 4.16

1.066

4.18

度。

1.145

-0.165 (0.869)

參與者自參加代間學習活動，能增加您的自信心 4.33

0.865

4.26

1.163 0.565 (0.573)

0.760

4.34

1.153 1.088 (0.278)

0.854

4.14

1.071 1.544 (0.124)

0.913

4.30

1.086 0.282 (0.778)

信心之變與成就感。化

參加代間學習活動，您認為老人會跟您 4.48 相處很愉快。

參與者彼參加代間學習活動，您認為老人可以從 4.33 此之間知您身上學習很多知識。識的交換參加代間學習活動，您也可以從老人身 4.34 上學習一些知識。備註：5 是非常同意，1 是非常不同意

社區發展季刊

154 期

332

中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

表3

老人參與者 Pearson 關聯性與線性迴歸分析結果一覽表

項目

前測

後測

Pearson 關聯性分析

(調整後 R2 值 )

(調整後 R 值 )

參與者對參與者對參與者對參與者自參與者彼參與者對參與者對參與者對參與者自參與者彼老人之意代間學習國小學生信心之變此之間知老人之意代間學習國小學生信心之變此之間知象

活動之期態度之改化待

參與者

識的交換象

活動之期態度之改化

變

0.062

待

0.150

0.032

0.073

識的交換

變

0.044

0.059

0.109

對老人

0.236** (0.050)

之意象參與者 0.062

對代間

0.454** 0.633** 0.573**

0.044

(0.201) (0.397) (0.324)

0.675** 0.553** 0.581** (0.452) (0.302) (0.334)

學習活動之期待參與者 0.150

0.454**

對國小

(0.201)

0.377** 0.383**

0.059

(0.137) (0.142)

0.675**

(0.452)

0.494** 0.599** (0.239) (0.355)

學生態度之改變參與者 0.032

0.633** 0.377**

自信心

(0.397) (0.137)

0.607**

0.109

0.553** 0.494**

0.703**

(0.364)

(0.302) (0.239)

(0.491)

0.236** 0.581** 0.599** 0.703**

之變化參與者 0.073

0.573** 0.383** 0.607**

彼此之

(0.324) (0.142) (0.364)

(0.050) (0.334) (0.355) (0.491)

間知識的交換備註：** 顯著水準 p<0.01 (雙尾檢定)

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

表4

國小學生參與者 Pearson 關聯性與線性迴歸分析結果一覽表前測

後測

Pearson 關聯性分析

（調整後 R2 值）

（調整後 R 值）

項目參與者對參與者對參與者對參與者自參與者彼參與者對參與者對參與者對參與者自參與者彼老人之意代間學習老人態度信心之變此之間知老人之意代間學習老人態度信心之變此之間知象

活動之期之改變

化

識的交換象

待參與者 -

0.035

活動之期之改變

化

識的交換

待 0.069

0.036

0.138

對老人

0.369** 0.277** 0.329** 0.417** (0.129) (0.069) (0.101) (0.167)

之意象參與者 0.035

對代間

0.462** 0.589** 0.454** 0.369** -

0.499** 0.587** 0.497**

(0.208) (0.342) (0.201) (0.129)

(0.243) (0.339) (0.241)

學習活動之期待參與者 0.069

0.462** -

0.428** 0.330** 0.277** 0.499** -

0.588** 0.655**

對老人

(0.208)

(0.177) (0.102) (0.069) (0.243)

(0.340) (0.424)

態度之改變參與者 0.036

0.589** 0.428** -

0.408** 0.329** 0.587** 0.588** -

0.622**

自信心

(0.342) (0.177)

(0.161) (0.101) (0.339) (0.340)

(0.382)

之變化參與者 0.138

0.454** 0.330** 0.408** -

0.417** 0.497** 0.655** 0.622** -

彼此之

(0.201) (0.102) (0.161)

(0.167) (0.241) (0.424) (0.382)

