Mg. R贸bert Cadillo P茅rez
Breve historia: Crisis y reforma del Estado
Década del 70’: países desarrollados emprendieron reformas ante la crisis fiscal y para enfrentar disfunciones que el Estado de Bienestar había generado.
Principios del NGP: impersonalidad de las relaciones de trabajo, estandarización de procedimientos y rutinas laborales, mérito técnico y profesional como factor de reclutamiento y promoción de funcionarios públicos, racionalidad de la división del trabajo y establecimiento de jerarquías de la autoridad.
A esta reforma se le conoció como: Nueva Gestión Pública (NGP) inspiradas en la gerencia del sector privado para modificar el modelo burocrático de Estado.
Consecuencias: estructuras institucionales rígidas, centralizadas, piramidales y orientadas hacia los procedimientos, que no respondían a las demandas del nuevo contexto social y económico.
Breve historia: Crisis y reforma del Estado Década del 80’: América Latina y el Caribe (ALC) inició un proceso de reforma del Estado.
Características: el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, crisis de la deuda externa que impactó la economía de la región, reformas producidas para continuar con el modelo neoliberal, cambios que experimentaban los Estados de los países desarrollados.
Cambios que experimentaban los Estados de los países desarrollados: orientados al ajuste fiscal, la reducción del Estado y la apertura comercial.
Breve historia: Crisis y reforma del Estado
Cambios en los 70’ Estados latinoamericanos NO SE DIO
Cambios en los 80’
Capacidades administrativas acordes con los principios del Estado de Derecho y con las funciones que les corresponde desempeñar.
Cambios dentro de los Estados Estos cambios se producen tanto en sus funciones como en las demandas y expectativas de los ciudadanos. La universalización de la educación básica ha traído consigo votantes mejor informados que los que existían hace cuatro siglos.
La preocupación por el manejo sostenible del medio ambiente ha forjado nuevas áreas de gestión gubernamental.
La expansión de los derechos ciudadanos de los niños, las mujeres, las poblaciones indígenas y los discapacitados han obligado a crear políticas públicas distintas a las tradicionales. Los avances en la comunicación y en la informática han permitido que el ciudadano común tenga acceso a más información sobre el quehacer de los gobiernos.
Cambios dentro del Estado - Consecuencias
Cambios dentro de los Estados
DEMANDAS Obliga a las autoridades políticas y a directivos a gestionar de manera más eficaz y eficiente
Acceso más igualitario a los recursos públicos. Servicios de mejor calidad
Exige una mirada integral:
CONGRUENCIA Y ARTICULACIÓN DE LOS SISTEMAS DE ADM PÚBLICA Reclama un análisis de la cadena de procesos que van desde las ofertas que hacen los gobernantes hasta los servicios que efectivamente se entregan a los ciudadanos
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)
MODELO TRADICIONAL Organización y entrega de servicios públicos basado en principios de jerarquía burocrática, la planificación, la centralización y el control directo.
MODELO NGP Gerencia pública basada en una racionalidad económica que busca eficiencia y eficacia. En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la gerencia pública.
Países pioneros: Australia, Nueva Zalanda y Reino Unido.
NGP corriente heterog茅nea Dos corrientes:
Enfatiza los aspectos gerenciales de la reestructuraci贸n del Estado
NGP Prioriza la introducci贸n de mecanismos propios del mercado que estimulan la competencia
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) Gestión para Resultados (GpR)
Países desarrollados. (enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado)
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)
Países en desarrollo. (objetivo es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor)
Entre los múltiples instrumentos y enfoques generados por la NGP en la perspectiva de fortalecer la capacidad del Estado para promover el desarrollo, se encuentra la “gestión para resultados, que es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (BID y CLAD, 2007).
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)
VALOR PÚBLICO
Transformaciones de las empresas
Gestión para Resultados (GpR)
Características del Sector Público: •Procedimientos del régimen democrático para la toma de decisiones. •Rendición de cuentas. •Interés público como centro de atención de la gestión.
Son cambios sociales –observables y susceptibles de medición- que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto, con sentido para la ciudadanía. Esos cambios constituyen los resultados que el sector público busca alcanzar.
Objetivo GpRD Habilitar a las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno.
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) RESULTADO
VALOR PÚBLICO
Cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio, con frecuencia tomados como parámetros para evaluar la acción gubernamental.
