Innovacion institucional by Lorena Mancero

Innovación institucional Concretando el derecho a la participación ciudadana Autores: Patricio Carpio Benalcázar y Lucio Aguirre Edición: Equipo Técnico INTERCOOPERATION-PDDL Fotografía: Archivo INTERCOOPERATION-PDDL ISBN: 978-9942-9957-2-8

PDDL-INTERCOOPERATION Proyecto de apoyo a la descentralización y el desarrollo local Sede Cuenca Dirección: Av. Paseo 3 de noviembre y Los Cipreses Teléfonos: (07) 283 0793 - 284 9482 Sede Quito: Hernando Sarmiento N39-77 y Hugo Moncayo Teléfonos: 227 2935 - 227 2362 Fax: 243 8545 Sede Ambato: Calle Castillo y Sucre (ex Banco Central) Teléfono: (03) 2422054

Diseño: graphus® 290 2760 Impresión: graphus® 322 7507 Impreso en Quito-Ecuador El contenido de esta publicación puede ser reproducido citando la fuente.

Contenido • PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 • OBJETIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 • DESTINATARIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 • LA INNOVACIÓN INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 -

La crisis del modelo de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 La necesidad de innovación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Retos del municipalismo en el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Misión de los gobiernos municipales en la nueva constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

• INNOVACIONES EN LOS CUATRO CANTONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 - La innovación institucional por generaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 - La experiencia en los Municipios de la Cuenca Alta del Jubones CARJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 • HACIA LA SOSTENIBILIDAD INSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 - Innovaciones de cuarta generación: la tarea pendiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 - Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 • BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Presentación ¿Qué es una institución? En un sentido amplio, es todo aquello que se instituye socialmente. En otras palabras, una institución es un conjunto de convenciones sociales que nos conducen a actuar de cierta manera. Las instituciones tienen normas de convivencia, estructuras, identidades y constituyen en el tiempo formas determinadas de hacer las cosas. Las formas tradicionales de gestión tenían a la par estructuras de gobierno correspondientes. En algunos casos estas estructuras eran cerradas, burocráticas, rígidas e, incluso, autoritarias. Cuando las formas de gestión evolucionan hacia modalidades más abiertas, transparentes, democráticas y participativas, entonces las instituciones deben evolucionar adaptándose en forma creativa al nuevo entorno.

Innovación institucional

Precisamente, la presente publicación trata el tema de la innovación institucional tanto para mostrar la experiencia de INTERCOOPERATION en este tema como para presentar una serie de criterios orientadores que puedan ser ilustrativos para todos quienes se propongan la promoción de cambios institucionales, especialmente a nivel de gobiernos locales cuyo énfasis es el medio rural.

Patricia Camacho Delegada Regional INTERCOOPERATION

Fernando Terán F.

Coordinador Nacional PDDL-INTERCOOPERATION

Objetivo

Contribuir al entendimiento de los conceptos básicos de la innovación institucional, el alcance y las dimensiones que conlleva.

Difundir criterios de innovación institucional acordes con el nuevo marco constitucional y jurídico.

Destinatarios Responsables de las direcciones de planificación, organización institucional y del departamento jurídico de los gobiernos locales. Autoridades y funcionarios de juntas parroquiales, municipios, consejos provinciales y gobiernos regionales.

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Promover el desarrollo de la innovación institucional desde una perspectiva integral en las municipalidades.

La innovación institucional para la gestión territorial

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• La crisis del modelo de desarrollo

Un cambio de época implica transformaciones veloces, cualitativas y simultáneas en las relaciones de producción, en las relaciones de poder. La experiencia humana y la cultura están generando turbulencias, inestabilidad, incertidumbre, desorientación, discontinuidad, inseguridad, perplejidad y, por lo tanto, vulnerabilidad generalizada. José de Souza1

El sistema de gestión participativa para el desarrollo local incluye un proceso de innovación institucional de las municipalidades como mecanismo para garantizar la sostenibilidad del proceso a través de la adecuación de enfoques, estructuras y metodologías al sistema participativo y de planificación que se ha venido implementando en los cuatro cantones y cuyos contenidos básicos, son ya, una exigencia del nuevo marco constitucional para los gobiernos locales. Para entender, aplicar y evaluar la innovación institucional es preciso conceptualizar y contextualizar sus contenidos, pues este proceso tiene implicaciones de forma y de fondo que merecen análisis y explicación para comprender sus dimensiones, más aun en el vertiginoso proceso de cambio de época que vivimos actualmente, producto de la galopante globalización y de los cambios políticos que están suscitándose en América Latina y particularmente en Ecuador. 1 De Souza Silva, José, et al, “La Cuestión Institucional: De la vulnerabilidad a la sostenibilidad institucional en el contexto del Cambio de Época”, Proyecto Nuevo Paradigma, 2001.

Los enfoques que han guiado hasta ahora el quehacer de las municipalidades obedecen a una concepción del desarrollo sustentada en la idea de que desarrollo es igual a modernización, y por tanto la acción municipal tendría como eje superar la cultura tradicional prevaleciente en la sociedad y comunidades, pues esta es concebida como factor de estancamiento y de traba al progreso. En consecuencia las estrategias de desarrollo han supuesto políticas y acciones orientadas a romper las pautas culturales tradicionales locales como paso a la modernización y desarrollo.

Esta lógica de gestión implicó el desarrollo de estructuras institucionales burocráticas, cerradas, verticales y autoritarias consecuentes con el objetivo de explotar territorios y población, sometiendo a las comunidades a un marco de desmovilización y marginamiento de toda gestión política. Madura así el sentimiento de sumisión y extremo respeto por la autoridad, justamente por las distancias y barreras que estas ubican frente a la población carente de derechos, sin conceptos de ciudadanía y en permanente conflicto de identidad2; el clientelismo es entonces, la forma natural de entendimiento entre institución y comunidad. Desde finales del siglo XX, -a pesar de que este, siga siendo el modelo dominante-, empieza a generarse teorías y prácticas contrarias que nos llevan a sostener que asistimos a un “cambio de época”3, pues los procesos económicos, políticos, y culturales que hemos vivido por décadas y quizá siglos, atraviesan por grandes transformaciones que están generando una nueva sociedad con nuevas visiones del mundo y de la vida. Así: 2 El argumento capital para justificar ideológicamente la dominación, es convencer al dominado sobre la inferioridad de su cultura, y la validez de aquella que se pretende imponer (Cultura y globalización, P. Carpio. Doc. Inédito). 3 De Souza Silva, José, op. cit.

Las estrategias de desarrollo han supuesto políticas y acciones orientadas a romper las pautas culturales tradicionales locales como paso a la modernización y desarrollo.

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En concordancia, los esfuerzos institucionales se han desplegado –en el mejor de los casosen función del crecimiento económico y desarrollo tecnológico para lograr eficiencia en el uso de los recursos naturales y humanos y mejorar los procesos de acumulación de capital de las elites locales (hacendados, mineros, etc.) sin la menor preocupación por la conservación ambiental o el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de la población, peor por potenciar su identidad o abrir espacios de participación.

• Frente a la depredación ambiental, se construye una visión ecológica que parte de reconocer derechos a la naturaleza. • Frente a la globalización, se afianzan las particularidades de pueblos y culturas como sustento de la “unidad en la diversidad” y el desarrollo local aparece como nueva estrategia de gestión territorial. • Frente al autoritarismo y la exclusión de una mal denominada democracia, aparecen múltiples formas de participación desde la base que cuestionan la estructura política y convocan a la construcción de una democracia participativa y descentralizada. • Frente al crecimiento económico, se ensayan nuevos enfoques como el “buen vivir” cuyo eje es el desarrollo integral de la comunidad con la naturaleza superando la ideología consumista que nos imponen por todos los medios de comunicación masiva las transnacionales industriales.

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• Frente al individualismo y la competencia que nos conduce la lógica del mercado, se crean redes de cooperación y acción desde las bases, muchas de ellas con efectos a nivel mundial y que demuestran que la globalización, puede ser un instrumento eficaz para cambiar el orden de cosas existentes en la línea de “otro mundo es posible”.

