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El Nuevo Modelo de Gestión una forma diferente de ser Gobierno Provincial de Tungurahua Viviendo la democracia Junio 2009 MAYOR INFORMACIÓN: Unidad Técnica de Apoyo del Gobierno Provincial Tungurahua Sucre y Castillo (esquina), primer piso Edificio Centro de Promociones y Servicios Teléfonos: (03) 242 2054 / (03) 242 1497 dirplanificacion@tungurahua.gov.ec www.tungurahua.gov.ec Ambato - Ecuador
ELABORACIÓN: Virgilio Hernández Enríquez COORDINACIÓN GENERAL Fernando Naranjo Lalama Prefecto de la Provincia y Presidente de la Junta de Gobierno APOYO: Unidad Técnica de Apoyo del Gobierno Provincial FOTOGRAFÍA: Archivo: Relaciones Externas del Consejo Provincial de Tungurahua Unidad Técnica de Apoyo Archivo personal de Raúl Díaz ARCHIVO DE DOCUMENTACIÓN: Unidad Técnica de Apoyo DISEÑO: graphus® 290 2760 IMPRESIÓN: graphus® 322 7507 Impreso en Quito - Ecuador
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Conte nido Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE TUNGURAHUA, UNA FORMA DIFERENTE DE SER GOBIERNO PROVINCIAL - VIVIENDO LA DEMOCRACIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 • Datos generales de la provincia de Tungurahua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 • Breve síntesis del Gobierno Provincial de Tungurahua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 • El Nuevo Modelo de Gestión: más allá de la democracia representativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 • NMG: Construyendo la participación ciudadana integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 • Principios clave de la representación democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 • El NMG: Un modelo con estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 • El NMG: Hacia la construcción de consensos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 • NMG: Revalorización de las formas organizacionales y corporativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 • NMG: Una experiencia de red de acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 • Los repertorios organizativos y de movilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 • Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
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La presente obra de Virgilio Hernández, es en gran parte fruto y testimonio del camino recorrido por más de siete años, en la innovadora voluntad del Nuevo Modelo de Gestión en la Provincia de Tungurahua, experiencia única en el país que adoptó la decisión de hacer un proceso mancomunado de planificación y de distribución del poder a nivel provincial.
Por otro lado, nos da cuenta de cómo la experiencia de Tungurahua aportó dentro del contexto nacional, al recogerse su modelo de gestión en el nuevo marco Constitucional, priorizando un enfoque de inclusión de todos quienes hacen la vida activa de un territorio y potenciando la participación ciudadana como eje de transformación.
Esta decisión de articular las potencialidades, esfuerzos y corresponsabilidad dentro del territorio, marca un hito en la construcción de la verdadera democracia, porque genera una propuesta diferente de hacer Gobierno, en la que el mandatario es el verdadero ejecutor de las decisiones del mandante. El presente texto, no es una sistematización de esta experiencia única en el país, sino que más bien desarrolla la reflexión teórica, los aprendizajes y las lecciones construidas colectivamente en este proceso.
En Tungurahua se edificó un Nuevo Modelo de Gestión, constituyendo, construyendo un auténtico Gobierno Provincial, espacio de decisión en el cual los actores sociales, organizados y coordinados, son protagonistas de la definición de su desarrollo, espacio en el que los actores públicos del Estado, como Consejo Provincial, Municipios, Juntas Parroquiales y otras instancias públicas son parte activa del proceso, por lo que esta relación de gestión y corresponsabilidad está dada por lo social, lo público y privado.
Texto que sirve para profundizar en el pensamiento y en los criterios básicos que los actores sociales, privados y públicos colocaron como objetivos provinciales comunes, y que luego se constituyó en estructura fundamental para hacer un gobierno, para aquilatar sus principios: “Representatividad, Corresponsabilidad y Gobernabilidad”, principios que se viven y se renuevan continuamente como parte de un proceso dinámico; ideas que se fueron haciendo parte del discurso y que hoy son práctica y gestión permanentes, a fin de garantizar los derechos ciudadanos como base de toda acción ética y política.
El presente texto, es documento fundamental que cumple con el propósito de dar a conocer el pensamiento, reflexión y lecciones que se construyeron en estos siete años de activa participación ciudadana.
Ing. Fernando Naranjo Lalama Prefecto Provincial de Tungurahua, Presidente de la Junta de Gobierno.
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Virgilio Hernández E1
• Datos generales de la provincia de Tungurahua
“Tungurahua está asentada en una zona sísmica y ha sido devastada en muchas oportunidades. La peor de ellas ocurrió en 1668, cuando colapsaron los glaciares del Carihuairazo, provocando la desaparición de Ambato y la muerte de 4.000 de sus 6.000 habitantes. En 1725 un terremoto estremeció nuevamente Ambato y 70 años más tarde un nuevo sismo azoló la ciudad y sus zonas aledañas. En el siglo XX, en 1948, Tungurahua y Pelileo, en es-
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Profesor de la PUCE, ex Asambleísta Constituyente y ex asesor GTZ para el Gobierno Provincial de Tungurahua 2004-2007. El presente trabajo es parte del Proyecto COSUDE/PDDL, que apoya la experiencia del Gobierno Provincial de Tungurahua desde el 2005.
Marcha por la dignidad de Tungurahua, 16 de marzo de 2006.
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Tungurahua está ubicada en el centro del territorio ecuatoriano, limita con las provincias serranas de Cotopaxi, Bolívar y Chimborazo y con las orientales de Napo, Pastaza y Morona Santiago. Nueve cantones integran la provincia (Ambato, Baños, Cevallos, Mocha, Patate, Pelileo, Píllaro, Quero y Tisaleo) y la ciudad de Ambato que es su capital provincial. Adicionalmente, 63 parroquias integran la provincia, de las cuales 19 son urbanas y 44 rurales. La extensión de Tungurahua apenas alcanza los 3.369 Km2, de los cuales cerca del 45% corresponde a páramos, cañadas y peñascos, por lo que es una de las provincias con mayor densidad poblacional del Ecuador: 143.1 habitantes por Km.
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pecial fue víctima de un nuevo movimiento telúrico. Ya en la historia reciente, desde 1998 el volcán Tungurahua mantiene en vilo a la provincia con su permanente e inquietante actividad volcánica”2. Según actores del proceso, esta cadena de desastres naturales ha fortalecido el sentido comunitario y de asociatividad, solidaridad y permanente emprendimiento, que según afirman son características de los tungurahuenses. Tungurahua es una provincia seca y su sistema hidrográfico, a más de ser deficitario (cerca de 800 millones de m3 al año) se encuentra “afectado por la creciente explotación de sus recursos naturales y el uso indiscriminado de agroquímicos y, en algunos sectores, por el impacto ambiental causado por las actividades industriales (curtiembres y teñido de tejidos especialmente) y los desechos contaminantes de las ciudades”. En Tungurahua se registran 71.317 unidades de producción agropecuaria con un total de 204.082 Ha., de las cuales únicamente 110.693 tienen vocación agropecuaria. Sin embargo, la provincia es una de las principales abastecedoras de frutas, cereales, hortalizas, tubérculos y productos avícolas del país.
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Ejes viales cantonales y parroquiales priorizados para el impulso del desarrollo económico y turístico de la provincia.
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Pasa, Huambaló, Quisapincha, Salasaca son, entre otras, comunidades y poblaciones que se dedican a la actividad artesanal en cuero, madera y tejidos, sin dejar de lado la pequeña industria de confección de ropa de Pelileo, que en los últimos años ha trascendido con éxito la frontera nacional. Tiene importancia, también la actividad turística, sobre todo en los cantones de Patate y Baños, que sobresale por su amplia diversificación y oferta de servicios, lo que le permite captar recursos de nacionales y extranjeros. En síntesis, el 34% de la población económicamente activa se dedica a la actividad agropecuaria, el 18% a la artesanía y manufactura, el 18% al comercio, los servicios concentran el 16% y otras actividades (transporte, construcción, servicios financieros, etc.) representan el restante 14%. El 54% de la población económicamente activa no mantiene relación de dependencia.3
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Gobierno de la Provincia de Tungurahua, Una provincia prendida en el Presente, Unidad Técnica de Apoyo, Octubre, 2007, Ambato - Ecuador. Estos datos son una síntesis de diversas publicaciones realizadas por el Gobierno Provincial, incluido el trabajo antes citado.
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• Breve síntesis del Gobierno Provincial de Tungurahua
El 15 de Abril del 2003, el Consejo Provincial, los Municipios de la provincia y los principales actores de la sociedad civil se propusieron construir un gobierno diferente, participativo y en el que todos los actores sumen esfuerzos para lograr el desarrollo de la
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El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, surgió como la síntesis de diversas iniciativas animadas por similares afanes de participación y gestión interna. Entre esas iniciativas se destacan: la Plataforma Provincial; el Frente Sur-Occidental, mancomunidad que agrupa desde el 20014 a cuatro de los Municipios más pequeños de la provincia -Cevallos, Mocha, Quero y Tisaleo- con el fin de enfrentar las consecuencias de la erupción del volcán Tungurahua y desarrollar líneas de interés común: páramos, agua, reactivación productiva y manejo integrado de los desechos sólidos.
Autoridades locales y ciudadanía en espacios de análisis y debate provincial.
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La experiencia de la mancomunidad de Municipios del Frente Sur Occidental fue la primera oficialmente reconocida por el Estado, en julio del 2005.
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provincia, mejorar las condiciones de vida de la población, profundizar la democracia local y enfrentar de manera conjunta los principales problemas de la provincia. Para ello, el Consejo Provincial de Tungurahua convocó a los Municipios, Juntas Parroquiales y a los principales actores a la Asamblea Provincial. Luego de analizar los problemas comunes de Tungurahua se constituyeron los Espacios de Concertación: Gente, Agua, y Trabajo y hoy denominados parlamentos y sus grupos de interés.
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Capacitación al equipo de facilitadores en el Centro de Formación Ciudad. Tungurahua.
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En la segunda Asamblea realizada en Abril del 2004 se suscribió el Pacto Social de la provincia, que comprometió a los principales actores sociales e institucionales con la construcción de un Gobierno Provincial participativo y que genere consensos.
En la segunda Asamblea realizada en Abril del 2004 se suscribió el Pacto Social de la provincia, que comprometió a los principales actores sociales e institucionales con la construcción de un Gobierno Provincial participativo y que genere consensos. Además se discutió la institucionalización del proceso con la discusión y aprobación de la ordenanza provincial que creó la Cámara de Representación Provincial. Institucionalizar, en la experiencia del Gobierno Provincial, significó fortalecer una estructura para materializar la participación, así como construir un Nuevo Modelo de Gestión, valores, principios, formas de vivir y actuar en democracia. Institucionalizar la participación ha permitido construir una nueva forma de tomar decisiones y que esos comportamientos políticos paulatinamente se conviertan en obligatorios tanto para las autoridades como para los ciudadanos. La ordenanza del Gobierno Provincial se sustentó en la disposición del artículo 228 de la Constitución Política de 1998 que garantizaba la autonomía de los gobiernos seccionales, la participación ciudadana y la descentralización. Además en disposiciones de la ley de Régimen Provincial (Arts. 29 y 56) y de la ley de descentralización (Arts. 4 y 6). Un aspecto relevante a considerar es que en la propuesta que realizó el Gobierno Provincial de Tungurahua a la Asamblea Constituyente5 se planteaba la necesidad de espacios de gestión que involucren a las autoridades electas, del régimen seccional y representantes de la sociedad civil. Esta propuesta consta en el Art. 100 de la Nueva
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La Asamblea Constituyente se instaló el 29 de noviembre de 2007 y finalizó su labor el 25 de julio de 2008. La Constitución propuesta por la Asamblea Constituyente fue aprobada en el referéndum realizado el domingo 28 de septiembre de 2008.
