Fundación Ecuatoriana para la Protección y Conservación de la Naturaleza FUNDACIÓN NATURA Dirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo Primero Teléfonos: 2272863 • 2240225 • 3317457 www.fnatura.org Quito, Ecuador Director Ejecutivo Nacional: Gerente de Proyectos: Director Programa PQ/DE: Equipo Técnico PQ/DE:
Xavier Bustamante B. Ruth Elena Ruíz Alfredo Cueva Raúl Arias, Andrés Guerra, Santiago Izurieta, Lucía Marcillo, Ignacio Martínez, Julio Morán, Ivette Pullas, Juan José Terán, Tamara Villacís
Este material ha sido elaborado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE.
Consorcio de Capacitación para el Manejo de los Recursos Naturales Renovables Dirección: Alpallana E6-178 y Whimper. Ed. ESPRO, Piso 3 Teléfonos: 2505775 • 2507396 www.camaren.org Quito, Ecuador
Sistematización:
Guadalupe Tobar
Coordinación Editorial:
Consorcio CAMAREN, Edgar Isch Alex Ramos
Edición:
Carmen Gangotena
ISBN: Diseño: Impresión: Tiraje: Quito - Ecuador
978-9978-58-154-4 graphus® 290 2760 graphus® 322 7507 500 ejemplares
Este documento se debe citar:TOBAR, Guadalupe. Participación Ciudadana: un eje articulador de la gobernanza ambiental efectiva y democrática. Serie: Instrumentos para la gestión ambiental urbana, No 4. Fundación Natura, Quito, 2009.
Contenido PRESENTACIÓN
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INTRODUCCIÓN
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ACLARANDO CONCEPTOS
Ciudadanía, ciudadanas y ciudadanos -
La participación ciudadana
El sentido de la participación
La participación ciudadana en la gestión ambiental -
El rol de la ciudadanía
La autoridad pública en la gestión ambiental El espacio territorial
CONTRIBUCIONES METODOLÓGICAS
Hacia una cultura de participación ciudadana Dilemas en el ejercicio de la participación -
Yo participo, tú participas..., ellos deciden Y después, ¿qué?
12 12 13 14 15 16 17 17 19 19 22 23 24
LECCIONES PARA LA SOSTENIBILIDAD
¿Cómo sostener una cultura de participación? Herramientas para la sostenibilidad de la participación ciudadana -
Lo primero: control del territorio
-
Lo importante: la equidad en la representación
-
Una constante: la motivación por lo ambiental Lo correcto: una gestión transparente
Lo fundamental: la ciudadanía en la toma de decisiones Lo ineludible: disponibilidad de recursos
25 25 30 30 31 31 32
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SIGLAS
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BIBLIOGRAFÍA
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Presentación La Fundación Natura, con apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación – COSUDE, ha impulsado desde 1994 el Programa Manejo Ambientalmente Adecuado de Productos Químicos y Desechos Especiales en el Ecuador (Programa PQ/DE). Este Programa ha brindado una importante contribución en distintas áreas de la gestión ambiental a más de 50 municipalidades del país y su experiencia permite desarrollar un paquete metodológico de amplia utilidad, orientado a garantizar el derecho a un ambiente sano y libre de contaminación.
Como consecuencia del trabajo participativo vivido por el Programa y de su responsabilidad institucional, la Fundación Natura resolvió desarrollar actividades de gestión del conocimiento que permitiesen compartir los aprendizajes múltiples y aportar significativamente a la gestión ambiental y a las propuestas de desarrollo local, regional y nacional. Con esta finalidad, se logró la participación del Consorcio CAMAREN como entidad ejecutora de la estrategia de gestión de conocimientos, del Programa, encargándosele que elabore documentos aplicables a la coyuntura nacional para públicos diversos, con enfoques multi e interdisciplinarios.
Como resultado, se materializa la presente Serie Instrumentos para la Gestión Ambiental Urbana, compuesta por seis trabajos de sistematización y transmisión de la experiencia y las lecciones, esperando que ellos sirvan de guía a los gobiernos locales comprometidos con la gestión ambiental en el territorio de su responsabilidad. La Serie está compuesta por los siguientes cuadernillos: 7
1. Gestión Integral de Residuos Sólidos: elemento básico de la sostenibilidad ambiental. 2. Manejo Adecuado de Desechos Hospitalarios: la clave para proteger la salud y el ambiente. 3. Educación Ambiental: la teoría y práctica para el mejoramiento del ambiente urbano.
4. Participación Ciudadana: un eje articulador de la gobernanza ambiental efectiva y democrática.
5. Normativa Legal: una herramienta para el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental local. 6. La Gestión Ambiental Municipal y la Nueva Constitución.
Confiamos en que este trabajo sea aprovechado por los diversos actores de la gestión ambiental urbana en el país y que su publicación permita ampliar aún más el debate sobre las rutas a seguir en el marco del nuevo ordenamiento institucional.
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Introducción Desde hace varias décadas el concepto de participación ciudadana se enuncia como principio y herramienta fundamental del desarrollo social, hecho que va de la mano del protagonismo alcanzado por la sociedad civil en las páginas más recientes de la historia contemporánea de Latinoamérica. La participación ciudadana se ha convertido en acción recurrente y uno de los importantes ejes transversales de la gestión para el desarrollo y la sostenibilidad.1 Resultado de lo dicho, la acción de incidencia política llevada adelante en los últimos años por diversos actores sociales del país ha provocado que ella deviniera referente sustancial de política pública, consagrado en el proyecto de Constitución, elaborado en Montecristi y refrendado por voluntad popular, a finales del año pasado. Así, la nueva Constitución del Ecuador otorga a la participación ciudadana la categoría de “quinto poder” del Estado.2 Este trascendente avance ha validado el esfuerzo que desplegaron los actores sociales en aras de posicionar políticas locales con enfoque ambiental en la agenda de las prioridades de los gobiernos municipales, reconociendo además la gestión ciudadana en dicha conquista. Durante la implementación del Programa PQ/DE se ha posicionado el tema ambiental en los municipios de la Costa y la Sierra como preocupación de la ciudadanía local, se ha contribuido a la formación de personal en di-
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Todo emprendimiento social debía considerar la transversalidad de los enfoques de participación.