間知識的交換備註：** 顯著水準 p<0.01 （雙尾檢定）

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

簡鴻儒新竹縣竹北市社區推動多代之間學習活動之探討

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154 期

339

中華民國 105 年 6 月

一般論述

被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探陳于婷．何偉聖

婚姻衝突看似是夫妻二人的戰爭，但

ಥă݈֏

衍生出的擅帶事件，往往傷害最深的是孩子被雙方不斷拉扯的幼小心靈……

失落的求助者：老伯伯娶了新移民配偶生下唯一的女的國家且一去不返，老伯伯見不到女

˘ăᄂ៉гડछल኏ࡎְІࢉϠ̝ጽ ૲̄̃ᗓछன෪

兒兩年多，獨自吃牛排時桌上放了好

臺灣地區歷年來離婚率居高不下，根

多張女兒的相片，並對著相框呢喃說

據內政統計通報的資料指出（內政部，

「以後每年都帶妳來吃，好不好？」

2015），2014 年度全年國人結婚對數共計

無奈的擅帶者：

14 萬 9,287 對，全年離婚對數則為 5 萬

真真婚後育有一子，結婚多年來與丈

3,144 對，顯示目前每 2.8 對結婚的夫妻中

夫衝突不斷，感情漸生嫌隙，但經濟

就有 1 對以離婚收場，與 1971 年結婚對

較為弱勢的真真擔心離婚後無法取得

數、離婚對數比的 20：1 相較，成長幅度

孩子的監護權，於是在不得已的情況

驚人。另據衛生福利部保護服務司的資料

下先行帶走孩。

顯示（衛生福利部，2015），2014 年臺灣

被拉扯的孩子：

發生之家庭暴力事件高達 6 萬 816 件，近

原本熟悉的事物、朋友、家人都不見

年來之發生件數皆相近且無下降趨勢。由

了……小明在電話中告訴社工：「媽媽

上述數據可見臺灣地區婚姻衝突的發生已

帶我離開原本的家，她說因為爸爸不

變成無法被忽略的社會問題。然而，當夫

要我們了，我不知道是不是真的，但

妻間發生衝突時，孩子也往往會受到直接

我還是很想爸爸，可是不敢跟媽媽

的衝擊，若更進一步衍生出一方家長在未

說，怕媽媽不高興」。

經他方同意的情況下擅自將未成年子女帶

兒，沒想到太太突然將女兒帶回自己

社區發展季刊

154 期

340

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

離家之失蹤現象，那麼孩子的權益則往往

庭，服務內容包含提供家屬諮詢管道與相

在此過程中被犧牲，甚至衍生擅帶者攜子

關資源轉介，使失蹤兒少得以與父母維繫

自殺的悲劇，此情況未考量到孩子並非父

正常的親子人倫關係（兒福聯盟，2014）。

母的財產，將孩子生死操控在自我情緒不

ˬăࡁտϫ۞

穩定的狀態中。

國內對於「擅帶未成年子女離家」議

˟ăĶ‫׊‬ආ̈́͌ѐዎᏐᛳጽ૲ᗓछε ᖸ९І఍࿃૞९ķ̝ਔඛᄃ੓໚

題的了解與探討尚在起步的階段，因此，

根據內政部警政署「2014 年 1-6 月警

（以下簡稱失蹤兒少中心）之「兒童及少

察機關受理失蹤人口概況」資料統計得知

年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」進

（內政部警政署，2014），2014 年 1-6 月臺

行探究，研究目的有下列三項：

本研究針對「失蹤兒童少年資料管理中心」

1.探究「兒童及少年遭親屬擅帶離家

灣地區列入失蹤人口之 0 至未滿 12 歲兒少共有 417 人，其中超過半數以上（224 人）

失蹤處遇專案」（以下簡稱擅帶專案）的執

都是隨父母或親屬離家的失蹤人口，由此

行現況。 2.喚醒兒少權益，減少兒少遭擅帶離

可見 12 歲以下的兒少失蹤以遭親屬擅帶離家為最主要原因。2013 年 12 月間立法

家失蹤事件的發生。

委員王育敏曾邀集陳情家長、律師、學者、

3.倡導擅帶議題，並提供實務及政策上之建議，提升此服務方案品質。

兒少及婦女團體及相關部會代表，召開「父母拐帶子女如何解」公聽會，探討如何減少父母拐帶子女事件的發生，呼籲政府應

෮ă͛ᚥଣ੅

建立跨國及兩岸兒少行蹤調查與交付子女機制、成立未成年子女拐帶案件單一受理

˘ă‫׊‬ආ̈́͌ѐዎᏐᛳጽ૲ᗓछ࠹ᙯ ઼ᅫ̳ࡗᄃ୧ּ

窗口（立法院，2012）。衛生福利部（以下簡稱衛福部）社會

國際上針對此議題亦有相當之重視，

及家庭署（以下簡稱社家署）特於 2014 年 1 月擬定「未成年子女遭父母（或親屬）擅帶離家失蹤案件協尋作業流程」（附錄

International Child Abduction, or Hague

蹤兒童少年資料管理中心」為單一通報窗

Abduction Convention, 1980）中指出，簽

口，協助「在未經同意或未有合法權利情

約國的人民若在未經同意或未有合法權利

況下，父母（或親屬）將未成年子女自有

的情況下擅自將兒童自有權照顧者身邊帶

權照顧該名子女的人處擅自帶走，並且限

走，另一方可透過該公約簽約國間的共通

制子女與其聯繫」之擅帶失蹤個案與家 154 期

際性誘拐兒童之民事方面公約」（ The Hague Convention on the Civil Aspects of

一），並結合兒童福聯盟文教基金會之「失

社區發展季刊

根據 1980 年海牙國際私法會議通過的「國

行政程序，迅速將被擅帶的孩子送回原居 341

中華民國 105 年 6 月

一般論述

住地，監護權及探視權的爭議亦由兒童慣

該名子女的人處帶走，並且限制子女與父

居國的法院來審理。截至 2015 年 9 月止，

母之任一方聯繫的擅帶子女離家失蹤的議

此公約已有 80 個國家簽署，其中包括「中

題已逐漸受到政府部門的關注。

國大陸」、「越南」、「菲律賓」等與臺灣聯

ˬă‫͌׊‬ዎᏐᛳጽ૲ᗓछ̝ᇆᜩ

姻密切之地區，但臺灣仍不具會員國身分，因此跨國之擅帶案件無法透過此公約

父母親間發生婚姻衝突時，兒童最直

進行審理與執行（HCCH, 2015）。

接的情緒反應有害怕、難過、緊張、生氣

此外，1989 年聯合國「兒童權利公約」

等四類，而選擇的因應行為，積極者如設

（1989）第 9 條第 1 項言明：「締約國應確

法阻斷父母的爭吵、自我成長以減低父母

保不違背兒童父母的意願使兒童與父母分

之衝突源，消極者如離開衝突現場、以玩

離，除非主管當局按照適用的法律和程

樂活動忘卻父母衝突，但不論採取何種行

序，經法院審查，判定這樣的分離符合兒

為模式來因應，父母間的衝突情境都已形

童的最大利益而確有必要。」第 9 條第 3

成深刻的記憶殘留在幼童的心裡（姚如

項則闡明「締約國應尊重與父母一方或雙

君，2006）。目前臺灣地區針對「兒少遭親

方分離的兒童同父母經常保持個人關係及

屬擅帶離家失蹤」之研究、探討仍在起步

直接聯繫的權利，但違反兒童最大利益者

階段，對於遭擅帶之未成年子女之身心影

除外。」

響更少有論述。何祐寧、邱靖惠（2014）在探討跨國、跨境子女搶奪現象時論及：

˟ăᄂ៉ϔ‫ڱ‬༊̚චຍͭϓࣧ‫۞݋‬ଯ Җ

(1)若孩子被限制與他方父母聯繫，將會影

2013 年 11 月 22 日立法院初審通過民

孩子直接暴露於媒體下則侵犯其隱私權；

法第 1055 條之 1 的修正案（民法，2015），

(3)孩子被動接收關於另一方的負面評語

新增「善意父母原則」，要求法官於審酌子

並被要求選邊站，造成其心理衝突與傷害。

女最佳利益時應考量「父母之一方是否有

當家庭裡出現婚姻衝突時，面臨衝擊

妨礙他方對未成年子女權利義務行使負擔

的不僅止於配偶雙方，根據研究者在實務

之行為」，亦即，父或母於離婚前或爭訟過

工作經驗上的觀察，擅帶事件發生時，孩

程中，倘若曾有阻撓子女與另一方見面相

子亦同時面臨：目睹父母/親屬間的衝突、

處，甚至有隱匿子女、將子女拐帶出國、

生活環境轉換之適應、隔絕與另一方的親

不告知未成年子女所在處所等行為，由於

情流動、接收關於父母親間的負面評語而

這些非善意行為可能有損子女最佳利益，

被迫選邊站的情境，甚至因此使孩子的教

法院於裁判子女監護安排時應將其納入考

育中斷、國籍轉換議題、就醫權利受阻…

量。由此可見，若有在未經同意或未有合

等影響，將造成兒少的基本權益及身心發

法權利情況下，將未成年子女自有權照顧

展嚴重的傷害，因此擅帶議題的預防與處

社區發展季刊

154 期

響其家庭成長權；(2)若衍生為新聞事件，

342

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

遇實為重要。 )˟*఼ಡഇ! 失蹤日至通報日間的落差天數。

ણăࡁտ͞‫ڱ‬

)ˬ*ವᒔഇ!

˘ăࡁտયᗟ

失蹤日至尋獲日間的落差天數。

因著本研究目的，茲將欲探究的面向分述如下：

དྷăࡁտඕ‫ڍ‬

1.調查「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之服務使用者的基本

˘ă૞९ૄώপ̶ّ‫ژ‬

特性。 2.了解影響兒童及少年遭親屬擅帶離

自 2014 年 2 月初至 2015 年 9 月止，

家之通報、尋獲的可能因素。

失蹤中心之「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」排除舉家失蹤、自行

˟ăྤफ़ᄓะ͞‫ڱ‬ᄃ၆෪

離家之案件計有 427 名個案，其特性茲分述如下：

為回答前述研究問題，因此針對「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專

)˘*ዎጽ૲‫࣎͌׊‬९পّ!

案」中，自 2014 年 2 月初至 2015 年 9 月之個案資料與相關文件，進行次級資料分

1.性別

析，該期間共進案 454 案，其中排除舉家

在失蹤中心擅帶專案中，「男性」兒少

失蹤、自行離家之失蹤案件，研究個案數

個案（50.1%）與「女性」（49.9%）兒少

共 427 案。

個案各占約五成，比例相近。 2.年齡

ˬă࠹ᙯЩෟ‫ؠ‬ཌྷ

若從遭擅帶兒少的年齡來進行分析比較，「0 至未滿 3 歲」（37.5%）高於「3 至

)˘*‫͌׊‬ዎᏐᛳጽ૲ᗓछ!

未滿 7 歲」（33.7%），再高於「7 至未滿 12

在未經同意或在無合法權利之情形

歲」（21.8%）及「12 至未滿 18 歲」（7.0%）。

下，三親等內之親屬將未成年子女自主要

就統計數據上看來，有 70%的遭擅帶者為

照顧者處帶離以致失蹤，或阻礙有探視權

「未滿 7 歲之學齡前幼童」。

者行使權利。

社區發展季刊

154 期

343

中華民國 105 年 6 月

一般論述

表1

遭擅帶兒少個案特性分析(N=427) 變項

性別

次數

百分比

女性

214

50.1

男性

213

49.9

變項年齡

次數

百分比

0-未滿3歲

160

37.5

3-未滿7歲

144

33.7

7-未滿12歲

21.8

12-未滿18歲

7.0

依接獲通報該時間點為憑據，父母婚姻存 )˟*ዎጽ૲‫͌׊‬छलপّ!

續中者為共同監護，父母離異者則視父母

1.家暴案件

雙方協議或法院判定結果為準據。遭擅帶

係指個案家庭成員是否為各縣市家庭

兒少由「父母共同監護」（74.9%）為最多，由「母親單方監護」（16.2%）者次之。

暴力暨性侵害防治中心在案服務中的成人或兒童保護個案。本研究發現，以「無家

3.訴訟

暴開案」（76.8%）之案量為多數，「家暴開

係指個案家庭中有關於「婚姻存續」、

案」（23.2%）者雖為兩成三，但其比例不

「監護」等民事相關案件仍於司法程序

低。

中，然而，因著擅帶事件的發生，父母雙 2.監護權

方將可能採取上述法律行動，故本文所稱

係指遭擅帶兒少之監護責任歸屬，但

「訴訟」仍以甫接案時之狀態為依據。本

由於監護權歸屬具可變動性，在擅帶事件

研究之研究對象當中，「有訴訟」（21.3%）

的過程當中，可能隨著雙方的協議結果或

僅占所有個案當中約兩成，仍以「無訴訟」

法院的判決而更換，故本文中之監護權係

（74.9%）居多。

表2

遭擅帶兒少家庭特性分析(N=427) 變項

家暴案件無家暴開案家暴開案

次數

百分比

328

76.8

23.2

變項監護權

次數

百分比

父親

7.5

母親

16.2

320

74.9

父母共同監護訴訟

無訴訟

320

74.9

社福單位

有訴訟

21.3

不詳

3.7

社區發展季刊

154 期

344

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

故父親相對地成為欲尋回子女的求助者。 )ˬ*ጽ૲۰ၱՐӄ۰পّ!

3.擅帶者原國籍

1.擅帶者

部分擅帶者原本為外籍人士，在結婚

本研究中所指「擅帶者」包含：(1)未

後雖已取得臺灣籍身份，但在此研究當

經他方同意而擅自將兒少帶離原居住環境

中，為評析跨國婚姻與本國婚姻於擅帶議

者；(2)將兒少藏匿並拒絕他方進行探視

題上的呈現樣貌，故以其原國籍為分析依

者。此專案中以「母親」為擅帶者為最多

據。根據統計結果，若就擅帶者原國籍來

（78.7%），其次為「父親」（19.7%）。

看，前三高分別為「臺灣籍」（57.1%）、「越

2.求助者

南籍」（ 19.2% ）、「大陸 / 港澳地區」

指欲尋回遭擅帶兒少而向外尋求協助

（15.7%），雖臺灣籍配偶擅帶者占了五成

者。此變項統計結果恰與擅帶者相反，而

七而為大宗，但若將非臺灣籍之配偶合併

以「父親」（62.1%）為最多，「母親」（19.9%）

計算，則「新移民配偶」（42.9%）擅帶的

次之。如前所述，因擅帶者以母親居多，

比例將近四成三，亦近乎半數。

表3

擅帶者暨求助者特性分析(N=427)