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Constitución de 2008: “ En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno que funcionarán regidas por principios democráticos”. Además se menciona que estos espacios intervendrán en la elaboración de planes y políticas, vigilar la calidad de la inversión pública, elaborar presupuestos participativos y fortalecer la democracia local. Adicionalmente esta disposición constitucional garantiza la permanencia de la experiencia del Nuevo Gobierno Provincial de Tungurahua.
La Cámara designa a la Junta de Gobierno Provincial, integrada (en sus inicios) por veinte y siete miembros: doce autoridades electas, el gobernador de la provincia y catorce representantes de la sociedad civil (dos por cada Parlamento), los tres presidentes de los Movimientos Indígenas -MIT, MITA, AIET- y un delegado por: el Consorcio de las Cámaras de la Producción, los movimientos de mujeres, los jóvenes, los colegios profesionales y los trabajadores-movimientos sociales de Tungurahua. De entre sus miembros la Junta de Gobierno eligió su Comité Ejecutivo, que dura dos años en sus funciones. A partir de Abril del 2006 se integran a la Junta de Gobierno: un representante de los transportistas, un representante de la UNE, un representante de los barrios, un representante de las universidades, una representante más por los grupos organizados de las mujeres, sumando un total de 33 miembros. La Junta de Gobierno Provincial debe vigilar el cumplimiento de los mandatos del pleno de la cámara y de las resoluciones de los espacios de Agua, Trabajo y Gente, que a partir de la III Asamblea Provincial de Abril del 2006, y con el objetivo de que sus resoluciones adquieran carácter mandatorio, se convirtieron en Parlamentos, en los que se han ido construyendo los diferentes grupos de interés, de acuerdo a la problemática y objetivos que establecen los actores organizados. La Junta de Gobierno debe dar se-
Coordinadores y delegados del Parlamento Agua.
La Cámara de Representación Provincial, es el espacio de participación democrática, de concertación de los esfuerzos de las autoridades, de discusión y definición de las prioridades de la provincia, base de los planes y las políticas públicas locales.
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A partir de la aprobación de la ordenanza, la Cámara de Representación Provincial, es el espacio de participación democrática, de concertación de los esfuerzos de las autoridades, de discusión y definición de las prioridades de la provincia, base de los planes y las políticas públicas locales.
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guimiento a los compromisos adquiridos, así como permitir una relación permanente entre las autoridades electas y designadas del régimen provincial. El Gobierno Provincial de Tungurahua, para la gestión del proceso creó la Unidad Técnica, que tiene como función fundamental: Apoyar y facilitar el funcionamiento de los Parlamentos y los grupos de interés, apoyar a la formulación y gestión de propuestas, en el monitoreo y evaluación de las propuestas generadas por los actores.
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Junta de Gobierno, 5ta. Asamblea Provincial. Abril de 2008.
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La III Asamblea Provincial, definió la necesidad de generar un espacio de formación de ciudadanía, como una estrategia para la democratización de la información y formación, construir herramientas de análisis y metodologías para actuar sobre la realidad y posibilitar el debate amplio sobre el quehacer de la provincia. Pretende consolidar “entre sus actores la propuesta del Nuevo Modelo de Gestión, al tiempo que, contribuya a la articulación de los esfuerzos y compromisos de los distintos actores sociales e institucionales. La malla curricular del Centro de Formación Ciudadana incluye el tratamiento de los temas de: realidad provincial y nacional, modelos de desarrollo, gestión democrática de los recursos naturales, fortalecimiento socioorganizativo y formación de liderazgo, entre otros, bajo un enfoque que incorpora tres ejes transversales: interculturalidad, género y ambiente”.6 En abril del 2007, en el marco de la IV Asamblea Provincial y bajo el eslogan de “Juntos crecemos-Tantanakushpa wiñarinchik”, se instaló la Cámara de Representación, para evaluar las propuestas y actualizar la Agenda Tungurahua. También se nominó a los nuevos miembros de la Junta de Gobierno. En esta Asamblea se resuelve construir la “Propuesta Tungurahua para la Asamblea Constituyente”, la misma que fue entregada a las y los candidatos a asambleístas por la provincia. Esta iniciativa recoge la experiencia de construcción del Gobierno Provincial de Tungurahua y su Nuevo Modelo de Gestión que involucra a los actores públicos, privados y de la sociedad civil; integrando, además, los ámbitos parroquial, cantonal y provincial; y, proyectando la articulación regional y de gestión territorial mancomunada, viabilizando la planificación intermedia y la descentralización del poder. 6
Gobierno Provincial de Tungurahua, Una provincia prendida en el presente, Unidad técnica de apoyo, octubre 2007, Ambato - Ecuador.
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En la V Asamblea Provincial, realizada en Abril de 2008, se analizó el trabajo de la Constituyente y de las propuestas de Tungurahua, adicionalmente se valoró el avance de las diferentes propuestas de los grupos de interés y Parlamentos, se aprobó el Reglamento de Ciudadanía y se suscribió la firma del Segundo Pacto Social. Se ratificaron los compromisos para la implementación del Fondo de Manejo de Páramos y Lucha Contra la Pobreza y para que el Centro de Formación Ciudadana pueda “implementar sus diferentes modalidades de gestión del conocimiento”.
Impulso del Programa de Capacitación Ciudadana en sedes cantonales.
Uno de los conceptos más discutidos en los últimos años es el de la representación política y sobre todo su crisis. Al parecer, es uno de los fenómenos que caracterizan a la política moderna, tanto que se habla de que la “política coloniza nuevos lugares” escapando de la “representación” y colocando en el centro del debate a la “participación directa”, tesis convertida en el nuevo eje de la política.
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• EL Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua: más allá de la democracia representativa
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Esas “migraciones” han significado también procesos sociales por la democratización, en principio contra el Absolutismo en Europa y por la Independencia en América, luego contra el voto censitario y por el sufragio universal.
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El recorrido histórico de la representación política se remonta a la antigüedad clásica, aunque, a pesar de su evidente elitismo, es considerado el modelo participativo por excelencia. Sin embargo, “el Gobierno de Atenas era complejo. En su núcleo y a la cabeza había una Asamblea en la que podían participar todos los ciudadanos, pero se excluía a las mujeres, los extranjeros y por supuesto los esclavos. La Asamblea elegía unos pocos cargos claves, los generales por ejemplo, por muy extraño que nos pueda parecer. Pero el principal método de selección de los ciudadanos que debían ocupar otros cargos cívicos fue el sorteo, al que ciudadanos elegibles se sometían para ser seleccionados en régimen de igualdad” (Dahl: 2005). Benjamín Arditi7 en el esfuerzo de presentar el “devenir- otro” de la política expone tres criterios sobre como se ha construido lo político y la representación. El primer criterio, se remite a las vicisitudes de la política internacional para rastrear la metamorfosis de la representación desde el surgimiento del parlamentarismo, la democracia de partidos y lo que llama “la democracia de audiencias”, enfatizando que la frontera política se ha ido moviendo continuamente. El segundo criterio establece, a su vez, tres momentos: uno, en que lo político es hegemonizado por el Estado; otro, obra del liberalismo, que desplaza la política al terreno de las elecciones y la competencia entre partidos; y el último, en que la política migra hacia otros terrenos como el de la sociedad civil y el ámbito global de intercambios supranacionales. “Estas migraciones han diseminado la política creando un escenario polifónico en el cual múltiples voces hablan el lenguaje de la política desde distintos lugares de enunciación”. Esas “migraciones” han significado también procesos sociales por la democratización, en principio contra el Absolutismo en Europa y por la Independencia en América, luego contra el voto censitario y por el sufragio universal. A partir de la segunda mitad del siglo XX hemos acudido a un sinnúmero de demandas por la equidad de género, la incorporación de los analfabetos y de los miembros de la fuerza pública; así como también, en las últimas décadas, de los pueblos indígenas, ya sea por el establecimiento de representaciones directas o de jurisdicciones especiales que permitan su elección. Estos criterios cuestionan
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Arditi Benjamín (editor) ¿Democracia post – liberal?, Anthropos, Barcelona, 2005.
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tanto la política reducida a la esfera de la representación como la imposibilidad de circunscribirla al espacio del estado-nación, más aún en países como Bolivia y Ecuador en los que, en sus textos constitucionales, se ha reconocido el carácter plurinacional de sus estados. Actualmente acudimos a una aceleración de los tiempos políticos y una fragilización de la representación, construida en la ritualidad de las elecciones y los partidos políticos, mientras que se multiplican las identidades desde las cuales se construyen nuevas formas de expresión potenciadas por la capacidad de interactuar que permite la tecnología y la mundialización de las comunicaciones. No es casual que hoy crezca el interés de los ciudadanos por una participación directa, al mismo tiempo que se resquebraja la confianza en los partidos. Este fenómeno obliga a que los gobiernos nacionales y locales tengan que adecuar sus estructuras para lograr una mayor democratización de la representación desarrollando algunos principios básicos e incorporando componentes participativos que reconstruyan el acceso de la sociedad a las instancias deliberativas y decisorias.
Junta de Gobierno instancia de coordinación entre actores públicos y privados.
Las evidencias de ese modelo tradicional las resumen en: Un gobierno central débil y bicentralista; la desconfiguración del Estado y la gestión pública. A nivel local, la historia se repetía. Formas y estilos marcados por el individualismo, la supremacía de los intereses personales sobre los colectivos, corrupción, falta de transparencia en la gestión y decisiones emanadas desde los círculos de poder provincial. El Nuevo Modelo de Gestión surge como respuesta a una “gestión de espaldas a sus mandantes, sustentada y sostenida en el caudillismo y/o el caciquismo, en las acciones aisladas –a veces rimbombantes– sin norte ni rumbo”.
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Gobierno Provincial de Tungurahua, Una provincia prendida en el presente”, Unidad técnica de apoyo, octubre de 2007, Ambato, pp20.
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Desde esta perspectiva, el Gobierno Provincial de Tungurahua, se convierte en una experiencia democrática que construye una nueva forma de gestión que integra a las autoridades electas con la intervención directa de diversos actores organizados en la agenda pública para “archivar esa forma caduca de “hacer poder”, e inaugurar un “poder hacer”, pero desde todos y todas”.8
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Pero, quizá el elemento central que caracteriza al Gobierno Provincial y su Nuevo Modelo de Gestión es que desarrolla estructuras institucionales que se agrupan en torno a grupos de interés específicos, que a su vez, se reúnen en parlamentos en torno al Agua, Trabajo y Gente. Estos son las instancias que canalizan la participación ciudadana en el desarrollo de políticas públicas locales, expresadas, por ejemplo en la estrategia agropecuaria, el plan de alfabetización, el Sistema de Información Provincial, la Plataforma Única de Tungurahua, el Plan Maestro de Recursos Hídricos, la Agenda de Competitividad, la Agenda de Género, Inclusión Social, los planes viales cantonales, parroquiales y comunales, etc. La Asamblea Provincial no reemplaza las decisiones del Consejo Provincial ni su estructura se superpone a las de los gobiernos seccionales, sino que se establecen espacios de articulación del quehacer local legitimados con la participación de los representantes de las organizaciones de la sociedad civil que participan a través de los Parlamentos.