Concierne a esta temática el Título IV, sobre Participación y Organización del Poder. Ver principalmente, los Arts. 95 al 117. 9
versos ámbitos y se ha logrado la incorporación de la gestión ambiental en la agenda, estructura y presupuesto municipales. Por esta razón, la fase final del programa se ha empeñado en redefinir el enfoque del componente participación ciudadana para brindar apoyo a la gestión política y a las unidades de gestión ambiental, en la definición de prioridades y el establecimiento de consensos entre los actores.3 En tal virtud, esta fase de cierre se propuso optimizar: • La capacidad de decisión sobre los temas ambientales;
• La asunción de responsabilidad ciudadana frente al programa; y, • El control y veeduría sociales en los procesos y resultados.
Fruto de esta acción intencionada de la cuarta fase del programa, y a fin de contribuir a que los actores clave de territorios cantonales alcancen resultados ambientales sostenibles en el seno de una gestión efectiva y democrática del gobierno municipal,4 el programa orientó estratégicamente la generación y fortalecimiento de capacidades locales, institucionales y ciudadanas, así como el apoyo técnico de los operadores del desarrollo, todo lo cual es posible evidenciarlo en los cantones de Montúfar, en la provincia del Carchi; Antonio Ante y Otavalo, en Imbabura; Cañar, en la provincia de Cañar; Gualaceo, en Azuay; Santa Ana y Manta, en Manabí, y en la Mancomunidad de los Municipios de San José de Chimbo, San Miguel de Bolívar y Guaranda, en Bolívar. En este proceso es innegable el rol de facilitador y motivador jugado por el programa, el que definió una estrategia de intervención tendiente a incentivar la corresponsabilidad de los gobiernos locales, la ciudadanía, la empresa privada y más actores territoriales con la temática ambiental. El presente documento recoge las mejores lecciones cosechadas en el proceso en relación a la participación ciudadana en la gestión ambiental, las que provienen tanto de los logros como de las limitaciones presentes en la experiencia. Tomando nota de las condiciones y características específicas de los diversos contextos, el texto que compartimos pretende convertirse en 3 4
Marco Lógico y Plan Operativo de la Cuarta Fase PQ/DE 2005-2009. Ibíd.
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fuente de inspiración –para replicar aciertos, aprender de errores y advertir de posibles amenazas– a otras experiencias de gestión municipal y ciudadana, empeñadas en consolidar procesos de manejo ambiental armónico y respetuoso en procura de mejores condiciones de vida para sus habitantes de hoy y de mañana. En consecuencia, el material está especialmente dirigido a tomadores de decisión, líderes ciudadanos, autoridades y personal municipales, así como a académicos, técnicos y operadores interesados y/o comprometidos con procesos sociales de actoría ciudadana en gestión ambiental. Los contenidos se presentan organizados en tres capítulos. El primero detiene su mirada en los principios y contribuciones conceptuales básicos respecto de la acción ciudadana, y los alcances y nociones de los actores y protagonistas de la gestión ambiental y sus protagonismos.
El segundo acopia diversas contribuciones metodológicas, aplicaciones y prácticas que evidencian certezas, temores, riesgos e implicaciones de la participación de los actores ciudadanos en la gestión ambiental con aspiraciones de sostenibilidad. Finalmente, el tercer capítulo extrae las lecciones y conclusiones más significativas del programa, las que bien podrían constituirse en ingredientes de la fertilidad y riego de nuevas intervenciones con similares desafíos.
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Aclarando conceptos Ciudadanía, ciudadanas y ciudadanos
El concepto de ciudadanía refiere al ejercicio colectivo de los derechos por parte del conjunto de individuos que comparten un mismo espacio territorial. Si bien la noción de ciudadanía engloba a todos y todas, es importante considerar la diversidad, ya sea por su condición étnica, de género, generacional, ubicación geográfica –urbana o rural– u otros factores que aludan a la especificidad de sus intereses.
Normalmente se tiende a homogenizar “lo ciudadano”, asumiendo que decisiones de interés particular lo son de la colectividad. Es importante no perder de vista la diversidad de intereses económicos a los que los grupos ciudadanos responden, pues esa diversidad permite visibilizar y dimensionar otros intereses y necesidades que entran en juego al momento de definir criterios de consenso para una convivencia colectiva con carácter incluyente. La participación de la ciudadanía es posible a través de organizaciones de base o de segundo degrado, las cuales pueden actuar en procesos de toma de decisiones frente a proyectos, obras o iniciativas con incidencia ambiental en su entorno local.
Con apego al mandato constitucional,5 podemos afirmar que las ciudadanas y ciudadanos son las personas naturales que tienen vínculo con el Estado en razón de su nacimiento o residencia en determinado territorio, e 5
Constitución Política, Título II, Capítulo Segundo, Arts, 6 al 9. 12
identificación con la historia, la cultura y el entorno social. En tal virtud, estas personas entrar a formar parte de –y acogerse a– las normas de vida en común que aseguren mínimamente condiciones de equidad en el acceso a los servicios y derechos y a ejercer gobernanza efectiva y democrática local.
Una de las características básicas de la sociedad es la coexistencia de una diversidad de actores con diferentes necesidades, deseos e intereses, los cuales determinan sus motivaciones y comportamientos.6 Se trata de actores cuyas intervenciones antrópicas tienen impacto en el ambiente, promoviendo su equilibrio o afectando al ecosistema. Entre esta diversidad de actores, se hallan: • Personas naturales, grupos sociales o comunidades, habitantes de un territorio y usuarios de los servicios municipales, • Empresas inversionistas,
• Actores públicos y privados, tales como: autoridades de los gobiernos locales (provincial, municipal o parroquial), delegados regionales de la institucionalidad pública, dirigentes de organizaciones sociales, representantes de agentes externos no gubernamentales, etc. La participación ciudadana
Conforme lo consagra la nueva Constitución, hoy la participación ciudadana es un derecho constitucional: Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.7 6 7
Raúl Arias, “Propuesta estratégica del componente participación ciudadana, documento interno, Quito, Fundación Natura, 2006.” Art. 95 de la Constitución 2008.
