Planificacion participativa by Lorena Mancero

Planificación participativa Concretando el derecho a la participación ciudadana Autores: Carmen Barreto y Patricio Carpio Benalcázar Edición: Equipo Técnico INTERCOOPERATION-PDDL Fotografía: Archivo INTERCOOPERATION ISBN: 978-9942-9957-1-1 PDDL-INTERCOOPERATION Proyecto de apoyo a la descentralización y el desarrollo local Sede Cuenca Dirección: Av. Paseo 3 de noviembre y Los Cipreses Teléfonos: (07) 283 0793 - 284 9482 Sede Quito: Hernando Sarmiento N39-77 y Hugo Moncayo Teléfonos: 227 2935 - 227 2362 Fax: 243 8545 Sede Ambato: Calle Castillo y Sucre (ex Banco Central) Teléfono: (03) 242 2054

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Contenido • PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 • OBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 - Objetivos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 • CONDICIONES PARA EL SURGIMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA E HISTORIA DEL TEMA EN EL ECUADOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 • ¿QUÉ ES LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO LOCAL? . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 - ¿Qué es la planificación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 - La planificación es una parte de la gestión local participativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 - ¿Qué es la planificación participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 • MARCO LEGAL PARA LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 • ¿QUÉ INNOVACIONES INCORPORAN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA? . . . . . .17 • RIESGOS Y DESAFÍOS DE LA PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 • SISTEMA DE PLANIFICACIÓN LOCAL PARTICIPATIVO A PARTIR DE LA EXPERIENCIA DE LOS MUNICIPIOS DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO JUBONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 - ¿Qué entendemos por un sistema de planificación local participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 • LAS HERRAMIENTAS DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 - El plan de desarrollo y sus pasos de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 - Seguimiento y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 - Control social y veeduría ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 • EL PROCESO EN LOS CUATRO CANTONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 - ¿A qué apuestan los cuatro municipios con esta nueva forma de gestión alternativa? . . . . . . . .46 - Un balance de la planificación participativa en los cuatro cantones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 • ALGUNAS RECOMENDACIONES PARA MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA . . . . . . . . .51 • BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

Presentación La participación de la ciudadanía en los niveles subnacionales resulta especialmente relevante en tres ámbitos: en la planificación estratégica local, en el presupuesto y en el control social de la gestión pública. De esta manera las personas se comprometen en una visión compartida del territorio, exigen una gestión transparente y honrada por parte de las autoridades y democratizan la distribución de los recursos. En el Ecuador, durante las dos últimas décadas y especialmente en los llamados gobiernos locales alternativos, se profundizó la participación en la construcción de los planes cantonales de desarrollo local. A pesar de que algunos de estos planes terminaban archivados y no se convertían en verdaderos referentes de la gestión, sin embargo la población ha desarrollado sus capacidades y se ha empoderado de manera notable.

Planificación participativa

Si la planificación participativa se articula adecuadamente al presupuesto y si se fortalecen las instancias de participación que permitan dar un seguimiento a los acuerdos sociales, entonces la planificación sí se convierte en una herramienta democrática que asegura una mayor gobernanza en el territorio.

El presente fascículo presenta un conjunto relevante de conceptos y orientaciones metodológicas para asegurar que la planificación participativa rinda los frutos esperados.

Patricia Camacho Delegada Regional INTERCOOPERATION

Fernando Terán F.

Coordinador Nacional PDDL-INTERCOOPERATION

Objetivo

• Objetivos específicos Una lectura dedicada y reflexiva le permitirá a usted: • Entender con claridad los conceptos básicos de la planificación participativa así como incorporar las herramientas más usuales en estos procesos. • Analizar a la luz de la experiencia en cuatro cantones, si en su territorio es factible la implementación de este sistema. • Diseñar el proceso para su municipalidad y proponerlo a los diferentes actores de su cantón o parroquia.

Planificación participativa

Explicar los elementos básicos de la planificación participativa en los marcos del desarrollo local y en la relación gobierno local –sociedad civil como guía práctica para implementar estos procesos en territorios específicos.

Condiciones para el surgimiento de la planificación participativa e historia del tema en el Ecuador

Planificación participativa

El municipalismo en el Ecuador enfrenta una crisis de larga data ocasionando estancamiento en el desarrollo territorial. Esto a su vez ha repercutido en pobreza y desocupación por las limitadas opciones de reactivación del aparato productivo, sobre todo en el ámbito rural donde los gobiernos orientados por un ideario neoliberal privilegiaron la economía en función de intereses transnacionales y del pago de la deuda externa. De esta forma, los gobiernos olvidaron las políticas de impulso al sector de la economía campesina, abandonando a este sector a su propia suerte, sin considerar que el municipalismo, en tanto gobierno de cercanía tiene mejores posibilidades de atender las necesidades de una población en creciente deterioro de sus condiciones de vida.

La falta de visión estratégica, la debilidad de estructuras institucionales, la ineficiencia y la baja capacidad de respuesta a las necesidades del desarrollo, los limitados recursos y la falta de transparencia en su uso a disposición discrecional de la autoridad de turno, sumado a la ausencia de participación ciudadana inmersa en desconfianza y cansancio de los políticos tradicionales llevó inevitablemente a la saturación del modelo clientelar tradicional de la gestión pública local. Durante la historia del país, han habido algunos intentos por implementar políticas de planificación, sin embargo, éstas han obedecido a tesis de crecimiento económico, centrando el accionar de los municipios en la administración de obras, sin asumir un rol de promotor del desarrollo. Y es justamente en el marco de la promoción del desarrollo en donde el modelo de gestión y la planificación participativa, se vuelven vitales. A continuación se presenta una breve cronología de la evolución de los gobiernos seccionales a partir de la segunda mitad del Siglo XX (en la actualidad denominados gobiernos autónomos descentralizados), para mirar el avance de la planificación:

Décadas del 50´ y 60´: Se intentó fomentar el desarrollo regional para fortalecer la unidad nacional. El estado central como promotor del desarrollo: se instaura un sistema de planificación vertical y centralizada (JUNAPLA, Junta Nacional de Planificación). Se crean los primeros ODR (Organismos de Desarrollo Regional), con unidades autónomas en Azuay, Loja, Manabí y en la Cuenca del Río Guayas. Esto genera las primeras superposiciones entre el estado central y los gobiernos seccionales (consejos provinciales y municipios). 1966: La Ley del Régimen Municipal define competencias municipales pero no todas fueron asumidas y no se impide la superposición. Creación de Juntas Parroquiales, cuyos miembros eran designados por el Alcalde. Fines de la década del 60´ y década del 70´: Boom petrolero. Inversión en infraestructura y creación de empresas públicas. Unificación impositiva, eliminación de 760 tributos locales e inicio de las transferencias. La dictadura militar (1972-1979) en su mayoría, prorrogó los mandatos de los alcaldes y prefectos. Se profundiza la descentralización de los recursos, pero no de las decisiones del gasto. 1978: Reforma Constitucional. 1979: Se inicia el retorno democrático, produciéndose la elección popular en municipios y consejos provinciales. 1982: Declaración de la moratoria de la deuda.

Década del 90´, Programas de ajuste: Incentivo a mecanismos de mercado. Creación del Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) que cambia criterios de distribución y aumenta transferencias. Se crea el PDM (Programa de Desarrollo Municipal) que canalizó créditos externos para el desarrollo institucional y la infraestructura local. 1993: Se crea el Consejo Nacional de Modernización como responsable de la política nacional de descentralización, que dispone la ejecución de un Plan Nacional de Descentralización y Desconcentración que debía detallar recursos y competencias a transferirse. 1997: Ley de Transferencia del 15% de los ingresos corrientes netos a los gobiernos seccionales, sin contrapartida de competencias. Ley Especial de Descentralización y Participación Social que estructura la descentralización fiscal, política y administrativa, como optativa.

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1982-1989: Se produce una lucha por recursos sin competencias. Se expiden leyes especiales discrecionales. Centralización en el caso Guayaquil que devuelve empresas públicas de agua y alcantarillado.

1998: Se produce una nueva reforma constitucional. En la constitución de 1998 se establecen competencias del gobierno central susceptibles de descentralizarse. Se introduce la elección popular de los miembros de las Juntas Parroquiales, convirtiéndose en el nivel de gobierno de mayor cercanía con la gente. 1999: Crisis financiera e incumplimiento de transferencias a gobiernos seccionales. Guayas reclama autonomía. 2000: Ley de Transformación Económica (dolarización). Ley de Juntas Parroquiales establece funciones y recursos. Fortalecimiento de Consejos Provinciales. 2001: Convenio marco de transferencias de competencias en medio ambiente, agricultura, turismo y vialidad, que incluye a 22 provincias. 2002: Creación de la CNC Comisión Nacional de Competencias, para resolver conflictos por transferencias de funciones. 2004: Plan Nacional de Descentralización, hasta hoy no ejecutado, y reforma de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, con el afán de fortalecer la administración municipal y los tributos. 2005-2006: 60 municipios han solicitado transferencia de competencias, y en su mayoría, las están ejerciendo, sin que se hayan traspasado los recursos.

