1 concepciones y dilemas de la seguridad internacional by Antonia Torres Viteri

Contenido

Cooperación internacional descentralizada en el marco del municipio. Importancia de su utilización como herramienta de desarrollo y estrategia local de relaciones internacionales, Aguilera, Karina Soledad …………………………………………2 Argentina y la arquitectura de seguridad hemisférica: algunos apuntes estratégicos, Anzelini,Luciano………………………………………………………………………..…2 Más allá del crimen organizado: la reformulación del concepto de insurgencia y su impacto en el entorno estratégico sudamericano, Bartolomé, Mariano……………2 Consejo de Defensa Suramericano: perspectivas para la articulación de una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa, Da Ponte, Aureliano…………………………………………………………………………………..2 Sobre cómo la debilidad de los Estados se ha convertido en una amenaza a la seguridad regional. Crónica de las crisis , Sampó, Carolina………………………..2

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Abstract Las violaciones perpetradas contra las mujeres se traducen en “armas de guerra”. “Hay pruebas de que en los conflictos poscoloniales la agresión sexual sucedió a gran escala. Durante la subdivisión del subcontinente indio entre la India y Paquistán en 1947, se calcula que 100.000 mujeres fueron violadas, raptadas y casadas a la fuerza” (UNRISD, 2006: 250).

La Relatoría de las Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer informó en 1998 que el matrimonio y la prostitución forzosos y la esclavitud sexual sobre mujeres en cautiverio para brindar servicios sexuales a los soldados formaban parte de las violaciones a los derechos humanos. En 1992 la violación se reconoció como un arma de guerra, cuando en los medios de comunicación de masas se dio atención a nivel mundial, a la violación masiva de mujeres en Bosnia y Herzegovina, seguida por la de entre 250.000 y 500.000 mujeres durante el genocidio de 1994 en Rwanda” (UNRISD, 2006: 250). En América latina el nombre de “feminicidio” son los crímenes ininterrumpidos desde 1993 de mujeres de tipo físico semejante perpetradas con dosis excesivas de crueldad, mujeres estudiantes y trabajadoras que producen las mercancías globales, sin que la plusvalía extraída de ese trabajo sea suficiente: la deuda contraída con el capital es siempre impagable.

En mi argumentación propongo pensar la violencia contra las mujeres en el contexto de lo que Slavoj Žižek define como “ficción de paz”. Las formas de tráfico y comercialización de estos cuerpos femeninos se inscriben en la política de guerras y muros, como signos de estos tiempos, de la necropolítica (Mbembe).

Palabras claves: feminismo transnacional-feminicidio-discurso global

Introducción

La especificidad de las guerras contemporáneas, ya cada vez más distantes de las confrontaciones reales en el campo de batalla, y la “guerra contra el terrorismo”, declarada como tal a partir del 11 de setiembre de 2001, tiene implicancias decisivas en las vidas de las mujeres subalternas y en la conformación de movimientos transnacionales de mujeres organizados en los últimos decenios que bajo una “retórica salvacionista” posicionan los debates globales en torno de el “uso del velo”, pero ocluyen el tratamiento de la violencia del feminicidio.

Tanto en los escenarios de la violencia armada como en las llamadas guerras difusas, en las que no hay zonas de conflicto bien definidas, se incluyen actores estatales y no estatales (lo que se ha llamado “privatización de la violencia”).

El fin de la Guerra Fría no fue necesariamente el fin de la violencia armada. Nuevas guerras surgieron en la ex Yugoslavia, y otros conflictos son excrecencias del período postcolonial en África, guerras internas o contra los Estados, invasiones militares en nombre de los Derechos Humanos en el marco de los programas de las Naciones Unidas para mantener la paz mundial. La publicación de UNRISD, “Igualdad de género. La lucha por la Justicia en un mundo desigual” (2006), proporciona estadísticas que muestran una diferencia básica entre la Primer Guerra Mundial –en la cual el 80 o 90% de las bajas fueron militares– y los conflictos actuales, en los que ese porcentaje corresponde a la población civil, mayoritariamente, mujeres y niños. “En las guerras actuales están en juego no solamente los territorios, sino las identidades étnicas y religiosas, el control sobre los recursos naturales tales como petróleo y minerales, así como el control sobre el comercio lucrativo y algunas veces ilícito, como el de drogas y armas” (UNRISD; 2006). Las violaciones perpetradas contra las mujeres se traducen en “armas de guerra”. “Hay pruebas de que en los conflictos poscoloniales la agresión sexual sucedió a gran escala. Durante la subdivisión del subcontinente indio entre la India y Paquistán en 1947, se calcula que 100.000 mujeres fueron violadas, raptadas y casadas a la fuerza” (UNRISD, 2006: 250).

Feminicidio: El mapa global de las violencias de género

Las guerras poscoloniales edificaron el escenario internacional que alentaría la incorporación de las violencias de género como crímenes de lesa humanidad. Así en la publicación de UNRISD (2006) se proporcionan estadísticas que muestran una diferencia básica entre la Primer Guerra Mundial –en que el 80 o 90 % de las bajas fueron militares- y en los conflictos actuales cerca del 90% de las bajas corresponden a población civil, de la cual la mayoría son mujeres y niña/os. Las violaciones hechas a las mujeres se traducen en “armas de guerra”. “Hay pruebas de que en los conflictos postcoloniales la agresión sexual sucedió a gran escala. Durante la subdivisión

del subcontinente indio entre la India y Paquistán en 1947, se calcula que 100.000 mujeres fueron violadas, raptadas y casadas a la fuerza. (…) (UNRISD, 2006: 250).

En 1992 la violación se reconoció como un arma de guerra, cuando en los medios de Comunicación de masas se dio atención a nivel mundial, a la violación masiva de mujeres en Bosnia y Herzegovina, seguida por la de entre 250.000 y 500.000 mujeres durante el genocidio de 1994 en Rwanda.” (UNRISD, 2006: 250).

Luego, la Relatoría de las Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer informó en 1998 que el matrimonio y la prostitución forzosos, y la esclavitud sexual sobre mujeres en cautiverio disponibles para brindar servicios sexuales a los soldados, formaban parte de las violaciones a los derechos humanos. Con

antelación,

concepto

“femicide”

-desarrollado

por

escritora

estadounidense Carol Orlock en 1974- ya habría sido utilizado públicamente en 1976 por la feminista Diana Russell, ante el Tribunal Internacional de Los Crímenes contra las Mujeres en Bruselas. Luego traducido por Marcela Lagarde 2004 (2006) en México como “feminicidio” –o femicidio como se lo usa indistintamente- para hablar de “violencia feminicida”: “El genocidio contra las mujeres sucede cuando las condiciones históricas generan prácticas sociales que permiten atentados contra la integridad, el desarrollo, la salud, las libertades y la vida de las mujeres. El feminicidio se conforma por el ambiente ideológico y social de machismo y misoginia, de violencia normalizada contra las mujeres, por ausencias legales y de políticas de gobierno, lo que genera una convivencia insegura para las mujeres, pone en riesgo la vida y favorece el conjunto de crímenes que exigimos esclarecer y eliminar.” (p.2)

El Fallo del Campo Algodonero en Ciudad Juárez, México (en el caso, Laura Berenice Ramos, Claudia Ivette González, y Esmeralda Herrera Monreal contra los Estados Unidos Mexicanos1), abrió la discusión sobre los diseños globales del mapa jurídico del feminicidio. Dice el fallo que “El Estado realizó un reconocimiento parcial de responsabilidad internacional en los siguientes términos. Entre otros aspectos, la Corte dictaminó que el gobierno mexicano debe aceptar públicamente su responsabilidad en tales acontecimientos, publicar la sentencia correspondiente en los expedientes oficiales; pagar más de 847.000 dólares por concepto de indemnizaciones y reparaciones a las familias de las tres víctimas, así como por costes y gastos vinculados con las investigaciones y daños ocasionados, y erigir un monumento en memoria de las víctimas. Este tribunal desechó la solicitud de la parte acusadora de instituir el 6 de noviembre de cada año como "Día nacional en memoria de las víctimas del feminicidio"”.

El desarrollo de este proceso ha mostrado, por un lado, la negación de las autoridades sobre la existencia del feminicidio2, “conexas con las particularidades de que se realizan con elementos de discriminación por diversas condiciones sociales de las víctimas – minoría de edad o juventud, pobreza, migración- pero principalmente por género, misma que se manifiesta como una clara violencia contra las mujeres.” (Amicus curiae) “La retórica del menosprecio”3 es el modo de nominar esta práctica local que habría encontrado la académica juarense Clara Eugenia Rojas Blanco (2006): “Esta minimización nos indicó que la violencia de género era una práctica normalizada en la cultura local, la consecuencia de una incrustación de un menosprecio histórico relacionado con los derechos de las mujeres y de las niñas en esta comunidad fronteriza. Un menosprecio hacia las subalternas

La audiencia pública de la Corte Interamaericana de Derechos Humanos fue llevada a cabo el 28 y 29 de abril de 2009, durante el XXXIX Período Extraordinario de Sesiones celebrado en la República de Chile, en Santiago de Chile. 2 “El OCNF define al feminicidio como asesinatos motivados por la misoginia, porque implican el desprecio, la discriminación y el odio hacia las mujeres; aunado a la falta de investigación y procuración de justicia por parte de los aparatos de impartición de justicia y la responsabilidad y/o complicidad del Estado.” (Amicus curiae) 3 Investigación doctoral titulada en Inglés: The Rhetoric of Dismissal: Theorinzing the political activism of the Juarense/Fronterizas’ from a feminist rhetorical perspective. NMSU, 2006.

femeninas urbanas (concepto acuñado por Gayatri C. Spivak) o mujeres de la clase trabajadora, mayormente migrante, quienes forman parte del ejercito de mano de obra barata, que por los últimos 30 años han apuntalado el capital local, nacional e internacional, que se intersecta en esta comunidad fronteriza para territorializar la economía globalizada.” (citado en la Presentación a la CIDH, 2009: 16)

En el extremo sur de América, en la plaza cívica de Valparaíso (Chile), la cartografía del feminicidio deja su huella en el memorial de las mujeres muertas por femicidios. Erigido fugazmente, fue convocado por la Red Chilena contra la Violencia Doméstica y Sexual, en una campaña denominada “¡Cuidado, el machismo mata!”. Esta demostración se llevó a cabo en 10 regiones del país, en donde la red chilena hizo público su repudio a los asesinatos ocurridos. El memorial fue visitado por la gente que se acercaba a mirar los vestidos y zapatos puestos en el piso, como modo de rendirle un homenaje a las mujeres asesinadas. Fig. 3

Campaña ¡Cuidado, el machismo mata! Red Chilena contra la Violencia Doméstica Sexual, 2007

“Valdivia, Iquique y San José de Maipo han sido escenario de los últimos asesinatos contra mujeres por el hecho de serlo. Los femicidios en Chile continúan. Ni los debates legislativos, ni el mayor conocimiento público respecto a la violencia contra las mujeres, ha detenido estos crímenes de odio. El Estado ha fallado en proteger la vida de estas mujeres”, plasmó la Red esta realidad en un comunicado público. Fig. 4 y 5

2009. Lanzamiento de la Campaña

Campaña Cuidado, el machismo mata! Red Chilena contra la Violencia Doméstica Sexual. Valparaíso. Fotografía: Marcelo Benitez

Otros eventos, como la Campaña del Secretario General de las Naciones Unidas en la Ciudad de Guatemala y en otras partes del región, lanzado el 25 de noviembre de 2011, día que se conmemora el Día de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, se organizó bajo el lema "Latinoamérica: Unidos para poner fin a la violencia contra la mujer". En su discurso, Ban Ki-moon, Secretario General de las Naciones Unidas, confirmó que "la violencia contra las mujeres y las niñas en todas sus formas es una violación de los derechos humanos inaceptable, inexcusable e intolerable." (p. 1)

Según algunas estadísticas, el Documento Oficial expresa que: "Los Estados no están cumpliendo con su responsabilidad para poner fin a la violencia contra las mujeres y las niñas. (...) La manera más eficaz para erradicar la violencia contra las mujeres es

una clara demostración del compromiso político de los Estados, respaldado por las acciones y recursos. "(p. 1)

Este documento muestra que una de cada tres mujeres ha sido o será víctima de algún tipo de violencia en algún momento de su vida. En América Latina, de acuerdo con cifras de la ECLAC, el 45% de las mujeres reportaron haber recibido amenazas de sus parejas. A pesar de la precariedad de los datos disponibles, las últimas encuestas realizadas en la región muestran que en cinco países de América Latina (Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, México, Perú y República Dominicana) el porcentaje de mujeres de 15 a 49 años que sufren o han sufrido alguna vez sufrido violencia física por su pareja oscilaba entre el 16% en la República Dominicana y el 42,3% en Perú. Además, entre el 5% y 11% de las mujeres identificadas han sufrido violencia sexual. (…) El asesinato selectivo por razones de género o feminicidio, junto con la violencia física, sexual y psicológica, son sólo algunas de las expresiones de la violencia contra las mujeres, niñas y adolescentes. Al igual que otros países de la región, Guatemala, con una situación donde la violencia contra las mujeres va en aumento. Entre enero y octubre de 2009 se han registrado 602 asesinatos de mujeres con un índice de impunidad del 98% (Grupo para el Estudio de Guatemala)" (p. 1, 2).

En los últimos seis años, cinco países de América Latina-Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Chile y Colombia han tipificado como delito el asesinato de mujeres por razones de género. Las leyes de Costa Rica (2007) y Chile (2009) 4 restringen al femicidio a las relaciones de pareja; las de Guatemala (2008) y El Salvador incluyen también los asesinatos cometidos por personas desconocidas por la víctima. Finalizando el año 2011, la Cámara de Diputados de México realizó una serie de reformas a leyes y códigos y tipificó el femicidio como un delito que se castigará con penas de 40 a 60 años de prisión.

Otros países, como Colombia omitieron el término feminicidio o femicidio, aunque apelaron a una modificación de Código Penal que contempla como agravante de homicidio "si se cometiera contra una mujer por el hecho de ser mujer".

Ley N° 20.480 Modifica el Código Penal y la Ley Nº 20.066 sobre Violencia Intrafamiliar, estableciendo el "Femicidio", aumentando las penas aplicables a este delito y reforma las normas sobre Parricidio.” (Vásquez, 2009: 9)

En Argentina El Observatorio de la Casa del Encuentro es una de las primeras organizaciones que concretó el pedido de incorporación del femicidio en el Código Penal argentino, reveló que entre enero y octubre de este año 237 mujeres fueron asesinadas, un 10% más que el mismo período del 2010. Actualmente hay tres proyectos de ley en la que se incluye el feminicidio como un delito penal.

Los movimientos feministas del Tercer Mundo y, especialmente el feminismo de color, reclaman resituar la discusión sobre la acción/omisión de los Estados en las destrucciones de esos cuerpos, en sus muertes y desapariciones. Corpolítica y necropolítica

En los tiempos de guerra, los cuerpos femeninos, sus órganos reproductivos y su sexualidad se transforman en la extensión del territorio a conquistar. Mbembe (2005) explica cómo el racismo colonial de los siglos XVIII y XIX se ha trasformado en tres diferentes fenómenos en nuestro siglo, y la guerra adquiere particularidades: “El primero ha trazado la radicalización de la oposición entre el derecho de la gente [a circular], por una parte, y los objetos y bienes mercantiles por la otra […], la desregulación de los capitales o flujos financieros. El segundo, es el de las migraciones, que adoptan diversas formas: las migraciones consentidas pero “vigiladas” y las ilegales, clandestinas y el tráfico de personas. (…) Teniendo en cuenta la estricta regulación de las migraciones internacionales y de la puesta en escena de políticas cada vez más draconianas para limitarlas y detenerlas, las migraciones ilegales y clandestinas forman parte, lamentablemente, de dimensiones constitutivas de la globalización […] El tercer proceso es la guerra, situación de excepción (al menos en teoría), pero que desgraciadamente tiende a normalizarse cada vez más y a inscribirse en la lógica de la rutina (al menos en algunas regiones del mundo) como fenómeno general de destrucción del enemigo5: no guerras por la

Que tiene en África como el espacio donde particularmente se desarrolla la “nueva configuración de la

descolonización y liberación de la opresión, sino guerras por los “recursos y la vida” que libran su batalla en los cuerpos de los Otros. (las cursivas me pertenecen) En su texto “Necropolítica” (2006), el autor parte de la presunción que la expresión máxima de la soberanía reside, en gran parte, en el poder y la capacidad de dictar quién puede vivir y quién debe morir. Ejercer la soberanía es ejercer el control sobre la mortalidad y definir la vida como el empleo y la manifestación del poder.

Mbembe enfoca su análisis en la biopolítica y la función del racismo como instancia de legitimación del poder de matar y ejercer terror sobre determinadas poblaciones. A tono con los planteos de Foucault, afirma que las experiencias políticas contemporáneas deben abordarse desde categorías diferentes a las heredadas del discurso político moderno a través de nociones “menos abstractas”, como vida y muerte. Frente al privilegio dado por la crítica política a las teorías normativas de la democracia y la centralidad del concepto de “razón”, explica:

Mi interés se centra en esas figuras de la soberanía cuyo proyecto central no es la lucha por la autonomía, sino la instrumentalización generalizada de la existencia humana y la destrucción material de cuerpos y poblaciones humanos. Esas figuras de soberanía no tienen nada que ver con un episodio de locura exacerbada o con la expresión de una ruptura entre los impulsos y los intereses del cuerpo y los de la mente. Por el contrario son, como los campos de exterminio, lo que constituye el nomos del espacio político en el que aun vivimos. (p. 33) La raza y el racismo explican la función homicida del Estado6: “Al fin y al cabo, dice, mucho más que el pensamiento de clase (la ideología que define la historia como una lucha económica entre las clases), la raza ha sido la sombra omnipresente en el pensamiento y la práctica políticas de occidente, sobre

guerra”. 6 Para Mbembe no solo explican el poder homicida del Estado sino también el poder homicida de otras “maquinarias de poder”. Éste es un concepto que Mbembe toma de Deleuze y Guattari, para referir a la modalidad que asumen las guerras contemporáneas (Kosovo y las guerras en África), luchas entre organizaciones, segmentos contingentes de gentes armadas, que la mayoría de las veces funcionan con total autonomía de los Estados.

todo cuando se trata de imaginar la inhumanidad de los extranjeros” (p. 36).

Sin embargo, se distancia del autor francés en la medida que no cree que el desarrollo del biopoder y el racismo de Estado (la función de muerte del biopoder) tengan su origen en mecanismos de formaciones socio-políticas de la Europa Occidental. El antecedente más remoto se localiza para él en el sistema de plantación en América y, más cercano, el sistema colonial establecido en Asia y África (siglo XIX y XX): “En él se ve la primera síntesis entre la masacre y la burocracia, esta encarnación de la racionalidad occidental” (p. 40).7

Finalmente, en las estrategias coloniales de la modernidad reciente (que el autor refiere al conflicto palestino-israelí), herederas de legados previos, se combinan lo disciplinar, lo biopolítico y lo necropolítico. Aquí la muerte ya no es vista como un elemente inherente, co-constitutivo de la biopolítica para asegurar la homeostasis poblacional, sino como una tecnología política diferenciada.8 Su lectura nos interpela en relación con el concepto de feminicidio en dos órdenes:

1. En sus escritos sobre la función del racismo, en que afirma que la gestión de las multitudes, particularmente diaspóricas, y la extracción de los recursos naturales son las características centrales de la “necropolítica”: “…las nuevas tecnologías de la destrucción están menos interesadas en inscribir a los cuerpos en los nuevos aparatos disciplinares que en inscribirlos, cuando llega el momento, en el orden de la economía radical que ahora se representa con la ´masacre´ (p. 48).

2. La necropolítica no discrimina entre los enemigos internos y externos y ejerce un terror sistemático sobre las poblaciones: “Su función es mantener ante los ojos de la víctima, y de las personas que lo rodean, el mórbido espectáculo de la mutilación” (p. 48).

Esto tiene que ver con que, si bien para Mbembe (2007) la discursividad foucaultiana tiene operatividad para sus análisis: “no resuelve, por ejemplo, el problema del significado de los fenómenos de violencia en el África contemporánea” (2007:361). 8 Esta distancia con Foucault se debería a que Mbembe siempre considera el contexto colonial y postcolonial, a dónde el poder se ha ejercido históricamente bajo el estado de excepción (Gigena, 2011). Además, al introducir el necropoder como una tecnología específica se acerca a Fanon, de quien retoma la “lectura espacial de la ocupación colonial” para poder explicar las características de esta tecnología colonial.

Mujeres color café: sitios liminales de resistencia En su reconocido ensayo “De vuelta a ‘Bajo los ojos de occidente’”, Chandra Tapalde Mohanty señala que la hegemonía del neoliberalismo, la naturalización de los valores capitalistas y el surgimiento de nuevas formas de fundamentalismo religioso con sus retóricas fuertemente masculinistas y racistas, hacen cada vez más urgente la necesidad de reconfigurar los mapas de la praxis feminista. Categorías como primer/tercer mundo, local/global y norte/sur son insuficientes para explicar la complejidad de las luchas feministas en este nuevo escenario geopolítico (226-27).

En los apartados precedentes me propuse trazar aquellos mapas globales alternativos en los que las batallas legales de los movimientos sociales se encuentran transformando los mapas racialsexualizados del mundo. En este me enfoco en los sitios liminales de resistencia a esta violencia real y epistémica que las mujeres, y en particular, las mujeres de color viven y así expresan en otras letras. Considero aquí los conceptos de Gloria Anzaldúa sobre “borderlands”, “Nepantla” y “la nueva mestiza” para relacionar la obra de la poeta Mapuche Liliana Ancalao. En tanto su poesía representa una respuesta crítica al modo en que los cuerpos, voces e identidades de las mujeres, y en particular de las mujeres de color, son alienados de las cartografías racialsexualizadas de la globalización.

Violencias que durante los años de 1970, fueron la materia prima de una antología que recoge las voces tercermundistas de mujeres de color en Estados Unidos (pertenecientes a las cuatro minorías étnicas más importantes de ese país: latinoamericanas y, en particular, chicanas, afrodescendientes, asiático-americanas e indígenas), Esta Puente mi espalada, editado por Ana Castillo y Cherríe Moraga en 1988. De un espíritu radical feminista y notable sofisticación poética... los relatos autobiográficos desde el lugar de enunciación de estas mujeres de color, como la gran Audre Lorde, Gloria Anzaldúa, o la cubana Sonia Rivera-Valdés, entre tantísimas otras. En sus páginas introductorias, las mujeres de Esta Puente, escriben lo siguiente: “ofrecemos este libro a nuestras hermanas latinoamericanas con las esperanzas de que”… nuestra lucha pueda promover sentido y apoyo a la ludas de ustedes. Nosotras sufrimos en las manos del mismo monstruo, y no podemos estar separadas por esa “herida abierta” que nos divide, confirma la chicana Gloria Anzaldúa.

Ese sentido de interpelación inaugura lo que se hoy se conoce como pensamiento feminista poscolonial, tercermundista o de los bordes, fundado en la fusión de la teoría con la praxis. Ellas lo han denominanado “teoría encarnada”. De hecho, como afirma la feminista chicana Cherríe Moraga el peligro radica en no ser capaz de reconocer la especificidad de la opresión, en tratar de enfrentar esta opresión en términos puramente teóricos. Recoge además el legado de tres generaciones, de madres y hermanas, en la forma en que en la relación madre e hija se transmite la forma de opresión cultural. “En la tercera generación las hijas se hacen libres”, nos dice por ejemplo Aurora Levins Morales, otra feminista cubana notable.

Entre ellas, el tiempo transcurrido y las escritoras Mapuche Liliana Ancalao y Adriana Paredes, encontramos problemáticas en común respecto del lugar de explotación de las mujeres en el capitalismo global y el consenso de que el poscolonialismo como temporalidad histórica única nada tiene que ver con el fin del colonialismo, sino todo lo contrario, con la perdurabilidad de lo que Aníbal Quijano (2000) denomina la “colonialidad del poder”. En otras palabras, el prefijo pos, como afirma la Colectiva Española Karakola (2004), está significando relaciones glolocales de dominación que graban la colonialidad en los países colonizados tanto como de las metrópolis del norte que reciben a las mujeres diaspóricas provenientes de sus antiguas colonias (con todo lo que ello significa cuando el Norte confirma que el multiculturalismo ha fracasado). Es en esa intersección, en ese punto intersectado por el colonialismo, el imperialismo y el capitalismo global donde, a mi entender, se juega la vida de las mujeres que habitan el tercer mundo. Y el feminismo poscolonial está pensando justamente esas intersecciones, esos espacios “in-between” donde se articulan las diferencias comunes y se elaboran estrategias de identidad colectivas, como afirma Homi Bhabha. Pero también el “nepantla”, en lengua náhuatl, que para Gloria Anzaldúa se sitúa en el lugar fronterizo donde es posible cerrar la herida colonial para que nazca una “nueva mestiza”; esa cicatriz en el alma, como nos dice la huerquén Mapuche Moira Millán (2011).

No debería sorprendernos que la palabra feminicidio -reconocida mundialmente- sea un vocablo nacido en nuestra región. Precisamente violentada por el proceso del encubrimiento de Nuestra América.

Llamativo encuentro entre las expresiones que utiliza para hablar no de muerte sino de “ausencia”: “Le arrancaron la vida”, le gusta decir.

En el idioma Mapuzungun la

palabra winka, huinca o wingka, “No refiere una idea racial como mayormente se la ha traducido, sino a una categoría política para enunciar al otro que invade o “que arranca de raíz”, según confirma el ngenpin Armando Marileo Lefio (en Paredes Pinda, Uï, 2006: 8; citado por Espíndola, 2011).

La reflexión en torno a las condiciones específicas del espacio, de la subjetividad de género y la sexualidad, parte de la categoría de encierro –ya sea real o imaginado, literal o metafórico- como una instancia demarcatoria de un perímetro de circulación autorizado para las mujeres. A ella alude el relato histórico de Moira Millán: “A partir de Noviembre de 1878 y hasta Enero 1885 se consolidó para los pueblos del sur del continente la invasión del estado argentino mediante un genocidio, que se llevó a delante bajo el nombre de “Conquista al desierto” pero no había desierto para conquistar, sino un extenso territorio poblado por naciones milenarias, con las que el pueblo mapuche cohabitaba, los Aonikén, llamados por nosotros tehuelches, y más al sur los Onas, yámanas, y Alalkalufes. Mientras que de otro lado de la cordillera nuestro pueblo vivía una pesadilla similar con otro nombre “Pacificación de la Araucanía”. Se instalaron campos de concentración y exterminio en donde concentraban a centenares de familias en condiciones inhumanas y cometiendo contra ellas todo tipo de vejámenes y torturas. Los campos de concentración y exterminio más grandes fueron el de Valcheta y Chichinales (provincia de Río Negro)” (2011: 130)

Reflexiones finales

La forma que toman las violencias en estos espacios y territorios, en los sitios liminales de la resistencia, obedece sin dudas a configuraciones únicas, a una compleja cartografía glolocal que diseña, desde la perspectiva fanoniana, sitios de ocupación donde la muerte de los cuerpos femeninos, o bien su desaparición, se asume como una lógica de dominación propia. Mientras los movimientos feministas del Sur trazan sus propios recorridos, embistiendo a la justicia y apelando a los organismos supranacionales en las batallas de la memoria por la imprescriptibilidad de los crímenes, en el modo abyecto de las violencias contemporáneas debemos percibir el cambio gramatical que configura nuestro tiempo.

El feminicidio es re-escrito por textos de distintos género. Entre los testimoniales y autobiográficos, deseo citar el de Maribel Núñez Rodríguez (2011) donde su autora expone los límites del feminismo liberal, conacional e internacional, que victimiza su difícil y compleja posición. La de una mujer que por provenir de un lugar estigmatizado como su lastimada Juaritos, cada vez que es vista como si fuese el único lugar donde ocurren estos crímenes, cada vez que es representada de este modo y vaciada de sentido para las mujeres que continúan viviendo allí, más se desangra. Y aparece la idea de goce y de culpa, del espectador/a viviendo en esa paz ficcional de la que habla Žižek en Las metástasis del goce. La que vivimos todas y todos. Y, nuevamente, la retórica salvacionista de los feminismos del Norte que omite la cuestión colonial raza/

sexo/género.

Como precisa Mbembe, “ya no son las guerras de colonización por la liberación de la opresión; hoy la guerra es por recursos y por la vida, donde “el cuerpo del otro es lo más inmediato” (p. 48). Siguiendo al autor ya no se trata de disciplinamiento en el sentido clásico, sino de la inscripción de esos cuerpos en la economía política donde circulan. Parafrasando a Mbembe,“El mapa de circulación de los cuerpos femeninos coincide con el mapa racialsexualizado del mundo”. En las “poscolonias” la abyección de la violencia es obscenamente respondida por la violencia de la ficción de la paz, y el feminismo occidental, con todo su potencial emancipatorio, queda atrapado en el sueño de Occidente. Un occidente que está aún a tiempo de volver a escribir poesía. Tiempo al tiempo. “La revolución: No es limpia, ni bonita, ni veloz”, escribía la afroamericana Pat Parker.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Argentina y la arquitectura de seguridad hemisférica: algunos apuntes estratégicos Anzelini, Luciano UBA - EDENA - UNQ

Abstract This article emphasizes that, despite South America’s problems and heterogeneity, the region has a remarkable tradition of contributions to peace and international security that can not be underestimated in strategic terms. The low record in interstate conflicts and the high levels of cooperation constitute strategic assets that a middle power like Argentina should not disregard. In our perspective, South America’s tradition of peace and cooperation represents a crucial input to define its strategic relationship with the international security architecture.