擅帶者

變項

次數

百分比

父親

19.7

母親

336

78.7

父系親屬

其他

擅帶者

臺灣

原國籍

變項

次數

百分比

父親

265

62.1

母親

19.9

1.4

父系親屬

12.4

社政單位

2.6

社福團體

求助者

244

57.1

教育單位

1.6

大陸/港澳地區

15.7

其他

越南

19.2

印尼

4.2

泰國

1.2

其他

2.6

（10.8%），皆屬於直轄市。若將目前臺灣 )α*ጽ૲ְІડા̶‫!ژ‬

地區所有直轄市進行加總，則可發現全臺

1.失蹤地點

直轄市的比重占了 64.2%，此現象應與上

在遭親屬擅帶離家兒少的失蹤地點方

述地區之人口密度較高有關。

面，以「臺中市」（17.1%）為最多，「新北

2.現處國家

市」（11.5%）次之，第三則是「桃園市」

係指兒少被帶離家失蹤後，擅帶者安

社區發展季刊

154 期

345

中華民國 105 年 6 月

一般論述

排之照顧地點。本案當中兒少遭親屬擅帶

的高達三分之一，其中又以「越南」地區

離家後，多數仍在「臺灣境內」（63.9%），

（14.8%）以及「大陸/港澳」地區（11.2%）

但不可忽視的是被帶往「國外」（32.3%）

為主。

表4

擅帶事件區域分析(N=427) 變項

次數

百分比

失蹤地點基隆市

1.2

臺北市

6.8

新北市

桃園市

變項

次數

百分比

273

63.9

大陸/港澳地區

11.2

11.5

越南

14.8

10.8

印尼

3.3

新竹縣

1.2

泰國

新竹市

1.6

其他

2.3

苗栗縣

3.5

不詳

3.7

臺中市

17.1

彰化縣

6.6

南投縣

3.7

雲林縣

嘉義縣

1.4

嘉義市

3.0

臺南市

9.1

高雄市

8.9

屏東縣

2.3

臺東縣

3.5

花蓮縣

4.0

宜蘭縣

1.4

澎湖縣

金門縣

國外

現處國家臺灣

（63.9%）為最多；「社政單位」（10.8%） )̣*఼ಡၱಡ९ଐ‫!ژ̶ڶ‬

次之；「民眾主動求助」（10.5%）位居第三

1.進案來源

位。而以「警政單位」為主要通報來源之

係指將擅帶案件通報至失蹤兒少中心

因在於，當警方接受家長之失蹤人口報案

之單位或個人。統計結果顯示，失蹤中心

後，根據衛生福利部擬定之「未成年子女

接獲擅帶案件之通報來源以「警政單位」

遭父母（或親屬）擅帶離家失蹤案件協尋

社區發展季刊

154 期

346

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

作業流程」，有義務將該案轉介至失蹤兒少

一般社會觀點仍會將此類事件歸類為家務

中心提供擅帶處遇。

事，故而民眾在遭遇擅帶事件時，往往不

2.報案情形

知道可以向哪裡求助，也不知可以進行失

係指該名遭擅帶兒少是否已於警政單

蹤人口報案，且部份警員也會認為兒少是

位完成失蹤人口報案。通報時「已報案」

由父母親（監護權人）帶走，屬合法權利

（75.4%）高於「未報案」（22.1%），而未

故不算失蹤，此類錯誤認知致使求助者協

報案的事件當中，以「家長尚未前往報

尋權益受損。

案」、「警察不受理」為主。根據實務經驗，

表5

通報暨報案情況分析(N=427) 變項

次數百分比

變項

次數

百分比

322

75.4

未報案-家長尚未報案

8.7

未報案-家長無報案意願

2.6

進案來源警政單位

273

63.9

報案情形已報案

教育單位

2.1

社政單位

10.8

民間團體

3.0

未報案-出境滿兩年

2.8

民眾

10.5

未報案-警察不受理

8.0

移民署

7.0

其他

2.6

其他

2.6

的孩子未被尋獲，音訊全無。 )̱*ವᒔপ̶ّ‫!ژ‬

2.尋獲方式在尋獲的 271 個案件中，多數是由「擅

1.尋獲狀況

帶者自行攜子女返家或將子女帶回交付予

在此專案中，泛指該名兒少已實際返回原住居所，或經由其他相關單位、第三

另一方」（50.2%），其次是「其他機構尋獲」

人查訪後確認案主所在地及其安全性。在

（17.3%）、「直系親屬尋獲」（15.1%）。

所有納入研究的服務案件中，尚有 36.5%

表6

尋獲特性分析變項(N=427)

次數百分比

尋獲狀況未尋獲尋獲

156

36.5

271

63.5

變項(N=271) 尋獲方式

次數

百分比

136

50.2

15.1

親友尋獲

3.0

警方尋獲

9.6

1.8

擅帶者交付直系親屬尋獲

失蹤中心尋獲

社區發展季刊

154 期

347

中華民國 105 年 6 月

一般論述衛福部回文其他機構尋獲

1.5

17.3

自行返家

其他

1.1

失蹤兒少中心進行結案之標準包括： )˛*εᖸ‫ڇ͕͌̚׊‬ચ‫!ژ̶ڶې‬

「個案死亡」、「求助者無意願接受服務」、

1.服務現況

「失聯」、「照顧現況達成共識無擅帶之

遭三等親內擅帶離家失蹤且通報至失

虞」、「確認相關社福資源到位」、「監護探

蹤兒少中心（排除舉家失蹤）的個案中，「已

視進入司法程序」等。結案原因當中以「確

結案」的案件占 44.0%，仍「開案中」者

認相關社福資源到位」（28.2%）最多，「照

占 56.0%。

顧現況達成共識且無擅帶之虞」（25.0%）

2.結案原因

表7

為次。

失蹤兒少中心服務狀況分析

變項(N=427) 服務現況結案開案中

次數百分比 188

44.0

239

56.0

變項(N=188)

次數

百分比

0.5

23.4

1.6

照顧現況達成共識無擅帶之虞

25.0

確認相關社福資源到位

28.2

監護探視進入司法程序

13.3

其他

8.0

結案原因死亡求助者無意願接受服務失聯

由表 8 中可以看出，「無家暴開案」之

˟ă૞९পّमள̶‫ژ‬

個案平均通報期為 153.25 日，高於「家暴

以獨立樣本 t 檢定檢驗各自變項間不

開案」中個案的通報期平均僅有 63.78 日，

同項目在通報期（失蹤日至通報日間的落

且兩者在通報期的長短上（ t=3.027 ，

差）及尋獲期（失蹤日至尋獲日間的落差）

p=0.003）存在著顯著差異，因此「家暴開

兩者間是否存在著顯著差異，茲分述如下：

案」之個案相較於「無家暴開案」個案較快被通報至失蹤兒少中心接受服務。

)˘*Ķछᇷ९ІķᄃӎдĶ఼ಡഇķ˯̝ मள!

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中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

表 8 家暴案件對通報期之檢驗無家暴開案

變項名稱通報期（失蹤-通報）

家暴開案

平均數

標準差

平均數

標準差

153.25

429.285

63.78

175.631

t值 3.027**

註：*=p<.05 **=p<.01 ***=p<.001

蹤的個案被尋獲之期程較長（119.25 天）， )˟*ĶႾ᜕ᝋķᕩᛳ၆Ķವᒔഇķ‫ܜ‬ൺ̝

且遠高於「單方監護」之個案（43.37 天），

ᇆᜩ!

達統計上之顯著（P=0.002）。因此「單方

若從監護權歸屬之角度來分析，當個

監護」之個案相較於「父母共同監護」之個案可以在較短的時間內尋獲。

案為「父母共同監護」時，該名遭擅帶失

表9

監護權對尋獲期之檢驗單方監護

變項名稱尋獲期（失蹤-通報）

父母共同監護

平均數

標準差

平均數

標準差

43.37

79.835

119.25

327.450

t值 -3.068**

註：*=p<.05 **=p<.01 ***=p<.001

之個案較擅帶者為「外籍人士」之個案更 )ˬ*Ķጽ૲۰઼ࣧᚱķᇆᜩ࣎९̝Ķ఼ಡ

快被通報至失蹤兒少中心接受服務。

ഇķᄃĶವᒔഇķ!

再者，在擅帶者原國籍對尋獲期之檢

根據表 10 之統計結果可以發現，在擅

定中，p 值呈現 0.004，顯示出其差異性。

帶者原國籍方面，「外籍人士」的平均通報

因此擅帶者為「臺籍人士」之個案相較於

日數（183.27 天），相較擅帶者為「臺籍人

擅帶者為「外籍人士」個案可以較快被尋

士」的平均通報日數（94.43 天）近兩倍，

獲。表 10 亦顯示出當孩子遭外籍擅帶者帶

當中之差異達顯著水準（ t=-2.290 ，

走後，尋獲之平均日數為 188.55 天，遠高

p=0.023）。這表示擅帶者為「臺籍人士」

於臺籍人士帶走的尋獲平均日 54.66 天。

表 10

擅帶者原國籍對通報期、尋獲期之檢驗臺籍人士

變項名稱

外籍人士

t值

平均數

標準差

平均數

標準差

通報期（失蹤-通報）

94.43

348.722

183.27

429.138

-2.290*

尋獲期（失蹤-通報）

54.66

164.114

188.55

425.647

-2.926**

註：*=p<.05 **=p<.01 ***=p<.001

社區發展季刊

154 期

349

中華民國 105 年 6 月

一般論述

)α*Ķ࣎९ன఍઼छķࠎᇆᜩĶ఼ಡഇķă

別為 0.000 及 0.015。表示當個案通報至失

Ķವᒔഇķ̝ΞਕЯ৵!

蹤兒少中心接受開案服務確定其身處於臺

擅帶事件中，若孩子被帶往境外，不

灣「境外」時，較身處於「境內」之個案

論其「通報期」或「尋獲期」都較孩子仍

通報至失蹤兒少中心之時間較慢，且在尋

在境內者高，且兩者皆達顯著，其 p 值分

獲的難度上也較高。

表 11

個案現處國家對通報期、尋獲期之檢驗境內

變項名稱

境外

t值

平均數

標準差

平均數

標準差

通報期（失蹤-通報）

75.43

326.564

251.19

479.981

-3.872***

尋獲期（失蹤-通報）

65.74

191.800

237.84

498.520

-2.514*

註：*=p<.05 **=p<.01 ***=p<.001

Ёă੅ኢᄃ‫ޙ‬ᛉ )˟*Ķາொϔछलķ̼͛ዋᑕ኏ࡎ˭ٙࢉ Ϡ۞ྭဩጽ૲ᛉᗟ!

˘ăጽ૲૞९ેҖன‫ڶ‬዇၏ೡᘱ

根據「104 年第 4 週內政統計通報」（內 )˘*֗ࠎ͹ࢋ໰ᜪ۰۞Ķّ̃ķ Ă‫׎‬Ķጽ૲ķ

政部，2015）得知，臺灣地區自 2000 年至

ᄃĶ̙ጽ૲ķ۞‫׌‬ᙱ!

2014 年結婚登記對數中，中外聯姻比例平

本研究發現擅帶者以「母親」居多，

均值為 18.56%。然而，在本研究結果當中

占了 78.7%，由此可見女性在面對婚姻衝

發現，擅帶事件中為跨境婚姻的比例占

突的不穩定情況下，選擇擅帶子女離家的

42.9%，比例偏高。就研究者實際服務當中

機率高於男性甚多。以研究者之實務經驗

觀察到，這樣的現象主因在於，多數新移

觀之，此專案服務之家庭，仍多由母親扮

民透過仲介與臺籍人士結婚，夫妻之間缺

演主要照顧者的角色，故當夫妻間發生衝

乏感情基礎，加上跨國文化差異導致適應

突，母親在選擇離家時，容易考量子女的

困難，而易生家庭衝突進而有較高機會衍

受照顧權益，傾向將孩子一同帶走以便延

生擅帶事件。

續照顧者角色。另一方面，當婚姻關係可 )ˬ*Ķጯ᛬݈ķ‫ࢬ̄ޅ‬ᓜྵ੼۞ጽ૲П፟!