Por ejemplo, el resultado de la gestión de un ministerio de Educación no se medirá solamente por la cantidad de escuelas construidas, el número de docentes capacitados o, incluso, el número de niños promovidos de año, sino por los aprendizajes que efectivamente hayan logrado los alumnos y, a largo plazo, por la calidad de empleos que logren conseguir gracias a la educación recibida.
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)
Política Social Salud
Educación
Políticas Públicas Seguridad Ciudadana
Agricultura
Empleo
Administración de justicia
Regulación de los mercados
Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) “como una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población de un país”.
La implementación de la GpRD requiere innovaciones sustantivas en la gestión del sector público, por lo que supone un esfuerzo a mediano y largo plazo.
Gestión para Resultados (GpR)
La GpRD conlleva tomar decisiones sobre la base de información confiable acerca de los efectos que la acción gubernamental tiene en la sociedad.
Un elemento clave para su implementación es la medición de los cambios producidos por esa acción.
Estas innovaciones pueden requerir, entre otras cuestiones, modificaciones del marco legal e institucional de los SNGP; búsqueda de consensos entre las funciones del Estado; capacitación permanente de los funcionarios públicos; alineación de los distintos componentes del ciclo de gestión; y nuevas estructuras organizacionales que fomenten la coordinación y el trabajo conjunto, en lugar de la competencia y el trabajo aislado. Supone contar con instrumentos que capten esas variaciones, con sistemas que procesen la información, y con Procedimientos que incluyan el análisis de los datos en la toma de decisiones
Cadena de resultados
La GpRD es una estrategia de cambio institucional que vincula la gerencia con el usuario, el responsable de tomar decisiones con el que serรก afectado por esas decisiones.
La GpRD permite analizar el sector público de manera comprehensiva e integrada, pues toma en cuenta todo el ciclo de gestión y la interacción de los distintos elementos que contribuyen a generar valor público.
La GpRD centra su interés en la manera en que el conjunto de sistemas nacionales de gestión pública se alinea para obtener los resultados que el gobierno se ha planteado, evitando un abordaje aislacionista y sesgado.
Componentes del ciclo de gesti贸n p煤blica necesarios para la obtenci贸n de resultados
Los elementos del ciclo de gestión y su relación con la cadena de resultados Elementos de la gestión
Definición
Situación socioeconómica
Análisis de la realidad socioeconómica del país que justifica las prioridades y estrategias del plan.
Objetivos y metas de gobierno
Plan de gobierno que establece los objetivos y metas consensuadas del país a largo y mediano plazo.
Estructura organizativa
Estructura organizativa (ministerios y entidades) alineada con los objetivos del plan de gobierno.
Situación Fiscal
Análisis de las perspectivas de ingresos y egresos del país en el mediano plazo.
Programas
Estrategias a través de las que se logran los objetivos del plan de gobierno.
Productos
Bienes y servicios que ofrecen los programas y que contribuyen a lograr los objetivos del plan.
Metas de producción
Volumen de bienes y servicios a entregarse en un tiempo determinado.
Cadena de Resultados
Análisis de situación y situación deseada
Elementos de la gestión
Definición
Cadena de Resultados
Recursos
Asignación de recursos para los programas.
Insumos
Procesos productivos
Procesos de producción de los bienes y servicios que se entregan a los ciudadanos.
Actividades
Consumo de productos
Distribución, consumo y uso de bienes y servicios por parte de la población.
Productos
Consecuencias para los beneficiarios
Cambios a corto y mediano plazo en el comportamiento o estado de los beneficiarios después de recibir los bienes o servicios.
Efectos
Cambio social
Impacto o cambio a mediano y largo plazo en las condiciones de vida de la población objetivo.
Impacto
Rendición de cuentas
Informe de las autoridades a los ciudadanos sobre los resultados obtenidos.
Resultados
Los elementos del ciclo de gestión y su relación con la cadena de resultados
Instrumentos básicos de la GpRD Instrumento
Definición relativa a la GpRD
Plan estratégico de mediano plazo
Análisis de la situación del país y definición de objetivos prioritarios a mediano plazo con sus correspondientes programas, metas e indicadores. Los programas deben contar con un marco de resultados, es decir, con una lógica que explique la forma en que deberá lograrse el objetivo de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes.
Presupuesto por resultados
Proceso presupuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones.