In this paper we have set out the following aims. Firstly, we have briefly overviewed the current international political order, highlighting the strategic chessboard of the Americas. Then, we have reviewed part of the recent literature on restriction of power, with special emphasis on the strategies usually deployed by middle powers throughout the international security system. Finally, we have analyzed and recovered the concept of "heterodox autonomy", proposed by Juan Carlos Puig during the 70s, as we believe it constitutes an adequate conceptual platform for the deployment of strategies in the international security system.. Kew words: international security system – strategies – power restriction – autonomy

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internacional. Finalmente, se repasa muy brevemente y se recupera con fines instrumentales el concepto de “autonomía heterodoxa” planteado por Juan Carlos Puig en la década del 70, pues entendemos que se trata de una plataforma propicia para el despliegue de las estrategias que recomendamos para la Argentina –y para la región– en materia de relacionamiento con la arquitectura de seguridad internacional. Palabras clave: arquitectura de seguridad – estrategias – restricción de poder – autonomía

Argentina y la arquitectura de seguridad hemisférica: algunos apuntes estratégicos1 Por Luciano Anzelini *

1. Introducción

En líneas generales, podemos decir que hay tres tipos de Estados en el sistema internacional: las grandes potencias, los países medianos y las naciones débiles. Los grandes poderes son los que disponen de capacidad para establecer las reglas del juego del sistema internacional. Los Estados medianos son los que gozan de un “poder relativo” para ejercer influencia, aun cuando su disposición de atributos de poder no sea lo suficientemente importante como para determinar el curso de los acontecimientos centrales de la política mundial. Finalmente, están los países desprovistos de poder real, que son los que carecen del peso político o militar para ejercer algún tipo de influjo de modo individual en la arena internacional.2 La Argentina se halla, sin dudas, entre los “Estados medianos”. En esta condición comparte una característica con las naciones débiles, a la vez que se diferencia de éstas por un motivo esencial. En lo que hace a la similitud, tanto los Estados medianos como los pequeños carecen del poder efectivo para incidir unilateralmente en los asuntos de la seguridad internacional. Sin embargo, a diferencia de los “Estados pequeños”, los Estados medianos gozan de cierta capacidad para ejercer influencia a nivel sistémico. ¿En qué circunstancias es posible corroborar dicha capacidad? Básicamente cuando actúan a través de alianzas pequeñas, grupos u organizaciones

Director de la Maestría en Defensa Nacional (Escuela de Defensa Nacional). Docente de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UBA, Edena, Universidad Nacional de Quilmes y Universidad Empresarial Siglo 21) 1 Este trabajo fue posible gracias al apoyo, durante los años 2009 y 2010, del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano” (Ceepade) del Ministerio de Defensa de la Nación. De aquella etapa de investigación han surgido algunos de los conceptos que se desarrollan más acabadamente en el presente artículo. Una versión previa ha sido publicada como Documento de Trabajo por la Escuela de Defensa Nacional. 2 Han proliferado muchísimas clasificaciones de este tipo. Sugerimos consultar: Tokatlian, Juan Gabriel (comp.), Hacia una nueva estrategia internacional. El desafío de Néstor Kirchner, Buenos Aires, Grupo Editorial Norma, 2004.

regionales.2 Asimismo, la aptitud de un Estado mediano para ejercer –conjuntamente con otras unidades políticas– cierta influencia en los asuntos de seguridad internacional se expresa, fundamentalmente, a través de su participación en las instituciones internacionales.3 Sobre esta cuestión versa la mayor parte del presente ensayo, enmarcado en la discusión acerca de cuál es el modo más razonable de “socialización” con la arquitectura de seguridad internacional4 para un Estado de mediano porte como la Argentina.

El debate acerca de las opciones estratégicas de la Argentina en su relación con el entramado institucional de seguridad internacional no puede efectuarse al margen de lo que han sido sus aportes históricos a la seguridad regional. En este sentido, la Argentina –en conjunto con el resto de los países de América Latina– ha contribuido a conformar un notable acervo en materia de paz y seguridad interestatales. Desde nuestra óptica, aquel conjunto de contribuciones políticas y diplomáticas constituye tanto la condición de posibilidad como el activo estratégico a partir de los cuales formular nuestras políticas internacional y de defensa en los albores del siglo XXI. En este contexto, las chances de expandir nuestra autonomía, y por ende de restringir la actividad de poderosos actores extrarregionales5, deben partir, inexorablemente, del reconocimiento de todo lo bueno que la región ha hecho en materia de paz interestatal en casi 200 años de existencia independiente.6

Sin embargo, no es nuestra intención aquí ofrecer una lectura insustancial ni autocomplaciente acerca del papel de la Argentina y de la región en la arquitectura de

Keohane, Robert O., “Lilliputian’s Dilemmas: Small States in International Politics”, International Organization, núm. 23, primavera, 1969;, pp. 295-296. 4 Adaptamos al plano de la seguridad internacional la hipótesis sugerida por Carina Miller respecto de que “(…) los países que no son grandes potencias pueden ser influyentes en la política internacional cuando recurren a instituciones internacionales”. Ver Miller, Carina A., Influencia sin poder: El desafío argentino ante los foros multilaterales, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 2000, p. 43. 5 Definimos a la arquitectura de seguridad internacional como un conglomerado de regímenes internacionales, organizaciones mundiales, alianzas, coaliciones, acuerdos entre Estados –formales e informales–, orientados al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. 6 Nos referimos particularmente a la proyección de poder de Estados Unidos en la región, como consecuencia de una agenda que prioriza tres temáticas: narcotráfico y crimen organizado; terrorismo transnacional; y debilidad o ausencia del Estado. 7 Los aportes de América del Sur no pueden reducirse sólo a la relativa ausencia de guerra interestatal. Por el contrario, el respeto por el principio de soberanía estatal y sus derivaciones; la resolución pacífica de controversias internacionales; el control de armamentos; las medidas de construcción de confianza mutua; los esquemas de seguridad colectiva; y las iniciativas políticas y diplomáticas de carácter multilateral con implicancias en la seguridad regional, son todos aspectos que han contribuido decisivamente a la consolidación de Sudamérica como “zona de paz”.

seguridad internacional, sino ofrecer –desde una perspectiva académica– una modesta hoja de ruta para los tomadores de decisión. Para ello, se torna indispensable, como paso previo a las sugerencias en materia de relacionamiento estratégico con el entramado de seguridad internacional, revisar algunos de los aportes teóricos recientes sobre la materia.

El artículo se encuentra estructurado del siguiente modo: en primer lugar, se presenta una semblanza del orden político internacional, con énfasis en el tablero estratégico de las Américas. Luego se analizan algunos aportes de la literatura reciente de relaciones internacionales en materia de estrategias de restricción de poder, con el acento puesto en el accionar de los Estados medianos a través de las instituciones de seguridad internacional. En tercer lugar, se repasa muy brevemente y se recupera con fines instrumentales el concepto de “autonomía heterodoxa” planteado por Juan Carlos Puig en la década del 70, pues entendemos que se trata de una plataforma propicia para el despliegue de las estrategias que recomendamos para la Argentina en materia de relacionamiento con la arquitectura de seguridad internacional. Finalmente, se presentan unas breves conclusiones que resumen lo expuesto en las secciones precedentes.

2. El orden internacional y la situación estratégica del continente americano

Reputados académicos han empleado metáforas diversas para retratar el actual orden internacional. Dado que siempre es aconsejable el recurso a la pluralidad de miradas para tratar de comprender una situación determinada, hemos escogido a un “imperialista liberal” como Robert Cooper7 y a un neogramsciano como Robert Cox8 a los efectos de reunir aportes que nos permitan elucidar el actual tablero estratégico mundial.

Los ‘imperialistas liberales’ son autores que –al igual que los ‘neoconservadores’ que dominaron la escena en los años de George W. Bush– impulsan decididamente una política exterior de carácter asertivo por parte de Washington. Sin embargo, los más conspicuos representantes de esta corriente (además de Robert Cooper corresponde mencionar a Niall Ferguson y Michael Ignatieff) abogan por un imperialismo diferente, fundado más en razones humanitarias que en cuestiones de estricta seguridad nacional. 9 Cox, Robert, “Beyond Empire and Terror: Critical Reflections on the Political Economy of World Order”, New Political Economy, Volumen 9, No 3, septiembre 2004.

De acuerdo con la visión de Cox, la interrelación de tres configuraciones de fuerzas habrá de marcar la naturaleza del orden político internacional en las próximas décadas: el imperio, el sistema interestatal y la sociedad civil global. De este modo, las relaciones de control político marcadas por el accionar de una superpotencia (Estados Unidos), los Estados nacionales del todavía resistente orden westfaliano y los movimientos trasnacionales de la sociedad civil se hallan imbricados en interacciones globales en las que la primera configuración –el imperio– busca imponer sus reglas, mientras que las dos restantes –el sistema internacional y la sociedad civil global– intentan preservar sus cada vez más restringidos campos de acción.

A los efectos del presente artículo, orientado a analizar las estrategias que debiera desplegar un Estado como la Argentina en el marco de la arquitectura de seguridad internacional, va de suyo que la configuración que más nos interesa es el sistema interestatal westfaliano. Es precisamente allí donde la Argentina puede obtener réditos superiores a los que cabría esperar dada su limitada disponibilidad de atributos materiales de poder. Esto se debe, entre otras razones, al hecho de que en esta configuración destacan como principios organizadores el pluralismo y el consenso9, que son a la postre los insumos estratégicos de la actuación internacional de la Argentina.

En paralelo al despliegue de las tres configuraciones que sugiere Cox, el complejo panorama internacional actual se completa –siguiendo la mirada de Robert Cooper– con una superposición de órdenes. Realidades geográficas distintas conviven en el presente, dando cuerpo a un orden profundamente heterogéneo. Como afirma este diplomático y académico británico: “Ahora vivimos en un mundo dividido, pero de forma diferente al de los días de la confrontación Este-Oeste. En primer lugar, existe un mundo pre-moderno: el mundo del pre-Estado y el caos post-imperial (...) La segunda parte es el mundo moderno. Aquí el sistema interestatal permanece intacto. Los Estados retienen el monopolio de la fuerza y están preparados para usarlo contra otros. Si existe orden, es como

Ibídem.

consecuencia del balance de poder o de la presencia de Estados hegemónicos. (...) La tercera parte del sistema internacional puede ser llamada el mundo posmoderno (...) El sistema posmoderno ya no se funda en el balance, ni tampoco pone el énfasis en la soberanía o la separación de los asuntos domésticos de los externos. La Unión Europea es un sistema altamente desarrollado donde existe interferencia mutua en los asuntos domésticos”.10

Nos encontramos, entonces, ante la coexistencia de diferentes tiempos históricos en una misma geografía mundial. Premodernidad, modernidad y posmodernidad se entrelazan configurando un variopinto escenario, en el que ni los actores ni las conductas responden a lógicas similares. La visión hobbesiana del “hombre lobo del hombre” domina la premodernidad; el balance de poder y la disuasión –en líneas generales– hacen lo propio en la modernidad; a la vez que el altruismo y la confianza mutua son las características salientes del mundo posmoderno. Se podría decir, siguiendo a Alexander Wendt, que las culturas de enemistad, rivalidad y amistad son simultáneamente discernibles en diferentes puntos o regiones del planeta.11

Sin embargo, la descripción de América del Sur en este tablero estratégico mundial exige, a un tiempo, ciertas salvedades. Por un lado, cabría catalogarla como parte del “mundo moderno” de Cooper, aunque con notorias diferencias respecto de otras regiones que forman parte de la misma “modernidad”, tales los casos de Medio Oriente, Asia Central o Asia del Este. Por otro lado, si bien registra problemáticas en gran medida ausentes en el “mundo posmoderno” europeo, simultáneamente comparte con el Viejo Continente –como ninguna otra región del mundo– la merecida categoría de “zona de paz”. Pasemos a desbrozar brevemente este conjunto de ideas.

Resulta evidente que la lógica expansiva de Washington no es ajena a la región sudamericana. Si bien el cambio sistémico12 producido en 1991 como consecuencia del desmembramiento de la Unión Soviética trajo aparejada la unipolaridad

Cooper, Robert, The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-first Century, Londres, Atlantic Books, 2003, pp. 16, 22, 26 y 27. 12 Wendt, Alexander, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. 13 Sobre “cambio sistémico”, ver: Gilpin, Robert, War and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981.

estratégico-militar a nivel mundial, ésta ya era un rasgo estructural de larga data en las relaciones interamericanas. Por tanto, el continente americano es la única región del planeta que cuenta con un país –los Estados Unidos– como única e indiscutida potencia hegemónica. Esto supone afirmar que se trata de la única región del “mundo moderno” donde la jerarquía es el principio ordenador. A diferencia del imperio de la ley dominante en el “mundo posmoderno” (la Unión Europea) o al balance de poder que distingue a las restantes regiones del “mundo moderno”, el continente americano resulta una región afectada por la hegemonía.13 En breve, en esta parte del planeta el orden no es el resultado de la práctica del balancing, sino más bien la consecuencia directa de la presencia del poder imperial.

Lo dicho hasta aquí permite extraer una primera conclusión: América del Sur es una de las regiones del “mundo moderno” (o “sistema interestatal westfaliano”) que resulta mayormente afectada por la primera configuración del poder: el imperio. Sin embargo, el hecho de ser una región afectada por la influencia de una “potencia hegemónica” no significa que los países sudamericanos carezcan de activos a partir de los cuales desplegar estrategias restrictivas de poder.

Nuestro argumento es que la vasta trayectoria de aportes de Sudamérica a la “sociedad internacional” constituye el punto de partida para ejercer una estrategia de “influencia sin poder”14, incluso en cuestiones de seguridad. En otras palabras, el bajo grado de conflictos armados entre los países de la región y el fuerte apego a las normas formales e informales de resolución pacífica de disputas –activos incuestionables de América del Sur en comparación con lo que ocurre en otras convulsionadas regiones del planeta– son los aspectos a partir de los cuales Argentina debería refinar sus estrategias en materia de seguridad internacional. En definitiva, el relacionamiento estratégico con la arquitectura de seguridad internacional reconoce en la tradición diplomática y pacifista argentina su basamento fundamental.

Usamos el concepto de hegemonía en los términos de G. John Ikenberry, es decir, como un tipo de orden internacional cuyo principio ordenador es la jerarquía. Ver Ikenberry, G. John, After Victory. Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars, New Jersey, Princeton University Press, 2001. 15 Tomamos prestado el concepto de Carina Miller que da título a su excelente libro ya referido en la nota 3. Ver Miller, Carina A., op. cit.

En resumidas cuentas, podemos afirmar –retomando la expresión de Cox– que la clave de la estrategia argentina en materia de seguridad internacional gira en torno a la segunda configuración del poder, esto es, la vigencia y robustecimiento del sistema interestatal. En este sentido, pese al innegable debilitamiento de la soberanía de los Estados como consecuencia del proceso de globalización, lo cierto es que el sistema westfaliano y su arquitectura institucional continúan siendo una estructura perdurable y difícil de quebrar. Esto significa que las soberanías interna y externa –que se manifiestan en el “libre manejo” que tienen los Estados nacionales sobre la toma de decisiones en los planos doméstico e internacional– continúan constituyendo el principal activo contra la expansión de las formas abusivas del poder. Así pues, el respeto del derecho y las instituciones internacionales, en tanto creaciones del sistema interestatal, constituye la principal línea estratégica de preservación de espacios decisorios y de garantía de influencia por parte de Estados medianos como la Argentina. 3. Las estrategias disponibles en materia de seguridad internacional

Estrategias y autonomía

Previo a inmiscuirnos en una descripción de las estrategias que, a nuestro juicio, debería desplegar un país como la Argentina en lo que hace a la “socialización” con la arquitectura

seguridad,

corresponde

efectuar

algunas

consideraciones

preliminares. En este sentido, para un país que no dispone de cuantiosos recursos materiales de poder, debatir acerca del relacionamiento estratégico con el sistema de seguridad internacional implica necesariamente repensar el concepto de autonomía. Desde luego, excede a los fines de este artículo –pensado más en términos de elección de estrategias que de debate en torno a la elucidación de conceptos– llevar adelante una discusión sobre qué entendemos por autonomía a principios del siglo XXI.15 Sin embargo, más allá de que –como se verá en la sección siguiente– nuestro trabajo se funda en la revalorización del concepto de “autonomía heterodoxa” de Juan

Un excelente trabajo en torno a la cuestión de la autonomía en los albores del siglo XXI puede encontrarse en: Russell, Roberto y Tokatlian, Juan Gabriel, Autonomía y neutralidad en la globalización: Una readaptación contemporánea, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2010.

Carlos Puig, resulta preciso señalar una serie de cuestiones que se relacionan con la categoría de referencia y que son centrales para comprender el tipo de estrategia que sugerimos para la Argentina en su vinculación con el entramado institucional de seguridad internacional.

En primer término, debe quedar claro que cualquier estrategia tendiente a ejercer influencia y a restringir poder de actores extrarregionales en América del Sur se vincula, ineluctablemente, con la posibilidad de expandir nuestra autonomía, entendida como la “habilidad de un país para realizar políticas que sirvan a sus intereses manteniendo y ampliando sus márgenes de libertad”.16

Ahora bien, nuestro argumento es que una región como América Latina, atravesada por la tendencia expansiva de un actor imperial –y marcada a fuego por la experiencia del alineamiento de la mayor parte de sus países con Washington, tanto en los años de la Guerra Fría como en la década de 1990–, requiere de estrategias inequívocamente consistentes en materia de restricción de poder.

La historia de las relaciones internacionales es lo suficientemente prolífica en lo que hace a la incapacidad de las grandes potencias para autorrestringirse cuando gozan de una distancia sideral respecto de sus seguidores en la escala de poder. Este sesgo a la acción directa y al desprecio por los canales diplomáticos y entramados institucionales tiende a reforzarse en regiones como la nuestra, en las que la unipolaridad estratégico-miliar (un dato relativamente “nuevo” a escala global) goza de más de un siglo de antigüedad. Kenneth Waltz sintetizó brillantemente esta idea en una conferencia pronunciada en London School of Economics en los albores de la década del noventa, cuando se lo consultó acerca de qué podía esperarse de Estados Unidos en el mundo ‘unipolar’ que por entonces despuntaba: “(…) Tenemos que creer que el modo en que nos hemos comportado en nuestro patio trasero durante un largo período de tiempo nos da la clave de cuál será el probable ejercicio del poder no balanceado en el futuro”.17

Esta definición de autonomía pertenece a Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian. Ver Russell, Roberto y Tokatlian, Juan Gabriel: Autonomía, op. cit, p. 139. 18 Waltz, Kenneth, “El nuevo orden mundial”, América Latina/Internacional, Vol. 1, Nº2, otoño-invierno 1994.

Así las cosas, y si bien reconocemos que existe un núcleo duro de cuestiones sobre las que Washington no será fácilmente inducido a “jugar el juego” de las instituciones internacionales, entendemos que no hay margen para la indulgencia en los aspectos que hacen a la seguridad internacional de la región. Por eso, sólo coincidimos tangencialmente con la idea de Russell y Tokatlian respecto de que “resulta poco significativo que esta práctica –se refieren a la autonomía– coincida o no con los intereses, por ejemplo, de Estados Unidos o de otros países (…) Así podría darse el caso de acciones autónomas con un elevado nivel de coincidencias con una gran potencia”.18

Si bien no dudamos de que es posible la convergencia de autonomía y coincidencia con Washington en ciertos intereses estratégicos (tal el caso de la cooperación en materia de terrorismo y narcotráfico), creemos, sin embargo, que hay otras cuestiones en donde los intereses son visceralmente encontrados. Es allí donde se percibe una tendencia estructural19 del actor imperial a no aceptar los criterios de la autolimitación. Este punto nos lleva a señalar, entonces, que diseñar estrategias en el marco de la arquitectura de seguridad internacional exige, para un país como la Argentina, pensar en cómo restringir el poder de Estados Unidos. Está claro que frente al ingente desafío de “domesticar”20 la tendencia expansiva de Estados Unidos en la región, debe ponerse de manifiesto la imposibilidad de alcanzar tal resultado apelando a las tradicionales estrategias del alineamiento, el balance de poder directo o la confrontación por criterios ideológicos.21 En el contexto actual, tales decisiones dejarían a los países de mediano porte como la Argentina con acotadísimas posibilidades de éxito. Sin embargo, existen otras alternativas disponibles y márgenes de acción superiores a los supuestos por ciertas visiones facciosas de la política internacional. Como afirma Stanley Hoffmann: “Este es un mundo altamente complejo en el cual los potencias menores tienen muchas maneras

Russell, Roberto y Tokatlian, Juan Gabriel, Autonomía…, op. cit, p. 139. Esta limitación del actor imperial para conducirse en términos de autorrestricción es, desde el punto de vista de la teoría neorrealista, una consecuencia del modo en que las fuerzas sistémicas operan sobre las unidades políticas. Ver Waltz, Kenneth, Teoría de la política internacional, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988. 21 La expresión pertenece a Stephen Walt y es la que da título a su obra: Walt, Stephen M., Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy, New York, W.W.Norton, 2005. 22 Ver Russell, Roberto y Tokatlian, Juan Gabriel, “Argentina-Estados Unidos: opciones estratégicas”, La Nación, 14/09/2005. 20

de oponerse a las preferencias estadounidenses”.22

En relación con este último asunto, y como aspecto estratégico a considerar, el Cono Sur de América Latina ofrece a los países que lo componen un margen “interesante” para desplegar estrategias restrictivas, situación que es sustancialmente diferente de la que predomina desde la región andina hasta el norte de las Américas. Esto se debe a dos motivos esenciales: la mayor lejanía geográfica y el menor nivel de amenazas a la seguridad de los Estados Unidos.23 No es casual, por caso, que se trate de una región en la que Washington pareciera estar enfrentando aspiraciones de liderazgo por parte de Brasil, como parte de la estrategia global de este último país de ascenso en el sistema de poder mundial.24

Ahora bien, dejando a un lado este tipo de discusiones en torno a la cuestión del liderazgo en materia internacional –que en el caso de Argentina no es un tema que valga la pena siquiera discutir por fuera de las posibilidades de actuación concertada tanto a nivel regional como global–, lo que sí es crucial para nuestro país es el impacto de este margen de acción en los foros internacionales de seguridad. Como ha sugerido Carina Miller en lo que hace al campo de la política exterior: “Argentina tiene más libertad de acción que otros países medianos que están dentro de la órbita hegemónica de un Estado mucho más poderoso –México, por ejemplo–”.25

Por otra parte, más allá de que el tema de la restricción ha sido referido hasta aquí estrictamente en torno a la relación con Estados Unidos en materia de seguridad regional, las recomendaciones de nuestro artículo no se circunscriben únicamente a las estrategias frente a la configuración imperial del poder. Por el contrario, nuestra aproximación al concepto de relacionamiento estratégico con el sistema de seguridad internacional se extiende a la meta de alcanzar mayor influencia en los foros de

Hoffman, Stanley and Bozo, Frederic, Gulliver Unbound: America's Imperial Temptation and the War in Iraq, Lanham, MD, Rowman & Littlefield, 2004, p. 143. 24 Sobre la cuestión del nivel de amenaza que supone el Cono Sur de América Latina para los intereses de seguridad de Estados Unidos, sugerimos consultar: Russell, Roberto y Calle, Fabián, “La ‘periferia turbulenta’ como factor de la expansión de los intereses de seguridad de Estados Unidos en América Latina”, en Monica Hirst (comp.), Crisis del Estado e Intervención Internacional, Buenos Aires, Edhasa, 2009. 25 Ver Soares de Lima, Maria Regina, “La política exterior brasileña y los desafíos de la gobernanza global”, Foreign Affairs Latinoamérica, Vol.9, Nº 2, 2009. 26 Miller, Carina, op cit., p. 43

seguridad a nivel global, buscando sobrepasar lo que cabría esperar dado los limitados recursos de “poder duro”26 con que cuenta la Argentina. Nuestra premisa, ampliada a las cuestiones de seguridad internacional y defensa, es similar a la de Miller en materia de política exterior: los países que no son grandes potencias pueden ser influyentes cuando recurren a las instituciones y foros internacionales.27

Finalmente, resulta de crucial importancia afirmar que el robustecimiento del sistema interestatal westfaliano –y particularmente de su arquitectura de seguridad internacional–, en la línea de los aportes a la paz desplegados por Argentina y el resto de la región desde mediados del siglo XIX, constituye el soporte institucional clave para el ejercicio de la autonomía y el despliegue de estrategias en lo que hace a la seguridad internacional.

Soft balancing, Binding y Balking

A la hora de revisar cuáles han sido, en el último decenio, las estrategias que han empleado los Estados de segundo o tercer orden28 para restringir el poder estadounidense, sin dudas hay una obra que no puede ser soslayada. Nos referimos al libro Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy, del Profesor Stephen M. Walt.

Desde luego, sería engorroso reproducir aquí uno a uno los argumentos centrales del trabajo de Walt. Sin embargo, entendemos que no existe una manera más razonable de abordar lo que en este ensayo definimos como “relacionamiento estratégico” –o “socialización” con la arquitectura de seguridad internacional– que recurriendo a los supuestos básicos que dan contenido a tres de las estrategias29 enumeradas por este reputado académico de la Universidad de Harvard. Se trata de las llamadas soft

Sobre la distinción entre “poder duro” y “poder blando”, ver Nye, Joseph, Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, Nueva York, Public Affairs, 2004. 28 Ver Miller, Carina, op. cit. 29 Sobre la distinción entre Estados de segundo y tercer orden, sugerimos consultar: Huntington, Samuel P., op. cit. 30 Para ser justos con el orden de ideas que presenta Walt en su obra, las utilizadas en este ensayo son dos estrategias (binding y balking) y una sub-estrategia (soft balancing). En términos estrictos, las estrategias de oposición frente a la política de primacía de Estados Unidos planteadas por el autor son: balancing (del cual el soft balancing es un subtipo); balking; blackmail; binding; y delegitimation. Ver Walt, Stephen M., op. cit., pp. 109-180.

balancing (‘balance suave’), binding (‘atar’) y balking (‘decir no’).

Ahora bien, antes de entrar en una somera descripción de las variantes específicas de oposición o restricción, creemos que resulta muy importante enmarcar este conjunto de maniobras dentro de lo que podríamos denominar como dos tipos genéricos de oposición. Esta tarea nos permitirá discernir dentro de cuál de ellos sugerimos que debería insertarse la matriz de “relacionamiento estratégico” de la Argentina con la arquitectura de seguridad internacional. Simplificando al máximo, los dos esquemas genéricos de oposición son: a) la “abierta” provocación a Estados Unidos; o b) un desafío “limitado” a los intereses norteamericanos. El primer tipo de oposición es el que despliegan los Estados que perciben la política exterior y de defensa estadounidense como manifiestamente hostil a sus intereses, tanto desde el punto de vista estratégico como desde el ideológico. La segunda variante es aquella que emplean las unidades políticas que se oponen en una cantidad determinada de cuestiones, pero que, aun así, buscan mantener relaciones cordiales con Washington a partir de la cooperación en otros asuntos de la agenda. El “relacionamiento estratégico” con la arquitectura de seguridad internacional que postulamos en este ensayo se inscribe en la segunda de las variantes mencionadas. Supone la combinación de oposición y colaboración en las relaciones con Estados Unidos, dependiendo del tema de agenda que sea objeto de discusión. Una buena medida de esta estrategia ecléctica –o “heterodoxa”, si nos ceñimos al tipo de autonomía pensado por Puig– la encontramos en algunos comportamientos actuales de los países de la región. Por ejemplo, en el caso de la Argentina, el país colabora estrechamente –como mencionamos más arriba– en algunos asuntos importantes de la agenda estadounidense, tales como drogas, antiterrorismo y crimen organizado. 30 Sin embargo, se ha opuesto enfáticamente en otras cuestiones.31

Estados Unidos también ha valorado muy positivamente la política de derechos humanos del gobierno argentino. Durante los mandatos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, el Departamento de Estado siempre calificó la relación argentino-estadounidense como “excelente” o “positiva”. 32 Cabe mencionar el terminante rechazo de la Argentina a la inmunidad para las tropas estadounidenses ante posibles delitos durante el desarrollo de ejercicios militares en el país. Ver Ministerio de Defensa, “Garré reiteró posiciones de defensa ante EE.UU.”, Información de Prensa, Nº195/06, disponible en http://www.mindef.gov.ar/info.asp?Id=214&bus=3.

Desde luego, reconocemos la existencia de una serie de aspectos inherentes a la más estrecha seguridad nacional que no creemos que Washington vaya a someter al arbitrio de las instituciones internacionales. Sin embargo, el costo por la falta de legitimidad que este tipo de acción unilateral conlleva es demasiado alto. La invasión a Irak en marzo de 2003 es el más vívido retrato de lo que queremos significar. El creciente sentimiento antinorteamericano –especialmente arraigado en América Latina dada la historia de recurrentes intervenciones32– es, sin dudas, una resultante del comportamiento neo-imperial que ha subestimado, en reiteradas ocasiones, el entramado institucional de la seguridad internacional.33

Además, las posibilidades de ampliar los márgenes de autonomía para un Estado que no se halla en la más inmediata periferia o afuera cercano de Washington –como es el caso de Argentina y del resto de los países del Cono Sur– son bastante “interesantes”. No podemos perder de vista aquí una cuestión que llamativamente muchos analistas en los medios de comunicación

–tal vez afectados por una suerte de “falsa

conciencia”– viven con desilusión: el hecho de que Argentina no sea prioridad para los Estados Unidos. La pregunta que cabría formularse es la siguiente: ¿por qué debería ser positivo para nuestros intereses estar en el centro de la agenda de seguridad de Washington? La equiparación de la irrelevancia en ciertos asuntos de la agenda norteamericana con la idea de “desconexión del mundo” –otro de los clichés habituales de este tipo de críticas– es, en nuestra opinión, algo que no resiste el menor análisis.