能走向離婚一途時，母親也容易因擔心無法爭取到監護權，而採取先行將孩子帶離

在本研究中，遭擅帶兒少中未滿七歲

的行動，甚者將孩子當作婚姻鬥爭中的籌

者約占七成，為最大宗，此結果與「103

碼。

年 1-6 月警察機關受理失蹤人口概況」統計資料大致相符（內政部警政署，2014）。

社區發展季刊

154 期

350

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

探究其原因在於此階段的孩童理解及行為

其原因，部分新移民婚姻屬社會、經濟條

能力較弱，無法明確表達自我意識，也較

件弱勢的家庭，因此當擅帶事件發生時，

不具反抗力，再者，此階段的孩童尚未入

由於獲取資源的能力有限，以及使用求助

學，擅帶者認為較不會影響其受教權益，

資源的敏感度較低，求助者無法在短時間

因此學齡前孩童有較大的機會遭受擅帶。

內向外求援，因此在通報期程上有顯著的差異。

)α*ϔி၆‫ٺ‬ጽ૲‫ڇ‬ચྤ໚೼࿆ᄮ̙֖ۢ! )ˬ*జ૲‫ـ‬Ķဩγķ̝ዎጽ૲‫͌׊‬Ăྵ୎

在所有通報案件中，民眾主動向失蹤兒少中心求助者僅占 10.5%，其比例實屬

జĶ఼ಡķ!

偏低。評估乃由於本議題甫受重視，此服

身處於「境內」之個案比身處於「境

務方案亦屬起步階段，一般民眾對於兒少

外」之個案較快被通報。研究者認為，由

遭擅帶離家問題之敏感度不高，對於相關

於將孩子擅帶離家至國外之擅帶者多屬新

可使用資源認知不足所致。

移民配偶，因此除了前述指稱求助者資源獲取能力較為弱勢外，亦包含這些求助者

˟ăᇆᜩĶ఼ಡഇķ‫ܜ‬ൺ̝࠹ᙯЯ৵

在孩子被帶到境外的情況下，認為已非我國政府管轄範圍，因此不知仍可向相關單

)˘*Ķछᇷ९Іķ̝࣎९‫׎‬Ķ఼ಡഇķྵ

位尋求協助，在認知不足地情況下導致通

ൺ!

報時間延後。

「家暴開案」之個案比「無家暴開案」

ˬăᇆᜩĶವᒔഇķԣၙ̝ΞਕЯ৵

之個案較快被通報，其存在顯著差異的可能因素可就下列兩個面向加以探究：1.擅

)˘*ĶͭϓВТႾ᜕ķ̝࣎९Ķವᒔഇķ

帶者為受害者時：相對人較具權控性，因此當另一方帶著小孩離家，則較傾向於快

ྵ෱ॡ!

速採取各種方法將人尋回；2.擅帶者為相

「單方監護」之個案比「父母共同監

對人時：因擅帶者具有暴力傾向，故另一

護」之個案較快被尋獲；探究其原因，當

方及社政、警政等相關單位敏感度較高，

監護權為雙方共同擁有時，因為擅帶者在

擔心孩童遭受不當對待(暴力、攜子自殺)

法律上有正當權力對子女的生活居所進行

而欲盡速尋回，故加速了通報作業時間。

安排，故司法、警政、失蹤中心等相關協尋單位難以強制擅帶者進行交付；相對

)˟*ጽ૲۰઼ࣧᚱࠎĶγᚱķॡĂ Ķ఼ಡഇķ

的，若單方獨立擁有子女之監護權時，權

ѣ‫ؼ‬Ᏽன෪!

力歸屬明確，上述相關協尋單位較能提供

擅帶者原國籍為「臺籍」之個案比擅

協助。

帶者為「外籍」之個案較快被通報；探究

社區發展季刊

154 期

351

中華民國 105 年 6 月

一般論述

)˟*ଯજྭဩጽ૲ᛉᗟ۞఍ந፟‫!ט‬

)˟*ዎĶγᚱķछ‫ܜ‬ጽ૲̝‫ͧ͌׊‬ዎĶᄂ ᚱķछ‫ܜ‬ጽ૲۰ĶವᒔഇķՀ˳!

當跨境擅帶事件發生時，臺灣司法單

擅帶者原國籍為「臺籍」比擅帶者為

位判決結果在他國並無相關法令相對應，

「外籍」之個案較快被尋獲；探究原因在

因而執行子女交付有其困難度，然而實務

於「外籍人士」的擅帶者有較高的可能性

上失蹤兒少中心雖有提供跨境查訪之服

將孩子帶往國外，在距離、語言、文化等

務，但駐外單位僅止於協助確認孩子之現

因素的限制之下，增加了協尋的困難度。

居所，這樣的情況將造成長久隔絕孩子與另一方的親情流動，造成孩子成長歷程當

)ˬ*జ૲‫ـ‬Ķဩγķ̝‫͌׊‬Ă Ķವᒔഇķྵ

中的遺憾，因此建議政府相關單位更積極

‫!ܜ‬

地推動跨境司法互助合作細節，並同時朝

身處臺灣「境內」之個案比身處「境

著加入海牙公約中「國際性誘拐兒童之民

外」之個案較快被尋獲。臺灣至今仍非海

事方面公約」之會員國目標前進，以利未

牙公約會員國，加上與他國尚無明確之司

來跨國擅帶事件的處理。

法互助協議，故當孩子被擅帶到國外，我 )ˬ*ಓᏹρ‫׊‬໰ᜪଂຽˠࣶ̈́ۤົ̂ி၆

國政府難以協助處理交付事宜，致使協尋

ዎጽ૲‫͌׊‬ᝋৈܲᅪ̝ᄮۢ!

困難度提高，尋回不易。

根據研究結果可發現學齡前幼童遭擅

αă‫ޙ‬ᛉ

帶問題之嚴重性，在此研究者建議：1.加強保母及幼教從業人員的相關知能，提高

)˘*᎕ໂ൴णጽ૲ְІ̝࿰ّ֨‫ڇ‬ચ!

其對於擅帶事件的敏感度，當其發現其服

有鑑於研究結果中顯示擅帶者多為母

務之幼兒家庭有擅帶事件發生時，能夠進

親角色，且擅帶失蹤事件多發生於婚姻衝

行通報，讓失蹤兒少中心可即時提供服

突當中，因此研究者建議：1.可在婚前教

務；2.建議失蹤兒少中心未來可增加社區

育、新手媽媽教室當中納入衝突處理、擅

宣導場次，提升社會大眾使用此專案服務

帶議題等相關課程，使父母雙方知悉相關

的意願，喚醒社會大眾對於擅帶議題的重

資源之使用與法規認知，未來倘若夫妻發

視與認知，共同守護未成年子女之最佳利

生衝突時，能優先考量孩子的權益與身心

益。

影響，以避免擅帶事件的發生；2.建議各

（本文作者：陳于婷、何偉聖二人為兒童

縣市家庭福利服務中心、新移民家庭服務

福利聯盟文教基金會－失蹤兒童少年資料

中心增設「家事商談服務」，提供第一線的

管理中心社工師）

立即介入，協助夫妻擬定妥適之「未成年

ᙯᔣෟ：擅帶離家、子女搶奪、婚姻衝突、失蹤、協尋

子女照顧計畫」，以避免因父母衝突而犧牲兒少就養、就醫、就學等權益。社區發展季刊

154 期

352

中華民國 105 年 6 月

陳于婷．何偉聖被拉扯的心－「兒童及少年遭親屬擅帶離家失蹤案件處遇專案」之初探

參考文獻失蹤兒童少年資料管理中心（2014）。〈火線救援

臺灣地區擅帶離家失蹤案件現況與處

遇〉。文章發表於兒童福利聯盟，《103 年未成年子女遭親屬擅帶離家失蹤研討會》（11 月 14 日）。舉辦地點：新店大坪林聯合開發大樓國際會議廳。何祐寧、邱靖惠（2014）。〈跨國、跨境搶奪未成年子女之現象及其權益保障之挑戰〉。《社區發展季刊》，148，98-109。姚如君（2006）。《兒童目睹父母婚姻衝突之觀點、情緒經驗、行為反應與因應策略之分析研究》。國立台南大學教育經營與管理研究所碩士論文。馮燕、邱靖惠、何祐寧、洪毓甡（2013）。〈保障兒童權益的新難題－父母搶奪未成年子女衝突的防制〉。《第三屆城市社會論壇：全球化背景下城市兒童、青少年與家庭國際學術研討會議》。上海：華東師範大學社會發展學院、ECNU-NYU 社會工作與社會政策聯合研究中心。內政部統計處（2015）。《內政統計通報 104 年第 24 週》。取自： http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=9589&page=1。內政部統計處（2015）。《內政統計通報 104 年第 4 週》。取自： http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=9169&page=2。內政部警政署（2014）。《警政統計通報 103 年第 34 週》。取自： http://www.npa.gov.tw/NPAGip/wSite/ct?xItem=70842&ctNode=12594&mp=1。立法院（2012）。公聽會資料：父母拐帶子女如何解？。取自： http://www.ly.gov.tw/03_leg/0301_main/public/publicView.action?id=6112&lgno=00004 &stage=8 兒童權利公約。兒童少年權益網：http://www.cylaw.org.tw/about/crc/26/109 法務部（2015）。全國法規資料庫：民法。取自： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=B0000001 The Hague Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction, or Hague Abduction Convention，取自： http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=24