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2006: Algunos alcaldes presentan proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico que propone la creación voluntaria de gobiernos autónomos conformados por gobiernos seccionales que incluyan más de 200.000 habitantes, que puedan pedir transferencia de competencias y de recursos naturales.

2007: Asamblea Nacional constituyente. Estructuración de una nueva Constitución para el país, con definición de competencias exclusivas para los diferentes niveles de gobierno. Creación de Consejos de Planificación en los diferentes niveles de Gobierno. Se crea un cuarto poder del Estado, el de Transparencia y Control Social. 2008: Aprobación de la Constitución, progresivo desaparecimiento de los ODR’s. 2009: Elaboración de leyes orgánicas que viabilicen la constitución. Entre ellas las de gobiernos autónomos descentralizados, ley de participación ciudadana, ley del consejo de participación y control social; del consejo nacional de planificación, entre otras. SENPLADES, es el ente rector de la planificación en el país, con desconcentración de oficinas regionales administrativas. Con base en un plan nacional de planificación, busca articular políticas, programas y proyectos, con los diferentes niveles de gobierno. La planificación participativa es un elemento central en la gestión pública, así como el rol de la sociedad civil en la incidencia de políticas públicas para el desarrollo local.

En este proceso, han surgido nuevos liderazgos con visión democrática, con identidad local, partidarios de procesos descentralizados, con mayor capacidad de gestión e inventiva, ligados a movimientos sociales y ciudadanos no contaminados por los vicios de la partidocracia y sintonizados con los nuevos paradigmas del desarrollo local y la democracia participativa que emergen en América Latina y en el mundo como contraposición a la globalización neoliberal que asfixia la libertad de nuestras sociedades. Así los gobiernos locales alternativos a partir de 1990, se proponen implementar nuevas formas de gestión social, en donde la planificación y la participación ciudadana son elementos articuladores de esa nueva forma de gestión. En esta dinámica de contradicciones estructurales, estos nuevos liderazgos incentivados por sectores sociales organizados y con apoyo de organismos especializados de la sociedad civil inician ejercicios de planificación participativa en algunos cantones del país. Municipios con liderazgo indígena y que impulsan nuevos estilos de gestión como Cotacachi, Guamote y Nabón que son pioneros en estos procesos. Mientras que en el Azuay, a partir del 2005, implementan también una nueva forma de gestión los municipios de Oña, Girón y San Fernando.

Y, de esta forma, fijarse metas territoriales a largo plazo, así como estrategias y líneas de acción que respondan en forma organizada, coherente y sistemática al desarrollo de sus respectivos territorios. Fortalece esta práctica de planificación participativa el marco constitucional vigente en el país. La planificación es la herramienta central que permite a estas localidades articular la política administrativa con las necesidades de la población, al marco de un plan de desarrollo cantonal.

Planificación participativa

La planificación es la herramienta central que permite a estas localidades articular la política administrativa con las necesidades de la población, al marco de un plan de desarrollo cantonal.

¿Qué es la planificación participativa para el desarrollo local? • ¿Qué es la planificación? Es un proceso sistemático, organizado y articulado de acciones, a través del cual se identifica la situación de partida y se proponen los objetivos que se quieren lograr. Con base en estos objetivos se definen estrategias, programas, proyectos y recursos.

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Por ello, la planificación fija los horizontes del futuro, que pueden ser coyunturales, a corto, mediano y largo plazo, permite al ser humano poder influir al menos en parte de ese futuro, así como la posibilidad de intervenir para lograr o impedir algo. Esta intervención debe ser ordenada, es decir, que la planificación permite organizar la intervención para alcanzar objetivos comunes, reduciendo el azar. Es anticipación, orientación y gestión.

• La planificación es una parte de la gestión local participativa La gestión es el conjunto de acciones orientadas de manera lógica y ordenada a lograr un determinado propósito, usando de la mejor manera los recursos (económicos, humanos, técnicos, naturales, etc.) que se tienen para alcanzar un objetivo. La gestión implica no sólo movilización de recursos, sino de esfuerzos, alianzas oportunas, que den a la gestión rumbo, camino e instrumentos. Por ello es la planificación la primera etapa de la gestión, pero a la vez, en orden cronológico va muy ligada al avance de las demás etapas. De ahí la importancia de la planificación participativa en los procesos de gestión local, pues, siendo participativa legitima el accionar no sólo municipal, sino de los otros actores del cantón.

La planificación participativa es el componente central en la gestión participativa para el desarrollo local, corresponde a su dimensión concreta y operativa de ordenamiento sistemático de objetivos generales y específicos así como de programas, proyectos y actividades que los actores de un territorio definen como estratégicos para el desarrollo del cantón. Tiene como base el conocimiento minucioso de la realidad, la fijación de objetivos estratégicos de acuerdo al modo de desarrollo que se perciba, la definición de prioridades y la identificación de acciones a mediano y largo plazo en un marco de viabilidad económica, social y ambiental, con la identificación de responsabilidades y recursos, en donde los diferentes actores de acuerdo a sus responsabilidades, competencias y saber hacer se corresponsabilizan, de ahí que la sociedad civil es un actor importante que en el ciclo de la planificación participativa se corresponsabiliza también. En el caso de los cuatro cantones de la cuenca alta del río Jubones, la sociedad civil organizada en comités de desarrollo decide sobre el presupuesto participativo y por medio de este mecanismo los actores se corresponsabilizan en la planificación de su cantón. Así, la planificación participativa es una herramienta de gestión social que incorpora a los actores locales en el diseño de su territorio. Se sustenta en el supuesto de que son ellos quienes conocen la problemática de su propia realidad y que es su entendimiento de las potencialidades socio culturales, económicas, ambientales, y políticas, allí existentes lo que permitirá diseñar un futuro amigable y concertado para el conjunto de la población y su hábitat. La planificación participativa es también una estrategia para acercar a los gobiernos locales a la sociedad civil y su dinámica profunda, de tal manera que los gobernantes puedan responder adecuadamente a las aspiraciones de desarrollo de la sociedad. En esa lógica, la metodología contribuye a la gobernabilidad democrática de un cantón como lo señala el Plan cantonal de Girón:

Es el mecanismo que efectiviza la participación social en el desarrollo, mediante una planificación “de abajo hacia arriba” que involucra a las organizaciones sociales en el diseño de su propio destino. Por tanto, se convierte en el principal instrumento metodológico y operativo para articular al Estado y la Sociedad Civil en el proceso de desarrollo. Abre la participación de los actores locales para tomar decisiones sobre aspectos como la orientación y las prioridades del desarrollo de los territorios y, por ende, las acciones que permitan su concreción1. Planificación participativa

• ¿Qué es la planificación participativa?

11 1 “Glosario municipal Enlared” http://www.enlared.org.bo/glosariomunicipal.

“Institucionalizar un sistema de planificación y gestión local que garantice el acceso de la sociedad civil a la toma de decisiones, para operativizar el desarrollo sostenible, con base en la construcción de una cultura de participación social y ciudadanía”2. En este sentido, la planificación participativa contiene una dimensión política altamente movilizadora orientada a comprometer organizadamente a la población en una lógica responsable de concertación para el desarrollo local y la creación de una ciudadanía responsable. La planificación participativa es un proceso permanente de reflexión y análisis de la realidad local que permite a los actores locales (organizaciones, barrios, comunas, comunidades, recintos) optar por los senderos del desarrollo más adecuado a la aptitud del territorio y a la dinámica económica y socio cultural de su población.

Planificación participativa

Es también un proceso técnico en la medida que incorpora el análisis de viabilidad de lo que se planifica contrastándolo con las necesidades estratégicas del diagnóstico y con la realidad presupuestaria de la municipalidad. Por otro lado, la planificación debe tener armonía y correspondencia entre los diferentes niveles de organización territorial y de gobiernos que define la constitución, así, la planificación municipal debe estar plenamente articulada con las planificaciones de parroquias por una lado, pero también con la planificación de la provincia y además en los marcos del plan nacional de desarrollo. La planificación participativa tiene como eje central al plan de desarrollo cantonal y los planes parroquiales que se concretan en planes operativos anuales, los mismos que se viabilizan en el presupuesto participativo de la municipalidad. Los actores que participan de este proceso son las organizaciones cantonales, parroquiales y comunitarias quienes activan las diferentes instancias del sistema de gestión participativa como asambleas cantonales, parroquiales y comunales, comités de desarrollo y otros espacios según la realidad de cada cantón.

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Municipalidad de Girón, “Plan Estratégico Cantonal de Girón” 2002-2012.