Es cierto que Argentina no toca de lleno ninguno de los asuntos prioritarios de la agenda estadounidense para América Latina, tales los casos de la seguridad energética, migraciones y drogas.34 En este sentido, las migraciones argentinas al país del Norte carecen de la dimensión estratégica que tienen las de México, América

Sobre la historia de intervenciones norteamericanas en América Latina y el Caribe –desde los años de la Doctrina Monroe hasta la Doctrina de Seguridad Nacional–, sugerimos consultar: Katz, Friedrich, “La Guerra Fría en América Latina” en Diana Spenser, Espejos de la Guerra fría: México, América Central y el Caribe, México DF, CIESAS, 2004. 34 Sobre las consecuencias –en términos de deslegitimación– de la tendencia norteamericana a subestimar el entramado de seguridad internacional, ver Sweig, Julia E., Friendly Fire: Losing Friends and Making Enemies in the Anti-American Century, New York, Public Affairs, 2006.. 35 Russell, Roberto, “La relación Argentina-Estados Unidos”, Foreign Affairs Latinoamérica, vol. 8, número 4, 2008.

Central o el Caribe. En lo que hace al narcotráfico –y si bien la colaboración de nuestro país ha sido valorada en repetidas oportunidades por el Departamento de Estado–, no es menos cierto que Argentina no cultiva coca ni produce cocaína, y que la droga que transita por nuestro territorio se dirige principalmente a Europa y no a Estados Unidos. Finalmente, Argentina está fuera del conjunto de países latinoamericanos que Washington califica como importantes para garantizar su seguridad energética35. De modo que la percepción de una Argentina que está fuera del radar de Washington no es, desde nuestra óptica, algo “malo” por definición. Si estar dentro del radar significa atravesar el tipo de problemáticas que experimentan, de un modo cada vez más acuciante, algunos de los Estados latinoamericanos por los que Washington siente especial preocupación (como reafirmamos,

entonces,

que

menor

incidencia

México

argentina

y Colombia), en

agenda

estadounidense puede ser, incluso, una ventana de oportunidad para ganar márgenes de autonomía.

En lo que hace estrictamente al plano de las estrategias, la primera de las enunciadas por Walt –y que recuperamos en nuestra sugerencia de posicionamiento para la Argentina en materia de seguridad internacional– es el soft balancing. La siguiente afirmación del autor lo resume todo: “Los Estados están comenzando a unir fuerzas de maneras más sutiles, con el objetivo explícito de limitar el poderío estadounidense. Pero más que conformando alianzas anti-norteamericanas, los países están apelando al ´soft balancing´: coordinan sus posiciones diplomáticas para oponerse a la política estadounidense y obtienen así mayor influencia juntos (…) Francia, Alemania y Rusia persiguieron una estrategia unificada que evitó que Estados Unidos obtuviera la autorización del Consejo de Seguridad para invadir Irak. A la vez, esta acción permitió que Estados pequeños

como

México

Chile

resistieran

también

las

presiones

No puede perderse de vista que la relevancia estratégica que la “América Latina del Norte” detenta para Estados Unidos en materia de seguridad energética puede ser un motivo de inestabilidad política en la región.. En este sentido, un informe especial de la Rand Corporation del año 2006, solicitado por el Pentágono, plantea que no habría que descartar un mayor nivel de intervenciones militares en la zona andina (Bolivia, Ecuador y Perú), dada la necesidad de Washington de aprovisionarse de flujos de energía desde la región. Ver Amouzegar, Mahyar et. al, Evaluation of Options for Overseas Combat Support Basing, Santa Monica, CA, Rand Corporation, 2006.

estadounidenses”.36

En términos estrictos, la idea de soft balancing remite a una concepción diferente a la del tradicional hard balancing, tan característico de la historia de las relaciones internacionales. En lugar de apuntar a alterar la distribución global del poder –tal es el objetivo de máxima del balance duro–, el balance suave admite la vigencia de una determinada distribución global del poder (la unipolaridad estratégico-militar en la actualidad), pero busca alcanzar pequeñas transformaciones o modificaciones, a través de una restricción limitada al accionar de las grandes potencias. La clave es la cooperación y la coordinación diplomática con otros Estados de segundo o tercer orden con intereses similares.

Muy emparentada con el soft balancing se encuentra la segunda estrategia que tomamos de Walt: el binding. Esta estrategia consiste en “atar” a Estados Unidos al entramado de las instituciones internacionales, una arquitectura que fue construida en gran medida por la propia política exterior y de defensa estadounidense con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, con el objetivo de garantizar la contención soviética.

El binding, extendido al campo de la seguridad internacional y adaptado a los objetivos de este ensayo, implica una utilización perspicaz de los organismos que regulan la materia a nivel global. El objetivo de máxima es inducir a la hiperpotencia –y a otros actores poderosos tentados a actuar por fuera de las instituciones internacionales– a que cumplan con las normas y reglas existentes. Para funcionar con éxito, del mismo modo que ocurre con el soft balancing, el binding requiere de la concreción de alianzas por parte de los Estados interesados en “recuperar” a los poderosos en el seno de la comunidad de naciones. Argentina –y América Latina en general– cuenta con un notable background en materia de aportes a la “sociedad internacional”37, que constituye la base fundamental de legitimidad a partir de la cual desplegar este tipo de estrategia. Como mencionáramos en la parte inicial del trabajo, no debe perderse de vista que el principal “activo” a partir del cual resulta viable desplegar este tipo de

Walt, Stephen M.: op. cit, p. 113 El concepto “sociedad internacional” lo utilizamos aquí en el mismo sentido que Hedley Bull. Ver Bull, Hedley, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York, Columbia University Press, 1977. 38

estrategia es uno que Argentina ha dado sobradas muestras de poseer: una tradición de aportes político-diplomáticos que han ayudado a forjar un orden internacional crecientemente institucionalizado.38 Desde luego, no escapa a nuestro análisis que –como hemos mencionado en más de una oportunidad a lo largo del trabajo– existe la posibilidad de que, en el contexto de unipolaridad estratégico-militar, Washington decida no someter sus principales intereses de seguridad a los dictámenes de los entramados institucionales. No obstante, el binding cuenta, en ese caso, con un objetivo de mínima: la pérdida de legitimidad del hegemón. Como es sabido, cuando los poderosos pierden consenso a la hora de desplegar sus políticas exterior y de defensa, se abren nuevas posibilidades para los Estados medianos, que deben saber aprovechar la oportunidad para ampliar sus reducidos márgenes de autonomía.

Finalmente, está la estrategia que Walt denomina balking. Consiste, básicamente, en saber decir “no” a los intereses estratégicos de las grandes potencias, cuando éstos se hallan en abierta contradicción con los intereses de los Estados menores. Muchas veces, como dice Walt, este tipo de oposición no tiene por objetivo alterar la distribución del poder en el corto o en el largo plazo –como ocurre con el balance duro o con el suave–, sino simplemente “ponerse firmes” y rechazar el plegamiento a los intereses de los actores poderosos. La idea-fuerza que sustenta este tipo de postura es que el “acomodamiento” implicaría, en esencia, ir en contra de los propios intereses estructurales de un Estado de mediano porte como la Argentina. Ejemplos de balking pueden hallarse –en la América Latina de los últimos tiempos– en el rechazo de muchos países de la región al uso, por parte de tropas estadounidenses, de bases militares en la región; o en la agria reacción frente a la pretensión norteamericana de inmunidad para sus tropas. También, la decidida oposición a la reactivación de la IV Flota, expresada por casi todos los Estados de la región, podría incluirse como una muestra de este tipo de estrategia.

Roberto Russell y Juan Tokatlian plantean, en el marco de lo que denominan la “autonomía relacional”, la estrategia del “multilateralismo vinculante”, que tiene mucho en común con el binding de Walt. Según los autores: “la condición de posibilidad del multilateralismo vinculante es la existencia de un orden internacional que cuenta con un alto y creciente nivel de institucionalización”. Ver Russell, Roberto y Tokatlian, Juan Gabriel, Autonomía…, op. cit., p. 141.

En breve, lo expresado en esta sección apunta a mostrar que efectivamente es posible desplegar estrategias restrictivas, aun en un contexto de unipolaridad y primacía estadounidense. La cuestión consiste en sopesar debidamente el alcance del desafío y el área temática, pues en temas vitales para la seguridad estadounidense las posibilidades de oposición se acotan sensiblemente. Sin embargo, para el caso de un Estado mediano como la Argentina, que se halla fuera de la más inmediata zona de influencia –o primera periferia de los Estados Unidos–, la posibilidad de desplegar, en grado variable, las diferentes estrategias restrictivas es bastante factible. Además, por cuestiones que tienen que ver con intereses recíprocos, Argentina y Estados Unidos comparten una preocupación común en lo que hace a terrorismo y narcotráfico, situación que constituye un interesante plafond para la articulación de colaboración y resistencia como base para el despliegue de la política de seguridad internacional. 4. Lo nuevo no tan nuevo… Revalorizando el aporte de Juan Carlos Puig

Autonomía heterodoxa

Resulta interesante observar cómo hacia fines de los años 70, Juan Carlos Puig –destacado académico y ex canciller de Héctor J. Cámpora– lograba poner blanco sobre negro muchas de

las cuestiones sobre las que Stephen M. Walt se ha

explayado en su reciente obra. Si bien no se refería strictu sensu a las estrategias de restricción de poder de los Estados menores frente a las grandes potencias, en su trabajo descriptivo de las diferentes “gradaciones en el transcurso hacia la autonomía” subyace, sin dudas, una recomendación estratégica.39

En la visión de Puig son cuatro las etapas por las que puede atravesar un país hasta llegar a la autonomía, entendida ésta como “la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real”.40 A nuestro juicio, es al tercer tipo de los enunciados por Puig (‘autonomía heterodoxa’) al que puede aspirar un país como la Argentina, inserto en el tablero estratégico que se ha descrito en la segunda sección. En otras palabras, teniendo en

Ver Puig, Juan Carlos, Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana, Caracas, Universidad Simón Bolívar, 1980. 41 Las cuatro etapas son la dependencia para-colonial, la dependencia nacional, la autonomía heterodoxa y la autonomía secesionista. Ver Puig, Juan Carlos: op. cit., p. 149

cuenta que el continente americano es la única región del planeta que cuenta con un país (los Estados Unidos) como única e indiscutida potencia hegemónica, resulta impensable –y, en esencia, insustancial– aspirar a lograr lo que Puig denominó ‘autonomía secesionista’.41

Sin embargo, teniendo presente los condicionamientos estructurales (en especial, la distribución unipolar del poder a nivel hemisférico), pero también considerando la lejanía geográfica y el posicionamiento no prioritario de Argentina en la agenda de seguridad estadounidense, el país podría aspirar a reeditar –y de hecho entendemos que en buena medida lo ha intentado y conseguido– la “autonomía heterodoxa” en su relación con la arquitectura de seguridad internacional. En los términos en que esta cuestión fue referida anteriormente, podríamos decir que la “autonomía heterodoxa” de Puig constituye lo que definimos previamente como un margen interesante para desplegar estrategias restrictivas, situación que difiere sustancialmente de la que predomina desde la región andina hasta el norte de las Américas, áreas integradas funcionalmente a los intereses de seguridad de los Estados Unidos.

En breve, la situación geopolítica de América del Sur ofrece a la Argentina, en tanto Estado mediano, la posibilidad de combinar restricción y colaboración en su vinculación –mediada por la arquitectura de seguridad regional– con la gran potencia hemisférica. Esta idea de “restricción limitada”, que constituye el núcleo duro de la estrategia de soft balancing que describe Walt en Taming American Power, había sido descrita con clarividencia por Puig más de dos décadas antes de la aparición del trabajo del académico de Harvard. Transcribimos a continuación la definición de “autonomía heterodoxa” de Puig: “En este estadio, los grupos de poder interno tratan de aprovechar al máximo las debilidades y errores del centro (o de los centros) del poder mundial a los cuales se encuentra adscripto el país en cuestión (…) La vocación autonómica de tipo heterodoxo supone que existe una aceptación del liderato de la o las Potencias dominantes y que, en cuestiones realmente cruciales, los periféricos optarán por

Sostiene Puig respecto de este tipo de autonomía: “La secesión involucra el desafío global. Ocurre que el país periférico corta el cordón umbilical que lo unía a la metrópoli; sus repartidores supremos deciden sin tener en cuenta, espontánea u obligadamente, los intereses estratégicos de ésta” (Puig, Juan Carlos: op. cit., p. 153).

responder

las

aspiraciones

del

centro.

‘crucialidad’

tiene

que

ver

fundamentalmente con la disposición de la Potencia dominante a emplear todos sus recursos, incluso la fuerza, para obtener la obediencia. (…) Por eso, la estrategia adecuada para implementar esta política, desde el punto de vista de un Estado periférico y dependiente, es la de conocer con razonable exactitud el punto crucial en que los intereses cotidianos se convierten en vitales. Ello permite desde luego presionar hasta el límite mismo de la ruptura: se trata en suma de aprender a ‘marcher sur le fil du rasoir”42

Finalmente, adquiere significación a los efectos de este artículo reseñar muy brevemente una experiencia histórica en la que se logró, de un modo relativamente exitoso, poner en práctica la “autonomía heterodoxa”.43 Si bien en términos generales podría decirse que este tipo de vinculación estratégica con el mundo excede la esfera de la seguridad internacional, no caben dudas de que los asuntos vinculados a ésta resultan un tópico de fundamental importancia en la puesta en funcionamiento del autonomismo heterodoxo. Así, el período más extendido de nuestra historia en que se intentó operativizar la “autonomía heterodoxa” fue la década 1945-55. Habitualmente se hace referencia a este decenio como los años de la “Tercera Posición”.

¿Cuáles fueron los rasgos salientes del período? Puesto simplemente: se conformó un nuevo proyecto de política exterior y de defensa, consistente con un renovado modo de interpretar el mundo y las cuestiones de seguridad. El centro de referencia ya no fue Gran Bretaña, sino que Estados Unidos pasó a ocupar ese lugar. Sin embargo, las relaciones con este último país no adoptaron un carácter dependiente, sino autonómico.

Esto significa que se admitió a Estados Unidos como líder del mundo occidental, pero al interior del bloque liderado por Washington la Argentina optó por la estrategia de la “autonomía heterodoxa”. Las discrepancias registradas a lo largo de la década en las relaciones con la potencia hegemónica no obedecieron a una postura de raigambre

Puig, Juan Carlos: op. cit., pp. 152-53. Si bien resulta altamente problemático asignar categorías analíticas a experiencias concretas de gobierno, la noción de “autonomía heterodoxa” se aplica también, con bastante fidelidad –aunque no sin ciertas diferencias entre los casos– a las administraciones Cámpora (1973), Perón (1973-74), Alfonsín (1983-89), Néstor Kirchner (2003-07) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-) 44

anti-imperial, sino más bien a la necesidad de marcar la distinción entre el interés nacional estadounidense –como líder de la comunidad occidental– y el interés propio de Estados Unidos como hegemón hemisférico. Afirma Puig al respecto: “La Argentina respaldó a Estados Unidos en el primer supuesto, pero reservó su libertad de acción en el segundo”.

Paralelamente, se acrecentaron las relaciones con la Unión Soviética (la reanudación de relaciones con Moscú data de 1946) y con algunos países de Europa (con Gran Bretaña, por ejemplo, se firmaron importantes tratados comerciales). Por su parte, el vínculo con América Latina cobró gran vigor, siendo Argentina uno de los principales promotores de la “solidaridad latinoamericana”. Se pensó la vinculación con la región en términos integracionistas, pues la visión autonomista heterodoxa interpretaba a la “unión de los dependientes como el principal vehículo para ampliar los márgenes de la autonomía”. Finalmente, ganaron espacio en la agenda las cuestiones inherentes al territorio nacional y sus recursos naturales, especialmente por el agudo interés del propio Perón en los temas geopolíticos.

5. Reflexiones Finales

El presente artículo ha sido encarado a partir de la convicción de que, pese a las problemáticas y heterogeneidad que surcan a América Latina, la región cuenta con un notable acervo de aportes a la paz y a la seguridad internacional que no puede ser desatendido en términos estratégicos. Su récord histórico en materia de baja conflictividad interestatal y altos niveles de cooperación constituye un activo que un Estado mediano como la Argentina no debería despreciar, en tanto insumo para delinear su relacionamiento estratégico con la arquitectura de seguridad internacional.

A lo largo del ensayo nos hemos propuesto una serie de objetivos. En primer lugar, hemos intentado presentar una semblanza del orden político internacional, con énfasis en el tablero estratégico de las Américas. Luego, hemos revisado un conjunto de aportes de la literatura reciente en materia de estrategias de restricción de poder, con el acento puesto en el accionar de los Estados medianos a través de las instituciones de seguridad internacional. Finalmente, hemos analizado y recuperado con fines instrumentales el concepto de “autonomía heterodoxa” planteado por Juan Carlos Puig en la década del 70, dado que lo concebimos como una plataforma conceptual propicia para el despliegue de estrategias en materia de relacionamiento con la

arquitectura de seguridad internacional.

En breve, estas reflexiones se inscriben en el marco de la siguiente certidumbre: el “relacionamiento estratégico” de la región –y en particular de la Argentina– con la arquitectura de seguridad internacional debe partir de la concepción de la Defensa como un área vital para los intereses de la Nación. En este sentido, la posibilidad de avanzar en los caminos sugeridos a lo largo de este ensayo depende, fundamentalmente, de una serie de cuestiones sobre las cuales se ha avanzado mucho en los últimos años.

Profundizar ese derrotero implica que Sudamérica logre: a) avanzar progresivamente en la generación de confianza, transparencia y empatía entre los vecinos de la región; b) desarrollar prácticas de verificación en materia militar; c) coordinar políticas en asuntos de defensa a través del despliegue de acciones conjuntas; d) avanzar en la integración productiva para la defensa; y e) sentar lineamientos orientados a la generación de un pensamiento estratégico compartido. Desde luego, se trata de temáticas

que

ameritan

–cada una de ellas– un paper específico y que, por ende, exceden los objetivos mínimos que nos hemos trazado en este trabajo.

3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Más allá del crimen organizado: la reformulación del concepto de insurgencia y su impacto en el entorno estratégico sudamericano Bartolomé, Mariano Universidad del Salvador (USAL) / Universidad Nacional de Lanús (UNLa) / Universidad de Buenos Aires (UBA)

Resumen

El espacio geográfico latinoamericano es pródigo en amenazas no convencionales a la seguridad de sus Estados, las sociedades que los componen y los individuos que las integran. Esas amenazas se caracterizan por su dinámica transnacional, el carácter no estatal de sus protagonistas y su empleo de la violencia en formatos asimétricos.

Dentro de ese panorama se destaca la criminalidad organizada, que está presente en todas las regiones del hemisferio, presentando en cada caso características diferenciadas. En este panorama se destaca por su gravedad el caso de México, que ha sido tipificado por centros de estudios y expertos como ejemplo de una nueva forma de insurgencia. Esas lecturas obligan a una reconceptualización del concepto de insurgencia, definiéndolo más por la cuestión del control territorial que por la motivación política de sus actos.

A partir del panorama descripto el objetivo de nuestro trabajo es aplicar el concepto reformulado de insurgencia al escenario sudamericano. A ese efecto, se establecerán los alcances de ese concepto, identificaremos casos concretos de aplicación, su impacto en el entorno estratégico regional y en la cooperación multilateral en materia de seguridad.

Palabras Clave: Seguridad–América del Sur – Crimen Organizado – Insurgencia

La criminalidad organizada en América Latina y la reformulación del concepto Insurgencia

En materia de seguridad América Latina muestra un escenario que se presenta como contradictorio, según cuál sea la lente con el cual se lo analice. Desde un punto de vista tradicional, de clara raíz westfaliana, en el cual las cuestiones de seguridad se enmarcan en dialécticas interestatales y se expresan en clave militar, la realidad hemisférica es verdaderamente excepcional. Sin embargo, la situación es mucho menos placentera cuando se aborda la seguridad en términos no convencionales.

En el plano tradicional de la seguridad, la instauración y consolidación de regímenes democráticos en toda la región permitió que la gran mayoría de los diferendos territoriales persistentes de otras épocas, y que constituían concretos casus belli, se encauzaran al plano de la resolución negociada por medios diplomáticos. Acompañando este proceso, múltiples Medidas de Construcción de Confianza y Seguridad (CSBMs) de diferente tipo contribuyeron a que antiguas relaciones bilaterales de desconfianza signadas por rivalidades geopolíticas, se transformaran en vínculos de tipo cooperativo e iniciativas integracionistas comunes.

En este contexto es menester señalar el avance registrado en América del Sur, región que se concibe a sí misma como una Zona de Paz, en referencia a un área geográfica donde los Estados miembros reflejan valores compartidos (incluida la democracia, entre otros) y se comprometen a no competir entre sí en términos de realpolitik1. Esa posición fue oficialmente adoptada a mediados del año 2002 en ocasión de la Segunda Reunión de Presidentes de la región, realizada en Guayaquil, de conformidad con los principios de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA). tomando como antecedentes a acuerdos multilaterales celebrados por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Cono Sur (Mercosur).

Es justo señalar que este escenario se vio dramáticamente alterado por la crisis que

Khalilzad, Zalmay (1995). Losing the Moment? The United States and the World after the Cold War. En Brad Roberts (ed.), Order and Disorder after the Cold War Cambridge & London: The MIT Press, pp. 5777

se desató el primero de marzo de 2008 cuando Colombia ejecutó la operación militar conjunta “Fénix” contra un campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ubicado en Angostura, un paraje del norte ecuatoriano cerca de la frontera común. Ese incidente inició una etapa álgida en las relaciones entre Colombia, Ecuador y sobre todo Venezuela, de aproximadamente dos años duración. En su transcurso desde la Casa de Nariño se acusó reiteradamente al régimen bolivariano de colaborar con las FARC, mientras en sentido inverso se calificaba como un acto belicista la autorización para que EEUU utilice algunas de sus instalaciones militares.

No obstante su gravedad, la crisis mencionada tuvo una consecuencia positiva, la constitución del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), la primera arquitectura de seguridad multilateral gestada en la región en toda su historia. En una reunión celebrada en Lima en mayo del año 2011, el Consejo ratificó el avance logrado en Guayaquil casi un decenio antes, confirmando el carácter de Zona de Paz para América del Sur.

Contrariamente a lo que se sostiene desde perspectivas realistas ortodoxas que enfatizan en el balance de poder, esta situación no se ve alterada por el innegable aumento de los gastos de armamento que se registraron en el área en los últimos años, vinculados sobre todo a las erogaciones de Brasil, Colombia, Chile y Venezuela. En este espacio geográfico no se observan carreras armamentistas y sus expendios en este rubro son inferiores al 2% de su Producto Interno Bruto, los menores del mundo en términos relativos. Es cierto que persiste un “dilema de seguridad” en el vínculo Chile-Perú2, pero tanto la OEA a partir de su XL Asamblea General (junio 2010) como el CDS desde su Reunión Extraordinaria en noviembre de 2011, han asumido la responsabilidad de diseñar mecanismos para transparentar los gastos de armamento y evitar ese tipo de percepciones.

El positivo escenario de seguridad que se describe en los párrafos anteriores coexiste con una situación mucho más complicada en materia de amenazas no convencionales

En una situación de ese tipo, las decisiones que adopta una nación en el ejercicio soberano de su derecho a dotarse de los medios que la hagan sentir segura, involuntariamente (y allí reside la paradoja) generan inseguridad en un país vecino; en otras palabras, la “búsqueda de seguridad” que lleva adelante el primero de esos actores, es interpretada por el restante como una mera “búsqueda de poder”.

a la seguridad, un plano en el cual el hemisferio pierde sus ventajas relativas para integrarse a un tablero global inestable y volátil, con altos niveles de incertidumbre.

Las amenazas no convencionales a

seguridad reconocen apenas tres

regularidades: sus protagonistas son actores no estatales; no siempre emplean la violencia como herramienta racional de política y, en caso de usarla, lo hacen fuera de los formatos tradicionales asociados a la lógica clausewitziana, incursionando en lo que usualmente se conoce como asimetría. Más allá de esos elementos, esta esfera se caracteriza por su heterogeneidad, que se incrementa por diferentes procesos de securitización3, dando lugar a una situación que fue simbólicamente definida como “incertidumbre estratégica” o “mundialización del miedo”. Es decir, una permanente percepción de inseguridad que alcanza a todos los individuos, sin que puedan evitarlo, en la cual los peligros y amenazas no reconocen una fuente clara ni limitaciones territoriales o políticas a su accionar4.

Dentro de la agenda no convencional de la seguridad se insertan las amenazas transnacionales, cuya dinámica –como cualquier proceso de esa naturalezatrasciende los límites de un Estado para alcanzar a dos o más unidades políticas de ese tipo. Estos fenómenos también suelen ser denominados “nuevas amenazas”, una idea errónea que induce a confusiones pues, con alguna excepción puntual asociada a la cuestión cibernética, tales cuestiones no son nuevas en la arena global; en todo caso, difieren de antaño algunas de sus características, como también ha cambiado la importancia adquirida en la agenda externa de los Estados.

No existe en el ámbito de la Seguridad Internacional un listado cerrado de amenazas transnacionales, ni mucho menos una jerarquización según su importancia. Esto es así porque los contornos de estos fenómenos son difusos, se utilizan diferentes enfoques para analizarlos, y su gravedad varía de acuerdo a criterios espaciales y

Desde una perspectiva constructivista, la “securitización” es un proceso discursivo y político mediante el cual una comunidad política decide tratar algo como una amenaza hacia un objeto de referencia valuado, habilitando la adopción de medidas urgentes y excepcionales para contrarrestar tal amenaza. 4 Tello, Ángel (2010). La Incertidumbre Estratégica. En Mariano Bartolomé (comp.), Seguridad y Defensa en tiempos de Bicentenario. Visiones desde Argentina y Chile. Buenos Aires: Instituto de Publicaciones Navales, pp. 21-34; Pabón Ayala, Natalie (2008). Las relaciones cívico-militares en la Política de Seguridad Democrática. En Alejo Vargas Velásques (ed.), Perspectivas actuales de la Seguridad y la Defensa en Colombia y América Latina. Bogotá: Universidad Nacional de Rosario, pp. 51-64.

temporales. De todas maneras es necesario intentar una identificación básica pues, como dice el intelectual español Manuel Vázquez Montalbán, “poner nombre a lo que nos lastima nos ayuda a defendernos”5. En este sentido, dentro del inventario de amenazas transnacionales presentes en América Latina se destaca la criminalidad organizada bajo diferentes manifestaciones.

Es usual que la cuestión criminal se vincule (sobre todo en casos de expansión, aumento y profundización de su accionar) de manera directa con la cuestión de la gobernabilidad, cuyo deterioro más allá de ciertos niveles puede dar lugar a una erosión de la capacidad estatal para ejercer autoridad sobre todo el territorio y monopolizar la violencia, de manera efectiva. La lógica de este vínculo es que en un proceso como el descripto, sintomático de una “fragilización” del Estado6, la pérdida de control sobre espacios geográficos cada vez más amplios los torna atractivos para el asentamiento de organizaciones vinculadas con la criminalidad e incluso el terrorismo, que pueden desplegar sus actividades desde esos lugares.

En cuanto a la criminalidad organizada, América Latina se encuentra plenamente inserta en los esquemas globales de esta amenaza transnacional cuyas dimensiones son verdaderamente enormes: En el documento final de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por tres ex presidentes de la región, se identifican cuatro características distintivas del crimen organizado latinoamericano: (i) su aumento cuantitativo, tanto por el tráfico internacional como por el control de los mercados domésticos por parte de los grupos en pugna; (ii) el crecimiento de la violencia, que alcanza a todos los sectores de la sociedad; (iii) la proliferación de vínculos con la esfera política y la infiltración en las instituciones democráticas; finalmente, (iv) la corrupción de los funcionarios públicos, con especial énfasis en miembros de los organismos de seguridad y policiales7.

Según datos de la OEA, la violencia criminal tiene en América Latina carácter

Vázquez Montalbán, Manuel (1999). Prólogo. Notas sobre globalizadores y globalizados. Varios Autores, Geopolítica del Caos. Barcelona: Le Monde Diplomatique/Temas de Debate, p.15 6 Woodward, Susan (2006). Fragile States: Exploring the Concept. Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), December 16 7 Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia (2009). Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma. Rio de Janeiro: Viva Río & Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, p.7

“pandémico” y le cuesta a sus ciudadanos más de US$ 16 mil millones anuales; por otro lado, la región tiene apenas el 8 % de la población mundial, pero acapara más del 40 % de los homicidios y casi el 70 % de los secuestros extorsivos que se cometen en el planeta cada año8. De acuerdo a evaluaciones de una ONG especializada en violencia urbana, 24 de las 25 ciudades más violentas del mundo son latinoamericanas, con la única excepción de la estadounidense New Orleans en el vigésimo primer lugar. La lista la encabeza la hondureña San Pedro Sula con una tasa de homicidios superior a 159 casos cada 100 mil habitantes (159/00000), seguida por Ciudad Juárez en México con 148/000009,10. Existen autores que hablan de las “cinco guerras de la globalización” en referencia a idéntica

cantidad

expresiones

predominantes

del

crimen

organizado

contemporáneo: los tráficos ilegales de drogas, armas, personas, propiedad intelectual y dinero11. Las tres primeras han sido denominadas “transacciones transfronterizas de alto valor” por un especialista en la materia12, un concepto que no compartimos pues el “valor” de una transacción transfronteriza ilegal determinada varía según el lugar y el momento, no siendo conveniente acotarla a tres tipos de tráficos en particular.