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Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta, en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía.8
La connotación ambiental de la participación ciudadana coloca a la población en un escenario nuevo y desafiante: la gestión ambiental de los gobiernos locales, constituida en herramienta que ha facilitado la articulación activa y efectiva de la sociedad civil en la gestión pública, ha gestando en los municipios ecuatorianos una fase más avanzada en la construcción de políticas ambientales sostenibles.9 En la experiencia de Fundación Natura, la participación ciudadana ha sido un elemento esencial que ha generado masa crítica y conciencia propositiva en los ciudadanos, cuyo ejercicio pleno modifica y amplía las relaciones de poder. El sentido de la participación
La participación ciudadana plantea la posibilidad de que el “pueblo llano” entre a ser parte del juego del poder. Para que el enunciado se convierta en derecho ejercido se requiere abrir la puerta a la consolidación de los espacios de organización social, profundizar el conocimiento de la realidad y la sensibilidad y conciencia sobre los problemas que la afectan colectivamente, definir propuestas y soluciones factibles ante el impacto ambiental que pueden ocasionar diversas obras, proyectos u otras intervenciones, en su espacio territorial. Para que este diálogo-acción sea posible y efectivo debe tener a su haber información fidedigna y comunicación de ida y vuelta entre los diversos actores ciudadanos y su gobierno local, respecto de los tema de afectación e interés comunes.
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Art. 31 de la Constitución 2008.
“Una experiencia en la gestión ambiental de los municipios”, Quito, Fundación Natura, febrero, 2006. 14
La participación ciudadana en la gestión ambiental
La gestión ambiental se orienta hacia la administración consciente y eficiente de los recursos naturales existentes en un determinado territorio, buscando el mejoramiento de la calidad de vida de la población con un enfoque de desarrollo sustentable. Para lograrlo, ciudadanas y ciudadanos toman parte en la definición de políticas e instrumentos de planeación ambiental, formulación y aplicación de los ordenamientos jurídicos, y evaluación y seguimiento de los programas en marcha.
De a poco, y en el transcurso de los últimos años, la acción por la conservación de los recursos naturales se va tornando en un imperativo de la vida política y cotidiana de las sociedades, como expresión y ratificación del profundo sentido de apego a la tierra, a la tradición y a la cultura. Este enfoque cobra fuerza cuando un modelo de vida, fraguado sobre la base de la extracción sin límite ni miramiento de la riqueza natural, conduce a niveles extremos de consumo y desperdicio, poniendo en riesgo la supervivencia de la especie humana y del planeta. Así, el calentamiento global, el agotamiento progresivo de los recursos fundamentales, los grados de contaminación del agua y del aire, y la pérdida de la fertilidad del suelo, colocan en el primer punto de la agenda colectiva, la necesidad de gestar y restituir estrategias de supervivencia y formas de vida armónicas y respetuosas con la naturaleza. De lo dicho, la preocupación por el cuidado del ambiente se posiciona cada vez con más fuerza y vincula esta realidad de crisis ambiental como resultante del modelo de desarrollo vigente.10 En suma, la humanidad toda vive un momento de crisis civilizatoria, y de interpelación y cuestionamiento a los paradigmas de la vida humana. La gestión del ambiente es una función pública que le concierne al Estado, pues en el Ecuador los ciudadanos no ejercen generalmente la propiedad sobre los recursos naturales, aunque se requiere la participación activa de la sociedad civil, pues los ciudadanos somos usuarios de dichos recursos que son vitales para la producción, la economía y el desarrollo. Por esta razón surgen propuestas encaminadas a asumir, desde la actoría social, el compromiso de precautelar los recursos naturales del hábitat, el ecosistema, la región y la cuenca correspondientes. 10 Raúl Arias, “Propuesta estratégica del componente participación ciudadana”, documento interno, Quito, Fundación Natura, 2006 15
La experiencia en Atuntaqui
En abril de 2004 la primera asamblea del cantón Atuntaqui, con la presencia de las juntas parroquiales, autoridades de colegios, escuelas y de la universidad, técnicos del municipio, representantes de las cámaras de Comercio y la Producción, la Federación de Barrios, etc., integró la Comisión Ciudadana Ambiental. Con el apoyo del Alcalde, se creó el Departamento Técnico y la Unidad de Gestión Ambiental. La promoción social y la educación ciudadana incentivaron la formación de clubes ecológicos, escuelas verdes y múltiples iniciativas juveniles.
La contaminación del río Ambi, convertido en botadero de basura del cantón, constituía una emergencia sanitaria. Para realizar el relleno sanitario se obtuvo el apoyo de COSUDE para la adquisición del terreno y US$ 500.000 de la Unión Europea, a través de un proyecto aprobado por PRODERENA. Al momento está en proceso de conformación el espacio encargado de realizar la veeduría ciudadana y la Comisión Ciudadana Ambiental se ha ganado la credibilidad y el respaldo de la población.
Fuente: entrevista a Olga Chiriboga, Presidenta de la Comisión Ciudadana Ambiental. 2009
Se trata de recuperar al ser humano como parte de la naturaleza y como actor fundamental de su conservación, restauración y sostenibilidad. Para lograrlo se requiere de la concurrencia de todos los actores involucrados.