La noción del progreso continúa siendo probablemente la idea-fuerza más potente de la sociedad contemporánea. Y, sin embargo, la inviabilidad a mediano y largo plazo del modelo civilizatorio industrialista y depredador se hace cada vez más evidente. La destrucción de la capa de ozono, el efecto invernadero, la devastación de bosques, el empobrecimiento de suelos fértiles, la creciente escasez de agua tanto para la agricultura como para el consumo humano, la acelerada reducción de la diversidad genética, la contaminación del aire y del agua, son las principales señales de alarma que nos indican que la humanidad está llegando a los límites (¿o ya los habrá sobrepasado?) de una degradación de los sistemas ecológicos, más allá de los cuales podría llegarse a alteraciones irreversibles que harían imposible la vida. No son inagotables los recursos, ni es infinito el potencial de los ecosistemas del planeta para procesar y compensar las alteraciones que en éste produce la acción humana. Estamos cerca o hemos llegado al límite de la capacidad de carga de la Tierra4. Edgardo Lander

4 Lander, Edgardo.

• La necesidad de innovación institucional La vigencia de un modelo de desarrollo aletargado incluye instituciones estáticas burocratizadas que funcionan con la ley del menor esfuerzo y que progresivamente acumulan un conjunto de problemas y falencias entre las que destacan “… la carencia de sistemas de planificación, seguimiento, evaluación, gestión de proyectos, se carece de información actualizada y completa sobre los territorios y la priorización de inversiones en muchos casos es más política que sustentada en la realidad; limitada visión holística del desarrollo, baja calificación de personal, débiles sistemas de comunicación interno y externo al igual que los sistemas informáticos que en muchos casos son inexistentes; limitada gestión para capitalizar recursos externos y establecer alianzas estratégicas; canales rígidos para la participación ciudadana y ausencia de prácticas de rendición de cuentas además de una gestión administrativa y de recursos humanos obsoletas…”5.

Es por tanto, imprescindible la correcta adecuación de las instituciones de desarrollo como las municipalidades al nuevo contexto y entendimiento de los procesos territoriales y sus nuevas necesidades, y esa adecuación pasa por el cambio institucional en todos sus niveles (organizacional e institucional), pues una institución es una estructura constituida que sigue un conjunto de reglas –formales y no formales– que tienen incidencia e impacto en la sociedad, según el grado de percepción, e influencia en las decisiones y acciones que en las personas y colectivos sociales haya logrado.

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En estas condiciones resulta muy difícil que desde la propia institución municipal se pueda generar políticas, programas y proyectos pues conceptual y estructuralmente se encuentran incapacitadas para la innovación del desarrollo y “… si el desempeño de estas organizaciones es errático a lo largo del tiempo, el resultado de esta inconsistencia no podrá ser sostenible, pues el desarrollo sostenible requiere también la implementación consistente de políticas, planes, programas y proyectos a lo largo del tiempo. Por eso, no habrá desarrollo sostenible sin organizaciones de desarrollo sostenibles”6.

9 5 Carpio B. Patricio, Op. Cit. 6 Souza Silva, José, op.cit.

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Innovar significa entonces generar las transformaciones necesarias en todos esos niveles a fin de ajustar la institución al entorno y responder coherentemente a sus necesidades.

Cuando hacemos referencia a la innovación institucional estamos enfocando los cambios en las “reglas del juego” con las que funciona la institución; en esta perspectiva podemos evaluar si sus enfoques, conceptos, métodos y estructuras organizacionales se corresponden con las necesidades sociales, políticas, culturales, ambientales y económicas de su entorno. Innovar significa entonces generar las transformaciones necesarias en todos esos niveles a fin de ajustar la institución al entorno y responder coherentemente a sus necesidades; lo contrario es caminar hacia la decadencia institucional, burocratización y pérdida de legitimidad y confianza de su entorno social, pues las reglas del juego que utiliza, ya no son funcionales en la sociedad que ha evolucionado hacia otras perspectivas.

Por esto, un cambio en las “reglas del juego” de las organizaciones es imposible sin una transformación profunda en los modelos mentales individuales y en los marcos institucionales de referencia que a su vez inciden en la percepción, las decisiones y las acciones colectivas en dichas organizaciones. Sin la comprensión de esta distinción, es imposible conceptualizar la sostenibilidad institucional. En la dinámica municipal ecuatoriana, los cambios globales, el nuevo escenario político latinoamericano, el impulso constitucional a la democracia participativa, y la emergencia de una sociedad más deliberativa y participativa, obliga a la institucionalidad municipal a diseñar un nuevo sistema de ideas, enfoques, métodos y ordenamiento organizacional para impulsar y facilitar la gestión territorial desde la óptica del desarrollo local y la democracia directa.

“La dimensión constituida por las “reglas del juego” corresponde a la dimensión institucional, que es el lado blando de las organizaciones: el conjunto de las “reglas” que influencian la percepción, las decisiones y las acciones de la mayoría de los que integran la organización y de los actores sociales de su contexto relevante. Estas reglas, que son formales e informales, incluyen valores, creencias, compromisos, principios, hipótesis, premisas, enfoques, modelos, paradigmas, teorías, políticas, planes, misiones, estrategias, prioridades, objetivos, normas, leyes, etc.

La dimensión organizacional corresponde, en cambio, al lado duro de las organizaciones: su infraestructura y recursos materiales, la respectiva distribución espacial de esa infraestructura y recursos materiales, el conjunto de los seres humanos que la integran y la estratificación funcional que asigna roles a estas personas en el espacio material de la organización”. José de Souza Silva, Juan Cheaz Pelaez, Johana Calderón Romero, “La Cuestión Institucional: De la vulnerabilidad a la sostenibilidad institucional en el contexto del Cambio de Época”, Proyecto Nuevo Paradigma, 2001.

El municipalismo en América Latina y Ecuador atraviesa por un momento histórico determinante por los procesos de descentralización y reforma del Estado que se vienen dando en la mayoría de los países y donde se les asigna competencias y responsabilidades claves para el desarrollo territorial, por ello, existen dos opciones: mantenerse dentro del modelo tradicional de gestión institucional o asumir el reto de pensarse a sí mismo como Gobiernos locales y adecuarse a un nuevo ordenamiento político-institucional funcional al desarrollo local. De las experiencias que sistematizamos en la cuenca del Jubones, nos encontramos que a partir de nuevos liderazgos políticos, los municipios están encarando nuevas dinámicas de gestión con la participación ciudadana y la concertación social para mejorar servicios y promover calidad de vida en la población. Estos municipios han acumulado una increíble experiencia que actualmente les ha permitido estar en

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• Retos del municipalismo en el Ecuador

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mejores condiciones de cumplir los nuevos roles que la constitución ecuatoriana les exige como gobiernos locales, están avanzando equilibradamente en el manejo de nuevos enfoques de desarrollo y gestión, adecuando sus estructuras institucionales a los esquemas participativos y de transparencia que la nueva democracia está impulsando en nuestro país.

Art. 95. Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria7.

• Misión de los gobiernos municipales en la nueva constitución La nueva constitución del Ecuador otorga a las municipalidades la denominación de “gobiernos autónomos descentralizados”, y establece para ellos –y los otros niveles de gobierno- la obligatoriedad de la planificación de manera “participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente”; esta planificación debe estar articulada a la planificación nacional y provincial y debe incorporar la planificación al nivel de las parroquias. Incorpora además un conjunto de mandatos sobre participación ciudadana que se recogen fundamentalmente en el siguiente artículo: Y para canalizar organizadamente el proceso participativo, en el artículo 100, se plantea la conformación, en todos los niveles de gobierno, de instancias de participación ciudadana (veedurías, asambleas, cabildos, observatorios y otras instancias que la ciudadanía promueva) con la misión de formular políticas y planes de desarrollo, establecer control social sobre la gestión pública (transparencia), elaborar presupuestos participativos, entre otras tareas. Por su parte, en el artículo 96 se reconoce a las organizaciones sociales “… como expresión de la soberanía popular para desarrollar procesos de autodeterminación e

7 Constitución de la República del Ecuador, 2008.

incidir en las decisiones y políticas públicas y en el control social de todos los niveles de gobierno, así como de las entidades públicas y de las privadas que presten servicios públicos… ”8.

