Gestion participativa para el desarrollo by Lorena Mancero

Gestión Participativa para el Desarrollo Local Conceptos Básicos Concretando el derecho a la participación ciudadana Autor: Patricio Carpio Benalcázar Edición: Equipo Técnico INTERCOOPERATION-PDDL Fotografía: Archivo INTERCOOPERATION-PDDL ISBN: 978-9942-02-487-9 PDDL-INTERCOOPERATION Proyecto de apoyo a la descentralización y el desarrollo local Sede Cuenca Dirección: Av. Paseo 3 de noviembre y Los Cipreses Teléfonos: (07) 2830793 - 2849482 Sede Quito: Hernando Sarmiento N39-77 y Hugo Moncayo Teléfonos: 2272935 - 2272362 Fax: 2438545 Sede Ambato: Calle Castillo y Sucre (ex Banco Central) Teléfono: (03) 2422054

Diseño: graphus® 290 2760 Impresión: graphus® 322 7507 Impreso en Quito-Ecuador El contenido de esta publicación puede ser reproducido citando la fuente.

Contenido • PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 • OBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 - Objetivos específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 • INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 - Los temas clave del desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 - La estructura del fascículo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 • EL CONTEXTO DE LA EXPERIENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 - Síntesis del proceso histórico de los cantones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 - Los cantones: datos básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 • ¿QUÉ ES LA GESTIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO DESDE LO LOCAL (GPDL)? . . . . . . . . 15 - ¿Por qué surge la GPDL? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 • CONCEPTOS QUE FUNDAMENTAN LA GESTIÓN PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO LOCAL . . 19 - El desarrollo local: un enfoque para dar vida al territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 - Para entender lo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 - Capital social, sociedad local, actores sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 - Territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 - Equidad y género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 - Desarrollo económico territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 - Participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 - Descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 - El concepto de Gestión Participativa para el Desarrollo desde lo Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 • INSTANCIAS Y HERRAMIENTAS PARA LA GPDL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 - La asamblea cantonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 - Asambleas parroquiales, comunales y de comunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 - Comité Ampliado de Desarrollo Cantonal (CADC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 - Comité interinstitucional y mesas temáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 • HERRAMIENTAS PARA LA GPDL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 - Plan de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 - Presupuesto participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 - Estructura institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 - Veedurías ciudadanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 • TAREA: LO QUE PODEMOS HACER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 • BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Presentación Algunos gobiernos locales, en las últimas décadas, han logrado importantes avances en la promoción de nuevas formas de gestión para el desarrollo territorial. En esta línea, INTERCOOPERATION, con el apoyo técnico y financiero de la COSUDE, ejecutó en Ecuador el Proyecto de Apoyo a la Descentralización y al Desarrollo Local (PDDL), el mismo que tuvo entre sus propósitos la generación de mejores condiciones para una buena gobernabilidad local. El PDDL actuó principalmente en los municipios de Nabón, Oña, Girón y San Fernando, ubicados en la cuenca alta del Río Jubones. Trabajó durante más de 10 años en Nabón, y continuó esta acción desde el año 2005 hasta fines del año 2009.

Gestión Participativa

Durante este tiempo se ha desarrollado una importante experiencia técnica y metodológica en relación a temas como la gestión participativa, la planificación, los presupuestos participativos, el funcionamiento de instancias de la sociedad civil y la innovación institucional. Producto de este proceso se presenta al público interesado una serie de fascículos que sistematizan la experiencia lograda. En este caso, se trata del fascículo introductorio a la gestión participativa local, en el que se desarrollan los conceptos básicos referidos al tema.

Esperamos que este texto, así como la experiencia de los municipios, sirvan para que otros gobiernos locales puedan mejorar su gestión e innovar en los procesos de desarrollo.

Patricia Camacho Delegada Regional INTERCOOPERATION

Fernando Terán F. Coordinador Nacional Proyecto PDDL

Objetivo Aportar con un marco conceptual sobre la gestión participativa para el desarrollo local a fin de que los lectores puedan manejar un cuerpo teórico integrado, útil, básico y práctico capaz de ser aplicado a la realidad de sus territorios.

• Objetivos específicos: Una lectura dedicada y reflexiva le permitirá a usted: • Entender con claridad el fundamento de una gestión participativa para el desarrollo local: qué persigue en última instancia, y cuáles son los conceptos, instancias y herramientas que integran el sistema. • Analizar en su territorio, el modelo de gestión del desarrollo y sus características.

Gestión Participativa

• Promover un sistema de gestión participativa flexible a la realidad concreta de su territorio.

Introducción • Los temas clave del desarrollo local

Gestión Participativa

La experiencia desarrollada por INTERCOOPERATION, en alianza con importantes actores locales y especialmente con la ejecución del Proyecto de Apoyo a la Descentralización y el Desarrollo Local (PDDL), aporta con una visión multidimensional acerca del desarrollo desde lo local. Esta visión se sustenta en tres pilares: la gestión participativa y eficiente, el desarrollo económico concertado y el diálogo político democrático. Los tres pilares se implican mutuamente y de su sinergia se logra la consolidación del desarrollo desde lo local. La gestión participativa y eficiente, tema clave motivo del presente fascículo, se basa en la articulación del gobierno local, la sociedad civil (actores comunitarios, organizacionales y privados) e instituciones pública y privadas.

Los temas clave del Desarrollo desde lo local

Tomado del folleto promocional de la colección “Desarrollo desde lo Local” PDDL – IC

La gestión participativa y eficiente, tema clave motivo del presente fascículo, se basa en la articulación del gobierno local, la sociedad civil (actores comunitarios, organizacionales y privados) e instituciones pública y privadas. Este trabajo en conjunto implica la construcción de una visión integrada y compartida del territorio. Propende al desarrollo de prácticas de gestión abiertas y transparentes, y genera un ambiente de corresponsabilidad. La promoción del desarrollo económico concertado es en buena medida el sostén material de la gestión participativa. Si la participación ciudadana no genera mejores niveles de vida, ésta termina por cansar a la gente. El desarrollo económico local concertado es entendido como el impulso a las potencialidades y oportunidades económico-productivas de un territorio. Finalmente, el tercer tema clave, es el diálogo político democrático, entendido como la deliberación plural de los asuntos públicos. Si la gestión participativa y el desarrollo económico concertado implica la articulación de los actores y el trabajo complementario entre diversos, entonces el diálogo político democrático adquiere gran relevancia. Este diálogo, para que sea democrático, debe partir del reconocimiento respetuoso e interactivo de los actores involucrados en los distintos procesos de gestión.

El fascículo “Conceptos básicos para la gestión participativa del desarrollo local” es el producto de las enseñanzas que aporta la experiencia concreta de los cuatro municipios de la cuenca del Jubones en el austro ecuatoriano: Nabón, Oña, San Fernando y Girón, además de los consensos generalizados en el contexto del quehacer del desarrollo local en muchas latitudes latinoamericanas donde procesos similares se han expandido sin retorno. El presente fascículo abarca básicamente dos grandes ejes en su exposición: los conceptos básicos para la gestión participativa y las instancias y herramientas para viabilizarla. La primera parte tiene por objetivo ubicar en un entendimiento común, la práctica de la Gestión Participativa para el Desarrollo desde lo Local (GPDL), como parte de un nuevo paradigma de desarrollo que pretende lograr mejores oportunidades para la

Gestión Participativa

• La estructura del fascículo

Gestión Participativa

población en el marco de la democracia, la identidad y la integridad territorial. Es decir, la GPDL no es una práctica aislada que podría implementarse sin cuenta de inventario, todo lo contrario, contiene en sí misma elementos democratizantes y transformadores de la realidad social, política, institucional y económica local, los conceptos por tanto nos ubican y orientan hacia ese proceso.

La segunda parte referida a las instancias y herramientas de la gestión participativa, corresponden a la parte operativa del proceso: el ¿cómo se hace? En esta perspectiva se reproduce en líneas generales, la lógica implementada en los cuatro cantones señalados; se describen las instancias más comunes para la participación y las herramientas más aplicables para operar el sistema. En esta descripción no avanzamos en profundidad, pues tanto instancias o espacios como las herramientas merecen una clarificación más amplia y que será detallada en los siguientes fascículos referidos al sistema de planificación, al presupuesto participativo, a la innovación institucional y, el último, sobre las instancias de participación. La guía está estructurada didácticamente con preguntas para discusión al final de cada unidad y una sección última de tareas que los lectores estarán en condiciones de realizarlas en sus propios territorios.

El contexto de la experiencia • Síntesis del proceso histórico de los cantones

El creciente deterioro de las condiciones de vida de la mayoría de la población, la ineficacia de los gobiernos locales por atender la necesidad de servicios públicos y la ausencia de políticas de reactivación productiva, configuró un escenario de pobreza generalizada y migración en comunidades y parroquias de estos cantones. Del abandono estatal surge un sentimiento de reidentificación de los actores locales con su territorio, así como el surgimiento de liderazgos políticos innovadores que asumen el poder político y convierten progresivamente a los municipios tradicionales en gobiernos locales democráticos, incorporando a la población y sus organizaciones en la gestión pública. Estos procesos transitan por un espinoso camino de conflictividades de toda índole, pues la cultura del clientelismo, del caciquismo y la exclusión de la partidocracia, de la corrupción, del conformismo, tienen raíces históricas que no pueden extirparse por decreto. La población, en su mayoría desorganizada, sometida al día a día por sobrevivir, recién empieza a considerar que su desconfianza también tiene un límite, y balancean entre perecer en la pobreza o reaccionar ante una perspectiva de empoderamiento y participación que líderes y liderezas de organizaciones de campesinos, indígenas, jóvenes, mujeres, pobladores, les convocan.

