Governance
Governance Welke factoren bepalen de stabiliteit en ondernemerschap van een organisatie?
Governance
Voorwoord Voor u ligt het resultaat van een experttraject over het onderwerp governance. Governance is een veel gebruikte term met verschillende definities. Governance in enge zin gaat over het besturen van een organisatie en toezicht op het functioneren van dat bestuur. Maar in bredere zin gaat governance over alle factoren die het handelen van organisaties sturen. Het doel van het experttraject governance was inzicht te krijgen in al deze elementen en hun onderlinge samenhang. Governance staat in het brandpunt van de belangstelling. De recente gebeurtenissen in de financiĂŤle sector hebben een extra accent aan de discussies gegeven. Vragen over de effectiviteit van het toezicht en over nut en noodzaak van bonussen zijn uiterst actueel. De maatschappelijke betekenis van de onderneming is weer meer op de voorgrond gekomen. Een centraal inzicht dat uit deze bundel naar voren komt is dat governance veel meer is dan regels voor professioneel bestuur en toezicht; governance kan niet los gezien worden van de markt waarin de organisatie opereert en van de rol van de overheid in de sector. Ook het belang van maatschappelijke opvattingen is tijdens het experttraject meermalen benadrukt. Het allerbelangrijkste is waarschijnlijk hoe de bestuurders en toezichthouders omgaan met hun verantwoordelijkheden. Goed bestuur blijft uiteindelijk mensenwerk.
---- -----
De ideale governancestructuur is geen vaststaand gegeven, maar verandert over de tijd. De omgeving waarin organisaties opereren, de maatschappelijke betekenis van sectoren en de opgaven waar organisaties voor staan zijn aan verandering onderhevig. Toenemende schaarste aan energie en grondstoffen en veranderende internationale machtsverhoudingen hebben gevolgen voor de positionering van organisaties. Organisaties moeten zich continu vernieuwen. Niet alleen
---- 3 ----
op technologisch gebied, maar veeleer ook in werkwijzen, regels en in gedrag. Inzicht in de elementen die vernieuwing mogelijk maken zonder de stabiliteit in gevaar te brengen is hierbij onontbeerlijk. Dit inzicht wint alleen maar aan belang gezien de uitdagingen waar organisaties in de toekomst voor komen te staan. Overheden en bedrijfsleven hebben elkaar in toenemende mate nodig om maatschappelijke uitdagingen aan te pakken. Privaat en publiek lopen steeds vaker in elkaar over. Complexe maatschappelijke vraagstukken vragen om innovatieve oplossingen over de grenzen van traditionele sectoren heen. Het vinden van een goede governance structuur voor deze allianties blijkt in de praktijk geen sinecure. Deze allianties gaan veelal dwars door bestuurlagen en over publiek-private grenzen heen. Bovendien zijn vaak vele partijen betrokken. Voorliggend onderzoek biedt op een heldere en gestructureerde manier inzicht in de verschillende elementen die het handelen van organisaties beĂŻnvloeden. Dit is een belangrijke eerste stap richting een passende governance structuur voor toekomstige organisaties. Al deze elementen konden enkel in kaart gebracht worden dankzij de bereidwillige inzet van een groot aantal experts. Hier wil ik de gelegenheid te baat nemen om ze allen hartelijk te bedanken. Ik hoop dat deze bundel mede dankzij hun inspanningen een wezenlijke bijdrage kan leveren aan een verdere verdieping van ons denken over governance.
Maria J.A. van der Hoeven Minister van Economische Zaken
Hoe werkt governance? De essentiële vragen voor een governancefoto van een organisatie in kaart gebracht
kracht van de interne organisatie, van de markten, van de sector, van de overheid en ten slotte om de kracht van de omgeving. Deze worden gevisualiseerd aan de hand van vijf governancecirkels.
Dit kaartenboek beschrijft een model waarmee we de governance van een organisatie kunnen bepalen. Governance wordt hier breed opgevat. Governance moet organisaties ruimte geven om te ondernemen en tegelijkertijd de noodzakelijke zekerheden bieden. Deze twee aspecten staan vaak op gespannen voet.
In opdracht van het ministerie van Economische Zaken heeft De Argumentenfabriek met ongeveer vijftig deskundigen in negen verschillende denksessies nagedacht over governance. De deelnemers aan de sessies zijn deskundigen met een verschillende achtergrond. Sommigen hebben veel kennis van governance in den brede terwijl anderen vooral bekend zijn met de governance in een bepaalde sector. De deskundigen hebben nagedacht over de vraag welke factoren de governance van organisaties in een sector bepalen. De Argumentenfabriek heeft deze denksessies begeleid en de resultaten opgetekend in dit kaartenboek. Wij danken alle deskundigen voor hun denkwerk.
Het model is bruikbaar voor alle ‘typen’ organisaties, dus het hele spectrum van volledig private organisaties tot volledig publieke organisaties past binnen dit model. Om dit te toetsen, is voor drie uiteenlopende sectoren (energie, bouw en ziekenhuizen) gekeken of met dit model de governance van de betreffende sector in kaart kan worden gebracht.
Markten Sector Overheid
De groene cirkel daaromheen gaat over markten. Hoe beïnvloeden de markten het gedrag van de organisatie? Er zijn drie relevante markten: de kapitaalmarkt waar organisaties hun financiering moeten regelen, de arbeidsmarkt en de product- en dienstenmarkt.