En América Latina se encuentran esas cinco manifestaciones de criminalidad, y también otras como el contrabando de los bienes más diversos, o los tráficos de fauna, biodiversidad y piedras preciosas. Pero no están presentes con igual

Cifras emitidas por el Secretario General de la esa organización, José Miguel Insulza en julio de 2009, en su intervención en la Conferencia Interamericana de Seguridad Pública celebrada en Montevideo. En Bartolomé, Mariano (2009): Situación del Crimen Organizado en América Latina. Ágora Internacional Nº 10 (Noviembre), pp. 16-20 9 El reporte también indica que 5 de las 10 ciudades más violentas del mundo son mexicanas; 45 de las 50 ciudades más violentas se sitúan en el continente americano y 40 en América Latina; la jurisdicción subnacional más violenta del mundo corresponde a Honduras y 3 de las 10 jurisdicciones subnacionales más violentas del mundo son hondureñas; y que 19 de las 50 jurisdicciones nacionales más violentas del mundo se ubican en México y en Centroamérica. Para mayores datos, ver Consejo Ciudadano para la Seguridad Publica y la Justicia Penal (2012). Metodología del ranking (2011) de las 50 ciudades y las 50 jurisdicciones subnacionales más violentas del mundo. México DF: CCSP, 12 de enero 10 De acuerdo a algunas lecturas, la verdadera tasa de homicidios de Ciudad Juárez es mucho más alta que lo indicado por los guarismos oficiales, y de hecho sería la más alta del mundo: 191 casos cada 100 mil habitantes. Ver GERIUP (2012): Criminalidad y violencia en América Latina iniciando la segunda década del Siglo XXI, Informes del GERIUP, 11 de eriero 11 Lutes, Charles, Elaine Bunn & Stephen Flanagan (2008). The Emerging Global Security Environment. En Stephen Flanagan & James Schear, Strategic Challenges. America´s Global Security Agenda. Washington DC: National Defense University Press & Potomac Books, pp. 1-19 12 El concepto corresponde a Moisés Naím y fue tomado de Briscoe, Iván (2007). Crimen y drogas en los Estados frágiles. Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), Comentario, Julio

intensidad. Nítidamente se destacan por su gravedad tanto la producción y tráfico ilícitos de drogas, como el tráfico de armas pequeñas y livianas. La importancia clave que juegan estos flagelos dentro del mapa del crimen organizado latinoamericano también se comprueba en un exhaustivo relevamiento de la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) que se concentró en cinco flujos transnacionales ilegales en particular: cocaína, heroína, armas pequeñas y livianas, migrantes y trata de personas13.

En materia de tráfico de armas, de acuerdo a cifras proporcionadas hace unos años por la entidad no gubernamental Oxfam, existen actualmente casi 700 millones de armas ligeras en circulación en todo el mundo, lo que representa una por cada diez habitantes, aproximadamente. Casi el 60 % de estas armas están en manos de civiles, mientras una cuarta parte de ellas es vendida en mercados ilegales o contrabandeada, lo cual significa que van a parar a manos de delincuentes, grupos insurgentes y criminales14. En base a esas cifras se podría suponer que América Latina concentra casi la mitad de las armas ilegales en circulación a nivel global, si se toman por ciertas las estimaciones del Centro para la Información de Defensa (DIC) de Washington, quien las calculó en más de 80 millones15.

Respecto al tema de las drogas, América del Sur juega un rol clave: sin tomar en cuenta volúmenes marginales de heroína y cannabis, el subcontinente es responsable por la totalidad de la cocaína que se produce a nivel mundial. En su último reporte anual, la UNODC consigna que la superficie dedicada a los cultivos ilegales asociados a esa droga ronda las 149 mil hectáreas. De ese total, el 41% corresponde a Colombia, un porcentaje levemente inferior a Perú y el 20% residual a Bolivia.

La cocaína generada por esas tres naciones andinas constituye la punta de un iceberg de dimensiones globales. El cultivo ilegal de la hoja coca; su procesamiento

United Nations Office on Drugs and Crime (2010). The Globalization of Crime. A Transnational |Organized Crime Threat Assessment,. Vienna: UNODC 14 Estos datos fueron vertidos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Tráfico de Armas Pequeñas y Ligeras (SALW), que sesionó en Nueva York entre junio y julio de 2006. El evento permitió conocer en detalle y de manera actualizada esta problemática, responsable de la mayoría de las muertes por violencia armada en el mundo. Mayores datos sobre ese evento en 15 Gualdoni, Fernando & Lafuente, Javier (2009). Las armas ilegales desangran Latinoamérica. El País 25 de mayo

empleando diferentes precursores químicos; su transporte por diferentes medios, trasiego y almacenamiento; su venta a grandes distribuidores y su comercialización al consumidor; el pago de servicios de protección para asegurar cada una de esas fases y la corrupción de funcionarios públicos, configuran en conjunto un negocio multimillonario. Basta considerar que los cultivadores de coca, campesinos de escasos recursos y bajo nivel educativo, suelen recibir entre US$ 300 y US$ 500 a cambio de la cantidad de hojas necesarias para producir un kilogramo de cocaína. Esa cocaína saliendo de Colombia cuesta alrededor de US$ 1 mil, en Guatemala se cotiza en US$ 13 mil, en EEUU en US$ 30 mil y en Europa puede llegar a cotizar más de US$ 160 mil16. Aunque no se conoce con certeza el monto de estos ilícitos, la UNODC calcula esa cifra entre US$ 75 mil millones y US$ 100 mil millones anuales17.

Más allá del marco sudamericano, aunque se observa un crecimiento de la importancia de Europa como mercado de consumo de la cocaína generada en los países andinos, que se ha duplicado en los últimos años, el primer lugar sigue correspondiendo a EEUU, acaparando el 36% de la producción mundial, o sea unas 157 toneladas. El largo camino de la cocaína sudamericana hacia su principal mercado de consumo ayuda a entender buena parte de la violencia que se observa en el resto del hemisferio, pues en su tránsito con rumbo norte atraviesa el istmo y México. Se estima que más del 80 % de la cocaína que discurre por tierras mexicanas y centroamericanas se orienta hacia el mercado estadounidense, y casi el 20% restante al Viejo Continente.

En América Central el tráfico de la cocaína procedente de los países andinos involucra, en su tránsito hacia el mercado estadounidense, tanto a carteles mexicanos (vide infra) como pandillas y “maras” locales, que suman más de 70 mil miembros. De esa manera contribuye a un deterioro tan drástico de las condiciones de seguridad de la región, que según el Banco Mundial socava las esperanzas de paz y estabilidad que surgieron luego de la resolución de sus guerras civiles18. De acuerdo al primer Reporte Mundial sobre Homicidios divulgado el año pasado por la UNODC, el Caribe y América

GERIUP (2011): La Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, Informes del GERIUP, 29 de junio 17 United Nations Office on Drugs and Crime (2011). World Drug Report. Vienna. UNODC, pp. 85-126 18 Banco Mundial (2011). Crimen y Violencia en Centroamérica. Un Desafío para el Desarrollo. Washington DC: Banco Mundial

Central constituyen las únicas regiones del mundo donde el número de homicidios creció respecto a 1995. De hecho, con 6,2 mil asesinatos en una población de 7.7 millones (tasa de asesinatos de 82/00000), Honduras se constituye en el país más violento del mundo, seguido por El Salvador con 4 mil homicidios para una población de 6,1 millones de habitantes19.

Avalando estos datos cuantitativos Douglas Fraser, jefe del Comando Sur estadounidense, declaró a comienzos del año pasado que el área centroamericana “probablemente se haya transformado en la zona más mortalmente peligrosa (“deadliest”) del planeta, fuera de Irak y Afganistán” 20 . Convalidando esa contundente apreciación, las tasas de homicidios en algunas ciudades de la región, como la mencionada San Pedro Sula en el norte de Honduras, equivalen a las que se registran en Mogadisco (Somalia) o en la localidad afgana de Kandahar.

Una situación análoga se observa en México, donde el protagonismo del tráfico de drogas hacia EEUU recae en seis grandes carteles que operan en territorio azteca (el de Sinaloa; el de Juárez; el de Tijuana; el del Golfo; la Familia Michoacana –hoy al borde de su desaparición- y Los Zetas), complementados por muchos otros grupos menos conocidos pero igualmente importantes (entre ellos la Línea, los Aztecas, los Mexicas y los Caballeros Templarios). De acuerdo al reconocido especialista Edgardo Buscaglia, en la actualidad los grupos criminales mexicanos se ubican como los terceros más importantes a nivel mundial, dejando atrás a las mafias italianas y los carteles colombianos, y siendo superados solamente por las mafias rusas y las tríadas chinas, que se encuentran en primero y segundo lugar21.

Según estadísticas oficiales proporcionadas por la Procuraduría General de la República (PGR) mexicana, en apenas un lustro, desde que asumió la presidencia mexicana Felipe Calderón a fines del año 2006, hasta igual momento del año 2011, la

United Nations Office on Drugs and Crime (2011). 2011 Global Study on Homicide. Trends, Context, Data. Vienna: UNODC 20 “Pentagon: Central America 'deadliest' non-war zone in the world”, The Christian Science Monitor, April 11, 2011. Disponible en http://www.csmonitor.com/USA/Military/2011/0411/Pentagon-Central-Americadeadliest-non-war-zone-in-the-world 21 Buscaglia es un experto reconocido por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), se desempeña como catedrático del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y dirige el Centro Internacional de Desarrollo Legal y Económico.

violencia asociada a la criminalidad organizada produjo en tierra azteca casi 50 mil muertes, cifra a la que deben agregarse cerca de 1,5 millón de desplazados internos y 5,4 mil personas reportadas como desaparecidas ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Los cálculos no oficiales elevan la cantidad de homicidios a más de 60 mil, según la siguiente progresión: en el último mes de 2006, 62 muertes; 2826 en 2007; 6837 en 2008; 11753 en 2009; 19546 en 2010 y 20646 en 201122. De las más de 60 mil muertes asociadas a la criminalidad, el 80% se concentra en una docena de los 32 estados del país. En el primer lugar se sitúa Chihuahua, con 12,7 mil asesinatos, la mayor parte de ellos en Ciudad Juárez, que disputa el dramático lugar de urbe más violenta del mundo. La Comisión Estatal de Derechos Humanos de Chihuahua documentó 12 mil niños huérfanos en dicha ciudad fronteriza y más de 120 mil personas desplazadas a causa de la violencia. En segundo lugar figura Sinaloa, con 7 mil muertes, y en el tercer puesto Guerrero con 5,1 mil23.

Dentro de la oleada de violencia criminal que signó a la gestión presidencial de Calderón, probablemente el episodio más álgido se registró en agosto del 2011, cuando los Zetas protagonizaron un atentado con explosivos a plena luz del día en un casino de Monterrey, ocasionando 60 víctimas fatales. Las palabras expresadas en esos momentos por el titular del Poder Ejecutivo mexicano reflejaron la dimensión de esos eventos: “Es evidente que no estamos enfrentando a delincuentes comunes. Estamos frente a verdaderos terroristas que han superado no solamente los límites de la ley, sino del elemental sentido común y el respeto a la vida”.24 El “Barómetro de Conflictos” que elabora la Universidad de Heidelberg proporciona un ejemplo elocuente de las percepciones vigentes en algunos centros académicos del llamado Primer Mundo sobre la gravedad del caso mexicano. Ya en el año 2010 la institución germana incluyó a México en el grupo de los seis Estados más peligrosos del planeta, con niveles de violencia sólo equiparables a los de Somalia, Sudán, Irak, Afganistán y Pakistán. En una escala que va de 1 a 5, México fue calificado con el máximo puntaje, que equivale a “guerra”. Esto significa, según el análisis, que el país

60.000 muertos en la guerra contra la droga. ABC (Madrid) 26 de diciembre de 2011 GERIUP (2012): Criminalidad y violencia…, op.cit. 24 ¿Es un ataque de los Zetas a EEUU sólo una cuestión de tiempo? (2011), Agora 19 de octubre Disponible en http://www.agorarevista.com/es/articles/rmim/features/online/2011/10/19/iran-zetas-plot 23

vive “un conflicto en el que la fuerza violenta se usa de manera organizada y sistemática, y en el que la destrucción es masiva y de larga duración”25.

Con un contexto como el descripto, han vuelto a recrudecer versiones que subrayan los severos problemas de gobernabilidad que las organizaciones criminales le generan al Estado mexicano, para especular con su “falla” a mediano plazo, si las condiciones no se revierten. Conviene recordar que este tipo de lecturas se inició a principios del año 2009 desde EEUU, cuando su Departamento de Defensa calificó a México como un "Estado fallido", al lado de Pakistán; poco después, un alto funcionario de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) comentó que un probable colapso al sur de la frontera estaba en la lista de mayores preocupaciones de seguridad de la institución. El gobierno de Calderón ha negado permanentemente esa imputación argumentando desde nuestra perspectiva con razón- que en México no se registran por parte del Estado nítidas pérdidas de control de áreas geográficas de consideración en beneficio de contrincantes no estatales, característica clave de un proceso de “falla”. Tampoco la perspectiva institucional proporciona sólido sustento a la idea de la “falla”, ya que el fracaso se limitaría a una pequeña porción de las estructuras estatales federales; en concreto, aquellas vinculadas a las actividades de seguridad, inteligencia, policiales y de justicia26. Sin embargo, en los últimos tiempos se registraron preocupantes avances en el despliegue territorial de las bandas criminales, tipificados como síntomas de una incipiente refeudalización que da por tierra con los logros de la Revolución con su correlato de desarme y desmovilización de grupos irregulares27. Aunque aún no se detectan vastas áreas geográficas denegadas al Estado en un sentido tradicional, una investigación llevada adelante por el Senado de ese país hace un par de años sostuvo que los carteles controlarían totalmente (vía corrupción y cooptación de funcionarios) unas 195 alcaldías e influirían en otras 1536, las cuales suman el 71% del total de los 2439 municipios mexicanos.

Heidelberg Institute for International Conflict Research (HIIK) (2010). Conflict Barometer 2010. Heidelberg: HIIK, November. Disponible en: http://www.hiik.de/en/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2010.pdf 26 Benítez Manaut, Raúl (2009). La crisis de seguridad de México, Nueva Sociedad Nº 220, Marzo-Abril, pp.173-189; Villalobos, Jorge (2009). La fuerza de México. Nexos, 1 de marzo 27 Benítez Manaut, op.cit.

En ciertos puntos focales especialmente relevantes desde el punto de vista de los tráficos ilegales, por su proximidad al territorio estadounidense, se multiplica la presencia de los grupos criminales, que libran encarnizados y prolongados enfrentamientos por su control.

A partir de tales avances es que la hipótesis de la falla estatal volvió a integrar el discurso de muchos especialistas, tanto nacionales como extranjeros, con una novedad: se incorpora al análisis la presunta existencia de una situación de insurgencia. Entre quienes adhieren a esta óptica se incluyen funcionarios estadounidenses, pese a que oficialmente la Casa Blanca clasifica a las organizaciones mexicanas dentro de la criminalidad transnacional28.

Ese fue el caso de Richard Lugar, el republicano de mayor jerarquía en la comisión de Relaciones Exteriores del Senado y uno de los miembros más influyentes del Capitolio, cuando declaró que la violencia asociada al crimen organizado en México había adquirido las características de una "narcoinsurgencia'' porque los cárteles intentan limitar el control del gobierno en partes del país, convenciendo a la población de que la ofensiva militar y las reformas políticas del presidente Calderón son fútiles y, de hecho, la causa de la espiral de violencia. Al protagonizar la primera referencia de importancia a la narcoinsurgencia mexicana, Lugar enfatizó en la creciente infraestructura de los carteles aztecas en EEUU, incluyendo redes de distribución, casas seguras y operaciones de lavado de dinero. En esos términos, sostuvo que el problema concierne de manera directa a la seguridad nacional de su país y solicitó a la administración Obama considerar la utilización de las Fuerzas Armadas y la comunidad de inteligencia para brindar más activos de vigilancia para ayudar a detener los tráficos transfronterizos ilegales con México. En este sentido, propuso “el despliegue de aviación, vigilancia y bienes de inteligencia conjunta” y “adaptar las tácticas para enfrentar las amenazas cambiantes del cártel” 29 . Por esos momentos el ya citado Buscaglia aportó a esta cuestión opinando que la delincuencia organizada mexicana ya forma parte del Estado, estando presente en diferentes porciones del mismo. Textualmente: “Cuando uno habla que el Estado

28 29

“Definición de amenazas”, Ágora 4:2 (2011), pp.10-13 “Lugar: México tiene narcoinsurgencia”, El Universal 27 de septiembre de 2010

mexicano se ha fragmentado en su debilidad, quiere decir que diferentes fragmentos del Estado mexicano a nivel municipal o estatal, ya forman parte estructural del crimen organizado”. Este experto fue más allá de las clasificaciones convencionales para postular, en base a las referidas fragmentaciones en planos locales o regionales, una incipiente “afganización” del Estado; es decir, su ausencia en casi mil bolsones territoriales en donde los carteles criminales desestabilizaron o capturaron los gobiernos municipales, para continuar de esa forma sus negocios ilícitos. La analogía con la situación de Afganistán progresa hasta el punto de tipificar a las bandas criminales mexicanas como “mafia insurgencia”, debido a que enfrentan al Estado de igual a igual y realizan complejos operativos similares a los que ejecutan los taliban para emboscar a tropas estadounidenses o de naciones aliadas30.

Casi dos años después de emitida la apreciación de Lugar esa visión continuaba gozando de vigencia y el mandatario civil número dos del Ejército estadounidense, Joseph Westphal, alegaba que los insurgentes criminales podían acabar controlando México. Al mismo tiempo, la propuesta del veterano senador de emplear nuevas armas y tácticas para enfrentar a los carteles encarnaba en varios municipios linderos con la frontera meridional, donde las policías locales solicitaron a sus autoridades políticas la provisión de vehículos con blindaje; equipos militares de comunicación; armamento automático M-16, M-14 y lanzagranadas; aviones no tripulados (UAVs) y el entrenamiento correspondiente, incluyendo tácticas de combate.

De acuerdo al director del área de Seguridad Pública de Texas, quien ha reportado en numerosas ocasiones al Congreso estadounidense, el aumento y complejización de las actividades de los cárteles mexicanos en torno a la frontera común es la causa de los pedidos policiales, que en numerosos casos son satisfechos mediante donaciones del Departamento de Defensa31.

Desde el ámbito académico estadounidense también se formularon interpretaciones de la criminalidad organizada en términos de insurgencia. El think tank independiente Centro para una Nueva Seguridad en Estados Unidos (CNAS) publicó hace dos años un informe titulado “Guerras Criminales: Pandillas, Carteles y la Seguridad Nacional

30 31

“Cárteles controlan casi mil territorios del país, dice experto”, Informador 27 de junio de 2010 GERIUP (2012): Criminalidad y violencia…, op.cit.

Estadounidense”. En su desarrollo, indican que el crimen organizado “hace metástasis en una nueva insurgencia criminal organizada” que amenaza a los gobiernos y sociedades civiles del Hemisferio Occidental y, cada vez más, a EEUU32.

Uno de los autores del referido dossier sostuvo que en las insurgencias criminales, la búsqueda de ganancias (económicas) ocupa el lugar que en otras circunstancias corresponde a la ideología, la religión o la etnia. Y agrega que este reciente fenómeno erosiona y socava las instituciones políticas y las sociedades de los Estados democráticos a través de la corrupción y la violencia, persiguiendo el establecimiento de áreas geográficas donde puedan desplegar sus actividades en forma irrestricta.

En lo que atañe a EEUU, fuente de estos novedosos abordajes, se indica que las insurgencias criminales mexicanas constituyen una amenaza real a su bienestar, aunque el crecimiento y consolidación de estos actores no estatales los prefigura como potenciales amenazas directas a la seguridad nacional de la superpotencia. Esa apreciación se fundamenta de la siguiente manera: “Los carteles mexicanos emplean operaciones psicológicas, fomentan las protestas antigubernamentales, atacan tanto a la policía como a las Fuerzas Armadas a través de asaltos de infantería, asesinan a políticos y periodistas, decapitan a sus víctimas para amplificar el impacto estratégico de sus ataques, y cooptan y corrompen a militares, policías y funcionarios públicos en todos los niveles de gobierno. El resultado es un bandolerismo extremo y un grupo de insurgencias criminales interconectadas, culminando en una virtual guerra civil. En consecuencia algunos carteles mexicanos han combinado la violencia de alto nivel, símbolos y rituales religiosos y la acción política para consolidar su control sobre el meganegocio que pretenden dominar. Ellos también buscan la legitimación de la comunidad, cultivando la percepción popular de que son protectores de la sociedad” 33.

En esta zaga, el aporte conceptual más reciente corresponde a Ioan Grillo, especialista en el estudio de la criminalidad mexicana y centroamericana. En su

Ver Killebrew, Richard & Jennifer Bernal (2010). Crime Wars: Gangs, Cartels and U.S. National Security. Washington DC: Center for a New American Security, September 28 33 KILLEBREW, Robert (2011). Criminal Insurgency in the Americas and Beyond, Prism 2:3, pp.33-52

perspectiva, lo que define a la criminalidad organizada en México como un caso de insurgencia criminal es la voluntad de sus protagonistas de enfrentar al Estado a través de una suerte de rebelión armada que no se sustenta en ningún considerando ideológico. Así, pese a la ausencia de factores ideológicos, la criminalidad mexicana es al mismo tiempo un fenómeno político y paramilitar. Político por su decisión de enfrentar a las fuerzas estatales, en aras de la preservación de sus negocios; paramilitar, porque para el logro del mencionado objetivo echan mano a verdaderos ejércitos privados altamente especializados y adecuadamente equipados. En la visión de este reportero británico, el proceso evolutivo de las organizaciones criminales mexicanas hacia el actual estadio de insurgencia criminal, reconoce como punto crítico al año 2006, cuando esos grupos comienzan a aplicar la violencia en forma sistemática y pugnan por controlar el territorio empleando tácticas para infundir terror como se había hecho décadas antes en América Central. Se pasa de una clásica “guerra por las drogas” a una novedosa “guerra por feudos” (la idea de refeudalización consignada antes por Benítez Manaut) financiada por la droga; la diferencia, aunque sutil, es sumamente importante. Textualmente. “Las motivaciones de los gángsters definen en muchos aspectos lo que son. Si matan a civiles deliberadamente y con intención, entonces se comportan como terroristas. Si lo que tratan es de tener el monopolio de la violencia en determinado territorio, se comportan como señores de la guerra. Y si están librando una guerra total contra el gobierno, muchos alegarían que son rebeldes o insurgentes”34. Las lecturas arriba descriptas, elaboradas por Lugar, Buscaglia, el CNAS y Grillo, tienen una enorme importancia desde el momento en que de-construyen y resignifican el

concepto

insurgencia.

Más

allá

sus

diferentes

abordajes,

éste

tradicionalmente fue entendido como "el uso prolongado de violencia de baja intensidad para dejar sin efecto un sistema político o forzar algún cambio fundamental en su status quo"35. Por su parte, la definición del Departamento de Defensa estadounidense hace referencia a “el uso organizado de subversión y violencia por un grupo o movimiento que busca sacar u obligar el cambio de una autoridad gobernante”36. Una tercera interpretación entiende a un movimiento insurgente como

Grillo Ioan (2012). El Narco. En el corazón de la insurgencia criminal mexicana. México DF: Ediciones Urano 35 Usamos aquí la definición simplificada que consta en Metz, Steven (1993).: The Future Of Insurgency. Carlisle Barracks: USAWC, Strategic Studies Institute, December 36 “Definición de amenazas”, op.cit.

“un conjunto orgánico de hombres que se subleva contra el orden establecido y cuyos objetivos se plasman en documentos básicos” 37; en este caso, la lucha armada es la forma en que se canaliza la sublevación, pese a no estar explícitamente mencionada.

En cualquiera de las definiciones que se acaban de consignar, la insurgencia (al igual que el terrorismo) queda englobada dentro de la esfera de la violencia política, entendida como aquella violencia que proviene de agentes organizados que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente38.

Esa

de-construcción

resignificación,

procedencia

predominantemente

estadounidense, no ha concitado la adhesión de los especialistas mexicanos. En su visión, aun cuando los grupos criminales locales apelan en forma creciente a tácticas terroristas, no pueden ser denominados de esa manera ni como insurgentes debido a una diversidad de motivos, entre ellos los siguientes tres: (i) la criminalidad carece del tipo de reivindicaciones que caracterizan a los grupos insurgentes, que suelen vincularse con algún tipo de identidad colectiva, tienen un contenido político e incluyen alguna propuesta de gobierno; consecuentemente (ii) las bandas criminales no cuentan con una representación simbólica como defensores del pueblo; por último (iii) las insurgencias pueden (y suelen) ser consideradas interlocutores válidos del Estado en el marco de una negociación política tendiente a resolver conflictos armados intraestatales, lo que no acontece con la criminalidad39.

Profundizando en este tema, aunque existen numerosos trabajos que abordan la interacción entre violencia política (sea insurgencia o terrorismo) y crimen organizado, usualmente esos aportes sostienen que en este nexo son las primeras las que pueden incursionar en actividades criminales, y no a la inversa. Podemos mencionar dos abordajes analíticos diferentes a la dinámica que se establece entre ambas partes, el primero de los cuales sugiere que el vínculo suele iniciarse a partir de una necesidad específica del insurgente o terrorista, que puede ser de financiación o de

Witker, Iván (2004). Del prototerrorismo al narcoterrorismo. Revisando la violencia política en América Latina. Política y Estrategia Nº 96, pp. 59-82 38 Carrión, Fernando (2002): De la violencia urbana a la convivencia ciudadana. En Fernando Carrión (ed.), Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?. Quito: FLACSO Ecuador - OPS/OMS, pp.13-58 39 Oliva Posada, Javier (2011). Una embestida conceptual, Organización Editorial Mexicana, 24 de junio. Disponible en http://www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2120054.htm

equipamiento; sendos ejemplos serían el involucramiento en el narcotráfico o la incursión en el negocio de la comercialización de armas ilegales, respectivamente.

Ciertas características organizacionales y operacionales que comparten la violencia política y la criminalidad facilitan el proceso descripto, entre ellas la racionalidad; el accionar secreto; el desafío al Estado y sus leyes; la asimetría en el empleo de la violencia; y la capacidad de adaptación e innovación. Sin embargo, en ningún momento los insurgentes o terroristas abjuran del carácter político de sus metas, ni renuncian a publicitar y difundir sus acciones, mientras las organizaciones criminales actúan en función de considerandos económicos y buscan mantenerse en el anonimato40.

El abordaje analítico alternativo, que no se opone al anterior sino que lo complementa, plantea que aunque la criminalidad organizada y la violencia política son fenómenos diferentes, la creciente interacción entre ambos podría dar lugar a una situación de “convergencia motivacional”. En ese proceso de convergencia progresiva, el lucro derivado de las actividades criminales puede llegar a constituir la meta de toda o parte de la organización insurgente o terrorista, aunque no abdique públicamente de sus banderas políticas para no perder legitimidad a los ojos de sus adherentes o seguidores.

Sendos ejemplos concretos de este segundo abordaje serían los taliban afganos y las mencionadas FARC colombianas. En ambos casos los grupos, en determinado momento de su trayectoria, comienzan a cobrar impuestos primero a los campesinos involucrados en el negocio de las drogas, extendiendo posteriormente el cobro de dinero a las actividades de procesamiento y comercialización; como último estadio de este proceso de creciente involucramiento, las mencionadas organizaciones se posicionan como productores de estupefacientes41.

En los términos de Makarenko, la referida convergencia motivacional se explica en un “nexo crimen-rebelión” que adopta la forma de un continuo, con la criminalidad en un

Sanderson, Thomas (2004) Transnational Terror and Organized Crime: Blurring the Lines, SAIS Review XXIV:1 (Winter-Spring), pp. 49-61 41 “Crimen e Insurgencia”, Agora 4:2 (2011)

extremo del espectro, y la insurgencia en el otro, consideradas ambas como fenómenos diferentes. Entre ambos extremos, posibilidades de interacción (Cuadro N° 1)

se presentan las diferentes

Frente a este panorama, la verdadera importancia de la resignificación del concepto de insurgencia por parte de Lugar, el CNAS y Grillo radica en que le quita su tradicional connotación política, enfatizando en su efecto más nítido, debilitar o impedir las funciones de un gobierno, sobre todo su control sobre ciertos espacios territoriales, independientemente de su meta última43. En sentido diametralmente opuesto a los planteos tradicionales, no se asiste aquí a una incursión de organizaciones insurgentes en el campo de la criminalidad, sino exactamente lo contrario. Cuadro N° 1: Nexo Crimen-Rebelión

El escenario sudamericano frente al nuevo enfoque de la Insurgencia

Un abordaje al escenario actual de Sudamérica en materia de insurgencia, desde una perspectiva tradicional de ese concepto, se hubiera limitado a dos casos residuales de otras épocas, y al mismo tiempo verdaderos resabios de la Guerra Fría: por un lado, las FARC en el país homónimo; por otra parte, Sendero Luminoso (SL) en Perú. Ambas organizaciones hace tiempo comenzaron a incursionar en el campo de la criminalidad, desnaturalizándose en forma progresiva, al punto de ser habitualmente tipificadas en esta última esfera.

Cornell, Svante (2007). Narcotics and Armed Conflict. Interaction and Implications. Studies in Conflict & Terrorism 30:3 (March), pp. 207-227 43 Killebrew & Bernal, op.cit. pp.5- 7; Grillo, op.cit.

En relación a las FARC su viraje hacia la criminalidad organizada comenzó a principios de la década del 90, en el marco de una reorientación generada tras la muerte de su líder Jacobo Arenas, quien mantenía la pureza ideológica y doctrinaria de la organización. Ese proceso estuvo enmarcado en una profunda reorganización del escenario de criminalidad colombiana originada por la derrota y desmembramiento de los míticos carteles del narcotráfico de Cali y Medellín. A mediados de ese decenio la justicia de ese país actuó en consonancia con ese cambio y emitió casi medio centenar de órdenes de captura contra jerarcas y mandos intermedios del grupo, por tráfico de drogas. El listado incluía al fundador y jefe máximo de la organización, Manuel Marulanda Vélez (alias “Tirofijo”); Luis Edgar Devia (“Raúl Reyes”); Luciano Marín (“Iván Márquez”); Guillermo Sánchez Vargas (“Alfonso Cano”) y Jorge Briceño Suárez (“Mono Jojoy”).

Se ha dicho de las FARC que en otras épocas fueron una insurgencia ideológica pero luego se transformaron en una “gavilla criminal de narcotraficantes con expresiones brutales de terrorismo contraproducente”. Ampliando esta idea, dijo el salvadoreño Joaquín Villalobos: “Comenzaron extorsionando narcotraficantes y terminaron siendo dueños de la mayor producción de cocaína del mundo. Transitaron de última guerrilla política latinoamericana a primer ejército irregular del narcotráfico”44. Lo notable de esta última frase es que no fue emitida por un funcionario del gobierno colombiano, sino por un viejo líder del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), desencantado con la mutación de la organización hacia las actividades criminales.

