COSUDE_Sistematizacion_Programa_Calidad_del_Aire _Ecuador by Lorena Mancero

EL PROGRAMA CALIDAD DEL AIRE ECUADOR: UNA UTOPÍA HECHA REALIDAD ACCIONES, RESULTADOS, EFECTOS Y APRENDIZAJES 1999 - 2009 PROGRAMA CALIDAD DEL AIRE ECUADOR ■ Director del Programa: Vladimir González ■ Miembros del equipo del Programa: - Edith Puga, Asistente Técnica - Zidia Bernal, Asistente Técnica -Administrativa ■ Sistematización y redacción: Luis Heredia ■ Edición: Vladimir González ■ Fotos: Vladimir González, Archivo del Programa Calidad del Aire

Solicitamos citar este documento de la siguiente manera: Fundación Natura. El Programa Calidad del Aire Ecuador: una utopía hecha realidad (Acciones, resultados, efectos y aprendizajes 1999 - 2009). Quito. 2009.

Se debe citar la fuente en todos los casos. Fragmentos de este documento pueden ser reproducidos sin permiso siempre que se indique la fuente. Este documento ha sido producido y publicado con recursos del Programa Calidad del Aire Ecuador que ha ejecutado la Fundación Natura con el auspicio y financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). El contenido de este documento no refleja necesariamente la posición de la Fundación Natura o de la COSUDE. Fundación Natura Dirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo Primero Teléfonos: (593-2) 2272863; 2274440 Quito - Ecuador natura@fnatura.org.ec www.fnatura.org

EL PROGRAMA CALIDAD DEL AIRE ECUADOR: UNA UTOPÍA HECHA REALIDAD ACCIONES, RESULTADOS, EFECTOS Y APRENDIZAJES 1999 - 2009

ÍNDICE

Resumen Ejecutivo

Introducción

El despegue de un desafío: Antecedentes y nacimiento del Programa

Construyendo desde los cimientos: Primera fase

Tras haber avanzado …y aprendido: Segunda fase

Apuntalando los procesos: Tercera fase

Sobrellevando inestabilidades y sobresaltos: Factores coyunturales relevantes

Los frutos de la perseverancia: Principales resultados y efectos del Programa

6.1

La gestión de la calidad del aire en Quito

6.2

La gestión de la calidad del aire en Cuenca

Gente más sana y segura: Impactos del Programa

Sí fue posible soñar e incidir: Los principales aprendizajes

Diez años de abrir caminos: A manera de epílogo

Anexo 1: Finalidad, objetivos y resultados de las tres fases del Programa

Anexo 2: Gráficos CORPAIRE sobre resultados de la revisión técnica vehicular

Anexo 3: Gráficos CUENCAIRE sobre la distribución de contaminantes en el aire de Cuenca (2008)

Anexo 4: Porcentajes de cumplimiento e incumplimiento de las normas según las caracterizaciones presentadas a la DMA

Anexo 5: Lista de personas entrevistadas

Anexo 6: Bibliografía

RESUMEN EJECUTIVO

esde el 1º de mayo de 1999 hasta el 30 de junio de 2009 se realizó el Programa Calidad del Aire Ecuador, ejecutado por la Fundación Natura contando con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, COSUDE, con el objetivo de elevar la calidad de vida de los habitantes de las principales ciudades del Ecuador a través del mejoramiento de la calidad del aire. Durante este período, el programa realizó una intensa labor de sensibilización, promoción, asesoría, asistencia técnica, asistencia económica y cabildeo político, en apoyo a las instituciones ecuatorianas responsables de la prevención y control de las emisiones de origen vehicular, principalmente en las ciudades de Quito y Cuenca. El principal logro del Programa ha sido la implementación de sistemas públicos de gestión de la calidad del aire en Quito y Cuenca, con base en normativas específicas, enmarcados en políticas y planes de manejo a nivel local y con algunos elementos importantes de información y participación ciudadana. Sus pilares fundamentales son el funcionamiento de sistemas de revisión técnica vehicular obligatoria, sistemas de monitoreo de la calidad del aire, herramientas adicionales de investigación y predicción de la calidad del aire, medidas complementarias para la reducción de emisiones contaminantes, así como programas de comunicación y participación ciudadana. En el Distrito Metropolitano de Quito, cuyo sistema obligatorio de revisión técnica vehicular funciona regularmente desde el año 2003, se ha logrado la reducción de los niveles de emisiones y la modernización de la flota vehicular que circula en el Distrito y con ello, un mejoramiento de la calidad del aire respecto a las concentraciones de varios contaminantes, además del mejoramiento de las condiciones de seguridad de los vehículos, reduciendo el número de accidentes de tránsito por fallas mecánicas previsibles. Estudios epidemiológicos demostraron una reducción importante del porcentaje de niños con niveles inseguros de contaminación entre el 2000 y el 2007 en el caso de escuelas situadas en sitios de alta congestión de tráfico; también se determinó descensos del promedio de la frecuencia anual de infecciones respiratorias. En Cuenca ya se encuentra establecido un sistema obligatorio de revisión técnica vehicular, que ha comenzado a operar a plenitud desde mayo de 2009. Varios factores hacen mirar con optimismo las perspectivas de sostenibilidad de los procesos impulsados por el Programa, sin que ello reduzca la magnitud de los desafíos que quedan para el futuro con respecto al mejoramiento de la calidad del aire y a la ampliación de los ámbitos de cobertura de los sistemas a nivel nacional. Los más relevantes factores de éxito han sido el haber priorizado el fortalecimiento de las capacidades de instituciones locales idóneas, manteniendo un rol facilitador – asesor por parte del Programa con un equipo técnico de alto nivel profesional, cuya perseverancia venció las múltiples dificultades y resistencias que surgieron en el camino.

4 Entre los aprendizajes más relevantes respecto a esta intervención de desarrollo se destacan : i) La importancia de partir de demandas de actores locales; ii) La necesidad de acompañar paso a paso procesos que son complejos y de largo aliento y que requieren del involucramiento de diferentes actores sociales, técnicos y políticos, de acuerdo a cada realidad local; iii) la viabilidad y la pertinencia del intercambio regional y la cooperación sur-sur, instrumentos que suelen ser subestimados por muchos de los proyectos de la cooperación internacional. Se abrió el camino, mas quedan sin embargo aún largos trechos por recorrer si se quiere continuar enfrentando con responsabilidad los retos ambientales del presente y futuro. Pero la situación de partida no es la misma: hay un antes y después del Programa y queda un conjunto de experiencias y de capacidades que permitirán seguir construyendo realidades a partir de las utopías....

INTRODUCCIÓN:

ras diez años de duración, el 30 de junio de 2009 termina el Programa “Calidad del Aire Ecuador”, ejecutado por la Fundación Natura (FN) y que ha contado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). Por otro lado, en este mismo año la COSUDE concluirá definitivamente su programa de cooperación bilateral en el Ecuador, después de más de cuarenta años de permanencia en el País. En estas circunstancias, ha sido de mutuo interés de la Fundación Natura y la COSUDE la realización de un trabajo de sistematización del desempeño del Programa, sus acciones, estrategias, resultados, efectos e impactos y también de las principales experiencias y aprendizajes que se produjeron durante la ejecución del Programa, de manera que las instituciones involucradas, así como otras instituciones interesadas en este tipo de procesos cuenten con un testimonio de lo que fue el Programa y con un referente para el emprendimiento de acciones similares.

Como se verá en el presente documento, el Programa marca un antes y después en relación a la gestión ambiental urbana y al abordaje de la problemática de la gestión de la calidad del aire en el Ecuador. Sus resultados y efectos han alcanzado una magnitud y relevancia tales, que permitirán contar sin duda con una sólida base para continuar enfrentando los retos de la sociedad ecuatoriana en la gestión de la calidad del aire y en otros temas ambientales.

Un proceso tan largo y complejo, como el que fue impulsado y apoyado por el Programa, deja sin duda un sinnúmero de aprendizajes a nivel tanto individual como institucional y en ámbitos técnicocientíficos, políticos, económicos sociales e institucionales. En el presente documento se abordarán con mayor énfasis las experiencias y aprendizajes relacionados con el Programa visto como una intervención de desarrollo apoyada por la cooperación internacional. Se ha pensado que esta sistematización deberá ser útil a nivel institucional y estar orientada principalmente hacia autoridades ambientales, ONG´s ambientalistas o de desarrollo, universidades y agencias de cooperación. La experiencia general del Programa puede ser también de mucho interés para el abordaje de la problemática ambiental urbana en otros países de la región.

Es importante señalar que el presente documento no pretende realizar una evaluación del desempeño del Programa. Para ello sería necesaria una comparación sistemática entre los alcances programados y efectivamente realizados, analizando la eficiencia y eficacia de las estrategias y actividades del Programa, la utilización de los recursos financieros, así como de las influencias de los cambios del entorno en relación a estos parámetros. Si bien todos estos elementos serán incorporados de una u otra manera en este trabajo, lo que aquí se pretende primordialmente es describir qué se hizo, qué se logró y qué se aprendió. Para ello, la consultoría ha realizado una detallada revisión de la extensa documentación producida en el marco del Programa, como los planes operativos, los informes semestrales y anuales, las actas de las reuniones del Comité Directivo, diversas publicaciones propias y de las instituciones socias, etc. Se realizaron además múltiples entrevistas con personas de diferentes instituciones que estuvieron

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6 o están involucradas con el accionar del Programa, en las que se discutieron los avances alcanzados, las diferentes perspectivas institucionales, los retos pasados, presentes y futuros y los principales aprendizajes, según la percepción de cada entrevistado/a. Con el personal de la FN de la Unidad Técnica del Programa se realizaron igualmente varias reuniones a objeto de aclarar varios aspectos del accionar del Programa y analizar las diferentes experiencias y aprendizajes recogidos a través de la ejecución de las tres fases del Programa. Es pertinente expresar a todas las personas que fueron entrevistadas un sincero agradecimiento por el tiempo dedicado, pero más que todo, por la apertura y afán de colaboración a este emprendimiento de sistematización. Hemos entendido esta actitud también como una señal de reconocimiento a los aportes del Programa y a los avances que las instituciones involucradas - y con ello la sociedad ecuatoriana - han logrado a través de este apoyo .

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1. EL DESPEGUE DE UN DESAFÍO: Antecedentes y nacimiento del Programa

l Programa, en su primera fase, surgió de acercamientos hacia la oficina de cooperación de la COSUDE en Quito por parte de la Fundación Natura y la Dirección de Medio Ambiente del Municipio de Quito (actual Dirección Metropolitana Ambiental, DMA) allá por el año de 1998, en tanto había preocupación por la problemática de la calidad del aire en la ciudad de Quito. Se veía la necesidad de establecer un sistema de control obligatorio de emisiones de todos los automotores que circulen en el Distrito Metropolitano, puesto que se había identificado que el parque automotor constituía la principal fuente del total de emisiones contaminantes a la atmósfera en el Distrito. Ambas instituciones habían ya desarrollado anteriormente una serie de acciones y medidas para enfrentar esta problemática: el Municipio de Quito, a través de la DMA, había realizado varios estudios de caracterización de la problemática de la contaminación del aire y se encontraba implementando un plan de control de emisiones a los buses de transporte público; adicionalmente, había adquirido equipos para establecer una red automática de monitoreo de la calidad del aire en la ciudad. Por otro lado, la Fundación Natura había emprendido una importante labor de investigación, información, sensibilización hacia la ciudadanía y de incidencia política que conllevó a la prohibición de la aditivación de tetraetilo de plomo en las gasolinas, tras haber demostrado la existencia de altos niveles de este metal venenoso en la sangre de niños de la ciudad. En el ámbito internacional, desde los inicios de los años 90 los temas ambientales habían comenzado a ubicarse de manera más preponderante en las agendas nacionales e internacionales. La creación del Fondo Mundial Ambiental, GEF en 1991 y la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992 marcaron los hitos más importantes en relación a respuestas a la problemática ambiental mundial. En 1991, la COSUDE estableció un fondo especial para apoyar proyectos relacionados con la solución de problemas ambientales. Los primeros proyectos que se financiaron en el Ecuador a través de estos fondos, son el proyecto de Manejo de Productos Químicos y Desechos Especiales PQ/DE, ejecutado por la Fundación Natura, el proyecto de reducción de emisiones industriales REDEMI, ejecutado por la ONG suiza Swisscontact (SC) y un proyecto para reducir la contaminación causada por la pequeña minería al sur del Ecuador, ejecutado inicialmente por la Empresa alemana Project Consult.

Imágenes de Quito (1999)

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Con estos antecedentes, las tres instituciones emprendieron conjuntamente una serie de acciones preparatorias que culminaron en la elaboraci贸n de un documento de planificaci贸n para la primera fase del Programa. Estas acciones incluyeron talleres, asesor铆as nacionales e internacionales y viajes para conocer experiencias regionales en el tema del control de emisiones vehiculares y monitoreo de la calidad del aire.