Omgeving
De derde cirkel - geel - weerspiegelt de sector waarin de organisatie actief is. Ook deze sector beïnvloedt het gedrag van organisaties, zowel door zelfregulering als door een eigen sectorcultuur. Cultuur en governance zijn volgens de deskundigen onlosmakelijk met elkaar verbonden. Natuurlijk sturen regels het gedrag van organisaties, maar de mate waarin is in grote mate cultuurbepaald (zijn werknemers bijvoorbeeld vooral financieel of vooral intrinsiek gemotiveerd voor het werk?). De rode cirkel is de overheid. De overheid kan wetten en regels maken die het handelen van organisaties sturen. Maar ook door toezicht (te organiseren) en door handhaving kan de overheid haar invloed doen gelden.
De vijf governancecirkels De vragen uit dit kaartenboek zijn bijeengebracht in negen denksessies met deskundigen en zijn samen te vatten in een vijftal krachten. Het gaat om de
De laatste, paarse cirkel betreft de kracht van de omgeving: ontwikkelingen die zich daarin voltrekken en de ‘civil society’. Wat zijn de opvattingen en
---- -----
Hoe is dit kaartenboek tot stand gekomen?
In dit kaartenboek is geprobeerd een model te ontwikkelen waarin alle factoren die het gedrag van organisaties sturen worden meegenomen, voor zover dit gedrag van invloed is op de stabiliteit of op de mate van ondernemerschap van deze organisatie. Dit model gaat dus over meer dan de interne organisatie. Er is bijvoorbeeld ook gekeken naar het effect van de omgeving op het gedrag van organisaties. Dit boek brengt de essentiële vragen in kaart voor het bepalen van de governance van organisaties in een sector. Door deze vragen over een bepaalde organisatie te beantwoorden, kan als het ware een foto worden gemaakt van de governance van deze organisatie. Hiermee is de eerste stap gezet om uiteindelijk te kunnen bepalen welke factoren van invloed zijn op ondernemerschap en stabiliteit van organisaties.
De middelste cirkel, de blauwe cirkel, weerspiegelt de kracht van de interne organisatie. Hierbij gaat het over de manier waarop de organisatie zichzelf georganiseerd heeft, zoals bijvoorbeeld de samenstelling van de Raad van Bestuur, het werknemersbestand en het interne toezicht.
Interne organisatie
---- 4 ----
Figuur 1. De vijf governancecirkels
G
GE Het kaartenboek
IN TT VA OP
SECT R ORCULTUU
G
EN
TOEZICHT
Frank Kalshoven (directeur) Jenny Kossen (kaartenmaker) De Argumentenfabriek
---- -----
Figuur 2. De governancecirkels naar hoofdcategorie
---- 5 ----
I ORNTERNETIE GANISA
TAALMARKT
NG EN
K AP I
IK KE LI
K
SM AR
ARBEID
INTERNE ORGANISATIE
ELS
T
EN MARKT
Het belang van de vijf krachten verschilt van sector tot sector en van organisatie tot organisatie. In de ene sector hebben de markten de meeste invloed op ondernemerschap en stabiliteit. In een andere is de overheid het belangrijkste.
REG
PRO DU CT -
ST IEN /D
HAND HAV I NG
EGULERIN R F L E Z G
het gedrag van burgers ten aanzien van governance en waar hebben zij aandacht voor?
Dit kaartenboek is het middel om de governancefoto te kunnen maken. Het boek bestaat uit zeven visualisaties. De eerstvolgende kaart geeft een overzicht van de hoofdvragen die beantwoord moeten worden om de governance een organisatie te bepalen. Deze kaart wordt gevolgd door vijf kaarten over de afzonderlijke krachten. Op deze kaarten worden de hoofdvragen uiteengesplitst in deelvragen. De laatste kaart laat voor zes deelsectoren zien hoe belangrijk de verschillende krachten zijn. En dat governance in iedere sector dus ook anders werkt.
D HT AC
DR A
AA N
W T ON
Hoofdvragen De kaart hiernaast is een overzichtskaart van de vijf krachten die de governance van organisaties in een sector bepalen. Achter deze vijf krachten, de vijf governancecirkels, staan de hoofdvragen die beantwoord moeten worden om de governance van organisaties in een sector in kaart te kunnen brengen.
---- -----
Deze overzichtskaart is een leeswijzer voor de volgende kaarten. De volgende vijf kaarten geven per governancecirkel een uitsplitsing van de hoofdvragen in deelvragen. Sommige vragen zullen voor een organisatie in een bepaalde sector niet relevant zijn, maar zijn dit wel voor organisaties in een andere sector. Aangezien organisaties binnen een sector van elkaar verschillen, bestaat er geen beantwoording van de vragen die voor de gehele sector voor honderd procent juist is. Echter, door deze vragen voor een organisatie te beantwoorden, wordt wel een beeld geschetst van wat doorgaans voor de organisaties in die sector geldt.
---- 6 ----
HoofDVRagEN Bestuur Product-/dienstenmarkt
Hoe is het bestuur opgebouwd? Wat zijn de vrijheidsgraden van het bestuur?
Werknemersbestand Hoe ziet het werknemersbestand eruit?
INTERNE oRgaNIsaTIE
MaRkTEN
Interne verhoudingen
Kapitaalmarkt
Hoe verhouden de verschillende organisatielagen zich tot elkaar?
Hoe is het vermogen van organisaties opgebouwd? Welke garanties hebben organisaties bij het aantrekken van kapitaal?
Administratieve organisatie Hoe ziet de administratieve organisatie eruit?