Abundan las evidencias del nivel de complejidad y transnacionalidad que alcanzaron las acciones criminales de las FARC. Esas constancias se incrementaron dramáticamente a partir de la información obtenida de los computadores personales de Raúl Reyes, encontrados en el campamento de Angostura donde fue abatido ese jefe insurgente, en la Operación Fénix que hemos mencionado en la parte inicial del presente trabajo45.

Valencia Tovar, Álvaro (2008). Las FARC se desintegran. El Tiempo 14 de marzo; Villalobos, Joaquín (2008). Las FARC, un decadente club de narcos y bandidos. La Nación (Buenos Aires) 18 de enero 45 Consideramos verídicos los reportes emitidos por el gobierno colombiano respecto a la información contenida en las computadoras personales de Raúl Reyes, y también consideramos fiable la verificación efectuada por INTERPOL, cuyos detalles son públicos. Ver en este sentido OIPC-INTERPOL (2008).

En este sentido, pueden mencionarse los vínculos con grupos criminales de Brasil; el tráfico de armas en Perú, donde además coordinan acciones con SL, cultivan coca en los territorios amazónicos, y reclutan forzadamente aborígenes; la instalación de santuarios en Ecuador y Venezuela; la legalización de activos procedentes de actividades ilícitas en Costa Rica y otras naciones centroamericanas; en México, el vínculo con los carteles criminales y con el Ejército Popular Revolucionario (EPR); la ejecución de secuestros extorsivos en Paraguay, operando combinadamente con el partido Patria Libre; los lazos con la organización separatista vasca ETA y con el Ejército Republicano Irlandés (IRA); los contactos con el recientemente derrocado líder libio Muammar Kaddafi, orientados a la adquisición de misiles antiaéreos; la vastísima red de ONG´s europeas que le brindan respaldo y promueven su ideario (el oficial, no el criminal, por supuesto), y el sostén de las fuerzas políticas latinoamericanas nucleadas en la Coordinadora Continental Bolivariana (CCB).

En los últimos cuatro años las FARC sufrieron las peores derrotas de toda su historia. En febrero del año 2008 falleció su fundador y líder Tirofijo; al mes siguiente tuvieron el mismo desenlace Raúl Reyes e Iván Ríos, ultimado por su propio guardaespaldas; el “Mono Jojoy” fue muerto en septiembre de 2010, y Alfonso Cano en octubre de 2011. Por su parte Nelly Ávila Moreno (“Karina”), la máxima jefa mujer de la banda, se entregó a las autoridades en mayo de 2008 en estado de desnutrición, para efectuar luego un llamado público a sus antiguos camaradas, a que depongan las armas y se reintegren a la sociedad. A estos reveses debe agregarse la “Operación Jaque” de rescate a una docena de rehenes del grupo, incluyendo la dirigente política y ex candidata presidencial Ingrid Betancourt, a mediados del año 2008. En todo este proceso, miles de insurgentes desertaron de las filas de la organización, que perdió capacidad para efectuar grandes operaciones y debió contentarse con golpes aislados y esporádicos.

En la actualidad, el Comando de las Fuerzas Militares de Colombia estima que en las filas de las FARC no hay más de 9 mil efectivos, cifra que supone una reducción del 50 % en el cuerpo de esa organización frente a la cantidad que tenía hace ocho o

Informe forense de Interpol sobre los ordenadores y equipos informáticos de las FARC decomisados por Colombia. Lyon: OIPC-INTERPOL

nueve años46. Sin embargo, aunque abundan los análisis que especulan con la derrota definitiva de este grupo en el corto plazo47, sus capacidades para resistir los embates gubernamentales y mantener cierta capacidad operativa no deben subestimarse, sobre todo cuando cuentan con el importante dinero generado por el tráfico de drogas.

Respecto a Sendero, este grupo armado surgió con impronta maoísta a comienzos de los años 80 y ha sido señalado por la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Perú como el responsable de más de la mitad de las 70 mil víctimas mortales que dejó la guerra interna que se desarrolló en ese país en las últimas dos décadas del siglo pasado48. Luego de la detención de sus principales líderes la organización quedó prácticamente desarticulada, pero hace poco más de un decenio un remanente comenzó a operar en la selvática zona del Valle de los Ríos Apurimac y Ene (VRAE). Ese senderismo residual se vinculó cada vez más con el negocio del narcotráfico, obteniendo de esa manera fondos para sostener sus operaciones y adquirir armamento.

En el marco de ese proceso de criminalización, los senderistas evolucionaron de la protección a la droga que era trasladada fuera de esa zona del departamento de Ayacucho, a la participación directa en el sembrado de la hoja de coca, su cosecha y posterior transformación en clorhidrato de cocaína. Hace pocos años un dossier elaborado por el ministerio de Defensa aseguraba que SL se comporta “como una firma más dedicada al tráfico ilícito de drogas en el VRAE”. Esa perspectiva fue ratificada por su titular Ántero Flores-Aráoz, quien sostuvo que el componente ideológico de los senderistas se había diluido en función de una “asociatividad” con el narcotráfico49.

A mediados de la década pasada, el remanente senderista extendió sus actividades

FARC están reducidas al 50% frente a hace 8 años, ABC (Asunción) 18 de diciembre de 2011 Ver por ejemplo Posada Carbo, Eduardo (2011). ¿El fin de las FARC?. Infolatam 6 de noviembre 48 SL fue creado por el profesor Abimael Guzmán a finales de la década de los sesenta con una clara filosofía maoísta, y siempre se ha autodenominado 'Partido Comunista del Perú. Siempre ha buscado reemplazar las instituciones con un régimen revolucionario campesino comunista. En los años 70 el movimiento tuvo un fuerte arraigo en varias universidades, entre ellas la Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga, donde Guzmán dictó filosofía. Luego de su apogeo en los años 80, su ocaso se precipitó en 1992 con la detención de su fundador y máximo líder, y otros altos jefes. 49 Bartolomé, Mariano (2010). Violencia armada y criminalidad organizada en América del Sur. Situación y perspectivas de Sendero Luminoso y las FARC. Mondo Relaçoes Internacionais, 26 de mayo Disponible en http://www.mundori.com/home/view.asp?paNoticia=1860 47

más allá de Perú, confirmando su transnacionalidad. Así, comenzó a practicar robos a bancos en Bolivia y a vender droga en barrios de clase baja de la ciudad de Buenos Aires50. Al mismo tiempo, retomó las acciones armadas en el VRAE con crecientes niveles de violencia, incluyendo ataques a efectivos militares y policiales; la capacidad que llegó a adquirir el grupo quedó evidenciada a fines del año 2009, cuando derribó en plena selva un helicóptero militar Mi-17 de fabricación rusa, mediante el uso de una ametralladora antiaérea de 12,7 mm y lanzagranadas RPG.

Por su parte, el gobierno comenzó a emplear en forma intensiva a sus Fuerzas Armadas para combatir este flagelo, ejecutando operaciones de gran envergadura. Esas acciones se llevaron a cabo con gran dificultad y un éxito limitado, que un especialista peruano atribuyó a la evolución de las tácticas y procedimientos de SL, más rápida que la actualización de la doctrina militar de su país; en este sentido, traza paralelismos con la conducta de EEUU en Afganistán. En sus palabras: “Para cualquier Fuerza Armada, la doctrina viene a ser el equivalente al software que va aplicarse a través de su hardware, que es todo su equipamiento. La doctrina es muy importante porque te dice cómo va a pelear una determinada organización, si fuera el caso de tener que enfrentar a un enemigo no estatal y asimétrico, como efectivamente sucede en el VRAE” 51.

La actualización de la doctrina militar peruana, especialmente en materia de combate asimétrico, recolección y análisis de información de combate y accionar conjunto, proporcionó su mejor efecto en febrero de este año, cuando fue capturado (gravemente herido, luego de un combate con las fuerzas gubernamentales) el llamado “Camarada Artemio”, máximo líder de SL en el VRAE. Más allá de ese contundente golpe, al momento de cierre de esta ponencia el criminalizado remanente senderista no ha depuesto las armas.

Sin embargo, la situación de América del Sur en términos de insurgencia es completamente diferente de lo expresado en los párrafos precedentes, si se trasciende el enfoque tradicional de ese concepto y se adopta la lectura elaborada a partir del

Senderistas se capitalizan en Bolivia, La Razón 7 de marzo de 2009; “Cómo funciona el mayor centro de venta de drogas, Clarín 18 de abril de 2010 51 Bolívar Ocampo, Alberto (2011). Afganistán y el VRAE”, Actualidad Militar Nª 471, Julio-Agosto

agravamiento de la cuestión mexicana. En ese caso en el espacio sudamericano las insurgencias vigentes aumentan de dos a cuatro, existiendo la posibilidad de incluir un quinto episodio. A las ya mencionadas FARC y SL se agregan las llamadas Bandas Criminales Emergentes (BACRIM) en Colombia, las organizaciones criminales asentadas en las grander urbes de Brasil e incluso el Ejército Popular Paraguayo (EPP).

Las BACRIM fueron tipificadas como el nuevo enemigo armado del Estado por parte del Ministerio del Interior y de Justicia colombiano. El narcotráfico es la piedra basal de las actividades de estas bandas, cuyo origen se remonta al año 2006, cuando culminó el proceso de desarme y desmovilización de los grupos paramilitares nucleados en las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), fruto de un acuerdo con el entonces presidente Álvaro Uribe. Los integrantes de los grupos que no aceptaron el convite gubernamental y se mantuvieron fuera de la ley, se reorganizaron en nuevas entidades criminales que hoy totalizan aproximadamente unos 7 mil efectivos. Las bandas más importantes a nivel nacional, tomando en cuenta tanto sus dimensiones como su territorial, son los Paisas, Rastrojos, Urabeños, Ejército Revolucionario Popular Antiterrorista Colombiano (ERPAC), Nueva Generación y Águilas Negras.

Respecto a Brasil, en las favelas de sus urbes más populosas, sobre todo Río de Janeiro y San Pablo, se encuentran las bases de numerosas organizaciones criminales consagradas principalmente al tráfico de drogas, y en forma subsidiaria a otras actividades ilegales como prostitución, juego clandestino, tráfico de armas, contrabando y extorsión.

Es tal la dimensión y el poderío de estos grupos, entre los cuales se destacan el Comando Vermelho carioca y el Primer Comando de la Capital paulista, que las operaciones que monta el Estado para descabezarlos insumen cientos de efectivos policiales especializados, respaldados en aspectos logísticos por las Fuerzas Armadas. En este sentido, las operaciones contra la criminalidad desarrolladas en el último bienio en las favelas Vila Cruzeiro, Complejo Alemão o Rocinha fueron ejecutadas por unidades policiales estaduales y federales que ingresaron a esas barriadas a bordo de vehículos blindados de la Infantería de Marina. Finalmente, el EPP es fruto del reagrupamiento de antiguos miembros del Partido Patria Libre. Aunque se autodefine como revolucionario de principios marxistas-leninistas, con elementos ideológicos asociados a las ideas del

caudillo local Francisco Solano López, sus actividades están claramente orientadas al lucro mediante la realización de secuestros extorsivos a importantes ganaderos. Las autoridades paraguayas aseguran que el grupo está vinculado con las FARC colombianas y sus miembros han reciben de la contraparte entrenamiento en combate rural y ejecución de secuestros.

A partir de la invasión de esa organización a una estancia que culminó con el asesinato de cuatro personas, hace aproximadamente un lustro, el Poder Ejecutivo impulsó distintos operativos policiales y militares en la zona norte del territorio nacional. Las iniciativas incluyeron el despliegue de miles de efectivos que, sin embargo, no lograron detener a los principales líderes del grupo. Mientras tanto, el tema comenzó a generar preocupación en el gobierno y los legisladores de Brasil, por el “derrame” que podría generarse sobre el propio territorio. Una medida de esa inquietud fue proporcionada por el ex presidente José Sarney, quien admitió temer que un crecimiento de las actividades del EPP produzca una “colombianización” del Paraguay52.

Algunas Conclusiones

Dentro del panorama de seguridad latinoamericano, los bajos niveles de conflictividad que se registran en términos westfalianos coexisten con una dinámica y heterogénea agenda en materia de amenazas no convencionales. Estas amenazas se despliegan en forma transnacional y están protagonizadas por actores no estatales que emplean la violencia, en tanto herramienta racional de política, en forma asimétrica. En este marco, la criminalidad organizada ocupa un lugar de preponderancia, destacándose el área andina como zona de producción de cocaína, y México y el istmo centroamericano configurando un corredor del tráfico de esa droga hacia EEUU, el principal mercado de consumo del mundo.

En este marco, el incremento y la complejización de la criminalidad organizada en

Bartolomé Mariano (2010). Secuestros extorsivos y reivindicaciones campesinas: la rara alquimia del Ejército Popular Paraguayo. Analítica, 5 de mayo Disponible en http://www.analitica.com/va/internacionales/opinion/3857731.asp

México ha fomentado la aparición de una corriente de pensamiento que resignifica el concepto de insurgencia, a fin de aplicarlo al caso azteca. La resignificación de la insurgencia soslaya la naturaleza política de las metas de quienes la protagonizan, relativizando así su encuadre dentro de la esfera de la violencia política. Al mismo tiempo, no repara en los enfoques tradicionales que entienden que en caso de vínculos entre insurgencia y criminalidad, es el primero de esos factores el que muta a efectos de incursionar en el campo del segundo.

El enfoque resignificado de la insurgencia enfatiza en su efecto de debilitamiento o impedimento del adecuado ejercicio de las funciones de un gobierno, en especial su control efectivo sobre todo el territorio nacional. Los aspectos instrumentales de la insurgencia ocupan el centro de la cuestión, desplazando de esa posición a la cuestión de la naturaleza de las metas perseguidas. En esta confluencia entre insurgencia y criminalidad, es el segundo de los factores el que adopta la fisonomía del primero.

Una aplicación de esta nueva conceptualización de la insurgencia, surgida al calor del deterioro de la situación de México en materia de criminalidad, al análisis del panorama de seguridad sudamericano, genera importantes repercusiones. Desde un punto de vista cuantitativo, los habituales diagnósticos que coinciden en la existencia de dos insurgencias residuales signadas cada vez más por una impronta narcoterrorista, las FARC y SL, dejan lugar a otras lecturas que elevan los casos de insurgencias a no menos de cinco: a los farianos y senderistas se agregan las BACRIM, organizaciones brasileñas que operan desde las favelas de las mayores urbes del país, y el EPP paraguayo.

Cualitativamente, el análisis de América del Sur a través del prisma de la nueva interpretación de la insurgencia permite arribar a por lo menos tres importantes conclusiones. Primero, establece que la insurgencia sudamericana no es un fenómeno en declive sino, por el contrario, en nítido crecimiento; segundo, deja de circunscribir la insurgencia a la zona andina, con las particularidades geográficas y culturales que ello supone, para hacerla extensiva a otros puntos de la región; finalmente, también en términos espaciales, deja de concebirla como un fenómeno casi exclusivamente rural, para incorporar al análisis los entornos urbanos.

Más allá de estos cambios cuantitativos y cualitativos, una eventual consolidación de los nuevos enfoques sobre insurgencia puede generar otros efectos en América del Sur. Por un lado, en lo relativo al empleo del instrumento militar, siendo que no es lo

mismo ese uso en un mero combate contra la criminalidad, que contra un adversario que le disputa al Estado el control territorial y el ejercicio de la autoridad; por otro, en lo que hace al tipo de tratamiento que le otorgan los gobiernos a estos fenómenos, ya que la resolución de un caso de insurgencia puede derivar en un trato “político” con la contraparte, opción a la que normalmente no tienen acceso los grupos criminales; tercero, las nuevas perspectivas pueden generar repercusiones tanto doctrinarias como de cooperación en materia de seguridad, sobre todo en el marco de instituciones multilaterales, como podría ser el caso del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) de la UNASUR.-

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Consejo de Defensa Suramericano: perspectivas para la articulación de una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa Da Ponte, Aureliano

El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) constituye una oportunidad potencial histórica para fortalecer los vínculos de los países de la región en función de la naturaleza de los temas que le competen. En el marco de los dos Planes de Acción aprobados (2009-2010 / 2010-2011), el Eje 3: Industria y Tecnología de la Defensa, encarna el mayor desafío por la sensibilidad de las cuestiones involucradas y por sus implicancias estratégicas tanto en la esfera política como en la económica y, fundamentalmente, en la militar. En tal virtud, el presente artículo explora las perspectivas y condicionantes para la articulación de una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa (ESCTID). Palabras clave: Consejo de Defensa Suramericano, Industria y Tecnología de Defensa, Estrategia. Autor: Mg. Aureliano da Ponte Email: audaponte@yahoo.com.ar

Introducción

La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) representa, en términos potenciales, una oportunidad histórica para los países que la componen en virtud de la decisión de desarrollar este proceso de integración bajo los principios de gradualidad y flexibilidad. Pese a las dificultades inherentes a este tipo de procesos, la búsqueda de enfoques constructivos sustentados sobre el intento de concertar aquellos denominadores comunes de los intereses nacionales parece constituir el mejor camino para que los avances puedan consolidarse progresivamente. En este contexto institucional, el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) es, en sí mismo, un desafío novedoso por la naturaleza de los temas que le competen. Entre sus acciones principales, se aprobaron, por ejemplo, dos Planes de Acción (20092010 / 2010-2011) a fin de implementar una serie de proyectos que se estructuran en 4 ejes (Eje 1: Políticas de Defensa; Eje 2: Cooperación militar, Acciones Humanitarias y Misiones de Paz; y Eje 4: Formación y Capacitación). El Eje 3: Industria y Tecnología de la Defensa, encarna el mayor reto por sus implicancias tanto en la esfera política como en la económica y, fundamentalmente, en la militar. En tal virtud, el hilo conductor del presente artículo será, en la primera parte analizar el rol y particularidades de la ciencia, tecnología e industria de Defensa como punto de partida para delimitar las complejidades que supone asociarse en estas áreas. En la segunda, indagar en los aspectos centrales de las trayectorias de las industrias aeronáuticas de Argentina y Brasil para identificar problemáticas comunes que coadyuven a comprender las complejas características que diferencian a estos sectores a la vez que permitan observar, a través de casos concretos, nuestras consideraciones conceptuales. Es menester aclarar que la elección específica responde a que ambos países son los que han alcanzado mayor desarrollo tanto en las actividades científico-tecnológicas como en sus sectores industriales de defensa respecto a otros países de la región. En la última parte, explorar, desde cuatro dimensiones contribuyentes, las bases fundamentales para articular una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa. En función de lo anterior, este trabajo busca responder al siguiente interrogante: ¿En qué medida, en el marco del CDS, se puede profundizar efectivamente la integración en la esfera de ciencia, tecnología e industria para la Defensa? Lo más importante, o planteado en otros términos, el desafío a la hora de abordar esta temática es pensarla desde una perspectiva propia, esto es, a partir de un marco conceptual referenciado en la realidad de Suramérica. Por eso, la respuesta requerirá tener presente la naturaleza política de la tecnología y del desarrollo científico-tecnológico e industrial

tanto en general como en relación con la estrategia y la Defensa, lo cual es un tema muy complejo. Por otra parte, al momento de reflexionar sobre la cuestión, se descubre que, históricamente, no todos los países han elegido el mismo camino para alcanzar sus objetivos. Mientras que en algunos casos se optó por un perfil importador de tecnología extranjera, en otros se emprendieron experiencias orientadas por las ideas de independencia y autonomía tecnológica. Esto será un factor esencial a tener en cuenta ya que constituye el núcleo a partir del cual podrá –o no- articularse una estrategia. En otras palabras, reconocer los diferentes patrones históricos y la existencia de intereses diversos en lo relativo a la ciencia, la tecnología y la industria para la defensa es una tarea fundamental (Franko, 1995 y 1996; Mani, 2011). Por eso, los principios rectores de gradualidad y flexibilidad que guían al CDS aparecen como aspectos promisorios. Por cierto que ello y un clima de época favorable no garantizan automáticamente los resultados. Con todo, es condición necesaria que este proceso sea abordado desde diversas dimensiones, dejando de lado los voluntarismos. Primera parte: Ciencia, Tecnología e Industrias de Defensa: Un sector estratégico para el desarrollo

1.1 La política científica y la política tecnológica

A pesar de que desde tiempos antiguos los progresos de la ciencia y la tecnología habían influido en el pensamiento estratégico militar, es a partir del siglo XIX que los estrategas tomaron conciencia cabal y comenzaron a valorar en su justa dimensión su importancia sustantiva. Esto fue producto de dos procesos simultáneos: primero, las transformaciones sucedidas a partir de los siglos XVII y XVIII, en las cuales la guerra acompañó al proceso de consolidación del Estado moderno (Mary Kaldor, 1999; Tilly, 1992). En ella, la organización y el diseño de fuerzas militares, la estrategia, la técnica y los armamentos fueron variando en concordancia con ese proceso de consolidación, al compás de la revolución industrial. En esta idea parece coincidir Charles Tilly, quien la sintetiza en su frase “La guerra hace al Estado y el Estado hace la guerra” (1975: 42). Segundo, el nacimiento y aceptación de un método científico, emparentado desde entonces al progreso tecnológico. En el siglo XX, las dos guerras mundiales representaron nuevos puntos de inflexión, aunque fue la Segunda Guerra la que generó que la ciencia se transformara en una actividad planificada e institucionalizada (Sempere, 2006). Durante su transcurso la

tecnología quedó vinculada al poder nacional en una forma desconocida hasta ese momento. Los gobiernos de los países industrializados comprendieron la posibilidad y la necesidad de movilizar los recursos nacionales para valerse de ellos con fines precisos orientados a objetivos estratégicos. Así, fue configurándose una suerte de doctrina en las economías industrializadas vis a vis la evolución histórica de la ciencia y la tecnología. En el plano conceptual surgió lo que se conoció como Política científica, definida como el conjunto de políticas públicas, planes y programas establecidos por el Estado y orientados al avance de las ciencias en un sentido amplio, la cual “desde sus comienzos, fue estrictamente política, por cuanto remite a los más altos objetivos de la política de un Estado: el bienestar de los ciudadanos, el desarrollo de la economía y los intereses estratégicos de la defensa”. (Albornoz, 1999: 2).1 Si bien en las primeras décadas tanto la política científica como la política tecnológica fueron consideradas lo mismo, actualmente la literatura las diferencia. En tal sentido, desde los años noventa el énfasis en la política tecnológica se sitúa en las estrategias gubernamentales y gerenciales cuya finalidad es promover el desarrollo así como la transferencia de tecnologías que surgen de la investigación hacia su aplicación, antes que en apoyar a la investigación propiamente. Sin embargo, aunque es precisa una discusión más profunda del tema, podemos señalar, sintéticamente, que esta visión considera a la tecnología como ciencia aplicada, esto es, indisolublemente ligada y predeterminada por la ciencia. Ello puede llevar a extraer conclusiones desfavorables en términos de políticas para el desarrollo científico tecnológico de países como los suramericanos. Al respecto, creer que es condición necesaria y suficiente disponer de buenos científicos y técnicos para poseer buena tecnología. Lo cierto es que mientras que en el ámbito científico rigen algunos principios y normas, no siempre o necesariamente los mismos operan en el universo tecnológico. El enfoque actual plantea un cambio de perspectiva. Mientras que el concepto vigente en la década del setenta era el de Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (“un recuento de los recursos institucionales, humanos, sociales y económicos para la producción de conocimientos”), en los años noventa predomina el de Sistema

De un modo análogo al modo de producción “fordista”, prevaleciente en campo de la industria, basado en las ventajas derivadas de la economía de escala y con una visión centrada en la oferta de productos, la ciencia comenzó a ser desarrollada en grandes unidades productivas de conocimientos: las unidades de investigación y desarrollo (I+D). A este proceso se lo conoce como el surgimiento de la “big science”, o “ciencia grande”.

Nacional de Innovación (“una red de relaciones de actores y de funciones entrelazadas en procesos de comunicación de demandas y ofertas, de capacidades complementarias y de intereses diferenciados pero articulables”) (Vaccarezza, 1998). No obstante, el problema que este autor reconoce a este nuevo enfoque es que: (…) el pensamiento actual se limita a promover la competitividad internacional de las unidades productivas. Con frecuencia el pensamiento político queda disuelto en un agregado de experiencias micro de productividad competitiva en el mercado internacional. El concepto de «capacidades tecnológicas» (technological capabilities) como principio de racionalidad del orden tecnológico de un país se ha referido, en general, a la capacidad individual de la empresa (Vaccarezza, 1998).

De esta manera, se observa que el criterio orientador pasa a ser el económico, desplazando del lugar central a la política. Como resultante, a diferencia del rol que le asignaban al Estado los pensadores latinoamericanos en ciencia y tecnología de décadas pasadas, el nuevo papel es secundario, por caso, simplemente como facilitador de vínculos o transmisor de algunas experiencias. Sin dejar de admitir las debilidades que subyacían en las propuestas teóricas de algunos autores, consideramos que hay argumentos de los integrantes de aquella corriente que continúan dando respuestas a los desafíos del presente. En todo caso, lo relevante y esencial a destacar es que en su conjunto, constituyeron un pensamiento propio y autónomo de la región. Una vez más, las palabras de Vaccarezza (1998) ilustran este último punto:

Como síntesis de los cambios ocurridos en el movimiento CTS (Ciencia, Tecnología y Sociedad) indicamos lo siguiente: (…) d) mayor dependencia intelectual de las corrientes de pensamiento internacional sobre el tema (y esto tanto como comprensión y teorización de las relaciones entre la ciencia, la tecnología y lo social, como en lo que hace a las propuestas de intervención desde lo político y lo administrativo en las actividades de ciencia y tecnología) (el agregado es nuestro).

1.2 La situación actual Desde mediados del siglo XX, las concepciones predominantes sobre la Política Científica y la Política Tecnológica sostuvieron que en una primera etapa, la orientación central podía sintetizarse en el binomio Ciencia/Defensa, donde los progresos en la ciencia eran desarrollados en función de las conclusiones extraídas de la Segunda Guerra Mundial en la esfera estratégico-militar y las apreciaciones del

contexto internacional emergente. En la segunda etapa se habría producido una reorientación hacia el binomio Industria/Tecnología, convirtiéndose el desarrollo industrial en el foco de interés de las políticas específicas a partir de los avances tecnológicos. Finalmente, en los últimos años, las nuevas ideas afirman que la política de las economías avanzadas se estaría desplazando hacia una tercera fase que combina los objetivos sociales con un enfoque basado en la innovación, habiéndose superado la orientación de las etapas previas (OCDE, 2011). El análisis que propone la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) plantea dos problemas: si nos ubicamos desde la perspectiva de los países avanzados, se puede considerar que si bien esto puede tener asidero en algunas esferas, debe admitirse que en materia de Defensa es relativo en tanto los datos no parecen apoyar esos argumentos.2 Para el caso de Suramérica, aceptar que se ha ingresado a una tercera fase, dando por superadas las anteriores, no contempla la situación de desarrollo real de los países de la región. En todo caso, en las primeras décadas del siglo XXI, marcadas por la especulación financiera y una crisis económica en curso, la industria sigue siendo el motor del desarrollo económico y de las capacidades científico-tecnológicas de los países. Ello se observa en la base que sustenta el desarrollo de las economías industrializadas configurando, a la vez, la fuente central de su poder militar (García Vargas, 2011; Sanjurjo Jul, 2011). Como apuntan Belmiro do Nascimento y Fischmann (2004) y Candido (2004), el sector Aeroespacial y de Defensa es uno de los de mayor importancia para la economía de cualquier país desarrollado. Al respecto, el Departamento de Defensa de los Estados Unidos “recibe una importante financiación para la I + D (Inv.+ Des.) y gran parte del éxito de la industria americana tiene sus raíces en esa I + D” (Belmiro do Nascimento y Fischmann, 2004: 4). 1.3 Tecnología: aproximación conceptual Antes de analizar las particularidades de las industrias de defensa y algunas de sus tendencias actuales, al menos en sus generalidades, es menester establecer el

Esto se refleja en el volumen de recursos que destinan esos países a la Defensa en promedio del PBI: Estados Unidos (4,7%), Francia (2,5%), China (2,1%), Rusia (4,3%), Reino Unido (2,7%), así como en la masa de dinero utilizada para la adquisición de armamentos (SIPRI, 2010). Evidentemente, en cada caso debe considerarse que los respectivos porcentajes de PBI suelen diferir considerablemente por el tamaño de los países. Sin embargo, estos indicadores demuestran el grado de importancia que esas sociedades le otorgan a la Defensa y, dentro de ella, al factor científico-tecnológico como pilares de su desarrollo (Ferrante et al., 2010).

concepto que adoptaremos para el término tecnología, no sólo como un ejercicio académico, sino especialmente por sus implicancias concretas. En tal virtud, siguiendo a Sempere (2006: 22), lo entendemos como “la conjunción del conocimiento humano, los procesos o métodos de producción, o las características funcionales de un producto que lo hacen más idóneo para el fin con el que fue concebido”. Esta definición es oportuna en tanto destaca tres elementos relevantes: primero, su carácter de conocimiento aplicado; segundo, como método o proceso de creación de productos y, tercero, subraya su asociación con la finalidad para la cual es creado.3 La tecnología militar será aquella cuyo propósito se orienta a la Defensa. La razón por la cual es pertinente acentuar este carácter “práctico” se fundamenta en función de las dificultades que atravesaron, en mayor o menor medida, los países suramericanos en su estrategia de industrialización como consecuencia de los supuestos conceptuales que subyacían a la misma. Al respecto, se produjo una ruptura entre educación-ciencia, por un lado, y tecnología-producción, por el otro (Umerez et al., 1991: 32). Esto se reflejó en la desarticulación entre los proyectos y/o programas de investigación y desarrollo y la estructura productiva. En la mayoría de sus experiencias en el desarrollo de industrias de Defensa a lo largo del período de sustitución de importaciones, Argentina es un claro ejemplo en el cual se observa una disociación entre las actividades de I+D de la Producción (Franko, 1996; da Ponte, 2010a, 2010b y 2011). Con precisión, Castro Madero (1993) sostiene que “la innovación tecnológica no es solo ciencia. Para que el resultado de una actividad de investigación y desarrollo contribuya al crecimiento, esta debe materializarse en un producto o proceso que se comercialice”. Lo que interesa remarcar es que de acuerdo a cómo entendamos a la Tecnología y a las actividades asociadas y, a cómo sea interpretada su definición por los actores con potencial interés (organismos estatales, empresas, universidades, entre otros), se derivará el tipo de dinámicas que deben predominar.