Yo creo que la planificación es muy interesante ya que esto nace desde nuestros ancestros y esto se ha cogido y se ha ido fortaleciendo y organizando en el cantón. Y el sueño no es solamente en Nabón si no en otros cantones y quizás algún día llegar al país con este sistema. Yo digo también nos ayuda a priorizar obras ya que existe debilidades y siempre hemos estado explicando de acuerdo al presupuesto participativo, que lo mas prioritario y que nos ayuda a organizar. Segundo Rogelio Morocho. Dirigente de las Comunas indígenas de Nabón

Gestión Participativa

Nabón, Oña, San Fernando y Girón, son municipios que en un interesante proceso de cambio y transformación tomaron el desafío de construir democracia participativa en sus territorios. Los ritmos, formalidades y estrategias implementadas en cada uno de ellos, no son homogéneos, ni responden a modelos predeterminados desde fuera; son procesos genuinos que obedecen a la dinámica territorial propia.

Gestión Participativa

En estos escenarios, la construcción e institucionalización de un sistema de gestión participativa para el desarrollo local es abierto, progresivo y permanente, si es que en la conciencia ciudadana la participación ha echado raíces.

Desde la constitución del 2008, el marco legal para institucionalizar la gestión participativa favorece la inducción y fortalecimiento de las iniciativas participativas pues se exige en todos los niveles territoriales implementar la planificación con participación ciudadana, presupuestos participativos y veedurías sociales; se crea además los consejos de participación ciudadana como quinto poder del Estado como una instancia en que la sociedad legítimamente vigila y controla a sus gobernantes. Sin embargo de estos avances en materia constitucional se vislumbran por lo menos tres desafíos que debemos enfrentar para una efectiva gestión participativa: trabajar en la construcción de nuevos liderazgos políticos que por convicción incorporen el enfoque de planificación y participación, más allá de su voluntad o legalidad; que las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto tenga la madurez para sobrepasar de la agitación sin propuesta a la corresponsabilidad para cogobernar; y tercero, la capacidad de todos los actores y fundamentalmente de los gobiernos en sus diferentes niveles, para articular objetivos de desarrollo local-nacional.

• Los cantones: datos básicos CANTÓN SAN FERNANDO Fecha de fundación: 30 de mayo de 1562

Superficie: 144 km2

Ubicación: suroeste de la provincia a 61 Km. de la ciudad de Cuenca

Altitud: desde los 1500 a 3000 msnm

Parroquias: Chumblin y San Fernando DATOS DEMOGRÁFICOS Población

Urbana

Rural

Total

Hombres

610

1126

1736

Mujeres

785

1440

2225

Total

1395

2566

3951

EJES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: GANADERÍA Y AGRICULTURA

PEA: Hombres: 60.97% Mujeres: 39.03% Desempleo: 8.6% Pobreza: 60% Educación: en el 2006 la UNESCO declaro a San Fernando Libre de Analfabetismo. 68% instrucción primaria 21% instrucción secundaria 4% instrucción superior 3% centros de alfabetización 4% no tiene ninguna instrucción. Acceso a agua: 90% Inicio en procesos GPDL: 2005

Ejes de desarrollo según plan cantonal: Salud Educación Ambiental Político-Institucional Socio-Organizativo Turismo

Gestión Participativa

Indicadores:

CANTÓN NABÓN Fecha de fundación: 1685

Superficie: 668.2 km2

Ubicación: suroeste de la provincia a 69 Km de la ciudad de Cuenca

Altitud: desde los 1.500 a 3.000 msnm

Parroquias: Cochapata, El Progreso, las Nieves y Nabon Centro DATOS DEMOGRÁFICOS Población

Urbana

Rural

Total

Hombres

481

6.445

6.926

Mujeres

566

7.629

8.195

1.047

14.074

15.121

Total

EJES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: AGRICULTURA, CRIANZA DE ANIMALES MENORES, FRUTICULTURA

Gestión Participativa

Indicadores:

PEA: Hombres: 65.62% Mujeres: 34.38% Desempleo: 7.6% Pobreza: 47% Educación: 11% de la población de seis anos y más no poseen instrucción alguna. Otro 11% ha recibido alfabetización. 66% tiene instrucción primaria. 11% instrucción secundaria. 0.76% instrucción superior. Acceso a agua: 80% Inicio en procesos GPDL: 1999

Ejes de desarrollo según plan cantonal: Salud Integral Fortalecimiento Institucional Desarrollo Económico Niñez y Adolescencia Desarrollo de Capacidades Humanas Conservación de Recursos Naturales

CANTÓN OÑA Fecha de fundación: 03 de Mayo de 1539

Superficie: 289.76 km2

Ubicación: suroeste de la provincia a 102 Km. de la ciudad de Cuenca

Altitud: desde los 1.500 a 3.000 msnm

Parroquias: Susudel y Oña Centro DATOS DEMOGRÁFICOS Población

Urbana

Rural

Total

Hombres

313

1.102

1.415

Mujeres

370

1.446

1.816

Total

683

2.548

3.231

EJES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: AGRICULTURA, FRUTICULTURA, CRIANZA DE ANIMALES MENORES

PEA: Hombres: 60.26% Mujeres: 39.74% Desempleo: 8.9% Pobreza: 87.09% Extrema Pobreza: 63.32% Educación: en el 2007 es declarado por la UNESCO libre de analfabetismo. 33% primaria completa (12 años y mas). 5.5% secundaria completa (18 años y mas). 3.8% instrucción superior (24 años y mas). Acceso a agua: 95% Inicio en procesos GPDL: 2005

Ejes de desarrollo según plan cantonal: Económico Ambiental Social Político-Institucional Cultural

Gestión Participativa

Indicadores:

CANTÓN GIRÓN Fecha de fundación: 10 de junio de 1577

Superficie: 337 km2

Ubicación: suroeste de la provincia a 37 Km. de la ciudad de Cuenca

Altitud: desde los 1.500 a 2.162 msnm

Parroquias: San Gerardo, La Asunción, Comunidades Periféricas y Girón Centro DATOS DEMOGRÁFICOS Población

Urbana

Rural

Total

Hombres

1566

4202

5768

Mujeres

1952

6015

7967

Total

3518

10217

13735

EJES DE ACTIVIDAD ECONÓMICA: GANADERÍA, AGRICULTURA, CRIANZA DE ANIMALES MENORES

Gestión Participativa

Indicadores:

PEA: Hombres: 61.44% Mujeres: 38.56% Desempleo: 8.69% Pobreza en el área rural: 71% y la Indigencia del 19% Educación: libre de analfabetismo 70% instrucción primaria 8% instrucción secundaria 4% instrucción superior 12% ninguno 6% no declara Acceso a agua: 80% de la Población Migración: Hombres: 66.39% Mujeres: 33.61% Inicio en procesos GPDL: 2005

Ejes de desarrollo según plan cantonal: Económico-Productivo

Social-cultural

Territorial-ambiental

¿Qué es la Gestión Participativa para el Desarrollo desde lo Local (GPDL)? La gestión participativa se define como un proceso dinámico sobre un territorio, en el que se articulan los actores locales (sociedad civil y sus organizaciones, comunas y comunidades, Gobiernos Autónomos Descentralizados1, e instituciones públicas desconcentradas, sector privado y no gubernamental), con el fin estratégico de alcanzar progresivamente el bienestar integral de los habitantes y un manejo sustentable del entorno natural.

• ¿Por qué surge la GPDL? • Por el agotamiento del sistema tradicional, clientelar y de corrupción que no ha logrado superar los nudos críticos de la pobreza local y territorial. • Por el crecimiento de la conciencia ciudadana y la democracia a nivel nacional y local: exigencia de participación directa sin intermediarios.

Va enraizándose este proceso porque se toma como centro al ser humano y la máxima visión que tenemos nosotros son las personas, su desarrollo, su bienestar y esto se ha aplicado con la herramienta de planificación ciudadana para no hacerlo simplemente desde el escritorio y se ha abierto un gran espacio de escuchar a la gente sobre lo que quiere dando paso a las grandes necesidades que tienen y esas grandes necesidades están en el plan y la gente se compromete diciendo hagamos esto, viendo la posibilidad de organizar a las otras instituciones y actores locales para tener un plan común y poder desarrollarnos. Amelia Erráez,

Alcaldesa de Nabón 2000-2008

• Por los avances en la regulación constitucional que alienta la descentralización, la planificación y la participación ciudadana. La tarea más compleja es la articulación de los actores involucrados en el territorio, lo que requiere de un liderazgo legítimo, transparente y convocante, requisitos que cumple el Gobierno Autónomo Descentralizado cuando en sus máximas instancias existe espíritu democrático, voluntad política y proyecto de cambio.

