COSUDE_Sistematizacion_Constitucion by Lorena Mancero

Contenido PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

NUEVA CONSTITUCIÓN Y MEDIO AMBIENTE

NUEVA CONSTITUCIÓN, DESARROLLO LOCAL Y GESTIÓN AMBIENTAL

Desde los Municipios: ¿qué se puede promover en las próximas leyes?

La necesidad de ajustar las Ordenanzas referidas a la gestión ambiental

Ajustes necesarios en las prácticas municipales

Comentarios finales

Presentación La Fundación Natura, con apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación – COSUDE, ha impulsado desde 1994 el Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE). Este Programa ha brindado una importante contribución en distintas áreas de la gestión ambiental a más de 50 municipalidades del país y su experiencia permite desarrollar un paquete metodológico de amplia utilidad, orientado a garantizar el derecho a un ambiente sano y libre de contaminación.

Como consecuencia del trabajo participativo vivido por el Programa y de su responsabilidad institucional, la Fundación Natura resolvió desarrollar actividades de gestión del conocimiento que permitiesen compartir los aprendizajes múltiples y aportar significativamente a la gestión ambiental y a las propuestas de desarrollo local, regional y nacional.

Con esta finalidad, se logró la participación del Consorcio CAMAREN como entidad ejecutora de la estrategia de gestión de conocimientos, del Programa, encargándosele que elabore documentos aplicables a la coyuntura nacional para públicos diversos, con enfoques multi e interdisciplinarios. Como resultado, se materializa la presente Serie Instrumentos para la Gestión Ambiental Urbana, compuesta por seis trabajos de sistematización y transmisión de la experiencia y las lecciones, esperando que ellos sirvan de guía a los gobiernos locales comprometidos con la gestión ambiental en el territorio de su responsabilidad. La Serie está compuesta por los siguientes cuadernillos: 7

1. Gestión Integral de Residuos Sólidos: elemento básico de la sostenibilidad ambiental.

2. Manejo Adecuado de Desechos Hospitalarios: la clave para proteger la salud y el ambiente. 3. Educación Ambiental: la teoría y práctica para el mejoramiento del ambiente urbano.

4. Participación Ciudadana: un eje articulador de la gobernanza ambiental efectiva y democrática.

5. Normativa Legal: una herramienta para el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental local. 6. La Gestión Ambiental Municipal y la Nueva Constitución.

Confiamos en que este trabajo sea aprovechado por los diversos actores de la gestión ambiental urbana en el país y que su publicación permita ampliar aún más el debate sobre las rutas a seguir en el marco del nuevo ordenamiento institucional.

Introducción La descentralización de la gestión ambiental ha sido en el Ecuador un propósito permanente en los últimos años, comprendiendo que esta es una manera adecuada de actuar para resolver los problemas planteados en torno al derecho a un ambiente sano y libre de contaminación. Descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales son dos caras de una misma moneda en este sentido y, de hecho, su interrelación es un hecho indiscutible.

La Fundación Natura ha comprendido que, para lograr este propósito, sin duda es indispensable el fortalecimiento de los gobiernos locales autónomos y, en esa consideración, ha impulsado una serie de procesos y proyectos de apoyo a los gobiernos locales. Uno de esos esfuerzos se ha evidenciado en las distintas etapas y acciones que se integraron en el Programa “Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador” (Programa PQ/DE), impulsado por la Fundación Natura con el auspicio y apoyo financieros de la COSUDE.

En el marco de este proyecto se trabajó en el área jurídica y la elaboración de ordenanzas para la prevención y control de la contaminación, en la gestión de residuos sólidos urbanos y la gestión de desechos hospitalarios, en la generación de mecanismos de participación ciudadana y desarrollo de procesos de educación ambiental en las instituciones educativas, además de otras actividades realizadas por necesidades presentes o por solicitud de los gobiernos municipales en los cuales se trabajo. 9

Los avances han sido numerosos y significativos, con una fuerte tendencia al sostenimiento de lo avanzado en función de transmitir la experticia organizacional a los funcionarios locales y otros actores interesados en la temática ambiental. Tras la aprobación y entrada en vigencia de la nueva Constitución del Ecuador, para muchos surgió la inquietud de cómo los municipios podrán continuar realizando sus labores en el campo de la gestión ambiental, desde los mandatos constitucionales y las leyes que deberán adecuadarse a los mismos.

Se trata de un tema que no es sencillo, pues la etapa de transición y de adecuación a los nuevos mandatos constitucionales tomará algún tiempo en el cual deberán definirse con precisión las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno. Ello, sin embargo, no puede detener el accionar municipal y su rol en los temas ambientales. Por tanto, el análisis debe considerar esta inevitable ambigüedad del momento que vivimos y las potencialidades presentes de acuerdo al muevo texto constitucional. Desde esta óptica ha sido trabajado el presente material, que esperamos sea un apoyo al acercamiento a la nueva Constitución junto a un conjunto de ideas clave sobre cómo y por dónde caminar en la presente etapa.

Nueva Constitución y medio ambiente La problemática ambiental fue uno de los elementos más debatidos en la Asamblea Constituyente de Montecristi, de la cual surgiría la nueva Constitución de la República del Ecuador. Los temas fueron múltiples y, con más fuerza que en otras ocasiones, se planteó su relación con el conjunto de aspectos vinculados al desarrollo del país, al destino de sus capacidades productivas y al futuro de las nuevas generaciones. Es cierto que la Constitución de 1978 ya incorporó el derecho a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación, aspecto mantenido en los textos posteriores, pero también es verdad que siempre se había pensado en la naturaleza como la fuente de recursos y riquezas, visión antropocéntrica cuestionada en esta ocasión. Se plantea además la visión de un modelo de desarrollo del “Buen Vivir” o “sumak kawsay”, que rompe la visión según la cual desarrollo es igual a crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y que, por tanto, es necesario extraer todo lo posible de la naturaleza, lo más rápidamente posible y confiados en que es interminable.