Esta acción mancomunada se denomina “corresponsabilidad ambiental ciudadana”. Al respecto, el Art. 399 de la Constitución establece que: “el ejercicio integral de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación, se articulará a través de un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza”. El rol de la ciudadanía
En referencia a la gestión ambiental, el rol que está llamado a cumplir la ciudadanía, puede resumirse en: 16
• Conocer su medio (territorial, social, ambiental y culturalmente);
• Informar e informarse de las amenazas existentes respecto del patrimonio natural de su entorno (aire, agua, suelo, flora, fauna, etc.);
• Tomar conciencia y responsabilidad –individual, familiar, comunitaria, empresarial, institucional, etc.– sobre el impacto ambiental de sus acciones, tradiciones y costumbres; • Contribuir activamente en la búsqueda y construcción de alternativas individuales, grupales y/o del conglomerado social en su conjunto; y,
• Ser parte del control, monitoreo y evaluación del impacto ambiental, el ordenamiento territorial, y los planes de uso y manejo de los bienes naturales.
La autoridad pública en la gestión ambiental
“Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional”.11 El Art. 263 de la Constitución determina las competencias del gobierno provincial en la gestión ambiental, mientras que el Art. 264 lo hace en relación a los gobiernos municipales.
El espacio territorial
Hablar de gestión ambiental necesariamente nos remite a un territorio concreto. Esta noción requiere ser enfatizada porque marca los alcances y los límites de la participación ciudadana en la gestión ambiental, define las competencias de la autoridad pública, haciendo visibles los roles, incluso de actores ciudadanos que no han sido visibilizados por la noción tan general de ciudadanía. Concretizar la noción de territorio es indispensable para la gestión ambiental, pues permite dimensionar otros alcances, como los de cuenca, microcuenca, ecosistema, jurisdicción político-administrativa, espacio cultural de identidad, espacio político, económico, de asentamiento humano, de producción y propiedad. Múltiples factores que se enredan o 11 Constitución Política, Acápite 2, Art. 395. 17
entrecruzan de manera coherente, dando sentido a un espacio físico y connotando formas de ocupación, relación y poder sobre –y con– los bienes naturales.
Delimitar de esta manera al espacio territorial permite localizar los recursos disponibles; dimensionar el uso y los riesgos del agua, el suelo, el aire, la fragilidad de los ecosistemas; precisar los puntos de vulnerabilidad y establecer los encadenamientos de responsabilidad de quienes usufructúan del entorno. Esta noción amplia e incluyente persigue incentivar un sentido de apropiación y pertenencia por parte de los ciudadanos, generar conciencia de sus alcances y límites, y establecer los vínculos y sinergias necesarias con otros espacios territoriales a los que se encuentra conectado, “encadenándolos” en la corresponsabilidad de su manejo sostenible. La participación ciudadana debe considerar la capacidad de inclusión de la diversidad de actores que integran un territorio, permitiendo así dimensionar la equidad y la democracia.
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Contribuciones metodológicas Hacia una cultura de participación ciudadana
En el cumplimiento de las actividades orientadas a promover la participación ciudadana, es posible identificar un proceso progresivo anclado en el objetivo de construir el paradigma de la corresponsabilidad social. Como todo andar, la intervención se inició con los primeros acercamientos a la comunidad, dirigiendo diálogos y mensajes de motivación y toma de interés por “lo ambiental”, puesto que la sola decisión política de la autoridad municipal, manifiesta en la emisión de ordenanzas, no bastaba para pasar de la decisión a la conciencia y conducta ciudadanas. Se constató entonces la necesidad de informar a la población y proveerla de argumentos sobre los problemas ambientales, los agentes contaminantes, la corresponsabilidad de los actores, y los beneficios sociales y económicos al preservar un ambiente sano para todos. Eventos de capacitación, encuentros e intercambios de experiencias fueron, entre otras, las actividades que fortalecieron el protagonismo ciudadano de los interesados en preservar el ambiente de su cantón y dispuesto a incidir en las decisiones municipales. Se incentivó la organización ciudadana a partir de diversas actividades emprendidas por el programa, y mediante la ordenanza se legitimaron espacios de interés y asignación de recursos para solventar estas iniciativas. El planteamiento estratégico del programa consistió en “incorporar a la actividad ambiental local procesos ciudadanos o mecanismos de participación 19
que se denominaron comisiones ambientales ciudadanas”,12 establecidas en diez cantones. Las experiencias muestran ciudadanos que evidencian, entre otras cualidades, buena voluntad, conciencia, actitud de servicio comunitario y reconocido liderazgo en la comunidad, convirtiéndose en pioneros de la gestión ambiental. Acciones necesarias
El camino recorrido por el Programa PQ/DE da cuenta de las siguientes acciones: 1. Esfuerzo por recolectar y documentar información, contactos e informantes clave, 2. Mapeo de liderazgos, actores, e intereses ambientales,
3. Socialización con actores locales de los planteamientos de Fundación Natura y el municipio y recepción de las diversas reacciones a dichos planteamientos. 4. Establecimiento de acuerdos y compromisos por parte de los actores.
5. Conformación de la comisión y de la directiva, y establecimiento del primer plan de actividades.
6. Formulación de los planes ambientales y diseño de líneas estratégicas. Fuente: visitas exploratorias. Entrevistas a técnicos del proyecto, realizada por el equipo CAMAREN, 2008.
Este momento se caracterizó por numerosos eventos de información, capacitación y desarrollo de destrezas metodológicas dirigidos a replicadores de información y conocimiento. Una vez posicionadas y legitimadas las referidas comisiones, cada una de de ellas adquirió una dinámica particular en el desarrollo de sus actividades, traducidas en la elaboración de sus planes operativos ajustados a las condiciones propias de cada cantón. El hecho más significativo consistió en la asunción de su protagonismo local, al con12 Marco Lógico y Plan Operativo de la Cuarta Fase PQ/DE 2005 – 2009, Fundación Natura, 2005. 20
vertirse en actor activo de la planificación de acciones municipales, con planteamientos concretos a corto y mediano plazo.