Gestión Participativa

• Por el desarrollo de organizaciones con nuevas demandas.

15 1 En la Constitución de la República se establece que los “Gobiernos Autónomos Descentralizados” incluyen a los Gobiernos Regionales, Provinciales, Cantonales y Parroquiales. También se incluye a los distritos metropolitanos autónomos. En el documento se ha preferido, para facilitar la lectura, el término de gobierno local.

Lo propio es requisito para los líderes del tejido social, incluida la institucionalidad activa en el cantón, ya que la gestión participativa exige un alto grado de corresponsabilidad de todos los actores, pues se trata de establecer compromisos claros y éticos sobre el presente y el futuro de la sociedad y su hábitat natural y construido.

Gestión Participativa

La gestión participativa para el desarrollo local requiere de un liderazgo colectivo, altamente comprometido con la población, el territorio y la democracia; de actitud transparente y solidaria en función de alcanzar objetivos concertados de desarrollo y bienestar.

Un concepto cercano de gestión participativa podría también formularse en la siguiente forma: “La gestión participativa y eficiente se define como un mecanismo o un estilo alternativo de gestión para el desarrollo local basado en la articulación del gobierno local, la sociedad civil (actores comunitarios, organizacionales y privados) e instituciones públicas y privadas, que gestionan compartidamente el desarrollo, practicando la democracia participativa, y que comparten una visión integral: económica, social, política y cultural en perspectiva de un desarrollo humano equitativo y sostenible de su territorio” (tomado del folleto: Desarrollo desde lo local, Aprendizajes de INTERCOOPERATION en el Ecuador, 2008).

Es por esto indispensable trabajar con las organizaciones locales, iniciativas de fortalecimiento de sus capacidades a fin de mejorar su nivel propositivo y sobre todo afianzar el sentido de pertenencia y la identidad con el territorio, sentimiento cultural que construye ciudadanía y que sirve de pegamento para la concertación de intereses y objetivos de largo alcance. El punto de partida de la gestión participativa es el plan de desarrollo pues en él se consignan los aspectos concertados que la población define como ejes del desarrollo local. Desde allí se organiza un sistema de participación ciudadana con instancias definidas y ámbitos delimitados para la planificación del desarrollo, la presupuestación de las inversiones y el control social sobre la gestión y finanzas públicas. A la par, es exigencia de estos procesos la innovación institucional de los gobiernos locales para viabilizar el sistema, pues debe haber una estricta correspondencia entre el modelo de gestión y el modelo institucional, de lo contrario el sentido, la eficiencia y eficacia de la acción institucional se quedaría desfasada entre su tradicional burocracia y sus procesos obsoletos con la dinámica de la sociedad civil, empoderada y activa en el desarrollo local. La nueva perspectiva de gestión, no debe autocentrarse en el cantón, al contrario, debe identificar y establecer mecanismos de coordinación y articulación tanto con los sistemas de planificación como en la ejecución de programas y proyectos con las diferentes instancias gubernamentales, sean estas Juntas Parroquiales, Prefecturas o Gobierno Nacional y SENPLADES.

¿Qué innovaciones incorporan los procesos de gestión participativa? • Enmarcarse en el desarrollo local, de manera descentralizada, sistémica e interrelacionada a nivel territorial, por niveles de gobiernos y socialmente. • La democracia participativa como forma de inclusión social y política con todos los actores. • La construcción de ciudadanía a través del debate propositivo, la concertación, la corresponsabilidad y la veeduría social. • La generación de políticas públicas desde las necesidades y propuestas de la sociedad civil. • La lucha contra la pobreza, la exclusión cultural y las inequidades a través de acciones positivas a favor de los sectores históricamente discriminados (mujeres, niños, pobres rurales, indígenas). • El fortalecimiento del tejido social por medio de la activación, organización, movilización y articulación de actores locales. • El respeto a la naturaleza y el manejo sustentable de sus recursos a través de políticas municipales consistentes. • La articulación de instituciones en función de los objetivos estratégicos de un municipio.

¿Cuáles son los requisitos para que estos procesos se desarrollen y tengan sostenibilidad? • Existencia de un gobierno local con voluntad política para liderar la GPDL. • Organizaciones sociales para impulsar y sostener el proceso sobre todo a nivel de presupuesto participativo. • Apropiación del proceso por la ciudadanía. • Institucionalización-regulación por ordenanza en el gobierno local (la planificación es vinculante con la gestión del gobierno local). • Asignación de recursos por parte del gobierno local para el proceso. • Control-veeduría ciudadana.

Gestión Participativa

• La gestión institucional ágil, moderna y transparente.

Preguntas para la discusión 1. ¿Cómo una gestión participativa ayuda en la superación de la pobreza? 2. ¿Cómo lograr articular actores diversos con intereses diferentes y hasta contrapuestos?

Gestión Participativa

3. ¿Cuáles son los requisitos para iniciar procesos de gestión participativa en un municipio?

• El desarrollo local: un enfoque para dar vida al territorio El sistema de gestión participativa opera en los procesos de desarrollo para definir y concertar sus objetivos. Este sistema baja a la práctica la visión y los principios superiores del desarrollo local. En otras palabras, traduce la visión y los principios a la realidad concreta del territorio. El desarrollo local se entiende como un proceso que se desencadena en un territorio con base en las fuerzas productivas, sociales y culturales allí existentes, que se activan en función de objetivos estratégicos previamente concertados. La democracia y la solidaridad son valores intrínsecos a estos procesos, pues se trata de fomentar la equidad y la igualdad de oportunidades entre toda la población, con énfasis en aquellos sectores históricamente discriminados.

El desarrollo local participativo propugna una democracia de cercanía con la gente, que aporta a un desarrollo eficiente del territorio. Es un proceso de cambio social que combina diversas dimensiones (…) Sólo es posible en una dinámica interacción política, económica y social con el entorno regional y global. El desarrollo local centrado en sí mismo y sin una visión global termina ahogando el potencial de dinamismo del territorio. “Desarrollo desde lo local”,

Aprendizajes de Intercooperación en Ecuador

Gestión Participativa

Conceptos que fundamentan la gestión participativa para el desarrollo local

En segundo término, incorpora el concepto de integralidad de los denominados componentes del desarrollo y de proyectos y acciones que se ejecutan por diversas vías. El desarrollo local integra bajo una visión sistémica los aspectos políticos, institucionales, sociales, culturales, económicos y ambientales, ya que el territorio es una entidad total con actoría propia, que no admite división por componentes dispersos. Lógicamente, las intervenciones parciales con proyectos aislados no tienen nada que ver con estos procesos integrales. El elemento articulador de componentes y sus proyectos, necesariamente es un plan de desarrollo, pues sólo allí, estos encuentran sentido estratégico ya que están encaminados a contribuir a las líneas de desarrollo establecidas por los actores de acuerdo a las necesidades del territorio y a los objetivos y visión de futuro que entre todos se han planteado.

Gestión Participativa

Podemos hablar de lo local como territorios definidos por un conjunto de características que le dan una unidad específica y de identidad. Son los actores los que construyen la noción de lo local.

En tercer término, el desarrollo local no es sinónimo de localismo, aislamiento o autonomía; si bien es endógeno, entiende la necesidad vital de articularse con niveles mayores de territorios y gobiernos, por eso promueve mancomunidades, regiones y fortalecimiento de la nación y el estado unitario descentralizado. El desarrollo local mal entendido puede generar sentimientos egoístas y de exclusión social y cultural buscando la prevalecencia de un territorio, una ciudad, una región por sobre las demás. Esta distorsión es extraña a los principios de democracia territorial, solidaridad y de unidad en la diversidad que promueve el desarrollo local.

• Para entender lo local Lo local como espacio socio-geográfico Lo local desde la perspectiva de desarrollo, hace referencia más a un enfoque que a una dimensión estrictamente geográfica; es un concepto dinámico que implica activación de los actores locales identificados con su territorio y que se movilizan dentro de los límites que han establecido como su espacio de vida, así lo local lo definen los propios habitantes del lugar.

Podemos hablar de lo local como territorios definidos por un conjunto de características que le dan una unidad específica y de identidad. Son los actores los que construyen la noción de lo local.

Dimensión política Lo local tiene también un potente contenido político en la medida que en ese espacio, lo fundamental es la articulación entre todos los actores, a través de identificar intereses superiores que expresen y realicen los intereses particulares como condición necesaria para una adecuada gobernabilidad del territorio. Habría que añadir que en el caso de INTERCOOPERATION-PDDL, la unidad de planificación y gestión asumida como “lo local”, está definida por los límites político-administrativos. Estas fronteras adquieren sentido precisamente cuando los actores, en relación a esos límites, establecen una visión compartida del territorio.

Articulación y alianzas

Así, la perspectiva local es construir país desde sus bases locales no como “sumatorias” de intereses focalizados sino como unidades articuladas que contribuyen a un proyecto nacional.