Como se indica en la cronología anterior, la constitución de 1998 con la “ley especial de descentralización del Estado y de participación social” se hacía alusión a estas posibilidades pero sin mayor contundencia, pues esa ley estaba orientada a una vaga descentralización y desconcentración del Estado, como decisión opcional; es en la constitución del 2008, donde se incluye de manera determinante y transversal el tema de la planificación y la participación social. La nueva constitución en vigencia señala en el primer artículo que la “La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”. Se incluyen así los elementos claves para un cambo radical que complementa la democracia representativa con nuevas formas de participación social, o democracia participativa.

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Marco legal para la planificación participativa

En varios artículos de la Constitución se desarrolla esta idea central, así: Art. 61: Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: 1. Elegir y ser elegidos. 2. Participar en los asuntos de interés público. 3. Presentar proyectos de iniciativa popular normativa. 4. Ser consultados. 5. Fiscalizar los actos del poder público. 6. Revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular. 7. Desempeñar empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades, y en un sistema de selección y designación transparente, incluyente, equitativo, pluralista y democrático, que garantice su participación, con criterios de equidad y paridad de género, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad y participación intergeneracional.

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8. Conformar partidos y movimientos políticos, afiliarse o desafiliarse libremente de ellos y participar en todas las decisiones que éstos adopten Art. 100: En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación ciudadana, integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos, la participación en estas instancias se ejerce para: 1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía. 2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo.

3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.

4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, Asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.

A este fundamental artículo, se suma el art. 278 que señala que para la consecución del buen vivir, le corresponde a la sociedad y a sus actores “… Participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la planificación del desarrollo nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles”. Operativamente para viabilizar esta norma constitucional se crea “El sistema nacional descentralizado de planificación participativa” desde donde se organizará la planificación para el desarrollo a través de un Consejo Nacional de Planificación con instancias similares en los diferentes niveles de gobierno para garantizar la articulación coherente en un solo sistema (art. 279). Acompañarán a estas instancias consejos ciudadanos con funciones de deliberación y generación de lineamientos y consensos estratégicos de largo plazo, que orientarán el desarrollo nacional (Art. 279). Es importante recuperar también en el tema constitucional el ámbito de la planificación participativa específicamente en los gobiernos locales, allí se enfatiza que “la planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados” (Art. 241) y más adelante se anota que co-

”El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente”

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Si la carta magna nos da el marco legal para la participación ciudadana que viene creciendo, madurando y hasta ejerciéndose en muchos ámbitos de la vida social y política del país, la planificación es retomada como política central del Estado en la perspectiva del desarrollo como se señala en el artículo 275:

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munidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas serán consideradas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación.

Por último, el régimen de competencias señala respecto a los municipios y a la planificación que es obligación “Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural” (Art. 264). En conclusión, la planificación participativa tiene un marco legal bastante amplio en la nueva democracia que estamos inaugurando; pues deja de ser voluntad política de alcaldes/as y pasa a ser obligación constitucional. De esta manera se legitiman los procesos que ya se vienen ejecutando en muchos municipios del país, y se abre la oportunidad para su desarrollo, consolidación y sostenibilidad, todo esto con el afán de contribuir al buen vivir.

¿Qué innovaciones incorporan los procesos de planificación participativa? • El conocimiento más profundo del territorio: Para planificar es necesario antes conocer la dinámica de un territorio, causas, efectos, interrelaciones y tendencias de sus procesos y este entendimiento con la planificación tradicional o normativa estaba reservado a técnicos especialistas. Con la planificación participativa la ciudadanía investiga su realidad y comprueba con datos precisos si sus percepciones cotidianas tienen o no bases técnicas. Así, esta metodología permite una apropiación colectiva del conocimiento para el diseño del futuro de un cantón. • Zonificación territorial: Lo anterior conduce a la definición de unidades de base para la distribución presupuestaria, por ello es necesario zonificar el territorio de acuerdo a criterios histórico-culturales, geográficos o ambientales o económicos. En algunos cantones es la comunidad o recinto la unidad de planificación, mientras en otros son las parroquias; en el caso de Nabón por ejemplo se incluyó a las “comunas indígenas” al mismo nivel de las parroquias, pues sus territorios no empatan administrativamente lo cual los invisibilizaba como actor específico desde la perspectiva étnica cultural. Sin embargo, en el marco de la nueva Constitución es necesario considerar los respectivos niveles de gobierno para la planificación. • Organización y fortalecimiento del tejido social: El sistema de planificación participativa obliga naturalmente a fortalecer la organización de las comunidades y barrios que deben participar en las diferentes instancias del proceso; esto a su vez fortalece el tejido social de los cantones, y genera cada vez nuevos liderazgos.

En el marco de la nueva Constitución es necesario considerar los respectivos niveles de gobierno para la planificación.

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Un proceso de planificación participativa conlleva un conjunto de efectos sinérgicos que le dan un valor extraordinariamente potente a la gestión pública:

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• El crecimiento de la capacidad para discernir prioridades: Si la población tiene acceso al conocimiento, está en mejores condiciones para identificar con más claridad y madurez aquellas necesidades con perspectiva de desarrollo, en lugar de las tradicionales demandas por infraestructura social como casas comunales, centros deportivos y espacios para festividades los cuales si bien tienen su razón, no cambian el modo de desarrollo local.

• La construcción de ciudadanía: A través del debate propositivo, la concertación, la corresponsabilidad y la veeduría social conduce a la población a un mayor compromiso y participación activa en los asuntos de interés público. • Mejores niveles de concertación y negociación: Con la puesta en movimiento de esta metodología de planificación participativa la población se ve obligada a pensar estratégicamente, en función del territorio y del desarrollo lo cual implica un horizonte compartido, un marco para la concertación, un ejercicio de negociación entre todos los actores para compatibilizar sus particulares intereses con los generales del territorio. • Gobernabilidad: Todo lo anterior conduce a mejores niveles de gobernabilidad pues la planificación participativa implica corresponsabilidad reduciendo el margen de clientelismo y discrecionalidad en la gestión pública.

• Democracia participativa: Las políticas públicas surgen desde las necesidades locales, con una perspectiva de inclusión social, económica y política. • Articulación con otras instituciones: La gestión participativa del desarrollo local, involucra a una serie de instituciones públicas, privadas y ONGs para la consecución de los objetivos propuestos en instancias definidas para este efecto; en el caso de los catones de la CARJ, la Mesa de desarrollo económico es una de ellas.

• Enmarcarse en el desarrollo local: Pensando en lo local sin localismos que implica un sistema de planificación descentralizada sistémica e interrelacionada por niveles territoriales desde las comunidades y recintos, juntas parroquiales, provinciales, regionales -donde corresponda- y nacionales. • Equidad en la inversión municipal: A través de criterios de priorización para el presupuesto participativo anual, enmarcados en un plan de desarrollo cantonal. • El respeto a la naturaleza: El manejo sustentable de sus recursos a través de políticas municipales consistentes. • La lucha contra la pobreza: La exclusión cultural y las inequidades a través de acciones positivas a favor de los sectores históricamente discriminados (mujeres, niños, pobres rurales, indígenas). • Innovación institucional: Reestructuración interna: orgánico funcional; sistema de planificación; generación y fortalecimiento de capacidades técnicas y humanas que buscan una gestión institucional ágil, moderna y transparente, que responda a las demandas que el propio proceso de gestión participativa va generando.

Anticorrupción y transparencia: El proceso se hace de cara a la ciudadanía limitando el margen político para la manipulación de la inversión pública a través de veedurías ciudadanas para vigilar el cumplimiento de las decisiones que la ciudadanía ha priorizado.

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• Anticorrupción y transparencia: El proceso se hace de cara a la ciudadanía limitando el margen político para la manipulación de la inversión pública a través de veedurías ciudadanas para vigilar el cumplimiento de las decisiones que la ciudadanía ha priorizado.

Riesgos y desafíos de la planificación participativa La planificación participativa si bien se presenta como una potente herramienta de gestión del desarrollo local también encarna riesgos y desafíos que deben visibilizarse para manejarlos coherentemente en el proceso. Estos aspectos más que reflexiones abstractas son fruto de la sistematización de las experiencias en los cantones referidos, por ello deben ser considerados con atención.

Riesgos

Desafíos

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En la participación ciudadana:

Al ser la planificación participativa un proceso de alto compromiso ciudadano, es posible que se reduzca a un círculo activo de dirigentes y activistas sociales quienes filtran la información y las convocatorias dejando al margen el potencial participativo de hombres, mujeres, jóvenes y adultos mayores que podrían aportar desde las necesidades comunes y su propia experiencia.

Es necesario implementar un proceso democrático de convocatoria e información para incorporar al mayor número de ciudadanos/as en comunidades y parroquias, cuidando además la participación de hombres, mujeres, jóvenes y adultos mayores. Se debe aquí considerar la conformación de los Consejos de planificación ciudadana (no se trata de reemplazar lo que existe, sino buscar la forma de adaptar) tanto a nivel cantonal como parroquial que propone la constitución; además se debe incorporar el concepto de “silla vacía” para los Concejos cantonales, garantizando así instancias legales de veeduría y participación social en la instancia del gobierno local. Debe incluirse también a los migrantes en el exterior, actor clave con quien debe dialogarse directamente o por intermedio de sus organizaciones.