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2. CONSTRUYENDO LOS CIMIENTOS: Primera fase (1.5.1999 – 31.03.2002)

l 23 de junio de 1999 se suscribió el Acuerdo entre el Gobierno Suizo, el Gobierno de la República del Ecuador, el Municipio de Quito y la Fundación Natura para la financiación y realización de la primera fase del Programa “Control de la Contaminación de Origen Vehicular en el Distrito Metropolitano de Quito”, el mismo que contempló una duración de 30 meses, con el inicio retroactivo desde el 1 de mayo de 1999. El Programa se basó en un documento de programación que planteaba como finalidad “Elevar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Quito sobre la base del mejoramiento de la calidad del aire”. Para ello se estableció un objetivo general: “Mejorar la calidad del aire de la ciudad de Quito, a través de la prevención y control de la contaminación atmosférica de origen vehicular”. Los seis objetivos específicos y los correspondientes resultados planteados para la primera fase se encuentran en el Anexo 1. Las principales hipótesis que sustentaron los alcances del Programa se basaron en estudios realizados anteriormente por parte de la DMA, los mismos que señalaban que el 80% de la contaminación del aire de Quito provenía del parque automotor. En el Plan de la primera fase del Programa se señala que en 1997 alrededor de 300 000 toneladas de contaminantes fueron emitidas a la atmósfera por los vehículos a gasolina y diesel. /i

El planteamiento estratégico del Programa para mejorar la calidad del aire en Quito radicó en el establecimiento de un sistema obligatorio de control de emisiones para todos los vehículos que circulen en el Distrito, obligando al cumplimiento de límites de emisiones, establecidos en la normativa, para poder circular en el Distrito. El control obligaría a los propietarios de los vehículos a mejorar el mantenimiento de los vehículos, reduciendo emisiones contaminantes, pero también logrando un mejor funcionamiento de los motores, ahorrando combustible y prolongando la vida útil de los motores. Para ello, el Programa apoyaría reforzaría las capacidades de Material promocional del Programa la DMA para la gestión de la calidad del aire; realizaría campañas de Calidad del Aire Ecuador (1999) sensibilización, información y preparación hacia la ciudadanía y contribuiría con la capacitación a mecánicos, de manera que hayan capacidades mínimas para el afinamiento de los motores. Sus instrumentos de intervención serían básicamente la asistencia técnica y la asesoría, así como el apoyo financiero para equipos, implementos, estudios, campañas, intercambios y capacitación. Por otro lado, las acciones preparatorias del Programa habían conllevado a la decisión de la instauración de un sistema centralizado de revisión vehicular, es decir que la revisión sea realizada por empresas especializadas en este tipo de actividades y que no estén relacionadas con fabricación, ventas, distribución de accesorios o reparación automotriz.

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El plan operativo de la primera fase previó una ejecución del Programa compartida entre el Municipio de Quito (DMA) y la Fundación Natura. Salvo las actividades para los objetivos 3 y 4, que serían ejecutadas directamente por la FN (ver más abajo), las demás acciones del Programa serían ejecutadas por una Unidad Técnica, a ser ubicada físicamente en el Departamento de Control de la Calidad del Aire (DCCA) de la DMA y conformada por personal contratado por la Fundación Natura (con fondos suizos) y por el Municipio de Quito. Un Comité Directivo, conformado por representantes del Municipio de Quito, la Fundación Natura y la COSUDE, sería responsable de establecer las políticas principales del Programa, aprobar informes semestrales y planes operativos anuales y de coordinar apoyos para la buena marcha del Programa. En relación al Objetivo 1, “Fortalecer a la DMA en su capacidad institucional de mejorar la calidad del aire”, el Programa registra en esta fase modestos alcances, debido principalmente al cambio de administración municipal que condujo a ajustes en la línea política administrativa, a la salida de personal de la DMA e incorporación de nuevo personal con poca experiencia y conocimiento en el tema; al proceso de descentralización de la DMA para la conformación de unidades ambientales en las Administraciones Zonales y a cambios en la estructura de la DMA y desaparición del Departamento de Control de la Calidad del Aire. Recursos planificados para la consecución de este Objetivo fueron destinados al Objetivo 5 (ver más abajo). Se realizaron cinco campañas de toma de muestras y análisis de combustibles orientadas a verificar la calidad de los combustibles locales para impulsar y apoyar a la adopción de políticas y regulaciones para su mejora, con particular énfasis en la reducción del contenido de azufre en el diesel; se apoyó a la participación de técnicos de la DMA en cuatro cursos en el extranjero y cursos nacionales; y se apoyó a la Dirección con equipos, material bibliográfico, muebles e implementos de seguridad laboral. Respecto al Objetivo 2, “Crear un ámbito positivo hacía el control obligatorio de emisiones vehiculares a través de un Plan Piloto de mediciones voluntarias en sitios públicos”, el Programa apoyó la realización de las campañas de mediciones de emisiones -a cargo de DMA- con equipos analizadores de gases de escape, materiales, repuestos, accesorios, insumos y consumibles, operación y mantenimiento de los equipos. Entre septiembre de 1999 y diciembre del 2001 se llegaron a realizar un total de 15.000 mediciones voluntarias, conformándose un banco de datos con los resultados. Para el análisis de estos datos, el Programa financió el desarrollo de sistemas informáticos específicos. Plan piloto de medición voluntaria de emisiones vehiculares de Quito (2000) Específicamente se trataba de levantar una línea base de las reales emisiones contaminantes del parque automotor a gasolina y determinar por primera vez el comportamiento (performance) ambiental de ese parque automotor. En relación al Objetivo 3: “Conseguir el apoyo de la ciudadanía en la implementación del programa de control de emisiones vehiculares”, el Programa alcanzó a ejecutar una campaña para la concienciación y promoción de la necesidad del control de emisiones vehiculares. Para ello se realizó inicialmente el diseño de la campaña y se elaboró una abundante serie de materiales impresos de difusión, audiovisuales, spots televisivos y cuñas radiales, que luego fueron ampliamente difundidos. Como parte de la campaña el Programa dictó más de 270 charlas en diferentes establecimientos educativos e instituciones públicas y privadas. Por otra parte, se dio una importante participación del equipo técnico del Programa en una serie de eventos, tales como mesas de debates, foros de discusión, talleres, congresos, festivales, etc., lográndose introducir el tema en importantes medios de comunicación, los cuales recurrían al Programa para obtener información y opinión.

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Festival Internacional de Cometas, por la mejora de la calidad del aire de Quito (2002)

Para el Objetivo 4: “Conocer el impacto de la contaminación del aire en la salud de los niños de Quito”, el Programa realizó un estudio epidemiológico de enfermedades respiratorias que abarcó, en su primera fase a 920 niños y niñas escolares y en la segunda a 1200 escolares de diferentes establecimientos educativos en Quito. Los resultados del estudio evidenciaron una relación causal directa entre el nivel de tráfico vehicular y el nivel de impacto sobre la salud de los/las escolares, medido a través del grado de intoxicación por monóxido de carbono en la sangre, el tipo y recurrencia de infecciones respiratorias altas y bajas y la disminución de la capacidad espiratoria pulmonar máxima. Los informes fueron presentados a la opinión pública a través de los medios de comunicación y se encuentran disponibles en la biblioteca virtual de la Organización Panamericana de la Salud – OPS.

Evaluación de salud de niños y niñas escolares, por exposición a emisiones vehiculares en Quito (2001)

La mayor parte de las acciones del Programa durante la primera fase estuvieron orientadas a la consecución del Objetivo 5, “Contratar para el sistema I/M1 empresas privadas de verificación y fiscalización capaces de cumplir con el objetivo del control vehicular”. Estas acciones conllevaron a la definición y al establecimiento de un sistema obligatorio de de Revisión Técnica Vehicular (RTV) que incluiría tanto la revisión del estado mecánico de los vehículos como la medición de sus emisiones contaminantes. El proceso culminó a finales del año 2002 con la contratación de dos empresas especializadas para la realización de la revisión técnica vehicular a través de seis centros, tras dos procesos de licitación pública. Para alcanzar este importante objetivo, el Programa desarrolló una intensa y compleja labor de asesoría técnica, apoyo financiero, negociación y cabildeo político, a través de la cual se pudieron ir aclarando y abordando los aspectos técnicos, económicos, políticos, legales e institucionales para la definición y establecimiento del sistema obligatorio de RTV. Los principales aportes del Programa se pueden resumir en: 1 I/M: Inspección y Mantenimiento

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12 ▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▼

Apoyo a la elaboración y la aprobación de las ordenanzas municipales para el Control de la Contaminación Vehicular (Nº 32 y 76) y de la norma NTE INEN 2349:2002 Revisión Técnica Vehicular. Propuestas e insumos para la definición del esquema técnico, sistemas informáticos, esquemas económicos, legales y administrativos para el sistema de revisión vehicular, con validaciones a través de consultorías nacionales e internacionales. Preparación, promoción y apoyo a la negociación y la suscripción de un Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Consejo Nacional de Tránsito y el Municipio de Quito. Preparación, promoción y apoyo para la creación de la Corporación “Centros de Revisión y Control Vehicular, CRCV” (actualmente CORPAIRE2), ente encargado de implementar el sistema de revisión vehicular y que posteriormente asumiría también la red de monitoreo de la calidad del aire de Quito. Apoyo técnico y financiero al funcionamiento de la Corporación, hasta finales de la primera fase. Elaboración de propuestas de bases de la licitación para la construcción, equipamiento y operación de los centros, así como participación en los procesos de calificación de las ofertas.

Suscripción convenio institucional para implantación del sistema obligatorio de Revisión Técnica Vehicular en Quito (2001)

Imágenes interna y externa de un Centro de Revisión Técnica Vehicular de Quito (2003)

2 El directorio de esta corporación está presidido por el Alcalde Metropolitano de Quito y conformado por representantes del Municipio de Quito, de la Policía Nacional, del Consejo Nacional de Tránsito, la Fundación Natura y la Escuela Politécnica Nacional

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13 Como parte del Objetivo 6: “Capacitar a mecánicos en ajuste de motores para el control de emisiones vehiculares”, el Programa recopiló información sobre posibles demandantes de capacitación y preparó programas y contenidos de capacitación, materiales didácticos y manuales. Se apoyó la suscripción de un convenio marco entre la Escuela Politécnica Nacional, el Municipio de Quito y la Fundación Natura para la creación del Centro de Capacitación e Investigación en Control de Emisiones Vehiculares (CCICEV) y se lo proveyó de equipamiento. Durante la primera fase se realizó un curso a capacitadores y se desarrollaron cuatro cursos a mecánicos con un total de 120 horas y 76 participantes. A pesar de las dificultades mencionadas, el Programa en su primera fase logró dar una serie de pasos muy importantes hacia el establecimiento del sistema de revisión técnica vehicular en Quito, con perspectivas de sostenerse en el futuro a través de un sólido posicionamiento institucional y de su factibilidad técnica y económica, tal como se verá más adelante en este documento.

Actividades del Centro de Capacitación e Investigación en Control de Emisiones Vehiculares, CCICEV (2003)

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3. TRAS HABER AVANZADO… Y APRENDIDO: Segunda fase (1.04.2002 – 30.06.2007)

ras haberse realizado una evaluación externa de la primera fase- que recomendó la realización de una segunda fase - y un proceso participativo, con aportes de todas las instituciones involucradas, se preparó un documento operativo de planificación para una segunda fase del Programa, orientada a la consolidación del sistema de control de emisiones vehiculares en Quito, a contribuir a la preparación e implementación de políticas y normas nacionales de calidad del aire y a apoyar iniciativas para la prevención y el control de emisiones vehiculares en otras ciudades. La finalidad, objetivos y resultados esperados para esta fase, se encuentran en detalle en el Anexo 1. Una Unidad de Gestión del Programa (UGP) de la FN sería la responsable principal de la ejecución del Programa. El Comité Directivo, con las mismas funciones establecidas en la primera fase, incluyó un representante del Ministerio del Ambiente MAE. Las estrategias específicas para lograr los resultados planteados continuaron basándose en instrumentos de asistencia técnica, capacitación, fomento de intercambios, algunas inversiones en equipos y consultorías especializadas. En el marco del Objetivo 1: “Contribuir a la consolidación del proceso de prevención y control de emisiones vehiculares en Quito”, el Programa orientó sus apoyos principalmente hacia la CRCV, que a partir del año 2004 se transformó en la CORPAIRE (incorporando la gestión de la red de monitoreo atmosférico de Quito), a la DMA y a fomentar la participación ciudadana en la gestión de la calidad del aire en Quito. Es importante señalar que el proceso de revisión técnica vehicular obligatoria inició en Quito en marzo del año 2003. En apoyo a la DMA, los principales apoyos del Programa consistieron en: ▼

La elaboración y difusión del “Plan de Manejo de la Calidad del aire de Quito 2005 - 2010”, tras una consultoría financiada por el Programa. Este documento fue elaborado tomando como referencia el Plan Maestro de Gestión Ambiental 2001 – 2009 y constituye hasta la presente fecha en el principal referente para las políticas del Municipio respecto a la gestión de la calidad del aire.

▼

El cofinanciamiento del desarrollo y la implantación del módulo o subsistema de control ambiental de establecimientos, herramienta informática de seguimiento ágil y automatizado del cumplimiento de las obligaciones de los establecimientos sujetos a la Ordenanza Ambiental vigente, que forma parte del Sistema de Información Ambiental Distrital.

▼

El financiamiento de varios cursos para el personal técnico de la DMA, así como la entrega de algunos equipos.

Portada del Plan de Manejo de la Calidad del Aire del DMQ, 2005-2010

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En apoyo a la consolidación de CORPAIRE, se tiene los siguientes alcances:

▼

Capacitación y entrenamiento al personal técnico en temas de ISO 9001, modelamiento predictivo de la calidad del aire, meteorología, monitoreo de calidad del aire (especialmente por métodos pasivos), factores de emisión, combustión a diesel y nano partículas.

▼

Financiamiento y apoyo en estudios de factibilidad técnica, económica y normativa para definir la factibilidad de operación de dispositivos de reducción de emisiones de material particulado en vehículos de transporte público a diesel, que mejor se adapten a las condiciones y características locales (proyecto RETROFIT).

▼

Apoyo a la ampliación de la cobertura de la red de monitoreo pasivo de Quito y a la validación externa (Bolivia y Suiza) de los procedimientos locales de análisis de muestras.

Validación de técnicas de análisis para el monitoreo pasivo en Quito (2004)

Orientadas al diseño e implementación de un sistema de rendición de cuentas y contraloría social sobre la gestión de la calidad del aire de Quito, se realizaron las siguientes acciones: ▼

El levantamiento de información relevante y la realización de una primera propuesta de sistema de auditoría social, en relación a la gestión de la calidad del aire en Quito.

▼

Se contrató una propuesta de estrategia de comunicación para CORPAIRE. ▼ Fomento y apoyo a iniciativas de participación ciudadana para incidir en el mejoramiento de la gestión de la calidad del aire de Quito, mediante un concurso que seleccionó y financió las mejores propuestas de acciones ciudadanas piloto. ▼ Finalmente se logró un acuerdo para el diseño e implantación del Proyecto de Observatorio Ambiental del DMQ, habiéndose preparado los términos de referencia para una consultoría de preparación del proyecto.