Intern toezicht Hoe is het intern toezicht georganiseerd? Wat zijn de taken van het intern toezicht?
Belanghebbenden Hoe zijn belanghebbenden rondom organisaties georganiseerd?
Externe communicatie Hoe communiceren organisaties met de buitenwereld?
Hoe ziet de vraagzijde eruit? Hoe ziet de aanbodzijde eruit? Hoe ziet de bekostiging van de producten en/of diensten eruit? Wat is de dynamiek op de product-/dienstenmarkt? Welke externe effecten doen zich voor?
Arbeidsmarkt
Wat zijn de hoofdvragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector? sECToR
Hoe ziet de aanbodzijde van de arbeidsmarkt eruit? Hoe worden werknemers beloond?
Zelfregulering Op welke manier reguleert de sector zichzelf? Hoe wordt zelfregulering gehandhaafd?
Sectorcultuur Met welke motivatie werken werknemers in de sector? Hoe ziet de cultuur van de sector eruit? Hoe verhouden organisaties zich tot elkaar en tot de buitenwereld?
Aandacht Hoe ziet de maatschappelijke aandacht voor de sector eruit?
Ontwikkelingen Welke autonome ontwikkelingen in de maatschappij zijn relevant voor de sector?
oMgEVINg
Opvattingen Wat zijn de opvattingen van burgers ten aanzien van governance?
Gedrag
Overheidsregulering
Welk gedrag van burgers beĂŻnvloedt de governance van een sector?
Hoe ziet de relevante regelgeving van de overheid eruit?
Toezicht
oVERHEID
Hoe ziet het sectorspecifiek toezicht eruit? Hoe wordt het sectorspecifiek toezicht uitgeoefend? Wat zijn de prioriteiten van het sectorspecifiek toezicht?
Handhaving
---- -----
Hoe ziet de handhaving van relevante regels eruit? Wat is de ruimte voor handhavers?
---- 7 ---in opdracht van:
gemaakt door:
Š 2010
Cirkel 1 Interne organisatie Deze kaart biedt een overzicht van de essentiĂŤle vragen rondom de interne organisatie die van invloed zijn op de governance van organisaties.
---- -----
Om te analyseren hoe de governance vanuit de interne organisatie werkt, zijn er verschillende categorieĂŤn vragen die beantwoord moeten worden. Er zijn vragen die gaan over het bestuur en over het werknemersbestand, en ook vragen die gaan over de interne verhoudingen. De manier waarop de verschillende organisatielagen zich tot elkaar verhouden, bepaalt immers mede de manier waarop organisaties in die sector zich gedragen. Professionals die moeilijk aan te sturen zijn, vormen bijvoorbeeld een mogelijk risico voor de stabiliteit. Ook de manier waarop de administratieve organisatie van organisaties in de sector er doorgaans uit ziet en de organisatie en taken van het interne toezicht zijn relevant voor de governance. Een raad van toezicht kan bijdragen aan de stabiliteit van een sector, maar kan in voorkomende gevallen ook innovatief gedrag van het bestuur belemmeren. De laatste categorieĂŤn vragen rondom interne organisatie gaan over de manier waarop belanghebbenden zich georganiseerd hebben en hoe organisaties in de sector doorgaans naar de buitenwereld communiceren.
---- 8 ----
Cirkel 1 interne organisatie
Hoe is het bestuur opgebouwd? Is het aantal bestuursleden bij organisaties relatief hoog of laag? Komen bestuurders veelal uit de sector zelf, uit het bedrijfsleven of uit de politiek? Zijn belanghebbenden nauwelijks of ruim vertegenwoordigd in de besturen? Is het verloop onder bestuurders normaal, relatief hoog of laag? Is er binnen het bestuur spanning tussen ‘zakelijke’ en ‘professionele’ belangen? Is de (lokale) overheid (mede)-eigenaar van organisaties?
Hoe ziet de administratieve organisatie eruit?
administratieVe organisatie
bestUUr
Wat zijn de vrijheidsgraden van het bestuur? Wat zijn de bevoegdheden van het bestuur volgens de statuten? Hebben bestuurders veelal een specifieke opdracht van de interne toezichthouder gekregen? Zijn in de statuten wel of geen (publieke) doelen van de organisatie vastgelegd?
Wat zijn essentiële vragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector? intern toeziCHt
Hoe ziet het werknemersbestand eruit? Is het werknemersbestand homogeen of heterogeen, naar leeftijd, opleiding, etniciteit en geslacht? Hebben organisaties veel werknemers in dienst die uit andere sectoren komen? Heeft de sector te maken met één of meer (professionele) beroepsgroepen? Kent de sector veel of weinig ‘andere’ vormen van arbeidsorganisatie zoals zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers), flexwerkers, onderaannemers en gedetacheerden? Hebben organisaties veel werknemers in het buitenland? Zijn de leidinggevenden vooral ondernemers, professionals of bestuurders? Heeft de sector een grote rol bij de (post-initiële) opleiding van de werknemers?
Hebben organisaties een werkende administratieve organisatie en een intern controlesysteem? Is het werk sterk geprotocolleerd met veel interne (bureaucratische) regels of is er vrijheid van handelen? Zijn protocollen en interne regels doorgaans door de sector zelf bedacht of van buiten opgelegd? Zijn doelstellingen van organisaties en organisatieonderdelen doorgaans vastgelegd? Tonen de besturen voorbeeldgedrag ten aanzien van naleving van de regels? Heeft risicomanagement in de sector veel prioriteit?