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El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua demuestra, que lejos de ser contradictorias las experiencias de democracia participativa fortalecen la institucionalidad de los gobiernos locales e incluso de sus autoridades, precisamente porque los espacios de decisión superan los formalmente establecidos. En este caso, las instancias de representación establecidas mediante el voto popular abren caminos para la participación ciudadana y, a su vez, el proceso participativo, consolida una gestión democrática del territorio y de las estructuras de decisión; en un ejercicio de lo que autores como Arditi han denominado “democracias post-liberales”.
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El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua demuestra, que lejos de ser contradictorias las experiencias de democracia participativa fortalecen la institucionalidad de los gobiernos locales e incluso de sus autoridades, precisamente porque los espacios de decisión superan los formalmente establecidos.
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• NMG: Construyendo la participación ciudadana integral
Este proceso, implica una nueva conceptualización del poder y del gobierno local, no se trata de trasladar las funciones del Consejo Provincial a la población, como planteaba la estrategia neoliberal, ni la capacidad de decisión de las instancias edilicias a las formas organizativas de la sociedad, sino de construir una nueva institucionalidad basada en la participación ciudadana que da como resultados mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de las acciones y decisiones. Desde la perspectiva analítica de Nuria Cunnil y Esperanza González, el Gobierno Provincial de Tungurahua ha activado la participación comunitaria, ha encausado la participación social y ha institucionalizado una esfera concreta de participación ciudadana. La participación comunitaria, hace relación a todas las “acciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana”, con o sin presencia del Estado, pero siempre encaminadas al mejoramiento de la comunidad. El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, a través de las
El Gobierno Provincial de Tungurahua ha activado la participación comunitaria, ha encausado la participación social y ha institucionalizado una esfera concreta de participación ciudadana.
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Impulso de la Agenda Provincial de Mujeres.
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acciones de los Parlamentos y de los Grupos de Interés, ha activado las instancias de base, permitiendo que se expresen sus demandas inmediatas pero potenciando y amplificando vínculos identitarios u organizativos. Procesos como el Fondo de Manejo de Páramos y Lucha contra la pobreza, la estrategia agropecuaria, el PACAT u otros como el de alfabetización, Inclusión Social, el Centro de Formación Ciudadana han significado una activa movilización y discusión en las bases.
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Proceso de capacitación y fortalecimiento organizacional.
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La configuración del Gobierno Provincial ha permitido la representación directa de los diferentes actores en todas sus estructuras.
En cambio, la participación social se enmarcaría en el “proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representación de sus respectivos intereses”.9 La configuración del Gobierno Provincial ha permitido la representación directa de los diferentes actores en todas sus estructuras. En la Asamblea o Cámara de Representación Provincial participan directamente delegados de las instancias de base. En la Junta Provincial de Gobierno existe representación de los movimientos indígenas, Juntas Parroquiales,10 mujeres, jóvenes, sectores productivos, transportistas, movimientos sociales, maestros, lo que ha permitido que los planes, prioridades, plataformas y acciones recojan de forma directa las reivindicaciones de los distintos sectores sociales. En el marco de la democratización de la esfera pública, el Gobierno Provincial de Tungurahua ha institucionalizado la participación ciudadana, descrita como las intervenciones de los ciudadanos para incidir en las decisiones del poder público superando los intereses puramente corporativos. La articulación de los sectores sociales cobra sentido en una estrategia global expresada en el Pacto Social, la Plataforma Única de Tungurahua o la Agenda de Desarrollo de Tungurahua que traduce las demandas particulares en un plan provincial, cuyo eje central es potenciar las capacidades productivas de la provincia. Iniciativas como el Sistema de Información Provincial o el Centro de Formación Ciudadana de Tungurahua pretenden incrementar las capacidades participativas.
9 Barrera y Unda... 10 Las Juntas Parroquiales son en rigor una instancia más de los gobiernos seccionales autónomos, sin embargo no puede desconocerse su actuación como espacio de canalización y articulación de las demandas de base.
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Quizá un límite o característica del proceso es su referencialidad a actores organizados, lo cual circunscribe el proceso. Además, en la experiencia del Gobierno Provincial de Tungurahua no se ha ensayado mecanismos de democracia directa que construya una legitimidad más amplia de las que proviene de las elecciones o de la representación social. Según las autoras mencionadas, otra de las formas de participación es la política entendida como la actuación para disputar la facultad decisoria y por lo tanto materializar una política programática diferente. Si se analiza desde una perspectiva amplia se puede decir que el Gobierno Provincial de Tungurahua impulsa una activa participación política, puesto que el ámbito decisional escapa a lo formalmente establecido, además se desarrollan mecanismos consultivos, de control social, información y formación ciudadana; ejemplos de lo dicho constituyen las resoluciones de las asambleas provinciales, la Plataforma Única de Tungurahua, el paro de marzo de 2006 que movilizó a más de cien mil personas y en general todas las decisiones que se han desarrollado de forma consensuada entre los distintos niveles de gobierno y con participación de la ciudadanía. El Nuevo Modelo de Gestión recupera el ideal de la “polis” como espacio público de interés de la ciudadanía, que frente al deterioro de los partidos y a los límites de la democracia formal construye mecanismos de participación como una opción para mejorar la representación, incrementar la participación y por ende, fortalecer el sistema político, por lo menos en el ámbito local. El Nuevo Modelo de Gestión ha mantenido una posición plural y generador del debate público antes que definir y orientar posiciones respecto de temas de interés provincial, regional o nacional, los foros de discusión sobre el Tratado de Libre Comercio, la descentralización y regionalización, así como la construcción de la “Propuesta Tungurahua para la Constituyente” y posteriormente la organización o auspicio a múltiples talleres y eventos de debate sobre el referéndum constitucional, demuestran lo afirmado. En la estructura del Nuevo Modelo de Gestión no han participado de forma directa los partidos políticos y el posicionamiento de facilitador del debate, le ha permitido que en su seno puedan seguir participando los diferentes sectores, independientemente de las posiciones que han asumido en la opinión pública.
El Nuevo Modelo de Gestión recupera el ideal de la “polis” como espacio público de interés de la ciudadanía, que frente al deterioro de los partidos y a los límites de la democracia formal construye mecanismos de participación como una opción para mejorar la representación, incrementar la participación y por ende, fortalecer el sistema político, por lo menos en el ámbito local.
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La experiencia del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua incorpora lo planteado por Esperanza González que señala siete formas de participación: la información, la consulta, la iniciativa, la fiscalización o control social, la concertación, la decisión y la gestión.
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Un pilar fundamental ha sido la construcción de una cultura deliberativa que se evidencia en los grupos de interés, los parlamentos y en el proceso mismo de la Asamblea Provincial.
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Estas formas dan cuenta de diferentes niveles de la participación que se han ensayado, la información, los mecanismos de consulta, para seguir, por otros en que el protagonismo de las fuerzas sociales y políticas va creciendo en relación con su fuerza y los factores de poder que han logrado desplegar para la presentación de iniciativas; la toma de decisiones; la cogestión; e incluso la autogestión; estos aspectos han constituido la base de la institucionalidad del Nuevo Modelo de Gestión y de la reconfiguración de la administración local. Un pilar fundamental ha sido la construcción de una cultura deliberativa que se evidencia en los grupos de interés, los parlamentos y en el proceso mismo de la Asamblea Provincial que desde el mes de enero hasta abril, permite consensuar las demandas y convertirlas en mandatos que luego de ratificados en la Asamblea, se convierten en líneas de referencia obligatoria para los diferentes actores.
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• Principios clave de la representación democrática
El Nuevo Modelo de Gestión definió tres principios:
Jóvenes participan activamente en proceso ciudadano con enfoque intercultural.
“Quien participa en el Gobierno lo hace en nombre de alguien” convierte al representante en el portavoz de sus representados y a su vez, mantiene informado a su gremio o comunidad, con lo cual, se garantiza un permanente canal circular de comunicación.
Corresponsabilidad La construcción de una ciudadanía conciente supone compromiso y corresponsabilidad social y solidaria con la comunidad y la sociedad en su conjunto. De otra parte, la corresponsabilidad no se limita al ámbito público sino que interpela la cotidianidad de las personas: sus actitudes, costumbres, valores, etc. (Mal puede una persona comprometerse con una política pública –de manejo de páramos, por ejemplo- si en su vida privada no observa una posición coherente con ella).
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Representatividad
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Gobernabilidad Tiene como premisa a la representatividad y la corresponsabilidad pues la plena democracia supone la participación responsable de la ciudadanía tanto en la toma de decisiones y en la definición de la agenda pública como en la observancia y cumplimiento de ellas. De allí el slogan que cada vez cobra más fuerza: “todos decidimos y todos acatamos”.
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La representación política no puede ser asumida como la expresión corporativa de determinado grupo, tampoco como una amorfa representación ciudadana sin controles, que deje que los representantes “sólo respondan a su conciencia”.
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A partir de los principios planteados por el Nuevo Modelo de Gestión podemos desarrollar algunos criterios que caracterizan la representación:
Vínculo de los mandatarios con sus mandantes Es fundamental recuperar el ideal republicano de la virtud cívica y de la responsabilidad de los mandatarios con la ciudadanía, por ello la Asamblea y los Parlamentos son escenarios creados para el diálogo permanente, la coordinación, planificación, la definición de prioridades y consensos. La rendición de cuentas y control social, permite la transparencia de la información, y cumplimiento de las ofertas electorales y los planes de trabajo.
Autonomía relativa La representación política no puede ser asumida como la expresión corporativa de determinado grupo, tampoco como una amorfa representación ciudadana sin controles, que deje que los representantes “sólo respondan a su conciencia”. La representación política se construye de la agregación de una serie de preferencias, pero está sujeta a determinadas coordenadas. En este caso los representantes electos asumen en la Asamblea Provincial unos compromisos que deben ser incorporados en su gestión, de igual forma quienes representan a los sectores sociales tienen autoridad para actuar en el marco del Gobierno, pero a su vez, las decisiones deben ser consultadas y decididas por sus respectivas asambleas; es decir, se establece una nueva dinámica entre la autoridad fruto de la legalidad y el poder que surge de los espacios participativos que se han construido, como la Asamblea Provincial y la Junta de Gobierno Provincial.
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Responsabilidad por las actuaciones En democracia no puede existir acción pública exenta de responsabilidad en el marco de las propias instituciones que se desempeña la representación y por medio de control social. La estructura del Nuevo Modelo de Gestión permite el establecimiento de espacios y mecanismos que hagan posible la continua rendición de cuentas y el seguimiento de la gestión de las autoridades y actores de la sociedad.