Marco fiscal de mediano plazo
Instrumento orientado a extender el horizonte de la política fiscal más allá del calendario presupuestal anual, mediante una proyección de ingresos y gastos para un período de tres años o más que se actualiza anualmente. Durante el primer año, las proyecciones del marco fiscal guardan estricta correspondencia con el presupuesto.
Gestión financiera y de riesgos integrada
Sistema integrado de información de las siguientes áreas de la administración del Estado: contabilidad, ejecución del presupuesto (incluye riesgo fiscal), administración tributaria, crédito público, tesorería.
Sistema de adquisiciones públicas
Marco institucional y normativo que promueve la competencia y la transparencia de las adquisiciones públicas y que se ejecuta mediante un sistema electrónico transaccional en Internet.
Instrumentos básicos de la GpRD Instrumento
Definición relativa a la GpRD
Contratos de gestión
Convenios entre instituciones en los que se establecen los compromisos de obtención de resultados, los ámbitos de competencia en la ejecución, las condiciones de su cumplimiento y los montos de los recursos asignados.
Incentivos
Conjunto de normas de gestión que tienen el propósito de estimular, a través de recompensas, la consecución de los objetivos y metas por parte de los equipos de trabajo de las unidades institucionales.
Estándares de calidad
Atributos básicos que deben tener los bienes y servicios.
Indicadores de desempeño
Sistema de información con variables que permiten verificar los resultados de la intervención para el desarrollo, o que muestran resultados en relación con lo planificado.
Evaluaciones
Estudios que permiten la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo.
Rendición de cuentas
Informes periódicos de las autoridades sobre los resultados obtenidos respecto a lo programado. Incluyen los exámenes de auditoría interna y externa. Esta información debe estar a disposición de los ciudadanos a través de Internet.
El sistema transversal
Sistema de Recursos Humanos
Debe indicarse a los directivos y funcionarios públicos, en forma consistente, cuáles son las conductas laborales y los resultados esperados. Cuáles son las consecuencias de que estas conductas y resultados se verifique o no.
GESTIÓN DEL RECURSO HUMANO
Cadena de Resultados Sistema de monitoreo Evaluación de Desempeño
Pilares del ciclo de gestión Planificación para gestión
Monitoreo y evaluación
Pilares del ciclo de gestión
Gestión de programas y proyectos
Presupuesto por resultados
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
Planificaci贸n orientada a resultados
Planificación orientada a resultados Elementos de la planificación orientada a resultados:
¿Dónde estamos? ¿Dónde queremos ir? ¿Cómo podemos llegar?
Planificación estratégica
Planificación participativa
Planificación operativa
Planificación orientada a resultados Ideas fuerza: El uso de la metodología de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratégico, el programa que se llevará a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones deberán desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirán.
El producto de un proceso de planificación debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo, con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores.
Adicionalmente, es necesario establecer las responsabilidades que los actores públicos y privados tendrán en el qué hacer y en el cómo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la correspondiente rendición de cuentas.
El plan debe estar integrado al presupuesto y a disposición del público a través de Internet.
Presupuesto por resultados
El PpR es un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión pública al proceso de asignación de los recursos.
La implementación de un PpR requiere los siguientes elementos: 1. información comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluación.
3. Estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados.
2. Procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación del presupuesto.
4. Normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados
La manera en que un PpR liga los recursos con los resultados proviene del análisis de tres factores:
1 . Proyecciones de los gastos y de los resultados si la situación presente no varía.
2. Análisis de las tendencias que siguen los fenómenos sociales con las actuales políticas.
3. Propuesta de cambios en el presupuesto y análisis de la manera en que esto afectaría las tendencias.
Estos elementos deben someterse a debate por parte de los actores políticos y la opinión pública.
Los incentivos constituyen un elemento central del PpR, pues permiten crear sinergia entre los intereses de las personas e instituciones y los intereses del país expresados en los objetivos estratégicos gubernamentales. Los incentivos que se aplican en el sector público pueden ser monetarios o no monetarios, e incluyen:
1 . Acreditación de la calidad de una institución, lo que conlleva reconocimiento social y estimula su pertenencia institucional de los funcionarios
2. Premios a la excelencia, individual o institucional, otorgados por las autoridades públicas u organizaciones no gubernamentales (ONG)
3. Empoderamiento o traspaso de responsabilidades de niveles superiores a inferiores. 4. Difusión de los resultados de la gestión institucional. 5. Reconocimientos económicos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales) o institucionales (fondos concursables)
Condiciones para implementar un PpR 1 . Elaborar el presupuesto en base a pol铆ticas. 2. Contar con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo
3. Contar con reglas que fomenten la estabilidad fiscal. 4. Cultura institucional que fomente el uso transparente de los recursos p煤blicos y que el proceso presupuestario se realice de manera s贸lida. 5. Reconocimientos econ贸micos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales) o institucionales (fondos concursables)
Condiciones adicionales: Contar con un presupuesto creíble y realista que se ejecute sin desviaciones significativas de los montos autorizados. Gastar los fondos públicos solamente para los propósitos autorizados.