Hoe is het intern toezicht georganiseerd? Hebben organisaties een Raad van Commissarissen of een Raad van Toezicht? INTERNE ORGANISATIE Zijn de interne toezichthouders vooral ondernemers, professionals of bestuurders? Zijn belanghebbenden doorgaans vertegenwoordigd in het interne toezicht? Wie kan het bestuur en de interne toezichthouders benoemen en ontslaan? Is het interne toezicht van organisaties onafhankelijk? Wat zijn de taken van het intern toezicht? Wat zijn de formele bevoegdheden van de interne toezichthouder(s) volgens de statuten? Kiest de interne toezichthouder doorgaans voor toezicht op afstand of toezicht dichtbij? Leggen de interne toezichthouders verantwoording af over hun toezicht? Evalueren interne toezichthouders doorgaans hun eigen functioneren?
werknemersbestand
Hoe zijn belanghebbenden rondom organisaties georganiseerd?
belangHebbenden
Hebben organisaties een deelnemers-, cliënten-, ondernemingsraad en/of aandeelhoudersvergadering? Kunnen de raden stevig tegenwicht bieden aan organisaties? Richten de raden zich op hun eigen belang of ook op de maatschappelijke belangen? Is er een onafhankelijke geschillencommissie voor belanghebbenden met klachten over governance? Evalueren organisaties systematisch het effect van haar handelen op belanghebbenden?
Hoe verhouden de verschillende organisatielagen zich tot elkaar?
eXterne CommUniCatie
interne VerHoUdingen
---- -----
Zijn organisaties veelal hiërarchisch of plat georganiseerd? Hebben leidinggevenden verstand van het productieproces? Liggen beslissingsbevoegdheid en feitelijke beslissingsmacht bij dezelfde partij? Zijn de professionals goed of niet goed aanstuurbaar? Wordt in de sector veel gewerkt met werkmaatschappijen of maatschappen? Hoe worden werkmaatschappijen afgerekend, individueel of als gezamenlijk resultaat?
---- 9 ----
Hoe communiceren organisaties met de buitenwereld? Profileren organisaties zich actief in de media? Communiceren organisaties actief over hun eigen prestaties? Verantwoorden organisaties zich actief richting belanghebbenden?
Cirkel 2 Markten Op de kaart hiernaast staan de vragen die gaan over de verschillende markten waarop organisaties in een sector actief zijn. Door deze vragen te beantwoorden ontstaat een beeld dat laat zien hoe governance vanuit de markten voor die sector werkt. De eerste markt is de product- en dienstenmarkt. Hoe zien de vraag- en aanbodzijde op deze markt eruit? Zijn er veel vragers en veel aanbieders? En wordt het product vaak gekocht? Dan hebben consumenten door hun koopgedrag veel macht in het sturen van stabiliteit en ondernemerschap van organisaties. Aanbieders moeten innoveren om te overleven. Hetzelfde geldt als er op de relevante product- of dienstenmarkt veel dynamiek is. Lage toetredingsdrempels tot de sector maken dat er altijd nieuwe organisaties op de loer liggen om met nieuwe producten of diensten de bestaande aanbieders voorbij te stevenen. Aanbieders zijn voortdurend bezig om de concurrentie een stapje voor te blijven. De tweede relevante markt is de kapitaalmarkt. Op de kapitaalmarkt regelen organisaties hun financiering. Hebben organisaties veel eigen vermogen en is het gemakkelijk om nieuwe financiering aan te trekken? Of kan financiering doorgaans juist snel worden ingetrokken waardoor de stabiliteit van organisaties in gevaar komt?
---- -----
De derde markt is de arbeidsmarkt. Het aanbod van (potentiĂŤle) werknemers en de manier waarop werknemers beloond worden zijn mede bepalend voor het gedrag van organisaties. Een variabele beloning voor werknemers - en daaronder vallen ook de bestuurders - die gekoppeld is aan de prestaties van de organisatie kan de mate van ondernemendheid maar ook de stabiliteit van organisaties beĂŻnvloeden.
---- 10 ----
cirkel 2 markten
Hoe is het vermogen van organisaties opgebouwd?
Hoe ziet de vraagzijde eruit? Zijn er veel of weinig afnemers en wat of wie bepaalt dit? Kunnen afnemers makkelijk van aanbieder wisselen? Is de overheid een belangrijke afnemer? Hebben afnemers toegang tot duidelijke productinformatie en is hun vraag gevoelig voor de prijs of kwaliteit? Is de vraag vooral nationaal, internationaal of een combinatie van beide? Doen afnemers veel aankopen per jaar? Vragen afnemers ongeveer dezelfde hoeveelheid en soorten producten en diensten? Is de vraag van afnemers wensgestuurd of noodzaakgestuurd? Kunnen afnemers met aanbieders vrij onderhandelen over rendement en risico? Kan de vraag van de afnemers gestuurd worden door een derde partij? Speelt openbare aanbesteding een grote rol bij de vraag naar het product of de dienst?
product-/ dienstenmarkt
kapitaalmarkt
Is de balans van organisaties van belang? Hebben organisaties veel eigen vermogen en/of doen ze beroep op de publieke kapitaalmarkt? Zijn organisaties afhankelijk van één of van meerdere (buitenlandse) financiers? Stelt de overheid veel eisen aan de financiële positie en het vermogen van organisaties? Hebben kapitaalverschaffers veel invloed op het handelen van de bestuurders? Financieren investeerders veelal voor de korte of de lange termijn? Speelt maatschappelijke verantwoordelijkheid een grote rol bij de investeringsbeslissingen? Mogen organisaties winst uitkeren? Zijn organisaties veelal familiebedrijven of niet? Kunnen aandeelhouders makkelijk hun aandelen verkopen? Kan (krediet)financiering snel worden ingetrokken of uitgebreid? Maken organisaties veel gebruik van complexe financieringsconstructies?