Todo ello, claro, se ha hecho con el ofrecimiento de mejores condiciones de vida pero la realidad indica que, por el contrario, las comunidades más cercanas a la riqueza natural han quedado sumidas en la pobreza y que, a nivel internacional, los países que han vivido de la renta de la tierra o de recursos como el petróleo por esa misma razón se alejan del desarrollo. 11

Por ello se propone una nueva estrategia de desarrollo que se relaciona más con los principios del desarrollo humano y de la sustentabilidad ambiental, convocando a nuevas regalas en las relaciones entre los seres humanos y entre estos y el espacio natural.

De acuerdo a los textos constitucionales, se puede plantear que el sumak kawsay o buen vivir encontrará como características básicas las siguientes: -

Reconoce la plurinacionalidad, permitiendo diversas formas de gestión de los recursos;

Ubica en un mismo plano a los sistemas económicos, políticos, socioculturales y ambientales, los cuales deben estar organizados de manera sostenible y dinámica en el régimen de desarrollo; Demanda un rol estatal más activo y la necesidad de la planificación como parte de sus obligaciones;

Fomenta la solidaridad, complementariedad y reciprocidad, principios sociales de las culturas pre-hispánicas y que aclaran que el Buen Vivir no está pensado en sentido individual, sino como resultado de la vida en común de las comunidades locales y nacional; Otorga derechos a la naturaleza y ratifica el derecho a un ambiente sano; Da prioridad a las formas de propiedad de colectividades, comunitaria y pública, al mismo tiempo que garantiza la propiedad privada; Define la importancia de la soberanía alimentaria.

La gestión ambiental, en la nueva Constitución, no puede ser vista al margen de este planteamiento innovador que demanda, al igual que los demás mandatos constitucionales, de coherencia en las leyes que se vayan construyendo o reformando en este período inmediato. En otros varios sentidos, podría decirse que el aspecto más innovador de la Constitución es la definición de los derechos de la naturaleza, los cuales se encuentran en el Capítulo Séptimo de la Constitución, que incluye los artículos 71 a 74 de la misma. 12

El artículo 71 comienza señalando: “Art. 71 (extracto). La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos.”

Claramente se protege así a la naturaleza y se reconoce que en el mantenimiento de sus ciclos vitales está el futuro del Ecuador. Sin embargo, la Constitución no queda en esta declaración, sino que la complementa señalando, entre varios aspectos, que: -

Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza (Art. 71).

El Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema (Art. 71). La naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas naturales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados (Art. 72).

El Estado aplicará medidas de precaución y restricción para las actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales (Art. 73).

Se prohíbe la introducción de organismos y material orgánico e inorgánico que puedan alterar de manera definitiva el patrimonio genético nacional (Art. 73). Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado (Art. 74). Uno de los deberes de los ciudadanos y ciudadanas es el de respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible (Art. 83). 13

El Estado garantizará la conservación, recuperación y manejo integral de los recursos hídricos, cuencas hidrográficas y caudales ecológicos asociados al ciclo hídrico. La sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano serán prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua (Art. 411).

Se articulará un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza (Art. 399).

Debe quedar claro que, cuando se habla del Estado se incluye a los gobiernos autónomos descentralizados, los cuales asumen estas nuevas obligaciones de manera plena. En la Constitución se habla del Estado central cuando requiere diferenciarlo de los gobiernos autónomos descentralizados, entre los que se encuentran: las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales. El derecho a un ambiente sano y libre de contaminación que ya estaba fijado en las anteriores constituciones, es ratificado en la presente. Así, se señala: “Art. 14. Se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay.

Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados.”

Al declararse como un interés público la preservación del ambiente, no solo se ratifican los derechos de la naturaleza sino que se plantea la responsabilidad del Estado, en sus distintos niveles, de garantizar este derecho, aspecto que deberá ser tomado también en cuenta por Consejos Provinciales y Municipales. A continuación de ese artículo, la Constitución plantea (Art. 15) que: -

El Estado promoverá, en el sector público y privado, el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes y de bajo impacto.

La soberanía energética no se alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni afectará el derecho al agua.

Se prohíbe el desarrollo, producción, tenencia, comercialización, importación, transporte, almacenamiento y uso de: • Armas químicas, biológicas y nucleares,

• De contaminantes orgánicos persistentes altamente tóxicos, agroquímicos internacionalmente prohibidos y • De las tecnologías y agentes biológicos experimentales nocivos y

• Organismos genéticamente modificados perjudiciales para la salud humana o que atenten contra la soberanía alimentaria o los ecosistemas,

• Así como la introducción de residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio nacional.

De manera complementaria hay que señalar que la Constitución establece el derecho humano al agua. De acuerdo a la Observación General No. 15 relativa al derecho al agua emitida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, este derecho comprende que el agua sea accesible, que no puede nadie verse discriminado, que su gestión reconozca las prácticas y normas de las distintas culturas, que esté disponible en cantidad y calidad de manera oportuna y que se cuide su permanencia para las próximas generaciones. Como todo derecho, el Estado es el responsable de brindar las garantías suficientes para que los habitantes puedan ejercerlo. “Art. 12. El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida.”