Certidumbre sobre los fondos que dispondrán los ejecutores del gasto durante el año fiscal.
Correspondencia entre los gastos reportados y los gastos reales.
Alto nivel de transparencia en las finanzas públicas. Bajo nivel de corrupción en las erogaciones públicas. Cultura gerencial que promueva la observancia de las reglas formales.
Gesti贸n financiera, auditor铆a y adquisiciones
Gestión financiera pública
Es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de los objetivos y las metas del sector público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.
Gestión financiera pública – componentes 1. Administración del presupuesto. 2. Contabilidad. 3. Administración de la deuda (crédito público) 4. Administración del efectivo (tesorería) 5. Administración tributaria.
Para ser efectivos, estos componentes deben estar integrados, lo que supone dos condiciones: 1. Deben actuar de forma interrelacionada, bajo la dirección de un órgano coordinador con competencia para su reglamentación.
2. Sus principios, normas y procedimientos deben ser coherentes entre sí e interrelacionarse automáticamente a través de medios electrónicos.
Subsistemas y componentes de un Sistema Integrado de Administraci贸n Financiera
Auditorías: control interno y externo Busca asegurar que las organizaciones públicas operen de la manera prevista, para lo cual cuenta con mecanismos internos y externos a la organización. Los mecanismos externos son puestos en marcha por la Entidad Fiscalizadora Superior dependiente del Poder Legislativo, mientras que los mecanismos internos son ejercidos por las mismas entidades públicas. El control puede efectuarse de manera ex ante o ex post.
1. El control ex ante se basa en un sistema de revisión y aprobación de los gastos por parte de un ente exterior a la organización ejecutora antes de que se comprometan los recursos. 2. El control ex post se fundamenta en un sistema en el que la gerencia de la organización toma decisiones de asignación de recursos financieros y no financieros cuyos resultados son examinados posteriormente por un ente externo.
Características de las auditorías según su tipo Elemento de las auditorías
Auditoría financiera
Auditoría legal o de cumplimiento
Auditoría de gestión o desempeño
Objetivos
Asegurar la calidad de la información sobre la ejecución presupuestal.
Asegurar el cumplimiento de las normas y las regulaciones.
•Asegurar la calidad de los informes sobre desempeño. •Asegurar la calidad de los sistemas de medición de desempeño. •Evaluar el desempeño.
Objeto de análisis
Informes de ejecución Presupuestal consolidados e individuales.
•Transacciones con motivo de revisiones del control interno o de las auditorías financieras. •Contratos u operaciones •específicas de interés.
•Operaciones y procesos de una institución. •Calidad de los sistemas utilizados para evaluar el desempeño. •Informes sobre el desempeño. •Desempeño de programas de gobierno.
Grado de complejidad
Menor por disponer de referentes como el presupuesto aprobado y las normas de contabilidad.
Menor por disponer de un marco legal con reglas específicas o de los contratos u otros referentes.
•Mayor por las dificultades de medición y, en algunos casos, la ausencia de parámetros.
Características de las auditorías según su tipo Elemento de las auditorías
Auditoría financiera
Auditoría legal o Auditoría de gestión o de cumplimiento desempeño
Beneficios
Proporciona confiabilidad a los usuarios y contribuye a mejorar la calidad de la rendición de cuentas en el ámbito financiero.
Proporciona confiabilidad a los usuarios y contribuye a prevenir o tomar acciones legales.
•Contribuye a mejorar los métodos de medición y los informes sobre el desempeño. • Contribuye a mejorar las decisiones para alcanzar resultados. • Contribuye a ahorrar y a encauzar los recursos.
Ideas fuerza. La evaluación de la gestión pública se hace principalmente a través del análisis del cumplimiento o del incumplimiento de metas, y no a partir del respeto a reglas que, en muchas ocasiones, son auto referidas.