2. Características y tendencias actuales desde una perspectiva Suramericana La ciencia, tecnología e industria de defensa comparte características generales con otros sectores y, a la vez, ciertas particularidades. Por otra parte, la evolución de las relaciones internacionales en las últimas décadas, vis a vis el proceso de

También es necesario decir que muchas veces la reconversión tecnológica o los adelantos terminan generando avances en otros esferas. Por cierto, la historia bélica tiene mucho de ello.

internacionalización económica, ha generado un entramado de mayor complejidad en las dinámicas y reglas de juego imperantes en el sector tanto en el presente como en su proyección hacia el futuro. Por ese motivo parece pertinente decir algo respecto a ambas (características y tendencias). 2.1 C, T, I en Defensa: Características En cuanto a elementos compartidos con otros sectores de alta tecnología, la industria de defensa genera el surgimiento de mano de obra especializada y altamente calificada. Asimismo, al requerir insumos de otras ramas tiene la potencialidad de promover efectos de aprovisionamiento y propulsión. Igualmente, no se puede dejar de insistir en que estos progresos logran sostenerse si forman parte de una política de desarrollo industrial integral, generándose un ambiente de competitividad sistémica favorable en el cual cooperen y/o se asocien no sólo con otros sectores industriales nacionales y con centros de investigación, sino con contrapartes extranjeras. Aquí se despliega la función articuladora del Estado, que además de promover sinergias positivas puede evitar duplicaciones innecesarias (da Ponte, 2010a y 2011). Lo importante es que la política se oriente a generar que los cimientos sobre los cuales se asienten las industrias de Defensa sean la base científica, tecnológica e industrial del país y no al revés, aunque en el largo plazo la ecuación se equilibre, y ambas se retroalimenten. Su carácter trascendental se establece por los vínculos entre esta industria y la estrategia de defensa. Con esto no referimos a que no debe concebirse a estas actividades ni a las industrias en abstracto, sino, subrayamos, en función de objetivos determinados por la estrategia nacional. En este sentido, el planeamiento estratégico de la defensa debe ser la guía que oriente el tipo de producción. Es decir, cada país define la necesidad de ciertos sistemas de armas y otros productos en relación a su lectura (esto es, su apreciación) del carácter de la guerra en cada período. En términos ideales, la planificación buscará anticiparse a los tipos de conflictos por venir. Entonces, esta relación se refleja en la extensión de los tiempos (por lo general oscilan entre los 10 a 15 años) necesarios para que un sistema de armas concebido hoy se incorpore efectivamente al Instrumento Militar. En consecuencia, los ciclos de producción comprenden distintas fases que incluyen:

La exploración de conceptos, la elaboración de requisitos, la búsqueda e investigación de las tecnologías que se requieren, el desarrollo y fabricación de modelos y prototipos, las pruebas y ensayos que demuestren la validez del sistema, el rediseño y la repetición de pruebas en su caso hasta que el sistema sea satisfactorio, la

producción a gran escala, y el mantenimiento del sistema durante su vida operativa (Sempere, 2006: 34).

Esto es fundamental para el CDS ya que debe conciliar las percepciones de sus integrantes en respuesta a qué tipo de conflictos enfrentarán en el futuro que afecten sus propios intereses y cuáles son las coincidencias entre esas percepciones. En definitiva, el punto es que en el nivel nacional, las actividades de I+D y de Producción se rigen por lógicas que requieren forzosamente de políticas de largo plazo. En este sentido, si el nivel de análisis es la integración regional, esto se debe replicar en los entendimientos entre los actores involucrados. Posiblemente, este es el factor más difícil de enfrentar por parte del CDS. Es, igualmente, una condición esencial en la perspectiva de profundizar en esta esfera. Por otra parte, la evolución de las actividades involucradas en la producción industrial de defensa hace necesaria cada vez una mayor economía de escala, procesos dinámicos de fabricación, y una sofisticada comercialización y distribución. Si esto representa una dificultad relativa para todos los países, en el caso de Suramérica puede constituir la oportunidad de instalar a la región como una suerte de mercado interno ampliado para sus integrantes. Evidentemente este es un desafío central y, aunque es sencillo enunciarlo, deberán tenerse en cuenta las realidades políticas, económicas y sociales de los actores. Asimismo, deben diseñarse y adoptarse estrategias sustentables que se adapten a los cambios del entorno y a situaciones coyunturales de gran impacto, pero que resulten de lineamientos político-estratégicos emanados de los acuerdos en el seno del CDS. En el criterio de evaluación de “sustentable” intervienen los siguientes aspectos: el rol del Estado, el modelo industrial, la estrategia de producción, índices mínimos de rentabilidad económica y productividad, entre otros. Esto podrá darse a través de diversas alternativas como, por ejemplo, la especialización en segmentos específicos, lo cual involucra comprender las lógicas diferenciales de cada industria. Lo que se trata de evidenciar es que debe haber un balance ya que nadie puede hacer todo. En el marco de una política de I+D general es conveniente definir sectores y subsectores estratégicos y establecer las capacidades críticas propias a conservar teniendo en cuenta las restricciones presupuestarias. La noción de “tecnologías llave” ayuda a pensar en las definiciones que parecen ineludibles al momento de reflexionar en las políticas y cursos de acción concretos. 2.2 Principales tendencias internacionales En cuanto a las tendencias a nivel mundial, en las últimas décadas se produjo un

cambio en la ecuación entre I+D militar versus I+D civil. Como derivación, la I+D del campo civil se instaló como la fuente generadora principal de innovaciones. Esta situación permitió que Defensa incorpore tecnología que proviene de otros sectores, disminuyendo o directamente evitando costos y riesgos asociados a I+D. Además, las capacidades de evaluación y gestión de la tecnología han mejorado (García Vargas, 2011). La segunda tendencia, por cierto la más importante, se originó durante la guerra fría, aunque sufrió transformaciones cualitativas luego de la misma. Esto se expresa en lo que plantea Khatchik DerGhougassian cuando dice: Las empresas de producción armamentista tuvieron que acomodarse a la lógica de la competencia que impuso el mercado global. Las grandes fusiones de las industrias europeas y norteamericanas en la década de 1990 reflejan la exitosa adaptación de estas empresas a la lógica de la globalización (2010: 12-13). Efectivamente se ha desarrollado una dinámica propensa a la internacionalización de las grandes empresas de armamentos, aunque este tema involucra dos aspectos que si se soslayan pueden llevarnos a extraer conclusiones contraproducentes: primero, el hecho de que cada potencia se ha reservado el control de determinados sectores y/o tecnologías para sí misma 4 y, segundo, las experiencias revelan que son los Estados (y sus intereses) los que están detrás de las empresas, lo cual contradice aquellas posturas que pretenden aplicar a la Defensa las reglas de libre mercado. En palabras de José M. Sanjurjo Jul:

Los economistas liberales sostenían hasta muy recientemente que las que competían en el campo internacional eran las compañías no las naciones, sin embargo la experiencia más reciente contradice –o al menos modifica– esta afirmación, porque a lo que estamos asistiendo es que, cada vez mas naciones actúan con estrategias competitivas globales e integradas gobierno-industria (2011: 40-41).

Ello reconoce que el escenario internacional es complejo y los procesos que lo atraviesan no son unidireccionales. Es decir, interactúan diversos fenómenos que abarcan desde la intensificación de la globalización en la esfera de las comunicaciones, la conformación de bloques regionales, la aparición de nuevos

Por mencionar uno de tantos ejemplos, Francia explicita en su Libro Blanco de Defensa (2008) que el tema del armamento nuclear queda bajo la órbita exclusiva de las decisiones propias.

centros de poder mundial, hasta la creciente competencia por los recursos naturales estratégicos y la implementación de políticas proteccionistas, acompañado de un largo etcétera. Esta situación aumenta la pugnacidad y las tensiones en el sistema internacional. Si bien es difícil predecir su evolución, lo que no debe hacer Suramérica es perder de vista en sus análisis este contexto. Ahora bien, en lo que parece haber una suerte de acuerdo implícito entre las economías industrializadas es en mantener el statu quo diferencial entre ellas y los países emergentes, sobre todo en la esfera de la ciencia, la tecnología y la industria de defensa (Fernandes, 2004; Dagnino, 2004: 90-91).5 En otras palabras, el entramado geopolítico, estratégico y de poder en las relaciones internacionales está íntimamente vinculado a la raíz de esta “tendencia” (Umerez et al., 1991). Esto amerita una discusión profunda entre los países de la región en relación a las ventajas asociadas a afrontar en conjunto los desafíos.

2.3 Una perspectiva Suramericana Evidentemente, las circunstancias mencionadas impactan negativamente en los países suramericanos en dos planos: primero, en la posibilidad de competir, cada país de manera individual, bajo las reglas de un mercado en el que poco o nada pueden incidir, lo cual incrementa la presión sobre sus sectores industriales de defensa (reales o potenciales). De manera similar, durante el siglo XX las industrias militares se vieron perjudicadas por la oferta de rezagos de guerra a precios casi de remate lo cual terminó favoreciendo la adquisición al extranjero y perjudicando proyectos de desarrollo autónomo (Adler, 1987; Portella Bertazzo, 2003; da Ponte, 2011). Segundo, desalentando y limitando las capacidades de autonomía tecnológica, así como las opciones disponibles para implementar una política de integración regional y de cooperación internacional funcional a su propio desarrollo. A propósito de esto, la tesis que propone Roberto Amaral contiene un componente esencial en la formulación de una estrategia para nuestros países, sobre lo cual volveremos en la tercera parte. A saber: “la cooperación científico-tecnológica debe comprender la asociación y la transferencia de tecnología” (2004: 170).

Un ejemplo al respecto es, como indica Sempere “la firma de acuerdos como el de Wassenaar de julio de 1996, también conocido como Nuevo Foro, en el que los países más avanzados intentan preservar el diferencial tecnológico que les separa de sus posibles oponentes” (2006: 14).

Esto obliga a señalar que las empresas de las grandes potencias son actores centrales que ejercen presión e influencia. Sin negar su necesaria participación, el eje de la discusión pasa por las condiciones y el rol que ocupan en las estrategias nacionales de desarrollo. Es decir, producto del modelo de industrialización que siguieron

mayoría

los

países

América

Latina,

estas

empresas

“multinacionales” han ocupado un papel muy relevante (Schneider, 2009). El tema es que en la mayoría de los casos se desempeñaron casi como exclusivos proveedores de tecnología o a través de la venta de “paquetes tecnológicos” llave en mano (Adler, 1987; Sábato, 1980). Esto supuso una importante desventaja para los países de nuestra región y la pérdida de su capacidad de “autonomía tecnológica”, entendida como: La capacidad de decisión propia de un país para elegir, proyectar, programar, instrumentar y realizar su política científica. La mayor o menor autonomía científica de un país no se mide por la mejor o peor manera en que haya sabido formular verbalmente su política, sino por la capacidad real de alcanzar los objetivos propuestos (Sábato, 1968).

En tal virtud, al margen de cualquier teorización posterior, la vigencia de la propuesta conceptual de Jorge Sábato (1968) ha permanecido inalterada. En la misma, afirma que el desarrollo científico tecnológico es “una acción coordinada entre tres elementos fundamentales: Gobierno, Infraestructura científico–tecnológica y Estructura productiva de la economía”. La interacción resultante tiene la potencialidad de generar la sinergia positiva para configurar un sistema de relaciones flexibles y dinámicas. Del mismo nos interesa adoptar y adaptar lo siguiente: el “Gobierno” comprende a las instituciones responsables

de:

Formular

esquemas

políticos

(así

como

disponer

correspondiente movilización de recursos); b) Promover los instrumentos y mecanismos de fomento, lo que incluye a aquellos que impulsan la I+D, la industria y el comercio; c) El dispositivo legal de regulación, d) El aporte de una parte de los recursos económicos y financieros utilizados para estas actividades; la “Estructura Productiva” se conforma por el conjunto de todos los sectores productivos, que proveen los bienes y servicios que demanda este sector y que deben aportar la otra parte del capital necesario y; la “Infraestructura científico–tecnológica” contiene al sistema educacional, los Laboratorios, Institutos y Centros en los cuales se realiza Investigación y Desarrollo, tanto estatales como privados. Para finalizar, reiteramos el carácter esencialmente político que hemos asignado a la tecnología y a la política científica en general y de Defensa en particular (Umerez et al., 1991; Albornoz, 1999). Por esa razón es justamente la política la variable que

define y orienta cualquier tipo de estrategia (la política es el Qué, la estrategia el Cómo). Comprender esto es esencial al margen de que para avanzar, como analizaremos posteriormente, la estrategia suramericana deba concebirse a partir de una lógica multidimensional. Segunda parte: Experiencias regionales: Desafíos y problemáticas comunes

Esta parte comprende un análisis sobre estos temas a la luz de nuestra propia experiencia y la de un país como Brasil que ha compartido, al menos en términos generales, un ciclo de industrialización y desarrollo similar al argentino. El valor agregado reside en enfocar la discusión de los acontecimientos principales de las trayectorias de la FMA (1927-1995) y EMBRAER (1969-1994) hasta el momento de su privatización en función de un conjunto de intereses que orientaron los dos procesos y de los desafíos similares que enfrentaron. Pese a que a priori puede considerarse que los diferentes contextos históricos se presentan como un obstáculo para extraer conclusiones, precisamente lo enriquecedor y complementario de estudiar los dos casos a la vez es este último punto. Por lo tanto, el rol del Estado y los instrumentos institucionales específicos generados para este tipo de industrias, las características que asumió la organización industrial y la estrategia de producción, entre otros, son tópicos fundamentales en este sentido. 1.1 Un origen compartido A pesar de la interpretación particular de cada uno, las motivaciones que orientaron la creación de la FMA y EMBRAER, esto es, las ideas de autonomía, independencia tecnológica y Defensa Nacional, subyacen en ambos orígenes. El escenario internacional de las primeras décadas del siglo XX generó el surgimiento de perspectivas a favor del impulso de industrias nacionales que se expresaron en diversos espacios, tanto políticos y económicos como militares. En el caso de la FMA, la Primera Guerra Mundial en 1918 fue uno de los acontecimientos decisivos en la concreción del proyecto de una fábrica propia merced a la importancia que cobró el arma aérea en el conflicto. Este escenario de la primera postguerra enmarcó la materialización de algunas iniciativas de carácter militarindustrial impulsadas por un sector de las Fuerzas Armadas. Por eso, Argentina fue pionera en América Latina y, como podrá inferirse de lo que sigue, representó uno de los modelos que influyó la experiencia brasilera, tanto por sus aspectos positivos como por los negativos. El comienzo de EMBRAER, por otro lado, no puede comprenderse en profundidad

sino se lo encuadra en las enseñanzas que emergieron de un conjunto de experiencias de la industria aeronáutica de Brasil previas al año 1969, momento en el cual se creó la empresa. Al respecto, en 1930 se conformó la Comisión de Estudios para la Instalación de una Fábrica de Aviones (CEIFA). Experiencias como las de la Fábrica Brasilera de Aviones y la Compañía Nacional de Navegación Aérea, la Compañía Aeronáutica Paulista o la Fábrica do Galeão, por mencionar algunas, fueron emprendimientos privados y estatales que procuraron desenvolver al sector hasta fines de la década de 1960. Sin embargo, la mayoría de ellos, sino fracasaron, al menos enfrentaron grandes dificultades para poder sobrevivir. En virtud de lo anterior, Ozires Silva (2009), histórico Director Superintendente y parte del núcleo fundacional de EMBRAER, sintetiza con precisión una problemática de llamativa actualidad en relación al desarrollo de estas industrias en economías en vías de desarrollo. Sostiene que en las décadas previas, “los emprendimientos nacían por fuerza del constante ideal de crear, construir y crecer; (…) acababan por fallar y morir antes de conseguir conquistar una cadencia de producción y ventas que autosustentasen los costos ligados a la actividad industrial” (Silva, 2009: 128). El estudio de los desafíos que perjudicaron a esta industria en el período preEMBRAER presenta una serie de elementos que no sólo exceden lo propiamente aeronáutico, sino que aún hoy en día siguen motivando debates. Estos pueden resumirse en: a) Pequeño mercado interno como limitante para el desarrollo de esos emprendimientos; b) Las empresas privadas nacionales desarrollaban proyectos con materiales nacionales (a excepción de los motores) y las empresas estatales construían bajo licencia. El denominador común era la excesiva dependencia de ambas de las compras del gobierno; c) Poco interés y limitada capacidad financiera del empresariado nacional, con escasas posibilidades de internacionalización de la producción; d) Una limitada capacidad prestamista del Estado, pocos mecanismos de crédito o financiamiento; e) Por ser parte de iniciativas aisladas no tenían las condiciones de precio y calidad para competir con la industria aeronáutica extranjera y; f) Falta de una legislación específica de fomento (Portella Bertazzo, 2003). 1.2 El rol del Estado y los instrumentos institucionales asociados La FMA nació en un contexto particular e influenciado por la transformación de las concepciones estratégicas derivadas de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, las expectativas de impulsarla comenzaron a enfrentar dificultades que encuentran en la falta de leyes específicas así como de herramientas institucionales de fomento su manifestación más relevante. Desde los inicios se solicitó una legislación concreta en ese sentido (De la Colina, 1934). Este reclamo fue atendido recién en los años

cuarenta cuando las políticas para con el Instituto Aerotécnico fueron enmarcadas en el Plan Quinquenal de Aeronáutica (San Martín, 1953; Burzaco, 1995). Sin embargo, en 1965, con una concepción política e industrial diferente, se presentó una propuesta de un nuevo Régimen de Fomento y Recargos de Importación. El mismo, planteaba como tema principal, proteger diversos aspectos que hacen a la fabricación: desde las propias aeronaves y sus partes, hasta motores, instrumentos y repuestos; franquicias impositivas para las empresas del sector, porcentajes de elementos importados y, finalmente, la creación de un Consejo de la Industria Aeronáutica y su composición (Halbritter, 2005). En 1983, Julián Márquez realiza un diagnóstico en el cual adjudica que los conflictos que transita la industria aeronáutica argentina en ese entonces son producto de un conjunto de variables entre las que menciona: un reducido mercado interno y la insuficiente aptitud para captar el externo, la falta de conexión entre la industria privada y la FMA (en ese entonces Área Material Córdoba, AMC). Luego, propone una nueva política industrial que articule al sector público con el privado. Además, comenta que la Fuerza Aérea a través del Consejo de la Industria Aeronáutica estaba realizando un análisis de las condiciones del sector a fin de que fuera sancionada una ley de promoción. Los mecanismos que debía contener eran: estímulo por medio de subsidios a la industria privada complementados con una política arancelaria que combine la fabricación propia con la importación. La norma finalmente no fue sancionada. Como se desprende, si bien no puede decirse que no existió ninguna ley relacionada con el sector, fueron más excepción que regla. La falta de este tipo de mecanismos fue uno de los obstáculos que afectó su desempeño. En el caso de EMBRAER, los principales instrumentos permiten comprender cómo fue que el Estado brasilero dio respuesta a esos mismos desafíos. El 19 de agosto de 1969 se conformó la empresa como una sociedad mixta de capital abierto, controlada por el Estado con el 51% de las acciones y vinculada al Ministerio de Aeronáutica.6 El Decreto de creación garantizaba la compra de los productos por parte de las agencias estatales,

eximía

impuestos

los

insumos

aeropartes

importados,

institucionalizaba medidas fiscales y crediticias directas, así como la exención de

Como el objetivo de las autoridades consistía en que el sector privado participara de la industria, el 49% restante del paquete les fue ofrecido a través de un programa de incentivo fiscal que permitía deducir el 1% del impuesto a las ganancias (o a las rentas) para la compra de acciones de la nueva compañía permitiendo parte de su capitalización durante la primera etapa.

algunos impuestos y créditos en el pago de ganancias e impuestos federales y estaduales sobre el valor agregado. También fue creada una comisión para la concesión de beneficios fiscales. En cuanto al rol de otras agencias estatales, la empresa se vio favorecida por el Fondo de Financiamiento de la Exportación (FINEX), mecanismo de apoyo a las exportaciones administrado por el Banco de Brasil. Por su parte, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) facilitó líneas de crédito a bajas tasas y con plazos especiales tanto para la producción como para la demanda. En cuanto al Ministerio de Relaciones Exteriores, desde 1973 instauró el programa especial PNEMEM (Programa Nacional de Exportación de Material de Empleo Militar) cuya finalidad era promover las exportaciones de armamento. Por otro lado, por intermedio de compañías aéreas regionales y las Fuerzas Armadas se garantizaron las “series de lanzamiento” de diferentes aviones, lo cual es fundamental para bajar los costos de producción y generar economías de escala. Paralelamente, como resultado del acuerdo firmado en 1974 con la empresa Piper, se protegió las ventas de la empresa de la concurrencia internacional a través de barreras arancelarias y no-arancelarias (la tarifa de importación podía llegar desde el 50% para los aviones del tipo Piper a 0% para aquellos que no eran fabricados en Brasil). Finalmente, el personal bajo la órbita del CTA (Centro Tecnológico de Aeronáutica) y de la propia Fuerza Aérea Brasileña pasaron a integrar la empresa, dándole a esta autonomía total en su administración, promoviéndose de esta manera una diferenciación entre la empresa y los organismos estatales en el marco de una estrecha relación. 1.3 Organización Industrial En los primeros tiempos de la FMA, la organización de la fábrica respondió a la finalidad de construir aviones y fue más simple. En los años posteriores fueron agregándose una serie de direcciones y talleres que la tornaron más compleja. En los años cuarenta, con la creación del Instituto Aerotécnico y las necesidades propias de la industrialización, se aprobó una nueva organización, estableciéndose la Dirección General Técnica y la Dirección General de Fábricas.7 En 1951, sobre la base del

En estos años nacieron la Fábrica de Motores, Hélices y Accesorios, la Fábrica de Paracaídas, la Fábrica de Automóviles, Fábrica de Motocicletas, Fábrica de Tractores, Fábrica de Instrumentos y Equipos, la Fábrica de Máquinas y Herramientas, la Fábrica de Forja y Fundición (Departamento de Metalurgia). Las nuevas líneas de fabricación incluyeron autos, utilitarios y camiones pequeños, tractores, motocicletas, armas, veleros y lanchas.

instituto surgió la empresa Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) con centro en la producción mecánica y automotriz, la cual se disolvió luego de 1955. Un nuevo cambio tuvo lugar en 1957 cuando fue creada DINFIA (Dirección Nacional de Investigaciones y Fabricaciones Aeronáuticas), la cual constituía un complejo integrado por ocho fábricas que abarcaban una amplia línea de productos, en el cual la Fábrica de Aviones ocupaba el lugar central. Algunos años después, más precisamente en 1967, el Decreto-Ley N° 17.342 establece la transferencia de DINFIA al Comando en Jefe de la Fuerza Aérea. En 1968, la fábrica se integró directamente a los cuadros organizativos de la Fuerza Aérea como parte del Comando de Material, pasándose a llamar Área Material Córdoba (AMC). En la década del ochenta, se decidió hacer una reconversión que buscaba darle una estructura jurídico-empresarial que consistía, en primer lugar, en privatizar el 49% de las acciones y retener el 51% en manos del Estado. En segundo lugar, un programa de transformación que estructuró cuatro nuevas sociedades que surgieron de dividir cada fábrica según sus competencias.8 La Fábrica Argentina de Materiales Aeronáuticos (FAMA) se conformó en 1988 y fue disuelta en 1992 luego de atravesar diversas dificultades económicas, y de otra índole. En 1995 el AMC fue concesionada a la empresa Lockheed Martin, y el contrato celebrado no incluía la fabricación de aviones. Por otra parte, las bases de la industria aeronáutica brasileña se sentaron a partir de la década de 1940, con la creación del Ministerio de Aeronáutica, la FAB y el CTA. En relación a su perfil son esenciales tres hitos que fueron delineando el camino que luego tomaría EMBRAER: en 1934 el Primer Congreso de la Industria Aeronáutica cuyo objetivo fue esbozar los lineamientos de una política de fomento para la aviación militar y civil, para la investigación tecnológica y la instalación de la industria aeronáutica en Brasil. En 1949 el Segundo Congreso produjo un documento que sostiene por un lado, la “necesidad del desarrollo de proyectos adaptados a las condiciones específicas brasileras”, pero que también atendiese las particularidades de la propia región, de Australia, Canadá y el continente africano. Por otro lado, propone una política de encomiendas por parte del Ministerio de Aeronáutica que permitiera generar economías de escala para los empresarios nacionales que

Las sociedades conformadas fueron Sistemas Tecnológicos Aeroespaciales (SITEA), dedicada al armamento aerolanzable (bombas y misiles); Integradota Aeroespacial S.A. (INTESA), encargada del proyecto Cóndor II; Fábrica Argentina de Componentes Aeroespaciales (FACA) y sobre la base de la FMA, la Fábrica Argentina de Materiales Aeronáuticos (FAMA).

atravesaban entonces un complejo escenario. En 1955 el Tercer Congreso, cuyo eje principal fue el análisis de las experiencias en el sector, manifiesta la preocupación por la falta de una planificación comercial que fuera capaz de garantizar la continuidad de las actividades con base en el mercado privado. En el debate, se reconoce al avión como el medio de transporte imprescindible para la integración nacional. Las distintas perspectivas coincidían en que el financiamiento del Estado era indispensable para el fomento de la industria. En suma, desde su inicio en 1940 hasta 1994 (período que abarca nuestro análisis) la industria

aeronáutica

brasilera

estructuró

organización

tres

partes

complementarias. En primer lugar, la infraestructura científico tecnológica integrada por el Instituto Tecnológico de Aeronáutica (centro de Enseñanza) y el Centro de Investigación y Desarrollo (IPD), ambos integrantes del CTA. En segundo lugar, la estructura productiva, conformada por EMBRAER y las PYMES subsidiarias asociadas. En tercer lugar, el Gobierno, del cual se destacan los Ministerios de Aeronáutica, Relaciones Exteriores, Hacienda y Planeamiento, así como los Bancos de Brasil y el BNDES. 1.4 Modelo industrial y estrategia de producción A pesar de inscribirse en un contexto político desfavorable, entre 1930 y 1936 la FMA llevó adelante una experiencia muy importante. En ese entonces, se puso en práctica un “programa” que no sólo apuntó a la fabricación de aviones de origen nacional, sino que ensayó una suerte de campaña publicitaria enfocada en subrayar las cualidades de los aviones con la finalidad de poder comercializarlos. Así surgió una línea aérea llamada Aero Argentina que estableció una ruta entre Buenos Aires y Córdoba. Es oportuno decir que en este emprendimiento subyacía embrionariamente la idea de transformarla en la empresa que adquiriera en un futuro los aviones de la FMA. Si en los inicios la producción bajo licencia había permitido un importante aprendizaje para el personal, este nuevo desafío implicaba aún más. Sin embargo, las presiones de quienes se oponían a esta política se hicieron sentir. Sus reclamos fueron en aumento generándose una situación de virtual enfrentamiento hasta llegar al año 1935, cuando se realizó una interpelación al ministro de Guerra en la Cámara de Diputados del Congreso Nacional cuyo resultado fue, a partir de 1936, el retorno a la fabricación bajo licencia. Aquí es interesante hacer un paréntesis para volver por un momento al caso de Brasil para trazar un paralelo con una política que tiene una similitud particular con lo anterior, aunque naturalmente en otro entorno tecnológico. En el año 1975 el Ministerio de Aeronáutica de ese país creó a través del Departamento de Aviación

Civil (DAC), el Sistema Integrado de Transporte Aéreo Regional (SITAR). El sistema dividía al país en diferentes regiones en las cuales una empresa específica atendía las rutas aéreas con el resto. Esta iniciativa fue apoyada por legislación de estímulo que al poco tiempo comenzó a evidenciar sus efectos. Esto no solo permitió demostrar la performance de las aeronaves, sino que estuvo acompañado por la compra obligatoria de las agencias y organismos estatales de parte de la producción de EMBRAER. Sobre la base de esta garantía en el mercado interno, la empresa se concentró en el mercado internacional. Nuevamente en el caso de Argentina, otra experiencia para analizar son los efectos multiplicadores reales que fueron reflejo de la política que se implementó bajo la conducción del Brigadier San Martín. A propósito de los avances logrados bajo su dirección, se generó una red concebida en función de los criterios de la movilización industrial, conformando un sistema tecnológico basado en tres objetivos: “Crear (…) un núcleo de creación de conocimiento con capacidades de testeo y conexiones con la formación técnica y universitaria aeronáutica incrementando la sección de investigación y desarrollo (I+D); Desarrollar materiales locales y adaptarlos a las tecnologías existentes; Desarrollar una red de proveedores y promover la creación de industrias” (Artopoulos, s/f). Entre los logros se observa el desarrollo, en forma planificada, de nuevas tecnologías y la generación de una red de industrias de apoyo, desarrollándose proveedores privados de partes de motor y de avión. Hasta 1944 el criterio era el de construir íntegramente en la FMA las realizaciones que se hacían en sus talleres. Desde ese año, aunque por un breve período, se convocó a los privados a participar llegando a conformar en 1952 un polo constituido por 322 firmas (San Martín, 1953). Según Arreguez (2009), “En su fundación el concepto de fabricación utilizado en la FMA fue vertical, todos los componentes se hacían dentro de la fábrica o se importaban pero no había una política de desarrollo de proveedores”. En el nuevo esquema, los talleres privados eligieron las partes que estimaban en capacidad de producir tanto del avión como del motor. La Fábrica los asistió técnicamente y en algunos casos tuvieron apoyo financiero. Esta transformación posibilitó el nacimiento de pequeñas y medianas empresas metalmecánicas así como de sectores relacionados con la actividad aeronáutica que entregaron piezas, subconjuntos y conjuntos de planeador, motor, trenes de aterrizajes y otros componentes. El resultado fue que “este nuevo sistema reemplazó por un tiempo al sistema anterior, o mejor dicho al subsistema dependiente de los sistemas tecnológicos externos, en el cual solo se armaron aviones de diseño europeo o norteamericano bajo licencia y con la provisión de los insumos y piezas críticas”

(Artopoulos, s/f). En el caso de Brasil, el Bandeirante fue el avión que dio origen a EMBRAER. Este había sido fue un proyecto concebido en 1965. En aquel entonces, el estudio del “mercado potencial” indicaba que el transporte entre pequeñas ciudades era prácticamente desatendido por las grandes constructoras de aviones para fines de los años ‘60. En función de ello, constituyó una aeronave que además de atender las necesidades propias del país, se presentó como la única opción, al menos hasta ese momento, para otras regiones del mundo. Sus cualidades representaron la principal ventaja comparativa que facilitó, en el contexto de las crisis del petróleo de los setenta (1973 y 1979), el ingreso de la aeronave a los mercados europeos y norteamericano. Simultáneamente con el diseño del aparato, el núcleo fundador necesitaba definir según qué forma sería industrializada su producción. Por ello, al vuelo del primer prototipo en 1968 le siguieron los desafíos de la fabricación en serie (Silva, 2008, 2009). La necesidad de organizar una estructura empresarial con la capacidad de emprender esta tarea se hacía imprescindible. Roberto Bernardes (2000) dice que desde el principio se reconoció que era imperioso restringir la integración vertical en la fabricación, para evitar el riesgo de una fragmentación excesiva de las operaciones comerciales. Entonces, el Directorio comprendió que la construcción únicamente de aeronaves militares (el Bandeirante fue diseñado como tal) era un modelo inviable en el mediano plazo. Frente a esta situación, se decidió la concentración en aviones civiles para respaldar la producción de aviones militares. Las Fuerzas Armadas de Brasil junto a la Federación de Industrias de San Pablo participaban desde 1965 del Grupo Permanente de Movilización Industrial, en el cual EMBRAER estableció una estrecha colaboración con empresas del sector privado brasileño, que proporcionaron una fracción cada vez mayor de los componentes finales (Esteves Martínez, 2007). La estrategia de acuerdos y alianzas que comenzó ya en 1970 y se extendió a lo largo de las décadas (incluyendo la experiencia con Argentina desde mediados de los ’80 hasta principios de los ’90 con el CBA123) coadyuvó progresivamente tanto en el perfeccionamiento de las propias capacidades, entre ellas las más modernas técnicas de producción en serie, hasta en sus posibilidades de exportar. Sobre lo primero debe subrayarse la importancia que tienen las relaciones entre empresas en este tipo de industrias, que involucran tanto instituciones y órganos reguladores nacionales e internacionales como a los propios gobiernos. Por último, en el ingreso a los mercados europeo (1977) y norteamericano (1978) emergen puntos interesantes. En primer lugar, las ventajas de la interacción entre agencias gubernamentales en la consecución de un objetivo (en las negociaciones el

Ministerio de Relaciones Exteriores fue un actor central por ejemplo), como así también el rol que juegan los Estados como sostén de sus empresas en el mercado mundial. En segundo lugar, se comprobó que la identificación de una aeronave concebida para las propias necesidades nacionales pudo articularse con un mercado en expansión. El mérito de la dirección de EMBRAER ha sido comprender las potencialidades de ese segmento y ser capaz de concentrarse en este para explotarlo, mientras desarrollaba en paralelo proyectos de aviones militares. Por último, cierta flexibilidad en la estrategia empresarial que supo adaptarse a necesidades que fueron irrumpiendo en el propio proceso.