Mediante el reconocimiento alcanzado las comisiones ambientales ciudadanas lograron posicionarse al interior de sus municipios e influir en la creación de condiciones legales que legitimaran su integración al modelo institucional, y presencia en su estructura orgánica. El aporte preliminar de las comisiones se tradujo en la construcción participativa del Plan de Mejoramiento Ambiental, instrumento que facilitó el encuentro de sinergias entre los ámbitos técnicos y sociales del programa, articulando esfuerzos y recursos de la municipalidad, el programa y los aliados, y la predisposición ciudadana a modificar hábitos y rutinas en el manejo de residuos y desechos. La experiencia en Santa Ana
En Santa Ana, con asistencia técnica de Fundación Natura, se acompañó el proceso de revalorización y buen uso de los recursos naturales del cantón, como la cuenca del río Portoviejo, enfatizando la dimensión cultural y educativa.
Se ha trabajado con los centros educativos –profesores y estudiantes– para que sean actores y multiplicadores de la voluntad y conciencia políticas de gestión ambiental. Para resolver el problema de la basura en el cantón y en el corredor turístico, se identificó un lugar adecuado para el depósito de desechos sólidos. El proyecto, aprobado por el Banco del Estado, inició el manejo de desechos sólidos con la clasificación de basura de diferentes sectores. Poco a poco la gente se ha ido empoderando de una cultura ambiental. Ya se ven indicadores de población que por sí sola hace manejo adecuado. Se ha difundiddo la agricultura orgánica, reforestación y mantenimiento de especies nativas. Un comité interinstitucional, formado por actores estratégicos, está planteando una ordenanza para declarar a Santa Ana territorio libre de plaguicidas. Fuente: visitas exploratorias. Entrevista a técnicos del Departamento de Desarrollo Humano, Municipio de Santa Ana, Manabí, CAMAREN, 2008.
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Fue así como se generaron procesos de construcción de ciudadanía y de gestación de una cultura de participación, procesos que tuvieron –entre otros– los siguientes soportes operativos y estratégicos: • La socialización de información oportuna sobre el tema ambiental,
• La comunicación transparente, a través de mecanismos convencionales y virtuales, • La educación sistemática en temas ambientales,
• La formación a actores ciudadanos: funcionarios municipales, estudiantes (jóvenes, niños), y replicadores del proceso, • El oportuno asesoramiento en temas jurídicos y técnicos, • El apoyo al establecimiento de alianzas y sinergias,
• La formulación adecuada de planes de mejoramiento ambiental.
Las estrategias referidas proporcionaron un soporte para la construcción de ciudadanía, su incursión en las decisiones sobre asuntos públicos y la contribución del programa a la integración de los ciudadanos en la toma de decisiones informadas, a su vinculación a las acciones, a tomar parte del control de las acciones que se ejecutan, a ser testigos de la transparencia y de la rendición de cuentas correspondiente. Así se ha gestado conciencia crítica, se ha ampliado las relaciones de poder local y se ha consolidado una representación más diversa.
Dilemas en el ejercicio de la participación
Frente a una historia social y política de conducción vertical, que ha delegado en un líder la toma de decisiones relativa a intereses comunes y particulares, la gestión ambiental surge como una temática de alta sensibilidad que requiere ser tratada por el conglomerado social que habita un determinado territorio porque supone la mayor corresponsabilidad social. No obstante, el sólo posicionamiento de lo ambiental en la agenda pública y privada no genera per se participación ciudadana. Poniendo los pies en el terreno de lo concreto, la experiencia transitada por el programa muestra cómo los operadores locales del proyecto debieron recurrieron a su ingenio y creatividad para romper –o empezar a romper– vie22
jos y sólidos esquemas culturales y lograr que la gente empiece a hacer suyos estos procesos.13 Yo participo, tú participas..., ellos deciden14
El modelo de conducción vertical en ocasiones ha traspasado la formalidad de la institucionalidad pública y se ha abierto campo en los espacios de la así llamada “cooperación al desarrollo”. Así, a menudo tropezamos con experiencias de intervención en las que sus “operadores” replican protagonismos y conductas verticales, delegando roles secundarios y pasivos a los interlocutores, reduciendo la participación de éstos a la presencia en las asambleas y talleres, las mingas de reforestación o limpieza de canales o, en el peor de los casos, a pagar la tasa ambiental decidida por otros tanto en su monto como en su destino. La experiencia recogida en estas páginas aunque aún no conjugue asertiva y cabalmente una otra noción de participación, al menos se la ha planteado como uno de sus mayores desafíos, convirtiéndola en ingrediente privilegiado de su instrumental de acompañamiento a los procesos sociales. Para que así ocurra, ha sido importante además sembrar en los “acompañados” una conciencia crítica, seduciéndolos a jugar el rol de cómplices y aliados en la transformación cualitativa de la tarea de acompañamiento y la acción ciudadana.
En la construcción de este nuevo caminar –activo, crítico y propositivo– es importante garantizar la participación ciudadana en todos los espacios y momentos de la gestión: en el debate y toma de decisiones del gobierno local, ejerciendo poder de decisión sobre las políticas tributarias, la planificación de actividades, la gestión de recursos, la distribución del presupuesto. No obstante, esta calidad de participación será un punto de llegada, resultado de la intención política y el ejercicio de principios de democracia, transparencia, inclusión, equidad, entre otros. Y después, ¿qué?
Igual que cuando el caminante corona la primera cima –creyendo que es la última– y en el horizonte aparecen otras, más altas y complejas, cuando una experiencia culmina una fase, entremezclados en la alforja los logros y 13 Miembro del Comité de Gestión Ambiental, Municipio de Mira.