Acto de premiación a las tres mejores iniciativas ciudadanas para la mejora de la calidad del aire de Quito (2006)

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17 El Objetivo 2 de la segunda fase consistió en “Contribuir a la preparación de políticas y normas nacionales de calidad de aire”. Aquí los logros fueron muy modestos. El Programa trabajó principalmente con el MAE y el INEN, destacándose las siguientes acciones: ▼ ▼ ▼

Realización de un estudio legal-institucional sobre competencias en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica3. Elaboración de un diagnóstico sobre la gestión de la calidad del aire en el Ecuador y la elaboración de una propuesta de políticas y estrategias nacionales para la gestión de la calidad del aire, documento que alcanzó a ser elaborado en versión preliminar y se concluyó en la siguiente fase del Programa. Participación en subcomités técnicos del INEN para la elaboración de propuestas de Reglamento de Control de Emisiones y el Reglamento Técnico Ecuatoriano de Combustibles.

No se alcanzó a cumplir con la meta de elaborar un plan nacional de calidad del aire con el MAE, principalmente porque el mecanismo previsto para la realización de las actividades del Programa en relación al MAE, el Comité Nacional de Calidad del Aire, fue establecido por el MAE sin considerar un vínculo orgánico de la FN con el Comité, ni la función de secretaría técnica por parte de la FN tal como se establecía en el Convenio Binacional vigente para el Programa, que fue asumida por el MAE. En la práctica el Comité se reunió apenas dos veces y no llegó a ejercer ninguna de las funciones oficialmente delegadas. Los desacuerdos surgidos a partir del Acuerdo Ministerial que estableció el Comité, no permitieron la continuidad de las acciones del Programa. Este tema será posteriormente retomado para la tercera fase del Programa. Bajo el Objetivo 3, “Apoyar las iniciativas para la prevención y el control de emisiones vehiculares en otras ciudades”, el Programa en su segunda fase logró importantes avances en la ciudad de Cuenca, mientras que en las ciudades de Loja y Guayaquil no hubo decisión política para iniciar procesos de revisión vehicular, a pesar de múltiples acercamientos y hasta algunas acciones iniciales. En Cuenca, con base en la experiencia obtenida en el proceso en Quito, el Programa propuso la aplicación de una estrategia similar a la que se utilizó en la capital: iniciar las acciones con una campaña de información y sensibilización ciudadana, acompañada por una campaña de mediciones voluntarias a objeto de contar con información local sobre las emisiones vehiculares, por un lado, y de sensibilizar a la población, por el otro; el fortalecimiento de capacidades técnicas e institucionales para la gestión de la calidad del aire y el desarrollo y la implementación de un sistema obligatorio de revisión técnica vehicular.

Plan piloto de medición voluntaria de emisiones vehiculares de Cuenca (2003)

3 En relación a éste y a los demás estudios que fueron contratados por el programa, cabe destacar que la Unidad de Gestión de FN contribuyó con la conducción general de los procesos técnico-políticos, con aportes técnicos específicos, y con la revisión y corrección de los informes finales y otros productos

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18 Es así como, en el marco de convenios específicos suscritos entre la FN y el Municipio de Cuenca, el Programa apoyó la realización de unas 3.000 mediciones voluntarias, acompañadas por acciones de información y sensibilización ciudadana. Fue importante además, desarrollar un conjunto de actividades de promoción e información a las autoridades municipales cuencanas (de dos administraciones distintas), incluyendo varias visitas para conocer el funcionamiento del sistema en Quito. De forma complementaria a lo anterior, el Programa financió un estudio sobre los impactos de la contaminación del aire en la salud, el mismo que si bien no evidenció un alto grado de contaminación en los niños y niñas participantes, confirmó la relación entre los niveles de contaminación en la sangre y la exposición en zonas de mayor tráfico vehicular. También se realizó un seguimiento sobre la calidad de los combustibles en Cuenca, que apoyó la demanda de Creación de la Corporación para el Mejoramiento del Aire de Cuenca (2005) Cuenca sobre la dotación del llamado diesel Premium (con contenido máximo de 500 ppm de azufre). Mediante asistencia técnica y asesoría directas por parte de la UGP y con la contratación de consultorías especializadas, el Programa colaboró intensamente en el diseño del sistema de revisión vehicular (esquemas legal, técnico e institucional- administrativo), así como en la preparación de las ordenanzas necesarias para regular el sistema. Todo lo anterior estuvo acompañado por un continuo cabildeo para convencer a las autoridades municipales y vencer algunas fuertes resistencias, principalmente por parte de la Policía Nacional y del Consejo Nacional de Tránsito, que intentaron asumir la revisión vehicular a pesar que esa competencia ya había sido transferida a la Municipalidad de Cuenca. Como resultado de un arduo proceso de negociación, se creó la corporación CUENCAIRE4, misma que recibió aportes del Programa para el financiamiento temporal de parte de su personal técnico, así como para su capacitación en diferentes cursos, talleres, seminarios e intercambios. Finalmente, la UGP participó intensamente hasta finales de la fase en la preparación de las bases para el concurso para los centros de revisión, así como en la calificación de ofertas y proceso de negociación. Para el establecimiento de una red pasiva de monitoreo de la calidad del aire, el Programa aportó significativamente mediante el apoyo para capacitación y entrenamiento de personal técnico de CUENCAIRE y el Centro de Estudios Ambientales (CEA) de la Universidad de Cuenca5, financió la adquisición de equipos, repuestos e insumos básicos para rehabilitar los equipos de monitoreo de calidad del aire transferidos por ETAPA a CUENCAIRE y poner en operación la red pasiva y contrató una consultoría que realizó el diseño de la red de monitoreo para la ciudad. Capacitación de personal técnico de Cuenca en monitoreo de calidad del aire y control emisiones vehiculares (2005) 4 Cuyo directorio está conformado por la Municipalidad de Cuenca, por medio del Alcalde o su delegado; la Municipalidad de Cuenca, por medio del Concejal Presidente de la Comisión de Medio Ambiente; la Municipalidad de Cuenca, por medio del Concejal Presidente de la Comisión de Tránsito; el Consejo Provincial del Azuay (Gobierno de la Provincia del Azuay), por medio del Prefecto o su delegado; el Consejo Nacional de Tránsito, por medio del Presidente del Consejo Provincial de Tránsito del Azuay o su delegado; la Policía Nacional, por medio del Comandante Provincial de Policía o su delegado; la Dirección Nacional de Tránsito, por medio del Jefe Provincial de Tránsito del Azuay o su delegado; las Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas miembros de la Corporación, por medio de un representante designado de entre ellas; las Universidades miembros de la Corporación, por medio de un representante designado de entre ellas, que será un Decano de las Facultades afines a las ramas de Mecánica Automotriz o Ciencias Ambientales. 5 Sin haber sido contraparte o beneficiaria directa del Programa, la Universidad de Cuenca a través del CEA constituye un soporte técnico operativo de la Municipalidad en lo que se refiere al monitoreo de la calidad del aire, incluso en la actualidad a pesar de la mayor participación de la CUENCAIRE.

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4. APUNTALANDO LOS PROCESOS: Tercera fase (1.07.2007 – 30.06.2009)

a tercera y última fase del Programa fue formulada persiguiendo el objetivo de fortalecer, consolidar y sistematizar los procesos de apoyo suizo a la prevención y el control de la contaminación del aire de las fases anteriores, concentrándose en cuatro objetivos: consolidación del proceso apoyado en Cuenca, el apoyo a políticas nacionales sobre la gestión de la calidad del aire, el fomento de la gobernabilidad local participativa y en la gestión de conocimiento (ver Anexo 1).

El sistema de revisión técnica vehicular obligatoria empezó en Cuenca de manera parcial en abril de 2008, solo para los vehículos de transporte público (buses, busetas, taxis y camionetas de alquiler) y contando con solo uno de los dos centros de revisión planificados. La revisión técnica obligatoria de todos los vehículos de uso particular se ha iniciado en mayo de 2009, contando ya con el segundo centro de revisión. Entre tanto, el Programa brindó una serie de importantes apoyos, tales como la contratación de una consultoría y seguimiento del contrato para la elaboración de un primer inventario de emisiones, la elaboración de una estrategia de comunicación para la promoción y difusión del sistema de revisión vehicuInauguración del primer Centro de Revisión Técnica Vehicular lar, a implementarse en 2009, la contratación de Cuenca (2008) de una consultoría para evaluar las implicaciones económicas y financieras de la postergación del inicio de la revisión, la contratación de especialistas técnicos para apoyar el inicio de las revisiones, así como pasantías de técnicos de CUENCAIRE en Quito y Alemania. Paralelo a lo anterior, la UGP preparó los TDR, contrató el equipo de especialistas que elaboraría la propuesta de Plan de Manejo de la Calidad del Aire de Cuenca 2009 - 2013, coadyuvó a la conformación de un Comité Interinstitucional de Seguimiento, guió y asesoró técnicamente el proceso de consultas con actores sociales para la elaboración participativa del Plan, revisó los productos y contribuyó a su mejoramiento. Se espera que la propuesta sea aprobada y difundida por las autoridades cuencanas en el año 2009. Finalmente se han seguido cofinanciando varias capacitaciones y pasantías de técnicos de CUENCAIRE en el tema del monitoreo pasivo. En el tema del apoyo al Ministerio del Ambiente en la preparación participativa de políticas nacionales para la gestión descentralizada de la calidad del aire, se realizaron tres talleres nacionales en Quito, Guayaquil y Cuenca para la validación de la consultoría sobre políticas y estrategias nacionales, elaborada desde la fase anterior, habiéndose Taller de formulación participativa del Plan de Manejo logrado la aceptación del documento por parte del de la Calidad del Aire de Cuenca (2008) MAE, como un insumo importante para su análisis y

Acciones, resultados, efectos y aprendizajes 1999 -2009

Taller de discusión y validación participativa de la propuesta de políticas y estrategias nacionales de calidad del aire del Ecuador (2008)

decisión final. Sin embargo, hubo dificultades para armonizar las agendas y cronogramas debido a las diferentes velocidades institucionales de respuesta, por lo que considerando la culminación de la Fase III prevista para el 30 de junio de 2009 el MAE y la COSUDE optaron por un acuerdo directo para que el Ministerio realice en el primer semestre de 2009 la preparación del Plan Nacional de Calidad del Aire. Como parte de las acciones previstas para el Objetivo de “Contribuir a la gobernabilidad ambiental mediante espacios de participación ciudadana relacionados con la gestión de la calidad del aire”, el Programa impulsó y lideró la conformación de un Comité Técnico (DMA, FN, Swisscontact – proyecto REDEMI) para la realización de la consultoría contratada por el Programa para el diseño participativo del Observatorio Ambiental para el Distrito Metropolitano de Quito, la misma que se llevó a cabo exitosamente y cuya Socialización del proyecto Observatorio Ambiental del Distrito propuesta fue acogida pos las instituciones Metropolitano de Quito (2008) participantes y presentada públicamente. Se realizaron negociaciones con la organización no gubernamental CEDA (Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental) que resultaron exitosas y que han permitido suscribir un Convenio Marco tripartito MDMQ-FN-CEDA para que asuma la sede temporal del Observatorio. Se conformó ya el Comité Directivo del Observatorio y se ha suscrito el convenio específico entre la FN y el CEDA para financiar el inicio efectivo de operaciones del Observatorio desde junio de 2009.

Típica congestión vehicular en Azogues (2008)

Taller de validación de la estrategia de intervención en gestión de la calidad del aire de Azogues (2009)

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Para el Municipio de Azogues, como una sub actividad dentro del objetivo mencionado anteriormente, el Programa apoyó con la elaboración de los TDR, la contratación y el seguimiento a una consultoría para la elaboración de un Diagnóstico situacional y estrategia de gestión de la calidad del aire para la ciudad, desde una óptica de ordenación y gestión socio-ambiental del territorio. La propuesta fue validada por múltiples actores locales en marzo de 2009 y se aspira a que sea aprobada por la Administración Municipal en el año 2009. En el marco del cuarto Objetivo de la fase: “Impulsar la gestión del conocimiento mediante la sistematización y socialización de la experiencia en la gestión de la calidad del aire en el Ecuador y con el intercambio nacional e internacional”, el Programa realizó en el 2008 un conjunto de acciones preparatorias y contactos institucionales para concretar una consultoría de apoyo a la realización de un estudio de efectos, impactos y lecciones aprendidas en el proceso de las tres fases del Programa Calidad del Aire, las mismas que culminaron con el acuerdo de realizar la consultoría fuente del presente documento. Adicionalmente, para el segundo trimestre del año 2009, el Programa ha previsto la publicación, así como actividades de difusión de los resultados del estudio. Adicionalmente, el Programa ha incorporado a su planificación del año 2009 una actividad adicional de gestión del conocimiento que consiste en la realización del primer Congreso Ecuatoriano de Gestión Ambiental Urbana & Expoambiental Urbana, a realizarse en la ciudad de Loja, con el objetivo de impulsar y sistematizar el intercambio nacional e internacional de los conocimientos, experiencias y tecnologías relevantes sobre gestión ambiental urbana. Como actividades complementarias , los miembros del equipo del Programa Calidad del Aire Ecuador han representado a la Fundación Natura y trabajado en varios cuerpos colegiados: Directorio de la Corporación para el Mejoramiento del Aire de Quito (CORPAIRE); Directorio de la Corporación para el Mejoramiento del Aire de Cuenca (CUENCAIRE); Comité de Contrataciones de CUENCAIRE; Comisión de Fiscalización del Sistema RTV de Cuenca; Directorio del Centro de Capacitación e Investigación en Control de Emisiones Vehiculares (CCICEV), adsAfiche promocional del Primer Congreso Ecuatoriano crito a la Escuela Politécnica Nacional; Comité de Sede Gestión Ambiental Urbana guimiento del plan de Manejo de la Calidad del Aire de Quito (en representación del CEDENMA); Pacto para la Movilidad Sustentable de Quito; Subcomité Técnico de Combustibles del INEN; Subcomité Técnico de Revisión Técnica Vehicular del INEN.