El papel de los representantes es hacer presentes las visiones e intereses específicos de sus representados. El Nuevo Modelo de Gestión se convierte en el espacio que canaliza esas demandas e intenta una mirada que supere lo particular y establezca pautas de interés general permitiendo la constitución de sujetos políticos que interrelacionan los intereses individuales y corporativos con plataformas más amplias; el ideal del bien común entendido como acción mancomunada y no sólo como las posibilidades individuales de progreso y desarrollo.
Elección y selección En el Nuevo Modelo de Gestión participan quienes han sido electos por voluntad popular, pero también las representaciones sociales, que a su vez, han sido elegidas por las bases de sus respectivos movimientos. Las designaciones de los parlamentos también son electas en las respectivas asambleas. Estas prácticas permiten superar el “cuarto oscuro” en que se han convertido los procesos electorales y ciudadanizar la toma de decisiones.
Sujetarse a un proceso de agregación de preferencias La representación no puede basarse solo en las elecciones, sino en procesos de selección de preferencias y agregación de demandas para la construcción de plataformas locales, provinciales o regionales.
Reuniones de análisis y deliberación.
En el Nuevo Modelo de Gestión participan quienes han sido electos por voluntad popular, pero también las representaciones sociales, que a su vez, han sido elegidas por las bases de sus respectivos movimientos.
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Compartir visiones, intereses y disputa de proyectos de los representados
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Principio de la revocabilidad Ninguna representación debe ser irresponsable, por tanto el Nuevo Modelo de Gestión establece que todas las representaciones de la Junta de Gobierno pueden ser revocables, lo que se fortalece ahora con las disposiciones de la Nueva Constitución de 2008, que permite que esa revocabilidad sea aplicable a las autoridades electas.
Acceso y deliberación de la agenda pública
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La única forma de evitar que la representación se convierta en una delegación absoluta es generando dispositivos que hagan posible la deliberación y participación ciudadana en la determinación de la agenda pública y de los recursos que permitan su materialización. En este sentido, en el Nuevo Modelo de Gestión, cobran importancia los ejercicios de presupuesto participativo, las asambleas cantonales y provinciales, que permiten el acceso a las decisiones e inclusive algunas decisiones previamente son resueltas en la Asamblea Provincial y luego legitimadas en el seno del Consejo Provincial o en las ordenanzas que se establecen en los cantones de la provincia.
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Actores públicos y privados impulsan debates con el aval de la Universidad Técnica de Ambato.
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• EL NMG: Un modelo con estrategia En los últimos años se ha impuesto, básicamente a nivel de gobiernos seccionales, los procesos de planificación estratégica, aunque estos no aseguran ni que sean estratégicos ni tampoco participativos. Planificar implica partir de un análisis histórico y de un diagnóstico de la situación, este, como bien lo señala José Luis Coraggio, es la determinación de situaciones que deben ser modificadas y por esta misma razón no es un proceso neutral, ni objetivo sino que implica una matriz conceptual, tomar posición, la adopción de unos juicios de valor; aunque estos tengan cierta “objetividad” por estar referidos a estructuras sociales.
Según el autor, el problema no consiste en describir sino en hacerlo mal o sobre cosas que son irrelevantes. “Una teoría no solamente brinda un listado de variables y relaciones pertinentes y sus correspondientes definiciones empíricas, sino que es un sistema de pensamiento, que organiza la problemática y que contiene una visión más o menos fundada de los fenómenos a los que se apunta con la planificación”.12 La descripción implicaría establecer un mapa claro de estructuras y procesos sociales, además de un balance de la situación del aparato institucional, los agentes sociales, sus intereses, formas de conciencia y comportamiento; así como el papel que cumplirá el
La unidad de los movimientos indígenas MIT - MITA - AIET, posicionan su agenda en el marco del Gobierno Provincial.
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Intentando superar el enfoque formalista en la elaboración de los planes, Coraggio propone dotar de contenidos sustantivos a los procesos de planificación advirtiendo que un plan no sólo es un documento sino ante todo un proceso que debe, por un lado agrupar las tareas de análisis histórico, diagnóstico y prognosis; al mismo tiempo, explicitar los objetivos, que implican juicios de valor sobre la situación y sus perspectivas; sin dejar la explicación de los fenómenos tal como se dan, de sus causas y de sus interrelaciones mutuas. Por último, mantener el momento de la elaboración de propuestas de acción (políticas) que eventualmente modificarían la situación actual y sus perspectivas de acuerdo con los objetivos planteados.11
23 11 Coraggio, José Luis, La gente o el capital, Abya Ayala, Quito, 2004, pp. 11. 12 Coraggio, obra citada, pp. 13.
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gobierno provincial en el marco de su situación concreta, lo que implica posicionamientos y definiciones; sin embargo, es importante analizar que en algunas regiones pueden existir temáticas que enfrenten a unos actores y otras que permitan posiciones de consenso y articulación de las fuerzas e instituciones comprometidas con la respectiva jurisdicción.
PARLAMENTOS DEL GOBIERNO PROVINCIAL DE TUNGURAHUA
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Parlamentos
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Objetivos
Grupos de interés
Parlamento Agua
Incrementar el recurso agua, en calidad y cantidad, mediante manejo apropiado de los recursos hídricos.
• • • •
Páramos. Agua potable. Agua de riego (riego agropecuario). Contaminación y saneamiento ambiental.
Parlamento Gente
Mejorar las condiciones de vida de las personas.
• Salud. • Educación (universalización de la educación básica y alfabetización). • Valoración étnica y cultural. • Movilidad humana. • Vulnerables.
Parlamento Trabajo
Incremento del ingreso y empleo en la provincia.
• • • • • • • • •
Turismo. Agropecuario. Textil y confección. Metal mecánica y carrocería. Cuero y calzado. Comercio. Construcción. Artesanal. Micro empresarial.
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La determinación de unos ejes u objetivos estratégicos, significa una toma de posición y definición de los problemas que se quiere atacar y enfrentar, de los posibles beneficiarios y los perjudicados, así como también de las responsabilidades. La legitimidad de estos objetivos esta determinada por la participación social que se de en torno a los mismos.
El Nuevo Modelo de Gestión, se basó en la articulación de planes y en la lógica de red, antes que en la elaboración de un nuevo plan estratégico. Desde el 2001, se sintetizaron 52 planes provinciales de diferentes instituciones y organizaciones lo que permitió trazar una estrategia participativa en torno al agua, al trabajo y la gente. Esto supone, como dice, María Luisa Herrasti, “una estrategia de crecimiento y cambio estructural que dinamiza y utiliza productivamente la potencialidad de los recursos naturales, humanos, tecnológicos y territoriales de los que dispone un ámbito geográfico concreto”.13 En estos espacios de concertación que luego se convirtieron en Parlamentos no sólo se condensan nuevas formas organizativas, sino también la definición de prioridades, la construcción de políticas e incluso la materialización de acciones. En este sentido, el NMG se convierte en un marco de disputa sobre las políticas públicas y en un espacio privilegiado para la construcción de ciudadanía y actorías locales. Un componente central de la estrategia y políticas públicas ensayadas desde el NMG es que atienden a la diversidad existente en la provincia:, la interculturalidad, materializada
EL Nuevo Modelo de Gestión es un espacio integral, centra sus esfuerzos en el fortalecimiento de la participación ciudadana y productiva de la provincia y la región. Viviendo la democracia
EL Nuevo Modelo de Gestión intenta ser un espacio integral, centra sus esfuerzos en la activación productiva de la provincia y la región, pero en relación directa con objetivos transversales en torno al agua, trabajo y gente para elevar el nivel de vida y el bienestar de los ciudadanos y ciudadanas que habitan en la provincia, así como de consideraciones medioambientales, históricas y culturales. La metodología utilizada pretende construir una estrategia en la que participan los actores en la definición de los problemas, los objetivos y la forma de intervención sobre la realidad.
25 13 Arditi Benjamín (editor) ¿Democracia post-liberal?, Anthropos, Barcelona, 2005.
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en la unidad de los tres movimientos indígenas y convertida en política institucional busca no sólo el mutuo reconocimiento sino potenciar los saberes y el diálogo de los distintos (Mushuk Yuyai); los procesos de mujeres y productivos a la dinámica social, las parroquias y las comunidades campesinas logran acuerdos y consensos sobre los objetivos y prioridades de la provincia. Un papel central de la estrategia definida por el Nuevo Modelo de Gestión es la dinamización de la sociedad local, potenciación de iniciativas ciudadanas, la construcción de una nueva institucionalidad y la aprobación de instrumentos jurídicos que permitan mejorar la eficacia en la gestión, aunque incide poco aún en los niveles de equidad, justicia social, redistribución de la riqueza, nivel de vida y calidad del ambiente.
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Consenso entre actores fortalece el Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua.
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Un papel central de la estrategia definida por el Nuevo Modelo de Gestión es la dinamización de la sociedad local, potenciación de iniciativas ciudadanas, la construcción de una nueva institucionalidad y la aprobación de instrumentos jurídicos que permitan mejorar la eficacia en la gestión.
Si bien no se cuenta con un plan estratégico provincial, cada dos años se presenta a la Cámara de Representantes la AGENDA TUNGURAHUA, que recoge los retos de trabajo planteados por los grupos de interés y parlamentos, establece una mirada de futuro, para hacer de TUNGURAHUA una provincia productiva y competitiva (Parlamento Trabajo), con agua segura para producción, riego, consumo (Parlamento Agua) y que impulsa una Agenda de Desarrollo Social (Parlamento Gente). Cada parlamento tiene una estrategia de articulación publico – privado y coordinación con ONGs, ejemplos de ello constituye la Estrategia Agropecuaria, la Agenda de Competitividad de Tungurahua, Agenda Social, Fondo de Manejo de Páramos y Lucha contra la Pobreza, La Plataforma Única, etc. Esta estrategia del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua pretende los siguientes resultados:14
14 Gobierno Provincial de Tungurahua, El Camino Recorrido II, Unidad Técnica de Apoyo-GTZ -COSUDE / PDDL, Ambato, 2006.
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RESULTADO DEL NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE TUNGURAHUA
1. Poder provincial. Poder hacia afuera: Es el Nuevo Modelo de Gestión, todos los actores de la provincia son quienes deciden y negocian con el Gobierno Central y otras entidades para el desarrollo de la provincia. 2. Sinergias: Los beneficios particulares o sectoriales se multiplican a través de la cooperación y la constitución de alianzas 3. Transparencia: En la gestión y uso de recursos. La participación de los actores en los diferentes espacios es legítima si su actuación es efectiva y honesta; su carácter democrático y participativo lo torna transparente.
5. Planificación integrada: Planificación provincial integrada que supera visiones y actuaciones aisladas. El Nuevo Modelo de Gestión articula tres objetivos comunes que aglutinan diversos sectores y por lo tanto supera visiones e intervenciones particulares. Este proceso pretende ser un instrumento para mejorar las condiciones y calidad de vida de los habitantes de la provincia. Las definiciones de los Parlamentos y los Grupos de Interés son referenciales para la planificación de los gobiernos seccionales y las actuaciones de los poderes públicos y los actores privados. 6. Sostenibilidad: Mantener y consolidar el proceso independientemente de la voluntad de las autoridades de turno y de los cambios políticos y administrativos. 7. Respeto a la diversidad: El NMG pretende avanzar en la construcción de sociedades respetuosas de lo diferente, que construyen interculturalidad, promueven la equidad de género y generacional y desarrollan especial atención a los grupos cuyos derechos han sido vulnerados.