14 Alegórica expresión pronunciada por un técnico de la Mancomunidad de Chimbo, Bolívar y Guaranda. 23
los tropiezos, las circunstancias positivas y las no tanto el paisaje se llena de incertidumbres y de preguntas: ¿qué pasará mañana, cuándo surjan otros líderes, cuando cambien las autoridades, cuando el proyecto concluya y los apoyos financieros se acaben? ¿Qué tan sostenible será la participación en esos otros escenarios? Estas preguntas –y otras tantas que pueden formularse– interpelan la validez de lo que se hace en el presente y el sentido mismo de la participación ciudadana. La trascendencia de una experiencia como ésta necesita establecerse en la cotidianidad de la vida pública cantonal. De hecho, la gestión de la sostenibilidad del programa ha incidido en la estructura orgánica de la municipalidad, logrando procesos de inclusión de la gestión ciudadana en el presupuesto municipal y en los recursos de las unidades de gestión ambiental. Este planteamiento sigue derivando dilemas y debate entre los operadores de proyectos, al cuestionar la institucionalización de la participación ciudadana y su reducción a la capacidad de movilización de la población. Hay quienes consideran que la validez de la participación ciudadana es precisamente la espontaneidad y la libertad de movilizarse, expresarse y demandar en el momento que se considere oportuno. No obstante, el ejercicio del poder ciudadano suficientemente informado debería, además, tener la capacidad de debatir, negociar, incidir y tomar acuerdos que permitan mejorar las condiciones ambientales para beneficio de la colectividad. Si se logra concertar políticas en las que todos y todas estén de acuerdo, lo más probable es que se pueda:
• Involucrar a la comunidad en la toma de decisiones que afecten su calidad de vida. • Fortalecer la conciencia social.
• Prevenir impactos ambientales nocivos.
• Disminuir, quizá resolver, tensiones y conflictos.
• Llegar a acuerdos que respeten la cosmovisión y cultura locales.
• Aplicar medidas de mitigación, compensación, o restauración de daños inevitables. • Establecer modelos de crecimiento económico más sustentables. 24
Lecciones para la sostenibilidad ¿Cómo sostener una cultura de participación?
El enfoque de participación ciudadana formó parte operativa de la acción de Fundación Natura en diversos ámbitos cantonales, centrado en los asentamientos urbanos. Desde hace más de una década de intervención el enfoque fue evolucionando desde posturas de autoridades municipales que no consideraban posible la participación de la ciudadanía en temas ambientales, hasta la apertura a la incorporación de ciudadanos y ciudadanas como actores de la gestión ambiental.
Estas transformaciones cualitativas han ido de la mano con la dinámica macro de la sociedad y su escenario cada vez más “tocado” por la presencia de referentes explícitos de política de participación ciudadana y de posicionamiento social de la temática ambiental; hoy los dos principios han sido consagrados en la Constitución vigente: el uno bajo la denominación del “quinto poder” y el otro elevado a la categoría de “los derechos de la naturaleza”. Por esta razón, una estrategia fundamental implementada con el Proyecto PQ/DE fue la aprobación de ordenanzas municipales para que los municipios reconocieran formalmente a las comisiones ciudadanas como interlocutores válidos de su política ambiental.
El mayor alcance logrado por esta estrategia fue la articulación de la Red Ambiental Ciudadana, concebida como un espacio de encuentro, intercambio de experiencias y fortalecimiento de las capacidades de las comisiones. En este espacio se han consolidado planes regionales de gestión 25
Participación y la quita fase del programa
Un real proceso participativo supone una amplia convocatoria, abriéndose aun a la presencia de personas con opiniones e intereses contrapuestos. Aceptar este alcance del concepto de participación pasa por procesos de conflictividad con las nociones de poder; pasa también por procesos de confrontación entre diversas visiones –técnica y social– de la gestión ambiental. Algunos municipios circuns-criben la participación a la presencia de un grupo de personas afines al gobierno local, quienes se constituyen en el aval de la gestión municipal.
El último quinquenio de operaciones del Proyecto PQ/DE posibilitó un giro mucho más coherente con la noción de gobernanza ambiental, logrando incidencia ciudadana en la gestión ambiental, pues no se trata de avalar la gestión del alcalde sino la gestión pública de los problemas ambientales. Fuente: visitas exploratorias y entrevista a técnicos del proyecto. CAMAREN, 2008.
ambiental, ampliando su cobertura hacia espacios territoriales homogéneos que rebasan los ámbitos cantonales y comprometen a las cuencas hidrográficas, con planteamientos políticos de mayor magnitud.
La Red Ambiental Ciudadana pretende establecer mecanismos exógenos de sostenibilidad de la participación ciudadana,15 mediante el fortalecimiento de la capacidad organizativa de las comisiones, la formación de alianzas estratégicas con instancias del Estado y ONG, la canalización de recursos y provisión de asistencia en derechos, procedimientos metodológicos y herramientas de gestión. El objetivo de más largo aliento de la red es gestar una fuerza donde las comisiones cantonales encuentren referente, soporte y aval para su capacidad de incidencia, “para que sea la gente, una vez empoderada de los procesos locales y regionales, quien garantice la continuidad de los procesos organizativos.”16 15 Se cuenta este momento con un Proyecto de Fortalecimiento Institucional que incorpora acciones para la sostenibilidad.
16 Raúl Arias, responsable del componente participación ciudadana del programa), en etrevista realizada por el equipo CAMAREN, 2008. 26
Los elementos que se exponen a continuación, corresponden a las acciones estratégicas de mayor efectividad validadas en la Fase IV del Programa PQ/DE. Se debe indicar que estas actividades corresponden a un momento de cierre, mismo que fue planteado cuando a nivel local se habían generado ciertas condiciones básicas, consideradas garantía de su sostenibilidad. Entre esas condiciones básicas se destacan: • Procesos preliminares de gestión ambiental y participación ciudadana.
• Organización ciudadana establecida, legitimada por la autoridad municipal y reconocida por los pobladores de los cantones. • Sistema de comunicación transparente, constituido sobre la base de medios locales y su interconexión con otros municipios
• Formación técnica y social de funcionarios municipales que se han beneficiado de sucesivos programas de capacitación. • Red establecida de actores, aliados y socios estratégicos locales.