En la experiencia de los cuatro cantones de la cuenca del Jubones, se han dado una serie de cambios tanto a nivel de ordenanzas otorgando reconocimiento legal a varias de las instancias de participación ciudadana como Asambleas y comités de desarrollo, como a nivel de normar los procesos de planificación y presupuesto participativo y en las propias estructuras organizacionales para generar los espacios institucionales que puedan responder a esta nueva lógica.

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Todo este bagaje constitucional conlleva la necesidad de que estas instituciones adecuen sus estructuras y enfoques al nuevo escenario socio político y de nuevas competencias, fundamentalmente para la planificación y los presupuestos participativos así como para el control social.

13 8 Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 96.

FORTALEZAS • Los cuatro municipios cuentan con un plan de desarrollo que orienta la gestión institucional. • Dentro del Modelo de Gestión Participativa están activas las Asambleas Cantonales, Parroquiales y comunitarias; que son espacios de transparencia, rendición de cuentas, toma de decisiones de la población, especialmente en el presupuesto participativo.

• Credibilidad ciudadana en las municipalidades e interés creciente de la población por involucrarse en el sistema de gestión participativo. • Apoyo de la cooperación internacional.

• Conocimiento de la población del presupuesto municipal.

• La agenda agropecuaria provincial fortalece la productividad territorial.

• Se trabaja con organizaciones comunitarias y se coordina con ellas. • Los empleados y trabajadores conocen sus funciones y están inmersos en los procesos de cambio institucional bajo el nuevo modelo de gestión. • Cercanía entre autoridad y población. Innovación institucional

• Marco constitucional favorable al fortalecimiento de municipios como gobiernos locales autónomos y descentralizados.

• Se ha puesto en funcionamiento el Comité Ampliado de Desarrollo Cantonal, las mesas temáticas y el comité interinstitucional con organizaciones comunitarias, municipalidad e instituciones públicas y privadas. • El sistema de gestión participativa ha mejorado la imagen institucional por la inversión directa con las comunidades a través del PP.

OPORTUNIDADES

• Tiene capacidad de legislar a través de ordenanzas e institucionalizar procesos. • La cobertura de servicios se ha incrementado gradualmente en las áreas de intervención producto de la mejor gestión. • Fortalecimiento en la planificación institucional, la cual está en vigencia en los cuatro municipios de la Cuenca Alta del Río Jubones. • Se han fortalecido las capacidades de los gobiernos locales para generar respuesta a las demandas de la población. • Han conformado y fortalecido las organizaciones de productores a nivel cantonal (legalización).

• Los gobiernos locales en espacios de discusión y reflexión, han podido ligar su planificación al Plan Nacional.

• Descentralización ambiental provincial; que permite el fortalecimiento de los municipios en sus capacidades y la articulación a las nuevas competencias.

DEBILIDADES

AMENAZAS

• Orgánicos funcionales desajustados a los nuevos procesos que desarrolla la institución y que exige la constitución.

• Bajo nivel de autogestión y alta dependencia de recursos económicos del Estado.

• Ausencia de indicadores de desempeño para la evaluación institucional.

• La nueva legislación aun no tiene procedimientos ágiles y rápidos para la gestión municipal.

• Bajos niveles de coordinación, cooperación e información entre departamentos. • Ineficaces mecanismos de comunicación interna y externa. • La clasificación del personal por funciones no corresponde a los perfiles profesionales.

• Existen indicios de re-centralización desde el Estado. • El bajo nivel organizativo en las comunidades para actuar en el sistema de gestión participativo.

• Bajo nivel de conectividad y desarrollo informático. • Los servicios públicos aún no llegan a toda la población.

• Cierta insatisfacción ciudadana por necesidad en servicios básicos.

• Ineficiencia en el manejo de recursos por persistencia de cultura burocrática y procesos obsoletos.

• Persistencia de la partidocracia y de la cultura clientelar.

• Equipamiento insuficiente para cumplir funciones.

• Personal reactivo (funcionarios y concejales) al cambio institucional.

• Rotación e inestabilidad laboral de técnicos en el área de planificación estratégica y participación ciudadana no permite una sostenibilidad en el proceso de gestión participativa y en la innovación institucional.

• Cambios políticos e inestabilidad de procesos.

Fuente: investigación directa Elaboración: P. Carpio

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• No se promueve capacitación ciudadana.

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“… los cuatro elementos anteriores (base documental, proceso organizativo de la sociedad civil, Comité de Coordinación Interinstitucional y Fortalecimiento de Juntas Parroquiales) son el reflejo de una nueva concepción actuante en el marco del desarrollo local: una nueva visión de la relación EstadoSociedad Civil, así como una nueva visión de sí mismos por parte de los actores sociales, lo cual implica la ruptura de la mentalidad clientelar y paternalista muy presente hasta hace poco en los procesos locales y nacionales”. Plan de Fortalecimiento Institucional de la Municipalidad de Nabón9

Innovaciones en los cuatro cantones Entre las principales competencias y funciones de los gobiernos municipales está la prestación de servicios públicos de calidad y promover el desarrollo en sus dimensiones económica, social, ambiental y política en su circunscripción territorial, en la búsqueda de la equidad y con participación y democracia. Desde el año 2005, en los casos de San Fernando y Oña; en Nabón desde 1999 y Girón desde el 2000, por decisión y voluntad política de sus autoridades se inicia un nuevo proceso de gestión en el seno del gobierno cantonal dando luz a una nueva forma de ejercer el poder fundamentada en la participación de la sociedad civil e involucrando a las instituciones públicas y privadas en el proceso de planificación. Para viabilizar estos cambios, es necesario desarrollar capacidades humanas en el territorio y contar con la suficiente madurez política para llegar a consensos; generando una adecuada articulación entre la población, las diferentes instituciones y el gobierno local. Por ello, para hacer efectivo estos propósitos, se requiere que la estructura del municipio responda a los ejes del plan de desarrollo cantonal y sus departamentos, jefaturas y más estamentos y que estén sintonizados a esta dinámica, estos cambios se requieren para ser eficientes, eficaces, transparentes y dar los pasos hacia la gobernabilidad y el ejercicio del control social. Entrar a nuevos estilos de gestión local implica cambiar las diferentes normativas de funcionamiento interno, como por ejemplo actualizar el orgánico-funcional, roles y funciones, el sistema de medición municipal, una adecuada comunicación interna y externa y un sistema de planificación que se articule a la planificación provincial y nacional. Ello permite responder a los nuevos desafíos y aspiraciones de la ciudadanía, para contribuir a reducir la pobreza, la exclusión y alcanzar la visión que los cuatro cantones se han propuesto. 9 Municipalidad de Nabón, “Plan de Fortalecimiento Institucional de la Municipalidad de Nabón”, 2002, Consultor, Jorge Carrera.

Pese a que los cuatro cantones, han venido trabajando desde hace cinco años en el marco del modelo de gestión participativa. Los procesos de gestión y las instancias participativas que articulan a las autoridades públicas con la población están vigentes y se mantienen con legitimidad social en los 4 cantones de la Cuenca Alta del Río Jubones. Un balance del proceso de innovación institucional y de los elementos que aún están por diseñarse, los consignamos a continuación.

Los gobiernos locales deben contar con indicadores, que sean levantados desde las comunidades lo que permitirá evaluar los avances en la aplicación de la planificación y el efecto de la inversión pública en el territorio.

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Los gobiernos locales deben contar con indicadores, que sean levantados desde las comunidades que permitirá evaluar los avances en la aplicación de la planificación y el efecto de la inversión pública en el territorio; por lo tanto, es necesario contar con esa información para estructurar un sistema integrado de indicadores por comunidades, considerada la unidad básica de la planificación.