El artículo 318 se fija además que la administración del agua estará exclusivamente en manos públicas o comunitarias, incluyendo el servicio público de saneamiento, el abastecimiento de agua potable y el riego, aspecto que debe ser considerado con mucho interés por los gobiernos locales. Se prohíbe toda forma de privatización del agua. 15

De manera similar establece que los recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio del Estado de manera inalienable, irrenunciable e imprescriptible, aclarando que en su gestión el Estado priorizará la responsabilidad intergeneracional la conservación de la naturaleza y la reducción de daños ambientales y sociales (Art. 317). En torno a los derechos planteados, la carta constitucional incluye un conjunto importante de garantías que deben ser conocidas y aplicadas. Entre ellas, hay que resaltar: -

La imprescriptibilidad no solo de los derechos, sino también de las acciones legales para perseguir y sancionar a los responsables por daños ambientales. Implica la posibilidad de enjuiciamiento sin límite de tiempo a las autoridades y de los operadores públicos o privados que causaron daños al ambiente.

Complementariamente, cualquier persona natural o jurídica, colectividad o grupo humano, podrá ejercer las acciones legales y acudir a los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental materia de litigio. La responsabilidad por los daños ambientales se considera objetiva, con lo que, además de las sanciones correspondientes, implicará también que sin importar la intencionalidad que se haya tenido al desarrollar una obra o el acto dañoso, existe la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas.

La aplicación del principio precautorio, que señala que en caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas. Un aspecto importante es que la Constitución señala que la carga de la prueba sobre la inexistencia de daño potencial o real, recaerá sobre el gestor de la actividad o el demandado. Esto es muy importante para que el principio precautorio pueda ser aplicado y facilita la acción municipal, especialmente en los casos en los que se cuenta con recursos limitados.

El manejo y administración de las áreas naturales protegidas estará a cargo del Estado asegurando la intangibilidad de las áreas naturales protegidas de tal forma que se garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas de los ecosistemas. Aunque hay que señalar que por pedido presidencial se puede permitir la extracción de recursos naturales, limitando la garantía mencionada.

Otra garantía importante es la incorporación del llamado indubio pro natura. Este principio se expresa en el numeral 4 del artículo 395 de la siguiente manera: “En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza”. Hay que hacer notar que al ser un mandato constitucional, está por encima de las leyes independientemente de la categoría que estas tengan y es una obligación de todos los niveles estatales.

Finalmente, hay que considerar la consulta previa, sobre la que no hay avances frente a la anterior Constitución.

Posteriormente se realizará la referencia a los aspectos vinculados a la participación, factor fundamental de cualquier esfuerzo por una gestión ambiental eficaz, apoyada en la acción ciudadana.

Nueva Constitución, desarrollo local y gestión ambiental Una crítica generalizada que desde la Asamblea Constituyente se realizó a la anterior Constitución, es que esta habría servido a una política neoliberal que incluía el debilitamiento del Estado y por tanto se planteó la necesidad de que la nueva Constitución plantee la descentralización sin que ello disminuya la centralidad del Estado, lo que supone una nueva repartición de las competencias en los distintos niveles del Estado y la ampliación de los mismos.

Uno de los aspectos que deja de tener vigencia será la “autonomía a la carta”, como se denominó a un proceso básicamente enfocado en lo administrativo, el mismo que no tuvo resultados en lo ambiental. Por el contrario, se entendería que ahora la descentralización toma el carácter de obligatorio y progresivo y que sería uno de los medios para alcanzar la finalidad del Buen Vivir (Sumak Kawsay) colectivo. De hecho, el artículo 1 de la Constitución señala que el Estado es Unitario y que se “gobierna de manera descentralizada”, siendo entonces la descentralización un medio y no un fín en sí mismo.

El nuevo Ordenamiento Territorial señalado en la Constitución vigente se efectuará a través de los Gobiernos Autónomos Descentralizados que son: -

las juntas parroquiales rurales,

los concejos metropolitanos,

los concejos municipales,

los consejos provinciales y los consejos regionales. 18

Estos “gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.” (Art. 238). En el marco de la autonomía señalada, tendrán funciones legislativas y ejecutivas en el marco del territorio correspondiente. ”Art. 240. Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias. Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.“

Queda claro que es de vital importancia lo que, en el futuro próximo, señale la ley orgánica que establezca “la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados” (Art. 133). Esta ley sin duda deberá ratificar que la planificación del desarrollo local y de los gobiernos autónomos descentralizados deberán estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, lo que involucra la necesidad de actualizar esos planes, más aún cuando el Concejo Municipal tendrá presencia de representantes de las juntas parroquiales y a su vez estará presente en el Consejo Provincial. Esta característica llama a una mejor coordinación de las acciones y a un más justo reparto de los recursos de esos gobiernos locales. Con estos elementos, las obligaciones de los concejos municipales relacionadas con el desarrollo, involucran la planificación obligatoria que garantice el ordenamiento territorial (Art. 241). La Asamblea tiene 360 días para aprobar “la ley que regule la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, que incorporará los procedimientos para el cálculo y distribución anual de los fondos que recibirán los gobiernos autónomos descentralizados del Presupuesto General del Estado” (Transitoria Primera). 19

Al momento de escribir este material de análisis, esa Ley todavía no ha entrado en debate. Sin embargo, hay en la Constitución una serie de mandatos que definen las competencias exclusivas para cada uno de los niveles de gobierno. En el caso de los gobiernos municipales, en el artículo 264 se señalan 14 competencias, que las comentamos en el siguiente cuadro. Cuadro 1

CUADRO DE COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Y SU IMPLICACIÓN PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL LOCAL

Competencia señalada en el artículo 264

Comentario

1. Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural.