Hoe ziet de aanbodzijde eruit? Is er een (regionale) monopolist, een oligopolie of zijn er veel aanbieders? Is de markt transparant? Bestaat de keten uit veel schakels en is hier regie op door één van de partijen? Zijn organisaties vrij in het bepalen van hun aanbod en is hierbij kruissubsidiëring mogelijk? Zijn aanbieders voor hun productie afhankelijk van internationaal overheidsoptreden? In welke ontwikkelingsfase zitten de meeste organisaties: start-up, doorgroei, volwassen of afstervend? Is de sector veelal regionaal, nationaal of internationaal geörienteerd? Hoe ziet de bekostiging van de producten en/of diensten eruit? Zijn organisaties veelal publiek of privaat bekostigd of via een combinatie van beide? Kent de organisatie één of meerdere bekostigingssystemen en zijn deze intern en onderling consistent? Gebeurt publieke bekostiging via budgetten, via een tariefstelsel of via een combinatie van beide? Zijn er in de publieke bekostiging prestatie-afspraken gekoppeld aan financiële prikkels? Zijn inkomsten uit het publieke bekostigingssysteem voor de organisatie door de tijd voorspelbaar?
Welke garanties hebben organisaties bij het aantrekken van kapitaal?
Wat zijn essentiële vragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector?
Hoe ziet de aanbodzijde van de arbeidsmarkt eruit?
Wat is de dynamiek op de product-/dienstenmarkt? Is de mate van dynamiek vooral exogeen of endogeen bepaald? Zijn de toetredingsdrempels voor de sector hoog of laag? Is er een gelijk speelveld voor alle spelers, nationaal en internationaal? Heeft de sector veel prijsvechters en nichespelers die grote aanbieders scherp houden? Worden er in de sector regelmatig nieuwe producten of productiemethoden geïntroduceerd? Verdwijnen oude producten als deze zijn ingehaald door nieuwe producten (creatieve destructie)? Is er voor organisaties ruim of krap fysiek aanbod van essentiële productiemiddelen? Wie betaalt en profiteert van R&D: individuele organisaties of de sector als geheel? Kan het intellectueel eigendom dat samenhangt met innovatie goed worden beschermd?
arbeidsmarkt
Is er voor de sector een ruim of krap aanbod van werknemers? Via welke kanalen komen mensen doorgaans in de sector terecht? Verouderen de kennis en vaardigheden van werknemers snel? Zien de medewerkers de sector als een tussenstop in hun loopbaan of als een bestemming? Werken werknemers lang in de sector en bij dezelfde werkgever? Hebben werknemersorganisaties veel invloed? Hoe worden werknemers beloond? Betaalt de sector relatief goed of slecht en kan de sector hiermee de juiste kwaliteit mensen aantrekken? Krijgen werknemers (onder wie bestuurders) alleen een vaste of ook een variabele beloning? Zijn de beloningscriteria expliciet en richten deze zich op kwantiteit, kwaliteit of gedrag van medewerkers? Is de beloning gekoppeld aan de prestaties van de organisatie en kunnen werknemers aandeelhouder zijn? Ervaren medewerkers de onderlinge verdeling van salarisgelden als rechtvaardig? Is er veel verantwoording over beloningen en het beloningsbeleid? Is scholing in de sector een belangrijke onderdeel van de beloning van werknemers? Zijn demotie en ontslag van medewerkers makkelijk te organiseren? Biedt de sector werknemers veel doorgroeimogelijkheden?
Welke externe effecten doen zich voor?
---- -----
Zijn de producten of diensten van de sector maatschappelijk gezien vervangbaar? Zijn er veel positieve of negatieve externe effecten verbonden aan de productie en/of consumptie? Heeft de overheid (schatkist) veel belang bij de inkomsten en uitgaven van de sector?
in opdracht van:
Kunnen organisaties failliet gaan? Hebben organisaties iets of iemand om op terug te kunnen vallen (een lender of last resort)? Kunnen organisaties gebruik maken van garantieregelingen bij het aangaan van leningen?
---- 11 ----
gemaakt door:
© 2010
Cirkel 3 Sector De kaart hiernaast geeft een overzicht van de essentiĂŤle vragen om de governance vanuit de sector te kunnen bepalen. Deze vragen gaan over de mate van zelfregulering en over de sectorcultuur. Zelfregulering gaat over de manier waarop de sector zichzelf regels heeft opgelegd. Kent de sector bijvoorbeeld veel overkoepelende organisaties die aan zijn leden protocollen of gedragscodes voorschrijven? Zijn de leden op de hoogte van deze gedragscodes en wat gebeurt er als deze niet worden nageleefd? Gedragscodes en protocollen, en handhaving hiervan, zijn misschien goed voor de stabiliteit van organisaties, maar kunnen wel leiden tot routinematig werken en hierdoor ten koste gaan van ondernemerschap.