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

董國光

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念董國光

享有安全且沒有恐懼的生活是有密切關連

壹、前言

的。從 2014 年「臺北捷運隨機殺人事件」

在筆者從事學校社工督導的案例研討

到近日發生的「內湖女童命案」都確實震

過程，確實有學齡階段的學生，想要仿效

撼了臺灣社會。在這期間也有許多暴力傷

這些暴力傷人事件，來表達自己內心的不

害事件的發生，讓人們開始覺得生活在臺

平衡與壓力。因此，本文將從社工師進入

灣社會是不安全的；許多批評的聲音不斷

校園的實務工作經驗，分享如何以學校為

地透過媒體的炒作，尋找誰該為這不幸的

起點，連結家庭及社區更多元的力量，共

事件負責。然而從對法規制度的要求、以

同建構一個關懷、接納、互助的環境。此

及對於身心障礙者等不同對象的歸咎、甚

目標也與聯合國世界衛生組織所推動的

至也對學校輔導機制有所批評…等；這些

「安全社區」國際認證機制的目標相同，

論述的背後都有著相同的價值觀，就是「

都希望透過社區全體成員共同為自己的

這些都是某些少數人及政府的責任」。然而

「社區安全」盡一份心力（內文所呈現之

事情真的是如此嗎？2016 年第 88 屆奧斯

「安全社區」與「社區安全」除特定單位

卡最佳影片《驚爆焦點》（Spotlight）描述

及組織名稱外，因兩者在實質概念上相

波士頓樞機主教管區內頻傳神父性侵害孩

同，其餘在論述過程中係交互使用）。避免

童的真實事件中，堅持協助這些受害者的

危機事件發生後，才以「究責式」的方式

律師所提出的嚴厲批判：「如果撫養小孩需

處理；而能藉由以學校為基礎的途徑，從

要整個村落，性侵兒童也需要整個村落。

事前積極預防到事後有效處理的多元面

」這個觀點不禁讓筆者反思，當我們對於

向，啟動具體的支持力量預防危機事件的

施暴者及受壓迫者行為及態度，我們的容

發生，以真正落實安全社區的理念。

忍程度及回應方式；很可能和每個人能否社區發展季刊

154 期

355

中華民國 105 年 6 月

一般論述

包括了「免於財物受損之恐懼」、「家庭免受騷擾之恐懼」、「個人身心免受威脅之恐

貳、安全社區的相關概念

懼」、「個人生命免受傷害之恐懼」。對於安「追求安全健康為全人類應享之權

全的需求，從馬斯洛所提出的五大基本需

利」。安全社區的概念是從 1970 年代開始

求層次，是緊接在基本生理需求的第二層

萌芽，起始於瑞典的三個社區運用社區協

需求。所以，建構一個安全社區，自然就

力成功地結合了政府與地方資源，防治傷

有機會讓民眾達到其他層次的需求滿足。

害事故的發生，並經過三年的試驗，事故

鄭惠美、照屋博行（2004）曾針對日本及

傷害發生率降低了 27%，這項成果引起聯

臺灣自然環境相類似地區的國民小學學生

合國世界衛生組織（World Health Organi-

家長為研究母群體，進行「社區安全需求

zation, WHO）的重視（劉蒨蒨，2012）。

與實踐」調查。結果發現臺灣地區小學生

因此聯合國世界衛生組織於 1989 年於瑞

家長之「社區安全需求」高於日本，但其

典皇家醫學院設立世界衛生組織社區安全

「促進社區安全之行為實踐」卻遠低於日

推廣中心，積極推動全球的安全社區運

本。因此，針對臺灣社會的社區安全，最

動。推動「安全社區」國際認證的機制；

重要的就是如何讓社區民眾能從生活中，

其說明了「安全」（safety）不僅止於實體

透過簡單、多元的方法落實各種提升安全

的「安全」（security），更涵括生理的、心

的做為。而從系統概念的觀點來看「社區、

理的、社交的、心靈的等各方面需求（李

學校、家庭」三者，學校屬於中介系統；

宗勳，2004）。

因此對於大至整個社區，小至每個家庭都

依據衛生福利部國民健康署網站，引

有其一定的影響力。所以，筆者主張以學

用臺灣社區安全推廣中心白璐主任對於安

校為基礎的途徑去啟動安全社區的發展，

全社區的定義為「一個社區能在社區民眾

是一個有效的策略選擇。

的共識下，結合社區內外所有資源，共同為減少各種意外或故意性的傷害、營造更

參、以學校為基礎的途徑社區介入之觀點

安全的環境、促進人際和諧、增進每個人身體、心理與社會全面的安適而不斷努力的運動。」所以安全社區不是指一個已經

學校與其所屬的社區之間存在著密切

很安全的社區，而是一個不斷提升安全意

且相互依賴的關係！這種關係對於學區主

識、強化安全環境的社區。此定義明確指

要以地理社區為主要劃分依據的國民中、

出安全社區需要一個持續不斷地「能動

小學而言，更是貼切的描述。因此，不論

力」，引動社區居民共同為其理想的安全生

在地理環境、生活文化、風俗習慣、經濟

活而努力。

型態…等，都有著很高的相似度。對社區

林瑞欽（2000）指出社區安全的目的社區發展季刊

154 期

而言，會期待透過學校的資源共同達成社 356

中華民國 105 年 6 月

董國光

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念

區發展的目標；對學校而言，面對學生問

設計及學校組織管理的面向。Marsh 等人

題時，若能有社區資源的支持與協助，必

（1990）曾描述學校本位是一種強調參

能有更多元的處理方法。

與、草根式的課程發展，重視師生共享決定，創造學習經驗的教育哲學（顧瑜君，

一、學校與社區的依存關係

2004）。伴隨著九年一貫課程的推動，學校

黃鴻文（1996）以地區性之社區與學

本位課程的概念在臺灣已經不算是陌生

校為分析主體，探討基層之特定社區與學

了。翻閱相關學校本位課程的文獻（徐俊

校間工作結合的方式，包括將彼此視為「可

斌等，2015；顧瑜君，2004；童正德，2002；

運用的資源」、「共同的工作伙伴」、「服務

黃俊銘，2001），多數學校利用社區或當地

的對象」三個面向來思考。許多家庭所遇

資源設計教學活動，並將之視為學校本位

到的挑戰與困境，起因於家庭，展現於學

課程；並且仔細分析學校本位課程實踐歷

校；若在學校期間沒有及時、有效地介入

程皆已透過研究進行探討。至於校園行政

與協助，自然會將問題延續至社區之中；

的相關研究則偏重於「學校本位管理」的

其可能產生的影響範圍也會擴大。

範疇（范信賢）。筆者在擔任學校社工師工

從系統的觀點，學校自成一個自主的

作過程中，也以此概念轉換至輔導實務工

系統，而社區也是另一個自主的系統。就

作。期待運用學校的特性與其所屬社區相

地理範圍而言，社區是包含學校；因此，

互結合，在協助學生克服學習成長中的各

社區也可以視為學校的外在系統，彼此相

種障礙的過程，發揮更佳的效果。事實上，面對社會上重大事件的處

互影響。因此，學校與社區在以下三個面

理，以學校為基礎的途徑已被運用；特別

向也有其特性（董國光，2012）： 1.從生態系統觀點來看，學生特質往

是在心理重建方面，早期多針對自殺處

往受到地理社區特性的影響，特別在幼教

理、藥酒癮、性虐待等危機案件（賴念華，

及中、小學階段。

2002）。而 Carrie M. L.等人的研究（2001）

2.人是社區中最有價值的資產，學生

指出為基於學校是一個豐富具創新機制環境，能夠協助青少年治療其行為及對社交

也是校園中最受關注的族群。 3.學校與社區之間除了正向依存的關

恐懼、忍受困厄的設置。Masia-Warner C

係之外，也可能因為兩系統之間人的觀點

等人的研究（2005）結果也支持以學校為

與立場之差異，可能產生衝突的關係。

基礎的處遇可以減緩青少年對社交的恐懼感。且早在廿幾年前 Butler, L.（1980）的

二、以學校為基礎的途徑之特性

研究就發現不論是在質或量的方面，以學

以學校為基礎的途徑（school-based

校為基礎的途徑所發展的處遇計畫，對於

approach）最常在教育領域被運用，而其

學生的角色扮演和認知重塑都有很好的效

中文的翻譯為「學校本位」；多運用於課程

果。本文將以「時間」、「空間」及「關係」

社區發展季刊

154 期

357

中華民國 105 年 6 月

一般論述

三個面向，來分析學校為基礎處遇之特性：

量延伸到社區中；而推動愛心媽媽參與學校導護及「認輔制度」（註 2），則是把社

(一)時間內涵

區關懷的力量帶進校園圍牆內。

此內涵最明顯的指標是，在學校的運 (三)關係內涵

作中，許多事情的安排都是依著學期及上課、下課的時程規畫進行。所以，會有些

善用學校與家庭之間的關係，發展良

時間有學生在，有些時間點沒有學生在。

好的親師合作機制，為學生創造更細緻的

另一個明顯的指標在於，停留在學校內的

教育品質。對於社區中的其他單位及機構

都是以學齡階段的學生為主；而且除非中

而言，如何建立一個互惠的合作機制，也

輟狀況，否則依照國民教育法，每個學齡

是以學校為基礎之途徑運作的重要挑戰。

階段的孩子都要進入校園。故要如何掌握

例如筆者曾服務的國中，從十年前開始推

有限的時間，協助學齡階段的案主是很大

動校內導師及輔導老師、行政人員合作的

的挑戰。另外，針對學生不在學校的時間

全校性家庭訪問；近年來更結合社區機構

（out-of-school-time），亦有協助學生學習

的社工共同配合參與。

的機會。例如學校社工師連結課後照顧的資源、邀請畢業的學生回校參與新生生活

肆、學校社工師成為啟動以學校為基礎的途徑之關鍵角色

營等活動的規畫及執行、或針對有機會發展自己專長的學生，在其工作中撥出時間

從民國 85 年起臺灣社會工作師與臨

引導有相同專長的學弟妹，擔任「社區師傅」（註 1）的角色。

床心理師，以「國民中學試辦設置專業輔導人員實施計畫」開始進駐學校輔導團

(二)空間內涵

隊。於是在各國民中小學，擇校試辦專任

學校是位在地理社區中的一個自主運

輔導人員方案，以加強輔導行為偏差與適

作的系統，因此對於空間獨立性的需求

應不良的學生。在實際輔導成效上有具體

高，且以團體活動的型式居多。但是學校

的展現（王靜惠、林萬億，2004；古孟平，

是以社區周圍的家庭中的學生為主要的服

2004；林家興、洪雅琴，2002；胡中宜，

務對象，所以這些學生會在學校與社區之

2007；翁毓秀，2005）。直到民國 100 年 1

間進出；再加上許多校園的運動空間有開

月 12 日修正通過的國民教育法第十條，在

放給社區居民在放學後使用，因此，社區

各縣市政府教育局下成立「學生輔導諮商

居民也會在這兩個空間進出。所以，如何

中心」聘用社工師及心理師，以專任專業

創造出彈性的空間運用，並且不互相造成

輔導人員的角色進入校園。主要工作是協

干擾，也會是個考驗。例如，社區安全地

助學校處理學生嚴重行為問題、長期中

圖、社區愛心商店，就是把關懷學生的力

輟、心理疾病、校園危機、兒童虐待、校

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

董國光

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念

園暴力、幫派、藥物濫用等三級輔導個案。

學校社工師在面對學校及社區的相互

開啟學校社會工作專業制度化的發展，也

依存關係下，必須強調平等互惠的原則，

為社會工作專業進入校園，發展以學校為

理性分析兩者的優勢、劣勢、機會、與挑

基礎途徑的各項處遇奠定了基礎。

戰。才有可能找到雙方皆能接受的合作機制。而學校社工師在此合作過程中，所扮

一、學校社工師進入校園所面對的考驗

演的角色及發揮的功能如下（董國光， 2012）：

許多學校社工師在面對學校文化、專 (一)需求評估及規劃者

業知識、權力關係適應的過程，常會遭遇許多困難。例如，專業間合作的困境，分

瞭解社區及學校間相同及相異的需

為人與環境的兩大不利因素，人的方面會

求，以規劃服務方案協助彼此相互支持及

遇到「合作態度」、「專業差異」、「專業權

預防衝突。

威」、「專業知能」、「行政差勤」等困境； (二)計畫執行及評鑑者

在環境方面，則是遇到「學校組織」、「制度設計」的困境（林佩君，2005）。李奕萱

針對擬定的方案，學校社工師可以親

（2007）研究發現多數輔導老師對社工的

自執行或委由機關機構合作辦理。但就成

期望為資源轉介者，但是多數輔導人員並

效評鑑，學校社工師則需要善用其專業，

不清楚何時可以求助社工。另外，黃韻如

發揮方案管理者的功能，精準掌握方案成

（2003）也發現學校社工師會面臨「專業

果。

合作」、「學校系統」、「制度系統」、及「專 (三)資源連結及創造者

業推展過程」等壓力。相關的研究結果也顯示，教師與行政人員對專業輔導人員的

藉由人際溝通及互動的能力，連結學

角色與功能不瞭解、和輔導老師工作區分

校與社區間的資源；同時運用創意開發新

的模糊不清、以及學校組織文化及制度規

的資源。

劃等方面的困擾仍不斷出現（林佩君， 2006；黃君瑜、王欽毅、徐堅璽、柯書林、

(四)需求倡導及促變者

王智璿，2009）。甚至在行政制度及專業、

學校社工師針對資源不足的社區及學

權力結構下，專業輔導人員進入校園輔導

校，需藉由正式及非正式管道，進行政策

團隊，都需經重重的考驗與衝擊（羅孝岳，

及權益的倡導，以引發學校及社區基本條

2011；朱中正，2009；陳香君，2003）。

件的改變。然而，不論制度、文化、或實務層面

二、學校社工師在學校與社區間的角色與功能社區發展季刊

154 期

的困境，從生態系統的觀點來看，這些困境，也可能是引發問題的原因之一。Tanslry 359

中華民國 105 年 6 月

一般論述