En estas condiciones de acumulado social, las comisiones ambientales ciudadanas, los municipios, las organizaciones poblacionales, Fundación Natura, COSUDE, y el conjunto de actores parte de la experiencia transfiriendo la responsabilidad técnica, metodológica y financiera del programa a los actores locales.
Sobre esta base, las actividades para asegurar la sostenibilidad de los logros del programa, respondieron a los siguientes pasos estratégicos: 1. La gestión de la comunidad, con apoyos técnicos de respuesta a la demanda y dinámica de las comisiones ambientales ciudadanas:
• Potenciado su incidencia y posicionamiento en sus territorios cantonales, mediante propuestas jurídicas y técnicas de impacto socio-ambiental y educativo-político. • Implementando planes de educación ambiental, promoviendo una mayor sensibilización y vinculación activa de los actores locales en favor del ambiente.
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2. El desarrollo de sistemas de comunicación transparente17 que surgieron a partir de diagnósticos, planes y varias iniciativas realizadas con el personal municipal, tales como: • “Islas de información” para la ciudadanía.
• Carteleras informativas para los funcionarios municipales y público en general.
• Comunicación interna en el Municipio de Santa Ana que promovió la Comisión de Asuntos Sociales para apoyar las iniciativas de comunicación.
• Gestión de recursos técnicos, económicos y humanos para concretar las acciones establecidas en el plan de comunicación.
3. El establecimiento de una red virtual de comunicación en la que se facilita el diálogo y el debate con distintos actores: • Se receptan inquietudes de los miembros de las comisiones ambientales ciudadanas, así como de los funcionarios municipales. • Se comparte información técnica solicitada por los municipios.
4. La consolidación del programa de educación ambiental en el que se validaron contenidos estratégicos expresados en: • La preparación y recopilación del material de trabajo para la capacitación del público meta.
• La producción participativa de planes de educación ambiental para el período 2007-2009, con el apoyo de las direcciones provinciales de educación, comisiones ciudadanas, centros educativos, universidades, estudiantes y funcionarios municipales.
5. La capacitación de funcionarios municipales en los ámbitos ambiental, legal y administrativo, relacionados con la ejecución de los planes de mejoramiento ambiental. 17 Ópera en Antonio Ante, Montúfar, Otavalo y Santa Ana.
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6. El fortalecimiento de las alianzas y sinergias, concretando los siguientes productos en diferentes cantones donde el proyecto ha incidido:
• Gestión de mancomunidad con los municipios de Cañar y El Tambo para el manejo de los residuos sólidos, mediante la construcción de un relleno sanitario.
• Convenios con colegios municipales para la conformación de clubes ecológicos que apoyen las iniciativas ambientales de sus cantones. • Convenios de cooperación para reforzar procesos de educación ambiental con la universidad del Carchi y de Azogues y otros actores locales.
7. El apoyo a la gestión ambiental efectiva, en los siguientes ámbitos:
• La formulación de planes participativos de mejoramiento ambiental que se encuentran en ejecución en casi todos los municipios. • La elaboración, socialización, aprobación e implantación de la ordenanza para controlar el ruido en Azogues.
• La implantación de la ordenanza de gestión de los desechos hospitalarios y la sistematización de la gestión integral de los residuos sólidos en Ambato. • El manejo mancomunado del relleno sanitario (auspiciado por la Asociación de Municipalidades del Ecuador-AME) para Guaranda, San Miguel de Bolívar y San José de Chimbo.
8. Las réplicas de las mejores experiencias y la difusión de las prácticas logradas.
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Herramientas para la sostenibilidad de la participación ciudadana
Los importantes hallazgos encontrados en el trabajo de cara al componente de participación ciudadana y las connotaciones particulares observadas en cada uno de los cantones, nos permiten formular algunas recomendaciones clave que los operadores de procesos ambientales participativos no pueden dejar de considerar, tales como: la necesidad de que los actores tomen conocimiento y control de su territorio, la validez de la motivación pública hacia los temas ambientales, la importancia de una representación ciudadana con equidad, el peso moral de una gestión transparente, el objetivo político de la participación en la toma de decisiones y la ineludible necesidad de contar con recursos para facilitar la gestión. La trascendencia de estos enunciados ameritan que se los dedique, al menos, unas pocas líneas: Lo primero: control del territorio
Una de los mejores contribuciones de los operadores de proyectos ambientales a la conciencia ciudadana es la de haber facilitado que los actores reconozcan su realidad física, social y cultural, entiendan la delimitación del territorio cantonal, la configuración de su geografía, los espacios ecológicos circundantes, la ubicación de los poblados, los ámbitos de producción, la presencia o carencia de servicios, los espacios públicos, la infraestructura vial, el sistema fluvial. Es importante poner los recursos geográficos al servicio de la ciudadanía, para que ella tome control de su territorio, identifique las áreas de riesgo, los puntos de conflicto ambiental, y se comprometa en su conservación y manejo adecuado.
El control del territorio es determinante para la participación ciudadana ya que la aprehensión del espacio, no sólo genera conciencia y compromiso, sino que facilita el debate y la adopción de acuerdos.
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El instrumental técnico de apoyo oferta una amplia gana: el mapeo participativo, los mapas parlantes, los croquis, etc., complementados por giras de observación, intercambios de experiencias, creación de espacios específicos de diálogo, entrega de información complementaria, etc. Una constante: la motivación por lo ambiental
El desarrollo y consolidación de la conciencia ambiental una actividad prioritaria y permanente, que debe proveer el manejo de recursos pedagógicos y didácticos, generar información actualizada sobre la realidad ambiental, alentar la contribución humana para amortiguar el cambio climático, el deterioro de los recursos naturales, y contribuir a una gestión ambiental sostenible, mediante el aporte personal y colectivo. El sentido de este esfuerzo es lograr identificar en el propio espacio territorial la forma cómo se expresan esas alertas ambientales y la generación de soluciones y alternativas sencillas, viables, de fácil incorporación en la cotidianidad. Herramientas recurrentes como talleres, cursos de capacitación a actores locales, mecanismos de información y comunicación social, carteleras, portales, eventos culturales y recreacionales, son de utilidad para socializar los debates y las propuestas ambientales al nivel más amplio de la población, complementados con la producción de material educativo y juegos didácticos dirigidos al público meta: estudiantes (jóvenes y niños), y usuarias y usuarios de servicios públicos (salud, educación, agua para consumo humano, agua de riego, electricidad, recolección de basura, etc.) Lo importante: la equidad en la representación
Las comisiones ambientales ciudadanas se han constituido en interlocutores idóneos de la gestión ambiental municipal.