El ordenamiento territorial es una herramienta básica de planificación que no puede realizarse si no se incorpora las consideraciones ambientales. Lo ambiental no puede ser solo un capítulo especializado del plan de desarrollo, sino una consideración presente en todos los aspectos que lo conforman.

2. Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.

Esto va ligado a lo anterior.

3. Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.

La regulación del uso del suelo urbano involucra la ubicación de centros de tratamiento de aguas servidas y disposición de residuos sólidos y desechos peligros, identificación de las áreas con más potencialidad contaminante y tomar medidas preventivas enmarcadas en el principio precautorio; la regulación del uso del suelo rural puede incluir la conformación de zonas de conservación y protección de la vida y de las fuentes de agua, las que pasarían a formar parte del subsistema descentralizado autónomo de las áreas Protegidas. A nuestro juicio, la ley debería asumir que parte de este control es el realizado para prevenir y reducir la contaminación proveniente del uso del suelo cantonal mediante las distintas actividades productivas y humanas.

La vialidad humana es una de las actividades que, junto al habitar, trabajar y recrear, debe atender un municipio para tener una visión de desarrollo humano. Pero la vialidad no es solo construir vías, sino regular el servicio público reduciendo el uso del transporte privado, controlar la contaminación automotriz (gases, ruido y estancamiento) y anteponer la movilidad humana y peatonal antes que la automotriz.

Competencia señalada en el artículo 264

Comentario

4. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.

Las actividades mencionadas han sido de tradicional cumplimiento por parte de los gobiernos municipales. El nombre internacionalmente aceptado de “saneamiento ambiental”, remarca que se trata de proveer un ambiente sano que no genere enfermedades. Se destaca la mención de depuración de aguas residuales, acción urgente para precautelar nuestros ríos.

5. Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras.

En función de este numeral se podría considerar, si fuera necesario, tasas para el mejoramiento ambiental. Unas podrían referirse a lo relacionado con la infraestructura y sistemas de saneamiento ambiental, pero otras podrían estar relacionadas con medidas de protección ambiental.

6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal.

7. Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley.

Por supuesto, cada una de estas actividades deberá ser realizada con la tecnología más adecuada y recordando la importancia de ellas en todo el cantón, incluyendo la parte urbana y la rural.

Finalmente, hay que considerar que el saneamiento ambiental no debería estar separado de la integralidad de la gestión de la calidad ambiental, lo que llama a que esta sea básicamente una responsabilidad a nivel de los gobiernos municipales.

A más de lo señalado en el numeral 3, que se refiere a la movilidad urbana, aquí se incorpora lo correspondiente a lo rural, con excepción de la construcción vial, pues se refiere exclusivamente a planificación y control. Se puede pensar en el control de emisiones y en garantizar servicio de transporte a todas las comunidades y recintos. A ello hay que añadir la decisión de qué vías pueden usarse para cada tipo de vehículo, el cuidado de áreas naturales protegidas en donde la construcción de vías suele traer aparejado el ingreso de madereros ilegales y comerciantes de especies en peligro, la necesidad de una evaluación ambiental estratégica que determine el tipo de exigencias ambientales en cada clase de vías, la necesidades de barreras reductoras de ruido en carreteras que pasan por centros habitados, entre otras obligaciones que se presentan.

En cuanto a los establecimientos de salud y de educación, hay que considerar que desde hace mucho se plantea la necesidad de que los mismos sean saludables. Esto involucra una visión ambiental integral que tome cuenta del espacio natural, del construido y del ambiente humano que se encuentran interrelacionados. Su planificación debe tomar en cuenta estos aspectos para dar verdadera respuesta a las necesidades de los habitantes. Los espacios públicos a considerarse deben incluir aquellos de recreación de naturaleza y a la presencia de elementos naturales al interior de las ciudades, brindando belleza paisajística, contribuyendo a reducir la contaminación y ofreciendo buen uso del tiempo libre. 21

Competencia señalada en el artículo 264

8. Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del Cantón y construir los espacios públicos para estos fines. 9. Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.

11. Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas.

12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras.

Comentario Construir un espacio público significa darle el carácter de interés estatal y asumir la responsabilidad de gestionarlo. Hay patrimonios naturales claramente identificados que deben ser preservados para las futuras generaciones, de manera que ellos deben estar considerados en el ordenamiento territorial y mediante ordenanza darles la categoría de área protegida que corresponda a una evaluación de la zona y a la clasificación de categorías de manejo establecidas en la ley. Los catastros forman parte de una buena planificación territorial.

Son también una posibilidad para establecer incentivos tributarios a quienes asuman con responsabilidad medidas de control y prevención de la contaminación o medidas de cuidado ambiental en zonas de páramo, bosques o fuentes hídricas. Estas son competencias directamente ligadas a la gestión ambiental y ligadas al derecho humano al agua y a las actividades turísticas y productivas.

Hay leyes vinculadas a estas competencias y existe la obligación de aprobar una nueva ley de recursos hídricos, pero deberá incorporar el principio de gestión integral de las cuencas. La garantía de acceso no significa falta de regulación. Quienes utilicen esos espacios deberán contar con normas claras que lleven a una actitud protectora y responsable. Las canteras históricamente han sido una fuente de contaminación con afectación a las condiciones de vida y salud de los pobladores de las áreas circundantes. Su control debe partir de este hecho y asumir que en ningún caso pueden afectar las fuentes de agua, la calidad de la misma y la capacidad de regeneración de los ecosistemas vinculados.

Competencia señalada en el artículo 264

13. Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios. 14. Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Comentario Esta competencia deberá ser parte del sistema de gestión de riesgos e incluir un área de prevención de incendios forestales. Es claro que incluye la posibilidad de contar con cooperación internacional que, en concordancia con los planes nacionales y municipales, respalden acciones en términos ambientales.