（1935）認為生物與其生存環境是不可分割，且複雜的有機體（complex organism）

一、及早掌握關鍵時刻發展專業社群

。它們之間息息相關、相互影響，有規律

孩子從出生後，在家人的照顧之下，

地結合在一起；並且是處在持續不斷變化

是否有身心狀況的發展不平衡，除了家人

的狀態。而心理學家 Bronfenbrenner 則於

之外，最早能被家人以外的人看見，就是

1970 年代發表一連串（1974, 1976, 1977,

進入幼兒園的階段。因為，在幼兒園中，

1979 ）的論述，開始介紹生態典範（

孩子進入班級時，有經驗的老師就可以從

ecological paradigm）在兒童及家庭政策和

每個孩子在日常活動中的狀態，推敲其家

教育工作實務的運用。認為每個人一生都

庭教育的狀態，並給予家長適當的引導。

必須不斷地與環境互動，並且不斷地調整

學校社工師也可以及時提供適當的資源，

以維持平衡狀態。所以，認為人與環境是

協助學生及其家庭。黃煒雯（2014）的研

不可分割的一體，是一種彼此交流和互補

究發現，公設民營幼兒園的社工在個案工

的關係（Bronfenbrenner, 1979）。

作及社區工作皆具有重要功能；同時也擔

因此，學校社工師在協助學生面對問

負著社區、幼兒園、家庭、學生之間的溝

題時，也同時應瞭解，這些環境中的各種

通協調橋樑。

現象，也都會對於學生所面臨的問題，有

從「幼托整合」政策執行後，臺北市

不同程度的影響。而從學校社工師以專業

學生輔導諮商中心目前也在嚐試和幼兒園

的方法協助學生克服困境的過程，自然也

發展可以合作的方式。若是能夠透過教育

會引動學校、家庭、及社區的改變。所以，

系統中的「轉銜機制」將有助於引導學生

想要有效解決問題時，這些挑戰與困境，

及家庭的經驗，分享給國小及國中階段的

也成為學校社工師不可忽略的重要環節。

輔導團隊。如此，就可以掌握協助學生及

因此，學校社工師以學校為基礎，努力克

家長的關鍵時刻，及時提供適當的協助，

服制度面與實務面的考驗，成為「具有引

以避免教養壓力對於學生及其家庭造成更

發正向改變的有機體」。

多負面的影響。此策略不僅在學生被協助的「時間」增加，向下延伸至幼兒園；藉

伍、以學校為基礎的處遇策略

由幼兒園進入國小、國小進入國中及國中

以學校為基礎的途徑中透過學校社工

進入高中，各階段的「轉銜機制」，讓不同

師的介入，所啟動的相關處遇策略包括：

的學生輔導團隊在「空間」及「關係」二

1.及早掌握關鍵時刻發展專業社群、2.藉由

個面向相互連結與擴展。

合作機制創造更多的可能性、3.花時間「陪

二、藉由合作機制創造更多的可能性

伴」讓處遇更多變化、4.啟動跨專業合作之服務輸送機制，詳述如下：

桃園某區學校社工師，分享「學校文化認識及資源盤點」其中提到：透過轉介

社區發展季刊

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中華民國 105 年 6 月

董國光

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念

個案時與該學校團隊持續地討論及合作過

資源式中途班為例），陪伴、觀察學生在校

程中，逐漸瞭解學校文化，並且漸漸掌握

園系統中面對的矛盾，嘗試找到復學過程

學區（社區）的人口特性、習俗、語言習

中的危險因子及保護因子；進而與校內各

慣等特質。看見學校社工師可以再發揮的

處室及校外資源以不同於以往的團隊合作

可能性；也思考隔著一道高牆的學校老師

方式，提供中介教育及輔導服務，在原有

與社區資源的各種不同專業工作者，是如

的復學機制中服務中注入新的服務內涵及

何相互看待。藉由與學校老師們討論個案

價值。

轉介過程中，發現他們對於社區資源可以

藉由學校社工師在學校脈絡中的「陪

如何協助學生有許多的期待，透過這樣的

伴」，所建立的專業關係；除了讓被服務的

資源盤點及連結過程，也讓學校社工師看

對象不覺得孤單之外，更重要的是能讓人

到老師們對於社區資源的介入所抱持的態

有存在的價值感。學校社工師運用其能陪

度：從一開始的疑惑、不確定，到後來的

伴學生的時機，善用專業的「同理」、「接

肯定與感謝。

納」、「支持」、「尊重」、及「正向思考」等

另外，如前面所提到的全校性家庭訪

技巧與價值，去引導學生。此外，學校社

問計畫結合社區中的機構社工；讓社工有

工師更可以引動學生周圍的每個人，以其

更多的機會走進校園，與學校行政人員一

所擅長的方式去陪伴陷入困境中的學生或

同陪伴各班導師進行全校家訪。讓原本各

家庭。如此，自然就讓每個與學生接觸的

自工作的校園內外工作者，在不同的時

人都與學生形成了協助的「關係」；而每個

間，運用不同的關係協助學生。此刻所創

人和學生接觸的「時間」與「空間」各不

造的合作機制，讓這些跨專業的工作者可

相同，所以也在這兩個面向發展出各種變

以同時間、同地點，以彼此信任的關係，

化。

共同合作為學生創造不一樣的處遇機會。

四、啟動跨專業合作之服務輸送機制三、花時間「陪伴」讓處遇更多變化

桃園市學生諮商輔導中心於 102 年 8

桃園某國中的學校社工師分享「高關

月規劃「生命動力加油站－原鄉學子關懷

懷班對中輟生的影響」體會到：身為一個

方案」，此方案為一試驗性方案。從 102

駐站在學校的專業輔導人員，不只是「靠

年 10 月起至 103 年 01 月中旬，該中心招

近」孩子，而是「貼近」他們。這樣的距

募 12 位專業輔導人員進入到復興區五所

離讓其更透徹的看見孩子們的需求，卻也

國小服務，提供了個別諮商、班級輔導及

發現這群被定位為「不一樣」的孩子們，

小團體輔導等活動；於 102 年學期結束

其實，他們內在擁有更多迷人和潛在的能

後，該中心進一步執行服務回饋調查。調

量。另一位學校社工師則是在校內既有的

查結果除了學校相當支持此方案的延續之

中輟輔導機制中（以校內中輟復學流程及

外，更發現復興區教學現場的輔導需求，

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

一般論述

與在地學生所面對不利於學習之困境。此

（Phillippo Kate L. AND Blosser Allison,

方案執行團隊透過一連串的討論與反思，

2013）。也就是當學校社工師與學生近距離

於 104 年初透過駐區社工師完成「復興區

的接觸過程中，發現未被處理的問題時；

綠洲計畫」，將過去二年多之服務更加以延

就如同社區社工員，因其對社區細微變化

續，期待培力在地人力及整合社會資源，

的掌握，容易發現制度中或現行資源無法

以協助原鄉的孩子們的成長過程中，能有

有效解決的問題。就必須發揮「創意」嚐

更及時且有效的在地輔導力量，提供學生

試各種不同的問題解決方法，以找到有效

多元且健全之身心發展。

的處遇作為；並同時能引動相關人士一起

針對偏鄉小校輔導資源貧乏、教師流

解決問題的「動員」過程，以結合團體的

動較市區高的現象。Dawn & Deb（2004）

力量；再藉由「結構化」的方式，讓問題

提到最常運用的型式就是以學校為基礎的

解決的方法，發展成為一個方案或訂定成

跨專業整合服務輸送團隊。學校社工師連

法規。學校社工師就成為一個發現問題、

結校園內外的各種不同專業人員，教師發

並為解決問題，以學校為基礎，穿梭在各

展出協同合作的互動關係；藉此引動在地

個不同資源間，創造各種有效的問題解決

教師能夠堅持初衷、提升輔導能力，以實

策略。

現教育的理想性。學校社工師以個案管理

學校社會工作期刊（ School Social

者的角色，發展出跨專業合作團隊，以相

Work Journal ）的主編 Carol R. Massat

互信任的「關係」所培養出的默契，就足

（ 2011）曾指出「學校心理健康專業」

以跨越許多「時間」和「空間」的限制，

（school mental health professional）可以由

讓不同的學校及其所在的社區，都能持續

諮商師、心理師、護士、或社工師，不同

發展出更適合的解決問題的安全機制。

助人專業訓練者擔任。但「學校社會工作」（school social work）最特別的功能在於，社工師對於學校是扮演一個「有機體」

陸、結語－「解決問題」才是唯一的出路

（organic）的角色；其核心工作是在學校社群中，引動輔導諮詢、學校、和社區改

Morrill（2009）曾經提出「縫隙展現

變的效果。並藉由與校內所有系統的互

模式」（interstitial emergence model）來描

動，發展各種有效的介入方法。此外，學

述學校社工師的工作特性。其認為在現行

校社工師也因所「駐區」學校及學區的特

資源與制度無法有效處理的間隙出現時，

性，發展出具有廣泛性及多元性的介入方

就是學校社工師介入的時候。而這個概念

法。學校社工師也因為這樣的角色，有助

從「創意」（ innovation ）、「動員」（

於和教師、家長、行政人員、社區、及學

Mobilization）、「結構化」（Structuration）

校管理者之間，發展深入且長期的信任關

三個指標，來分析學校社工師的工作過程

係。而在這份關係中，所發展出來的是足

社區發展季刊

154 期

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中華民國 105 年 6 月

董國光

以學校為基礎的途徑落實安全社區的理念

以引動改變的柔性力量；此力量之所以能

間的相互學習與成長，自然就能更健全校

夠發揮成效，是因為被社區的民眾接受，

園及社區中的輔導專業發展，提供社區中

而且願意從自己開始盡一份力量，所匯集

學齡孩童及其家庭更安全的成長環境。

的結果。

（本文作者為東海大學社會工作學系博士候選人）

透過上述以學校為基礎的處遇策略，

關鍵詞：以學校為基礎的途徑、安全社區、

可以從個人到家庭到社區，以實際的生活

學校社工師

面向提供個別困境的壓力解除。同時，專業人員合作的過程中，能夠引動專業社群

註

釋

註 1：臺北市學生輔導諮商中心以「社區師傅」職業體驗方案，讓社區店家成為學生的老師，在校園及社區力量的支持下，看見學生從厭惡學習到確立志向的過程。註 2：教育部為輔導適應困難學生及行為偏差學生心智發展，並培養其健全人格順利成長與發展，自民國八十四年起推動認輔制度，認輔教師由學校中具有輔導熱忱者，並以曾接受過輔導專業訓練的合格教師、兼任教師、退休教師、學生家長或熱心輔導工作之人士等擔任。

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School Social Work: What Works.

School Social Work Journal.

35(2), X. Carrie M. L.; Rachel K.G.; ERIC S. A.; Bernard C. (2001). School-Based Behavioral Treatment for Social Anxiety Disorder in Adolescents: Results of a Pilot Study. Journal of the American Academy of Child & Adolescent Psychiatry. 40(7): 780-786. Dawn Anderson-Butcher and Deb Ashton (2004) Innovative Models of Collaboration to Serve Children, Youths, Families, and Communities. Children & Schools, 26(1), 39-53. Masia-Warner C; Klein RG; Dent HC; Fisher PH; Alvir J; Albano AM; Guardino M. (2005) School-based intervention for adolescents with social anxiety disorder: results of a controlled study. J Abnorm Child Psychol; 33(6): 707-22. Morrill, C. (2009). Institutional change through interstitial emergence: The growth of altemative dispute resolution in American law, 1965-1995. Phillippo Kate L. AND Blosser Allison (2013). Specialty Practice or Interstitial Practice? A Reconsideration of School Social Work's Past and Present. Children & Schools, 35(1), 19-31. Tanslry (1935). The Use and Abuse of Vegetational Concepts and Terms. Ecology, 16(3), 284-307.

社區發展季刊

154 期

365

中華民國 105 年 6 月

COMMUNITY DEVELOPMENT JOURNAL (Quarterly) CONTENTS NO.154 JUNE 2016

Editorial: Yesterday, Today, and Tomorrow of Community Development in Taiwen.