La evaluación del desempeño de las instituciones no sirve sólo para establecer si las metas fueron alcanzadas, sino también como un instrumento técnico útil para que las organizaciones aprendan de sus errores, y a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras.
Desde la perspectiva de la GpRD, los controles internos y externos tienen una gran importancia para la gestión institucional y constituyen instrumentos clave para asegurar la transparencia y la rendición de cuentas del sector público.
Adquisiciones públicas
Este sistema es importante para la GpRD porque garantiza la eficiencia, la eficacia y la transparencia de la gestión pública.
Un sistema de adquisiciones adecuado y ágil permitirá que las instituciones que ejecutan los programas provean bienes y servicios de calidad, a tiempo y a un costo razonable, todo lo cual redunda en mayor eficacia en la gestión.
Es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación, permiten que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios que necesita para la gestión de las organizaciones, en la calidad y la oportunidad adecuada y en las mejores condiciones de mercado.
La competencia abierta para la adjudicación de los contratos ha demostrado ser la mejor base para lograr eficiencia en la adquisición de insumos y precios razonables en lo que respecta a la prestación de servicios y ejecución de programas públicos.
Gesti贸n de programas y proyectos
¿Qué es la gestión de programas y proyectos?
Es el medio a través del cual el Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno. Los procesos de planificación, gestión presupuestaria y financiera, adquisiciones, auditoría, y seguimiento y evaluación se concretan en la gestión de programas y proyectos. Desde la perspectiva de la GpRD, es importante que los ministerios que tienen a cargo la gestión de programas y proyectos posean un plan sectorial de mediano plazo alineado con los objetivos y las estrategias del plan nacional. Los planes deben establecer metas plurianuales y anuales de provisión de bienes y servicios, y que indiquen quiénes son los funcionarios responsables de cumplirlas.
Aspectos de la gestión de programas y proyectos
Evaluación ex ante de los proyectos
Satisfacción de usuarios
Sistemas sectoriales de información
Visión sectorial de mediano plazo
Gestión de la producción de los bienes y servicios
Monitoreo y evaluaci贸n
¿Qué es el monitoreo? Es la función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados.
Un sistema tradicional de seguimiento de la ejecución se distingue de uno basado en resultados en que este último incorpora indicadores que dan cuenta de los resultados obtenidos por los programas y los proyectos, mientras que el primero contiene indicadores que informan sobre los insumos, las actividades y los productos realizados, pero sin fijarse si con ellos se logran o no los objetivos (resultados).
En el marco de la GpRD, el sistema de monitoreo es un instrumento para gestionar el sector público mediante un conjunto de indicadores que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos y de sus expresiones cuantitativas: las metas.
Monitoreo
El sistema de monitoreo debe dar cuenta del desempe単o de las instituciones, los programas o los proyectos.
Dimensiones del desempe単o
Evaluación Es la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados.
El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo.
Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones
Diferencia entre monitoreo y evaluación
La diferencia fundamental entre el monitoreo y la evaluación radica en que el monitoreo ofrece información sobre la situación relativa al cumplimiento de los objetivos y los efectos de una política, programa o proyecto. En cambio, la evaluación explica por qué esos objetivos o efectos se están logrando (o se han logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficiarios y en la sociedad.
Evaluación
La evaluación, mediante un proceso sistemático de recolección y de análisis de información relevante, emite juicios sobre las causas y las razones de los resultados, examina resultados no buscados, estudia el proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones futuras.
Relaci贸n del sistema de M&E con otros componentes del ciclo de gesti贸n
Casos específicos Perú
¿Qué es el Presupuesto por Resultados?
Es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público, en el que los recursos públicos se programan, asignan, ejecutan y evalúan en relación a los cambios específicos positivos que se requieren alcanzar en el bienestar ciudadano.
Estos cambios que esperamos lograr, deben producir resultados que mejoren notoriamente las condiciones de vida de las personas.
Presupuesto por Resultados (PpR) El Presupuesto por Resultados tiene una visión integrada de la planificación y del presupuesto; y considera necesaria la articulación de acciones y actores para el logro de resultados.
El PpR rompe con el esquema tradicional del enfoque sectorial e Institucional, caracterizado por intervenciones que generan duplicidad, aislamiento y muy poca articulación de la intervención del Estado hacia un objetivo común.
AnĂĄlisis del enfoque institucional (tradicional) Prioriza la oferta, no cuenta con un enfoque orientado a la ciudadanĂa.