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4. Capacidad local: La apropiación e implementación real de roles y competencias de los actores en los procesos de solución de los problemas conlleva a la generación de capacidades locales.
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• NMG: Hacia la construcción de consensos La democracia no es consenso sino más bien desarrollar mecanismos que permitan procesar los conflictos existentes en la sociedad marcada por las diferencias y desigualdades construidas históricamente. Mientras más dimensiones y fracturas sociales se encuentren presentes más complejos serán los procesos decisionales y menos posible los consensos. No se puede contraponer conflicto-consenso, los estados se caracterizan por buscar soluciones inclusivas pero también por contar con mecanismos persuasivos o coercitivos de aceptación de las decisiones, por lo tanto, se busca que esas decisiones puedan tener la mayor legitimidad (decisiones formales, mecanismos participativos, formas de democracia directa, etc), capacidad reguladora, precisión lingüística y claridad respecto de a quien le corresponde la interpretación de la norma o la política pública. Como señala Emilio Albi, “pensemos en el problema de lograr la aceptación de la cooperación social entre personas que son desiguales en sus capacidades y preferencias. Alcanzar ese consentimiento es lo que se denomina consenso social. Ahora bien, el consenso exige y es, en definitiva un medio de agregar o unir, los muy diversos intereses y gustos individuales”.15
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Participación ciudadana en foros diversos.
El elemento fundamental para agregar preferencias y legitimar la toma de decisiones han sido las elecciones, sin embargo, este mecanismo parece estar también hoy en crisis, no sólo porque los ciudadanos disponen de información desigual, el acceso a la misma es diferenciado sino porque el propio proceso se ha vuelto tan complejo que sus resultados, una vez proclamados, parecen distantes a la ciudadanía. Es lo que de forma general se puede llamar el “extrañamiento del poder” y por ende genera ese efecto de “delegación” de la voluntad ciudadana a las autoridades. Este fenómeno nos obliga a instituir mecanismos deliberativos y explícitos para fortalecer la representación formal y permitir la construcción de objetivos sociales que puedan ser definidos ampliamente, conocidos y sobre todo que permitan la construcción de unas actorías. Mecanismos que, al mismo tiempo, deben permitir la disminución de las asimetrías informativas como condición para que las personas decidan cooperar y no se sometan solamente a las disposiciones de las autoridades.
28 15 Albi Emilio, Público y privado. Un acuerdo necesario, Editorial Ariel, Barcelona, pp17.
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Según Albi, el marco de referencia básico que en un “período histórico es valorado y conocido más o menos igualmente por todos y que, al desearse, pero no poder alcanzarse, individualmente forman unos objetivos colectivos comunes” es la norma constitucional, sin que ello signifique que todas las materias incluidas en una Constitución se acepten por consenso. “ En una sociedad democrática concreta se suele admitir de manera bastante general la Constitución, aunque se encargue al Tribunal Constitucional o al Supremo dirimir las disputas que puedan surgir. Los ciudadanos son el poder constituyente y soberano que acepta constituciones o las reforma, pero siempre existirán minorías disconformes”.16
La posibilidad de construir acuerdos más duraderos en la experiencia del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, ha implicado construir varias condiciones políticas:17 1. Acceso a la información y espacios de deliberación pública (Asambleas provinciales y Parlamentos) que permitan la discusión de posiciones, ideologías o intereses contrapuestos para identificar puntos de intersección o faciliten negociaciones para desarrollar objetivos o proyectos comunes. 2. Generación de beneficios que no pueden ser alcanzados de forma particular o a su vez maximización de estos mediante acciones colectivas y solidarias.(Plataforma Única de Tungurahua, PACAT, Fondo de Manejo de Páramos y Lucha contra la Pobreza, etc) 16 Albi, Emilio, obra citada, pp. 18. 17 Norberto Bobbio señalaba que en ciencias sociales cuando se realiza una descripción se esta, al mismo tiempo, prescribiendo, en ese sentido la complejidad nunca es un factor del objeto sino una condición del sujeto social, por tanto , estas condiciones son coincidentes con planteamientos como los expresados por John Rawls en su teoría de la justicia, que en lo fundamental sostiene que si los individuos tuviéramos un “velo de la ignorancia” sobre lo que nos depara el futuro, todos o la mayoría apostaríamos por la justicia y la igualdad y abogaríamos para que las estructuras estatales cumplan un fuerte papel nivelador. Estos planteamientos contradicen otras posiciones como las sostenidas por Nozick.
Liderezas comprometidas y corresponsables en el impulso de la Agenda Tungurahua.
La posibilidad de construir acuerdos más duraderos en la experiencia del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, ha implicado construir varias condiciones políticas.
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Estas condiciones que hemos señalado, interactúan de forma sistémica, en la estructura del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua y han posibilitado una serie de acciones que combinan la acción estatal con la de las organizaciones de la sociedad civil, logrando no sólo mayor eficiencia y eficacia sino también el establecimiento de nuevos valores y comportamientos en la relación público-privada.
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“Somos para y en cuanto a nosotros, pero a la vez, para y en cuanto a los demás. Esta condición implica dos subcondiciones, a mi entender. La primera es que obtengamos ventaja neta de la vida social. La segunda, que la cooperación social satisfaga una expectativa natural de reciprocidad: para mantener nuestro consentimiento esperaremos que todos nos beneficiemos razonablemente y que todos aportemos adecuadamente al Estado”.18
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Una muestra de este proceso de construcción de consensos han constituido las acciones de los tres parlamentos pensadas como visiones estratégicas de desarrollo.
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3. Aceptación de normas y una estructura democrática (Asamblea, Junta de Gobierno, reuniones de Parlamentos; Pacto Social; Reglamento de Ciudadanía) que permite la construcción de una sociedad respetuosa de la diversidad pero profundamente comprometida con la lucha contra las desigualdades. 4. Establecimientos de políticas y acciones tendientes a nivelar las oportunidades de los distintos sectores e individuos del cuerpo social, es decir, la implementación de políticas redistributivas que corrijan las desigualdades generadas por el mercado. 5. Inversión privilegiada en sectores cuyos derechos han sido vulnerados para lograr la recuperación de su voz y la incorporación de su plataforma en la agenda de políticas. Una muestra de este proceso de construcción de consensos han constituido las acciones de los tres parlamentos pensadas como visiones estratégicas de desarrollo. Un ejemplo de esa interactuación público-privado-sociedad civil, es el trabajo desarrollado por los 44 Gobiernos Parroquiales Rurales de la provincia de Tungurahua que integran la Asociación de Juntas Parroquiales Rurales AJUPARTUN.19 Los objetivos planteados en estos años han sido la formación del talento humano; la creación y funcionamiento de un área legal; la implementación de una área de conectividad; el impulso de planes estratégicos parroquiales, presupuesto participativo, y rendición de cuentas; la gestión con el Consejo Provincial, Municipios y ONGs para la ejecución de las prioridades parroquiales, definidas en cada Asamblea Parroquial y en el marco de las perspectivas planteadas por la Asamblea Provincial. 18 Albi, Emilio, obra citada pp. 19. 19 Informe de labores de la Asociación de Juntas Parroquiales Rurales de Tungurahua AJUPARTUN, presentado a la IV Asamblea Provincial realizada en abril de 2008, agrupa a los 44 Gobiernos Parroquiales rurales de la provincia de Tungurahua; organización que cuenta con su Plan Estratégico definido hasta el 2010.
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Programas
Avances 2008
Capacitación en organización, procedimientos parlamentarios y proyectos
• Se capacitaron alrededor de 120 vocales y presidentes de la 44 Juntas Parroquiales, en el manejo del reglamento de las JP, procedimientos parlamentarios, presupuesto participativo, rendición de cuentas y herramientas de gestión, en coordinación con GTZ y el PDDLIntercooperation. • Se capacitaron 20 presidentes en el curso de Ley Orgánica de la Contraloría y responsabilidades, en coordinación con la Contraloría General del Estado. • Se implementaron dos cursos sobre sistemas contables dirigidos a responsables del manejo contable de las oficinas provinciales, por parte del CONAJUPARE.
Creación y funcionamiento de área de asesoría permanente, técnica legal, contable y tributaria
• Se realizaron dos talleres para elaboración de proyectos dirigidos a presidentes y vocales en coordinación con el CONAJUPARE. • Se elaboró el proyecto de conectividad y se presentó al proyecto PRODER, en coordinación CONAJUPARE. • Se ha creado la Unidad Técnica de Apoyo mediante cooperación del DED - PDDL - Intercooperation. • Se elaboró y presentó el proyecto de fortalecimiento organizativo de la AJUPARTUN al proyecto PRODER.
Proyecto de conectividad: Internet, sistema interbancario de transferencias
• Se cuenta con servicio de Internet para las 44 JP, mediante el equipamiento de 6 computadoras, para el envió de informes al MEF, Contraloría, SRI, IESS.
Asesoramiento y acompañamiento a las JP para la elaboración de planes estratégicos parroquiales
• 31 Juntas Parroquiales cuentan con planes estratégicos parroquiales elaborados en coordinación con los Municipios de Píllaro, Ambato y Pelileo. • Las 44 Juntas Parroquiales realizan asambleas parroquiales para priorizar las actividades y obras a ser gestionadas y ejecutadas cada año.
Proyecto de diseño de metodología y elaboración del presupuesto participativo capacitación en presupuesto participativo
• Se cuenta con una propuesta de metodología de PP y se han capacitado a 80 presidentes y vocales. • Las Juntas Parroquiales de los cantones Píllaro y Pelileo han implementado la propuesta de PP en asambleas parroquiales y se han recogido en los respectivos presupuestos municipales.
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SÍNTESIS DEL TRABAJO DESARROLLADO EN EL AÑO 2008 ASOCIACIÓN DE JUNTAS PARROQUIALES RURALES DE TUNGURAHUA - AJUPARTUN
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SÍNTESIS DEL TRABAJO DESARROLLADO EN EL AÑO 2008 ASOCIACIÓN DE JUNTAS PARROQUIALES RURALES DE TUNGURAHUA - AJUPARTUN
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Programas
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Avances 2008
Proyecto de rendición de cuentas a nivel parroquial
• Las 44 Juntas Parroquiales de Tungurahua realizan procesos de rendición de cuentas en asambleas parroquiales al menos una vez al año. • Impulso del trabajo del subsistema del control social, firmado entre el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia y GTZ; para impulsar la transparencia de la inversión social en las instancias del ORI, en los cantones: Ambato, Pelileo y Píllaro en coordinación con las Juntas Parroquiales.
Acompañamiento a reformas legales en el ámbito nacional
• Acompañamiento al proceso de reforma de la asignación presupuestaria de las JP a nivel del MEF. • Actualización del estatuto de la AJUPARTUN.
Se han establecido espacios de comunicación interna y externa sobre la gestión de la JP
• Elaboración de la revista de Gestión de la AJUPARTUN. • Elaboración de una base de datos que contiene la información histórica, socioeconómica, planificación y rendición de cuentas de las 44 JP. • Boletines de prensa sobre actividades y eventos de la AJUPARTUN.