Special Issues: Over a Half Century, Community Development 5.0 ....... Mei-Chen Lee; Yen-chin Wang Somebody and Something of the Community Development in Taiwan .................................................................... LAI, Leang-yang Spatial Inequality in Community Policy and Practice ..... Yen Yi Huang; Jun Rong Chen Reflections on Community-Based Welfare: Perspective of Community Governance .......................................... Ying-Chen Chang Inheritance and transformation: The new direction of Community Development ..................................................................... Yih-jiunn LEE New Energy for Community Development: Community-based Local Services ...................................................... Wang Hsiu-Yen March toward Social Enterprise from Community Development? On Policies and Politics of Social Enterprise ........................................................................................................................ Shrsyung Chang Social innovation in community welfare service: an example of community care centers ......................... Cheng, Su-Fen; Cheng, Chi-Wei Chi Meng-Chun; Lin Szu-Ju Ten Years On: Challenge and Prospect of Community Caring Center Program ....................................................................... Wen-Kao Hsiao

Exploration of the Seniors’ Community Life in Taiwan......................... Guang-Xu Wang Impact of community development on life quality of community residents-An empirical study in Taiwan ........................... Li-hsin Chuang Yuan-shie Hwang Three waves of community development in Taiwan-a 50-year journey ............................................................................. Huang, Chao Hsing A Study on Strategies of Promoting Community Enterprise Development - A Case Study of Geo-Cheng Community at Wufong District ...........Shuchuan Liao; Chih-Bang Hsiao Implementation and challenges of domestic violence prevention: Perspectives of community-based organizations ................................................................... Yi-Yi Chen; Chun-Mei Man I-Chen Chen The Challenge and Benefit of The Community Empowerment from The Strengths Perspective......................................... Ju, Mei-Jen The features of urban community and its empowerment strategy ................................................................. Horng Hwang, Liou How to train community workers with Faith of Professionalism ?－the way to promote community development efficiently ...................................... Hong-Che Chien; Chih-Bang Hsiao Mau- Hsung Chen The Discussion of Motivation on Volunteers: Attaining Community Service in Kaohsiung City ........................Shang-Hou Lee; Li-Yu Chang Cheng-Yu Hsieh The ideas and reflection of community action program for mutual aid ............................................................................................Ming-Ju Wu The comparisons of Taiwan’s and the United Kingdom’s experiences of promoting the social welfare by using the community development. ................................... Lin, Sheng Yee

The Comparison of Cross-Strait Community Work. .....................................Pang-Fu Liu

Articles: Study on Individual Service for Institutional Senior with Dementia .......................................................... Chih-Kun Huang; Pan-Wen Wen Pai-lin Lee He / She is a member of the family- A care experience of a sibling of individual with disability ............................................... Chou, Yu Ting Policy analysis on long-term care financial resources in Taiwan .........................................................................................Guo Cheng-Chang A Study of Multigenerational Learning Program at Chu-Bei City Communities, Hsin-Chu County ................................... Hung-Ju Chien A Preliminary Study on family child stealing - A case of â&#x20AC;&#x153;The children be taken away from home by family without consentâ&#x20AC;? ................................................ Chen Yu Ting; Ho Wai Sheng School-based Approach to Implement the Safe Community ....................................................................................... Tung Kuo Kuang

COMMUNITY DEVELOPMENT JOURNAL （Quarterly） No.154

June 2016

PUBLISHER .............................................................. PAU-CHING LU PRESIDENT ..........................................................CHIEN, HUI-JIUAN EXECUTIVE EDITOR .................................................... LIN, WAN JU

EDITORIAL

BOARD

CHAN, YI-CHANG

MO, LI LI

CHAO-YIN LIN

PANG-FU LIU

CHIEN-CHUNG SUN

SHENG-YEE, LIN

CHIU, MAN-YEN

SU-HWA PONG

HSU LI-MIN

TSENG MIN-CHIEH

KU, MAY -LEE

TSENG, HUA YUAN

KUAN YU-YUANG

WAN-I LIN

KUO, JING-HOUNG

WEI, HIS-SHENG

LIANG-YEN CHIANG

YANG, SHOU-JUNG

LIU SHU-HUI

YEA-HUEY SHEU

LI-YU SONG

YEUN-WEN KU

MING-JU WU

「社區發展季刊」1～100 期合訂本限量供應

欲購從速

‧ 「社區發展」季刊自民國 66 年創刊以來，已歷三十多個年頭，出版了一百多期，這段期間，投稿作者九百多名，刊登文章二千七百多篇，不但曾入圍優良政府出版品，且屢屢進入政府出版品暢銷排行榜。 ‧為慶祝「社區發展」季刊發行 100 期，特將第 1 期至第 100 期雜誌重新翻印，分卷裝訂。因經費所限，目前各卷僅提供 150 本供讀者價購。欲購書者，請洽詢各政府出版品展售門市部。 ‧本套書可分卷選購，其各卷期數及中心議題如下： ※第 1 卷（第 1 期至第 5 期），定價 500 元，其中心議題為－ 為何及如何建立社會工作員制度；為何及如何發掘並運用社區資源推動社區工作；大專院校與社區座談會；中華民國社會工作教育研討會；社區發展工作之檢討與改進。 ※第 2 卷（第 6 期至第 10 期），定價 500 元，其中心議題為－我國兒童福利工作；如何建立社會工作人員專業制度；如何改善社會風氣； 文化建設與社區中心；家庭、學校與社區工作專業化。 ※第 3 卷（第 11 期至第 15 期），定價 500 元，其中心議題為－社會個案工作；談社會救助立法之實施；中華民國社區發展研討會；殘障福利專輯；社區社會工作實務探討。 ※第 4 卷（第 16 期至第 20 期），定價 500 元，其中心議題為－殘障福利的回顧與展望；迎接老人福利年；現階段社會福利措施之檢討； 社區發展與基層建設；社區倫理與行為規範。 ※第 5 卷（第 21 期至第 25 期），定價 500 元，其中心議題為－老人與社區；社會福利評估； 社會行政體系；積極推展社會工作員制度； 鄉村社區發展與農業推廣。 ※第 6 卷（第 26 期至第 30 期），定價 500 元，其中心議題為－社區發展工作的新導向；社區發展人才之培育；社區發展與家庭教育；福利經濟與福利社會；鄉村社區發展的新方向。 ※第 7 卷（第 31 期至第 35 期），定價 500 元，其中心議題為－青少年福利與發展；我國社會福利資源之開發與運用；社區發展與生活素質之提升；溝通民間社團，建立社區共識；親職教育。 ※第 8 卷（第 36 期至第 40 期），定價 500 元，其中心議題為－家庭倫理的時代性；婦女專題研究特輯；社區發展工作整合專輯；變遷社會中社工員的角色、功能；國際社區發展新貌。 ※第 9 卷（第 41 期至第 45 期），定價 500 元，其中心議題為－兒童福利專號；鼓勵民間參與，開創福利新境；社區居民健康維護；社會福利與法律；社會福利行政新境界。 ※第 10 卷（第 46 期至第 49 期），定價 500 元，其