Al no articular las intervenciones del Estado, provoca la duplicidad de acciones y competencias innecesarias.
Se concentra en la eficiencia y no en la eficacia y efectividad.
Ejemplos comparativos -Salud Aplicación de las vacunas a los niños. Enfoque tradicional de Presupuesto Tradicional
Enfoque de Presupuesto por Resultados
El Ministerio de Salud (MINSA) es el encargado de comprar las vacunas y los Gobiernos Regionales de aplicarlas.
Nos concentramos en la persona beneficiaria. Nos ocupamos primero de saber cuántos niños y niñas vamos a vacunar efectivamente, y no sólo de cuántas vacunas vamos a comprar, ya que podríamos no necesitarlas y se quedarían almacenadas.
Ninguno de los dos se asegura presupuestar lo necesario para que las vacunas lleguen a los niños y niñas.
Cada entidad según el rol que desempeña, se asegura de presupuestar lo necesario para que las vacunas lleguen a los niños y niñas.
El MINSA podía “sobre stockearse” de vacunas y el GR, involuntariamente, dejar de cubrir la población de niños y niñas que podría haber vacunado con todas las vacunas disponibles en el MINSA.
Se asegura una correspondencia entre las vacunas que adquiere el MINSA y los bienes y servicios que prevé el Gobierno Regional para realmente lograr la vacunación de la población beneficiaria.
Ejemplos comparativos -Educación Compra y distribución de materiales de enseñanza. Enfoque tradicional de Presupuesto Tradicional
Enfoque de Presupuesto por Resultados
El Ministerio de Educación es el encargado de elaborar y adquirir los textos escolares, y las Unidades de Gestión Educativa a nivel regional y local las encargadas de distribuirlos.
Nos concentramos en que las personas beneficiarias (estudiantes) tengan en sus manos el material.
Ninguno de los dos asegura presupuestar lo necesario para que los textos lleguen, efectivamente, a los alumnos y alumnas. En el mejor de los casos el MINEDU se asegure que los materiales lleguen al GR, pero no tiene conocimiento de si éstos llegan a los niños y niñas.
Nos ocupamos de cuántos alumnos y alumnas recibirán, efectivamente, los textos escolares; es decir, no sólo de imprimirlos, sino también de distribuirlos. Se asegura una correspondencia entre los textos adquiridos y distribuidos por el MINEDU y los bienes y servicios que prevé el Gobierno Regional para realmente lograr que los textos lleguen a los/las estudiantes.
Ejemplos comparativos –Gobierno Local Prestación del servicio de limpieza pública. Enfoque tradicional de Presupuesto Tradicional
Enfoque de Presupuesto por Resultados
Una tarea clave a nivel municipal, como la recolección y eliminación de residuos sólidos, depende del presupuesto que se le haya asignado al área de servicios públicos de una municipalidad Determinada.
Enfocamos el resultado en términos que las personas vivan en un distrito más limpio, y sobre todo saludable.
Este presupuesto, frecuentemente se asigna sectorialmente (entre transporte, ornato, limpieza, etc.) sin evaluar si existe un manejo adecuado de los residuos en términos de su impacto en las personas y en el medio ambiente. En el mejor de los casos sólo nos preocupamos que se logre un 100% de cobertura del servicio en la ciudad.
Analizamos cuáles son los problemas que generaran los residuos sólidos en la población (enfermedades de la piel, estomacales, intoxicación, contaminación de aguas, etc.) y planteamos estrategias que reduzcan estos problemas. Nos enfocamos no solo en lograr coberturas respecto al recojo, sino en aplicar manejos racionales de residuos, evitando simplemente depositar la basura en los famosos “rellenos sanitarios”.
En esta lógica podríamos estar “resolviendo” el problema inmediato de la basura de las familias; pero alimentando una bomba de tiempo al no tener conciencia de los efectos finales de un manejo posterior adecuado.
Alineamos nuestros presupuestos con este enfoque y propiciamos acciones que ayuden en este sentido.
“El PpR no es una fuente de financiamiento, es una forma de asignar y ejecutar los recursos públicos, de manera tal, que produzcan mejoras en la calidad de vida de la población”
Objetos del Presupuesto por Resultados Estructurar el presupuesto En función a estrategias probadas para la mejora del bienestar de la población, y expresarlo en términos de RESULTADOS.
Priorizar el diseño de intervención Asociadas a un grupo de resultados claves, que propicien un mayor impacto de la acción pública.