Gobernabilidad y gobernanza Gobernabilidad y gobernanza son dos conceptos interrelacionados que son imprescindibles para el desarrollo local, ya que constituyen la base o plataforma política que le da viabilidad. La gestión participativa es un mecanismo idóneo y potente para construir gobernabilidad a partir de una cultura de diálogo y acuerdos, los cuales conforman la gobernanza.

Gestión Participativa

Incluye la visión regional y nacional, implica promover alianzas estratégicas con otros territorios como las mancomunidades, cuyo fin es complementar recursos, gestionar y compartir proyectos territoriales y juntar la voz para mejorar la incidencia política en niveles más amplios de gobierno, es el caso de la Mancomunidad del Jubones a la que pertenecen los municipios de esta sistematización metodológica.

Gobernabilidad Se entiende por gobernabilidad la relación entre gobernantes y gobernados y expresa la correspondencia entre lo que los sectores sociales demandan y la capacidad de respuesta gubernamental. Cuando esta relación encuentra un equilibrio construido con base en el diálogo y la concertación, entonces estamos hablando de gobernabilidad democrática. Por el contrario, cuando el gobierno actúa autoritariamente e impone políticas que afectan la estabilidad social o económica de las mayorías, y estas reaccionan alterando la estabilidad política, hablamos de crisis de gobernabilidad. Cuando el consenso se ha roto y no existen los puentes para establecer acuerdos políticos mínimos entre sociedad y gobierno, estamos en el campo de la ingobernabilidad.

Gestión Participativa

“Por gobernabilidad entendemos la capacidad que tiene un sistema político para encauzar los conflictos, las demandas de la ciudadanía, la capacidad del gobierno para atenderlas, la capacidad que tienen los actores y los partidos políticos para ponerse de acuerdo respecto a múltiples temas del país. Es decir, la gobernabilidad es entonces la capacidad que tienen los diferentes actores, no sólo el gobierno, también los partidos, también la sociedad, para ponerse de acuerdo en torno de aquellos problemas, conflictos, intereses que se suscitan todos los días y siempre en torno a lo público” Juan Luis Hernández, Universidad Iberoamericana, Mexico DF2.

Gobernanza Gobernanza es un término que explica el modo de gobernar a partir de la interrelación de los actores sociales, quienes con base en una cultura de consensos son capaces de resolver los conflictos y tensiones propias de una sociedad diversa en intereses. Una sociedad es madura y estable cuando tiene prácticas aceptadas por todos para tomar decisiones, para ello el eje vertebrante de la gobernanza es la participación ciudadana y sus mecanismos de funcionamiento.

22 2 http://www.canaldelcongreso.gob.mx/versiones_estenograficas_completa.php?id_article=888

La gobernanza así entendida es un componente de la gobernabilidad democrática, pues su existencia nos conduce necesariamente hacia ella a través de reglas o normas escritas o no que la sociedad utiliza para lograr acuerdos: "Un sistema es gobernable cuando está estructurado socio políticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales del cual formulan sus expectativas y estrategias”. Luis Aguilera García3.

• Capital social, sociedad local, actores sociales

• La sociedad local es parte del capital social y se define por las interacciones socioeconómicas (cómo se organizan y se relacionan los actores alrededor de la generación-producción de riqueza) y por la producción de cultura (historia, valores, identidad, hitos compartidos). Es un sistema de acción que genera iniciativas locales y valores compartidos. Es el tejido social lo que define a una sociedad como viable para procesos de desarrollo local. • Los actores sociales son un colectivo con capacidad de impacto en su territorio; representa intereses definidos; tiene convocatoria e influencia, está en posibilidades de movilizar recursos económicos, físicos, humanos, políticos, etc., ya sea en función propia o del desarrollo local.

Gestión Participativa

• El capital social es básico en procesos de desarrollo local y gestión participativa. El capital social es el conjunto de recursos sociales funcionales a procesos de desarrollo de largo alcance. Corresponde a los recursos humanos, la cohesión social y la capacidad de concertación, una institucionalidad abierta a la coordinación y con visión estratégica, y a la actitud y espíritu innovador de su sector productivo.

23 3 Aguilera, García Luis “Gobernabilidad y gobernanza:cinco tesis a la luz del capitalismo neoliberal del siglo XXI” http://www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/aguilera1_310802.htm

El desarrollo local y la gestión participativa, para su implementación requieren de una amplia convergencia de actores, pues son ellos los portadores de intereses y expectativas que orientarán la planificación del territorio y la inversión pública. Es por ello fundamental contar con información precisa sobre el tejido social y sobre las características y naturaleza de las partes que lo conforman, así sabremos la representación y legitimidad de cada una de las actorías presentes en el territorio y con cuales se puede contar para implementar la gestión participativa. Varias metodologías ofrecen las herramientas más adecuadas para recabar esta información y graficar las interrelaciones del tejido social y las interacciones que generan. En los fascículos siguientes ofrecemos las más comunes de ellas como son el mapeo de actores, la matriz de involucrados y la matriz de análisis de fuerzas. En un municipio conviven diversidad de actores, los mismos que pueden clasificarse como actores sociales, actores institucionales y actores políticos. Se diferencian por las estructuras que las sustentan, los medios con los que funcionan y los objetivos que persiguen.

Gestión Participativa

Actores sociales:

Son parte de organizaciones cuya matriz es la sociedad civil y se articulan bajo objetivos propios ya sea de naturaleza económica, social, ambiental, de género, cultural, etc.; o reivindicativa como los comités pro mejoras; o sectorial, como los comités del seguro campesino, de vivienda, de riego, de padres de familia, etc. Independiente de su razón organizativa es indispensable señalar la importancia de incorporar a los procesos de gestión, al mayor número de ellas, siempre y cuando cumplan algunos requisitos indispensables como: Legitimidad: ser reconocidos por la sociedad local. Representación: de intereses de un colectivo. Convocatoria: que cuenten con un número importante de miembros activos y que estén movilizados en alguna actividad.

Actores institucionales Las instituciones son organizaciones con estructuras permanentes, jerarquizadas y cerradas que obedecen a objetivos definidos por sí mismo o instancias mayores y que funcionan con reglas y normas definidas. A diferencia de una organización social, en una institución (en un sentido restringido de institución) sus miembros establecen contratos con un empleador para ejercer sus funciones, las mismas que le son definidas y supervisadas por niveles jerárquicos superiores. Existen instituciones públicas y privadas: • Los actores institucionales públicos son parte de la estructura del Estado, caben aquí las dependencias del gobierno central y los ministerios (subsecretarías), la prefectura provincial y por supuesto los gobiernos cantonales y parroquiales.

Actores políticos Son los partidos políticos y todas las estructuras cuyo objeto de acción colectiva está relacionado con el poder político, ya sea que lo detenten o que lo pretendan.

• Territorio Es un espacio geográfico apropiado y defendido con identidad por un grupo social. El territorio es la expresión de la organización y movilización de los actores locales (expresa el sistema productivo local, el mercado de trabajo, la organización social, la administración y gestión institucional y municipal); es un factor de competitividad. El territorio es una construcción social en constante transformación4.

Para lograr el desarrollo en la escala local se requiere capital social para ser viable, y este viene dado por el nivel de consolidación, cohesión y madurez de los actores de una sociedad local. Gestión Participativa

• Entre los actores institucionales privados cuentan las cámaras de la producción, las empresas, las instituciones financieras, y las organizaciones no gubernamentales, ONGs. Suele diferenciarse entre instituciones privadas con fines de lucro e instituciones privadas sin fines de lucro o de tipo solidario.

25 4 Carpio, Patricio, ed. “Retos del Desarrollo Local”.

El territorio integra tanto a los seres humanos como a los recursos naturales, cuya interacción e interdependencia expresa una dinámica territorial específica.

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Dentro de los conceptos de desarrollo local, asumimos que el territorio usualmente entendido como un objeto sobre el cual actuamos los seres humanos, se convierte en sujeto de desarrollo, es decir, en un actor que tiene sus propios objetivos que se expresan en el equilibrio ambiental. Si un territorio es degradado, no podrá cumplir su objetivo de sustentar vida, al contrario, se convertirá en una amenaza para ella, por ejemplo la desertificación, las sequías, inundaciones, deslizamientos, etc.

• Equidad y género El desarrollo local como enfoque, promueve un nuevo tipo de sociedad basada en la equidad, por tanto su gestión debe estar orientada a cambiar: • La inequidad en el acceso a oportunidades que tienen mujeres con respecto a hombres en la sociedad y sus espacios de toma de decisiones.

• Las disparidades regionales donde lo urbano ha tenido prioridad sobre lo rural en el campo de las inversiones y dotación de servicios.

• De equidad social como la posibilidad de transformar la brecha entre riqueza y pobreza y promover un desarrollo centrado en lo humano. • Y de etnia y cultura en el marco de un diálogo intercultural y de unidad en la diversidad.