1.5 Lecciones aprendidas El propósito de estudiar los casos que hemos elegido no debe interpretarse en clave de idealizar uno de ellos en particular. La brevedad de este artículo obliga dejar de lado muchos aspectos relevantes. Por ejemplo, si bien EMBRAER utilizó instrumentos fiscales que beneficiaban la exportación, esto no implica que no hayan existido incongruencias en ciertas normativas que desfavorecieron a la empresa en el mercado nacional. Por cierto, esta situación no ha cambiado en la actualidad (Silva, 2008, 2009; da Ponte, 2010b: 74). La otra dificultad central ha sido que la base industrial para fabricar ciertos subsistemas tecnológicos no estaba desarrollada localmente. En consecuencia, una parte significativa de los componentes y equipos necesarios provenían del exterior (Scheetz, 2011). Ello refleja las debilidades y limitaciones derivadas de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones que eligieron nuestros países. En conclusión, el punto que intentamos plantear es otro. Los orígenes de la FMA están asociados a un proyecto que tenía como objetivo fundamental la búsqueda de autonomía y la independencia tecnológica respecto de los materiales de guerra, al igual que su par brasileña. Sin embargo, si bien tuvo algunos logros considerables, su recorrido fue atravesado por las marchas y contramarchas de la política y la economía del país. La falta de un acuerdo estratégico delineó su evolución y sus alcances. En el caso de EMBRAER, se evidencian en su trayectoria los resultados concretos que surgen cuando es el Estado (a través de sus instituciones) y los actores sociales relevantes (entre otros, el empresariado nacional), quienes hacen propio el objetivo y toman en sus manos el impulso a sus industrias estratégicas.

1.6 Perspectivas actuales A partir de las enseñanzas de este primer ciclo de industrialización y en el camino de

relanzar a las industrias de Defensa luego del deterioro sufrido en los años noventa, en el año 2004 se llevó a cabo en Brasil la Quinta ronda de debates sobre el Pensamiento Brasileño en Defensa y Seguridad. En ese evento tuvieron lugar una serie de mesas en las cuales diversas personalidades (funcionarios, empresarios, militares y académicos) abordaron dos temáticas: el rol de la “Industria de Defensa” y el “Papel de la ciencia y la tecnología en la defensa de la soberanía nacional”. Recoger algunas de las conclusiones a las que arribaron quienes intervinieron en las mismas es importante a los efectos de conocer los fundamentos que subyacen en la actual política de ese país. Lo primero que afirman es que las apreciaciones sobre la industria de defensa no pueden desvincular al sector de la economía en la que está inmersa. En este sentido, la dificultad común que afecta a los países suramericanos, como diría Lessa (2004), es un problema de “musculatura” de la estructura de producción en general, más allá de las diferencias intersectoriales. Esto puede haber sido consecuencia de los límites que tuvo cada proceso de industrialización, o el resultado de las políticas de corte neoliberal que predominaron en la década de los noventa, o ambas. El documento final identifica que el principal problema es la escala de producción, proponiendo como solución la necesaria ampliación por medio de acuerdos de cooperación que deben incluir cláusulas off-set, así como modalidades de coproducción. Asimismo, afirma que es posible incrementar el retorno de las inversiones a través de los efectos de “spin-off”, pero que ello no es automático, sino que son los gobiernos quienes deben construir la estructura de incentivos destinada a promover la complementariedad entre los segmentos civil y militar.9 Igualmente, observa que este sector depende de un “iceberg científico-tecnológico” conformado por empresas y centros de investigación y desarrollo. Como el objetivo de esta reunión era fortalecer a la industria en ese país, se enfatizó la necesidad de vincular ese iceberg tanto con la base industrial disponible como con otras instituciones que integran la cadena productiva (Almeida Pinto et al. (Org.), 2004: 157-163). Al respecto, la tecnología, de una manera o de otra interviene prácticamente en todas las actividades de la cadena de valor de una empresa, y esto es independiente del contenido tecnológico de los productos que produce o el segmento industrial en el que compite (Sanjurjo Jul, 2011: 41).

La idea de “Spin-off”, surgida luego de la segunda posguerra, se refiere a la transferencia de tecnología del campo militar al sector civil.

Tercera parte: Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa (ESCTID)

En esta última parte el trabajo analizará, en una aproximación general, los condicionantes estratégicos que, consideramos, debería contemplar una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa (ESCTID). Dimensiones analíticas Desde el punto de vista teórico, la factibilidad de desarrollar una estrategia como la propuesta debe ser analizada en función de cuatro dimensiones básicas: a) Político-institucional; b) Económica; c) Científico-tecnológica y d) Estratégicomilitar, que se sustentan sobre la base de los procesos históricos de los actores intervinientes (ideas, intereses e instituciones, experiencias industriales, relaciones civiles militares, entre otras). Tratarlas por separado es adecuado porque, incluso si todas interactúan en simultáneo, no sólo su lógica es distinta, sino que las acciones específicas en cada dimensión responden a dinámicas diferentes.

a) Dimensión político-institucional Esta dimensión parte de asumir el carácter esencialmente político de la tecnología y de la política científica. Por lo tanto, es la que define y orienta a las otras dimensiones (la política es el Qué, la estrategia el Cómo) (Umerez et al., 1991). De este modo, lo primero es definir el rol que, a nuestro criterio, debe jugar el Estado, ya que la consolidación de las industrias de Defensa demanda necesariamente su decidida y activa intervención, tanto directa como indirecta. En forma sintética, es posible delinear una serie de funciones en las que deberá desempeñarse: a) como garante de los intereses nacionales; b) como orientador y articulador del desarrollo; c) como generador y sostenedor de la demanda y como promotor de las exportaciones; d) como principal inversor; e) en las actividades relacionadas al financiamiento tanto de la producción como de la demanda; f) en el relacionamiento con otros Estados para la apertura de mercados; g) en la promoción, sostenimiento y ejecución de las actividades de Investigación y Desarrollo; h) en el diseño y implementación de instrumentos y mecanismos de fomento. Por otro lado, en línea con este carácter político, los miembros del CDS deben decidir qué tipo de tecnologías se van a generar a nivel nacional por razones de soberanía o simplemente económicas o industriales. Asimismo, cuáles tecnologías están dispuestos a desarrollar en colaboración con los países de Suramérica y, finalmente,

qué tecnologías serán desarrolladas con otros actores (Arturo Meiriño, 2011, p. 111). En ese escenario, las opciones que de allí se deriven serán el resultado de los objetivos de las políticas sectoriales de cada país (Defensa, Exterior, Económica y Científico-tecnológica). No obstante, es menester enfatizar que serán estas elecciones las que delimiten los alcances y la profundidad que asuma la integración, amén de la flexibilidad y gradualidad que caracterice a las acciones que se emprendan y los tiempos que ello requiera. En otras palabras, subyace a estas cuestiones la decisión de evolucionar o no y en qué grado “hacia una cultura basada en la dependencia mutua de los factores determinantes que contribuyen al desarrollo de las capacidades (militares)” (el agregado es nuestro, Meiriño, 2011, p. 114). Por esa razón, presentamos el concepto de Proyecto Regional de carácter estratégico ya que establece con precisión cuáles son las condiciones esenciales y necesarias para incrementar progresivamente el desarrollo de la integración en los sectores vinculados a las actividades que motivan este trabajo. El mismo supone denominadores comunes de largo plazo, nacidos de acuerdos entre los principales actores políticos y económicos de la región. En tal virtud, la definición sintetiza, en términos sencillos, las bases sobre las cuales debe apoyarse la estrategia, así como el diseño y la ejecución de las políticas públicas específicas derivadas, tanto en la gestión doméstica como en la interacción internacional. Estos Proyectos, en los términos aquí propuestos, se configuran como objetivos que se sustentan con la participación y apoyo concreto de diversas agencias e instituciones estatales de los países del CDS, de los empresarios nacionales, las Fuerzas Armadas, los académicos e intelectuales y de la sociedad en su conjunto. Ahora bien, si esta es la condición necesaria, ello no significa que sea suficiente. En todo caso, solo podrá materializarse si se disponen los instrumentos institucionales adecuados que favorezcan una creciente autonomía tecnológica regional relativa. El caso de Brasil permite ejemplificar los efectos prácticos que fundamentan el concepto pero a nivel nacional. Al respecto, como indicamos en otro estudio sobre la trayectoria de EMBRAER (y la industria aeronáutica brasileña), la intervención de los diferentes actores de ese país fue determinante para la consolidación de la empresa (da Ponte, 2011a). Por último, a la luz de la experiencia de Europa y las dificultades que ha enfrentado (y enfrenta) la Agencia de Defensa Europea, parece pertinente considerar la necesidad de institucionalizar este proceso, conformando un ámbito específico que fortalezca la confianza mutua, permita el debate constructivo y busque progresivamente armonizar objetivos.

b) Dimensión económica: Al estudiar las mayores dificultades para la cooperación regional en América Latina, Christian Ghymers (2001) ha identificado dos que, no obstante su base política, operan especialmente en lo económico. Primero, el “dilema del prisionero”, en razón de que, según argumenta, mientras existe una percepción común acerca de las ventajas de cooperar y que, de hecho hubo progresos en la materia, paralelamente emergen una serie de inhibiciones que impactan en el grado de profundidad de las acciones emprendidas. Segundo, una concepción coloquialmente manifestada como “falta de voluntad política”, pero que expresa una visión que asume a los organismos regionales como competidores que erosionan la autonomía nacional. Con este diagnóstico, que enlaza el dilema del prisionero con el dilema de la soberanía, el autor propone que para superarlos, deben implementarse dos orientaciones: 1) impulsar una visión alternativa apoyada en la idea de los beneficios de largo plazo asociados y 2) promover los contactos directos e indirectos entre macroeconomistas para generar confianza mutua, reducir la incertidumbre, identificar divergencias e intereses compartidos. Por eso, el fomento de la comunicación “multinivel” tanto del sector estatal como del privado parece el camino apropiado (Ghymers, 2001, pp. 51-56). En función de lo anterior, esta dimensión es, posiblemente, la que se presenta a priori como la más difícil de llevar a la práctica. La integración implica una fuerte demanda de coordinación de políticas, cuyo eje particular son las políticas macroeconómicas (Lavagna, 1996). Por eso, este autor analiza cómo la coordinación se va transformando en una condición necesaria a medida que avanza la integración. El punto interesante es que mientras la demanda de coordinación se origina en el sector privado, ya sea en su faz defensiva (de la producción nacional) u ofensiva (penetración en el mercado de un país miembro); la oferta es exclusivamente proveniente del sector público. En esta línea, Lavagna afirma que coordinar es la resultante de articular (entre los países involucrados) ciertas variables a las que denomina “proyecto país” (modelo explícito o implícito que sustenta la formulación de la política económica), apreciación del contexto internacional y la situación de coyuntura. De ese modo, describe a la oferta en base a objetivos estratégicos, de la cual plantea que cada Estado es el que debe, en forma particular, establecer qué orientación y estímulos está dispuesto a brindar a los fines de promover un planeamiento común (1996, p. 562). En definitiva, concluye que la coordinación no debe ser vista como algo obvio o como requisito, sino como el efecto de una mayor interdependencia (1996, p. 571). A las complejidades generales expuestas hasta aquí, se suman aquellas específicas de las industrias de Defensa que conviene resumir: son actividades que requieren

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importantes recursos para el financiamiento; demandan cada vez mayores economías de escala (esto se vincula con alcanzar índices mínimos de rentabilidad económica y productividad, lo cual es muy complicado en un pequeño mercado ya que atenta contra las condiciones de precio y calidad para competir con la industria extranjera); demandan mano de obra calificada (base científico tecnológica); procesos dinámicos de producción (con lógicas diferenciales en cada industria); una sofisticada comercialización (que involucra a los Estados); la necesidad de entendimientos de largo plazo y, primordialmente, el apoyo del Estado (entre otras, la política impositiva y crediticia son medulares). El caso argentino permite comprender la importancia de estos aspectos en términos prácticos (da Ponte, 2010a y 2011b). Por lo tanto, las variables que deberán contemplarse al momento de pensar la dimensión económica serán: política macroeconómica, base industrial, política industrial (en general y de defensa), los instrumentos y mecanismos de promoción, las relaciones Estado-sector privado y los recursos económicos disponibles. Este último punto es, por cierto, un problema fundamental en el escenario de crisis económica actual, que se refleja en la cuestión presupuestaria. Lo cierto es que si bien en el plano nacional opera claramente como un limitante al momento de tomar decisiones, justamente sus efectos en el plano regional pueden moderarse como derivado de la colaboración. En estas condiciones, Suramérica puede representar la oportunidad para sus integrantes de constituir una suerte de mercado interno ampliado, lo cual, de mínima, favorecería los costos incrementando la escala de producción. Si bien esto, por sí solo, no hace al tema de fondo que estamos tratando, no es menor, ya que la escala impone los límites (Franko, 1996, p. 323). En todo caso, sería negativo que la finalidad de la cooperación (primer nivel de la integración) quedara sólo en esto, en razón de las potencialidades más estratégicas que serían desaprovechadas.

c) Dimensión científico-tecnológica: La literatura especializada más reciente ha establecido que poner en valor la potencialidad tecnológica depende de la interacción de un número de factores que integran lo que se conoce como Sistema Nacional de Innovación. Conceptualmente, este modelo identifica a todos los actores que intervienen en los procesos de innovación y sus interrelaciones, lo cual permite cuantificar su eficacia (Sanjurjo Jul, 2011, p. 39). Este tema ha sido abordado en la primera parte, por lo que remitimos a la misma. Abonando esta perspectiva, esta dimensión contempla las políticas, normativas y capacidades (esto es, los desarrollos actuales y los recursos humanos) de los países

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del CDS. El desafío es poder vincular el iceberg científico tecnológico tanto con la base industrial disponible, como con otras instituciones que integran la cadena productiva, esto es, las PYMES de defensa (Almeida Pinto et al. (Org.), 2004, pp. 157163). En otras palabras, articular desde el Consejo a las infraestructuras científicotecnológicas con las estructuras productivas de los países de la región. Ahora bien, esto podrá producirse de forma escalonada y en sintonía con las otras dimensiones para que pueda concretarse. Lo que puede agregarse es que la profundización sólo puede ser viable a través de proyectos específicos que inicialmente impliquen menor complejidad y desde ahí se avance. En cuanto a las asimetrías existentes, una alternativa es la especialización en determinados segmentos de acuerdo a las capacidades reales que posee cada país. Lo importante es que permitan el conocimiento mutuo y la conformación de una cultura compartida. Una vez más, el establecimiento de comunicaciones “multinivel” son imprescindibles, no sólo en actividades académicas, sino a través de observatorios tecnológicos y la puesta en común de planes nacionales. Con todo, lo fundamental es cuál es la concepción que sustenta este proceso más allá de los tiempos que demande. En ese marco, nuestro argumento se inscribe en discutir una estrategia que busque incrementar la autonomía científica regional en la esfera de Defensa. En tal sentido, readaptamos a escala regional la propuesta sabatiana que entiende a la “autonomía científica” como “la capacidad de decisión propia (…) para elegir, proyectar, programar, instrumentar y realizar [una] política científica [de Defensa]” (el agregado es nuestro, Sábato, 1968, p. 11), donde lo más importante es desarrollar, cualitativamente, la capacidad real para llevar esta premisa a la práctica. Es central afirmar aquí que este concepto orientador, donde subyace implícitamente la idea de autodeterminación en la esfera tecnológica, nos enfoca en el objetivo de generar un desarrollo científico-tecnológico que sea sustentable a la vez que se asiente sobre bases regionales propias. En definitiva, las soluciones tecnológicas deben responder a nuestras problemáticas. Esto se aplica a todas las áreas y, naturalmente, a la C, T e I de Defensa también. Ahora bien, esto no implica que la tecnología deba ser totalmente autóctona, lo cual parece poco factible. Para eso, es necesario que la estrategia regional establezca entre sus objetivos centrales la apertura de los diferentes “paquetes tecnológicos” integrados, tanto en los Sistemas de Armas como en otras tecnologías de Defensa. Con ello, nos referimos a proponer al “paquete” como la unidad de análisis para el estudio de la tecnología. Esto parte de considerar que “(…) la tecnología es un paquete de conocimientos organizados de distintas clases (científico, técnico, empírico, etc.) provenientes de diversas fuentes (descubrimientos científicos, otras

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tecnologías, libros, manuales, patentes, etc.) a través de métodos diferentes (investigación, desarrollo, adaptación, copia, espionaje, expertos, etc.)” (Sábato y Mackenzie, 1980). Los “paquetes tecnológicos” son ensamblados por diversas fuentes que pueden variar entre industrias y entre paquetes, lo importante es que puedan ser absorbidos con facilidad por la estructura productiva tanto de bienes de capital como de bienes de consumo. La clave para los países suramericanos, históricamente dependientes de la tecnología extranjera, esto es, de paquetes diseñados por otros, es desarrollar la capacidad de abrirlos.

d) Dimensión estratégico-militar Los intereses son el cimiento sobre el cual se apoya la política de los Estados, y por lo tanto, son los vectores que hacen posible -o no- emprender un proceso de integración. Asimismo, son los marcos desde los cuales, en materia de Defensa, cada país identifica riesgos y amenazas. De ahí que si no existen “mínimos denominadores comunes”, deja de tener sentido discutir estos temas. Los documentos de defensa y las declaraciones que han surgido de las reuniones del CDS (Libro Blanco de Argentina, 2010; Estrategia Nacional de Defesa, 2008; Declaración de Bogotá, 2012; Declaración de Guayaquil, 2010; Declaración de Santiago de Chile, 2009) expresan la relevancia que cada país le otorga a la cooperación e integración en Suramérica. Ello no invalida que las motivaciones que llevan a cada uno a involucrarse sean diferentes, ni que esto sea negativo. Esta dimensión se relaciona con tres aspectos principales: las concepciones geopolíticas, la política de Defensa y la doctrina militar. Sin embargo, hay voces críticas que enfatizan que hasta ahora el CDS pudo avanzar en cuestiones más bien secundarias en razón de las discrepancias sobre los temas “duros” de la agenda (Calderón, 2010). Lo discutible de estas consideraciones es que soslayan dos elementos: primero, carecen de una visión comparada con otras experiencias de integración en temas de Defensa (y las dificultades inherentes a estos procesos). Segundo, dejan de lado las características históricas que marcaron las relaciones en la región en buena parte del siglo XX. Es decir, sea por cuestiones autóctonas o por influencias extrarregionales, lo cierto es que en muchos casos se “naturalizaron” recelos y desconfianzas. Pese a los esfuerzos y logros alcanzados, esto aún tiene un impacto sobre los intereses y las dinámicas intrarregionales. En esta perspectiva, entendemos que el CDS ha adoptado un curso de acción pragmático, lo cual, contrariamente a otras experiencias pasadas, opera como un aspecto positivo en un escenario con condiciones políticas generales favorables.

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Por otra parte, como surge de la experiencia europea, los fundamentos que motivaron ese proceso incrementaron los niveles de confianza mutua entre los países así como contribuyeron a fortalecer la identidad regional. Al formularse como objetivo la construcción de una base industrial de defensa común, lo cual lógicamente supone el desarrollo de medios interoperables, se avanzó hacia el mejoramiento de las capacidades militares combinadas con las cuestiones asociadas que eso requiere (elaboración de doctrinas militares comunes). En otras palabras, la integración industrial en Europa llevó a consensuar acuerdos más profundos relacionados con los otros aspectos principales de esta dimensión que mencionamos más arriba. Es interesante pensar sobre esto en clave suramericana ya que, en el largo plazo, podría tener efectos similares en la región. Conclusiones

Reflexionar en relación a las posibilidades de avanzar en la cooperación entre los países del Consejo de Defensa Suramericano en aspectos como la tecnología y las industrias de defensa puede parecer, a priori, una cuestión demasiado compleja. Al explorar la realidad geopolítica regional, las diferencias económicas, sociales e incluso culturales son reales. En la esfera militar, por ejemplo, encontramos que las adquisiciones de armamentos tienen orígenes diferentes (Alemania, China, Estados Unidos, Francia, Rusia) así como los socios elegidos en algunas experiencias de coproducción industrial (Dagnino, 2010). En este escenario aparentemente pesimista, nos preguntamos ¿En qué medida se puede profundizar efectivamente este proceso en la esfera de ciencia, tecnología e industria para la Defensa en el seno del CDS? El punto de partida de esta ponencia ha sido apreciar que la integración suramericana es una oportunidad potencial para los países de la región. A propósito de ello, hemos afirmado que la gradualidad y flexibilidad en las acciones emprendidas constituye el camino más adecuado para progresar en la consolidación del bloque, ya que, implícitamente, ello tiene en cuenta no sólo los diferentes intereses nacionales de cada actor, sino además las asimetrías evidentes. En esta línea, es central dimensionar que los asuntos militares y de Defensa han sido incorporados a la agenda de un proceso de integración de la región por primera vez con UNASUR. La cual fue creada en 2008, es decir, hace menos de cinco años. En otras palabras, si se pierden de vista estos elementos es probable que se adopte una perspectiva que considere casi imposible arribar a resultados concretos. En todo caso, subyace al enfoque aquí propuesto una lógica de largo plazo que se basa en

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caracterizar a la integración como un proceso histórico que se va construyendo en el tiempo. Al respecto, la idea de comunidad epistémica representa un concepto interesante para pensar los fundamentos que dan cuenta de por qué es relevante analizar estas cuestiones estableciendo un diálogo con académicos de los restantes países suramericanos (Haas, 1992). Asimismo, debe admitirse que es una tarea pendiente para la academia argentina dedicada a los asuntos de Defensa, pensar y analizar su política científico-tecnológica e industrial. Por este motivo hemos investigado en la segunda parte de este escrito dos experiencias concretas. Porque ello permite dar cuenta de las dificultades y desafíos que supone el desarrollo industrial en defensa. Por otra parte, es una necesidad estudiar estos temas en razón de que, en los últimos años, nuestro país ha definido a la integración regional como parte medular de su política. El segundo punto a subrayar es que es fundamental situar en el centro del debate académico el tema con un enfoque estratégico, visualizando su relación con el poder nacional y definiendo en consecuencia el rol de la tecnología tanto en el desarrollo nacional como en una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa. De ahí que sea ineludible un abordaje multidisciplinario que, por un lado, recupere aquellas propuestas teóricas de pensadores autóctonos de Suramérica cuyos planteos permanecen vigentes y; por el otro, elabore nuevos marcos conceptuales sustentados en la realidad propia de la región. Por eso, es pertinente aclarar que este trabajo no pretende ser un policy paper. El objetivo es mucho menos ambicioso. Lo que ha buscado es contribuir con las bases que configuren esa comunidad epistémica. El tercer punto, estrechamente vinculado al anterior, se refiere a los principales argumentos históricos que han cuestionado los beneficios así como las limitaciones de las industrias de defensa en los países suramericanos (Drumond Saraiva, 1988; Dagnino, 2010; Scheetz, 2011). Entre ellos, los argumentos de tipo “político” entrañan una complejidad particular por cuanto plantean una supuesta disyuntiva entre la búsqueda de autonomía a la que aspiran las Fuerzas Armadas a fin de aumentar su libertad de acción y las preferencias de esos mismos actores de poseer las últimas tecnologías, sólo disponibles para las grandes potencias, lo cual las obligaría a importar. Este es un tema que exige mayor debate ya que ha influido (e influye) intensamente en el pensamiento militar de los países de UNASUR. Al respecto, es elocuente la sentencia que afirma que “hay una tentación de usar equipo de segunda calidad. Esto puede ser bueno en tiempo de paz pero no en la guerra” (Kirkpatrick, 1997). En esa perspectiva, Sempere dice que “hoy en día, la presión tecnológica es tan elevada que

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en ciertas naciones se desarrollan, sin pausa, nuevas armas y sistemas para incorporar los últimos avances” (2006: 32). Como se desprende, la cuestión nos induce a una dinámica referenciada en la situación de los países industrializados, sin valorar en su justa dimensión las diferencias cualitativas entre éstos y los suramericanos. Por otra parte, es el resultado de la frondosa literatura que desde los años noventa viene describiendo la existencia de la Revolución de los Asuntos Militares (RAM), la cual coloca a la tecnología militar como la variable determinante (Bitzinger, 2008). Esto ubica el énfasis en una lógica que “impone” la necesidad de contar con los sistemas “último modelo” y, si ello no es posible, entonces la derrota posiblemente esté asegurada (Thomas Scheetz: “tener el segundo mejor caza-bombardero implica la muerte y la derrota”, 2011: 48). La historia de la guerra ha demostrado en numerosas oportunidades que la tecnología es sin dudas muy importante, de hecho esto es uno de los ejes que intentamos sostener en este trabajo. Sin embargo, los sistemas de armas más modernos no garantizan el resultado, sino que intervienen otros factores, siendo el tipo de ESTRATEGIA adoptada el más decisivo (García Vargas, 2011). Esto se ha comprobado en acontecimientos bélicos en la última década. Por lo tanto, consideramos que abordar de este modo el rol de la tecnología en su relación con la Defensa Nacional, es perjudicial para el desarrollo científicotecnológico e industrial de Suramérica así como para su inserción internacional sobre la base de capacidades propias. En definitiva, se termina adoptando un esquema de razonamiento que obstaculiza la implementación de Estrategias Nacionales de Desarrollo, erosionando la soberanía y la autodeterminación (Fernandes, 2004; Lessa, 2004; Albano do Amarante, 2004). El cuarto punto a resaltar es que el proceso debe abordarse de forma multidimensional, donde la dimensión político-institucional es el ámbito en el cual se va a generar el marco apropiado para avanzar. Esto nos lleva a concebir a la integración en esta esfera como la articulación de una serie escalonada de Proyectos regionales de carácter estratégico. Este concepto tiene un carácter dual, en tanto es estratégico e instrumental a la vez. Estratégico, porque supone una serie de acuerdos entre los actores políticos y económicos relevantes de cada país. Instrumental, porque subyace a su definición una suerte de mecanismo que aglutina y vincula, en relación a determinados proyectos concretos, a los organismos, instituciones (FF.AA. por ejemplo) y agencias estatales (G); empresariados nacionales (EP); los Centros de I+D y las universidades (ICT). Con los estímulos correspondientes, ello producirá comunicaciones “multinivel”, lo cual, como señalamos, es una condición elemental que favorecerá el conocimiento y la

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confianza mutua entre los actores involucrados. La resultante de las interacciones será la coordinación en las dimensiones económica, científico-tecnológica y estratégicomilitar. Lo cierto es que, mientras los acuerdos queden restringidos a los Ministerios de Defensa, con escasa o ninguna intervención de otros sectores, el impacto será mucho más reducido así como la profundidad de la cooperación. Por otro lado, la lógica detrás de estos proyectos es que incrementen paulatinamente su nivel de complejidad pero que además pueden involucrar a algunos países y no obligatoriamente a todos. Debe tenerse en cuenta que ni en el ámbito de la OTAN ni de la UE intervienen todos los países. Es decir, la política tiene una dinámica gradual y flexible. Ahora bien, esto no implica que aquellos que poseen una base industrial de defensa más desarrollada dejen de lado a los otros. En definitiva, las motivaciones para la instalación de industrias de defensa han sido intensamente debatidas. Al margen de las diversas posturas, en lo que parece haber cierta coincidencia es en que las causas y la racionalidad no son económicas (tienden a ser deficitarias por lo general) sino estratégicas y geopolíticas. Por eso, cada país debe definir qué tipo de tecnologías se van a generar a nivel nacional; qué tecnologías serán desarrolladas con otros actores y, finalmente, cuáles tecnologías están dispuestos a desarrollar en colaboración con los países del CDS. El último punto se relaciona con el marco conceptual propio. Al respecto, entendemos que el objetivo debe ser transformar las “cajas negras”, cuya manifestación más acabada son las plantas adquiridas “llave en mano” aunque también simbolizadas a través de la adquisición de la gran mayoría de los sistemas de armas de nuestros instrumentos militares, en “cajas blancas” a través de acciones específicas en pos de abrir los “paquetes tecnológicos”. Los resultados para la base científico-tecnológica e industrial de nuestros países serán elocuentes, así como el impulso al desarrollo nacional, tal como se evidencia de la experiencia argentina en materia nuclear (Sábato y Wortman, 1973). En definitiva, formular una Estrategia Suramericana en Ciencia, Tecnología e Industria de Defensa nos obligará a pensarnos como región y, en consecuencia, concebir y diseñar Proyectos Regionales de carácter estratégico concretos que nos permitan profundizar la integración. Bibliografía

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Sobre cómo la debilidad de los Estados se ha convertido en una amenaza a la seguridad regional. Crónica de las crisis Sampó, Carolina CONICET-UNLA

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Sobre cómo la debilidad de los Estados se ha convertido en una amenaza a la seguridad regional. Crónica de las crisis de gobernabilidad que sufrió Bolivia entre el 2000 y el 20051 Carolina Sampó2 carosampo@gmail.com

Abstract

En los últimos años, diversos autores pusieron de manifiesto cómo la seguridad de los Estados depende en gran parte de la capacidad que éstos tengan de resolver y contener sus problemas internos. Es por eso que, más allá del destacable afianzamiento de la democracia y de la cuasi inexistencia de conflictos interestatales, en Latinoamérica es necesario prestar atención a cómo la debilidad de los Estados posibilita el avance de las amenazas no convencionales, particularmente del crimen organizado

sus

distintas

variaciones

(narcotráfico,

tráfico

personas,

contrabando).