En varias de esas competencias existen también aspectos que actúan de manera transversal, los mismos que hacen referencia a acciones vinculadas con: -

educación ambiental;

prevención y gestión de riesgos naturales;

capacitación ambiental del personal municipal; mitigación y adaptación al cambio climático; prevención y control de la contaminación;

manejo sustentable de recursos naturales (con un inventario previo); y,

creación de las instancias y mecanismos adecuados de participación ciudadana.

Por supuesto se tendrá una claridad mayor en el momento en el que se cuente con la ley de régimen de competencias, pero es evidente que esta relación de las competencias exclusivas de los gobiernos municipales con la gestión ambiental no puede significar otra cosa que el mantenimiento y reforzamiento de las responsabilidades ambientales ya asumidas por los municipios.

Por otra parte, este acercamiento al texto constitucional permite observar que hay una potencialidad para avanzar también en las áreas de acción del Programa “Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador” (Programa PQ/DE), impulsado por Fundación Natura en acuerdo con COSUDE.

Si esta perspectiva es coincidente con la de la Asamblea Nacional el momento de aprobar la distribución de competencias, se tendría concordancia con el sistema nacional descentralizado de gestión ambiental que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza. El mencionado sistema que ahora se constitucionaliza, hasta hoy tenía base legal y estaba definido en el Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria, otorgando a los municipios competencias y responsabilidades. Sin embargo, existe lógica preocupación en los gobiernos locales por la interpretación que la Asamblea pueda dar al artículo 263 de la Constitución, donde se enumeran las competencias exclusivas de los gobiernos provinciales, señalando en el numeral 4: “La gestión ambiental provincial”.

Como lo hemos considerado, en ningún caso este artículo significa una centralización provincial de la gestión ambiental y, por el contrario, la participación directa de los alcaldes cantonales en el Consejo Provincial habla de las mejores posibilidades de coordinación y definición de funciones sin que se produzca una repetición de actores. Finalmente, hay que considerar el artículo 260 de la Constitución, el cual señala nuevamente la colaboración y complementariedad de los distintos niveles de gobierno para el cumplimiento de las llamadas competencias exclusivas. ”Art. 260. El ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.“

Precisamente el sentido de complementariedad significó en el pasado que los gobiernos provinciales no realicen acciones sobre la calidad ambiental urbana, responsabilidad que quedó en manos de los gobiernos municipales. Por lo adecuado de esa división y las mayores capacidades municipales para el manejo ambiental de las ciudades, conviene que esto se ratifique en la nueva legislación. 24

Desde los municipios: ¿Qué se puede promover en las próximas leyes?

El otro aspecto que se debe considerar es que no se podría dar un retroceso en los pasos de descentralización ya logrados y en las competencias ya asumidas. La descentralización está planteada en la Constitución como un proceso progresivo y esto se puede señalar como una garantía de que solo se puede ir hacia delante en lo planteado. De manera propositiva, este puede ser un primer planteamiento desde los gobiernos municipales ante el debate que deberá darse en torno a las nuevas leyes vinculadas al régimen de competencias, gestión de recursos naturales, participación ciudadana y otras que por mandato constitucional deben ser trabajadas en el corto plazo. Por supuesto, un interés fundamental es que la ley no sea ambigua en cuanto a la distribución de competencias y responsabilidades, superar el largo período en el cual estas se superponían generando un caos en la administración pública y choques interinstitucionales que afectaban a la gestión ambiental nacional.

En principio, los municipios se convierten en el principal ejecutor de las políticas del Estado compartiendo múltiples competencias y responsabilidades con los niveles superiores de gobierno y con las juntas parroquiales. De aquí surge una segunda proposición que es la vigilancia para que las competencias ambientales permitan a los municipios realmente ejercer la función de gobierno autónomo descentralizado.

En el momento actual, está claro que a los municipios les corresponde un lugar de liderazgo en la prevención y control de la contaminación. Esta competencia está ya presente en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (aunque en ella se excluye lo relativo a biodiversidad y patrimonio natural), en la Ley de Gestión Ambiental y la Legislación Secundaria y en el Acuerdo Ministerial 106 que plantea una distribución de competencias por niveles de gobierno. Estas normas sin duda deberán ser revisadas y reformadas, incluso se menciona un futuro Código Ambiental, pero el aprendizaje internacional es que la prevención y control de la contaminación ambiental tiene a los municipios como sus principales ejecutores. Por tanto, corresponde reconocer expresamente en las leyes las competencias municipales como ejes del control de la calidad ambiental. 25

Los gobiernos autónomos descentralizados, incluyendo los municipios, deberán velar que el anuncio de constituir una Superintendencia Ambiental de control de todo el Sistema Nacional Descentralizado, al igual que la Defensoría del Ambiente, tengan adecuadas vinculaciones locales. Lo más importante en esto no es solo que existan delegaciones provinciales, que es de por sí importante, sino que la distribución de funciones estén claramente establecidas para que el control de la superintendencia sea legitimado y que no esté en conflicto con otras instancias de administración pública. La defensoría, por su parte, se convertirá en un instrumento fundamental de tutela de los derechos de la naturaleza y del derecho a un ambiente sano y equilibrado, aunque esta no puede ser privativa de esta instancia sino de todos los actores en el sistema nacional descentralizado de gestión ambiental. Como tal, también deberá contar con representaciones locales y habrá que cuidar la manera en la que las nuevas leyes establezcan los mecanismos adecuados de coordinación con los gobiernos municipales. Respecto a la competencia referida a la planificación de uso y ocupación de suelo, hay que considerar la necesidad de que el nuevo cuerpo legal defina que, a todos los niveles de gobierno, el ordenamiento territorial tenga un enfoque ecosistémico y se lo realice a partir de la zonificación ecológica. Esto lleva a procurar una visión común de la manera en que se debe realizar ese ordenamiento territorial. Un reto para el país es la verdadera consolidación del sistema nacional descentralizado de gestión ambiental. Desde la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) se han realizado propuestas de descentralización en el ámbito municipal, así como lo ha realizado el Ministerio del Ambiente, pero es evidente que el objetivo de consolidar el sistema es una tarea pendiente. Con la experiencia alcanzada en estos procesos y con el señalamiento constitucional que el sistema nacional de competencias tendrá carácter obligatorio y progresivo, es fundamental que los gobiernos municipales se expresen, poniendo atención a aspectos como: -