Mejoramiento vial de las parroquias
• Implementación de la red vial interparroquial, a través de la priorización de obras anuales en coordinación con Consejo Provincial y Municipios.
Programa de seguridad alimentaria - nutricional de la población mejorando las condiciones nutricionales de habitantes de las parroquias
• 5.404 niños, 2.468 personas con discapacidad y 7.792 adultos mayores ubicados en 25 parroquias de la provincia de Tungurahua son beneficiarios de las entregas de tres aportes alimenticios programados para el 2008, acompañadas de espacios de formación y educación ciudadana denominados Encuentros Comunitarios para una Alimentación Saludable que son ferias de participación colectivas.
Contar con un sistema actualizado de sectores vulnerables de la parroquia
• Acompañamiento a la Universidad Técnica de Ambato en la actualización de datos para el bono y Aliméntate Ecuador.
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Otro proceso de construcción de consensos es la Estrategia Agropecuaria de Tungurahua que partiendo del mapeo de actores y del tratamiento estadístico agropecuario de Tungurahua desarrolló acuerdos entre los diferentes actores sociales e institucionales, permitiendo un flujo organizativo que procura mejorar la información; incrementar la producción de forma sustentable, despliega estructuras organizativas para soportar el consenso, determina políticas con niveles de responsabilidad definidos y establece responsabilidades de inversión que permitan la materialización de dicha estrategia. Esta actuación conjunta de los distintos actores institucionales, organizaciones y ONGs permitió la realización de los Foros Agropecuarios de Tungurahua, la conformación del Comité Agropecuario de Tungurahua y del Equipo Técnico para la implementación de la estrategia; así como la realización de planes cantonales; la definición de líneas estratégicas agropecuarias provinciales y finalmente la formulación de la Estrategia Agropecuaria de Tungurahua.
Comité de Estrategia Agropecuaria Provincial aporta al desarrollo de la provincia.
Otro proceso de construcción de consensos es la Estrategia Agropecuaria de Tungurahua.
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Como parte de la definición de esta estrategia se identificaron los siguientes problemas: El minifundio; poca tecnificación de la producción y del riego parcelario; escasa comercialización a mercados seguros; poca industrialización agropecuaria; inadecuadas técnicas de producción sin enfoque agro ecológico; crédito agropecuario inoportuno y poco accesible al agricultor; desorganización y escasa planificación del sector agropecuario; poca preparación del sector agropecuario para enfrentar: erupciones volcánicas, heladas y sequías; inexistencia de seguros agropecuarios para la producción. Esta problemática permitió la realización de los planes cantonales y la definición de las líneas estratégicas.
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ESTRATEGIA AGROPECUARIA DE TUNGURAHUA20 Línea estratégica
Fortalecimiento socio empresarial de las organizaciones agropecuarias de Tungurahua
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Capacitación y asistencia técnica agropecuaria
Objetivos
Resultados esperados
Acompañar y apoyar al proceso de fortalecimiento de las organizaciones del sector: agropecuario, agro forestal, agro industrial y agro turismo con enfoque social y empresarial, articuladas a la política de desarrollo agropecuario provincial.
1. Instancia de capacitación socio empresarial con el apoyo de los gobiernos locales y que trabaja bajo demanda de las organizaciones.
Impulsar el desarrollo sostenible de las capacidades de los actores del sector agropecuario, con énfasis en los productores que sustenten de manera integral la estrategia de desarrollo agropecuario provincial, creando las condiciones y dotando de los instrumentos que les permitan fortalecer sus procesos de desarrollo.
1. Se cuenta con un comité técnico provincial que regula, coordina e impulsa la capacitación y asistencia técnica del sector agropecuario para impulsar procesos de: Producción agroecológica; tecnificación del riego parcelario; comercialización asociativa y agroindustria; fortalecimiento socio empresarial; turismo comunitario; prevención y manejo de riesgos agropecuarios; gestión integral y cultural de los recursos naturales.
2. Se ha agilitado el proceso de legalización y seguimiento de organizaciones del sector agropecuario. 3. Institucionalización del Foro Agropecuario Provincial como espacio de debate, propuesta y seguimiento de la política agropecuaria y de articulación con la política nacional.
2. Se cuenta con promotores y facilitadores que impulsan procesos de capacitación integral e integrada, sistemática y continua a fin de multiplicar y masificar esta actividad en el sector rural. 3. Promover en los centros de formación medio y superior, la implementación de planes curriculares y metodologías de trabajo acordes a la Estrategia Agropecuaria Provincial a través del comité técnico provincial. 4. Se ha implementado y se difunden tecnologías y mejores prácticas en las parcelas de los productores agrícolas y en los espacios demostrativos de la provincia de Tungurahua.
34 20 Documento Power Point del Gobierno Provincial de Tungurahua. Elaboración propia.
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Objetivos
Resultados esperados
Produccion agroecológica
Fomentar la producción asociativa agroecológica para restaurar la productividad, biodiversidad y fertilidad de las tierras y la soberanía alimentaria.
1. Asociaciones y grupos de productores consolidados en la producción agro ecológica y la soberanía alimentaria está reestablecida. 2. La calidad de la producción agropecuaria ha mejorado mediante la aplicación del concepto agroecológico. 3. Se aplican prácticas agrícolas de conservación de suelos que posibilitan su recuperación y una producción sostenible. 4. Las universidades, los institutos de educación superior y colegios de profesionales de la provincia se incorporan a este proceso y difunden la producción agroecológica. 5. Se establecieron procedimientos participativos para la certificación orgánica de pequeños y medianos productores, para el mercado nacional, reconocidos por SESA.
Lograr la aplicación masiva de técnicas y prácticas de riego eficientes, que contribuyan a la optimización del uso del agua, la conservación del suelo y el mejoramiento de la producción agropecuaria.
1. Los campesinos organizados conocen y aplican prácticas y técnicas de riego más eficientes. 2. Los grupos de interés han construido reservorios comunitarios e individuales que posibilitan la implementación de la tecnificación del riego parcelario. 3. Los productores disponen de mecanismos accesibles y oportunos de financiamiento para la tecnificación del riego parcelario y de apoyo al sector agropecuario. 4. Se gestiona ante organismos estatales y privados la descontaminación de las aguas de riego de la provincia, con especial énfasis, las del canal Latacunga - Salcedo - Ambato y otros que tienen influencia de las industrias.
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Tecnificación del riego parcelario
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Objetivos
Resultados esperados
Comercialización y agroindustria
Crear un sistema provincial de mercadeo, comercialización asociativa y de generación de valor agregado, trabajando eficientemente y procurando la seguridad alimentaria local. Entendiéndose como sistema el que existan varios puntos de mercadeo (no centralizado), diversificado en varios sitios, potenciando los mercados en los cantones, las ferias libres en el que se trabaje bajo el enfoque de cadenas productivas.
1. Se cuenta con información de la oferta y demanda de productos, cadenas y actores. 2. Se cuenta y se implementa planes de mercadeos competitivos con calidad y cantidad acordes a la demanda del mercado. 3. Se cuenta con un sistema de comercialización asociativa provincial difundiendo técnicas de comercialización, negociación y ventas poniendo énfasis en políticas de protección y regulación del sistema de comercialización provincial. 4. Se cuenta con un sistema de comercialización asociativa provincial directa al consumidor. 5. La provincia de Tungurahua trabajando dentro de un sistema provincial eficiente de cadenas agroproductivas (papa, mora, cuyes, lácteos, turismo comunitario, etc.). 6. En funcionamiento el sistema de acopio y distribución cantonal y provincial (Centro de Abastos). 7. Grupos organizados de agricultores que impulsan iniciativas de valor agregado e industrialización aprovechando la infraestructura y capacidades existentes en la provincia articuladas a redes nacionales.
Manejo de riesgos agropecuarios
Incorporar la gestión de riesgos agropecuarios en las acciones de desarrollo provincial, cantonal, parroquial y comunitario.
1. Planes cantonales y provincial validados que incorporan la gestión del riesgo. 2. Sistema de información elaborado e implementado que incorpore mapas de peligros naturales y antrópicos del sector agropecuario. 3. Planes de contingencia con la participación de los actores y acordes a la realidad local. 4. Seguro agropecuario implementado. 5. Organizaciones comunitarias fortalecidas y con información permanente para la gestión de riesgos agropecuarios. 6. La provincia cuenta con la Unidad de Gestión de Riesgos.
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Objetivos
Resultados esperados
Manejo integral y cultural de los recursos naturales
Contribuir al mejoramiento de la calidad del ambiente y la vida de los habitantes de Tungurahua con la utilización racional de los recursos naturales (agua, suelo y vegetación) a fin de asegurar su disponibilidad para las generaciones futuras.
1. Se ha incrementado la producción agrícola en un 20 % a través de la implementación de una agricultura conservacionista en los principales cultivos de la provincia. 2. Los agricultores se encuentran sensibilizados en el aprovechamiento racional, sustentable de los recursos naturales existentes en la provincia. 3. Mediante coordinación interinstitucional y las comunidades se han logrado obtener acuerdos para mantener y recuperar las fuentes de agua existentes en los páramos de la provincia, así como para la descontaminación de las aguas de riego. 4. La provincia cuenta con el Fondo de Manejo de Páramos y Lucha contra la Pobreza.
Agroturismo comunitario
Objetivo: Contribuir a la generación de fuentes de trabajo y mejoramiento de los ingresos económicos alternativos provenientes del turismo comunitario articulado a lo agropecuario y recursos naturales.
1. Organizaciones comunitarias y asociaciones agropecuarias fortalecidas y articuladas en una red de agroturismo comunitario. 2. Sector del turismo comunitario de Tungurahua capacitado para un buen manejo técnico y empresarial de los proyectos turísticos articulados al desarrollo agropecuario de sus comunidades. 3. Oferta agroturística comunitaria articulada y con estándares de calidad. 4. Adecuados canales de comercialización de productos agroturísticos comunitarios. 5. Comité de Coordinación Provincial de Turismo, que implementa su Plan Provincial con ocho Líneas Estratégicas, una de ellas es Turismo Comunitario.
Crédito agropecuario
Impulsar la reactivación del sector agropecuario cantonal y provincial con mecanismos de créditos ágiles, oportunos y accesibles.
1. Los pequeños y medianos productores de la provincia cuentan con líneas de crédito accesible y oportunas. 2. La Provincia, a través de la Unidad de Gestión de Riesgos, coordina con el Banco de Fomento el financiamiento para la reactivación productiva.
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La confianza entre actores fortalece los espacios de participación ciudadana.
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De la misma forma podemos citar el acuerdo con los transportistas de la provincia y otros actores para el establecimiento de una tasa para el mantenimiento de las vías, en la que incluso el Consejo Provincial ejerce su capacidad legislativa para establecer un tributo que pagan los propietarios de vehículos a cambio de que el Consejo Provincial se comprometa a ampliar la red vial y su adecuado mantenimiento, que además se hace con el involucramiento de las municipalidades y las comunidades de la provincia. En síntesis los espacios de consensos han involucrado tanto a los actores sociales (mujeres, indígenas, jóvenes, barrios, colegios de profesionales) como a los diferentes niveles de Gobierno. Se han definido competencias claras del Consejo Provincial lo cual, ha permitido no tener pugnas con los 9 Municipios de la provincia.