Riesgos

Desafíos

En el proceso de planificación: Generar un sistema de planificación concentrado en las necesidades inmediatas descuidando las perspectivas de desarrollo que están marcadas en el plan de desarrollo. Esta perspectiva además corre el riesgo de transformarse en una nueva versión de clientelismo a nivel colectivo, por comunidad y en competencia entre ellas a través del presupuesto participativo.

Es fundamental considerar al plan de desarrollo como “libro de cabecera” pues allí está definida la visión del territorio y sobre esa línea debe concretarse la priorización que hacen las comunidades y parroquias y que se expresan en última instancia en el presupuesto participativo. El otro desafío en este nivel es lograr empatar – de acuerdo a la constitución- el nivel de planificación local con el regional y nacional. Para ello existe el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Provincial.

El juego político de la tradicional partidocracia es un permanente riesgo en la medida que mayorías y minorías dentro de los Concejos Cantonales (y Juntas parroquiales) se disputan legitimidad, protagonismo y clientela electoral, esto suele entorpecer el adecuado desenvolvimiento del proceso participativo e incluso afecta su continuidad cuando por elecciones se cambian los gobiernos.

El desafío político aquí, es el ejercicio de la gobernabilidad democrática y una efectiva gobernanza. Es indispensable diseñar estrategias para incorporar a todos quienes se desempeñan como concejales o concejalas para lograr una verdadera corresponsabilidad legislativa; lo propio con las juntas parroquiales. También se deben ubicar los candados que correspondan legalmente en el proceso para garantizar su continuidad independientemente de los cambios de gobierno. El mejor instrumento para esto es ahora los enunciados de la nueva Constitución del Ecuador, y las leyes orgánicas que en el tema de participación social y planificación se están elaborando.

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En el plano político:

Riesgos

Desafíos

En el nivel institucional:

Planificación participativa

Las municipalidades implementan estos procesos por presión de sectores sociales de vanguardia o de organismos privados de desarrollo (ONGs) y no siempre existe un real interés dentro de la municipalidad, por ello tampoco se crean las instancias adecuadas para institucionalizar el proceso.

La planificación participativa además de ser una herramienta técnica, tiene un alto grado de contenido político, por ello debe nacer de una necesidad para el desarrollo y la gestión democrática. Es necesario que la municipalidad implemente procesos de reingeniería institucional para adecuar la planificación participativa con el orgánico estructural de la institución, de lo contrario se generará un desfase de funciones que terminará en el plano jurídico. Sin embargo, más allá de la reingeniería institucional, se trata de su innovación integral, que implica cambio de estructuras y sobre todo de modelos mentales para asumir el desarrollo desde otro paradigma, en el cual la planificación participativa, se torna una herramienta y un proceso que involucra y corresponsabiliza a los principales actores del cantón, para responder a las necesidades de toda una población, a la inclusión social y al desarrollo económico local.

Sistema de planificación local participativo a partir de la experiencia de los municipios de la cuenca alta del río Jubones

• ¿Qué entendemos por un sistema de planificación local participativa? La planificación local participativa es vista como un sistema porque la visión de desarrollo, las acciones estratégicas, los mecanismos de participación y articulación de demandas y propuestas, las políticas y el presupuesto se articulan en un cierto orden e interdependencia y conforman un todo. Así, lo primero a considerar es el plan de desarrollo cantonal (PDC) que se convierte en la guía o norte del desarrollo, con su objetivo macro. Luego se estructura el presupuesto municipal, destinando porcentajes a los siguientes rubros3:

Es indispensable el desarrollo de un sistema de planificación local participativo y articulado, en donde la población pueda incidir y/o tomar decisiones respecto a políticas locales, planes, proyectos y presupuesto.

Planificación participativa

Si el objetivo de la gestión participativa en los municipios de la cuenca alta del río Jubones ha sido “desarrollar un nuevo estilo de gestión, orientado a la construcción de un poder local compartido, democrático e incluyente fundamentado en la participación ciudadana”, es indispensable entonces el desarrollo de un sistema de planificación local participativo y articulado, en donde la población pueda incidir y/o tomar decisiones respecto a políticas locales, planes, proyectos y presupuesto.

23 3 Tomado del PP Nabón 2008.

Gasto corriente:

10%

Gastos de inversión: • Asignación para Presupuesto participativo:

30%

• Contraparte para ejecución, vía convenios y contratos:

30%

• Obras de Impacto cantonal:

20%

• Imprevistos- grupos vulnerables:

10%

Planificación participativa

En lo que concierne al presupuesto participativo, con base en criterios previamente definidos, se destina el presupuesto para las parroquias y de éstas para las comunidades.

En función del rubro de cada parroquia, en asambleas comunitarias y parroquiales se elaboran los respectivos planes comunitarios. Éstos se integran a los parroquiales y éste al cantonal, el cual pasa al concejo cantonal para ser aprobado, articulándose al plan de desarrollo cantonal. Con esta estructura, el porcentaje destinado a presupuesto participativo, cumple un ciclo de planificación desde la designación hasta la inversión, seguimiento y evaluación. La planificación participativa por tanto, se institucionaliza en la municipalidad y se articula a la planificación cantonal, por medio de los respectivos POAs departamentales, que han consignado también lo que proviene de las parroquias y de las comunidades. A la vez, se mantienen activos los espacios de seguimiento y programación en los diferentes niveles, así como los mecanismos de participación que son las reuniones mensuales en las comunidades, las trimestrales en las parroquias y las semestrales en el cantón. Entre el desarrollo de las diferentes asambleas, la institución y la sociedad civil tiene también espacios de negociación y acuerdos, así como un momento de formalizar ante el ministerio de economía, tal como se puede observar en el siguiente gráfico:

La planificación participativa por tanto, se institucionaliza en la municipalidad y se articula a la planificación cantonal, por medio de los respectivos POAs departamentales, que han consignado también lo que proviene de las parroquias y de las comunidades.

Planificación participativa

El ciclo de la planificación participativa en la cuenca alta del río Jubones

Planificación participativa

Articulación de los niveles de gobierno y la organización social en la planificación

De acuerdo al gráfico que se presenta, y en el caso de los cantones de la CARJ, el sistema de planificación participativa, considera operativamente el nivel micro que es la comunidad, legalmente representado por su comité pro mejoras, que aglutina en su interior a todas las organizaciones sociales y territoriales de la comunidad. Tienen dos mecanismos de participación: el uno denominado la asamblea parroquial, en donde se da cita toda la comunidad y todas las organizaciones sociales para priorizar el presupuesto y decidir la obra o proyecto comunitario; a partir de que en la primera asamblea parroquial se haya informado cuanto toca a la parroquia y a cada comunidad.

En el marco de la Nueva constitución, se sugiere tomar muy en consideración los niveles de gobierno que establece la Constitución, sin embargo, si por razones más operativas es necesario identificar territorios más micro, se puede hacer, en tanto y cuanto no tergiverse el sentido de la inclusión y se convierta en una fragmentación innecesaria. A nivel de Junta Parroquial se recogen y articulan los planes comunitarios en un solo plan parroquial que es articulado a la vez, al plan cantonal con sus respectivos presupuestos. En las parroquias se desarrollan dos asambleas comunitarias. La primera para informar cuánto es el PP designado a las comunidades y la segunda para articular y validar el plan parroquial. A nivel cantonal en la primera asamblea parroquial se informa sobre el cumplimiento del PP del año anterior y se designa un nuevo presupuesto para el año siguiente, en base a la cual arrancan el resto de asambleas. Mientras que en la segunda asamblea cantonal, ya se ha estructurado el PP del cantón y se informa cómo queda designado el mismo para su ejecución en todos los niveles. Por su parte el municipio y los respectivos departamentos ajustan e integran sus POAS.

A nivel de Junta Parroquial se recogen y articulan los planes comunitarios en un solo plan parroquial que es articulado a la vez, al plan cantonal con sus respectivos presupuestos. En las parroquias se desarrollan dos asambleas comunitarias.

Planificación participativa

Desarrollan también las reuniones mensuales en unos casos, bimensuales en otros, con el objetivo de dar seguimiento al cumplimiento del PP, pero también para gestionar acciones en bien de su comunidad, que generalmente se liga a reforzar el rubro y/o obra del PP.

Las herramientas del proceso de planificación participativa

Planificación participativa

Como ya anotamos, la planificación participativa es un elemento de la gestión participativa para el desarrollo local, y tiene a los planes comunitarios, parroquiales y plan cantonal como sus pilares y a la planificación operativa anual como su herramienta operativa. El presupuesto participativo concreta el proceso, pero este elemento será tratado por su importancia y alcance en un fascículo independiente; herramientas de planificación, como es el plan de desarrollo, el seguimiento y evaluación y la veeduría y el control social.