La innovación institucional por generaciones Como ya señalamos anteriormente, los municipios de Nabón, Oña, San Fernando y Girón son pioneros en el austro ecuatoriano en implementar un nuevo modelo de gestión orientado a incorporar la participación ciudadana y la gobernabilidad democrática como ejes transversales de su quehacer adelantándose a lo que hoy es ya norma constitucional para los gobiernos municipales. En esta perspectiva, el PDDL ha jugado un rol protagónico en la innovación institucional al desarrollar por varios años un proceso de asesoría y acompañamiento técnico y metodológico apoyando las transformaciones más sustanciales que han procesado estas municipalidades.

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La primera generación de procesos de innovación institucional que estos municipios implementaron fue el de transformarse de Concejos Cantonales a Gobiernos locales, este hecho no es un simple cambio de denominación, por el contrario tiene connotaciones de fondo: el asumir responsabilidades y competencias de gestión territorial integral, de gobierno. Esta decisión parte de que todos estos cantones realizaron sus respectivos planes estratégicos de desarrollo local o cantonal en donde se consignan las aspiraciones territoriales a futuro y se definen las líneas estratégicas prioritarias para alcanzar la visión concertada.

Para ello necesariamente debieron superar la visión tradicional, esto es, las obras de infraestructura: canchas, veredas, casas comunales, etc., y pensar en el desarrollo local que implica un enfoque de consenso sobre el territorio y una acción integrada sobre todos sus componentes como son lo económico, lo social y cultural, lo ambiental y lo político institucional. Para la viabilidad del plan de desarrollo estas municipalidades incorporan en una segunda generación de innovaciones, el presupuesto participativo, como instrumento clave de la participación comunitaria, pero a su vez para poder implementarlo, crean un conjunto de instancias de participación y deliberación ciudadana como asambleas, comités, etc.

Concomitante a estos cambios, las municipalidades hicieron ajustes y cambios a su orgánico funcional, pues su estructura adolecía de algunas debilidades que debieron ser superadas con consultorías especializadas. En el siguiente cuadro, podemos ver algunas de las conclusiones sobre este aspecto en los cuatro municipios10:

Los orgánicos funcionales y sus problemas en los cuatro municipios de la Cuenca del Jubones • Existen contradicciones en las ordenanzas que describen el orgánico funcional, deben ser revisadas y ajustadas a la Constitución vigente. • Con el nuevo modelo de gestión y la creación de nuevos departamentos y direcciones es necesario una redistribución de funciones y competencias para lograr una correspondencia y coherencia integral. • Existe dispersión de funciones entre departamentos y no hay coordinación adecuada entre ellos. Cada departamento actúa bajo su propia dinámica, no como un sistema institucional. • El personal no está efectivamente asignado: no hay relación entre formación profesional y función que desempeña; hay confusión de roles. • No existe una instancia de análisis de desempeño interno, de seguimiento y evaluación de la gestión institucional. • Los departamentos no cuentan con una “Misión” definida. • Flujo de información deficiente.

Las reformas y cambios en el orgánico funcional constituyen temas delicados en las municipalidades pues un proceso de esta naturaleza aparece a los funcionarios como una “amenaza” a su estabilidad y se generan resistencias, disminuyendo la posibilidad de cambios de fondo, por ello en este ámbito siempre quedan tareas pendientes y problemas sin resolverse. 10 OFIS, Consultoría, “Sistema de Planificación Institucional Integrado a la Gestión Participativa en las municipalidades de Oña y San Fernando”, 2009; Consultorías de Fortalecimiento Institucional en Nabón; Consultoría sobre Fortalecimiento institucional en Girón (J. Carrera).

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• Baja capacidad de respuesta de los departamentos.

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La tarea es construir un organigrama funcional, aplicable y articulado al plan de desarrollo cantonal, que permita a la institución funcionar como un sistema interdependiente entre departamentos, y dentro de ellas con funcionarios competentes, capacitados y ejerciendo sus conocimientos en funciones que correspondan a su formación, con enfoque de equipo y bajo indicadores de desempeño.

La tarea es construir un organigrama funcional, aplicable y articulado al plan de desarrollo cantonal.

En la tercera generación de innovaciones institucionales y para legalizar el nuevo modelo de gestión que había venido funcionando por varios años sin una reglamentación definida, diseñan y aprueban en el seno de sus respectivos Concejos Municipales ordenanzas que regulan el proceso en su conjunto. El argumento jurídico que sustentan estas innovaciones, se encuentra en la propia ordenanza y hace relación a la Constitución de la República, a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, a la ley de descentralización del estado y participación ciudadana, a la ley orgánica de transparencia y acceso a la información pública y a la ley orgánica de juntas parroquiales. Es fundamental explicar los contenidos de esta ordenanza pues constituye el principal elemento de innovación institucional de estos municipios en toda su historia; implica además afianzar uno de los pilares centrales para garantizar la sostenibilidad de estos procesos y significa institucionalizar la ruptura del sentido vital de hacer gestión pública, además que puede servir como modelo para iniciativas semejantes en otros cantones del país.

El objetivo que propone la ordenanza es propiciar la participación ciudadana a través de un marco jurídico regulatorio y con instrumentos metodológicos específicos para su aplicación. Define con claridad los conceptos básicos y los procedimientos operativos del modelo de gestión participativa y sus espacios, el sistema de planificación, el presupuesto participativo y la institucionalidad necesaria para la gestión.

Los espacios de participación tienen como finalidad facilitar la relación y coordinación entre la ciudadanía y la municipalidad en las áreas de planificación y el presupuesto participativo, para ello se reconoce a las asambleas cantonales, las parroquiales y los comités de desarrollo, cuyas funciones son las siguientes11: • La definición de necesidades y diagnóstico de las condiciones locales. • La determinación de prioridades de estrategias y acciones públicas. • La decisión sobre el destino de fondos municipales, en lo relacionado al presupuesto participativo. • La gestión ante entes públicos o privados para aportes financieros o técnicos a las acciones de desarrollo local. • La co ejecución de obras. • El control ciudadano y la rendición de cuentas.

El objetivo que propone la ordenanza es propiciar la participación ciudadana a través de un marco jurídico regulatorio y con instrumentos metodológicos específicos para su aplicación.

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El concepto de participación ciudadana que incorpora la ordenanza abarca los ámbitos de información, ejecución y evaluación en los temas relacionados a la gestión municipal, a lo que debemos agregar la posibilidad de presentar proyectos y revocatoria del mandato que se plantea en la constitución con lo cual el cuadro para la participación ciudadana queda abierto y su aplicación debe canalizarse a través de instancias o espacios adecuados.

21 11 Ordenanza del modelo de Gestión Participativa , Municipalidad de Nabón, 2005-2009.

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Para sostener el esquema participativo, el artículo seis de la ordenanza plantea la necesidad de fomentar organizaciones sociales en cada nivel con la finalidad de articular en la planificación cantonal las demandas del territorio según sus especificidades.

Una vez establecida la cancha de juego para la participación ciudadana, la ordenanza determina los conceptos y procedimientos para la planificación estratégica participativa, la planificación operativa municipal y el presupuesto participativo.

La legislación incluye además las pautas de funcionamiento del “comité de coordinación interinstitucional” con la finalidad de organizar coherentemente la participación de las instituciones públicas y privadas en el desarrollo local; adicionalmente se crean las mesas de concertación o mesas temáticas conformadas por los actores públicos, privados, y organizaciones que estén involucrados en un tema específico como salud, ambiente, desarrollo económico, etc. Una vez establecida la cancha de juego para la participación ciudadana, la ordenanza determina los conceptos y procedimientos para la planificación estratégica participativa, la planificación operativa municipal y el presupuesto participativo; la primera orientada a la formulación y actualización del plan de desarrollo cantonal; la segunda para la gestión de la municipalidad según las demandas de comunidades y parroquias; y el presupuesto participativo para el diseño, la ejecución, y veeduría del presupuesto municipal, con sus montos y criterios de priorización y distribución.