---- -----
De tweede categorie op deze kaart, de sectorcultuur, is een belangrijke bepalende factor voor het gedrag van organisaties. Het handelen van organisaties is volgens de governancedeskundigen voor een groot deel cultuurbepaald. Cultuur lijkt een wat abstract begrip, maar er zijn wel vragen over te stellen om de governance die hieruit voortvloeit te kunnen begrijpen. Allereerst gaat het bijvoorbeeld om de motivatie van werknemers. Waarom werken mensen eigenlijk in deze sector? Is dat een ideĂŤle of vooral een financiĂŤle keuze? Met de tweede categorie vragen kan in kaart worden gebracht hoe de sectorcultuur er eigenlijk uit ziet. Is deze sterk (voor de hele sector hetzelfde) of zwak (iedere organisatie een eigen cultuur)? In het laatste geval zal de sectorcultuur minder van belang zijn dan in het eerste geval. De derde categorie gaat over de manier waarop organisaties zich tot elkaar en tot de buitenwereld verhouden. Werken organisaties bijvoorbeeld samen (goed voor stabiliteit) of beschouwen ze elkaar als concurrenten (goed voor ondernemerschap)?
---- 12 ----
Cirkel 3 seCtor
Met welke motivatie werken werknemers in de sector? Op welke manier reguleert de sector zichzelf?
Zijn werknemers vooral intrinsiek of vooral financieel gemotiveerd? Is de intrinsieke motivatie van werknemers vooral beroepsgeoriënteerd of gericht op ‘de publieke zaak’? Ontlenen werknemers veel zelfrespect aan het werk dat ze doen? Zijn werknemers met hart en ziel aan het werk of aan de organisatie gebonden? Hebben de beroepen die in de sector worden uitgeoefend veel status?
Heeft de sector veel overkoepelende sectororganisaties, zoals branche- en beroepsorganisaties? Zijn de sectororganisaties alleen nationaal of ook internationaal actief? Vertegenwoordigen sectororganisaties een meerderheid van organisaties? Heeft de sectororganisatie protocollen, standaarden of gedragscodes (dwingend) voorgeschreven? Is de kwaliteit van de regels van de sectororganisatie op orde, wordt regelgeving als eerlijk beschouwd? Kent de sector veel informele regels?
zelfregulering
seCtorCultuur
Heeft de sectororganisatie een klachtenprocedure of garantieregeling opgezet voor afnemers? Heeft de sectororganisatie een certificerings- of accreditatieprocedure of een keurmerk voor leden? Heeft de sector een (vrijwillig of verplicht) visitatiesysteem om de kwaliteit van organisaties te beoordelen? Heeft de sector professioneel gedrag geëxpliciteerd? Hoe wordt zelfregulering gehandhaafd?
Is er een sterke of zwakke sectorcultuur? Is de sectorcultuur vooral nationaal of internationaal bepaald en beïnvloed? Welke normen en waarden worden door de mensen in de sector breed gedeeld? Hebben organisaties veelal ideële of commerciële doelen? Is de sector veel bezig met thema’s als maatschappelijk verantwoord ondernemen en milieu? Verrichten werknemers activiteiten en werkzaamheden die evident niet in hun eigen belang zijn? Zijn werknemers doorgaans risiconemend of risicomijdend? Hoe verhouden organisaties zich tot elkaar en tot de buitenwereld? Is de sector vooral op zichzelf gericht of ook veel bezig met de buitenwereld? Zijn (bestuurders van) organisaties sterk met elkaar verbonden of niet? Werken organisaties onderling samen of beschouwen ze elkaar als concurrenten? Werken samenwerkende organisaties veelal horizontaal of vertikaal samen of beide? Spreken bestuurders of managers elkaar aan op hun prestaties? Hoe verhouden klanten-, werkgevers-, werknemers- en beroepsorganisaties zich tot elkaar?
---- -----
Zijn de regels van de sectororganisatie bekend bij organisaties? Kan de sectororganisatie de naleving van protocollen en gedragscodes afdwingen? Maken sectororganisaties openbaar wie zich aan de gedragscode en andere sectorregels houdt? Publiceren de sectororganisaties vergelijkend onderzoek en goede praktijkvoorbeelden? Kent de sector tuchtrecht?
Wat zijn essentiële vragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector?
Hoe ziet de cultuur van de sector eruit?
---- 13 ---in opdracht van:
gemaakt door:
© 2010
Cirkel 4 Overheid Deze kaart geeft een overzicht van de vragen die horen bij de vierde governancecirkel, de cirkel overheid. Deze vragen gaan over de overheid die regels maakt, toezicht houdt (of dit instelt) en handhaving organiseert. De overheid kan ook in andere hoedanigheden het gedrag van organisaties sturen, bijvoorbeeld als klant of als financier. Deze aspecten van de rol van de overheid zijn meegenomen op de kaart over markten. Governance vanuit de overheid werkt allereerst via regels. De eerste vraag gaat dan ook over de relevante regelgeving. En wie vaardigt deze regels eigenlijk uit, zijn dit lokale overheden of zijn dat (ook) de nationale of internationale overheid? Zijn er veel sectorspecifieke regels en zijn deze regels consistent met elkaar? Allemaal vragen waarmee een beeld kan worden geschetst van de governance vanuit de overheid als regelgever. Met regels wordt vaak getracht stabiliteit te borgen. Regels kunnen echter ook leiden tot risicomijdend gedrag, bijvoorbeeld omdat de sancties bij overtreding hoog zijn, en hierdoor ondernemerschap bij organisaties in de weg staan.