“El plan estratégico de desarrollo cantonal es una herramienta de planificación que guía el camino y el accionar de todos los actores sociales del cantón; tiene una visión, es decir el sueño de lo que Nabón quiere ser hasta el 2012 … Define una misión, cómo y qué hacer para convertir en realidad ese sueño. Identifica líneas estratégicas y acciones para ejecutar; dinamiza y ordena la gestión municipal”4.

• El plan de desarrollo y sus pasos de elaboración Es el instrumento guía del proceso participativo pues aquí se señalan las líneas de desarrollo hacia una visión concertada del futuro que representa la síntesis de las aspiraciones que la colectividad ha definido para su territorio. Ese horizonte estratégico es el marco de intervención para toda la actividad gubernamental (en todos sus niveles) y no gubernamental sobre desarrollo local. Contar con un plan de desarrollo es entonces el primer reto que debe asumir un gobierno local si realmente está comprometido con la opción de cambio para dar vida a un territorio con competitividad económica, salud ambiental, democracia participativa, servicios de calidad y todos los elementos que los actores locales definan como parte del buen vivir. El liderazgo e iniciativa en la elaboración de un plan de desarrollo local normalmente está en manos del gobierno local, de la municipalidad y en caso de parroquias, de la 4 Municipalidad de Nabón, “Gestión participativa en el cantón Nabón”, 2007.

junta parroquial, sin embargo organizaciones de la sociedad civil o instituciones externas gubernamentales o no gubernamentales pueden dar el impulso inicial en este proceso. Aquí el riesgo es que si no existe apropiación a fondo de la primera autoridad, el plan podría quedar en un mero ejercicio de democracia sin viabilidad política. El plan estratégico es un producto de todos si en su formulación ha existido una dinámica participativa amplia y democrática y recoge el sentir de la población que debe necesariamente ser la brújula de orientación de la gestión municipal. Esta legitimidad es la base del empoderamiento ciudadano para exigir su cumplimiento y hacer veeduría en su implementación. Recuerde que un plan de desarrollo tiene validez: •

Por la necesidad de contar con un punto de partida (diagnóstico) y llegada (visión) consensuados con toda la población.

•

Para promover organización y participación de la sociedad a través del entendimiento de su propia realidad.

•

Para lograr el empoderamiento de los actores locales.

Para ordenar la gestión y apuntar a un desarrollo territorial.

Un plan de desarrollo comprende varios pasos concatenados que deben trabajarse específicamente y con las metodologías más adecuados para lograr los objetivos técnicos y políticos propuestos. Sin embargo no existen recetas definitivas, pues es en la experiencia de cada realidad donde se crea y recrea esta herramienta metodológica; en la experiencia de los cuatro cantones, se puede encontrar al menos los siguientes pasos comunes: diagnóstico, identificación de escenarios, visión, estrategias por eje de desarrollo, objetivos, programas, proyectos. La mayoría de los planes de desarrollo carecen de indicadores específicos que contribuyan a medir los impactos de la gestión. Es recomendable, en el marco del plan nacional de desarrollo existente, aterrizar algunos de los indicadores a los territorios cantonales y parroquiales, y a la vez crear algunos que respondan a la realidad específica.

Planificación participativa

•

Pasos previos: Organización técnica del proceso: Un plan de desarrollo debe tener necesariamente un soporte político y un soporte técnico. El primero hace relación a la legitimidad que debe contener el proceso de planificación, para ello es necesario:

Planificación participativa

i. Contar con la aprobación de inicio por parte del concejo cantonal. Este solo hecho garantiza que el plan de desarrollo se incorpora institucionalmente a la gestión municipal y se convierte en instrumento guía de sus acciones y directamente es el referente de su presupuestación anual.

Una vez que el plan de desarrollo cuenta con la legitimidad política y una estructura técnica, es necesaria una fase de promoción y sensibilización con la sociedad civil a fin de socializar sus objetivos y lograr las adhesiones y compromisos de las organizaciones sociales y en general de los actores locales para participar en el proceso.

ii. Designar una responsabilidad desde la municipalidad en sus principales personeros para hacer seguimiento del proceso (alcalde o alcaldesa y un concejal o concejala) e involucrarse con la sociedad civil en una instancia para la dirección estratégica y política del plan. El soporte técnico por su parte hace relación al equipo de técnicos municipales, profesionales y líderes o liderezas sociales que son nombrados para organizar la elaboración del plan y preparar e implementar las metodologías pertinentes para incorporar a la población en ese proceso y diseñar las fases adecuadas. Promoción y sensibilización: Una vez que el plan de desarrollo cuenta con la legitimidad política y una estructura técnica, es necesaria una fase de promoción y sensibilización con la sociedad civil a fin de socializar sus objetivos y lograr las adhesiones y compromisos de las organizaciones sociales y en general de los actores locales para participar en el proceso. Se constituye de esta manera una instancia de seguimiento al plan donde se integran delegados de la municipalidad, de la sociedad civil y del equipo técnico. Esta instancia de dirección estratégica será la que acompañe la elaboración del plan desde el inicio hasta el final del proceso; luego de su elaboración se implementan otras instancias de participación para viabilizar su ejecución.

La metodología a. El diagnóstico:

Un instrumento metodológico que ha sido generalmente aplicado en los municipios es el taller, éste permite concentrar a los informantes claves como dirigentes y líderes comunitarios, a personas conocedoras de la realidad local y en general a quienes de una u otra manera están involucradas con la problemática del desarrollo local con los cuales se analiza abiertamente la problemática ya sea por sectores temáticos o en general del territorio. Se establecen causas, efectos, relaciones y hasta posibles vías para superarlos. Sin embargo es recomendable cruzar también otras técnicas, como la revisión estadística, y complementar con entrevistas a informantes clave para saber cuánto se ha abordado o avanzado en los diferentes servicios cantonales que pueden estar superando la realidad estadística censal u otros.

Planificación participativa

Es la fase de identificación de los problemas y potencialidades del cantón que se hace a través de varios instrumentos de investigación de carácter participativo, pues la connotación de esta investigación es que son los mismos actores locales los que la realizan, de esta manera se garantiza la fidelidad de los datos y la auto reflexión de la ciudadanía sobre su propia realidad.

Cada entidad sabe si parte de un diagnóstico general, o de diagnósticos más específicos relacionados a sectores. Es recomendable hacerlo por sectores, dando mucho énfasis sobre todo a los sectores que son potenciales en el cantón o que mayores deficiencias tienen. A continuación se presenta un ejemplo de diagnóstico turístico tomado del Plan de Girón. Ejemplo: Análisis del turismo en el cantón Girón

TURISMO Problemas

Poca promoción del potencial turístico cantonal.

No se cuenta con la infraestructura turística adecuada.

Causas No hay inventarioo de los lugares, fechas y actividades propicias para el turismo. No se cuenta con una organización cantonal promotora del turismo. No hay condiciones inversión.

favorables

para

No existen programas de capacitación y asesoría técnica continuos.

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Mal estado vial y poca fluidez del transporte.

Dificil acceso a lugares turísticos Inexistencia de señalización e información turística.

Las comunidades no están incorporadas en los paquetes turísticos.

Se han realizado concesiones turísticas que no incorporan el aporte de las comunidades que residen en la zona afectada a la actividad turística.

Se pueden utilizar además otras técnicas como encuestas a una muestra significativa de la población para establecer la condición socio económica en la que se encuentra y construir la línea base que nos servirá como punto de partida para evaluar los impactos que la ejecución del plan de desarrollo genera y en qué medida.

Un instrumento efectivo para la elaboración de diagnósticos participativos es la matriz de FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas) la cual permite a los participantes reflexionar cualitativamente sobre la realidad de su territorio con mirada del presente hacia el futuro. El siguiente cuadro explica esta técnica:

Debilidades Tiene relación con las limitaciones existentes dentro del territorio cantonal y que dificultan el desarrollo endógeno.

Se refiere a hechos o situaciones del contexto externo al cantón y que pueden favorecer el desarrollo local. Amenazas Son condiciones externas que escapan al control de los actores locales y que pueden afectar negativamente los procesos de desarrollo local.

Planificación participativa

Se refiere a las potencialidades del territorio en todos los niveles (recursos naturales, sociales, culturales, económicos).

Oportunidades

Condiciones externas

Condiciones internas

Fortalezas

El FODA nos permite diseñar las estrategias más adecuadas para responder a la realidad diagnosticada; se busca potenciar las fortalezas, aprovechar las oportunidades, disminuir o mitigar las debilidades y neutralizar las amenazas; sin embargo es bastante subjetiva y debe ser triangulada con datos estadísticos. Ejemplo de FODA y estrategias del plan de San Fernando en el eje ambiental5:

FortaleAzas

Oportunidades

Debilidades

Amenazas

Existencia de recursos naturales como fuentes de agua, pajonales, fauna y flora.