Propiciar una cultura de decisiones de política y de gestión pública Basadas en evidencias. Es decir, que las decisiones sobre acciones a seguir, estén sustentadas en información que demuestre que tendrán un efecto efectivo en mejoras del bienestar social.
Un cambio importante en la lógica y la orientación al elaborar los presupuestos Ya que este enfoque permite centrar en los ciudadanos todos los bienes y servicios que brinda el Estado a nivel regional y local, independientemente de lo que haga cada entidad.
“El enfoque por resultados es también de suma utilidad en la formulación de los Planes de Desarrollo Concertado a nivel regional y local, pues nos conduce a pensar en resultados concretos que debemos lograr en los siguientes 10 ó 12 años, en que debemos hacer realidad la visión de desarrollo.”
¿En qué consiste el cambio de enfoque que plantea el Presupuesto por Resultados?
Transición al Presupuesto por Resultados De pensar sólo en las instituciones, sectores o en los programas
A pensar fundamentalmente en los resultados que valora y necesita el ciudadano o la ciudadana para el desarrollo
Tradicionalmente, la lógica presupuestaria gira en torno a las demandas de las instituciones, en función a lo que éstas “necesitan” o requieren para hacer lo que siempre han venido haciendo o para expandir su radio de acción. Esta visión institucional genera una desarticulación de las distintas entidades de gasto en la provisión de bienes y servicios públicos y hace “invisible” a la persona y sus necesidades.
El cambio planteado en el enfoque del PpR, es centrar (trasladar el eje) el proceso presupuestario en función a los resultados (que deben ser tangibles, visibles) que se deben generar sobre la persona, los mismos que responden a lo que ella realmente necesita y valora.
De los insumos
A productos y resultados
En lugar de programar, formular, aprobar, ejecutar y evaluar el presupuesto en base a los insumos requeridos (cantidad de vacunas, cantidad de textos escolares, etc.)
Nos centramos en formular, aprobar, ejecutar y evaluar el presupuesto en base al producto final (bien o servicio) a ser entregado a la población. Ejemplo: “Niños con vacuna completa de acuerdo a su edad”.
Transición al Presupuesto por Resultados Del incrementalismo presupuestal
A la determinación del presupuesto en función a asegurar la cobertura de productos.
La lógica tradicional es aprobar el presupuesto, principalmente, en función a líneas de gasto denominadas actividades y proyectos, así como en función a la clasificación económica (remuneraciones, bienes y servicios, inversión, etc.). Sus montos usualmente responden a un patrón histórico e inercial determinado a nivel institucional y por insumos.
En la lógica del PpR, se propicia la aprobación de niveles de intervención para la provisión del producto. Luego, en base a las funciones y competencias y asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno, de ser el caso, se procede a una identificación institucional . La asignación de los fondos, en este esquema, se realiza según los costos totales de cobertura de productos deseados, según el rol que desempeña cada institución o nivel de gobierno involucrado. En un segundo momento, se realiza la distribución de recursos, según las funciones y competencias institucionales, pero todas las instituciones rinden cuenta por el mismo producto final y no por productos intermedios y menos por solo la compra de insumos.
Transición al Presupuesto por Resultados Del análisis puramente financiero
Al monitoreo de la secuencia insumo-producto-resultado.
Tradicionalmente el monitoreo y auditoría de la ejecución de los fondos públicos está centrado únicamente en el avance de ejecución financiera de acciones y de líneas de gasto o más aun en la legalidad del proceso presupuestario y de la evidencia documentaria del gasto aunque finalmente los niveles de bienestar e indicadores sociales o económicos sigan iguales o hayan empeorado.
En el PpR, sin dejar de mirar lo anterior -que son también aspectos importantes- se presta un particular énfasis a la relación existente entre el uso de insumos con el nivel de provisión de bienes o servicios (productos) y con los indicadores de resultados sobre la persona (aspectos de fondo). Esta nueva mirada más integral de la acción pública fortalece la gestión del presupuesto, dotando a los tomadores de decisiones (políticas o de gestión), del insumo necesario para hacer adecuaciones, ajustes o correcciones durante el proceso de ejecución del gasto.