---- -----
De tweede categorie vragen gaat over toezicht. Hoe ziet het toezicht eruit, hoe wordt dit uitgeoefend en hoe worden de prioriteiten van het toezicht bepaald? En hoe worden de regels gehandhaafd? Als de pakkans bij overtreding klein is en sancties ontbreken, zijn regels en toezicht weinig effectief in het borgen van de stabiliteit van organisaties.
---- 14 ----
CIrkEl 4 OvErHEId
Hoe ziet de handhaving van relevante regels eruit? Hoe ziet de relevante regelgeving van de overheid eruit? Welke internationale, nationale en lokale overheden stellen regels aan de sector? Hebben (internationale) overheden veel regels opgelegd aan de sector? Hangt de regelgeving samen met de publieke belangen van de sector? Zijn de door overheden gestelde regels intern en onderling consistent? Zijn de regels goed bekend bij organisaties en is hier voldoende draagvlak voor? Leiden de regels tot hoge administratieve en nalevingslasten? Kan de overheid met regelgeving de ontwikkelingen in de sector bijhouden? Voeren de overheden op lange termijn bestendig beleid? Is de productie afhankelijk van vergunningen met bijbehorende procedures? Vindt er binnen de sector wettelijk afgedwongen risicoverevening plaats?
Hoe ziet het sectorspecifiek toezicht eruit? Heeft de overheid een toezichthouder ingesteld die werkt voor de hele economie? Hebben organisaties met (sectorspecifieke) toezichthouders te maken? Heeft de toezichthouder eigen regels aan organisaties voorgeschreven? Is het toezicht gescheiden van het maken van de regels?
rEgEls
HandHavIng
Is handhaving privaat- of publiekrechtelijk geregeld? Gaat handhaving vooral via het strafrecht of via het administratief recht? Is de pakkans bij overtreding van regels hoog? Zijn er sancties als organisaties regels overtreden? Staan de sancties in verhouding tot de overtreding? Haken sancties veelal aan op een gevoelig punt voor de organisatie die gestraft wordt? Wat is de ruimte voor handhavers?
Wat zijn essentiĂŤle vragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector?
Zijn handhavers onafhankelijk van de organisaties en van de politiek? Hebben handhavers ruimte voor situatiespecifiek handhaven? Maakt de rechter veel gebruik van jurisprudentie om de mazen in de wet in te vullen? Hebben handhavers genoeg bevoegdheden, capaciteit en kennis om taken goed uit te kunnen voeren? Staan de kosten van controle en handhaving in verhouding tot de opbrengsten? Hebben de handhavers gezag bij organisaties en werknemers? Gedogen handhavers en/of wetgevers het overtreden van wet- en regelgeving?
Hoe wordt het sectorspecifiek toezicht uitgeoefend? Wat is de belangrijkste stijl van toezichthouden: (preventief) informeren, zachte dwang of repressie? Geeft de toezichthouder ook positieve feedback?
TOEZICHT
Wat zijn de prioriteiten van het sectorspecifiek toezicht?
in opdracht van:
---- -----
Wie bepaalt de prioriteiten van toezicht: de toezichthouder zelf, de politiek of het ministerie? Blijven toezichthouders binnen hun mandaat of rekken ze hun eigen rol op? Houdt de toezichthouder ook toezicht op het beleid van de organisaties (en niet alleen op de regels)? Houdt de toezichthouder ook toezicht op sectoroverstijgende activiteiten? Adviseert de toezichthouder de regelmaker over de effectiviteit van de regelgeving?
---- 15 ----
gemaakt door:
Š 2010
Cirkel 5 Omgeving Op de kaart hiernaast staan de vragen die horen bij de laatste governancecirkel, die over de omgeving. Onder omgeving wordt verstaan de aandacht in de maatschappij voor de sector, de autonome ontwikkelingen in de maatschappij die voor de sector relevant zijn en de opvattingen en het gedrag van burgers ten aanzien van governance. De antwoorden op de vragen uit de eerste twee categorieĂŤn, aandacht en ontwikkelingen, kunnen tussen sectoren verschillen: er kan veel of weinig politieke en maatschappelijke aandacht zijn voor sectoren.
---- -----
De antwoorden op de vragen uit de laatste twee categorieĂŤn, opvattingen en gedrag, zijn voor alle sectoren gelijk. Hoe burgers in het algemeen denken over governance, verschilt namelijk niet tussen sectoren. Toch is de omgeving een kracht die niet genegeerd kan worden. Opvattingen van burgers in de maatschappij kunnen een krachtige factor zijn bij het sturen van het gedrag van organisaties. De manier waarop burgers bijvoorbeeld over succes denken (is dit toeval of eigen verdienste?) en over prestatiebeloning, zet organisaties aan zich op de ene, of juist op de andere manier te gedragen. De richting waarin dit organisaties beweegt, is voor alle sectoren gelijk.
---- 16 ----
Cirkel 5 omgeving
Hoe ziet de maatschappelijke aandacht voor de sector eruit? Hebben burgers, media, politiek en maatschappelijke organisaties veel aandacht voor de sector? Is de aandacht voor de sector veelal positief of negatief? Is de aandacht individueel of worden organisaties over één kam geschoren? Zijn organisaties erg gevoelig voor hun imago?
Welk gedrag van burgers beïnvloedt de governance van een sector?
aandaCht
gedrag
Zoeken burgers risico’s of vermijden ze deze vooral? Nemen burgers veel verantwoordelijkheid voor hun eigen handelen? Zoeken burgers naar consensus of zijn ze vooral gericht op polarisatie? Gaan burgers in hun handelen uit van vertrouwen? Zijn burgers gericht op de nationale ondernemingen?