Presencia y apoyo de instituciones como PROLOCAL, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Contaminación de las fuentes de agua y canales de riego por el desalojo de aguas negras y actividades agropecuarias contaminantes.

Inadecuado control institucional por la preservación del medio ambiente y recursos hídricos.

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ESTRATEGIAS Potenciar

Aprovechar

Disminuir/mitigar

Neutralizar

Establecimiento y ejecución permanente de planes de manejo ambiental para la preservación de las fuentes de agua, flora y fauna.

Establecimiento de acciones conjuntas entre municipio, Ministerio de Ambiente y Ministerio de Agricultura para la preservación del medio ambiente con el financiamiento de PROLOCAL y otras instituciones relacionadas.

Creación de unidades comunitarias con apoyo de las Juntas de Agua para el control de la contaminación de las fuentes de agua.

Crear y mantener en funcionamiento la unidad de gestión ambiental del municipio.

34 5 Municipalidad de San Fernando, Plan Estratégico del cantón San Fernando 2000-2012.

Los diagnósticos también pueden incluir un análisis de ventajas comparativas y ventajas competitivas. Las primeras hacen relación a lo que tiene un cantón y es susceptible de aprovechamiento sostenido, por ejemplo en el caso del turismo, la existencia de escenarios naturales como bosques, lagunas, páramos los cuales constituyen recursos únicos y con alto potencial para el turismo ecológico. Las ventajas competitivas dan cuenta de las condiciones necesarias para desarrollar el sector, es decir, los elementos que constituyen el valor agregado frente a otras zonas que representan la competencia. Por ejemplo, la infraestructura turística, las vías de acceso en estado adecuado a los lugares turísticos, la existencia de guías, la preparación de la población para la atención al turista y la seguridad. b. Formulación de la visión del cantón

La visión estratégica es el punto deseado al que la población aspira llegar con su territorio en un período de tiempo (entre 5 y 10 años) aprovechando las potencialidades humanas y biofísicas allí existentes. Se la construye con base en un dinámico proceso metodológico de diálogo y reflexión con los diferentes sectores. Ahí los campesinos, artesanos, habitantes urbanos, mujeres, sectores empresariales, niños y niñas y jóvenes expresan sus significados de lo que es el buen vivir diseñando simple y didácticamente el futuro del cantón. Así, la visión se constituye en el norte estratégico para todos los actores y para todas las operaciones de desarrollo que necesariamente deben apuntar hacia ella para lograr su concreción realista. Para la elaboración de la visión es muy necesario tener en cuenta la articulación a un territorio macro, no podemos desarrollar una visión totalmente localista, si no se ubican elementos centrales de la provincia y del país. Más allá de lo lírico o teórico o realista que sea una visión es necesario analizar con la población qué significa cada aspiración, qué estamos diciendo con cantón verde, por ejemplo. Todo esto debe constituir un entendimiento común para todos. ¿Qué queremos decir con cogobierno, ¿todos aspiramos a eso? Lo más importante de la visión, no es su formulación, sino la reflexión y el entendimiento de su alcance por parte de los principales actores.

Planificación participativa

Una vez que contamos con el diagnóstico, el cual no es más que una radiografía del cantón, se procede a formular la visión estratégica cantonal.

LA VISIÓN EN LOS CUATRO CANTONES DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO JUBONES NABÓN Nabón pueblo educado y capacitado que difunde su cultura, tradición y artesanías, organizando y participando con igualdad de derechos y obligaciones con vías de comunicación, infraestructura y servicios, con capacidad de producir y generar fuentes de trabajo, amando el medio ambiente y protegiendo la salud. GIRÓN

Planificación participativa

Girón cuenta con autoridades comprometidas con el desarrollo local que, junto a su población, unida y organizada, trabajan por el desarrollo humano sostenible. Sus emigrantes han regresado e invierten en el cantón, lo que impulsa el comercio, la agricultura, la ganadería y el turismo.

Se ha logrado un manejo adecuado de los recursos naturales y un sistema vial de primer orden. En el aspecto paisajístico, es un cantón hermoso, lo que ha incrementado el ecoturismo.

OÑA Oña, reconocido como cantón verde con identidad e historia que desde un cogobierno transparente y participativo asegura bienestar con equidad a toda su población

SAN FERNANDO San Fernando en el año 2012 es un cantón importante en la región con una alta producción pecuaria, de buena calidad, con la que se han mejorado los ingresos económicos de la población. Los recursos naturales y la producción agrícola son manejados bajo un enfoque de sostenibilidad. Cuenta con un desarrollo turístico integral participativo, sus recursos son difundidos y valorados a nivel regional. La organización social es el eje dinamizador del desarrollo mediante la cual se ha mejorado la salud, educación, acceso a servicios básicos y equipamiento de buena calidad y acorde a las necesidades. Hombres y mujeres, jóvenes, niños y niñas, son actores empoderados que participan equitativa y democráticamente en la gestión local con el apoyo del gobierno municipal.

Por su parte, la Misión, como elemento central de la planificación estratégica hace referencia a la razón de existencia de la organización responsable del Plan y de conducir la visión, es decir en este caso la municipalidad. La Misión manifiesta lo que se quiere lograr, más no describe lo que se quiere hacer. Justamente la misión que de aquí se desprende será la de establecer los mecanismos y estrategias más idóneos para alcanzar la visión. La misión de la institución será poner toda la gestión disponible, en función de alcanzar la visión establecida concertadamente por sus habitantes. Así, la Misión de una municipalidad es lograr el bienestar de la población brindando servicios de calidad a su población como lo expresa el Plan de Desarrollo del cantón San Fernando: Misión Satisfacer las necesidades y contribuir al bienestar de los habitantes del Cantón San Fernando con la dotación eficiente y eficaz de servicios de: agua potable, alcantarillado, educación, desarrollo comunitario, seguridad ciudadana, medio ambiente, infraestructura vial y regeneración y equipamiento urbano; con personal capacitado y comprometido con la gestión municipal y de conformidad con el Plan de Desarrollo Cantonal y las disposiciones legales vigentes.

También denominados ejes del desarrollo local son las dimensiones de la realidad cantonal que han sido identificadas como prioritarias por su capacidad de sinergia o potencial de desarrollo, pues su activación debería permitir el desencadenamiento de un conjunto de elementos conducentes a la dinamización competitiva del territorio. Así, en Nabón la reactivación de la agricultura campesina como eje del desarrollo económico local está permitiendo avanzar en seguridad alimentaria, mejorar los indicadores de nutrición infantil, disminuir las jornadas migratorias, mejorar los niveles de ingreso, reactivar la fertilidad de los suelos, conservar las fuentes de agua y manejar adecuadamente los páramos, ofrecer productos sanos a la población urbana y paliar en algo el desabastecimiento de productos agrícolas en la ciudad.

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c. Las líneas estratégicas

Las líneas estratégicas surgen de un análisis profundo de la realidad del cantón y se definen de acuerdo a la vocación del territorio, esa correspondencia garantiza la optimización de los recursos existentes y su aprovechamiento sustentable en función del desarrollo local. Es recomendable identificar sólo líneas estratégicas correspondientes a la visión de desarrollo establecida, pues existe una relación directa entre un proceso de desarrollo y el marco temático que opera, generalmente mientras la amplitud de éste es menor, es mayor la posibilidad de éxito en los objetivos planteados. d. Objetivos estratégicos Son objetivos menores trabajados para cada sector y línea estratégica. Responde al para qué de cada línea estratégica. e. Programas y proyectos

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Un plan de desarrollo debe necesariamente contar con un esquema operativo que concrete sus enunciados a través de programas y proyectos específicos.

Los programas se desprenden de las líneas estratégicas y tienen por objeto especificar determinadas áreas que se pretenden fortalecer dentro de ellas. Un programa debe contener un objetivo general o de desarrollo y objetivos específicos de acuerdo al número de proyectos que lo conforman, pues un programa está constituido por varios proyectos. La lógica de las relaciones entre programas y proyectos es comúnmente aceptada en la planificación estratégica siguiendo la secuencia: Visión - Línea estratégica – Objetivo estratégico por línea – Programa – Proyecto. Más específicamente será preciso anotar para los proyectos las acciones inmediatas, la localización, el plazo, costo aproximado y responsables, a más de un perfil técnico de cada proyecto como anexo, datos con los cuales el plan queda bastante definido para su ejecución con los planes operativos anuales y la priorización de proyectos con el presupuesto participativo.

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Enfatizamos sin embargo, en la variación metodológica que cada entidad adopta, se recomienda sí, visualizar en una matriz lo planteado (ver en anexo un ejemplo de matriz de estrategias de Oña, en el eje económico productivo).