Transición al Presupuesto por Resultados De la responsabilidad institucional limitada a insumos y subproductos
A la rendición de cuentas por producto realmente provisto al ciudadano
En la lógica institucional, las responsabilidades de los operadores del presupuesto están restringidas a la generación de insumos y subproductos que tradicional e históricamente se han generado, sin una visión clara de si el producto final , que favorecería a la ciudadanía, está siendo provisto en la medida necesaria. En esta línea, la asignación de fondos, y la posterior ejecución, se hace en función a lo que cada institución o gerencia requiere según un patrón histórico.
En el enfoque de PpR, se propicia una rendición de cuentas por productos que realmente llegan a la ciudadanía y si estos satisfacen o no sus expectativas.
驴C贸mo se implementa el Presupuesto por Resultados desde una instituci贸n, gobierno regional o local?
Uno de los instrumentos del Presupuesto por Resultados se sustenta en la metodología de la Programación Presupuestaria Estratégica; en base a ella, debemos relacionar los resultados con los productos, las acciones y los medios necesarios para su ejecución, los cuales se basan en la información y experiencia existente.
Como instrumento para la aplicación del PpR, el MEF ha avanzado desde el nivel del gobierno nacional en el diseño de “Programas presupuestales estratégicos” que vienen a ser el conjunto de intervenciones de diagnóstico y diseño de estrategias para la solución de un problema determinado o logro de un resultado.
Así, la programación presupuestaria estratégica comprende una secuencia ordenada de momentos para el diseño de un conjunto articulado de intervenciones y acciones - para los distintos niveles de gobierno nacional, regional y local- que al ser implementados posibiliten la generación de productos y estos, a su vez, el logro de resultados.
Otro de los instrumentos de PpR es el seguimiento, que consiste en la medici贸n del cumplimiento de metas de los resultados y productos de los programas estrat茅gicos y el uso de estas mediciones por los gestores del presupuesto.
El Gobierno Nacional, a través del MEF, ha establecido diversas metas por programas estratégicos que permiten contar con reportes del avance físico de los productos, a nivel de finalidad o meta presupuestaria.
Es posible comparar y evaluar los avances que vamos teniendo de acuerdo a cada programa estratégico.
Esta información permite sustentar la toma de decisiones en materia presupuestaria.
Las autoridades que podrán darse cuenta de manera más objetiva cuáles son los resultados obtenidos y tomar mejores decisiones de gobierno.
Conocimiento de conceptos base para la construcci贸n del modelo l贸gico
Conocimiento de conceptos base para la construcción del modelo lógico Nombre
Definición
El resultado final
RF: Es el cambio logrado, en el largo plazo, en el estado de la población, como efecto de los cambios alcanzados a través de los resultados intermedios. Por ejemplo: reducir la desnutrición crónica de niños menores de 5 años.
El resultado intermedio
RIN: Es el cambio obtenido en el mediano plazo, que conduce a lograr el resultado final. Por ejemplo: mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36 meses.
El resultado inmediato
RIM: Es el cambio en las condiciones, cualidades, características o actitudes de la población que recibe los productos. Por ejemplo: madres adoptan prácticas saludables (lavarse las manos al preparar los alimentos).
El producto
(P): Comprende los bienes y servicios provistos a la población y que propician los resultados inmediatos. Puede ser provisto por una o más entidades de los diferentes sectores y niveles de gobierno. Por ejemplo: Sesiones de consejería a madres sobre prácticas saludables.
Las acciones
(Ac): Son el conjunto de tareas necesarias para generar productos. Constituyen las intervenciones.
Los insumos
(In): Son los recursos materiales y humanos que propician el desarrollo de las intervenciones.
驴C贸mo se compatibiliza la Programaci贸n Presupuestaria Estrat茅gica en los distintos niveles de gobierno nacional, regional y local?
Ideas fuerza. Los Programas Presupuestales Estratégicos son el conjunto articulado de acciones y productos que propician el logro de los resultados, los cuales se basan en la información y experiencia existente.
Los gobiernos subnacionales cuyos resultados esperados coinciden con los resultados priorizados de los Programas Presupuestarios Estratégicos pueden formular sus presupuestos utilizando las estrategias ya definidas en estos programas. Así, mejorarán la calidad de la asignación de sus presupuestos, orientándolos en mejor medida a resultados que requiere y precisa la población.
Se puede utilizar el enfoque por resultados tanto para formular y ejecutar, como para evaluar cómo se gastan los rubros de gasto corriente y de inversión; ya sea a través de los proyectos del Presupuesto Participativo, en las inversiones, o en el conjunto de actividades que el gobierno subnacional realiza directamente.
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