La ordenanza ubica transversalmente la obligación institucional y de sus autoridades para la rendición de cuentas, así como de la ciudadanía a ejercer veeduría y control social sobre el proceso, el presupuesto y la calidad del servicio. Para completar la lógica del modelo de gestión participativa, se contempla la institucionalidad necesaria para implementar orgánicamente el proceso ubicando una dirección de Gestión de Desarrollo Social como responsable de poner en práctica el sistema participativo a través de una metodología específica, con promotores locales y con un sistema de comunicación social. Y por último, para afianzar este proceso de innovación institucional, el PRODER (Programa de Desarrollo Rural) del Ministerio de Inclusión Económica y Social, está prestando su contingente para que estos municipios desarrollen consultorías de reingeniería institucional a nivel del orgánico funcional, de comunicación y de evaluación, en lo que podríamos denominar una cuarta generación de innovaciones institucionales.

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En este ámbito las municipalidades de San Fernando y Oña (antes ya Nabón con otros recursos) cuentan con propuestas definidas de re organización interna, de comunicación y de un sistema de indicadores que contempla los aspectos de participación y democracia, de desarrollo local y servicios y de desempeño organizacional.

Un esquema de sistematización del proceso de innovación institucional en los cuatro cantones, se resume en el siguiente cuadro:

Sistematización de la innovación institucional en los cuatro cantones -POR GENERACIÓNGeneración Primera Generación

Segunda Generación

Elementos

Impactos

• Planes estratégicos de desarrollo local cantonal

• Paso de Concejos cantonales a Gobiernos Locales

• Fortalecimiento Institucional

• Nuevas dinámicas institucionales en función de los planes de desarrollo

• Presupuesto participativo

• Crecimiento cualitativo de la participación ciudadana

• Creación y funcionamiento de instancias de gestión participativa del desarrollo local

• Mejoramiento en la gobernabilidad democrática local

• Incorporación de sistemas de transparencia y rendición de cuentas

• Realización de obra pública en función de las prioridades comunitarias

• Páginas WEB

• Disminución sustantiva del clientelismo tradicional y el desvío de recursos públicos

Innovación institucional

• Exposición y conocimiento de las municipalidades en la red virtual Internet

Tercera Generación

• Ordenanzas

Cuarta Generación

• TICs (Tecnologías de Información y Comunicación)

• Reingeniería del orgánico funcional

• Generación de un sistema de información • Indicadores para la evaluación institucional y del desarrollo local • Planificación articulada por niveles de gobierno • Dirección de capacitación (hacia funcionarios y sociedad civil)

• Los procesos participativos se insertan en la legislación municipal y en la estructura orgánica y funcional de la institución, garantizando su estabilidad y sostenibilidad Impactos potenciales: • Informatización de los procesos (gobierno electrónico) • Procesos efectivos de comunicación e información interna y externa • Armonización de la planificación parroquial, cantonal, provincial y nacional • Mejoramiento de la gestión a través de la medición de eficiencia, eficacia, desempeño, democracia y desarrollo • Ciudadanía activa y con mejores criterios para la participación y control social

• La experiencia en los Municipios de la Cuenca Alta del Jubones CARJ Un avance importante en la implementación de la gestión participativa es la innovación institucional, dimensión que ha impulsado a los Gobiernos Locales de la CARJ a entrar en el proceso de dejar de ser simples “prestadores de servicios”, y que se conviertan en articuladores y promotores del desarrollo local.

En este sentido, los gobiernos locales de la CARJ: Girón, San Fernando, Oña, y Nabón, han hecho un esfuerzo significativo para entrar a procesos de cambio institucional. En efecto, han implementado y articulado varias estrategias que se conjugan en el proceso de gestión participativa, como son: el sistema de planificación Institucional-local, promover y crear las condiciones para la organización y participación ciudadana, modernizar o cambiar la estructura institucional, desarrollo de estrategias de comunicación e información, la promoción y la capacitación permanente a los talentos humanos.

El Sistema de Planificación Institucional y Local Uno de los principales problemas de la mayoría de gobiernos seccionales en el país y particularmente en los gobiernos de la CARJ, ha sido la carencia de un sistema de planificación, seguimiento y evaluación de planes y proyectos. Con la implementación del proceso de gestión participativa, se ha dado importancia a la planificación para el desarrollo local, para lo cual, han promovido la participación y articulación de la población, de las instituciones públicas y privadas.

El cambio de los modelos mentales individuales y los marcos institucionales, con el propósito de ajustarse al entorno y responder a sus necesidades.

Innovación institucional

Como ya se ha mencionado anteriormente, la innovación institucional es entendida como un proceso de construcción de la nueva institucionalidad participativa, la cual apunta al cambio de las “reglas de juego” con las que funciona la institucionalidad, incluyendo la visión, misión, enfoques, conceptos, procesos, métodos, actitudes, conductas y paradigmas de la gestión participativa y el desarrollo local. Esto implica el cambio de los modelos mentales individuales y los marcos institucionales, con el propósito de ajustarse al entorno y responder a sus necesidades.

Para iniciar la planeación, los gobiernos locales entraron a procesos de reflexión, en el cual, se plantearon las siguientes preguntas: ¿Cómo formular y/o reformular planes de desarrollo?, ¿cómo implementarlos?, ¿quién o cómo se financian?, ¿cuales son los responsable de la ejecución?, ¿quiénes hacen el seguimiento y la evaluación?, ¿cómo articular a la planificación regional y nacional?, entre otras.

Innovación institucional

En el proceso de innovación, las municipalidades, van asumiendo otras competencias y funciones, para los cuales, crearon nuevos departamentos y/o unidades, como son: de planificación, de gestión ambiental y de desarrollo económico. La creación de estas instancias demandó, la adecuación de sus estructuras orgánicas, para poder responder a la nueva lógica de gestión y de planificación.

La experiencia de planeación institucional, ha hecho que se movilicen e interactúen los departamentos y se conjugue una serie de herramientas, en el proceso de integración de cuatro componentes que son: el Plan de Desarrollo Cantonal, Presupuesto Municipal, la Ejecución y seguimiento y la Evaluación. Este proceso lo hemos llamado sistema de planeación institucional (SPI). Para su operación el SPI se divide en dos fases, la de planificación y la de implementación: La fase de planificación: • El o la responsable del departamento de planificación, inicia con la revisión del Plan de Desarrollo Cantonal (PDC), especialmente la visión, las líneas estratégicas y los proyectos identificados. • Se prepara un Estudio Técnico de Distribución del Presupuesto Municipal, de acuerdo a las líneas estratégicas del PDC, esta actividad es de responsabilidad de la Dirección Financiera y de la Dirección de Planificación. • El o la Alcaldesa negocia con el Directorio de la organización social (CADC), el estudio técnico de distribución del presupuesto municipal, se revisa y se definen en consenso los porcentajes asignados a los respectivos componentes y lo que le corresponde a cada parroquia y comunidad del presupuesto participativo (el 30%).

• Se realiza la primera asamblea cantonal, donde se informa y valida lo negociado anteriormente entre el o la alcaldesa y el directorio del CADC. • Posteriormente, en asambleas comunitarias y barriales, los participantes escogen o priorizan las obras o proyectos de acuerdo al techo presupuestario correspondiente y al Plan de Ordenamiento territorial de la ciudad. • Las Juntas Parroquiales y el Directorio de la Parroquia Urbana consolidan los planes comunitarios en Planes Parroquiales, y en formatos específicos presentan a la Municipalidad a fin de que sus Departamentos elaboren el Plan Operativo, los mismos que son integrados en el presupuesto municipal. • En el mes de diciembre el Concejo Cantonal, aprueba el presupuesto municipal, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. La fase de implementación En esta fase, se hace la ejecución, el seguimiento y la evaluación de las actividades planificadas que constan en el Presupuesto Municipal.

• Los jefes departamentales de las municipalidades elaboran los planes operativos anuales POAs. Instrumento que organiza las obras y proyectos del Presupuesto Municipal en el año y determina a los responsables para la ejecución. • La ejecución de los POAs, la hacen los departamentos en coordinación con los Comités de Desarrollo Parroquiales y las comunidades, generando una co-ejecución entre la municipalidad y la sociedad civil. Se crea una instancia municipal de programación y de seguimiento, donde se hace un examen continuo (mensual o bimensual), a los POAs con el fin de asegurar el cumplimiento, las entregas de insumos y la generación de productos, en concordancia con los resultados previstos.