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• Seguimiento y evaluación

Evaluación es: Un proceso crítico encaminado a determinar y explicar sistemática y objetivamente la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de las actividades y estrategias de un proyecto a la luz de sus objetivos con el fin de introducir correctivos en la planificación y ejecución de manera concertada entre los actores involucrados7.

Si planificar es introducir organización y racionalidad en la acción para el logro de determinadas metas y objetivos, la evaluación es una manera de verificar la racionalidad midiendo el cumplimiento – o perspectiva de cumplimiento- de los objetivos y metas previamente establecidas y la capacidad para alcanzarlas6. Así pues, el seguimiento y la evaluación son elementos consustanciales a un proceso de planificación estratégica y participativa porque nos permite continuar en la espiral de desarrollo local en cada cantón. La evaluación nos entrega las pistas de cuánto hemos avanzado y de cuáles son los factores que explican ese avance, estancamiento o retroceso, mientras el seguimiento nos ayuda sobre la marcha a analizar cómo las actividades se ejecutan y cómo las estrategias que se implementan tienen o no validez. La evaluación es un proceso de aplicación de métodos rigurosos para determinar el progreso de un proyecto y el logro de sus objetivos determinando las causas y los efectos sobre sus resultados. 6 Ander Ezequiel, Ander Egg , 1984.

7 Carpio, Patricio, Curso académico: “El ciclo de proyectos con enfoque de Marco Lógico”, Fundación Ofis, 2002.

Implementar programas de evaluación y seguimiento tiene las siguientes ventajas: • Permite identificar y evaluar los problemas y obstáculos potenciales durante la implementación del sistema de planificación para el desarrollo local. De esta manera se podrán tomar decisiones y realizar los ajustes y correcciones necesarias y así incrementar las oportunidades de éxito del proceso. • Medir el progreso obtenido en la consecución de los objetivos, planes, programas y proyectos del plan de desarrollo y analizar los factores que obstaculizan o contribuyen a este logro. • Evaluar los efectos e impactos de los proyectos sobre sus beneficiarios y afianzar elementos conducentes a la sostenibilidad de los mismos. • Proporcionar información para mejorar las políticas de la institución municipal y proveer las bases para una responsabilidad técnica y financiera. • Visualizar alternativas de desarrollo innovadoras y viables y proyectar aprendizajes fortaleciendo buenas prácticas.

• Contar con la intervención activa de todos los involucrados en el análisis y toma de decisiones sobre reorientaciones del proyecto y debe promover la identificación y diseminación de las lecciones entre los participantes contemplando los diferentes intereses, necesidades, y percepciones de los involucrados. • El monitoreo y la evaluación participativa permite a los proyectos convertirse en procesos de aprendizaje que producen lecciones que pueden ser descritas y aplicadas por los mismos participantes de los proyectos para incrementar la capacidad de gestión de los ejecutores, y empodera a los grupos sociales y les prepara para el ejercicio de la democracia y del poder en sus instancias de gestión cotidiana.

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• Fortalecer la capacidad local para implementar y administrar exitosamente los proyectos.

Para recordar • El proceso de evaluación mejora el desempeño de los proyectos. • La evaluación incluye a todos los involucrados.

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• Las evaluaciones eficaces son imparciales, creíbles, útiles, participativas y con potencial retroalimentador.

Los cuatro municipios de la CARJ han llegado a establecer prácticas de rendición de cuentas que se desarrollan una o dos veces al año por parte de las autoridades locales en asambleas cantonales. Allí se expone la ejecución del presupuesto participativo y se explican los logros y limitaciones encontradas. Los diferentes actores señalan sus criterios al respecto y se analizan medidas para lograr mejores niveles de eficiencia y eficacia en el plan operativo del año siguiente. Así también las organizaciones sociales, sobre todo en Nabón con un proceso más avanzado, rinden cuentas en las respectivas asambleas. Sin embargo, las mismas reuniones mensuales en los comités pro mejoras, las trimestrales de los comités de desarrollo parroquial, son espacios de seguimiento y evaluación al cumplimiento del PP y otras acciones. En términos de seguimiento, los diferentes comités (comunidades, parroquiales, cantonales) cumplen funciones de veeduría durante el proceso de ejecución del presupuesto participativo y de los planes operativos anuales. En el marco de la nueva constitución y articulando el mandato a instrumentos más concretos, como es el Plan de Desarrollo Nacional, es necesario tomar en cuenta los indicadores que en él se describen, sobre todo en este caso, los relacionados al objetivo 10, cuyos indicadores nacionales pueden perfectamente ser aterrizados a nivel de cantón y/o parroquia. Lo que sí es necesario y de vital importancia es elaborar una línea base que permita indicar de dónde parte la gestión, y a dónde llega, para así medir el impacto que ha tenido esta nueva forma de gestión, aspecto que no siempre es considerado, y que en la actualidad se ha tornado una limitante, o bien existen indicadores de proyectos, que dan cuenta de la realidad de forma muy sectorial y no integral de un territorio. En el tema de la evaluación, es necesario tomar como elemento central no sólo el cumplimiento de las actividades, sino y sobre todo los indicadores de resultado y de impacto, generando de forma ordenada, articulada y precisa información. Con el papel

Los cuatro municipios de la CARJ han llegado a establecer prácticas de rendición de cuentas que se desarrollan una o dos veces al año por parte de las autoridades locales en asambleas cantonales.

Planificación participativa

La limitación que existe en procesos de desarrollo local es que aun no se logran institucionalizar sistemas de evaluación y seguimiento. Esto implicaría definir un complejo sistema de indicadores, diseñar instrumentos metodológicos para medirlos y monitorearlos, contar con personal responsable para ese efecto, activar mecanismos para involucrar a las instancias participativas y generar un proceso de comunicación horizontal que articule planificación con evaluación tanto a nivel interno (municipalidad) como externo (estructuras participativas).

que desarrollará SENPLADES, se espera que los gobiernos autónomos descentralizados puedan ir generando y articulando información, desde las parroquias, cantones y provincia en un sistema más amplio de información provincial, que contribuya a la toma de decisiones políticas.

• Control social y veeduría ciudadana

Planificación participativa

Aun con la limitación de no contar con un sistema más elaborado para evaluación y seguimiento, los actores locales van asumiendo una responsabilidad sobre este tema y progresivamente van mejorando el nivel de control social a los procesos de desarrollo local.

Cada uno de los espacios existentes, como del propio comité de desarrollo cantonal, han desarrollado herramientas básicas que permiten hacer el seguimiento y control del cumplimiento del PP.

Así desde cada uno de los espacios existentes, como del propio comité de desarrollo cantonal, han desarrollado herramientas básicas que permiten hacer el seguimiento y control del cumplimiento del PP. Por su lado el Municipio, con sus respectivos técnicos asisten (cuando el caso lo amerita) a reuniones de seguimiento y evaluación que desarrolla el CADL (Comité Ampliado de Desarrollo Cantonal). En esta instancia se dan a conocer los problemas, se explican las causas y se revisan los compromisos. Luego se definen nuevos compromisos y nuevos plazos. En este sentido, la forma un tanto empírica de hacer seguimiento, control social y veeduría se ha tornado en un ejercicio interesante de ciudadanía que contribuye a mirar responsables y no culpables, y a enfatizar la articulación de acciones de todos los actores apuntando a un objetivo común. Así las organizaciones entienden que el municipio puede continuar su gestión en tanto la ciudadanía cumple con sus obligaciones de “desarrollar la asamblea, priorizar el presupuesto, elaborar actas, solucionar problemas legales, etc., y a la vez los técnicos municipales entienden que la población al cumplir con sus deberes, reclama derechos y es justo ir equiparando esfuerzos, así la corresponsabilidad es un principio que se ejerce en la práctica de ida y vuelta”. El control social en uno de estos cantones ha sido ejercitado en temas específicos, como en el caso de Oña, en lo referente a obras de emergencia social, con un interesante proceso de pedir cuentas de obras concretas. Sin embargo, es necesario mirar estos procesos de forma mucho más integral, pero sobre todo, bajo el principio de corresponsabilidad, donde la sociedad civil, lejos de transformarse en inculpadora, pueda también hacer propuestas que permitan el cambio en la gestión.

Girón, Oña, San Fernando y Nabón cuentan en la actualidad con sistemas de gestión y planificación participativas cuya experiencia se inicia con Nabón entre 1999 y el año 2000, Oña en 2000, y Girón y San Fernando en el año 2005. Estos municipios venían del tradicional modo de hacer gestión pública: El clientelismo ligado generalmente a redes de partidos políticos, de familias y de afinidades sociales fruto de lo cual, sólo unas minorías se beneficiaban de la gestión municipal donde la primera autoridad, el alcalde concentraba todas las decisiones. Este modelo nunca pudo responder a las necesidades de la población para mejorar su calidad de vida a través de servicios básicos peor aun de crear condiciones para procesos de producción que generen empleo y bienestar reteniendo a la gente en su terruño; al contrario, en estos cantones los indicadores de pobreza son alarmantes y la migración una realidad permanente. La decisión política de nuevas administraciones con perfil democrático ha sido el factor decisivo para el cambio en el modelo de gestión y hoy, estos cantones, con la participación y concertación de sus ciudadanos y ciudadanas pugnan por afianzar un camino de desarrollo humano con sustentabilidad y equidad; desarrollando mecanismos de participación ciudadana y asumiendo en la práctica nuevas formas de hacer gestión; así, los sistemas de planificación son una herramienta en su gestión pública.