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5. SOBRELLEVANDO INESTABILIDADES Y SOBRESALTOS: Factores coyunturales relevantes

arios factores influenciaron fuertemente el desempeño del Programa y obligaron a revisar algunos planteamientos estratégicos y a adecuar los ritmos de ejecución previstos para cada una de las fases, cuyos períodos de ejecución tuvieron que ser prorrogados en varias ocasiones:

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Puesto que la legislación nacional vigente establecía competencias respecto a la regulación del tráfico para el Municipio de Quito y también para la Policía Nacional, y por la necesidad de incluir la participación de la Policía Nacional para lograr la obligatoriedad de la revisión para obtener la matrícula anual, se vio necesario negociar un acuerdo entre el Municipio de Quito y el Consejo Nacional de Tránsito para una realización conjunta del sistema de revisión técnica vehicular, lo cual incrementó número y complejidad de actores que debían concertar estrategias y acciones. Este particular, sin embargo, tuvo la virtud de viabilizar la redefinición estratégica previa de integrar en un solo proceso la revisión mecánica de los vehículos junto con la medición de emisiones. Finalmente se hizo necesario además establecer una modalidad operativa para la implementación conjunta del sistema, la misma que derivó en la creación de la Corporación “Centros de Revisión y Control Vehicular“(CRCV), institución que más tarde se transformaría en la actual CORPAIRE. Para el proceso en Cuenca también fue necesario un intenso proceso de negociación para permitir la creación de CUENCAIRE, involucrando igualmente al Consejo Nacional de Tránsito y a la Policía Nacional en su directorio. Los períodos bianuales de campañas electorales a nivel local, ralentizaron algunas actividades por parte del Municipio de Quito y con mayor intensidad en Cuenca, impidiendo la toma de decisiones oportunas sobre algunos aspectos relevantes de los sistemas de revisión vehicular. Los cambios de administraciones municipales produjeron también algunas demoras en actividades y decisiones que estaban bajo la responsabilidad de los Municipios. En el caso de Municipio de Quito, una gran parte del personal técnico de la DMA que había participado en la ejecución del Programa y había recibido capacitación, dejó a lo largo del año 2001 la institución, tras el cambio de autoridades. Por otro lado, la reestructuración administrativa que condujo a la delegación de funciones a las administraciones locales, producida en el año 2002 en Quito, restó continuidad a las acciones que en ese momento se ejecutaban con apoyo del Programa. En el caso de Loja, la nueva administración municipal que se estableció en el año 2005, decidió no continuar con el establecimiento de un sistema de revisión técnica vehicular ni con el apoyo del Programa, que había sido aceptado e impulsado por las autoridades locales anteriores. La crisis política y económica de finales del año 1999 y comienzos del año 2000 en el Ecuador, que conllevó a la dolarización de la economía y luego a la destitución del Presidente de la República, a un nuevo gobierno interino y a nuevas elecciones, produjo un entorno general poco favorable y condujo también a la inestabilidad de funcionarios de diversas instituciones estatales que se encontraban involucradas con el proceso apoyado por el Programa. El inicio del funcionamiento del Centro de Capacitación en la Escuela Politécnica Nacional (CCICEV) tuvo varios desfases debido a dificultades político – administrativas al interno de la institución que se produjeron en el período 2002- 2003.

Acciones, resultados, efectos y aprendizajes 1999 -2009

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Debido a la falta de espacio físico en nuevas localidades de la DMA, la unidad de gestión del Programa de la Fundación Natura tuvo que ubicarse en la sede de la FN en Quito, lo que no contribuyó a una mejor apropiación de la DMA de las acciones del Programa, a la par que se había creado la CRCV, institución que por decisión de la Alcaldía asumiría la mayoría de responsabilidades respecto al sistema I/M impulsado por el Programa. Cambios de gobierno central, así como cambios de las principales autoridades a nivel ministerial generaron incertidumbres, rotación de autoridades y de funcionarios de libre remoción, coartando procesos de negociación, tomas de decisiones y continuidad en las políticas. Por otro lado, se produjeron resistencias internas en el MAE a cambios de paradigmas de gestión, que ralentizaron y obstaculizaron (en algún caso muy seriamente) a título supuestamente institucional la ejecución de los proyectos.

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6. LOS FRUTOS DE LA PERSEVERANCIA: Principales resultados y efectos del Programa

in duda, el principal logro del Programa ha sido la implementación de sistemas públicos de gestión de la calidad del aire en Quito y Cuenca, con base en normativas específicas, enmarcados en políticas y planes de manejo a nivel local y con algunos elementos importantes de información y participación ciudadana. Sus pilares fundamentales son el funcionamiento de sistemas de revisión técnica vehicular obligatoria, sistemas de monitoreo de la calidad del aire, herramientas adicionales de investigación y predicción de la calidad del aire, medidas complementarias para la reducción de emisiones contaminantes, así como programas de comunicación y participación ciudadana. Como se desprende de la descripción anterior de las acciones del Programa, éste ha contribuido de manera decisiva en la construcción y consolidación de estos sistemas, centrando sus apoyos hacia los sistemas de revisión técnica, alrededor de los cuales las instituciones involucradas – principalmente CORPAIRE y CUENCAIRE – han estado permanentemente consolidando capacidades para abordar los demás elementos de sus planes estratégicos, también contando con apoyos claves por parte del Programa. Sobre estos dos sistemas de gestión ambiental se presenta una descripción detallada en los siguientes acápites. De manera complementaria a lo anterior, el Programa ha contribuido al posicionamiento de temas importantes que están en relación directa con la gestión de calidad del aire, tales como el de la calidad de los combustibles, las políticas y normas a nivel nacional, problemas de transporte y movilidad. Una experiencia interesante realizó el Programa en la ciudad de Azogues, en donde se concertó una estrategia para la prevención y control de la contaminación, adaptada a la situación particular de esa ciudad. Dependiendo de la aplicación futura de esta estrategia, se podrá comprobar su pertinencia y efectividad para Azógues y posiblemente para ciudades de características similares.

6.1 La gestión de la calidad del aire en Quito El marco referencial para la gestión de la calidad del aire es el “Plan de Manejo de la Calidad del Aire del Distrito Metropolitano de Quito, Período 2005 – 2010” ii/, documento que fue elaborado en el año 2004 con apoyo técnico y financiero del Programa. El objetivo del plan es lograr la efectiva ejecución del Plan Maestro de Gestión Ambiental del DMQ en lo referente al recurso aire. Contiene programas de Gestión Ambiental Pública y Participación Social; Vigilancia de la Calidad del Aire; y, Medidas Técnicas para la Reducción de Emisiones. El Plan contiene las diferentes estrategias para alcanzar una serie de metas concretas, cuyos indicadores integran un sistema de seguimiento y evaluación. Las principales instituciones responsables de impulsar y aplicar el Plan son la DMA y CORPAIRE, en coordinación con otras instituciones municipales, el Ministerio del Ambiente, así como con otras instituciones públicas y privadas, y de la sociedad en general, relacionados con la problemática de la calidad del aire. El Plan establece la competencia de la DMA y de la Comisaría Municipal para el control de las fuentes fijas y la de CORPAIRE del control y revisión técnica vehicular y del manejo de la Afiche promocional del Seminario Internacional red de monitoreo atmosférico de Quito. realizado en Quito (1994)

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La revisión técnica vehicular (RTV), con efectos e impactos tangibles: El sistema RTV comenzó a funcionar en el Distrito Metropolitano de Quito desde el año 2003, por lo que a la presente fecha se encuentra ya en su séptimo año de funcionamiento. Bajo la responsabilidad de la CORPAIRE, funcionan seis Centros de Revisión, operados por dos empresas privadas, distribuidos a lo largo de la ciudad, con un total de 20 líneas de revisión, cuatro para vehículos pesados y 16 para vehículos livianos. Cada revisión comprende la verificación de los sistemas de amortiguación, frenos, luces y alineación, el nivel del ruido del escape y el estado general de los neumáticos y de la carrocería. En los vehículos a diesel se mide la opacidad (el grado de ennegrecimiento) de los gases de escape y en los vehículos a gasolina se mide la concentración de monóxido de carbono (CO), de hidrocarburos no combustionados (HC) y de Oxígeno (O2). Los valores de concentración de los contaminantes emitidos por el escape de los vehículos, deben ser menores a las concentraciones máximas permitidas por las normas INEN vigentes para recibir la aprobación respectiva y obtener el permiso anual de circulación. Vehículos de uso intensivo (buses, camionetas de alquiler, camiones, taxis) deben acudir a la revisión dos veces al año; los vehículos livianos de uso regular, una vez al año. Si no cumplen con los requisitos, pueden regresar a una segunda revisión gratuita, tras haber corregido las deficiencias encontradas en la primera revisión. Si a partir de la segunda revisión no cumplen los requisitos, deberán regresar a la revisión (con costo adicional) hasta una cuarta vez.

Visita de Directora Residente de COSUDE en Ecuador a CCICEV y operativo ce control en vía pública (2006)

Visita de Directora Residente de COSUDE en Ecuador a Centro de Revisión Técnica Vehicular en Quito (2006)

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27 En el período 2002 – 2008 se han realizado un total de 2´100.000 revisiones en 1´370.000 vehículos /iii. Se estima que la revisión abarca un 70% de la flota vehicular del Distrito, estimada en unos 383.000 vehículos para el año 2008 /iv. El restante 30% no matricula su vehículo o lo hace en otros cantones, donde no existen sistemas obligatorios de revisión técnica vehicular similares a los de Quito o Cuenca.

Fuente: CORPAIRE /3

El creciente número anual de vehículos revisados refleja el sensible incremento de la flota vehicular, que ha experimentado un promedio de crecimiento de cerca del 8% anual en los últimos años (de 210.000 en el 2003 /v a 383.000 a finales del 2008 /3). El porcentaje de vehículos que no aprueba la primera revisión se encuentra alrededor del 40% y no ha variado significativamente en los diferentes años. El 35% de los vehículos incumple las normas de emisión de contaminantes, lo que comprueba la importancia de la revisión de emisiones. Paralelo a la revisión en los Centros, la CORPAIRE, en colaboración con la Policía Nacional – Unidad de Medio Ambiente, la Empresa Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EMMOP) y la Dirección Metropolitana de Medio Ambiente, realiza controles vehiculares aleatorios en las calles, a través de un total de once brigadas que se ubican en diferentes sectores de la ciudad. En estos controles se comprueba el cumplimiento de la revisión del período anterior y el estado general del vehículo (especialmente neumáticos, cristales, escapes). En caso de vehículos a diesel, se practican mediciones de opacidad. En el período 2005 – 2008, se realizaron un total de 139.000 revisiones, que produjeron unas 101.00 citaciones y 9.000 retenciones de vehículos que no acudieron a citaciones anteriores /3. Los costos del sistema RTV son cubiertos totalmente por las tarifas de la revisión y por las multas provenientes de los incumplimientos. Las tarifas cubren los gastos y la utilidad de las empresas verificadoras, un porcentaje destinado a la CORPAIRE para su funcionamiento; un porcentaje destinado a la Dirección Metropolitana Ambiental y otro a la Unidad de Policía de Medio Ambiente

Los principales efectos que ha tenido la revisión técnica vehicular en Quito son la reducción de los niveles de emisiones y la modernización de la flota vehicular que circula en el Distrito y con ello, un mejoramiento de la calidad del aire respecto a las concentraciones de varios contaminantes, además del mejoramiento de las condiciones de seguridad de los vehículos, reduciendo el número de accidentes de tránsito por fallas mecánicas previsibles. Los gráficos del Anexo 2 muestran la evolución entre los años 2005 al 2008 respecto a los contaminantes que se miden y al porcentaje de vehículos que sobrepasan ciertos niveles de emisiones. Se puede observar que las curvas tienden cada año hacia abajo y hacia la izquierda, es decir, cada año hay un mayor porcentaje de vehículos con menores niveles de emisió6n. A pesar del gran incremento anual de la flota vehicular en el DMQ, los datos obtenidos por la red de monitoreo de CORPAIRE señalan un mejoramiento de la calidad del aire, ya que “Las concentraciones promedio anuales de todos los contaminantes comunes del aire muestran importantes disminuciones para el período 2005 – 2008, principalmente material particulado fino PM2.5 18%; particulado sedimentable 31%; particulado respirable PM10 47%, dióxido de azufre SO2 47%; y, monóxido de carbono CO 24%”. . 6 Una excepción es constituida por la curva de opacidad, en tanto tras el año 2006 se actualizó el software de los equipos de medición, con resultados más fiables a partir del año 2007

Acciones, resultados, efectos y aprendizajes 1999 -2009

Visita de funcionarios de la Central de COSUDE (Berna) a Centro de Revisión Técnica Vehicular en Quito (2006)

Sobre los efectos de la revisión vehicular en relación a la seguridad de los automotores, la Policía Nacional informa disminución del número de accidentes de tránsito debidos a fallas mecánicas de 408 en el 2002, a 191 en el 2008 (Diario El Comercio de Quito del 14 de enero del 2009). Por su parte, la CORPAIRE señala que desde el año 2003 no se habría informado ni un solo accidente de tránsito por fallas mecánicas previsibles en vehículos que habrían aprobado la revisión /5. Por último, se registra un proceso de modernización de la flota vehicular en niveles más altos que en el resto del país, aspecto que redunda no solo en la reducción de emisiones sino en disminución de consumo de combustibles, mayor seguridad y comodidad del transporte en general. Las mayores dificultades y retos de la revisión técnica vehicular radican en el aislamiento de los sistemas de Quito y Cuenca en relación con el resto del país, que produce un alto nivel de evasión y dificulta la introducción paulatina de normas más estrictas que podrían reducir aún más los niveles de contaminación de los vehículos. Por otro lado, la mala calidad del diesel que se expende en el Distrito, aunque sea de mejor calidad que la que expende en el resto del país7 no permite la renovación del parque automotor a diesel con mejores tecnologías y con ello la reducción de los humos de escape que no solo son muy contaminantes en partículas, sino que también indisponen a la población sobre las políticas de gestión de calidad del aire, debido su visibilidad notoria. Como se verá más adelante, el programa RETROFIT de CORPAIRE, es una respuesta a esta problemática. Finalmente, la falta de un sistema eficiente de homologación de los vehículos que se introducen a la circulación en el país incide también negativamente en la calidad de los motores y con ello en sus emisiones contaminantes.

La Red Metropolitana de Monitoreo Atmosférico de Quito (REMMAQ) La REMMAQ comenzó a funcionar a mediados del año 2003 y ha generado datos con estándares internacionales de calidad a partir del año 2004. Está integrada por cinco subsistemas que, con 102 estaciones, permiten en conjunto una adecuada determinación de los principales parámetros que caracterizan la calidad del aire de Quito8/6.