• Desarrollo económico territorial Es uno de los ejes motores del desarrollo local, pues aquí se concretan las aspiraciones de bienestar, a través de mejorar las condiciones de producción, ingresos y empleo de la población. Para ello es necesario que los actores económicos e institucionales locales (públicos y privados), asuman un liderazgo decidido y democrático en función del aprovechamiento de los recursos y potencialidades locales, con iniciativas innovadoras para transformar el territorio y asignarle dinámica y competitividad. Emprender procesos de desarrollo local implica contar con el perfil socio económico del territorio o del espacio definido como local (por ejemplo el cantón) y con base en metodologías como diagnósticos y FODAs, identificar recursos y generar políticas de potenciación de fortalezas y oportunidades, con el fin de dinamizar la economía local y mejorar el acceso a oportunidades laborales y de generación de ingresos de hombres y mujeres.

• Mejorar la eficiencia productiva y competitividad de las actividades y empresas existentes.

Gestión Participativa

El desarrollo económico territorial contempla un conjunto de operaciones transformativas entre las que merecen destacarse las siguientes:

• Innovación tecnológica.

• La diversificación de actividades productivas y la promoción de nuevos emprendimientos empresariales. • El desarrollo de redes y encadenamientos productivos.

• Información y desarrollo de mercados.

• Valoración de los recursos naturales y sometimiento estricto a la legislación ambiental vigente. • Desarrollo de la cultura empresarial y organizacional. • La cualificación de los recursos humanos y del mercado de trabajo local. • La creación de una institucionalidad para el fomento económico territorial. • Promover la cooperación entre el sector público y privado. • Información y desarrollo del conocimiento. • Infraestructura de calidad disponible para la sociedad y el sector productivo (energía, agua, medioambiente, telecomunicaciones, transporte). • Un marco de descentralización para fomentar procesos productivos.

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• Asegurar la entrada de innovaciones tecnológicas y organizacionales en el tejido productivo y empresarial territorial a través de políticas locales concertadas.

“Entendemos la promoción del desarrollo económico local concertado como el impulso a las potencialidades y oportunidades económico-productivas de un territorio mediante el fortalecimiento de las capacidades y la institucionalidad local así como su articulación competitiva con los niveles nacional y mundial. A través de un rol promotor/facilitador del gobierno local y la más amplia participación de los diversos actores económico-productivos del territorio en mesas, foros y asambleas, se promueve”: -

Una visión concertada del futuro, que los actores quieren y se comprometen a impulsar.

Priorizar cadenas productivas y actividades económicas con potencial.

Políticas públicas que contribuyan directamente a lograr que esa visión se cumpla. Promover alianzas y agendas público-privadas.

Aumentar la competitividad del territorio y fomentar la innovación.

Tomado de Desarrollo desde lo local, Aprendizajes de INTERCOOPERATION en Ecuador

• Participación ciudadana El desarrollo local persigue romper las prácticas de los gobiernos locales tradicionales, promoviendo la participación organizada de la población en la formulación de políticas públicas, como en la planificación, ejecución y evaluación del desarrollo y en el control social de los gobiernos de turno, impulsando de esta manera, una democracia directa o participativa.

La primera, considera a la participación ciudadana como un proceso independiente que busca incidencia en la toma de decisiones en el gobierno local, es decir, se activa en función de objetivos propios que nacen desde la sociedad civil y con la clara intención de lograr respuestas efectivas, inmediatas o estratégicas para su bienestar presente o futuro. Este ámbito, incluye también formas de veeduría y control social sobre presupuestos, contratación pública o calidad de los servicios. Una segunda opción, es generar participación desde los GAD, para respaldar una gestión que pretende ser democrática y efectiva. Es decir, se incorpora a la población para la corresponsabilidad en la gestión pública, logrando así mejores niveles de gobernabilidad y de eficiencia en la satisfacción de las demandas sociales por servicios, desarrollo y transparencia. Al medio de estas opciones hay una escala de prácticas y experiencias que combinan la participación autónoma de la ciudadanía con la participación promovida desde el poder político local. Quién lo orienta, depende básicamente del grado de desarrollo de las organizaciones sociales expresado en la capacidad para interactuar con identidad, dignidad y propuestas con los actores institucionales.

“La gestión participativa y eficiente es un mecanismo alternativo y para el desarrollo local basado en la articulación del gobierno local, la sociedad civil (actores comunitarios, organizacionales y privados) e instituciones públicas y privadas, que practicando la democracia comparten una visión integral: económica, social, política y cultural en perspectiva de un desarrollo humano equitativo y sostenible de su territorio”. “Desarrollo desde lo local” Aprendizajes de Intercooperación en Ecuador

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Surge como una reacción soberana de la sociedad civil, por tomar parte en los asuntos públicos que la afectan. Se define entonces como una acción colectiva, deliberada y consciente, para generar incidencia en la toma de decisiones sobre la esfera de lo público. En esta perspectiva, hay opciones diversas.

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La participación ciudadana es el medio que tiene la sociedad civil para incidir en la gestión pública, por medio de propuestas sustentadas en los objetivos del territorio, comprometiendo a todos los actores en los procesos de desarrollo local. La viabilidad de la participación ciudadana, está en relación directa con la apertura de los gobiernos municipales para compartir el poder con la ciudadanía; cuando esta condición no existe, se generan conflictos con crisis de gobernabilidad, esto si la organización social tiene legitimidad y convocatoria; si ésta es débil, el riesgo es perderse en un neoclientelismo sin trascendencia para la democratización del cantón.

Del contexto social y cultural, también depende la calidad de la participación ciudadana: si existen fortalezas para generar propuestas más estratégicas que coyunturales y para concertar y movilizar a los actores en torno a ellas, entonces la posibilidad de incidencia en la toma de decisiones es mayor; de lo contrario, si la participación ciudadana es dispersa y exclusivamente articulada alrededor de demandas puntuales y reivindicativas, entonces será presa fácil de un neoclientelismo que ha pasado del individuo a la comunidad. Ahí se define si la participación ciudadana es un aporte para la gestión territorial o es un instrumento de manipulación para mostrar legitimidad política por parte de las autoridades locales; en síntesis, la participación ciudadana en el contexto local se juega en tres niveles de protagonismo en la relación sociedad civil-gobierno local: el decisorio, el consultivo, o el de receptor pasivo.

“La participación ciudadana debe ser entendida como un proceso a través del cual, los ciudadanos/as y organizaciones sociales intervienen directamente en la toma de decisiones sobre políticas públicas, en la planificación, seguimiento y evaluación de la gestión pública. La propuesta de la gestión participativa es construir, democráticamente una sociedad democrática, en la cual el gobierno local distribuye el poder con la sociedad civil.

Los municipios democráticos de nueva generación – que apuestan por la democracia participativa impulsando una ciudadanía activa – reconocen desde un inicio, la existencia del tejido social local, respetan la autonomía y las lógicas organizativas de los diferentes y diversos colectivos, y establecen allí, vínculos de interacción y de interlocución efectivos, generando la suficiente información y abriendo lazos comunicacionales en una apuesta política gana - gana que aleja el clientelismo y el paternalismo. De esta manera la participación ciudadana resulta un medio eficaz, para que el gobierno local logre más eficiencia, legitimidad, innovación, transparencia, corresponsabilidad social, consenso y gobernabilidad. Por su parte, la sociedad civil organizada, fortalece su capacidad de gestión, propuesta y crítica constructiva, aprende a convivir en democracia, a respetar las diferencias, a fortalecer los lazos de identidad y solidaridad, crece en ciudadanía. Para una relación viable, de mutuo interés y respeto entre municipio y sociedad civil, es necesario establecer ámbitos, mecanismos y espacios de participación ciudadana, los mismos que en su forma y contenido dependen de los procesos específicos locales. No es recomendable importar fórmulas o modelos de otras experiencias por más exitosas que fueren, pues corresponden a otras realidades y su éxito está probado en ellas y al aplicarse en otros contextos reñirían con la cultura local y sus presupuestos organizativos.

“La principal cosa es compartir el poder. Antes el poder estaba centrado en siete decisiones conjuntamente con el alcalde y los concejales. Estas siete personas decidían el destino del cantón, ahora el destino del cantón lo deciden todos los ciudadanos y ciudadanas que participan de este proceso”. Magali Quezada,

Concejal del Gobierno Municipal de Nabón.

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La experiencia de participación ciudadana en el país ha sido principalmente en: i) la defensa de interés colectivos como la planificación, ejecución y control de obras comunales; ii) control de la calidad de los servicios públicos; iii) la defensa de los ciudadanos/as ante eventuales arbitrariedades y iv) en el proceso de toma de decisiones a escala local municipal y nacional” (tomado de CCCC; 2003).

Un sistema de gestión que incorpora la participación ciudadana, se construye día a día en la experiencia local con todos los actores, quienes, con el GAD, diseñan los espacios y los activan, como en los municipios de esta experiencia, con las asambleas cantonales, parroquiales, comunales o comunitarias; los comités ampliados, los comités interinstitucionales, las mesas temáticas, etc., y con instrumentos definidos como los planes de desarrollo, presupuestos participativos y veedurías ciudadanas, a su vez definen los ámbitos de participación generalmente en los grandes temas del cantón y en las obras de interés de las comunidades. La participación ciudadana tiene una triple dimensión: como derecho a participar en el espacio público; como deber de ciudadanos responsables con su entorno y su país; y como mecanismo para el ejercicio de derechos y obligaciones. Los desafíos más generales de una gestión participativa son:

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• Ampliar la base participativa para que esta no quede reducida a una minoría de dirigentes de organizaciones tradicionales que no representan el abanico de intereses de un cantón y por el contrario sume los grandes colectivos que han permanecido en condiciones de exclusión.