El clientelismo ligado generalmente a redes de partidos políticos, de familias y de afinidades sociales fruto de lo cual, sólo unas minorías se beneficiaban de la gestión municipal donde la primera autoridad, el alcalde concentraba todas las decisiones.

Planificación participativa

El proceso en los cuatro cantones

• ¿A qué apuestan los cuatro municipios con esta nueva forma de gestión alternativa? • Mejoramiento de la calidad de vida de la población. • Cambio de visión y actitudes más allá de un cambio de nombre. • Construcción de una nueva democracia (no sólo electoral, sino participativa). • Toma de decisiones por parte de la población. • Ejercicio de control social. • Construcción de una forma de hacer poder: sociedad civil-gobierno local. • Construcción de una sociedad más justa, equitativa, e incluyente. • Eliminación de la corrupción, con la transparencia municipal y organizacional.

Planificación participativa

• Eficiencia y eficacia en la gestión y prestación de servicios.

• Promoción y articulación de un desarrollo local, para que la gente pueda vivir mejor. • Descentralización de competencias. • Consolidar el proceso de cambio, en el rol de los gobiernos locales y la sociedad civil. • Democratizar la gestión local, optimizando los esfuerzos organizacionales e institucionales con base en la participación interactiva y el acceso de la sociedad civil a la toma de decisiones.

• Generar espacios permanentes de concertación local, para armonizar los intereses cantonales y micro regionales, con una visión compartida de desarrollo estratégico. • Incorporar en las acciones e inversiones de gestión local la priorización concertada, sostenibilidad, equidad e inclusión social (género, generacional, intercultural y grupos vulnerables), eficiencia y efectividad. • Generar un marco operativo y capacidades para la aplicación de políticas públicas de modernización y descentralización. • Nos proponemos un desarrollo sustentable cuyo motor sea el fortalecimiento y potenciación de nuestras capacidades locales. • Nuestro compromiso es lograr un desarrollo que trascienda la acumulación de la riqueza, que involucre el fortalecimiento de los valores éticos y morales de los ciudadanos y ciudadanas.

Planificación participativa

• Apostamos a un desarrollo participativo local que supere la visión instrumental limitada al diseño y consecución de recursos financieros, que promueva la democratización de la vida local bajo un enfoque de respeto a la diversidad y la equidad social.

• Un balance de la planificación participativa en los cuatro cantones SÍNTESIS DE LOS CUATRO CANTONES

Planificación participativa

Logros

• La participación ciudadana: Activada transversalmente en todo el proceso de gestión participativa de los cantones. • Espacios de participación activos, con reglamentos, roles y funciones bien establecidos. • Conocimiento y reconocimiento de los mecanismos de participación como el PP. • Participación de la ciudadanía desde las bases en la planificación, con énfasis en el PP. • Articulación de la planificación operativa con la estratégica cantonal. • Construcción de ciudadanía: El involucramiento de la población en la gestión pública la compromete con el proceso y mejora sus capacidades. • Tejido social: Las organizaciones sociales se fortalecen y se articulan entre sí. • Sistema participativo: Se han institucionalizado un conjunto de espacios de participación (asambleascomités), de instrumentos de planificación participativa (planes de desarrollo y operativos, PP) que generan una dinámica social nueva y optimista. • Coordinación interinstitucional: Las instituciones se agrupan alrededor de la agenda cantonal y juntan esfuerzos y recursos en una misma dirección. • Desarrollo: Se están mejorando los indicadores de salud, educación y acceso a agua segura. • Desarrollo económico local: Se ha mejorado la infraestructura de los cantones y en algunos casos las condiciones socio productivas.

Limitaciones • La participación ciudadana aun no es generalizada en comunidades y parroquias y todavía el proceso se desenvuelve con el sector organizado y sus dirigencias. • Reducida participación femenina en relación al porcentaje demográfico que representan. • Ausencia de sistemas de información interna y externa consolidados que llegue hacia la población y lo motive. • El sistema de planificación participativa tiene que fortalecer su articulación entre el nivel estratégico y operativo; se pone énfasis en el presupuesto participativo y se descuida el plan de desarrollo; compete desarrollar competencias a las diferentes direcciones departamentales • Se carece de una estrategia hacia los sectores políticos tradicionales que buscan recuperar el poder cantonal, boicotear el sistema y amenazan con no darle continuidad. • La dinámica del proceso rebasa el marco jurídico existente, lo cual representa un límite de actuación y una permanente pugna con la oposición política. • No hay estrategias para involucrar a los concejales en el proceso. • Las Juntas Parroquiales no tienen roles protagónicos dentro del sistema. • Débil garantía de continuidad del proceso si se dan cambios políticos radicales hacia la derecha

• Necesidad de fortalecer sistemas de información y transparencia para lograr que la ciudadanía se involucre en la cogestión del desarrollo local. • Se debe comprender el alcance del presupuesto participativo como herramienta para la participación ciudadana y no como un fin en sí mismo. • La gestión del desarrollo en el cantón debe estar articulada a niveles mayores como es la mancomunidad, la provincia y el país. • El plan de desarrollo cantonal debe ser más difundido y referente de las planificaciones operativas, de lo contrario se puede desviar hacia acciones dispersas sin norte estratégico. • El nuevo modelo de desarrollo requiere de una reingeniería institucional acorde a la gestión participativa y focalizada en desarrollo local • No hay garantía de continuidad del proceso si es que no existe una sociedad civil formada y con nuevos liderazgos políticos así como si no existe un marco jurídico que impida implementar otros modelos de gestión al estilo tradicional y vertical.

Líneas a seguir para la sostenibilidad del proceso • Trabajar en procesos de empoderamiento con organizaciones sociales de base para sostener el proceso en todas sus etapas. • Diseñar propuestas de sostenibilidad que enfrenten los cambios políticos para la continuidad de los procesos más allá de sus gestores. • Aprovechar el plan de desarrollo nacional, para aterrizar indicadores territoriales y articular la planificación. • Desarrollar capacidades y compromisos en las direcciones departamentales para la articulación de la planificación operativa y estratégica. • Profundizar el proceso más allá del presupuesto participativo como eje de la participación y transformar los espacios ciudadanos en el quinto poder en la escala cantonal (consejos de participación ciudadana). • Articular la gestión del municipio a procesos regionales, provinciales y nacionales. • Impulsar la Innovación Institucional. • Desarrollar sistemas de información interna y externa para mantener a la población informada sobre el proceso y sus avances.

• Desarrollar líneas base usando los indicadores (a medida de lo posible ) del Plan de Desarrollo Nacional.

Planificación participativa

Lecciones

• Redefinir el rol de las Juntas parroquiales como niveles de gobierno en estos procesos.

• Generar criterios e indicadores para avanzar hacia una verdadera veeduría ciudadana y un sistema de rendición de cuentas, Así como a medir los cambios que genera una gestión alternativa.

En síntesis ¿Cuáles son los requisitos para que estos procesos se desarrollen y tengan sostenibilidad? • Un acuerdo básico construido con la sociedad sobre su nuevo papel. • Un marco jurídico necesario para legitimar el nuevo ámbito de acción. • Los recursos económicos suficientes para su ejercicio.

Planificación participativa

• Las capacidades técnicas y organizacionales para su funcionamiento.

• Una sociedad civil organizada, consciente y capacitada para defender el proceso y relevar en el liderazgo político en los gobiernos locales. • El desarrollo de una gama de herramientas técnicas y políticas a aplicarse en los diferentes espacios. • La potenciación de capacidades técnicas y socio-organizativas.

Algunas recomendaciones para mejorar el funcionamiento del sistema • Concebir la planificación participativa como un sistema integrado y compatible por niveles territoriales, instancias de participación y herramientas de gestión. Esta posibilidad debería reglamentarse y difundirse a fin de crear certezas en los roles, funciones y competencias de cada espacio. • Generar un sistema de seguimiento y evaluación en base a indicadores manejables tanto por técnicos responsables de mediciones periódicas así como compatibles con las veedurías ciudadanas responsables del control social del proceso.

• Las instancias participativas deben transformarse en los consejos de participación ciudadana establecido en la Constitución para evitar la manipulación política que surgirá de la aplicación de la ley. • La necesidad de optimizar sistemas de comunicación interna y externa para enraizar el proceso en la población y contribuir al tránsito de habitantes a ciudadanos.

Planificación participativa

• Definir con mayor visibilidad el rol de las Juntas Parroquiales en todo el proceso.