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La Ejecución y el Seguimiento son acciones que están interrelacionadas, para lo cual, se desarrollan las siguientes actividades:

La evaluación, por lo general se hace dos veces al año, el alcalde conjuntamente con los técnicos analizan los avances de las líneas estratégicas del PDC y de las obras y proyectos que constan en el presupuesto municipal.

Esta instancia, es liderada por la o el alcalde, participan los jefes departamentales y hace de secretaria la o el jefe del departamento de planificación. Esta actividad permite mejorar los niveles de eficiencia y eficacia de la municipalidad en la consecución de los productos esperados. • Por su parte, el seguimiento especialmente a los Planes del PP, es responsabilidad del CADC, lo hacen, de acuerdo al avance en el tiempo, participan los técnicos/as municipales, con el propósito de asegurar el cumplimento del plan, como una practica de control social. • La evaluación, por lo general se hace dos veces al año, el alcalde conjuntamente con los técnicos analizan los avances de las líneas estratégicas del PDC y de las obras y proyectos que constan en el presupuesto municipal. Los resultados obtenidos se informan en la segunda asamblea cantonal, como una práctica de rendición de cuentas.

Innovación institucional

A continuación, presentamos el esquema del sistema de planeación institucional:

La participación ciudadana en la planificación, ejecución y evaluación de la gestión pública

• Convocar a un encuentro de la sociedad civil. Con el propósito de promover la participación ciudadana, se invita a las organizaciones sociales, económicas y a ciudadanos voluntarios, a un encuentro en donde se hacen una explicación amplia del propósito y proceso de la gestión participativa. • Resultado de esta acción se conforma el Comité Ampliado de Desarrollo Cantonal (CADC), iniciando un proceso organizativo y de participación ciudadana en la gestión pública. • Es importante aclarar que la organización social es autónoma a la municipalidad, su acompañamiento será solo en la primera parte, hasta que se estructuren, se fortalezca y pueda autodeterminarse como organización independiente.

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Un desafío de los gobiernos seccionales, ha sido involucrar a la sociedad civil en los asuntos públicos como uno de los mecanismos de democratizar el poder, para ello los gobiernos de la CARJ promovieron la creación de una organización y la participación de la sociedad civil en la planificación, ejecución y evaluación de acciones de la gestión pública y el desarrollo local. Las acciones en este objetivo implicaron:

• Elaborar reglamentos de funcionamiento del CADC. Se nombra una comisión responsable, integrada por dos o tres miembros del CADC y un técnico/a de la municipalidad. La comisión presentará el reglamento en la siguiente reunión del CADC para su validación. La experiencia nos enseña que en el proceso los reglamentos se van ajustando y perfeccionando.

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• La estructura del CADC. El CADC está organizado de la siguiente manera:

La comisión presentará el reglamento en la siguiente reunión del CADC para su validación. La experiencia nos enseña que en el proceso los reglamentos se van ajustando y perfeccionando.

A nivel de la parroquia, se conforman los Comités de Desarrollo Parroquiales tanto a nivel rural como a nivel urbano. Los Comités de Desarrollo Parroquial (CDP), están integrados por los presidentes/as de: las comunidades (Comités Pro-mejoras), de las organizaciones sociales (grupos de jóvenes, mujeres, discapacitados, etc.), de organizaciones económicas (asociaciones de productores, canales de riego, comerciantes, etc.), barrios urbanos y ciudadanos/as voluntarios. Cuentan con su propia directiva. A nivel cantonal, se conforman los Comité de Desarrollo Cantonal (CDC), con la unión de todos lo miembros de los comités de desarrollo parroquiales rurales y urbano, lo cuales se convierten en la organización cantonal. Cuentan con su propia directiva. • Se crean instancias de participación del CADC, como son las reuniones ampliadas cantonales, parroquiales y comunitarias, donde deliberan, planifican, ejecutan, dan seguimiento y evalúan los planes del presupuesto participativo. Existen otras instancias de participación que articulan con los gobiernos locales e instituciones, como son las asambleas y mesas temáticas. Los principales objetivos de la organización social: • Participar en la toma de decisiones de la gestión pública en la planificación, ejecución y evaluación del Plan de Desarrollo cantonal, del presupuesto municipal y participativo. • Elegir y delegar a representantes del CADC, en las diferentes instancias de participación como asambleas, mesas, etc. • Participar en veeduría y control social.

• Coordinar con los gobiernos locales e instituciones. • Promocionar y capacitar a los miembros de las organizaciones y ciudadanía en general.

Una de las estrategias de la innovación institucional, es el cambio de estructuras para que las municipalidades respondan a la nueva gestión participativa y puedan asumir las nuevas competencias y funciones de la planificación, del presupuesto participativo, de promover la participación ciudadana, la promoción y capacitación del personal. El cambio de estructuras le permite a la institución funcionar como un sistema independiente entre departamentos y dentro de ellas, con funcionarios competentes capacitados y ejerciendo sus conocimientos en la función que corresponde a su formación, con un enfoque de coherencia y de equipo al interior de la institución. Las municipalidades de la CARJ, por ejemplo, crearon nuevas direcciones y unidades como las de Gestión Ambiental, de Desarrollo Económico y de Planificación Cantonal, para asumir las nuevas competencias que demandaba el nuevo proceso. Estas acciones impulsaron la contratación de consultorías especializadas para formalizar la reestructuración de los orgánicos funcionales.

El cambio de estructuras le permite a la institución funcionar como un sistema independiente entre departamentos.

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La estructura Institucional

En el proceso de reestructuración de los orgánicos funcionales que se han elaborado en los gobiernos locales de la CARJ, es necesario tener en cuenta los diferentes métodos que han utilizado las consultorías, empero, todos con un denominador común, que es el proceso de gestión participativa y del desarrollo local. Por ejemplo, para el análisis de procesos de personal y reingeniería se utilizó el método que utiliza SENDAS. Además, Nabón utilizó el Modelo Biológico de transformación empresarial, que comprende cuatro grandes terapias: 1. Reformular la MENTE corporativa. 2. Reestructurar el CUERPO de la organización. 3. Revitalizar en el MEDIO AMBIENTE que se desempeña. 4. Renovar el ESPIRITU corporativo. Mente, cuerpo, medio ambiente y espíritu corporativo, constituyen los elementos sobre los cuales deben trabajar los líderes de las empresas, para que en forma equilibrada se produzca una transformación.

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Desarrollo de estrategias de información y comunicación

Uno de los principios básicos de la gestión participativa es la información y transparencia de la gestión municipal. En este sentido, la experiencia se ha basado en el proceso de implementación de la gestión participativa, han creado mecanismos y acciones para este propósito. Se han creado varias instancias de participación ciudadana que han servido de información, deliberación y de decisión, lo cual rompe las relaciones clientelares, ha recuperado la dignidad y ha creado ciudadanía. -

Se ha creado una instancia de negociación, entre el alcalde y los dirigentes de los CADC, especialmente el porcentaje destinado a decidir sobre el presupuesto participativo, que en algunos casos ha superado el 30% del presupuesto municipal.

Las asambleas ciudadanas donde se informa el destino del presupuesto municipal y el porcentaje del presupuesto participativo. Además, se utiliza para informar los avances de las obras y proyectos planificados en el presupuesto municipal.

Se ha utilizado algunos mecanismos de información como son la TV local, la radio, folletos, revistas y periódicos.

Por ejemplo, Nabón, ha desarrollado un programa de información a través de página Web, radio, folletos, otros.