7 El Municipio de Quito, mediante la ordenanza 146, prohibió a partir del año 2005 la venta de diesel con un contenido de azufre mayor a 500 ppm (partes por millón). En el resto del país, con excepción de Cuenca, se expende un diesel con contenido de hasta 7.000 ppm de azufre. En países desarrollados, el diesel puede contener hasta 50 ppm 8 Red automática de calidad del aire (RAUTO): conformada por un total de ocho estaciones fijas; Red de monitoreo pasivo (REMPA): con 44 puntos de muestreo; Red de depósito (REDEP): integrada por 33 puntos de monitoreo; Red activa de material particulado (RAPAR): compuesta por diez muestreadores para partículas; Red meteorológica (REMET): instalada en seis de las nueve estaciones automáticas. Esta red cuenta adicionalmente con un Sodar-Rass, que es el único perfilador vertical de la atmósfera existente en el país.

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29 La solidez técnica de la conformación y manejo y la calidad de los datos generados por la REMMAQ, ha sido reconocida en el país y fuera de él. Una reciente auditoría de la US EPA (United States Environmental Protection Agency), confirma que el sistema de monitoreo de Quito “fue bien concebido y puesto en marcha y sería un buen ejemplo a seguir por parte de nuestros pares latinoamericanos” /6. CORPAIRE cuenta además con un laboratorio químico, en el que se utilizan procedimientos analíticos modernos, en algunos casos desarrollados en el propio laboratorio. La información sobre la calidad del aire que se registra mediante la red puede ser conocida por el público a través del sitio web de la CORPAIRE, en el que se puede encontrar la concentración de distintos contaminantes en cada una de las estaciones automáticas, información que es actualizada tres veces al día y que se expresa a través del “Índice Quiteño de Calidad del Aire”, que representa los valores de la concentración de cada contaminante en una escala de 0 al 100 y en diferentes colores, de manera que la información sea de más fácil comprensión para el público. Igualmente está a disposición en el sitio web la base de datos completa de los promedios horarios desde el 2003 de los contaminantes que se miden en todas las estaciones.

Otras herramientas de evaluación y predicción A objeto de contar con estimaciones sobre la cantidad y distribución espacial de las diferentes emisiones de materiales contaminantes al aire, CORPAIRE realiza y actualiza periódicamente inventarios de emisiones (se han publicado los de los años 2003 y 2005). Con base a parámetros que consideran valores de emisiones para las fuentes móviles y fijas, determinación de la distribución del tráfico, ubicación de fuentes fijas, consumo de combustible, etc., se estiman las distribuciones temporales y espaciales de las emisiones de diferentes contaminantes, estableciéndose – entre otros parámetros – las contribuciones de cada sector o tipo de fuente generadora de contaminantes. Esta información es muy útil para poder determinar los efectos que podrían tener diferentes medidas orientadas a la reducción de emisiones, sobre las fuentes y sobre la calidad del aire. Por otro lado, la información de estos inventarios sirve también como base para el uso de un modelo matemático de predicción de la calidad del aire, modelo que se encuentra desarrollando CORPAIRE y que servirá como una importante herramienta para fines científicos, así como para la definición de políticas, en tanto contribuye al mejor entendimiento del comportamiento de los contaminantes en la atmósfera, a evaluar escenarios de emisión futuros y a realizar predicciones sobre la calidad del aire. Actualmente se desarrollan ya simulaciones de diagnóstico (eventos pasados) que incluyen las emisiones gaseosas de compuestos orgánicos volátiles de la vegetación, el tráfico vehicular, las estaciones de servicio, el uso de disolventes y las industrias (emisiones de combustión y de proceso)/.

Medidas complementarias para la reducción de emisiones En tanto la deficiente calidad de los combustibles no permite la introducción de tecnologías automotrices más avanzadas y menos contaminantes en la flota de transporte público, las emisiones de los vehículos a diesel, si bien se han reducido desde la introducción de la revisión técnica, todavía siguen siendo una fuente importante de material particulado que afecta a la salud ciudadana. La coloración de los gases de escape, conlleva además a la percepción de que el transporte público y pesado no es controlado por la autoridad. Por estas razones se encuentra en ejecución el Quito bajo el liderazgo de CORPAIRE el programa RETROFIT, que consiste en la instalación de dispositivos de retención de material particulado (filtros catalíticos) en el sistema de escape de los vehículos a diesel. Estos dispositivos pueden reducir significativamente las emisiones de material particulado y la coloración de los gases de escape. El programa se inició con un estudio de factibilidad técnica, económica y normativa, realizado por el CCICEV, con el apoyo financiero del Programa. Tras un período de investigación y pruebas en condiciones reales de funcionamiento en buses representativos de transporte público, se ha establecido la tecnología más apropiada para las condiciones de Quito que es la de los convertidores catalíticos de oxidación, que reducen tanto la opacidad como la emisión de partículas entre el 20 % y el 40% /vi. En la actualidad se han instalado los 42 dispositivos pre-

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vistos para los buses del sistema “Ecovía”; tras un período de evaluación y seguimiento se proseguirá con una propuesta de ordenanza municipal que establezca la obligatoriedad del uso de estos dispositivos, cuyos costos (entre US$ 1.700 y US$ 2.200 por unidad) serían financiados a través de subsidios municipales y por los dueños de los buses, contando con préstamos provenientes de un fideicomiso alimentado por la recaudación de las multas. Complementariamente, la CORPAIRE, la DMA y la Fundación Natura, junto con varias otras instituciones participan activamente en la búsqueda de acuerdos institucionales que conlleven al mejoramiento de la calidad de los combustibles, así como a la definición de medidas para el mejoramiento de la movilidad en la ciudad de Quito.

El control de las fuentes fijas de emisión Este tema está bajo la responsabilidad de la DMA. Tras la promulgación de “Plan Maestro de Gestión Ambiental”, las políticas municipales en general han cambiado hacia una gestión ambiental más completa, enfocada no sólo a aplicar medidas de control y sanción, sino a la prevención y reducción de la contaminación. Es así como desde septiembre del 2005, tras la promulgación de varias ordenanzas, así como de varios instructivos y normas técnicas, se estableció un sistema de gestión ambiental más integral, a través del cual para obtener licencias ambientales, los establecimientos que generen impactos ambientales (incluida la contaminación del aire) deben realizar una auditoría ambiental que incluya un Plan de Manejo Ambiental, orientado al cumplimiento de la normativa. El sistema incluye mecanismos de calificación de consultores para realizar las auditorías, el control de la realización de los planes de manejo a través de las llamadas Entidades de Seguimiento, la calificación de Gestores Ambientales para el adecuado manejo y disposición final de residuos, así como el requerimiento de que los laboratorios ambientales se encuentren acreditados ante el organismo nacional competente. En apoyo a este sistema, el Programa contribuyó con el diseño, la construcción e instalación de la aplicación informática para el control ambiental de los establecimientos industriales, comerciales y de servicios en el DMQ, que es uno de los módulos que conforman el Sistema de Información Ambiental Distrital. Los resultados de las primeras auditorías y estudios de impacto ambiental están en etapa de procesamiento, por lo que no se puede estimar aún la contribución de estos procedimientos a la disminución de la contaminación del aire. Se ha determinado, sin embargo, una disminución del número de reportes que registran incumplimiento de las normas, tal como se ilustra en el Anexo 4. En relación a las fuentes fijas, la DMA estima que el abordaje de la problemática de la contaminación del aire por parte de las empresas termoeléctricas y de las minas y canteras presenta dificultades en tanto se presentan conflictos de competencias con los ministerios de Electricidad y Minas. Es interesante señalar que el Municipio de Quito ha suscrito un convenio de cooperación con la Municipalidad del cantón Rumiñahui mediante el cual, entre otras cosas, se compromete a facilitar algunos de los módulos del Sistema de Información Ambiental Distrital. Esto último, como un ejemplo de réplica más allá del ámbito de actuación del Programa.

El CCICEV El Centro de Transferencia Tecnológica para Capacitación en Control de Emisiones Vehiculares, adscrito a la Escuela Politécnica Nacional, fue creado por iniciativa del Programa en el año 2002. Sus objetivos son la capacitación, la investigación y la prestación de servicios en relación al tema de las emisiones vehiculares y de fuentes fijas. Este centro jugó un rol muy importante en relación con los objetivos del Programa, al realizar diferentes cursos de capacitación en afinamiento de motores para Quito y Cuenca y apoyar al proceso de instalación de la RTV, realizando calibraciones a vehículos rechazados, demostrando la factibilidad de cumplir con los requerimientos tras una adecuada calibración. En Quito ha llevado a cabo durante varios períodos la fiscalización de los Centros de Revisión Vehicular y de los controles en la vía pública; realizó los estudios de factibilidad técnica para la incorporación de dispositivos post-combustión de control de emisiones de partículas de la flota vehicular de transporte público a diesel (filtros de partículas) para el proyecto RETROFIT de CORPAIRE y ha realizado - en conjunto con la Universidad del Azuay - la fiscalización técnica del montaje y de la operación de los Centros de Revisión de Cuenca.

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31 En otros temas y en colaboración con otras instituciones ya no directamente vinculadas con el Programa, el CCICEV ha desarrollado otros estudios e investigaciones, entre los que se destaca un estudio para establecer las características del proceso de contratación técnico mecánico en las unidades de servicio público y las especificaciones técnicas de los centros de revisión vehicular a nivel nacional, para la Comisión Nacional del Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial. El Centro se ha convertido a nivel nacional en un referente técnico en su especialidad, funciona generando sus propios recursos y es reconocido por su buena labor e importancia tanto al interno de la EPN como dentro del Ecuador.

Información y participación ciudadana La ciudadanía puede contar de manera continua con una abundante información de muy buena calidad que es publicada regularmente por CORPAIRE, tanto en documentos impresos como en su sitio web. Todas sus publicaciones pueden bajarse de la red, al igual que la información de la REMMAQ como se señaló anteriormente. Anualmente la CORPAIRE presenta también al público un informe de rendición de cuentas. Se fomenta la investigación que contribuya al mejoramiento de la calidad del aire, habiéndose realizado hasta la fecha un total de 31 investigaciones relacionadas con trabajos de pre y post grado. CORPAIRE apoya también varias iniciativas ciudadanas orientadas a fomentar la corresponsabilidad ciudadana en la gestión del aire y a lograr una movilidad sustentable en el distrito. Aquí se destaca el “Pacto por la Movilidad Sustentable en Quito”, que promueve acuerdos entre la ciudadanía de Quito con las distintas instancias del Estado para lograr soluciones concertadas a la problemática de la movilidad. Para mediados del presente año (2009) se espera que se haya establecido y comience a funcionar el Observatorio Ambiental del Distrito Metropolitano de Quito, una iniciativa conjunta del Programa y la DMA cuyo objetivo es promover la participación ciudadana para la contraloría social de la gestión ambiental y la incidencia en las políticas públicas ambientales en el Distrito. De ser exitoso este emprendimiento, el observatorio será un muy importante espacio de información y participación ciudadana para los temas de la gestión ambiental, incluyendo calidad del aire.

Afiche promocional de participación ciudadana (2006)

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6.2 La gestión de la calidad del aire en Cuenca En el cantón Cuenca, la máxima autoridad ambiental es la Comisión de Gestión Ambiental (CGA) que es una entidad pública descentralizada del Gobierno Local, que gestiona, coordina, lidera la gestión ambiental y ejerce las competencias de Autoridad Ambiental de Aplicación Responsable en el cantón9. En Cuenca se promulgó a finales del 2007 la “Ordenanza para la Aplicación del Subsistema de Evaluación del Impacto Ambiental”, la misma que establece la necesidad de que las obras o actividades productivas que puedan causar impactos ambientales – incluyendo la contaminación del aire - cuenten con una licencia ambiental otorgada por la CGA. Para ello deberán cumplir con una serie de requisitos, tales como la realización de una Evaluación de Impacto Ambiental (declaratoria o estudio a través de consultores calificados por la autoridad) que incluyen Planes de Manejo Ambiental, orientados al cumplimiento de la normativa vigente. Tras la puesta en vigencia de esta Ordenanza, la CGA ha iniciado un proceso sostenido de fomento a la obtención de las licencias ambientales, iniciando con el sector de cerámicas, para luego ir avanzando con otros sectores. Aún no se cuenta con datos que señalen los resultados de la aplicación de la ordenanza en relación a la calidad del aire por el control a las fuentes fijas de emisión. Un marco orientador de las políticas ambientales para Cuenca se encuentra en el Plan Estratégico de Cuenca PEC y – tras el apoyo recibido por parte del Programa – el Plan de Manejo de la Calidad del Aire de Cuenca (PMCA – C), que está próximo a su aprobación. El PMCA – C incluye una serie de medidas de gestión en cuatro componentes: Institucionalidad de la Calidad del Aire, Monitoreo y Vigilancia Global, Prevención y Control de la Calidad del Aire y Participación Ciudadana. Durante los años 2005 y 2007, la CGA con el apoyo del Centro de Estudios Ambientales de la Universidad de Cuenca (CEA) realizó una campaña de monitoreo pasivo de la calidad del aire para los contaminantes ozono y dióxido de nitrógeno y en la actualidad se encuentra coordinando con el CEA la elaboración de un índice de calidad del aire para Cuenca.

El sistema de revisión vehicular Bajo la responsabilidad de CUENCAIRE, el sistema de revisión vehicular inició su funcionamiento en Cuenca en abril del 2008, contando con uno de los dos centros de revisión previstos para el cantón para un parque automotor base estimado en alrededor de 80.000 vehículos. En ese año, se realizaron unas 12.000 mediciones a vehículos de instituciones públicas, vehículos nuevos, para casos de traspasos a nuevos propietarios y parcialmente a taxis (500). Se ha registrado un 40% de rechazo en los vehículos usados y alrededor del 10% de vehículos nuevos, valores que guardan equivalencia con los registrados en Quito. Se prevé que a partir de mayo del 2009, con la terminación del segundo centro de revisión, el sistema funcione bajo obligatoriedad para todos los vehículos del cantón. El Programa ha comprometido apoyo para realizar una campaña mediática de fomento al sistema para asegurar una buena respuesta por parte de la ciudadanía. Contando con la posibilidad de aprovechar las experiencias obtenidas en la implementación del sistema en Quito, a través del apoyo de CORPAIRE y del Programa, se han podido introducir algunas mejoras en el diseño de los centros de verificación (integración de espacios para la Policía Nacional y ventanillas de bancos para realizar los pagos; espacios para personal de CUENCAIRE para la atención al público, etc.). Adicionalmente, CORPAIRE puso a disposición de manera gratuita su sistema informático para el registro y el procesamiento informático de datos, el mismo que ha sido adaptado a las condiciones locales por los técnicos informáticos de la CUENCAIRE y especialistas externos contratados por la Fundación Natura con financiamiento del Programa. Aún es muy prematuro para registrar resultados del funcionamiento del sistema en relación a disminución de emisiones y efectos sobre la calidad del aire de la ciudad. Esto podrá irse verificando recién en los próximos años.