• Administrar la participación ciudadana sin connotaciones políticas ni manejo clientelar, permitiendo que las organizaciones desarrollen su capacidad crítica y propositiva de manera autónoma. • Preservar que las instancias creadas para la participación ciudadana municipio-sociedad civil no sean cooptadas por las lógicas burocráticas institucionales. El peligro de la participación es que pocos participan de mucho y muchos participan de poco o nada.

La participación en la Constitución del 2008

En el Título II de Derechos, el capítulo quinto, sobre los derechos de participación, artículo 61, plantea entre otros, los siguientes derechos ciudadanos: •

Participar en los asuntos de interés público.

•

Presentar proyectos de iniciativa popular normativa.

•

Ser consultados.

•

Fiscalizar los actos del poder público.

•

Revocar el mandato que hayan conferido a las autoridades de elección popular.

En el Título III, de Garantías constitucionales, Capítulo segundo sobre Políticas públicas, servicios públicos y participación ciudadana, artículo 85, se señala directamente que: •

•

El Estado garantizará la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos. En la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas y servicios públicos, se garantizará la participación de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.

En el Título IV sobre Participación y Organización del Poder, sección tercera sobre “Participación en los diferentes niveles de gobierno”, el artículo 100 que determina que “En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos”.

En el Título VI, del Régimen de Desarrollo, capítulo primero, principios generales, artículo 275, se define que: El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente. ************** De esta manera, se abren las opciones para la participación ciudadana en todas las formas y en todos los niveles de la vida pública, esto es a lo largo del ciclo de elaboración de las políticas públicas, tanto a nivel nacional como local: en la planificación, presupuestación, gestión, control y evaluación de las mismas. Con la constitución en la mano se puede desde la sociedad civil: •

Incidir en la toma de decisiones de todos los asuntos de interés público.

•

Decidir sobre los presupuestos públicos y priorizar las inversiones para el desarrollo local.

•

Presentar propuestas de ordenanzas y proyectos de interés público.

•

Vigilar a las autoridades y en determinados casos, revocar su mandato.

•

Los pueblos indígenas pueden ejercer múltiples derechos de participación en el desarrollo de sus organizaciones y formas de autoridad, prioridades en planes de desarrollo, administración de educación y salud, consulta en legislación, control del ambiente y consulta previa.

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La nueva constitución política del Estado incorpora la participación como un eje transversal en todo el cuerpo constitucional, dando cuenta de una nueva lógica de relacionamiento estado–sociedad, basada en la soberanía popular y la democracia participativa.

• Descentralización

Gestión Participativa

Desde la perspectiva del desarrollo local, la descentralización es un proceso integral, que involucra los ámbitos económico, político, institucional y socio cultural, cuya esencia radica en la transferencia de poder, desde el Estado hacia una nueva institucionalidad sustentada en la participación y control ciudadano. Es decir, descentralización conlleva una concepción del desarrollo, junto con una determinada organización del territorio y la democracia.

El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada. (Constitución 2008, Artículo 1)

“La particularidad de la descentralización radica en que la capacidad de decidir, se transfiere definitivamente a una instancia jurídica diferente de la matriz, que funciona con normas propias y cuyos recursos los administra autónomamente del centro y en perspectiva de una agenda creada localmente (planes, programas, prestación de servicios), con sus propios mecanismos de supervisión o evaluación”5. La descentralización se diferencia de otras formas de organización y administración pública como la autonomía, la desconcentración y la delegación. Por autonomía se entiende la posibilidad de organización y legislación propia de una jurisdicción en todos los aspectos de gobierno, es decir es asumir el gobierno local íntegramente y responder por las necesidades de la población y del territorio; de hecho habrá ciertos ámbitos inalienables al Estado central que no pueden ser compartidos si se quiere mantener la unidad nacional. La autonomía debe contemplar un esquema de consistencia con el desarrollo nacional bajo el criterio de solidaridad y subsidiariedad con otras regiones de menor desarrollo, representa una oportunidad válida para procesos de desarrollo local si en una región existen las capacidades y recursos para surgir autónomamente. De desconcentración hablamos cuando se transfiere desde un nivel central de poder y decisión a una instancia de menor jerarquía en la misma estructura orgánica del mismo 5 Carpio, Patricio “Estado de la descentralización en Ecuador”, documento de discusión, Ecuador dialoga, 2007.

ente, la capacidad de tomar decisiones. (Ejemplo: desde el Ministerio de Salud a una Subsecretaría Regional de Salud en el tema de adquisición de medicamentos y equipos). La delegación tiene la misma lógica que la anterior con la limitación de que la competencia que se transfiere es simplemente una función específica que además está previamente diseñada desde la estructura central, quién recibe la delegación sólo debe operar un mandato superior. En la delegación la competencia delegada puede retornar al organismo rector.

Aquí, los conceptos de participación, autogestión, gobierno local, concertación, cobran un sentido diferente, se busca profundizar la democracia con base en la calificación de la participación ciudadana, autónoma, crítica y propositiva; ciudadanía organizada a partir de objetivos regionales y nacionales, y capaz de plantearse estrategias de acción colectiva con altos niveles de concertación; ciudadanía movilizada por objetivos nacionales y no exclusivamente por sus problemas inmediatos. El desafío que enfrenta la descentralización en Ecuador sigue siendo el bajo interés de gobiernos locales por asumir nuevas competencias, la baja capacidad por responder con eficiencia a las mismas, y la ausencia de mecanismos eficientes y eficaces para agilitar y viabilizar el proceso desde el Estado central y como ya se enfatizó en los otros conceptos de desarrollo local, la necesidad de articular las políticas y la planificación en unos mismos objetivos nacionales. 6 Idem.

De toda esta conceptualización debe quedar claro que la descentralización tiene mayor trascendencia y profundidad en las transformaciones estructurales del Estado que la reforma administrativa.

Gestión Participativa

“De toda esta conceptualización debe quedar claro que la descentralización tiene mayor trascendencia y profundidad en las transformaciones estructurales del Estado que la reforma administrativa a la que determinados sectores la quieren reducir pues, afecta las relaciones que históricamente el centralismo ha construido entre estado y sociedad civil, implica como muchos autores señalan un nuevo contrato social, una nueva forma de distribución espacial del poder, una rearticulación social y política entre los actores tanto del estado como de la sociedad”6.

La constitución del 2008 sin embargo, -como puede leerse en el recuadro siguiente- promueve una estructura descentralizada del Estado con avances sustanciales respecto a las constituciones anteriores pues aquí eleva a categoría de gobiernos autónomos descentralizados desde las Juntas Parroquiales hasta los futuros Consejos Regionales. Con esta opción, la perspectiva de desarrollo local tiene mayores alternativas ya que se posibilita operar aquellos requisitos necesarios para que un territorio pueda ser competitivo como son la retención de recursos económicos generados en el lugar, la defensa ambiental, una institucionalidad flexible, un aparato productivo dinámico y una infraestructura acorde a las necesidades de la economía.

• El concepto de Gestión Participativa para el Desarrollo desde lo Local

Gestión Participativa

Principales logros de la gestión participativa en San Fernando:

“Primero, transparentar lo que se hace. Segundo, conocer el presupuesto municipal y el presupuesto participativo. Sobre esto la gente decide, es decir es un espacio también de decisión que se transfiere a nivel de las asambleas parroquiales y a las asambleas comunitarias. En estas asambleas se complementa lo que se ha hablado en la asamblea cantonal es decir se informa del presupuesto municipal y sobre este del presupuesto participativo. Como la gente ya conoce del presupuesto participativo, entonces decide el destino del dinero sobre ejes estratégicos como los de salud, educación, infraestructura o medio ambiente”. Entrevista a Mauricio Arévalo: técnico del Municipio de San Fernando.

Como se ha visto, la GPDL combina múltiples conceptos y enfoques del desarrollo, los mismos que parten de una serie de valores, principios y prácticas. INTERCOOPERATION entiende también que la GPDL es un proceso de cambio social, político y económico, liderado por los gobiernos locales pero en concertación con los diversos actores del territorio. El propósito de este trabajo conjunto es el de lograr la mayor acumulación del capital humano, social y económico, todo con el fin de mejorar la calidad de vida de la población.

Marco jurídico de la descentralización en la Constitución de 2008 TÍTULO V ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Capítulo primero Principios generales Art. 238 Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional. Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales. Art. 239 El régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados. ************** Art. 248 Se reconocen las comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas. La ley regulará su existencia con la finalidad de que sean consideradas como unidades básicas de participación en los gobiernos autónomos descentralizados y en el sistema nacional de planificación.

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Art. 240 Los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias.