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• NMG: Revalorización de las formas organizativas y corporativas
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En la experiencia del Gobierno Provincial de Tungurahua puede evidenciarse lo que señala Duchastel, es decir, concebir las representaciones democráticas como una forma más de participación, además incompletas, por ello tanto el Consejo Provincial, los nueve Municipios y las 44 Juntas Parroquiales participan en la Junta de Gobierno y comparten el espacio con actores sociales y grupos de interés específicos de cada uno de los parlamentos configurando lo que este autor llama las dos formas de incorporación de la ciudadanía. “La primera forma de incorporación de la ciudadanía se refiere a la emancipación jurídica y organizacional que le permitió a los gremios y corporaciones adquirir derechos al mismo nivel que las personas físicas, junto con un fenómeno de fuerte autonomía de acción administrativa. La segunda forma de incorporación de la ciudadanía se manifiesta en una visión particularista fundada en un proceso “identitario de naturaleza cultural” que tiene como consecuencia el abandono progresivo del universalismo a favor de una concepción particularista de las políticas sociales”.21
21 Luna, Matilde, Las redes de acción pública ¿Un nuevo circuito de la ciudadanía?, en Democracia post liberal. El espacio político de las asociaciones (Benjamín Arditi, editor) Anthropos, España, 2005, pp 131. .
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Los ciudadanos y ciudadanas, representantes de instituciones u organizaciones de Tungurahua tienen el derecho y el deber de participar en las diferentes instancias, bajo las condiciones reguladas en la Ordenanza de creación de la Cámara de Representación Provincial de Tungurahua y en este cuerpo normativo” (Reglamento de Ciudadanía).22
Esta regulación no se da sólo en los nuevos roles que se les encarga a los gobiernos seccionales sino también en la capacidad de auto imponerse responsabilidades. El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua no sólo que se estableció por ordenanza avalada por los diferentes Municipios, discutida y aceptada por las Juntas Parroquiales sino que el proceso se sostiene en el Pacto Social de la Provincia y en el Reglamento de Ciudadanía, que en el artículo 2 dice: “El Gobierno Provincial de Tungurahua es una forma de gobierno alternativo que utiliza el modelo de gestión como instrumento de participación de ciudadanos y ciudadanas de Tungurahua a fin de generar un proceso de desarrollo integral y sostenible”. Esta institucionalización de la participación implica un proceso de democratización puesto que legitima la posibilidad de incidencia del conjunto de actores locales de la provincia, dejando de lado que únicamente se expresen aquellos que poseen recursos de poder para ser considerados interlocutores. De hecho, históricamente algunos grupos, gremios o corporaciones han tomado parte de las decisiones públicas por encima o en acuerdo con las representaciones políticas de la provincia, generando distorsión, desorden y en ocasiones formas corruptas de acceder a beneficios por parte del sistema político. De otro lado, esta “negociación” generalmente al margen de la legalidad, fortalecía un circulo vicioso, puesto que, consolidaba liderazgos caudillistas y ofrecía clientelas (masas) a las autoridades públicas necesitadas de legitimación.
Una muestra de este proceso de construcción de consensos han constituido las acciones de los tres parlamentos pensadas como visiones estratégicas de desarrollo.
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Duchastel sostiene que el consenso post-burocrático y la evolución de la ciudadanía hacia formas más complejas confluyen en la idea de la “gobernanza democrática”, una de cuyas dimensiones centrales es la participación de nuevas categorías de actores no solamente en la gestión de bienes públicos sino en el propio campo de la regulación.
39 22 Gobierno Provincial de Tungurahua, Reglamento de Ciudadanía, Ambato, Marzo, 2008.
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En este marco “resultaba necesario configurar un esquema de participación de los grupos de presión sociales que, integrándose al sistema democrático como colectivos, lo fortalecieran. Simplemente se proponía la institucionalización y la consiguiente regulación pública de relaciones preexistentes entre dichas organizaciones y el estado”,23 en este caso, en el nivel seccional.
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El Gobierno Provincial de Tungurahua y su Nuevo Modelo de Gestión, han revalorizado los procesos organizativos potenciando sus agendas.
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El Gobierno Provincial de Tungurahua, retoma lo que Schimitter,24 señala como formalizar una suerte de segundo tipo de ciudadanía o segundo circuito de la política en el espacio de las asociaciones, cuyo objetivo sería ampliar y mejorar la práctica democrática y construir alternativas de representación que funcionarían como suplemento y no como reemplazo de los mecanismos contemplados en la esfera de representación electoral o primer circuito de la política. El Gobierno Provincial de Tungurahua y su Nuevo Modelo de Gestión, han revalorizado los procesos organizativos y recuperado sus agendas potenciándolas, es destacable la unidad de los tres movimientos indígenas a través de su Secretaría Técnica, con la participación de los gremios, colegios profesionales, movimientos sociales, de igual forma que las Cámaras de la Produccción y organizaciones campesinas preocupadas por la consolidación de procesos manufactureros, productivos o las cadenas productivas de la papa, cuy, mora, cuero, etc. De igual forma, ha sido vital el proceso de las mujeres que han permitido el establecimiento de la Agenda de Género de la provincia y la transversalización del eje de equidad de género en el Nuevo Modelo de Gestiónl y en las políticas públicas que se desarrollan en la provincia. En ese sentido, se explica que en el proceso desarrollado en Tungurahua, ha sido vital el principio de Representatividad, lo que supone el reconocimiento y necesidad de fortalecimiento de las formas organizativas y sus demandas; así como la necesidad de vinculación con los intereses de la Provincia, bajo la premisa que el bienestar colectivo supone también el bienestar corporativo e individual. 23 Chávez, Carlos, Sociedad Civil y Tercer Sector en la discusión del Segundo Circuito de la Política, en ¿Democracia Post liberal? El espacio político de las asociaciones (Benjamín Arditi, editor), México, 2005, pp 46. 24 Schmitter, Philippe, Democracia corporativa. ¿Una expresión contradictoria? ¿Sólo lerda? ¿Una salida prometedora de la coyuntura actual? En Teoría del Neocorporativismo, México, Universidad de Guadalajara, 1992, pp 399-447
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• NMG: Una experiencia de red de acción pública
“Las redes son entidades complejas orientadas a la solución de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales y vinculan actores de diferentes entornos institucionales. Como un patrón específico de toma de decisiones, las redes responden a la lógica de la negociación/deliberación y la construcción de consensos, donde ningún miembro tiene una total autoridad y todos tienen una cierta autonomía. Son entidades autoreguladas en tanto que los procedimientos sobre las formas de decisión y acuerdo, la delimitación de sus objetivos, y la definición de los problemas y la manera de resolverlos, se construyen colectiva y autónomamente por los participantes”.26 Un elemento determinante es que el proceso se basa fundamentalmente en principios, acuerdos, pactos, reglamentos que tienen un valor cívico-moral antes que en formas de disciplinamiento, sanción o cohersión. “Son la interdependencia de recursos estratégicos, la confianza y los procesos de deliberación los que de manera combinada funcionan como mecanismos de obligación y permanencia de los miembros de la red”.
25 Hay autores que han desarrollado la Tesis del Tercer Sector, en este involucran a las organizaciones de la sociedad civil con sus agendas, propuestas y capacidad de ejercicio de control sobre las autoridades; también a las organizaciones y asociaciones de interés que desarrollan tareas de cooperación con el Estado y las instituciones denominadas funcionales que son las encargadas de procesos de investigación, formación, almacenamiento de información o construcción de procesos de análisis estratégicos. 26 Luna, Matilde, obra citada, pp. 113.
Trabajamos por una participación inclusiva y democrática que legitima los procesos ciudadanos.
Las redes son entidades complejas orientadas a la solución de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales y vinculan actores de diferentes entornos institucionales.
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A pesar del permanente proceso de institucionalización que ha desarrollado el Gobierno Provincial de Tungurahua, su estructura y proceso pueden ser concebidos como una red de acción pública, puesto que logra articular distintos tipos de actores y escenarios que van desde el Consejo Provincial de Tungurahua, los nueve Municipios y las Juntas Parroquiales, las diferentes representaciones sociales y corporativas, hasta las ONGs que actúan en la provincia,25 sin dejar de incorporar a las autoridades del régimen seccional dependiente, que por lo general disputan con los gobiernos seccionales autónomos iniciativas, políticas y espacios de incidencia.
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De hecho las redes de “acción pública se caracterizan por la coordinación autónoma entre actores que son autónomos de facto, con el fin de lograr un resultado conjunto y se rigen por la lógica de la negociación, que depende de la habilidad para lograr compromisos y del respeto por los intereses legítimos del otro. Orientadas a la solución de problemas, las redes involucran un proceso colectivo de aprendizaje basado en la confianza mutua y en el principio de reciprocidad”.27
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La participación activa de las universidades.
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El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, ha construido lo que algunos autores denominan “Método Abierto de Coordinación” en el que interactúan objetivos de diferente dimensión temporal; indicadores; líneas generales y permanentes mecanismos de seguimiento y evaluación.
En el funcionamiento del Gobierno Provincial juega un papel central los flujos de información y comunicación, la capacidad de voz de los participantes que permiten una interacción horizontal de los miembros del Gobierno y particularmente de la Junta de Gobierno; de igual forma, la libre posibilidad de acceso y movilidad así como su capacidad para desarrollar intercambios regulares; y, sobre todo su capacidad de deliberación ( que sustituye la lógica de la negociación) para tomar decisiones que se convierten en vinculantes28 para los participantes y referenciales sobre los no participantes. El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua, ha construido lo que algunos autores denominan “Método Abierto de Coordinación” en el que interactúan objetivos de diferente dimensión temporal; indicadores; líneas generales y permanentes mecanismos de seguimiento y evaluación: Las Asambleas provinciales a través de los Parlamentos Agua, Trabajo y Gente, y sus grupos de interés establecen los objetivos y líneas estratégicas, así como también las metas de mediano y corto plazo e incluso acciones inmediatas. (Planificación de Parlamentos, Agenda Tungurahua, Plataforma Única de Tungurahua). La Agenda Tungurahua se convierte en la herramienta de debate, negociación y consenso que demanda cooperación de recursos y capacidad de coordinación entre los actores públicos, privados y la sociedad civil.
27 Luna, Matilde, obra citada, pp. 115. 28 Es importante considerar lo que señala Matilde Luna cuando señala que “aunque las redes siempre tienen un cierto grado de formalidad, no predomina un sistema explícito de sanciones que obligue a los participantes a asumir compromisos” (obra citada,pp 118).
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La Junta de Gobierno es la instancia encargada de dar seguimiento, evaluación y revisión de los compromisos y objetivos planteados en la Agenda Tungurahua. La Unidad Técnica de Apoyo realiza un ejercicio permanente de facilitación, documentación, apoyo técnico, provee información, provoca el debate y la deliberación; y sistematiza la memoria histórica del proceso.
• Los repertorios organizativos y de movilización Todo proceso organizativo que desee preservarse en el tiempo debe construir un sistema coherente y además una estructura que le asegure cohesión interna. La coherencia se logra con claridad estratégica, objetivos y un proyecto que permita a sus miembros identidad y diferenciación. La cohesión depende de que la estructura sea
Todo proceso organizativo que desee preservarse en el tiempo debe construir un sistema coherente y además una estructura que le asegure cohesión interna.