9 Su Directorio está constituido por el Alcalde de Cuenca o en su ausencia el Concejal presidente de la Comisión de Medio Ambiente, un delegado por el Ministerio del Ambiente, un representante de las Universidades que funcionan en el cantón Cuenca, un representante de las Cámaras de la Producción, un delegado por la ciudadanía nombrado por el Concejo Cantonal y, un delegado de las Juntas Parroquiales del cantón.

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33 Como acción complementaria importante para la reducción de emisiones, la CUENCAIRE gestionó ante el ministerio de Energía el expendio de diesel “Premium” con bajo contenido de azufre (hasta 500 ppm). Actualmente el 70% de diesel que se expende en el cantón, corresponde a este combustible.

La red de monitoreo atmosférico La red para el monitoreo atmosférico de Cuenca incorpora un total de 17 estaciones de medición en las que se realizan mediciones pasivas y semiautomáticas de los principales contaminantes10. Cuenta también con una estación meteorológica. La red está siendo operada por CUENCAIRE desde inicios del año 2008, y ha sido establecida de acuerdo a la consultoría para su diseño apoyada por el Programa, que también aportó para la rehabilitación de los equipos de monitoreo de material particulado PM-10, la adquisición de sensores meteorológicos y equipamiento de laboratorio. Los análisis de laboratorio se realizan con apoyo del CEA de la Universidad de Cuenca. Una muestra de últimos resultados de los registros de esta red se presenta en el Anexo 3. Como una interesante prestación de servicios más allá de su ámbito de acción, la CUENCAIRE, a través de un convenio con el Consejo de Gestión de Aguas de la Cuenca del Paute (CG Paute), ha realizado un monitoreo en siete diferentes puntos de las ciudades de Azogues, Gualaceo y Paute, por un período de un año.

Para identificar y determinar el aporte o contribución desagregada de las diferentes categorías de fuentes locales como base para evaluar sus cambios en el tiempo así como para definir, priorizar y ajustar tanto las políticas como las medidas de gestión de la calidad del aire requeridas para la mejora de la calidad de vida de la población cuencana, se realizó con apoyo del Programa una consultoría para establecer el primer inventario de emisiones atmosféricas de Cuenca, año base 2007, documento que actualmente se encuentra en etapa de culminación para su adecuada difusión.

Rehabilitación de equipos de monitoreo de PM-10 y diseño de la red de monitoreo de calidad del aire de Cuenca

10 Se mide CO, NO , SO , partículas totales en suspensión, PM-10 (partículas con diámetros menores a diez millonésimas de metro) y CO 2 2

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7. GENTE MÁS SANA Y SEGURA: Impactos del Programa

os impactos de un proyecto o programa suelen ser definidos en relación a la finalidad del mismo. En el caso del Programa Calidad del Aire, la finalidad de las tres fases se resume en “Elevar la calidad de vida de los habitantes de Quito y otras localidades del Ecuador sobre la base del mejoramiento sostenible de la calidad del aire”. Esta finalidad contiene dos elementos esenciales que son el mejoramiento de la calidad de vida, y el carácter sostenible del mejoramiento de la calidad del aire.

Sobre los impactos: En relación al primer parámetro es preciso señalar que para la mayoría de los proyectos es muy difícil establecer tanto los indicadores que señalen el mejoramiento de la calidad de vida de algún sector de la población, como la atribución del cambio de tales parámetros, a las acciones, resultados y efectos de un proyecto. Más aún, esta dificultad se agrava, cuando no se cuenta con estudios específicos que, con un cierto nivel de rigurosidad científica y estadística, determinan los cambios producidos, en relación a una situación inicial.

En el caso del Programa Calidad del Aire, la influencia del mejoramiento de la calidad del aire tiene dos ámbitos principales de incidencia en la calidad de vida de la población: la salud y la economía. Sobre el primer tema se cuenta para Quito con los resultados de dos estudios epidemiológicos que fueron realizados el primero en el año 2000, antes del inicio de la revisión vehicular y como parte de la primera fase del Programa, y el segundo, auspiciado por CORPAIRE en el año 2007 /vii. Los primeros estudios determinaron los niveles de carboxihemoglobina (sustancia que se forma en la sangre por la exposición a monóxido de carbono) en 616 niños de diferentes sectores urbanos y suburbanos de la ciudad, y realizaron un seguimiento de la frecuencia de infecciones respiratorias en estos mismos niños. Los resultados de este estudio demostraron una correlación clara entre el grado de exposición al monóxido de carbono y los niveles de carboxihemoglobina en la sangre, por un lado, y por otro, que los niños más expuestos a la contaminación tenían un riesgo hasta 3,5 veces más alto de contraer infecciones respiratorias agudas. El segundo estudio se realizó conforme a un diseño similar al del primero, de manera que sus resultados puedan ser debidamente comparados e incluyó igualmente la determinación de los niveles de carboxihemoglobina en la sangre de 730 niños y un seguimiento médico por 15 semanas para determinar la frecuencia de enfermedades respiratorias en los niños. La comparación de los resultados muestra una significativa reducción del porcentaje de niños con niveles inseguros del contaminante (más del 2,5%) entre el 2000 y el 2007, del 92% al 3,3%, en el caso de escuelas situadas en sitios de alta congestión de tráfico (zona Centro) y del 43% al 7%, en la zona sub urbana de Carcelén. También se determinó que el promedio de la frecuencia anual de infecciones respiratorias descendió en un 55%, aunque este un descenso se haya producido únicamente en niños de las escuelas del Centro, registrándose un ligero aumento en los niños de las zona sub urbana, debido probablemente a la presencia de altas concentraciones de material particulado grueso, contaminante proveniente de las zonas deforestadas aledañas, de la zona norte del Distrito /9. La comparación de los resultados de los estudios estaría señalando inequívocamente que la disminución de la contaminación del aire (registrada ya por las mediciones de la REMMAQ) ha tenido y tiene una incidencia positiva sobre la salud de la población. Solamente estudios mucho más amplios y diferenciados, podrían permitir estimar la magnitud y el alcance del mejoramiento de la calidad del aire en la totalidad de la población del Distrito; sin

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36 embargo, una referencia se encuentra en el estudio de impacto en la salud y la economía realizado por el Programa en el año 2003, que estimó que el costo monetario de la contaminación atmosférica con respecto principalmente a la salud (atención hospitalaria y ambulatoria, medicinas, días de inactividad total, días de actividad reducida, días de vida perdidos, muertes prematuras, etc.) para el período 1991 – 2000 ascendió a poco más de 34 millones de dólares por año, cifra conservadora que seguramente es mayor en la actualidad. /viii Otro impacto que se ha producido por la RTV en Quito tiene que ver con la disminución de accidentes de tránsito por fallas mecánicas previsibles, como fue mencionado anteriormente en este documento. Esta reducción de accidentes significa una disminución de heridas, lesiones o de muertes, además de evitar costos por la reparación de los vehículos y otros bienes. Sin embargo, no se cuenta con estudios que permitan valorar la magnitud de este impacto. Los impactos económicos de la aplicación de los sistemas RTV, del monitoreo de la calidad del aire radican en varios elementos: la movilización de recursos económicos ha sido estimada por CORPAIRE en cerca de 13 millones de dólares durante el período 2003 – 2008 /5. Unos doscientos puestos de trabajo han sido generados directamente por el proceso de revisión técnica vehicular e indirectamente otros 800 en talleres mecánicos, ventas de repuestos e insumos para vehículos, estudios y servicios etc. También habría que mencionar que un mejor mantenimiento de los vehículos conlleva a reducciones del uso de combustible y a una más larga vida de los motores. Una cuantificación de estos aspectos no ha sido realizada hasta el momento para la realidad de Quito.

Sobre la sostenibilidad: La sostenibilidad de los resultados, efectos e impactos del Programa hace referencia a su permanencia en el tiempo, lo que significa una visión predictiva de ciertos aspectos del futuro que tiene indiscutiblemente diferentes grados de incertidumbre. Es por eso que en este documento se recopilan las diferentes apreciaciones sobre los factores que afianzan o afectan las perspectivas de sostenibilidad: Como elementos que apuntan hacia la sostenibilidad se destacan: ▼

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La gestión de la calidad del aire se encuentra incorporada a políticas institucionales y sistemas normativos de amplia visión, establecidos por las autoridades ambientales, dentro de Planes Maestros o Estratégicos y tomando en consideración las condiciones locales. El sistema RTV es autofinanciado y no requiere de erogaciones estatales pues su financiamiento proviene enteramente de las tarifas o multas que pagan los propietarios de los vehículos bajo el principio de quien contamina paga. El éxito alcanzado hasta el momento con la aplicación del sistema RTV demuestra que es una medida muy útil y necesaria y que además es reconocida como tal en el ámbito nacional e internacional. La buena disposición que ha mostrado la ciudadanía para someterse a las verificaciones técnicas del sistema de RTV es un indicador de un cierto nivel de sensibilidad de la población respecto a la problemática de la seguridad vial y de la contaminación del aire. La solidez técnica y el reconocimiento a nivel nacional e internacional de la labor de la CORPAIRE y del CCICEV; el buen posicionamiento de la CGA como autoridad ambiental en Cuenca así como las perspectivas de consolidación de la CUENCAIRE. Igualmente la conformación de los Directorios de las Corporaciones con representantes de diferentes instituciones públicas y de la sociedad civil. El nivel de conocimientos sobre el tema de la gestión de la calidad del aire se ha incrementado significativamente y fluye en varias universidades ecuatorianas en la cátedra y en investigaciones, reforzando la capacidad de la sociedad ecuatoriana de afrontar problemas presentes y futuros sobre el tema. Para profundizar el arraigo institucional de sus políticas, la DMA ha establecido un sistema de gestión de calidad de sus procesos, habiendo logrado la certificación de ese sistema bajo la norma ISO 9001:2000, procesos que tienen así mayor probabilidad de continuar en el futuro, tras posibles cambios de administración. La iniciativa en Quito de conformar un Observatorio Ambiental, que deberá permitir el apoyo de la ciudadanía, así como el seguimiento y control social de la gestión ambiental en el Distrito.

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El proyecto de la Comisión de Tránsito y Transporte Terrestre de instaurar un sistema de revisión técnica vehicular a nivel nacional, con base en las positivas experiencias de los procesos iniciados ya en Quito y Cuenca.

Como elementos que ponen en peligro la sostenibilidad se encuentran: ▼ ▼

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Una disminución de la prioridad o falta de continuidad en la aplicación de las políticas y planes vigentes, tras cambios en las administraciones municipales. Cambios en el carácter de la personería jurídica de CORPAIRE y CUENCAIRE, debidos a posibles adaptaciones al nuevo marco jurídico existente con la actual Constitución política del Estado, podrían afectar su desempeño, si no se garantiza el mantenimiento de la capacidad y agilidad técnica y administrativa – financiera. Posibles crisis económicas que reduzcan la disponibilidad de recursos para el mejoramiento tecnológico del parque automotor y la implementación de los planes de manejo ambiental de las empresas. Que se produzcan traslapes y conflictos de atribuciones y competencias con las autoridades nacionales (Comisión Nacional de Tránsito, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Energías Renovables y Electricidad y Ministerio de Minas y Petróleos), en relación con las competencias ambientales municipales.

Es importante señalar que a criterio de la mayoría de personas entrevistadas en el marco de este estudio, las perspectivas de sostenibilidad de los procesos apoyados por el Programa son más bien halagüeñas. “El camino está ya abierto…., esta experiencia será de mucha importancia para el Ecuador”, son las palabras del ex Alcalde y ex Vicealcalde de la ciudad de Cuenca, Jorge Piedra Ledesma, expresando su visión del futuro de la gestión de la calidad del aire.

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8. SÍ FUE POSIBLE SOÑAR E INCIDIR: Los principales aprendizajes

ras haber pasado revista por las acciones del Programa y sus resultados, y tomando en consideración los testimonios de los diferentes actores que han participado de manera directa o indirecta en los procesos apoyados, en el presente acápite se presenta un análisis de los factores que en las diferentes etapas del Programa fueron reconocidos como favorables o desfavorables para el alcance de los objetivos del mismo y una reseña de los más importantes aprendizajes obtenidos tras la ejecución del Programa.

Factores de éxito Para el proceso de preparación se identifican ya tres elementos claves que influyeron decididamente en la orientación del Programa y que se han reconocido como premisas importantes para el éxito: ▼

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El Programa surgió de demandas locales, provenientes de instituciones que habían incursionado en el tema de la gestión de la calidad del aire y estaban comprometidas con el mismo, con un entorno ciudadano que percibía el problema de la calidad del aire de Quito como uno de los principales en la ciudad. La COSUDE, si bien contaba con aliados estratégicos y experiencias de proyectos similares en otros países, fomentó que tales experiencias se adapten a las condiciones locales, sin condicionar la orientación del Programa a sus propias capacidades. Se había alcanzado con anterioridad un conocimiento básico de la problemática de la contaminación del aire y se buscaron soluciones viables y sostenibles financieramente, considerando las experiencias que existían al momento en otros países de la región y del mundo. Las principales hipótesis de partida, si bien tuvieron que ser adaptadas en algunos de sus elementos a lo largo de la ejecución del Programa, se han mantenido válidas hasta el momento. El Programa fue concebido para que sean las instituciones locales pertinentes las que se fortalezcan y desarrollen los principales emprendimientos, con apoyo de la institución ejecutora, la misma que mantuvo un muy reducido número de personal técnico y administrativo.