los roles de cada nivel de gobierno en este sistema,

la eliminación de competencias repetitivas o contradictorias,

la jerarquización y niveles en las competencias de gestión ambiental,

los mecanismos de coordinación; y

los instrumentos básicos de gestión ambiental a nivel municipal.

En el sistema hay, adicionalmente, que incluir lo nuevo en la Constitución, muy particularmente lo referido a la participación ciudadana.

Como se ve, sin duda los gobiernos municipales tienen mucho que decir y mucho en que tomar parte mientras se construyan y aprueben las nuevas leyes o reformen otras para adecuarlas con los mandatos de la nueva Constitución. Esta es una responsabilidad irrenunciable si se quiere una acción del conjunto del Estado que brinde garantía a los derechos colectivos en lo ambiental. Otras áreas de atención pueden considerarse a partir de las relaciones entre las competencias exclusivas de los gobiernos municipales y su relación con la gestión ambiental.

La necesidad de ajustar las Ordenanzas referidas a la gestión ambiental

Los municipios han logrado importantes avances en la legislación local para la prevención y control de la contaminación y otros aspectos de la gestión ambiental. El trabajo del Programa “Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador” (Programa PQ/DE) de Fundación Natura y COSUDE, ha contribuido a ello de manera muy importante.

Con este antecedente, una primera conclusión es que las ordenanzas referidas a la gestión ambiental municipal, se deberán actualizar a partir de dos fuentes de reflexión: la experiencia propia y los nuevos mandatos constitucionales y legales. Esto se convierte en válido también para las ordenanzas en otras áreas.

Por lo pronto, constitucionalmente las ordenanzas continúan vigentes en todo aquello que no se oponga expresamente a la Constitución. Pero su revisión en muchos casos se requería con o sin nueva Constitución, para ajustarse a las actuales políticas nacionales de calidad ambiental, de manera que hoy tan solo se ratifica que los cuerpos legales deben encontrarse siempre en relación con la coyuntura y la realidad nacional. 27

Ahora bien, entre las líneas de ajuste que se pueden recomendar y aspectos que deben ser considerados, podemos mencionar: -

Revisar su esquema de participación ciudadana, poniendo mayor énfasis en la consulta previa, espacios de participación y pueblos ancestrales. Es preciso superar el enfoque que circunscribía la participación a una contraloría pública y que dependía de la voluntad política de las autoridades municipales. Hoy se torna obligatoria y debe ser realmente el mecanismo de democratización de la gestión pública. Esto implica contar y normar los instrumentos para la necesaria información ambiental adecuada y la educación ambiental a la ciudadanía, definir los mecanismos de rendición de cuentas y el fomento de la organización social, considerando que la Constitución señala a barrios y comunas como su unidad de base. Se deberán adecuar al nuevo régimen de competencias y posiblemente esto lleve a plantearse ordenanzas ambientales marco que regulen la totalidad de la gestión ambiental que sea de responsabilidad de los municipios, superando la visión centrada en torno a la contaminación.

Ampliar y aclarar los principios que orientan las ordenanzas actuales, incorporando principios constitucionales como la subsidariedad del Estado, imprescriptibilidad de las sanciones, indubio pro natura, responsabilidad objetiva y derechos de la naturaleza, entre otros. Contribuir a la concatenación entre los Estudios de Impacto Ambiental y los permisos o licencias ambientales. Desarrollar un mecanismo y la institucionalidad adecuada para el seguimiento y la evaluación de los planes de acción ambiental de las instancias reguladas por la ordenanza.

Brindar normas de juzgamiento y sanción que sean innovadoras, bajo la consideración de que el éxito mayor de la gestión ambiental está en la prevención. Se debe mantener tasas por vertidos, pero también se puede ir más allá en aclarar el “menú de sanciones” de acuerdo a la gravedad del daño, definiendo con más precisión el carácter indemnizatorio que debe acompañar a las sanciones. Las normas deben ser claras para todos los actores y evitar la discrecionalidad en su aplicación. 28

Para garantizar la indemnización, las normas pueden acompañarse de mecanismos coactivos resueltos por vía administrativa y no judicial. Seguramente con lo anterior hay que considerar que las sanciones requieren preferentemente de una comisaría ambiental especializada, pues hoy por lo general los municipios cuentan con comisarios únicos. Si ello no es lo posible o lo deseado en el municipio, es ineludible la capacitación al comisario y al procurador síndico municipal. Incluir el control de la contaminación por unidades móviles, especialmente por la transportación pública y privada.

Estos cambios y otros, pueden realizarse en función de que los gobiernos municipales tienen la capacidad de normar las competencias asumidas, teniendo como base a la legislación nacional pero pudiendo ser más fuertes en los aspectos que correspondan. Hay particularidades locales que generan conflictos y demandas que deben ser atendidas por los municipios en las normativas y en la gestión.