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Es importante señalar que las redes y en este caso, el Nuevo Modelo de Gestión (NMG), activa una serie de mecanismos de coordinación, que a su vez, operan en el marco de una pluralidad de otros mecanismos, con lo cual no se sustituye, no podría hacerlo, espacios deliberativos que se presentan en las comunidades indígenas y campesinas, en los directorios de las organizaciones colegiados de los gobiernos seccionales que participan en el NMG. Por otro lado, la legitimidad democrática, que siempre es el punto más crítico de discusión sobre las redes, requiere de la mayor transparencia posible, de la rendición de cuentas, de la deliberación, participación y corresponsabilidad social.
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democrática, discutida y aprobada por sus integrantes; además debe definirse de forma transparente incentivos colectivos y selectivos que provee la organización. La coherencia y cohesión de una estructura organizativa, entre otros aspectos, determinan su capacidad de movilización y los repertorios de acción colectiva que se utilizan en las distintas coyunturas. El Gobierno Provincial de Tungurahua ha optado por un escenario que combina diferentes dimensiones:
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Todo proceso organizativo que desee preservarse en el tiempo debe construir un sistema coherente y además una estructura que le asegure cohesión interna.
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Desde su inicio en el año 2001, el NMG se ha propuesto construir una estructura democrática, cuyos objetivos se discuten en las Asambleas Provinciales, Juntas de Gobierno, Parlamentos y Grupos de Interés para configurar una identidad y fortalecer el Nuevo Modelo de Gestión. Dos factores claves han sido el flujo de información y los permanentes mecanismos de deliberación que permiten que los actores, a partir de sus propias agendas, encuentren puntos en común y apoyen las plataformas reinvindicativas que ha levantado la provincia. Sin duda, el instrumento que los diferentes actores han utilizado en su relación al interior del NMG, ha sido la negociación, el cabildeo y procesos de incidencia política para que sus demandas sean atendidas por el conjunto del Gobierno. El conocimiento experto: El proceso del NMG ha implantado como uno de sus mejores argumentos la capacidad de construir propuestas y planteamientos que son construidos de forma participativa y que tienen incidencia en el ámbito provincial, regional e incluso nacional. Las políticas que emanan de los grupos de interés o de los parlamentos son justificadas y no sólo establecen demandas sino que plantean propuestas. Además acciones emprendidas en Tungurahua han sido claves, por ejemplo, la reforma de la ley eléctrica, el modelo de descentralización e incluso para el nuevo texto constitucional. En este marco ha sido importante el aporte de organismos de desarrollo, ONGs, Universidades y numerosos especialistas que han participado en la elaboración de dichas propuestas. En la relación con el gobierno central se ha privilegiado el lobby, los acuerdos y compromisos, sin dejar de mencionar que han existido momentos de tensión, en torno a los recursos para enfrentar las múltiples emergencias provocadas por la erupción del Volcán Tungurahua y la urgencia de reconstrucción de la estructura productiva. Es un hito im-
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Desde el punto de vista organizativo el NMG ha actuado en lo que se denomina una red de acción pública, sin embargo, en su proceso participan la más amplia diversidad organizativa e incluso en el funcionamiento de la Junta de Gobierno Provincial, en los grupos de interés o Parlamentos se observan normas procedimentales precisas y rigurosas; aunque las motivaciones de los participantes están basadas en la espectativa de incentivos colectivos antes que reconocimientos o sanciones.
• Conclusiones El Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua es un proceso que pretende articular esfuerzos y compromisos de los principales actores de la provincia, rompe con la lógica de un requisito formal, como en muchos de los casos han significado los “planes estratégicos; es, ante todo, la definición de una estrategia común que define ejes: agua, trabajo y gente; pretendiendo el involucramiento de los poderes públicos, privados y sociales para el cumplimiento de los objetivos considerados prioritarios. El diagnóstico que se realiza no sólo conceptualiza los principales problemas de la provincia, sino que explicita la matriz conceptual, que da unidad a la elaboración del plan; y por lo tanto, vincula la prognosis, el desarrollo de los objetivos comunes, los objetivos y políticas que van a implementarse. El enfásis no esta en la elaboración del plan sino en el desarrollo de un proceso de planificación con actores definidos y mecanismos permanentes de verificación e incluso de control social. El Gobierno Provincial ha desarrollado un Nuevo Modelo de Gestión que involucra a los principales actores institucionales y sociales de la provincia (Representatividad) pero aún debe desarrollar mecanismos que le permitan mayor legitimidad de sus decisiones con el conjunto de la población. Además el proceso se soporta en una estructura de carácter provincial, lo que en muchas ocasiones ha dificultado la corresponsabilidad de los niveles cantonales y parroquiales. En este marco, la Nueva Constitución abre un amplio abanico para el ejercicio de la democracia directa y para
La Nueva Constitución abre un amplio abanico para el ejercicio de la democracia directa y para que todos los gobiernos seccionales, en sus respectivos ámbitos territoriales, construyan instancias de gobierno entre autoridades electas, designadas y de la sociedad civil.
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portante la paralización realizada en el mes de marzo de 2005 y la marcha de la provincia que logró movilizar cerca de cien mil personas para que se atienda, por parte del gobierno central, la Plataforma Única de Tungurahua.
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La diversidad étnica y la unidad en la diversidad son la fortaleza del Nuevo Modelo de Gestión de Tungurahua.
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El Nuevo Modelo de Gestión construido por el Gobierno Provincial de Tungurahua puede permitir clarificar el papel de los gobiernos intermedios.
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que todos los gobiernos seccionales, en sus respectivos ámbitos territoriales, construyan instancias de gobierno entre autoridades electas, designadas y de la sociedad civil. La disposición del artículo 100 de la actual Constitución de la República, propuesta por Tungurahua, permitirá la consolidación del modelo, puesto que todos los Municipios e incluso las Juntas Parroquiales están obligadas a desarrollar espacios de gobierno concertados, que permitirá amplificar y consolidar el proceso de la provincia de Tungurahua. Un desafío que se abre para el Gobierno Provincial de Tungurahua es la consolidación institucional, pero al mismo tiempo, fortalecer su referencialidad con el conjunto de la ciudadanía, para ello se requiere mirar más allá de la lógica de los actores institucionales y sociales para poder incorporar las expectativas del conjunto de la población que no se expresa a través de los circuitos organizativos. En este sentido, también la nueva Constitución habilita mecanismos de participación directa y facilita procesos de democracia directa que permitirán el involucramiento ciudadano, en especial en las ciudades, que por su complejidad creciente, se ha vuelto más débil el tejido organizativo. El Nuevo Modelo de Gestión construido por el Gobierno Provincial de Tungurahua puede permitir clarificar el papel de los gobiernos intermedios, en este momento que con la nueva norma constitucional, se ha colocado en cuestión la necesidad y perti-
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nencia de los consejos provinciales. En efecto, esta experiencia muestra las potencialidades de un gobierno intermedio, que articula los diferentes subniveles, coordina e involucra a los actores sociales, construye políticas locales y establece procesos de conflicto y negociación con el nivel central de gobierno. El Gobierno Provincial no disputa la ejecución, ni el manejo en la realización de las obras sino que estas surgen como respuesta a demandas articuladas.
Un elemento importante del nuevo gobierno provincial es que los ejes prioritarios: agua, trabajo y gente, son al mismo tiempo, mecanismos de identificación de los intereses de los actores y por tanto tienen una expresión socio-organizativa, aunque han existido diferentes dinámicas en los espacios y el cumplimiento de los objetivos. El Gobierno Provincial es una experiencia de revalorización de los procesos organizativos, de ese “segundo circuito de la política” que interactúa con los poderes formales para la definición de objetivos y procesos. Esta característica enriquece las políticas públicas locales puesto que permite que los principales actores estén presentes en todo el ciclo de la política, es decir desde las iniciativas hasta la decisión; además posibilita que estas políticas se construyan considerando los criterios de justicia social, interculturalidad, equidad de género y generacional; y, sustentabilidad. El proceso del Gobierno Provincial de Tungurahua, jugó un papel central en la discusión de importantes capítulos de la nueva Constitución. No sólo se trató de la oportunidad de una propuesta construida de forma participativa sino que se presentó como una experiencia que ha logrado mantenerse por varios años, la incidencia en el diseño territorial y de los nuevos gobiernos autónomos fue determinante. De Tungurahua, al igual que de la CONAJUPARE surgieron las propuestas para la consolidación de las Juntas Parroquiales; la necesidad que los gobiernos intermedios establezcan roles de coordinación con los niveles subnacionales e incluso los artículos que constan en el nuevo
El Gobierno Provincial ha constituido un espacio para la discusión de la agenda pública, democráticamente y de forma privilegiada ha incentivado la participación de sectores tradicionalmente excluídos.
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El Gobierno Provincial ha constituido un espacio para la discusión de la agenda pública, democráticamente y de forma privilegiada ha incentivado la participación de sectores tradicionalmente excluídos; sin embargo, todavía es un límite la capacidad de generar políticas redistributivas y que las decisiones dependan de la capacidad y fortaleza de los actores involucrados.
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diseño político y en el capítulo relacionado con la participación ciudadana fueron analizados y debatidos en Tungurahua.29
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Un eje transversal del proceso ciudadano y el impulso de la interculturalidad en la provincia.
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La experiencia del Gobierno Provincial es una experiencia de red de acción pública orientada a la solución de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales y vinculan actores de diferentes entornos institucionales.
La experiencia del Gobierno Provincial es una experiencia de red de acción pública orientada a la solución de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales y vinculan actores de diferentes entornos institucionales, actuando como nodos, pero en este caso, la dirección de la red se desarrolla de forma democrática y en espacios de deliberación. La toma de decisiones responde a la lógica de la negociación/deliberación y la construcción de consensos, donde ningún miembro tiene total control y todos autonomía. La nueva Constitución contempla el desarrollo de regiones que tienen que establecerse en los próximos ocho años, esto obligará a que la provincia debata sobre el modelo territorial y sobre todo a construir una propuesta que supere la inequidad regional que ha caracterizado a Ecuador, es necesario repensar experiencias como las del “Grupo de los 8” y al mismo tiempo, remodelar la experiencia democratizadora provincial en la perspectiva de lo regional. Un aspecto fundamental en el proceso ha sido la documentación y sistematización que se ha desarrollado, esto ha permitido la apropiación permanente y recuperar el protagonismo histórico de los sujetos sociales. La memoria colectiva, es decir, la historia, no es la novedad que pasa por al frente sino la posibilidad de construir de forma participativa una nueva realidad.
29 Un dato importante que se debe considerar es que Gerardo Nicola, vicepresidente de la Mesa 4, relacionada con el Ordenamiento Territorial fue representante del Parlamento Agua a la Junta de Gobierno de Tungurahua, de la misma manera, me correspondió la responsabilidad de presidir la Mesa 2, de Sistemas de Representación y Participación Ciudadana. Desde el 2004, de forma eventual y desde el 2006, estuve directamente involucrado en el proceso Tungurahua en calidad de responsable del eje de “Participación Ciudadana y Gobierno Provincial”, como consultor de la GTZ.