Durante las tres fases del Programa, el montaje institucional mantuvo un mismo sencillo esquema, contando con un Comité Directivo en el que participaron la FN, la COSUDE y representantes de las instituciones estatales contrapartes, que fueron incorporándose conforme en cada fase se plantearon objetivos vinculados con su institución (Municipio de Quito, desde el inicio; Ministerio del Ambiente, a partir de la segunda fase; el Municipio de Cuenca en la tercera). Una Unidad Técnica o como se le denominó más tarde, una Unidad de Gestión del Programa de la Fundación Natura, sería la responsable del cumplimiento de la planificación y ejecución de las acciones, en estrecha coordinación con las instituciones socias. Para la primera fase se previó una integración del equipo ejecutor del Programa en la DMA y su estructura para una suerte de coejecución, pero por la imposibilidad de compartir un mismo espacio físico, por una parte, y la creación de una nueva institución, la Corporación de Centros de Revisión Vehicular, por otra, este equipo ejecutor desde las oficinas de la FN asumió cada vez más un rol de impulsor - facilitador- asesor de los procesos emprendidos, que fueron ejecutados de manera autónoma por las instituciones responsables. Desde la segunda fase, y basándose en la experiencia del montaje del sistema RTV y de la consolidación de la red de monitoreo en Quito, esta facilitación incluyó con mayor fuerza un elemento articulador, al vincular las capacidades de la CORPAIRE y el CICCEV a requerimientos de cooperación por parte de las instituciones cuencanas que habían iniciado un proceso similar. Se resalta que es precisamente este rol el que facilitó el fortalecimiento de las instituciones que, tras la finalización del Programa, deberán seguir enfrentando continuos retos para la gestión de la calidad del aire en el futuro, tal como se analizó en el acápite anterior sobre la sostenibilidad.

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40 Varias personas entrevistadas en el marco de este estudio relevaron la calidad técnica, pertinencia y eficacia de los apoyos recibidos por parte de la Unidad de Gestión de FN y destacaron que el Programa actuó como una fuerza impulsora que rompió inercias institucionales y presionó para agilizar los ritmos y cristalizar decisiones políticas claves. Este rol no habría podido ser cumplido sin la perseverancia y el fuerte compromiso por parte del personal de la Unidad de Gestión del Programa. En línea con lo anterior, la ejecución del Programa por parte de la Fundación Natura significó una garantía de continuidad, en períodos de dubitaciones políticas, inestabilidad y relevos administrativos. Por último, se ha testimoniado que el reconocimiento y el prestigio de la Fundación Natura respaldaron la imagen del Programa y coadyuvaron a generar confianza en las instituciones contrapartes. El rol del Comité Directivo, como la máxima autoridad del Programa, fue no solo de aprobar sus planes operativos anuales y dar seguimiento al desempeño del Programa, sino que se constituyó en un espacio de encuentro de las instituciones participantes, en el que se discutieron temas de fondo, en propositiva búsqueda de soluciones para la consecución de los objetivos planteados. Los actores han destacado la flexibilidad del Comité Directivo y del donante, la COSUDE, a adaptar los tiempos de ejecución de diferentes actividades, de las fases del Programa, a reformas presupuestarias y a considerar modificaciones en algunas estrategias y orientaciones. Se destaca igualmente que varios miembros del Comité seguían de cerca los acontecimientos y pudieron brindar aportes significativos, aunque no siempre cubriendo las expectativas de la Unidad de Gestión del Programa. Naciendo de una crisis temporal que tuvo lugar en la primera fase, cuando se dificultaba la concreción de acuerdos con la Policía Nacional para lograr la obligatoriedad de la RTV, la solución institucional que finalmente se adoptó con la creación de la CRCV, conllevó a la combinación en el sistema RTV de la revisión mecánica con la verificación de emisiones, con lo que se pudo lograr que el sistema integre el tema de la seguridad vial al tema ambiental, brindando así un servicio adicional a la ciudadanía y mejorando la predisposición de la misma de someterse a la obligatoriedad del sistema. Varias acciones del Programa, tales como el plan piloto de mediciones voluntarias, el funcionamiento del CCICEV y la realización de los inventarios de emisiones, permitieron a las instituciones involucradas un aprendizaje importante y un profundo conocimiento de los temas relevantes y de las condiciones locales respecto de la problemática de la contaminación del aire. Este conocimiento fortaleció el posicionamiento y reconocimiento y fue de singular importancia para los procesos de difusión pública, sensibilización, negociación y cabildeo político. La consideración de experiencias internacionales y más que todo regionales, permitió una más fácil adaptación de soluciones técnicas, legales o institucionales a las condiciones locales, a la par que la concurrencia de expertos de países de la región satisfizo en general las expectativas, con costos significativamente menores que los de expertos de países desarrollados.

Dificultades Como un efecto del entorno ya mencionado bajo el numeral 5., el Programa sufrió una serie de retrasos debido a la falta de agilidad de los municipios para tomar decisiones y desarrollar acciones, sea por la lentitud de algunos procesos administrativos, sea por la indecisión de parte de las autoridades por consideraciones político – electorales11. De manera directa o indirecta, algunos grupos de poder (transportistas, importadores de vehículos y hasta la Policía Nacional) ejercieron una férrea oposición a la implementación del sistema RTV, lo que ocasionó que los procesos de negociación se alarguen en el tiempo y el Programa tenga que desarrollar una serie de acciones no previstas de convencimiento y cabildeo. Como ya se mencionó anteriormente, el no haber considerado desde el inicio la participación de la Policía 11 Este podría ser el caso de Cuenca, donde siendo técnicamente factible el haber iniciado desde el inicio de este año la revisión vehicular para todos los vehículos, se decidió hacerlo recién desde mayo, tras las elecciones universales del 261-

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41 Nacional y el Consejo Nacional de Tránsito fue un impedimento para un avance más expedito de la implementación del sistema de RTV en Quito. La falta de liderazgo y de apoyo a los procesos impulsados por el Programa, por parte del Ministerio del Ambiente, restó efectividad a las acciones del Programa ya que de haber existido políticas, estrategias y planes nacionales para la gestión de la calidad del aire por parte de la autoridad nacional, la implementación a nivel local hubiese resultado menos dificultosa. En algunos casos se requirieron pronunciamientos o respaldo institucional del MAE, pero rara vez hubo respuesta. Por otro lado, no se lograron establecer mecanismos idóneos para la ejecución oportuna de varias actividades en apoyo del MAE que fueron contempladas a partir de la segunda fase del Programa, tras una conformación del Grupo Nacional de Calidad del Aire de manera diferente a lo que se había establecido en los documentos de planificación. En varias oportunidades, las instituciones contrapartes solicitaron apoyo por parte del Programa para temas que no calzaban dentro de las estrategias del Programa o se referían a necesidades institucionales en temas ajenos a la gestión de la calidad del aire, sin reconocer el rol del Programa y su orientación hacia resultados plenamente definidos. Siendo un proyecto un emprendimiento temporal, con una estructura ad-hoc con modalidades específicas de operación y condiciones particulares de contratación del personal que difieren de las de las instituciones contrapartes, se presentaron inicialmente algunas dificultades en la interrelación de la Unidad de Gestión y la DMA, cuando la Unidad trabajaba en las dependencias de la DMA. Se tomó una medida de compensación económica para el personal de la DMA que ejecutó el Plan Piloto de mediciones voluntarias para compensar y motivar el trabajo en días y horarios extraordinarios del personal de la DMA. Inclusive dentro de la propia Fundación Natura, se requirió de un afinamiento de procedimientos a objeto de lograr una mayor integración en la estructura institucional y lograr sinergias con otros programas y proyectos de la FN. Algunos resultados y metas se evidenciaron como muy ambiciosos, como fue el caso del mejoramiento de la calidad de los combustibles, en tanto requería la sensibilización de otras instancias del Gobierno Central y en las más altas esferas del poder, de alianzas más amplias y probablemente una asignación de mayores recursos. La campaña de sensibilización que se desarrolló en Quito durante la primera fase se orientó a la ciudadanía en general, incluyendo acciones en entidades públicas, barrios, escuelas etc. No se realizó una evaluación de los resultados de esta campaña, por lo que no se puede estimar la eficacia de la metodología utilizada. Una deficiencia sentida en varias etapas del proceso fue la falta de participación ciudadana en el acompañamiento de los planes institucionales impulsados por el Programa. En efecto, si se considera que la decisión de no continuar el establecimiento del sistema RTV en la ciudad de Loja, por parte de la nueva administración municipal, no provocó ninguna reacción por parte de la ciudadanía, se deduce que hubiese sido necesaria la construcción de alianzas con grupos ciudadanos organizados – de haberlos – o un proceso de sensibilización ciudadana que fomente su involucramiento. En el caso de la ciudad de Cuenca, no se pudo estructurar un mecanismo de participación ciudadana debido quizás a las características de la institucionalidad local, que cuenta con instancias de participación de diferentes instituciones estatales, universitarias y gremiales en varios de sus organismos. En línea con lo anterior se ubican los esfuerzos que durante la segunda fase se orientaron hacia el tema de la contraloría social en Quito, cuyos resultados, si bien no condujeron a propuestas viables, sirvieron como una introducción al tema y sentaron bases para la formulación – en la tercera fase – de la propuesta del Observatorio Ambiental para Quito, que actualmente inicia su implementación. Desde la segunda fase del Programa se incluyeron metas en relación a la gestión del conocimiento y sistematización de experiencias, las mismas que fueron cumplidas muy parcialmente. A opinión de la Unidad de Gestión del Programa, esto se debió a varios factores: la falta de tiempo para el abordaje de este tema, de manera paralela a las exigencias de cumplimiento de los objetivos del Programa; la falta de de personal especializado y de la defini-

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42 ción de las metodologías especializadas que se requieren para ello; y una cierta actitud de prudencia hacia la difusión de experiencias sobre procesos aún no concluidos y consolidados.

Otros aprendizajes relevantes Los procesos de establecimiento de sistemas sustentables de gestión ambiental urbana, como los impulsados por el Programa Calidad del Aire son muy complejos y de largo aliento. Sin embargo, queda demostrado que sí son posibles, aunque en un inicio hayan podido aparecer utópicos e inalcanzables. La implantación de las medidas de prevención y control de la contaminación atmosférica deben ser incorporadas de forma gradual, con el fin de permitir la adaptación y consolidación también graduales de las mismas en el medio local y con aceptación de la ciudadanía. El principal motor impulsor de estos procesos radica en la voluntad y decisión política de las autoridades, más que en la exigencia de los grupos de la población más afectados: “Si los políticos no hacen suyos los proyectos, éstos no salen…” (Jorge Piedra Ledesma). Es por ello que los proyectos de este tipo deben prever estrategias específicas de incidencia política y sus cronogramas deben considerar los ciclos políticos y los posibles cambios de administraciones. Cada ciudad, cada localidad tiene una realidad muy particular que condiciona las estrategias y herramientas de cooperación que puedan ser eficientes y eficaces. “No hay recetas” fue la expresión del Director de la UGP, al ser preguntado si sobre la base de la experiencia de Quito y Cuenca se podría generalizar la metodología de intervención para otras localidades en el tema de la gestión de la calidad del aire. En línea con el punto anterior, la gestión descentralizada de competencias ambientales se ha evidenciado como positiva y puede sentar sólidas bases para una multiplicación o “scaling – up”, como es el caso de este Programa. Esto permite además iniciar el abordaje de la problemática en localidades donde las necesidades sean mayores y/o las condiciones políticas o sociales sean más favorables, sin involucrar a otras localidades donde la problemática es menor o inexistente. Se ha confirmado el hecho que este tipo de proyectos requiere de un detallado análisis de todos los actores relevantes, a objeto de considerar su adecuado involucramiento en las diferentes instancias de dirección y ejecución del proyecto. La inclusión de grupos opositores en espacios de decisión puede ser una estrategia muy efectiva, aunque esto haga más compleja la estructura orgánica de un proyecto y pueda requerir de mayores recursos. Asimismo se ha confirmado en este caso que la aplicación de estrategias participativas en la discusión de problemas específicos, elaboración de normas, planes y definición de políticas, enriquecen los resultados e incrementan las perspectivas de sostenibilidad. La experiencia del Programa en el tema del fortalecimiento institucional mostró que es necesario fomentar una menor verticalidad en el estilo de gestión de las instituciones públicas apoyadas, a fin de lograr una mayor apropiación de la misión institucional por parte del personal de planta, evitando además que los cambios de las administraciones afecten demasiado a la continuidad de las políticas y el conocimiento sobre los distintos temas de su competencia. Una percepción muy común entre los actores del Programa ha sido la pertinencia de haber contado con una asesoría y asistencia técnica de alta calidad, lo cual no hubiese sido posible si no se hubiera contado con un equipo técnico altamente calificado y comprometido, que combine el conocimiento técnico – científico con una visión estratégica de los aspectos socio políticos de la intervención. En efecto, esto es muy necesario para dar solución tanto a complicados problemas de diferente índole, como para negociar y posicionar los temas del Programa en espacios de mucha complejidad técnica y política. La inclusión de la academia en diferentes actividades técnicas e investigativas ha brindado valores agregados importantes, en tanto se fomenta la institucionalización de procesos que generan conocimiento científico. Por otra

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43 parte, su prestigio consolida el reconocimiento de los emprendimientos conjuntos, por parte de la opinión pública. La participación ciudadana en los sistemas públicos de gestión ambiental es de suma importancia, y su fomento debe ser emprendido desde las etapas de planificación de un proyecto. La búsqueda de formas idóneas de involucramiento de la ciudadanía puede ser larga y complicada, pero imprescindible. “No se pueden quemar etapas” según el director de la UGP, por lo que este proceso debe ser construido gradualmente, afinando continuamente las estrategias. Por otro lado, la percepción ciudadana debe ser continuamente alimentada por sobre las realizaciones técnicas, de manera de poder contar con su apoyo en todos y cada uno de los pasos y etapas que se requerirán para asumir los retos futuros. Los argumentos económicos y de impacto sobre la salud para la instauración de medidas tienen buena acogida por parte de los medios de comunicación y deben ser suficientemente aprovechados. El Programa demostró la viabilidad y la pertinencia del intercambio regional y la cooperación sur-sur, instrumentos que suelen ser subestimados por muchos de los proyectos de la cooperación internacional.