Wat zijn essentiële vragen bij het bepalen van de governance van organisaties in een sector? Wat zijn de opvattingen van burgers ten aanzien van governance?
ontWikkelingen
opvattingen
Welke autonome ontwikkelingen in de maatschappij zijn relevant voor de sector?
in opdracht van:
---- -----
Zijn er voor de sector relevante nationale of internationale ontwikkelingen, zoals vergrijzing of globalisering?
---- 17 ----
Geven burgers de voorkeur aan vrije of gereguleerde marktwerking? Zien burgers succes als toeval of als verdienste? Vinden burgers prestatiebeloning rechtvaardig? Hebben burgers veel respect voor gezag? Hebben burgers hoge verwachtingen van de overheid? Beschouwen burgers leiderschap als positief of negatief?
gemaakt door:
© 2010
Dit kaartenboek heeft laten zien dat er veel factoren van
utiliteitsbouw en wegenbouw, energieproductie en
De relatieve verdeling van de euro’s is zichtbaar in de dikte
invloed zijn op governance en dat de relatieve invloed
energienetwerken, academische ziekenhuizen en algemene
van de verschillende cirkels. Een dikke cirkel is een belangrijke
verschilt. Tot slot laat de visualisatie onderaan zien hoe dit er
ziekenhuizen. Aan deskundigen is gevraagd voor de
cirkel die veel euro’s krijgt, terwijl een dunnere cirkel voor de
voor zes deelsectoren uit ziet. In deze visualisatie herkennen
verschillende deelsectoren tien fictieve euro’s te verdelen over
sector minder belangrijk wordt gevonden. Het mag duidelijk
we de vijf governancecirkels. Deskundigen uit verschillende
de vijf governancecirkels, waarbij de kracht die volgens hen
zijn dat het hier niet gaat om een grootschalig kwantitatief
sectoren hebben nagedacht over het belang van de vijf
het belangrijkste is voor het gedrag, de meeste euro’s krijgt.
onderzoek. De cirkels illustreren slechts dat het relatieve
governancecirkels voor het gedrag van zes deelsectoren:
De kracht die het minst belangrijk is, krijgt de minste euro’s.
belang van de vijf krachten van sector tot sector verschilt.
Utiliteitsbouw
wegenbouw
Wegenbouw
Energieproductie
De deelsector utiliteitsbouw gaat over de gebouwen die geen woonbestemming hebben, zoals kantoren, winkels en ziekenhuizen. Voor deze deelsector bleken de markten - vooral de product- en dienstenmarkt - de belangrijkste kracht die het gedrag van organisaties sturen. De interne organisatie, de blauwe cirkel, werd hierna als meest relevant gezien. De sector, de overheid en de omgeving waren minder belangrijk.
Bedrijven in de deelsector wegenbouw leggen wegen aan. Voor deze deelsector bleken eveneens de markten, en daarvan ook de product- en dienstenmarkt, de belangrijkste kracht in het sturen van het gedrag van de organisaties. In tegenstelling tot utiliteitsbouw neemt de governancecirkel van de overheid hier de tweede plaats in en zijn interne organisatie, sector en omgeving van minder belang.
De deelsector energieproductie omvat alle organisaties die energie produceren. Ook voor energieproductie deze deelsector zijn de markten de belangrijkste kracht. En van de drie markten is ook de productdienstenmarkt voor deze sector het belangrijkst. Een gedeelde tweede plek gaat naar de overheid en de omgeving. De interne organisatie en de sector zijn relatief minder van belang.
---- -----
Utiliteitsbouw
---- 18 ----
Interne organisatie
omgeving
markten
overheid sector
Academische ziekenhuizen
Algemene ziekenhuizen
Deze deelsector betreft de organisaties die verantwoordelijk zijn voor (delen van) het energienetwerk. Voor deze deelsector is de kracht overheid het belangrijkst. De sector en de omgeving nemen een tweede plaats in. Interne organisatie en markten zijn, in tegenstelling tot energienetwerken energieproductie, minder van belang.
De academische ziekenhuizen zijn de ziekenhuizen die verbonden zijn aan een universiteit die verantwoordelijk is voor de opleiding van artsen en het onderzoek. Hiervoor is verondersteld dat zij specialisten in loondienst hebben. De belangrijkste kracht voor deze deelsector is de overheid. Daarna volgen de markten, de interne organisatie en de sector. De omgeving is het academische ziekenhuizen minst van invloed op het gedrag van deze organisaties.
Bij de deelsector algemene ziekenhuizen is uitgegaan van ziekenhuizen die niet verbonden zijn aan een universiteit en waarbij de specialisten zijn verenigd in maatschappen. De specialisten zijn dus niet in loondienst. Voor deze deelsector is de interne organisatie het belangrijkst, op de voet gevolgd door algemene markten. De derdeziekenhuizen plaats is voor de overheid en de sector en de omgeving zijn het minst belangrijk.
---- -----
Energienetwerken
---- 19 ----
Colofon Dit kaartenboek is uitgebracht door De Argumentenfabriek in opdracht van het ministerie van Economische Zaken. Kaarten en tekst Frank Kalshoven en Jenny Kossen Vormgeving Wilma Bulhof Drukwerk Joh. Enschede Uitgave juni 2010, eerste druk
Š 2010
---- -----
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van De Argumentenfabriek.