Un aspecto novedoso que se debe tomar en cuenta es que, aunque la descentralización tiene carácter obligatorio, el Estado podrá intervenir de manera temporal y subsidiaria “en casos excepcionales… en los que por omisión o deficiente ejecución de una competencia” (Art. 268).

Ajustes necesarios en las prácticas municipales

Los cambios no solo pueden ser normativos. Si hablamos de una nueva distribución de competencias, de cambios en la gestión de lo público, en una inédita participación directa de los municipios en los Consejos Provinciales, entre otras novedades, estamos obligados a reflexionar también en los cambios que a nivel de las prácticas municipales se hacen necesarios.

Una primera línea se refiere a mejorar los procesos de construcción de políticas municipales, planificación y ejecución de los planes municipales. Desde aquí se debe lograr una plena incorporación de la dinámica ambiental en los municipios, lo que significa no solo verla hacia el interior de la institucionalidad, sino de cara a la población dando pasos a una adecuada comprensión y compromiso con la corresponsabilidad en las acciones y resultados. 29

Hay que insistir en que esta incorporación tiene dos componentes indispensables. El primero es transversalizar la temática ambiental en toda la acción municipal que va desde su organización interna (no asumir que lo ambiental es tarea exclusiva de la UGA o dirección especializada), usos de los recursos (reducción de consumo energético, reutilización del papel, separación de los desechos), actitud ejemplar de cumplimiento de las normativas ambientales, sensibilización y capacitación ambiental al conjunto de funcionarios y trabajadores, gestión por procesos, entre otros aspectos. La transversalización requiere que cada persona y cada unidad municipal reflexione sobre sus responsabilidades ambientales específicas, evalúe sus potencialidades, planifique un accionar concreto y haga seguimiento de sus propios compromisos. Considerando que el derecho a un ambiente sano y equilibrado es parte de los Derechos Humanos, la transversalización es también una manera de darle una perspectiva de derechos a la planificación municipal.

El segundo componente que permite la incorporación de lo ambiental en la construcción de políticas municipales, planificación y ejecución de los planes municipales, es la multidisciplinaridad e interdisciplinaridad. La multidisciplinaridad, porque la problemática ambiental por sí misma y más aún cuando está ligada al desarrollo local, no se puede comprender desde la perspectiva de una sola ciencia o desde un solo saber (los saberes ancestrales son también importantes para la temática ambiental); y, la interdisciplinaridad, porque el aporte de cada perspectiva de conocimiento debe integrarse con las otras y mutuamente alimentarse, lo que es muy distinto a solo poseer análisis aislados desde cada ciencia.

Para la planificación que hoy se propone, para el tratamiento de la problemática ambiental y para la acción municipal, es muy importante considerar los cambios que va a generar la incorporación de los concejales de representación de las parroquias rurales, los que en varios casos son en número igual o superior a los concejales urbanos. Esto lleva a los gobiernos municipales a asumir con más vigor las responsabilidades en las zonas rurales y en su integración con las áreas naturales, peri-urbanas y urbanas, es decir con el conjunto de áreas ambientalmente homogéneas que, en líneas generales, pueden considerarse presentes en todos los cantones del país. 30

Otro aspecto vinculado tiene que ver con la necesidad de superar visiones etnocéntricas, generalmente provenientes de la cultura occidental, que han impedido una adecuada relación con las culturas populares y, de manera particular, con las culturas indígenas. La interculturalidad se considera necesaria para la adecuada gestión ambiental, con énfasis si en el cantón hay zonas reconocidas como de territorialidad indígena, montubia o afroecuatoriana. Con la visión intercultural se trata además de cumplir a nivel local con la plurinacionalidad, señalada en la Constitución como una de las características del Estado Ecuatoriano. Estos cambios profundos solo serán posibles mediante el fortalecimiento institucional del gobierno municipal como autoridad local. Lograrlo implica un mayor nivel técnico, capacitación a los funcionarios, visión multidisciplinaria en la gestión y los recursos necesarios. Un proceso en esta dirección permitirá la acción propia directa en el ejercicio de las capacidades de autoridad local.

Un aspecto muy importante del fortalecimiento ambiental está ligado con las hasta hoy Unidades de Gestión Ambiental (UGA’s). Es recomendable darles la categoría de una dirección municipal, reforzarles con el personal técnico necesario para el cumplimiento de sus tareas, vincularlo a la comunidad y elevar su valoración social. Recursos suficientes y capacitación permanente parecerían ser requisitos de una gestión exitosa. La Constitución señala que la transferencia de competencias deberá ir obligatoriamente acompañada de los recursos necesarios. Este es un aspecto en el cual los gobiernos municipales deberán poner mucha atención, sin que ello signifique el desentenderse de la búsqueda y disposición de recursos propios que permitan el pleno ejercicio de esas competencias y la positiva calificación ciudadana. En estos y otros procesos, una recomendación válida es también la permanente generación de alianzas, apoyos y mecanismos generadores de sinergias. El establecimiento de apoyos mutuos con otras municipalidades, con AME (Asociación de Municipalidades del Ecuador) y otras instituciones, tenderá a ser una práctica continua por necesaria y adecuada. La práctica del proyecto de Fundación Natura en el intercambio entre municipios, ha sido uno de los aspectos más importantes de capacitación entre pares, en la cual además la experiencia exitosa de uno de ellos sirve de motivador para el conjunto de las instituciones. 31

Un mecanismo constitucional del cual ya existen experiencias positivas en el país, es la constitución de mancomunidades. Las mancomunidades son necesarias porque muchas veces las soluciones a los problemas ambientales pasan por lograr el trabajo conjunto de los municipios vinculados con esos problemas. El enfoque ecosistémico obliga a pensar en alianzas regionales, de cooperación y colaboración frente a la gestión de recursos hídricos con visión de cuencas, la gestión de áreas ambientales homogéneas o conflictos específicos como el tema de los desechos sólidos y hospitalarios. ”Art. 243. Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración. Su creación, estructura y administración serán reguladas por la ley.”