Es importante que se vaya incorporando a este espacio de organización ciudadana la mejor representación de la diversidad de actores ciudadanos
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que forman parte del territorio, pues la definición de la política ambiental adoptada por el gobierno local, concierne y afecta a toda su población.
En lo concreto, se requiere avanzar en el diseño de herramientas para la inclusión, la participación y criterios de sectorización del espacio cantonal, posibilitando que grupos y poblados dispersos tengan la oportunidad de contribuir al proceso sin necesidad de realizar significativos desplazamientos hacia el centro poblado, sino a través de sus representantes, con guías comunes de trabajo para recoger sus voces y considerarlas en las decisiones generales. Lo correcto: una gestión transparente
Los espacios de participación deben constituirse en ensayos idóneos del mejor ejercicio de la democracia. En este sentido, las comisiones ambientales ciudadanas tienen la obligación moral de transparentar su gestión – los procesos de negociación, los acuerdos tomados, etc.– para fortalecer la opinión colectiva respecto de las políticas ambientales y afirmar el posicionamiento ciudadano en la gestión ambiental del gobierno local. Por otra parte, lograr que los medios locales de comunicación e información respondan a los intereses y demandas de la colectividad –gobierno local y población– debe constituirse en un objetivo estratégico. Con ello estos medios pasarían a jugar el rol de transmisores de la información y facilitadores de procesos relacionados con las actividades de la organización ciudadana, haciendo de la gestión ciudadana por el ambiente, la mejor noticia. Lo fundamental: la ciudadanía en la toma de decisiones
Cada vez más las nuevas generaciones tienden a articularse y dinamizarse más en torno a la defensa del ambiente y de la vida que a otros temas políticos de la sociedad. Por otra parte, el compromiso con la causa ambiental exige a las personas coherencia entre su enunciado teórico y su práctica concreta; esto es, la conciencia ambiental no se queda fuera –al cruzar el umbral de la casa– sino que es parte de la vida familiar y junto a los otros miembros, se sienta a la mesa. 32
Hacer compromiso de vida con la vida demanda una buena dosis de conciencia, otra de compromiso y una más de voluntad, para convertirla en pócima provocadora de cambios de actitudes, costumbres, hábitos y tradiciones en la forma de relacionarnos con todos los seres vivos del entorno y con los bienes que generosamente comparte la naturaleza con nosotros.
En una apretada lista de mandamientos y buenos propósitos, hay algunos que no deberían escapar a nuestra rutina y cotidianidad: no malgastar más agua que la necesaria y contribuir a su reposición cuidando vertientes, evitando quemas, sembrando árboles; disponer los desechos de forma segura, sin contaminar el agua o el aire ni afectar a la flora, la fauna o la salud de las personas; clasificar los desechos en la fuente y, de ser viable, transformarlos en alimento de la tierra; usufructuar del suelo sin agotar su productividad ni envenenarlo con agrotóxicos; promover la diversidad biológica sin menospreciar en el mercado las semillas criollas, etc. Estos cambios en la conducta humana constituyen decisiones políticas en el ámbito personal que, desde la acción pequeña y aislada, enaceitan y fortifican la estrategia colectiva, convirtiendo a todas en eslabón imprescindible de una misma cadena, garantía de un mañana de convivencia armónica de todos los seres vivos cobijados por la pachamama. Lo ineludible: disponibilidad de recursos
Plantear la gestión social ambiental es abrirse a un universo multicolor de líneas de acción: promoción de la conciencia ciudadana, gestación de liderazgos locales que conjuguen capacidad técnica y formación en valores, creación y fortalecimiento de gestión de alianzas y sinergias locales, emprendimiento de acciones de información, comunicación, educación, capacitación, etc.
A su vez, cada línea de acción, se desgrana en multiplicidad de actividades, y éstas se traducen en listado de requerimientos: humanos, técnicos, logísticos, económicos, materiales, etc., por lo que no es equivocado plantear que entre compromiso ambiental ciudadano y disponibilidad de recursos actúa una lógica matemática directamente proporcional, pues a medida que se desarrolla conciencia ambiental y crece el dinamismo de sus
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actores, se complejizan y multiplican las acciones y, consiguientemente, es mayor el requerimiento de recursos disponibles.
Dicho en otras palabras, la participación ciudadana es algo más que la presencia de los actores en asambleas y reuniones, e implica algo más que la palabra pronunciada por los actores en dichos actos.
En los procesos iniciales se pudo apreciar un voluntariado de gran magnitud, no obstante, en el transcurso de las acciones, este impulso baja la intensidad en la medida de que no se dispone de recursos permanentes para poner en marcha los propósitos definidos y las acciones iniciadas. De allí que es ineludible considerar en el presupuesto municipal y en los programas ambientales, recursos para la gestión social y el correspondiente soporte técnico.
Por estas razones, la gestión de las ordenanzas para la participación ciudadana contempló la inclusión de recursos municipales para el funcionamiento de las comisiones, respondiendo a un proceso de institucionalización de la participación ciudadana.
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Siglas AME
CEDA
COSUDE
PQ/DE
PRODERENA
Asociaci贸n de Municipalidades del Ecuador Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental
Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperaci贸n Productos Qu铆micos / Desechos Especiales
Programa de Apoyo a la Gesti贸n Descentralizada de los Recursos Naturales
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