中心議題為－婦女福利；社會教育；殘障福利；發揮社會工作整合功能－個案管理。 ※第 11 卷（第 50 期至第 54 期），定價 500 元，其中心議題為－托兒所；從人的因素談社區發展；專業督導；社區發展工作；科際組合與福利網絡。 ※第 12 卷（第 55 期至第 58 期），定價 500 元，其中心議題為－老人福利；社區與環保；示範（實驗）社區之推動與規畫；社會福利政策。 ※第 13 卷（第 59 期至第 63 期），定價 500 元，其中心議題為－醫務社工在臺灣；社區保健與醫療服務；社會工作教育的新趨勢；社會服務與社會資源；加強社會福利體系。 ※第 14 卷（第 64 期至第 67 期），定價 500 元，其中心議題為－面對高齡社會，維護老人權益； 推行志願服務，強化社區發展；社區發展的前瞻；「全國社會福利會議」專刊。 ※第 15 卷（第 68 期至第 71 期），定價 500 元，其中心議題為－「國際家庭年」專刊；凝聚社區意識，建構社區文化；社會福利政策；社區發展與婦女領導。 ※第 16 卷（第 72 期至第 75 期），定價 500 元，其中心議題為－兒童暨青少年問題之防治；學校社會工作；高齡化社會問題及其對策；社政工作之檢討與前瞻。 ※第 17 卷（第 76 期至第 79 期），定價 500 元，其中心議題為－福利服務的尖兵－社會工作人員；福利社區化；弘揚志願服務，建立祥和社會；婦女保護服務。 ※第 18 卷（第 80 期至第 82 期），定價 500 元，其中心議題為－社會福利事業民營化；兒童福利新局面；加強守望相助，有效預防犯罪。 ※第 19 卷（第 83 期至第 85 期），定價 500 元，其中心議題為－關懷老者專輯；變遷社會中的家庭問題及其對策；非營利組織與社會福利基金會。 ※第 20 卷（第 86 期至第 88 期），定價 500 元，其中心議題為－社會工作倫理；社區工作新思維；迎接千禧年之社會福利願景。 ※第 21 卷（第 89 期至第 91 期），定價 500 元，其中心議題為－社會福利資源之開拓與整合； 九二一震災的社會重建；國民年金制度。 ※第 22 卷（第 92 期至第 93 期），定價 300 元，其中心議題為－長期照護體系之建構；國際志願服務年專刊。 ※第 23 卷（第 94 期至第 95 期），定價 300 元，其中心議題為－家庭暴力防治；社會救助政策。 ※第 24 卷（第 96 期至第 98 期），定價 500 元，其中心議題為－臨終關懷與殯葬服務；身心障礙者福利；社會福利體系再造。 ※第 25 卷（第 99 期至第 100 期），定價 300 元，其中心議題為－社會工作教育與訓練；社區發展：新策略與新活力。

「社會工作辭典」（第四版）限量供應欲購從速．本社編印之「社會工作辭典」是一深度、精度兼

本刊撰稿示例本刊為統一格式，請投稿者參照下列「撰稿示例」撰寫；來稿若經錄用，其格式不合者，得洽請

有的工具書，首版成書於民國 66 年，73 年、79

作者自行加以更正。

年分別推出修訂版、增修版，發行以來，已成社

一、印製格式：稿件請以中文撰寫，文字編排採橫

政同仁、院校師生案頭重要參考書。惟學術發展

書格式；章節子目層次為「壹、一、(一)、、

日新月異，為期與時俱進，本辭典乃有再度增補

(1)、」。

之舉。

二、分段與引文：每段第一行第一字前空兩格。

．本次編撰，歷時 2 年，參與撰述審閱者遍及海內

直引原文時，如所引原文較短，可外加引

外，或為博碩之士，或為斯界專家，多達二百餘

號，逕抄入正文；如所引原文較長，可另行抄

人，譽為網羅名家，涵融智慧，洵不為過。

錄，但每行之第一字應空三格。

．本版辭典為 18 開精裝本，內容多達百萬字，全

三、圖與表：來稿如有圖表，請以白底黑字繪

書逾千頁，計收名詞 1,667 則，其選採兼顧中外，

製，並應能清楚辨識，以利製版。請以各章

旁及古今，期能致知、實用兼備；並收錄「社會

為單位編號，表之編號與標題列於表上方；圖

工作有關統計資料簡介」暨「社會工作專著目

之編號與標題列於圖下方；圖表資料來源應置

錄」；另編列「筆畫索引」、「分類索引」、「英文

於圖、表之下方。

索引」，俾方便檢索。．本書問世，對提升社會工作專業素質，推促福利國家之建造，必有裨益，為此，本社不惜耗費巨

四、各篇論著之註釋應附於內文之後，參考文獻之前，請依序註明作者、書名（或篇名）、頁碼。五、參考文獻之標註：

資，重新編印，並奉准公開發售，以嘉惠學界。

文中簡註格式：引用論文時，例如：根據

．本辭典每本定價新臺幣 600 元，掛號郵資每本 75

林強（民 80）、Davis(1980a)的研究……據以

元。欲購書者，請洽詢政府出版品展售門市部。

往學者（林強，民 80）、（Davis, 1980）的研

電話及傳真劃撥帳號及戶名

究。引用專書時，例如：林強（民 80）、

五南文化臺中市中山路 (04)22260330 22255688 五楠圖

Davis(1980)曾指出……有的學者（林強，民

書局名稱

地

址

(04)22258234 書用品股份有限公司

80）、（Davis, 1980）認為……。若同一作

註：「社區發展雜誌」、「全國社會福利會議特刊」、

於年代後，以 a、b 等符號標明，例如：（林

廣場

6號

「社區發展季刊索引」另加收掛號費 60 元，請洽上列書局價購。

者在同年度有兩本書或兩篇文章出版時，請強，民 80a）、（Davis, 1980a）。 文末列註格式：為免占用過多篇幅，參考文獻請以本文曾引用者為限。中文資料在前，以著者姓氏筆畫為序；外文資料在後，按著者姓氏之字母先後為序。所列中外文資料請簡單化，並依下列各項，依序書寫： 作者，出版年度，書名、篇名或專題全名，期刊名稱及卷、期數，頁碼。

五南文化廣場總經銷 24 小時傳真專線 04-22258234 服務專線：04-22260330 分機 811 或 812 信用卡訂閱請填妥所附信用卡訂閱單後，傳真至（04）22258234 即可 郵政劃撥訂閱戶名：五楠圖書用品股份有限公司帳號：22255688 五南文化廣場門市訂閱展售門市

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社區發展季刊第

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行天宮站

本刊發行宗旨與編輯準則一、發行宗旨：為配合國家政策，推動社區發展及宣介國內外有關社會發展、社會福利、社會工作等知識與經驗，以促進學術交流並落實社區發展工作，特發行本刊物。二、主要內容： (一)社論－針對當期中心議題，特約請專家學者撰文評論。 (二)專題論述－各期訂定中心議題，針對專題範圍深入論述或評介。 (三)論著、譯著－有關社區發展、社會福利、社會工作理論與經驗及新知之宣介。 (四)社政報導－社政法規及社政動態報導。三、發行對象： (一)行政院所屬各部會。 (二)直轄市、縣（市）、鄉（鎮、區）各級社政單位。 (三)全國各公私立圖書館。 (四)各大學社會、社工等相關系、所。 (五)公私立社會福利機構。四、各類文稿審核程序： (一)中心議題－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (二)學術論著－執行編輯初審→另聘專家學者複審→社（副社）長核定。 (三)一般論著－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (四)譯著－執行編輯初審→該期季刊輪值主編複審→社（副社）長核定。 (五)社政報導－執行編輯初審→社（副社）長核定。五、各類文稿所占比例： (一)中心議題專論占 40%~50%。 (二)學術論著占 10%~20%。 (三)一般論著、譯著占 20%~30%。 (四)社政報導占 10%~20%。

社區發展季刊徵稿簡則一、本刊每年 3、6、9、12 月定期初版，刊載有關社區發展、社會福利、社會工作等之論著，兼報導國內外相關措施、會議訊息，歡迎踴躍來稿並提供與文稿有關之圖片或照片。二、本刊每期均定有中心議題，請就中心議題及有關社區發展、社會福利及社會工作之範圍撰稿論述或評介。三、來稿可用書寫或打字，書寫者請以有格稿紙撰寫，字體工整端正，打字稿行間距離勿過小，以利編排。四、來稿文字以精簡為原則，其中如係學術論著，文長每篇以 1 萬字為原則；譯著須附寄原文影本、原作者之授權書影本或個人之聲明書，文長亦以每篇 5000 字為限；但特約稿不限制字數。五、投稿者不得將已在其他刊物或研討會實錄中刊載之論文或研究報告再投本刊。六、投稿者請註明文稿之英文題目譯名，並附中英文姓名、身分證字號、中文服務單位、通訊及戶籍地址與聯絡電話。為統一本刊文章格式，來稿請參考本刊提供之「撰稿示例」。七、來稿請勿抄襲、改作或侵犯他人著作權；其言論內容均係作者一己之學術見解，文責自負。八、來稿均交本刊「編輯委員會」委員或另聘專家學者進行審查；根據審查結果，本刊有權要求修改或退稿。九、來稿一經刊登，即致稿酬，並寄贈該期刊物 2 冊。十、賜稿請傳至 sfaa0206@sfaa.gov.tw 聯絡電話：（02）26531953；傳真電話：（02）26531773

⊙第 156 期中心議題為「保護性社會工作」定 105 年 9 月 30 日截稿，歡迎賜稿。