Un cambio de gran magnitud tiene que ver con la participación ciudadana en los distintos aspectos de la gestión pública. La participación parte de señalar que la soberanía reside en el pueblo, señalar un conjunto de derechos relacionados y la base del llamado Quinto Poder o Poder Ciudadano. El artículo 100 de la Constitución manda a conformar las instancias de participación en todos los niveles de gobierno con representantes de la sociedad, para: 1. “Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía.

2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo. 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.

4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación.”

Además deja abierta la posibilidad de que la ciudadanía promueva instancias novedosas a otras que se consideran obligatorias, como: audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos y observatorios. El artículo 95 señala en líneas más generales que el 32

derecho a la participación en todos los asuntos de interés público se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. Es importante resaltar que señala “en todos los asuntos de interés público”, lo que brinda más transparencia a la gestión de los niveles de gobierno y que, por otra parte, no permite que la autoridad decida cual tema sí y cual tema no permitirá que se conozca y someta al debate público. Complementariamente, en el mismo artículo 95 se señalan los principios que orientarán la participación: igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. De hecho esto orienta también cambios en la manera de organizar la participación, así como de realizar el trabajo pleno del municipio. En temáticas ambientales, la participación está incorporada como uno de los principios de gestión ambiental que reconoce la Constitución. En el numeral 3 del artículo 395 se plantea de manera expresa que: “El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales.”

Ante cualquier afectación posible al ambiente, se dispone que se realice la consulta previa a las comunidades. Aunque es en la Ley respectiva donde se deberá señalar cuando el resultado de la consulta es de obligatorio cumplimiento para las partes o ante quien acudir si hay discrepancia de la población con una obra gubernamental, en general la consulta tienen un carácter consultivo y no vinculante. Algo positivo es que ya no es la empresa interesada en la obra la que realiza la consulta, con lo que daban solo la información de su interés e invitaban solo a quienes les apoyaban, ahora es el Estado el que debe realizar esa consulta con información amplia y oportuna, y la invitación debe ser pública. ”Art. 398. Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente. El sujeto consultante será el Estado. La ley regulará la consulta previa. La participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta.” 33

El Estado valorará la opinión de la comunidad según los criterios establecidos en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos.

Si del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley.

Una innovación constitucional en este campo es la denominada silla vacía. Se trata de un mecanismo para abrir al público las sesiones, contar con la voz de las partes afectadas por una posible decisión del gobierno local y considerar las distintas opciones. Nuevamente es la información transparente y adecuada una condición para que los pobladores puedan participar. ”Art. 101. Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la silla vacía que ocupará una representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones.”

Por último, queda la posibilidad de convocatoria a la consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción (Art. 104).

Con este conjunto de normas, es importante que los gobiernos autónomos descentralizados se miren a sí mismos como espacio de tratamiento de las demandas e intereses populares y de cumplimiento de los mandatos constitucionales, especialmente de las garantías a los derechos de las personas y las comunidades. La deliberación democrática no es sencilla, pero es obligatoria si se quiere que las leyes y ordenanzas no sean resultado de un trabajo de escritorio a espaldas de la población, sino fruto de un compromiso social de cumplimiento. En estos procesos, la Constitución reconoce a las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación (Art. 248).

Comentarios finales

Tras el análisis realizado de las normas constitucionales, es posible ratificar que los aspectos de la problemática ambiental que fueron enfrentados por el Programa “Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos Industriales y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE)” de Fundación Natura y COSUDE, tienen abiertas las puertas para continuar fortaleciéndose en los municipios en los cuales se ha avanzado, en beneficio de la colectividad local.

El contexto es el de una Constitución que presenta avances en la temática, peo que deja también algunas incertidumbres que serán despejadas mediante la aprobación de nuevos cuerpos legales. Los gobiernos municipales, por tanto, no pueden ser observadores pasivos de la construcción de los nuevos cuerpos legales de presencia nacional. Les corresponde realizar un trabajo de debate, acuerdos y gestión para que su perspectiva sea considerada en la Asamblea Nacional y su voz represente los intereses de los habitantes de sus cantones.

Este proceso de transición tampoco significa que estemos en un momento de inacción y espera hasta que todas las reglas de la gestión ambiental tengan claridad. De hecho es todo lo contrario, pues se presenta como la oportunidad de valorar lo actuado, corregir los errores, fortalecer lo que se hace bien y clarificar mucho más los objetivos y principios orientadores. Hemos procurado en este texto brindar una perspectiva para caminar en esta etapa. No son más que sugerencias y aproximaciones ante una realidad rápidamente cambiante y que nos plantea numerosos retos simultáneos. Esperamos que sean de utilidad para la reflexión y la acción municipal, reconociendo la importancia de la temática ambiental.

Bibliogra*ía • FORO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS. (2008) Nueva Constitución. Serie cuadernos populares del agua. CAMAREN, Quito.

• FUNDACIÓN NATURA. (2009) Documentación Programa Manejo ambientalmente adecuado de productos químicos industriales y desechos especiales en el Ecuador (PQ/DE), Quito.

Cuerpos normativos

• Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial, No. 449, 20 de octubre de 2008.