La capacitación ha sido entendida como una oportunidad que tienen los técnicos/as, empleados y autoridades de las municipalidades para analizar, procesar y aplicar nuevos conceptos, nuevas ideas, herramientas, procesos y metodologías de la gestión participativa. La capacitación es vista como eje trasversal, que cruza por todas las actividades que se implementan en el proceso de gestión participativa. Los contenidos de la gestión participativa son nuevos en las municipalidades, la mayoría de ellos no han sido desarrollados, por lo tanto, no cuentan con herramientas, no hay conceptos, ni procesos acabados. Para implementarlos han sido los actores internos (técnicos/as, empleados, autoridades) quienes han debido desarrollarlos; por ejemplo, para implementar el presupuesto participativo, definieron la metodología, aplicaron y evaluaron el proceso. Es decir, la capacitación se dio en el proceso de forma práctica y participativa “aprenden haciendo”, porque asumen y aplican nuevos conceptos, procesos y metodologías de la gestión participativa y del desarrollo local. La promoción y capacitación aplicada en los gobiernos locales de la CARJ estuvo dirigido a todo el personal municipal, sin embargo, en la práctica, la capacitación se desarrolló de forma diferenciada. Por ejemplo, para los directivos (alcalde/as, concejales) y jefes departamentales, especialmente a los de planificación, desarrollo económico y financiero, se han priorizado los nuevos contenidos de la gestión participativa. Para los empleados y trabajadores se ha orientado especialmente a los contenidos que apuntan al liderazgo y la motivación, así:

Los contenidos de la gestión participativa son nuevos en las municipalidades, la mayoría de ellos no han sido desarrollados, por lo tanto, no cuentan con herramientas, no hay conceptos, ni procesos acabados.

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Plan de promoción y de capacitación

Algunos aprendizajes y/o conceptos

La práctica nos enseña que la gestión participativa y el desarrollo local está íntimamente ligado a elevar la capacidad de gestión local y a la construcción de una nueva institucionalidad.

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La innovación no alude solo a la modernización de las estructuras orgánicas, y al fortalecimiento de capacidades, sino que va más allá, tiene que ver con la promoción de la participación ciudadana y sobre todo, con el cambio de los modelos de gestión institucional y con cambios en las personas.

El fortalecimiento de las capacidades tiene como un principal propósito fortalecer las capacidades gerenciales y administrativas de los gobiernos locales para propiciar un liderazgo responsable, transparente y efectivo a fin de responder a las exigencias y demandas ciudadanas.

De la gestión participativa -

La planificación local.

Presupuesto participativo.

La innovación institucional.

La participación ciudadana y la organización social.

Del desarrollo económico local -

Conceptos y enfoques.

Procedimientos y mecanismos de operación.

Del liderazgo y la cultura: -

Tipos de liderazgo.

La identidad: (quiénes somos, de dónde venimos, a dónde vamos, nuestros valores y cosas, hechos significativos y personajes que nos dan orgullo).

La comunicación (recuperar nuestro lenguaje y formas de comunicación, nuestras prácticas y conocimientos y la forma de aprender).

Hacia la sostenibilidad institucional

• Innovaciones de cuarta generación: la tarea pendiente Una vez que las municipalidades han incorporado un conjunto de innovaciones que les permite interactuar con mejores opciones de gobernabilidad con su entorno en la búsqueda del mejoramiento de las condiciones de vida de la población y de la competitividad territorial12 es preciso proponer y avanzar hacia la consolidación del sistema con innovaciones de cuarta generación orientadas básicamente a fortalecer con tecnologías de gestión todo lo avanzado en el campo socio político.

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Merece en este último capítulo resaltarse algunos elementos que dentro del análisis del proceso de innovación institucional en los cuatro cantones, deberían incorporarse para lograr mayor desarrollo e integralidad del proceso y garantizar también su sostenibilidad.

35 12 Se entiende por competitividad territorial la capacidad de un territorio de satisfacer con calidad, las necesidades de la población en base a los derechos de la naturaleza, es decir en el marco del desarrollo sustentable.

Las TICs El uso de tecnologías de información y comunicación en las municipalidades es cada día más efectivo. Los municipios de la Cuenca Alta del Jubones cuentan con sus respectivos sitios WEB, internet y correo electrónico; el uso de ordenadores es bastante generalizado y progresivamente se va digitalizando la información municipal, tanto interna como de trámites con el público.

El uso de tecnologías de información y comunicación en las municipalidades es cada día más efectivo.

En la municipalidad de Nabón, se han logrado adelantos sustanciales al incorporar un sistema informático multifuncional: primero, la creación de infocentros con internet gratuitos para la ciudadanía y con enfoque en colegios y escuelas y segundo el diseño y funcionamiento de un programa informático en función de la ley orgánica de transparencia y acceso a la información pública abierto a la ciudadanía desde la página web de la municipalidad y desde donde se puede conocer el programa de inversiones anuales, los contratos, los montos, los tiempos de ejecución, y en general toda la gestión pública que realiza la institución. Esta iniciativa si bien representa un avance importante en el manejo de las TICs, aun quedan un conjunto de vacíos en las municipalidades que estas tecnologías pueden llenarlas y contribuir a la efectiva y eficiente gestión, en el camino hacia la conformación de gobiernos digitales, amigables con la ciudadanía y sus necesidades.

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Entre estas citamos: a. Incorporación de sistemas de banda ancha permanente para uso de los funcionarios de la institución. b. Creación de Intranet para la coordinación entre departamentos. c. Red de comunicación con juntas parroquiales. d. Información digitalizada del territorio.

e. Acceso de la población –en especial de jóvenes- a internet en infocentros municipales (caso Nabón) y en espacios públicos del cantón y de las parroquias.

f. Gobierno digital: con énfasis en información, guía y tramitación virtual (vía internet). g. Uso de portales dinámicos del cantón con información útil para turismo, inversión y negocios. h. WEB actualizada y con link específico para la LOTAIP. i. Comercio electrónico. j. Capacitación a funcionarios y población en TICs.

Indicadores para la evaluación institucional y del desarrollo local A medida que la planificación se consolida y que los sistemas de participación, rendición de cuentas y contraloría social son parte constitutiva de los procesos de la gestión pública municipal, se hace evidente la necesidad de contar con un sistema que permita evaluar dicho proceso, pues la función de la evaluación es facilitar la información suficiente y oportuna para la toma de decisiones y mejorar las estrategias del desarrollo local de manera concertada entre todos los actores involucrados. Hacer evaluación y seguimiento del desarrollo local implica el diseño de un sistema complejo de categorías, variables e indicadores que den cuenta del entramado de aspectos que lo constituyen. El punto de partida para este diseño es el Plan de Desarrollo donde se definen las líneas estratégicas prioritarias y a las cuales les deberíamos monitorear con mediciones periódicas para determinar su evolución. Los resultados de estas mediciones nos permitirán valorar los avances, estancamiento o retroceso de dichas líneas o ejes del desarrollo local y permitirán rediseñar las estrategias más adecuadas y pensar en programas y proyectos que apunten a su variación de acuerdo a las metas que se han definido previamente.

Se hace evidente la necesidad de contar con un sistema que permita evaluar dicho proceso, pues la función de la evaluación es facilitar la información suficiente y oportuna para la toma de decisiones y mejorar las estrategias del desarrollo local de manera concertada entre todos los actores involucrados.

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k. Creación de una oficina de informática, responsable del manejo de TICs en la municipalidad.

Evaluar la gestión municipal sirve para: • • • • • • •

Focalizar la acción municipal sobre los objetivos estratégicos establecidos en el Plan de Desarrollo. Impulsar la identificación, desarrollo y control de los procesos internos. Apoyar el mejoramiento continuo de la gestión municipal.

Mejorar la comunicación y la transparencia de la información.

Mejorar la asignación de recursos en función de la prioridad y de los impactos que generan los procesos ejecutados. Propiciar la modernización del gobierno local.

Convertir a la municipalidad en el líder del desarrollo económico local.

Para realizar las mediciones, necesitamos construir indicadores los cuales son esenciales para poder medir la pertinencia de las acciones implementadas en la municipalidad; así, los municipios de Oña y San Fernando13 cuentan ya con una propuesta que abarca indicadores de desarrollo, gestión participativa y desempeño institucional, que son las tres áreas básicas del quehacer de la institución y que fundamentalmente se encuentran detalladas en sus planes de desarrollo.

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Planificación articulada por niveles de gobierno

El nuevo modelo de gestión participativo para el desarrollo local exige una lógica consistente de interacción territorial que debe reflejarse en los procesos de planificación. Por suerte y ahora como mandato, la nueva constitución corrobora esta necesidad al obligar a que los procesos de planificación sean armonizados entre los diferentes niveles de gobierno. El primer condicionante debe ser el Plan Nacional de Desarrollo, desde donde se definen las principales líneas estratégicas de desarrollo que en base a un conjunto de criterios e indicadores, el gobierno ha definido como prioritarias.