LAS TRAMPAS DE LA GESTIÓN PARTIPATIVA PARA EL DESARROLLO LOCAL • “Nosotros participamos pero ellos deciden” Desarticularse de la trama política local o nacional, renunciando a compartir los procesos de toma de decisiones que afectan nuestra vida y reducirnos a reivindicar necesidades muy puntuales del barrio. • “Borrón y cuenta nueva” Los cambios políticos conllevan a que las definiciones concertadas hoy, no sean garantía de su permanencia mañana, debido a la débil institucionalidad existente y al clientelismo político imperante en la mayoría de nuestros países, por tanto, la aplicación de planes y transferencia de recursos no están garantizados permanentemente, haciendo vulnerables los procesos y que cada vez se inicie todo nuevamente. • “Primero mi cantón, y después … mi cantón” El desarrollo local puede degenerar en fraccionamientos regionales y nacionales al fortalecerse identidades localistas con proyectos particulares. • “Proyectos y proyectos” Una invasión de proyectos descoordinados en la escala local, puede violentar la planificación integral y las prioridades establecidas; pueden cargar la atención hacia áreas del desarrollo rompiendo el equilibrio y las sinergias que deben existir en procesos de desarrollo local.

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• “Viejos poderes con nuevos discursos”

El desarrollo local tiene el riesgo de ser apropiado por las estructuras tradicionales de poder, si no existe la participación efectiva de todos los sectores y si las organizaciones sociales que representan la mayoría, carecen de capacidad de propuesta. La readecuación y fortalecimiento de poderes tradicionales es siempre latente. • “No me interesa, no participo” De lo anterior se desprende que si la población no participa, el consenso no podrá tener legitimidad, y puede ahondarse la conflictividad social y la fragmentación de la comunidad, allí no hay viabilidad para procesos de desarrollo local, porque la sociedad local aun no está constituida. • “¿Lo pequeño es hermoso?” Los impactos del desarrollo local por su escala, pueden tener impacto de corta duración, sino se crean las bases para su sostenibilidad. Normalmente pequeños proyectos distraen procesos y pierden de vista las tendencias globales, aunque se diga que lo pequeño es hermoso.

Preguntas para la discusión 1. ¿Cuáles son las diferencias entre el desarrollo tradicional y el desarrollo local? 2. ¿Qué significa el enfoque “local”? 3. ¿Qué relaciones encuentra entre sociedad local, capital social y actores sociales? 4. ¿Qué entendemos por “territorio”? 5. ¿Qué importancia tiene el género en la gestión participativa para el desarrollo local? 6. ¿Cuáles son las acciones más importantes involucradas en el desarrollo económico local? 7. ¿Cómo se entiende la participación ciudadana y cómo se logra?

9. ¿La participación ciudadana es un factor de gobernabilidad o un riesgo para la estabilidad política del gobierno local? 10. ¿Cómo la nueva constitución impulsa la participación ciudadana? ¿No es un riesgo para que esta sea funcional al poder político local? 11. ¿Cómo podemos convertir la descentralización en una fortaleza para el desarrollo local? 12. ¿Cómo evitar caer en las “trampas” de la gestión participativa para el desarrollo local?

Gestión Participativa

8. ¿Qué hacer para garantizar que la participación ciudadana no sea utilizada en forma clientelar por un gobierno local?

Instancias y herramientas para la GPDL

Gestión Participativa

La gestión participativa a más de contar con un cuerpo de conceptos que le dan sentido y orientación, contiene un conjunto de instancias y herramientas necesarias para poner en movimiento el sistema. En este capítulo se presentan las instancias organizativas y en el siguiente las herramientas.

En los fascículos siguientes, estos aspectos serán tratados específicamente y a profundidad, pues merecen atención prioritaria ya que sin su comprensión, la guía para implementar procesos de PGDL quedaría incompleta.

Instancias de gestión participativa Son estructuras creadas para la convergencia de los actores sociales que promueven los municipios democráticos, para viabilizar la gestión participativa. En la práctica de la gestión participativa para el desarrollo local, en Ecuador como en América Latina, son múltiples las modalidades y formas que estos espacios han asumido.

En la Mancomunidad del Jubones, en los cuatro municipios de esta experiencia, las instancias que se han instituido son las siguientes: • Asambleas cantonales • Asambleas parroquiales, comunales y de comunidades • Comités de desarrollo • Comités interinstitucionales • Mesas de trabajo Procedemos aquí a una breve descripción de cada una de ellas:

• La asamblea cantonal

El fundamento de su institucionalidad, se sustenta en la necesidad de democratizar la gestión pública con la ciudadanía, a través de un espacio amplio que permita informar, explicar, proponer y receptar elementos sobre los asuntos públicos sobre el desarrollo local. Políticamente representa un desafío para las autoridades locales en la medida que aquí se legitima o no su gestión; la composición pluralista, justamente permite que la expresión ciudadana sea diversa, sin embargo se requiere de un alto grado de madurez de ella, para remontar lo reivindicativo, puntual y muchas veces político-partidario o personal, de los intereses que se conjugan en un territorio.

Gestión Participativa

Es la máxima instancia de discusión, análisis y decisión en temas de desarrollo local, planeación estratégica cantonal y presupuesto participativo. Está concebida como un espacio de expresión ciudadana, pues pueden participar indistintamente y sin requisitos, todos los ciudadanos ya sea con representación colectiva o a título individual.

“Yo pienso que con la Asamblea Cantonal ha cambiado muchísimo porque hay bastante participación, seguimiento, comunicación de cómo se está repartiendo los recursos económicos del municipio, cuánto de recursos hay en el municipio, cuánto gana un concejal, cuánto gana el alcalde… antes no se sabia, ahora todos conocemos...”. Silvio Morocho, Nabón

En la lógica del sistema de planificación, que la gestión participativa incorpora, las asambleas cantonales giran sobre el plan estratégico, sus líneas prioritarias y el presupuesto participativo y sobre estos temas se toman las decisiones fundamentales; el otro eje sobre el que se pone especial atención, es la rendición de cuentas de autoridades electas y en general de la propia gestión municipal. La garantía para que estos espacios tengan legitimidad y credibilidad, está en estrecha relación con el reconocimiento del GAD, de sus decisiones y la efectividad de la gestión en satisfacer las necesidades de la población, la transparencia y equidad con la que se desarrolle el proceso y la madurez y cualificación de los actores locales, sus organizaciones y en general del tejido social activado en ese contexto.

• Asambleas parroquiales, comunales y de comunidades

Gestión Participativa

Es la segunda instancia de poder local en el sistema de planificación, la constituyen las asambleas parroquiales, mismas que están conformadas por representaciones de las comunidades que la conforman, incluyendo su centro parroquial. Al mismo nivel –y exclusivamente en el cantón Nabón- operan las comunas indígenas, que son organismos jurídicos que agrupan a comunidades indígenas específicas.

Las asambleas parroquiales tienen por misión, priorizar obras partiendo desde comunidades o recintos y comunas indígenas; asignan presupuestos a nivel parroquial, de comunidades y comunas; realizan rendición de cuentas y hacen el seguimiento al presupuesto participativo. Esta lógica obedece a que las comunidades y comunas son quienes, por la vivencia directa, están en mejores condiciones de identificar las necesidades sociales y las formas y mecanismos de satisfacerlas, a más de velar por la calidad de los servicios, vigilar la transparencia de los procesos y hacer un ajustado seguimiento a la inversión pública.

• Comité ampliado de desarrollo Cantonal (CADC) Es una instancia de carácter más operativo que de decisión o consulta y está en relación directa al plan de desarrollo. Es ampliado porque está constituido –a diferencia de la asamblea cantonal- por representaciones acreditadas de las diferentes organizaciones, como juntas de regantes, comités de mujeres, representantes de juntas parroquiales, y de los comités pro mejoras de las comunidades. Surge por la necesidad de contar con una instancia intermedia y operativa, entre la asamblea y la sociedad, que viabilice y haga seguimiento a las decisiones de ésta y del plan, así como veeduría al GAD.

• Comité interinstitucional y mesas temáticas Está conformado por todas las instituciones que operan en el cantón y que funcionan a través de una mesa directiva y mesas temáticas según los ejes del plan de desarrollo cantonal, donde se agrupan las instituciones de acuerdo a su especialidad. Su función es informar, coordinar acciones y generar propuestas para políticas públicas; participan concejales y delegados de organizaciones sociales, para lograr correspondencia con las necesidades y perspectivas de comunidades, comunas y población en general.

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Cuenta con una directiva compuesta por presidencia, vicepresidencia, secretaría y vocales según las comisiones que se conformen; el GAD no es parte de la directiva y está acreditada con voz sin voto para preservar el nivel de autonomía ciudadana del espacio. Su función y operación reglamentada, está relacionada a la elaboración participativa y consolidación del Plan de Desarrollo Cantonal con el GAD y de su ejecución, a través de los planes operativos anuales.

Preguntas para la discusión 1. ¿Qué son las instancias de participación ciudadana y cómo cree que pueden contribuir a dinamizar la articulación de los actores representativos en un cantón? 2. ¿Cuáles cree que deben ser las instancias más adecuadas para lograr una cadena de participación coordinada entre comunidades, parroquia y cantón?

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3. ¿Cuál es la garantía de que estas instancias tengan legitimidad y representatividad?