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9. DIEZ AÑOS DE ABRIR CAMINOS:

A manera de epílogo

Pocas veces los proyectos de cooperación abordan problemas tan complejos como los que el Programa Calidad del Aire enfrentó, y de una manera tan exitosa. “Fue un desafío técnico y político y ayudó a comprender que estos procesos – espinosos y largos- logran cambios sostenibles, considerados antes como imposibles…Se impactó donde se debía, aunque aún falta hacerlo en la conciencia de la gente” Estas palabras provienen de Xavier Bustamante, Director Ejecutivo Nacional de la Fundación Natura, quien además señaló que el Programa tiene un sitial muy importante en la Fundación Natura, ha sido emblemático para la institución y permitirá continuar en la tarea de apoyar a otros municipios que con sus propios recursos, decidan impulsar la gestión de la calidad del aire o enfrentar retos similares. Tras haber acompañado el accionar del Programa, sus logros y los aprendizajes acumulados, se puede decir que la inversión de cerca de 3´500.000 de francos suizos provenientes de la COSUDE estaría plenamente justificada, aún sin contar con un análisis económico detallado de los beneficios alcanzados, cuyos números resultantes lo ratifiquen. En esto, ha sido de vital importancia la continuidad de la cooperación y la perseverancia de los impulsores del programa, que reconocieron que estos procesos son de largo aliento, pero imprescindibles. Se abrió el camino, mas quedan sin embargo aún largos trechos por recorrer si se quiere continuar enfrentando con responsabilidad los retos ambientales del presente y futuro. Pero la situación de partida no es la misma: hay un antes y un después del Programa y queda un conjunto de experiencias y de capacidades que permitirán seguir construyendo realidades a partir de las utopías...

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ANEXOS

ANEXO 1: Finalidad, objetivos y resultados de las tres fases del Programa Primera fase Finalidad: Elevar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Quito sobre la base del mejoramiento de la calidad del aire. Objetivo general: Mejorar la calidad del aire de la ciudad de Quito, a través de la prevención y control de la contaminación atmosférica de origen vehicular. Objetivo Específico 1: Fortalecer a la DMA en su capacidad institucional de mejorar la calidad del aire. Resultados esperados: a) La DMA tiene una estrategia de intervención en el tema de calidad del aire basada en modelos de dispersión y un catastro de emisiones. Puede identificar los problemas más urgentes, identificar los principales causantes y desarrollar estrategias de intervención basadas en un análisis del impacto potencial y del costo/beneficio de las medidas. b) El MDMQ utiliza varios instrumentos de intervención incluyendo instrumentos económicos para evaluar su aplicabilidad en el ámbito nacional c) Existe un inventario de emisiones de la parte vehicular basado en datos reales de Quito. d) Se controla de forma puntual la calidad de los combustibles e) Existe un sistema de información sobre la calidad del aire en Quito. f) La DMA está relacionada con otras agencias en este campo en el interior y el exterior tales como el Banco Mundial. g) La DMA está fortalecida en su capacidad técnica y en su base de equipamiento. Objetivo Específico 2: Crear un ámbito positivo hacía el control obligatorio de emisiones vehiculares a través de un Plan Piloto de mediciones voluntarias en sitios públicos. Resultados esperados: a) Realizar en el primer año 15.000 mediciones voluntarias de vehículos en sitios públicos. b) Crear un banco de datos sobre emisiones en ralentí (para vehículos a gasolina) y con aceleración libre (para vehículos con motor diesel), de la flota actual, para determinar si las normas actuales son aptas o si deben ser revisadas. Objetivo Específico 3: Conseguir el apoyo de la ciudadanía en la implementación del programa de control de emisiones vehiculares. Resultados esperados: a) Tener realizada una campaña de concientización y promoción del control de emisiones vehiculares b) Tener una campaña de información sobre la puesta en marcha del sistema obligatorio de control de emisiones c) Mantener una campaña informativa sobre resultados y avances del programa d) Tener una evaluación de la efectividad y de la eficiencia de la estrategia de comunicación

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48 Objetivo Específico 4: Conocer el impacto de la contaminación del aire en la salud de los niños de Quito Resultado esperado: a) Tener realizado hasta finales de 1999 un estudio epidemiológico sobre el impacto de la contaminación del aire y difundir sus resultados. Objetivo Específico 5: Contratar para el sistema I/M empresas privadas de verificación y fiscalización capaces de cumplir con el objetivo del control vehicular. Resultados esperados: a) Los reglamentos y normas para un control obligatorio por emisiones están aprobados b) Existe un Plan de Trabajo para todos los elementos necesarios para arrancar el control vehicular obligatorio c) Están aprobadas las bases para la concesión de los servicios de verificación y la(s) empresa(s) han sido contratadas d) Están aprobadas las bases para la concesión del servicio de fiscalización y la empresa ha sido contratada. Objetivo Específico 6: Capacitar a mecánicos en ajuste de motores para el control de emisiones vehiculares. Resultado esperado: a) Un centro educativo ofrece cursos de control de emisiones vehiculares para motores diesel y gasolina, cubriendo todos sus gastos.

Segunda Fase Finalidad: Incrementar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad de Quito y de otras localidades del Ecuador Objetivo general: Contribuir al mejoramiento de la calidad del aire, fundamentado en la prevención y control de la contaminación atmosférica originada por fuentes móviles Objetivo específico 1: Contribuir a la consolidación del proceso de prevención y control de emisiones vehiculares en Quito Resultados esperados: a) Se ha fortalecido el marco institucional y legal de la DMA b) Se ha elaborado el Plan de Gestión de Calidad del Aire de Quito c) Se ha sistematizado y validado la información de la REMMAQ d) Se han sistematizado y difundido los resultados de la Fase I e) Se ha sensibilizado a la población f) Se ha monitoreado el efecto de la contaminación sobre la salud en niños de Quito Objetivo específico 2: Contribuir a la preparación e implementación de políticas nacionales de calidad del aire Resultados esperados: a) Se ha diseñado y apoyado la implementación de políticas, estrategias y plan de calidad del aire b) Se ha diseñado y apoyado la implementación del reglamento nacional de control de emisiones de fuentes móviles c) Se han definido políticas y regulaciones para el mejoramiento de la calidad de los combustibles d) Se han identificado y promovido mecanismos financieros para la renovación tecnológica del parque automotor de transporte público e) Se ha promovido el Programa Regional Aire Limpio Objetivo específico 3: Apoyar iniciativas para la prevención y control de emisiones vehiculares en otras ciudades a) Se cuenta con información primaria y se eleva la conciencia ciudadana sobre los beneficios del mecanismo de I/M b) Las instituciones y la ciudadanía conocen la calidad de los combustibles y las implicaciones sobre la calidad del aire

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Se ha sensibilizado a la población sobre los impactos de la contaminación del aire sobre la salud Se han fortalecido las instituciones locales en la implementación de los sistemas de I/M Se ha capacitado a técnicos locales en el control de emisiones vehiculares

Tercera Fase Finalidad: Contribuir a una mejor calidad de vida de la población ecuatoriana a través del mejoramiento sostenible de la calidad del aire Propósito: Apoyar la consolidación de procesos nacionales y locales de prevención y control de la contaminación, especialmente de origen vehicular, por medio de una gestión descentralizada y democrática de la calidad del aire. Objetivo estratégico 1: Contribuir a la consolidación del proceso descentralizado y participativo de la gestión de la calidad del aire en Cuenca. Resultados esperados: a) b) c) d)

Se ha construido la Agenda Local para la gestión de la calidad del aire en Cuenca. Se ha impulsado la aceptación y apoyo ciudadano en la gestión de la calidad del aire y fortalecido el Sistema de Revisión Técnica Vehicular RTV en Cuenca Se cuenta con un inventario base de emisiones, como herramienta de decisión en la gestión de la calidad del aire en Cuenca. Se ha fortalecido la capacidad local para el monitoreo de calidad del aire, especialmente con métodos pasivos.

Objetivo estratégico 2: Apoyar al Ministerio del Ambiente MAE en la concreción de políticas nacionales por medio del desarrollo de instrumentos para la gestión descentralizada de la calidad del aire. Resultados esperados: a) b)

Se ha concertado y puesto en marcha el Plan Nacional de la Calidad del Aire del Ecuador Se encuentra en funcionamiento el Comité Nacional de Calidad del Aire y se ha fortalecido su Secretaría Técnica.

Objetivo estratégico 3: Contribuir a la gobernabilidad ambiental mediante espacios de participación ciudadana relacionados con la gestión de la calidad del aire. Resultados esperados: a) Se ha implantado el Observatorio Ambiental en el Distrito Metropolitano de Quito b) Se ha apoyado a un proceso participativo en Azogues para mejorar las condiciones ambientales mediante la aplicación de medidas de gestión del territorio. Objetivo estratégico 4: Impulsar la gestión del conocimiento mediante la sistematización y socialización de la experiencia en la gestión de la calidad del aire en Ecuador y con el intercambio nacional e internacional. Resultados esperados: a) b)

Se han identificado buenas prácticas y extraído lecciones durante el desarrollo del Programa, estableciéndose criterios metodológicos y recomendaciones para el desarrollo de procesos similares Se ha impulsado el intercambio nacional e internacional de experiencias sobre la gestión de la calidad del aire.

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Anexo 2: Gráficos de CORPAIRE sobre resultados de la revisión técnica vehicular Fuente: /3

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Anexo 3: Gráficos CUENCAIRE sobre la distribución de contaminantes en el aire de Cuenca (2008) Fuente:CUENCAIRE

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Anexo 4: Porcentajes de cumplimiento e incumplimiento de las normas segĂşn las caracterizaciones presentadas a la DMA

Fuente: Datos proporcionados por la DMA

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Anexo 5: Lista de personas entrevistadas Vladimir González, Director Programa Calidad del Aire, FN Edith Puga, Programa Calidad del Aire, FN Zidia Bernal, Programa Calidad del Aire, FN Angel Portilla, CCICEV, Escuela Politécnica Nacional Alfonso Espinosa, Rector Escuela Politécnica Nacional Jorge Oviedo, Director Ejecutivo CORPAIRE Bladimir Ibarra, CORPAIRE Roberto Custode, CORPAIRE Carlos Páez, CORPAIRE René Parra, CORPAIRE Jorge Álvarez, CORPAIRE Roberto Janiot, Gerente empresa DANTON Mayor Juan Zapata, Jefe de Ingeniería de Tránsito, Policía Nacional Diego Hurtado, Asociación de Peatones de Quito Maribel Enríquez, MAE Jady Pérez, Directora Metropolitana Ambiental (E), MDMQ David Rubio, DMA, MDMQ Jorge Piedra Ledesma, ex-Vicealcalde de Cuenca Claudia Espinoza, CUENCAIRE Oscar Tinoco, CUENCAIRE Rubén Jerves, Director Ejecutivo, CUENCAIRE Juan Leonardo Espinosa, Director Ejecutivo CGA Cuenca Nancy García, Directora CEA, Universidad de Cuenca Miriam Briones, Decana Facultad de Ciencia y Tecnología de la Universidad del Azuay Gerardo Correa, Unidad de Medio Ambiente del Municipio de Azogues Ruth Elena Ruiz, Gerente de Proyectos, FN Xavier Bustamante, Director Ejecutivo Nacional, FN

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Anexo 6: Bibliografía

“Plan Operativo de la Primera fase del Proyecto Control de la contaminación de origen Vehicular en el Distrito Metropolitano de Quito”, Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, Fundación Natura, Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, Quito – Ecuador, Marzo

/ii

“Plan de Manejo de la Calidad del Aire del Distrito Metropolitano de Quito, Período 2005 – 2010” MDMQ, Octubre 2005, ISBN 9978-44-698-2

/iii

Roberto Custode: CORPAIRE, presentación en el Seminario Internacional “La Revisión Técnica Vehicular, Herramienta fundamental para la gestión ambiental y seguridad vial”, 5 de febrero de 2009.

/iv

Bladimir Ibarra, Diderot Barreto: “La estructura del parque Automotor del Ecuador: cambios recientes”, en “Aire Puro”, informativo de CORPAIRE, febrero 2008

Jorge Oviedo Carrillo “Evaluación del trabajo de la CORPAIRE en sus cuatro años de existencia”, en “Aire Puro”, informativo de CORPAIRE, julio 2008, ISBN 9942-01-897-7

/vi /vii

CORPAIRE, “Informe Anual 2008”, 2009 www.corpaire.org

/viii Roberto Custode: “¿Hasta cuándo humo negro y hollín en Quito? La reducción de emisiones vehiculares 2003 – 2007”en “Aire Puro”, informativo de CORPAIRE, febrero 2008 ix / Bertha Estrella Cahueñas: “La revisión vehicular disminuye la frecuencia de infecciones respiratorias agudas en escolares de Quito” en “Aire Puro”, informativo de CORPAIRE, julio 2008, ISBN 9942-01897-7 /x

Quevedo María del Carmen: “Modelo de estimación del impacto en la salud y la economía de la población de la ciudad de Quito”, período 1991-2000, Fundación Natura

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■ Director del Programa: Vladimir González ■ Miembros del equipo del Programa: - Edith Puga, Asistente Técnica - Zidia Bernal, Asistente Técnica -Administrativa ■ Sistematización y redacción: Luis Heredia ■ Edición: Vladimir González ■ Fotos: Vladimir González, Archivo del Programa Calidad del Aire Solicitamos citar este documento de la siguiente manera: Fundación Natura. El Programa Calidad del Aire Ecuador: una utopía hecha realidad (Acciones, resultados, efectos y aprendizajes 1999 - 2009). Quito. 2009. Se debe citar la fuente en todos los casos. Fragmentos de este documento pueden ser reproducidos sin permiso siempre que se indique la fuente. Este documento ha sido producido y publicado con recursos del Programa Calidad del Aire Ecuador que ha ejecutado la Fundación Natura con el auspicio y financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). El contenido de este documento no refleja necesariamente la posición de la Fundación Natura o de la COSUDE. Fundación Natura Dirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo Primero Teléfonos: (593-2) 2272863; 2274440 Quito - Ecuador natura@fnatura.org.ec www.fnatura.org

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