13 Ofis, Consultoría para el fortalecimiento del “Sistema de planificación institucional integrado a la gestión participativa”, 2009.

El segundo elemento es el plan de desarrollo cantonal, el mismo que recoge las líneas estratégicas del desarrollo del cantón y debe contener las claves de los planes de desarrollo de las parroquias. Aquí es pertinente una adecuada y rigurosa articulación entre Concejo Cantonal y Juntas Parroquiales, situación que la nueva constitución facilita al incluir en la conformación de estas cámaras representantes del sector rural. Y, el tercer elemento necesario en la consecución de coherencia territorial para el desarrollo es el ajuste de los planes cantonales con las agendas o planes provinciales, más aun cuando la Cámara Provincial desde el 2009, se conformará con los alcaldes de todos los cantones bajo el liderazgo de la prefectura provincial.

Instancia de capacitación

Será necesario para esta tarea el diseño de un programa de capacitación que abarque primeramente todos los elementos del desarrollo local, el plan de desarrollo, el sistema de gestión participativa y su modelo institucional, las competencias por niveles de gobierno y las áreas prioritarias que se trabajan en las mesas temáticas o de concertación. Con estos insumos, se lograría una retroalimentación sostenida a lo que ya está en marcha y la calidad de los procesos participativos se incrementaría sustancialmente.

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Es indispensable para el fortalecimiento y sostenibilidad del sistema participativo, contar con ciudadanos y ciudadanas con información y conocimiento sobre los procesos de desarrollo, por ello la creación de una instancia municipal de capacitación que contribuya a la generación de capacidades que favorezcan los procesos de gestión municipal en un marco democrático y de concertación debe ser una política municipal de pronta implementación.

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Conclusiones

La innovación institucional es un proceso permanente de cambio y continuidad que relaciona coherente y consistentemente la dinámica institucional con la dinámica social, en esa constante, el liderazgo municipal debe velar para que la institución mantenga vigente un proyecto institucional. Hacia dentro, creando las capacidades propicias para el cumplimiento de la misión; y, hacia fuera, un proyecto de desarrollo que refleje las necesidades del territorio y que en sí mismo contenga la flexibilidad necesaria para nuevas adecuaciones para responder a los cambios en la sociedad, generando así, credibilidad y por tanto gobernabilidad. El equilibrio siempre difícil entre estas dos variables –institución/sociedad- sólo es factible mantenerlo si existe desde adentro la capacidad crítica para evaluar si los supuestos que respaldan los enfoques teóricos y políticos; los procedimientos para la toma de decisiones y las formas de actuación en la realidad concreta tienen vigencia y actualidad. La sostenibilidad institucional, bajo este entendimiento, no significa permanencia, sino transformación que le permita credibilidad y apoyo de los diferentes actores sociales, quienes sólo si encuentran respuestas a sus requerimientos se sumarán al proyecto y le darán continuidad.

Los cuatro municipios de la cuenca del Jubones tienen procesos de innovación institucional desigual, pero todos, caminan por esa ruta, descubriendo sobre la marcha los procesos que a cada cual le sirva según sus necesidades; lo importante que debe rescatarse es la coherencia con la que realizan sus adecuaciones sin trastocar pasos imprescindibles que el proceso requiere. Por fin, los aprendizajes que se rescatan del proceso se pueden sintetizar en los siguientes: 1. La innovación institucional es un proceso creativo que responde siempre a las necesidades del entorno institucional y en función de su misión. 2. Ninguna institución tiene capacidad de procesar cambios estructurales en un solo tiempo, se requiere procesos de largo aliento y por innovaciones progresivas. 3. No existen recetas para la innovación institucional, pues cada municipalidad puede generar su proceso de cambio por donde considere prioritario.

5. Es fundamental el acople entre el sistema de gestión participativa, las instancias para canalizar la participación ciudadana, las estructuras organizacionales de la municipalidad y el marco jurídico que legaliza el proceso. 6. La innovación institucional comprende: el marco para pensar, el marco para decidir y el marco para actuar, es decir, es un proceso integral que absorbe todos los ámbitos de la misión y competencia municipal.

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4. Sin embargo, la planificación a los diferentes niveles de gestión, resulta imprescindible, pues esta nos señala el norte y las metas a seguir.

Ejercicio Marco para el análisis de la sostenibilidad institucional según José de Souza 1. ¿Cómo se puede identificar el grado de sostenibilidad de una organización de desarrollo? Lo lógico es que se identifique el grado de apoyo político, institucional y financiero que su entorno relevante le aporta. Entonces, cuanto más alto es el grado de apoyo aportado por los actores del entorno, más alto es el grado de sostenibilidad institucional de la organización de desarrollo.

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2. ¿Qué explica el grado de apoyo del entorno a una organización de desarrollo? Los actores del entorno solamente apoyan a una organización, si ellos son capaces de reconocer su credibilidad, legitimidad y contribución como imprescindibles. Entonces, cuanto más alto es el grado de reconocimiento de la credibilidad, legitimidad y contribución logrado por una organización de desarrollo, más alto es el grado de apoyo brindado por los actores de su entorno relevante.

3. ¿Qué explica el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento de una organización de desarrollo? Los actores del entorno reconocerán como creíble, legítima e imprescindible a una organización con la cual están satisfechos. Entonces, cuanto más alto es el grado de satisfacción de los actores del entorno relevante de una organización de desarrollo, más alto es el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento logrado por esta. 4. ¿Qué explica el grado de satisfacción del entorno con una organización de desarrollo? Los actores del entorno solo pueden estar satisfechos con una organización cuyos aportes atienden a sus exigencias y requerimientos específicos. Entonces, cuanto más alto es el grado de pertinencia entre los aportes de la organización de desarrollo y las exigencias y los requerimientos de los actores del entorno, más alto es el grado de satisfacción de estos actores. 5. ¿Qué explica el grado de pertinencia de los aportes de una organización de desarrollo? Las exigencias y requerimientos de los actores del entorno solo pueden ser atendidos de forma pertinente, si hay mucha sintonía entre los aportes de la organización y las necesidades, realidades y aspiraciones de estos actores. Entonces, cuanto más alto es el grado de sintonía

entre los aportes de la organización y las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno, más alto es el grado de pertinencia de estos aportes en relación con las exigencias y requerimientos del entorno. 6. ¿Qué explica el grado de sintonía de los aportes de una organización de desarrollo con las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno? Una organización nunca va a conocer, interpretar y comprender bien las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno sin una interacción fuerte y permanente con los actores que lo integran. Entonces, cuanto más alto es el grado de interacción de una organización de desarrollo con los actores claves de su entorno relevante, más alto es el grado de sintonía entre sus aportes y las necesidades, realidades y aspiraciones de ese entorno. Ahora la caminata se realiza en el sentido propio de la cadena de hipótesis del “círculo crítico” de la sostenibilidad institucional. Cuanto más alto es el grado de interacción entre una organización de desarrollo y los actores claves de su entorno relevante, más alto serán: • (i) el grado de sintonía de sus aportes con las necesidades, realidades y aspiraciones del entorno, • (ii) el grado de pertinencia entre sus aportes y las exigencias y requerimientos del entorno,

• (iv) el grado de credibilidad, legitimidad y reconocimiento desde el entorno, y • (v) el grado de apoyo político, institucional y financiero logrado. Los efectos combinados de esta cadena de impactos de la interacción, entre una organización y los actores de su entorno, son los que aportan (o quitan) sostenibilidad institucional a dicha organización. La sostenibilidad institucional es un estado de reconocimiento social y de apoyo político, institucional y financiero logrado por una organización, como resultado de un proceso de interacción y negociación permanente con los actores claves de su entorno relevante. Ese reconocimiento y apoyo solo existirán durante la vigencia de la contribución de las organizaciones.

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• (iii) el grado de satisfacción de los actores de su entorno relevante,