Las herramientas de la gestión participativa son fundamentalmente metodologías, que requieren flexibilidad técnica y una clara orientación política. Lo primero porque ninguna metodología puede convertirse en una camisa de fuerza que encasille procesos sociales con tal rigidez que no sea posible la innovación e inventiva de los actores locales responsables de liderar estos procesos. Y la orientación política en función del desarrollo local es imprescindible pues sin una brújula que oriente hacia dónde se encamina el proceso, nos quedaríamos vacíos de modelo de desarrollo para nuestro territorio. Las principales metodologías que en las experiencias locales se han utilizado son los planes de desarrollo, los presupuestos participativos, las veedurías ciudadanas y la reingeniería institucional.

• Plan de desarrollo La práctica tradicional de los poderes públicos, ha sido la ejecución de acciones puntuales, normalmente centradas en obras de infraestructura urbana y con orientación a los espacios físicos controlados por el poder económico local o de pequeñas obras para devolver favores a la clientela electoral. De esta manera, la gestión de un GAD nunca

Las principales metodologías que en las experiencias locales se han utilizado son los planes de desarrollo, los presupuestos participativos, las veedurías ciudadanas y la reingeniería institucional.

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Herramientas para la GPDL

podría satisfacer las necesidades de una población, que mayoritariamente sufre de carencias en servicios básicos en infraestructura social y en oportunidades de desarrollo económico y proyección socio cultural, por tanto, una visión integral y de territorio, no tiene cabida en esta modalidad excluyente de gestión pública. Un sistema de gestión participativa, bajo un enfoque de desarrollo local, rompe de raíz con ese modelo e implementa mecanismos técnicos y metodológicos para responder consistentemente a las necesidades del territorio y de su población. El plan de desarrollo, es la matriz de este sistema, en él se consigna la problemática existente, los recursos y las potencialidades, el capital humano y la historia viva de un municipio (diagnóstico); se plasma además la visión de futuro concertada con todos los actores, con las dimensiones o líneas estratégicas que la integran y programas y proyectos concretos para alcanzarla (planificación).

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De esta manera, el plan de desarrollo se convierte, tanto en un instrumento de gestión, como en una herramienta socio-política. Es un instrumento de gestión, porque desde ahí se orienta la acción del gobierno local y las instituciones que colaboran en el cantón. Son las líneas estratégicas y los programas los que determinan por dónde van las inversiones; toda acción se enmarca escalonadamente, en los esfuerzos por concretar la visión establecida en el plan.

Y es una herramienta socio-política, porque posibilita la participación social y la concertación sobre objetivos estratégicos; impulsa la construcción de ciudadanía, porque obliga a los actores locales a involucrarse y comprometerse en los asuntos públicos que afectan a todos; obliga a autoridades e instituciones a modernizarse, a coordinar entre ellas y a ser eficaces y transparentes. Un plan de desarrolla innova la gestión municipal al incorporar la visión de territorio, buscando los mejores criterios de zonificación, pues desde allí se parte para la estructuración de las inversiones que deben consignarse en el presupuesto participativo.

Se ha convertido en uno de los elementos claves y más innovadores del sistema de planificación participativo, ya que es el mecanismo que posibilita a la ciudadanía, a tomar decisiones concertadas acerca de la inversión pública, es decir, es aquí donde se concreta la trama participativa y desde donde se puede hacer seguimiento y control social. El presupuesto participativo se convierte así, en la piedra angular de estos procesos democráticos. “Antes éramos enseñados a entregar oficios y recibir obras, pero ahora no porque es un cambio… el presupuesto participativo aunque sea pequeño nos beneficia a todos.” Segundo Morocho

Este modelo surge a finales de los ochenta, por iniciativa de la corriente más democrática del momento en Brasil, el Partido de los Trabajadores, que ejercía el gobierno local en Porto Alegre. El fundamento es que abriendo las cuentas a la ciudadanía y poniendo a disposición de ella, un porcentaje del total del presupuesto municipal, se logra un conjunto de resultados sinérgicos que confluyen en una gobernabilidad democrática sostenible, así: • Se democratiza y transparenta la información pública, permitiendo el acceso de la ciudadanía a las cuentas del gobierno local. • Se articula el sistema de planificación participativa como un ente dinámico y progresivo, al ubicar los recursos para viabilizar las prioridades contenidas en los planes. • Se moviliza a los actores locales para comprometer su responsabilidad en la definición de las inversiones, en su ejecución y en su evaluación.

¿Qué innovaciones incorporan los procesos de presupuesto participativo en Oña? “La gestión participativa en Oña ha demandado innovaciones tanto institucionales como sociales; entre ellas: mejorar la organización social para la participación ciudadana, conformar asociaciones cantonales de productores de cuyes, mora y tomate de árbol, lograr un mayor interés y corresponsabilidad en el desarrollo del cantón y en la gestión municipal. Se ha logrado que el municipio responda a las demandas de un municipio rural, con el apoyo al desarrollo económico local, con las cadenas de cuyes, mora y tomate de árbol” Entrevista a Paúl Patiño

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• Presupuesto participativo

• Se desarrolla la cultura de la planificación, centrada en derechos y equidad.

• Se reestructura el propio GAD, para interactuar con la ciudadanía en las instancias del sistema, tanto a nivel conceptual como organizacional. • Se logra mejores niveles de eficiencia en la inversión pública. • Se potencia la equidad social, económica y territorial y se reduce el clientelismo y la política discrecional del gobierno local. • Se convierte, por tanto, en una herramienta de desarrollo y de participación, de construcción de ciudadanía y de democratización de los espacios locales.

• Estructura institucional Son décadas, quizá un siglo, que las estructuras institucionales de los GAD, han permanecido estáticas y burocratizadas en correspondencia a la práctica caciquista y clientelar, en vigencia hasta hace apenas unos años; sin embargo, los cambios en los modelos de gestión y particularmente en el sistema de gestión participativo, hace imperativo la reingeniería institucional para adecuar sus estructuras a esa nueva dinámica.

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La innovación institucional como proceso instrumental de la gestión participativa para el desarrollo local, se refiere a los siguientes elementos centrales:

• El cambio de conceptos: del servicio público a los derechos ciudadanos y de la discrecionalidad a la planificación. • La calificación del personal: donde funcionarios y funcionarias estén preparados para ejercer profesionalmente sus responsabilidades y con un entendimiento claro de los significados de un GAD democrático. • La reorganización de estructuras internas: a nivel del orgánico funcional, adecuar departamentos y unidades a los nuevos requerimientos, tanto de competencias como del sistema de planificación y ejecución, con las instancias ciudadanas.

• El sistema de información: para el flujo adecuado de procesos internos, así como con las instancias de participación ciudadana a nivel externo, además de un sistema de transparencia para posibilitar el acceso de la población a la información pública.

• Veedurías ciudadanas Es otra de las innovaciones que el sistema de gestión participativa prevé como mecanismo de compromiso y responsabilidad con la ciudadanía y la democracia efectiva. Sin embargo, al igual que las otras herramientas de participación, la veeduría requiere de madurez ciudadana y sensatez política, pues ante la ausencia de una cultura de información y transparencia por parte de gobiernos locales y de una tradicional actitud conformista de la ciudadanía, esta opción puede ser mal entendida y convertirse en factor de ingobernabilidad. Para evitar cualquier distorsión, un proceso de veeduría ciudadana debe contemplar lo siguiente:

• Un sistema de permanente de acceso de la población a la información pública. • Una instancia ciudadana instruida para el efecto de hacer veeduría o control social. • Un instructivo de procedimientos o metodología para el ejercicio de la veeduría ciudadana.

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• La institucionalización de la rendición de cuentas de manera periódica por parte de las autoridades de elección popular.

Preguntas para la discusión 1. ¿Qué cambia en un cantón con la incorporación de un sistema de planificación participativo y el plan de desarrollo? ¿Explique por qué? 2. ¿Quiénes deben participar en la elaboración de un plan de desarrollo? 3. ¿Cuáles son los insumos para elaborar un presupuesto participativo?

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4. ¿Cuál es el desafío del GAD para que un proceso de gestión participativa se desarrolle?

5. ¿Cómo garantizar desde la sociedad civil, para que un plan de desarrollo y un presupuesto participativo se cumpla? 6. ¿Que obstáculos encuentra para su implementación?

Tarea • Lo que podemos hacer 1. Diagnosticar la realidad del cantón y definir los nudos críticos que impiden su desarrollo. 2. Identificar oportunidades y obstáculos para promover un proceso de gestión participativa para el desarrollo local, señalando cuáles serían los actores que lo impulsarían y cuáles pondrían resistencia.

4. Diseñar una estrategia de participación ciudadana, señalando mecanismos y ejes de convocatoria que efectivamente interesen a la mayoría de la población y sus organizaciones. 5. Evaluar las potencialidades del territorio y definir las líneas prioritarias de desarrollo local. 6. Elaborar con los actores sociales más próximos, una propuesta para iniciar niveles de control social y decisión sobre el presupuesto municipal.

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3. Realizar un inventario de actores locales y caracterizar la sociedad local y el capital social existente.