En este sentido, las características de los Estados de la región permiten en gran medida, el asentamiento y la reproducción de organizaciones criminales de carácter transnacional. La propia debilidad del Estado, así como el alcance de la cuestión indígena y de la cultura política, particularmente en la región Andina (compuesta por Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia) ponen de manifiesto las carencias del modelo de Estado existente y abren la puerta al ascenso de nuevos actores. En este contexto, el presente trabajo procura mostrar cómo, en el caso de Bolivia (tomado como caso testigo), las crisis de gobernabilidad de los años 2003 y 2005 profundizaron la inseguridad regional generada desde ese territorio. 1. Introducción

Este paper fue escrito en el marco de mi tesis doctoral publicada bajo el titulo “Crisis de gobernabilidad, desafíos a la seguridad regional: Los casos de Bolivia y Ecuador (2000-2005)” Editorial Académica Española, Alemania, 2012 2 Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Becaria posdoctoral del Conicet. Magister en Estudios Internacionales (UTDT). Licenciada en Ciencia Política (UBA). Docente de la UBA.

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Una vez superada la euforia inicial que conllevó el retorno a la democracia, los países de la región sudamericana mostraron dificultades tanto para consolidar el régimen político, como para fortalecer sus instituciones. De esta manera y como resultado de varias crisis - en especial en la región andina compuesta por Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Venezuela – la cuestión de la gobernabilidad adquirió un lugar central en el devenir de nuestras democracias, entendida ésta como la capacidad del Estado de responder a las demandas generadas desde la sociedad civil, así como de articular los diferentes intereses sociales mediando sus diferencias. Como sugiere Tomassini (2001), la idea de gobernabilidad se vincula con la capacidad de los gobernantes, ciudadanos e intermediarios de lograr consensos que hagan posible formular políticas que permitan responder equilibradamente aquello que la sociedad espera del gobierno. Más específicamente, refiere a la equidad social, al bienestar económico y a la vigencia democrática, objetivos que se encuentran íntimamente relacionados entre sí, al punto que el logro de cada uno de ellos no puede buscarse en forma aislada. En este plano, una crisis refleja la existencia de un desequilibro permanente entre las demandas de la sociedad civil y las respuestas del gobierno, al tiempo que no se consiguen articular intereses diversos.

Algunos autores, como Camou (2001) sostienen que el manejo inficaz de las cuestiones económicas, la incapacidad por parte del gobierno de responder a las necesidades sociales básicas canalizadas a través de las demandas de la sociedad civil, las tensiones institucionales y la existencia de un marco de violencia, provocan situaciones de ingobernabilidad. La gravedad de las circunstancias puede variar, por lo que se hace necesario prestar atención a los indicadores que dan cuenta de los déficit de gobernabilidad que enfrenta una sociedad determinada. En este sentido, existe cierto consenso sobre las áreas a tener en cuenta a la hora de evaluar la situación de cada régimen, estas son: La capacidad que tiene el gobierno de mantener o al menos restaurar rapidamente un nivel mínimo de orden, en el marco de la ley; la capacidad del gobierno para desarrollar una gestión económica eficaz; la capacidad del gobierno de garantizar servicios sociales minimos y promover el bienestar social; y la capacidad del sistema político para incorporar, restringir o acomodar a grupos o individuos que quieran influir en el juego político con el propósito de permitir el flujo eficaz en la toma de decisiones (Camou, 2001),

Como destaca Fernando Calderón (PNUD, 2008) en América Latina se han detectado dos tipos de problemas y desafíos críticos que afectan a la gobernabilidad

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democrática: 1) Por un lado, problemas político-institucionales, es decir, crisis o déficits institucionales, inseguridad jurídica, crisis políticas, carencias de liderazgo y límites en los sistemas de representación y 2) por otro lado, problemas de pobreza e inequidad. Con ese diagnostico como marco, se ha podido constatar que las crisis más graves son las que afectan a las instituciones centrales de la democracia, a saber: la Presidencia y la Legislatura.

Desde mi perspectiva, existen dos fuentes de problemas de gobernabilidad: por un lado, aquellos generados desde la sociedad civil, que se moviliza y lleva adelante una determinada demanda hacia el sistema político; por el otro, dirigentes políticos que no son capaces de articular sus intereses y cooperar, de forma tal que deciden confrontar, especialmente en ámbitos como el Poder Legislativo, poniendo en jaque el status quo. En cuanto a lo primero, la demanda en cuestión puede obedecer a un reclamo concreto, o estar relacionada con la deslegitimación del régimen y sus instituciones. Respecto a lo segundo, son problemas muy recurrentes en nuestras democracias que rara vez llevan a una ruptura institucional y encuentran soluciones dentro del ámbito parlamentario o en el marco de acuerdos interpartidarios.

Las crisis de gobernabilidad suelen combinar ambas fuentes de problemas, desde el momento en que la presión ejercida por las protestas y movilizaciones sociales, genera una fractura en la clase política, que está encargada de dar respuestas a las demandas de la sociedad civil. Lejos de eclosionar de un día para el otro, expresan un proceso de deterioro progresivo cuyas manifestaciones se plasman en distintos ámbitos de la vida cotidiana.

De allí la importancia que adquiere la eficacia y eficiencia que demuestren los gobiernos a la hora de dar respuesta a las demandas generadas desde la sociedad civil, ya que su estabilidad depende en gran medida de ello. De lo contrario, como resultado de la deslegitimación que comienza por los partidos políticos en general y los gobernantes en particular, es posible que gobierno deba entregar el mando antes de tiempo3.

En Sudamérica abundan ejemplos de gobiernos democráticos que entregaron el mando antes de que terminara el periodo establecido constitucionalmente. Algunos de ellos fueron: Raúl Alfonsín y Fernando De la Rua, en Argentina; Raúl Cubas Grau, en Paraguay; Fernando Collor de Melo, en Brasil; y Carlos

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Sin duda, la debilidad de las instituciones pone en jaque la legitimidad de la clase gobernante y de las mismas instituciones del régimen de gobierno, al tiempo que puede verse un grado importante de apatía en la sociedad civil. Esta apatía, a su vez, profundiza el debilitamiento de las instituciones democráticas llegando a poner en jaque el Estado de Derecho, dando así lugar al surgimiento de formas alternativas de resolución de conflictos que involucran a actores no gubernamentales, frecuentemente involucrados en actividades ilícitas. En resumen, el imperio de la ley no logra imponerse por sobre los intereses particulares que se maximizan en detrimento del bien común.

En el marco descripto, Bolivia aparece como un caso crítico que pone de manifiesto la relación establecida entre las crisis de gobernabilidad y los problemas de seguridad, que tienen impacto regional. Básicamente, el tráfico de drogas y el contrabando como las cuestiones más candentes a nivel local y regional. Tal como veremos más adelante, tanto en el año 2003, como en el año 2005, Bolivia vivió momentos de ruptura institucional que comenzaron como crisis de gobernabilidad y culminaron con la renuncia del Poder Ejecutivo. Durante esos momentos de crisis, las actividades ilícitas pudieron desarrollarse “más comodamente” en territorio boliviano porque las preocupaciones centrales de la clase política estaban focalizadas en otro lado, mientras que para algunos sectores de la sociedad civil estas actividades reportaban ganancias e incluso proporcionaban una solución a algunas de las demandas que el gobierno no sabia resolver. 2. Sobre la transición y consolidación democrática en Bolivia

La transición a la democracia en Bolivia, producida por el colapso resultante del desgaste del Estado Burocrático Autoritario, hizo que los actores políticos tuvieran que desempeñarse en el ámbito democrático sin preparación alguna. Por ese motivo, algunas de las reglas de juego - especialmente las informales - fueron definidas durante el juego democrático.

Andrés Pérez en Venezuela.

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La consolidación del régimen en Bolivia fue un proceso largo que estuvo fuertemente vinculado al desarrollo de la denominada Democracia Pactada. De acuerdo con Vargas y Córdova (2003) esta consiste en una dinámica de coaliciones parlamentarias que además de garantizar un cierto grado de gobernabilidad, proveía estabilidad al gobierno de turno, respaldando sus acciones y propuestas. Este sistema se adoptó luego de las dificultades enfrentadas por los primeros gobiernos democráticos, principalmente con el objetivo de alcanzar la mayoría absoluta necesaria para elegir al Presidente de la República (Herrero, 2007). Como consecuencia, los tres partidos con mayor caudal electoral llegaron a un acuerdo que dio origen al denominado presidencialismo parlamentizado. Sin duda, la gran fragmentación del sistema de partidos y la carencia de una fuerte distancia ideológica, contribuyeron para que este fuera el escenario4. En realidad, era inevitable un acuerdo interpartidario entre los líderes políticos si se pretendía mantener el régimen democrático e impulsar la alternancia.

La Democracia Pactada consistió en la institucionalización de una democracia formal, es decir, de un régimen que quedó reducido a un marco de reglas y procedimientos formales pero que pudo mantenerse en el tiempo (Alenda, 2004a). De cualquier manera, para el año 2002 la coalición ya se encontraba debilitada, pero llegó a posicionar a Sánchez de Lozada como nuevo presidente de la República. Esta vez, la oposición liderada por Evo Morales quedó sólo a dos puntos porcentuales de distancia, al tiempo que crecía la importancia del movimiento liderado por Felipe Quispe, dando lugar a la aparición del debate ideológico que había estado ausente durante toda la transición y consolidación democrática. 3. Las Crisis de Gobernabilidad en Bolivia

Si bien la consolidación democrática parece haber encontrado una forma de “estabilizar” tanto al sistema político como a los actores sociopolíticos que lo conforman, con la Democracia Pactada, este mecanismo informal no institucionalizado puede (y lo ha hecho), dejar de funcionar en cualquier momento.

La fragmentación partidaria era tal que entre 1985 y 2002, solo un partido logró superar los 30 puntos porcentuales, al tiempo que la diferencia más importante entre un partido y otro en elecciones nacionales, fue de 5% en 1997 (García Montero, 2003).

119

Este acuerdo, no pudo evitar las severas crisis de gobernabilidad que debió sobrellevar Bolivia en los años 2003 y 2005. Esto se debe, en mi opinión, a la drástica modificación del sistema de partidos y a la presión ejercida por movimientos sociales que pugnaban por ser movilizados e incluidos políticamente, no sólo desde lo discursivo. Estos movimientos, que en un primer momento tuvieron arraigue sindical, ampliaron su base e incorporaron una dialéctica discursiva relacionada a la reconstrucción de la identidad indígena boliviana.

En este sentido, no es de desestimar la erosión de la legitimidad que sufrieron los partidos políticos ya que terminó por repercutir en el cuestionamiento de la democracia tal como estaba establecida. Lo mismo acontece con las desigualdades, sean sociales, económicas o étnicas, porque ponen en duda uno de los principios básicos de la democracia: la igualdad. En este sentido, queda de manifiesto uno de los problemas más profundos de Bolivia, según Laserna (2003:26) “la disociación entre el discurso político que sustenta la institucionalidad democrática, y la realidad cotidiana de una economía escasa y heterogénea”. Sin duda, en America Latina, los problemas económicos son la base de las movilizaciones sociales y, muchas veces, la razón de las crisis políticas.

Desde la perspectiva de Ossio Bustillos y Prats Catalá (2004), Bolivia vive una crisis del modelo de gobernabilidad resultante de la primera democratización. De manera tal que lo importante es tener como horizonte la creación de un nuevo modelo de gobernabilidad que de cuenta de los cambios sociopolíticos que tuvieron lugar desde la apertura democrática.

A pesar de sus falencias, la resolución de una crisis de gobernabilidad por vía institucional que además, incorpora nuevas herramientas para manejar las tensiones sociopolíticas del régimen democrático vigente, implica sin duda un avance hacia la consolidación democrática. Como apunta Rojas Ortuste (2009) la “crisis de crecimiento democrático” apunta a destacar que a pesar de lo azaroso y hasta violento de las situaciones en las que se desarrollaron las sucesiones presidenciales de los años 2003 y 2005, es el acuerdo lo que prima en la base. 3.1. La Guerra del Gas y la crisis de gobernabilidad de 2003

El escenario que le toco administrar a Sánchez de Lozada cuando llegó al gobierno,

120

fue bastante crítico: Por un lado, el empantanamiento de las negociaciones en torno a la erradicación de los cultivos de coca y, como consecuencia, la existencia de un conflicto abierto con los sectores cocaleros, contribuyeron a la deslegitimación de su figura frente a gran parte de la sociedad civil. De hecho, el mandatario era visto como miembro de la oligarquía, ajena a la realidad de los campesinos e indígenas. Por otra parte, el déficit fiscal superaba el 8% del Producto Bruto Interno (PBI) y los préstamos extranjeros no alcanzaban para saldar las cuentas.

A fin de intentar resolver es aspecto económico, el presidente llevó adelante un “impuestazo”5 que motivó una nueva serie de protestas sociales de suma importancia, que culminaron con sangrientos disturbios (Cotler, 2005). En este sentido, las

manifestaciones contra el gobierno comenzaron con la movilización de los jóvenes de la Universidad Popular El Alto, pero fueron ampliando su base hasta incluir a la Policía Nacional, que se negó a patrullar las calles con el fin de detener la revuelta. Los manifestantes no sólo rechazaban el impuestazo, sino que exigían un aumento salarial del 40% (Witker, 2005). Como consecuencia, Sánchez de Lozada apeló al Ejército para que reestableciera el orden público. Durante estas jornadas, la institución castrense reprimió a civiles y policías sin distinción, dando lugar al denominado Febrero Negro.

Desafortunadamente, el Febrero Negro, como se conocen los disturbios del 12 y 13 de ese mes del año 2003, dejó un saldo de 33 muertos y 180 heridos, y puso de manifiesto “los rasgos estructurales de la crisis política, económica y social de Bolivia y configuraron una nueva coyuntura política de crisis, caracterizada por una degradación y una inestabilidad que colocan en riesgo el mismo proceso democrático” (Calderón y Gamarra, 2003:13).

En ese escenario, la oposición forzó al gobierno, que debió dar respuestas a los sectores más combativos, a derogar el impuestazo y a declarar la moratoria a la erradicación de cultivos de coca, al tiempo que buscaban enjuiciar al presidente por su responsabilidad en las muertes resultantes de la represión que había ordenado.

El impuestazo gravaba con el 12.5% los ingresos que estuvieran por encima de cinco salarios mínimos. Con él, el gobierno pretendía recaudar los ingresos que no generaba con el Impuesto al Valor Agregado (IVA).

121

Sánchez de Lozada entendió la precaria situación política en la que se encontraba, maniobró en consecuencia y logró superar la crisis de febrero. Sin embargo, la debilidad del gobierno había quedado expuesta y las turbulencias seguirían. Los choques entre los cocaleros y los militares en Chapare continuaron, mientras los campesinos del Altiplano siguieron cortando las carreteras con el fin de que el gobierno escuchara sus reclamos. En el otro extremo, en la Media luna boliviana6, organizaciones empresariales y comités cívicos de los departamentos orientales dejaron en claro su frustración por la paralización de la producción de gas en la zona, así como por las invasiones a tierras privadas, acusando al gobierno de ser incapaz de garantizar la propiedad privada dentro del territorio nacional (Cotler, 2005).

Sánchez de Lozada se encontraba claramente acorralado por dos cuestiones distintas: por un lado, las protestas sociales, cada vez más fuertes y numerosas, y por otra parte, la oposición parlamentaria, expresada en contra de sus políticas de gobierno. Con el fin de terminar con los bloqueos el presidente llamó a un dialogo nacional entre sus representantes y distintas organizaciones sociales que fracasó a causa de la intransigencia de la oposición.

La crisis política se profundizó a partir del 15 de septiembre de 2003, cuando el gobierno lanzó una campaña informativa sobre el plan de explotación de gas natural que había diseñado. Dicho plan, incluía la explotación de los yacimientos ubicados en el departamento de Tarija, por parte de un consorcio compuesto por Repsol YPF, British Gas y Panamerican Energy y contemplaba el uso de un puerto chileno para su exportación a México y Estados Unidos. Ese proyecto provocó la reacción de dos frentes: por un lado, diferentes grupos indígenas y de la izquierda, que se oponían al modelo

promercados

que,

consideraban

sólo

beneficiaba

las

empresas

multinacionales; por otra parte, grupos nacionalistas, que reivindicaron y reavivaron la demanda de salida al mar de Bolivia. Las manifestaciones en contra del plan de explotación de gas se hicieron cada vez más masivas, generando una campaña antiexportadora sin precedentes. A este reclamo se sumaron las críticas al modelo neoliberal, particularmente en lo referente a las privatizaciones (Witker, 2005).

Se denomina media luna a los departamentos de Tarija, Pando, Beni y Santa Cruz de la Sierra.

122

La Guerra del Gas fue resultado de la profundización y polarización del conflicto, en octubre de 2003: los movimientos sociales, liderados por Evo Morales y Felipe Quispe, decidieron cercar la ciudad de La Paz, impidiendo el ingreso de productos agrícolas y cerrando el suministro de gas. La respuesta del gobierno frente a las crecientes movilizaciones (del 12 al 14 de octubre) fue nuevamente la represión en especial en el Altiplano paceño, la ciudad de El Alto y La Paz; lo que dejó 75 muertos y más de 300 heridos, y precipitó los acontecimientos políticos (Ichuta Nina, 2008).

Las protestas llegaron a su clímax cuando la población de El Alto marchó sobre La Paz exigiendo que Sánchez de Lozada abandonara sus funciones y fuera enjuiciado. A esa movilización se sumaron también los partidos políticos de oposición y la clase media, generando una presión difícil de tolerar desde el gobierno. (Suárez, 2005).

La sensación de vacío de poder y de falta de gobernabilidad, llegaron a su punto más álgido. El enfrentamiento volvió a generar decenas de muertos y centenares de heridos como resultado de la represión, lo que incrementó el repudio general al gobierno y terminó por producir el aislamiento y desprestigio de los partidos oficialistas. En este marco, el vicepresidente Carlos Mesa, optó por distanciarse de Sánchez de Lozada, al que los militares también le retiraron su apoyo, condenándolo al abandono del poder y posterior exilio, el 17 de octubre de 2003 (Cotler, 2005). Se pueden mencionar al menos 4 elementos que llevaron a la crisis de gobernabilidad y posterior ruptura institucional de octubre de 2003. A Estos son: a) la explosión de conflictos sociales en todo el país, que resaltaban demandas particulares; b) la debilidad del gobierno para procesar dichas demandas; c) la articulación de esos conflictos en torno al rechazo a la explotación del gas y el reclamo de una Asamblea Constituyente: y d) el fracaso de la mediación de la Iglesia que terminó por polarizar más el escenario sociopolítico (Calderón y Gamarra, 2003).

El vicepresidente Carlos Mesa, fue reconocido por el Congreso como presidente de la Nación el 17 de octubre de 2003. Con la idea de ganar gobernabilidad el nuevo presidente pidió apoyo a los congresistas con el fin de hacer una democracia más participativa a partir de la convocatoria a referéndums y enmiendas constitucionales. Paralelamente, Mesa aceptó discutir algunas de las demandas que provenían de los sectores más movilizados, campesinos e indígenas, con el objetivo de detener las protestas sociales.

123

3.2. Un nueva Crisis de Gobernabilidad: Barajar y dar de nuevo

La intransigente oposición parlamentaria, junto con movilizaciones sociales cada vez más radicales, las presiones del sector empresarial de la zona de la Media luna y de Estados Unidos para erradicar los cultivos de coca, terminaron por cercar a Mesa. Como consecuencia, el presidente, presentó su renuncia en marzo del 2005 porque consideraba que “las minorías violentas” habían vencido a las “silenciosas” y heterogéneas mayorías que lo respaldaban (Cotler, 2005).

La gravedad de la crisis de gobernabilidad que atravesaba su administración quedó clara en la carta de renuncia que Mesa presentó al Parlamento, donde afirmaba: “no puedo seguir gobernando sitiado por un bloqueo nacional que estrangula al país; cuando los ultimátum, amenazas y acciones directas no hacen otra cosa que destruir el aparato productivo y nuestra confianza en el futuro” (Cotler, 2005).

Pero el Congreso rechazó su renuncia, mientras los dirigentes políticos y sindicales se movilizaban para profundizar el clima de protesta social y, obligar de esa forma a la rendición incondicional de Mesa y sus seguidores. Lo que perseguían los nuevos actores políticos, centralizados tras la carismática figura de Evo Morales era dar por tierra con el modelo neoliberal que se había instaurado en los años 90 y reivindicar lo autóctono, la identidad de la Bolivia con base en los pueblos indígenas, que es capaz de mantener y respetar las diversas culturas que la componen, apoyándose en el Estado plurinacional que se reconoció en la reforma constitucional del 2004.

Como consecuencia, un aun más debilitado presidente, presentó nuevamente su renuncia con carácter de indeclinable el 5 de junio de 2005, después de 20 meses de intentar negociar con la oposición parlamentaria y las distintas organizaciones sociales. Para Mesa era imposible seguir gobernando con el apoyo de un pequeño y fragmentado grupo de parlamentarios y con la amenaza de la Central Obrera Boliviana (COB) de conformar un gobierno cívico-militar que lo reemplazara a él (Cotler, 2005).

Luego de la renuncia de Mesa, su sucesor natural era el presidente de la Cámara del Senadores; de no ser posible su nombramiento, le correspondía hacerse del Poder Ejecutivo al titular de la Cámara Baja. Sin embargo, los dirigentes de las organizaciones sociales y políticas más poderosas rechazaron de cuajo esta solución, argumentando que el primero de los candidatos pertenecía a Santa Cruz de la Sierra, y que por lo tanto beneficiaria a la “oligarquía”, y el segundo, era miembro de uno de

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los partidos tradicionales. Como consecuencia, el presidente del Tribunal Supremo, Eduardo Rodríguez, se hizo cargo del gobierno y los legisladores renunciaron a sus mandatos 2 años antes de tiempo. Estas renuncias fueron resultado de la presión de la opinión pública, que consideraba que éstos habían perdido representatividad debido a las abruptas modificaciones en la arena política.

La llegada de Rodríguez a la Presidencia no cambió la tendencia estructural pero sí representó la derrota de la elite política y de los partidos tradicionales que pretendían que el presidente del Senado, Hormando Vaca Díez, se hiciera cargo del Ejecutivo (Suárez, 2005). Pero más allá de esta victoria parcial por parte de los nuevos actores políticos, que llegaron al poder de la mano de Evo Morales en el 2005, es claro que la falta de resolución de una serie de problemas. A saber: aquellos que hacen a la diversidad étnica, a los poderes regionales, a las autonomías y al control de los recursos naturales.

En este contexto, las posibilidades de un estallido social y de una nueva crisis de gobernabilidad eran altas; en especial en el marco de un Estado débil y frágil, que encuentra poco reconocimiento frente a la sociedad civil. La profundización de la brecha entre las “dos Bolivias”7 no hizo más que debilitar y hacer más frágil al Estado que carecía del monopolio de la fuerza física legítima y del monopolio de la recaudación impositiva en partes importantes de su territorio (Waldmann, 2003). 4. ¿Qué implicancia tuvieron las crisis para la seguridad de la región?

La fragilidad del Estado boliviano, en conjunto con el proceso de debilitamiento y deslegitimación que sufrieron las instituciones democráticas en el periodo que abarca los años 2000 y 2005, ha generado una situación de inestabilidad política que no sólo ha afectado al interior del país sino que se ha visto reflejada en la región sudamericana. Este reflejo tiene que ver con la profundización de fenómenos preexistentes como el tráfico de drogas y el contrabando, que afectan directamente a los países vecinos. Amen de la importancia de mantener a la democracia como un valor central dentro de la Comunidad de Estados Americanos. En este sentido, es

La blanca y la indígena; la rica y la pobre.

125

necesario destacar que el mantenimiento de la democracia se ha convertido en una cuestión de seguridad en sí misma.

El tráfico de drogas desde Bolivia, hacia el resto de la región sudamericana como también hacia el hemisferio norte, se ha consolidado como un problema de suma relevancia desde que, a principios del presente siglo, la agenda de Seguridad se posicionara al tope de las preocupaciones del subcontinente. En America del Sur, más específicamente en la Región Andina, se produce el 100% de la cocaína mundial. Sin duda, el hecho de que Bolivia sea el tercer productor mundial de cocaína (después de Colombia y de Perú) adquiere relevancia a la hora de entender la importancia que tiene esta amenaza para la seguridad regional.

En este sentido, nos parece importante tener en cuenta al menos 3 elementos que hacen que Bolivia sea uno de los centros de preocupación mundial en torno al narcotráfico: 1) la fragilidad del Estado y su consecuente dificultad en lo que hace al control del territorio nacional; 2) la porosidad de las fronteras incrementada por la debilidad de las instituciones estatales (Sampó, 2006); y 3) la arraigada tradición en lo referente al consumo de la hoja de coca.

Siendo la fragilidad del Estado, una de las cuestiones más relevantes a tener en cuenta en lo que hace al control territorial y fronterizo de Bolivia, es importante analizar el efecto que tuvieron las crisis de gobernabilidad de los años 2003 y 2005 sobre el tráfico de drogas. En este sentido es indispensable aclarar que consideramos que la crisis institucional comienza realmente en el año 2000, con la llamada Guerra del Agua8, pero como a partir de ella no hubo ninguna ruptura institucional, no fue incluida en este trabajo. No obstante, en los indicadores se refleja cómo la lucha contra el narcotráfico se debilitó desde ese año en adelante. Sin duda, la puesta en jaque de las instituciones democráticas vigentes, así como la falta de eficiencia por parte del Estado, incrementada en un momento de crisis, tienden a verse reflejadas en una

En el año 2000 se llevó adelante una movilización masiva que exigió al gobierno que cancelara la concesión de la distribución de agua de Cochabamba a una empresa extranjera. Si bien la importancia de este suceso no debe ser desestimada ya que provocó una crisis de gobernabilidad, el hecho de que no se haya conseguido la destitución del Jefe de Estado nos ha llevado a dejarla fuera del análisis. A este episodio se lo denomina “Guerra del Agua”

126

serie de indicadores. Entre éstos se destacan: la superficie cultivada ilegalmente con hojas de coca, el número de personas detenidas por producción ilícita de drogas, personas detenidas por tráfico de drogas, las fabricas y pozas destruidas y la cantidad de droga incautada.

Para entender la realidad boliviana, es necesario destacar que si bien la hoja de coca se utiliza cotidianamente – sea en forma de te, como hierba medicinal o simplemente para mascarla - y por eso existe un determinado número de hectáreas donde puede ser cultivada legalmente, la demanda legal de este cultivo no se ha visto incrementada en los últimos años. Como consecuencia, el incremento en las superficies cultivadas sólo puede atribuirse a la demanda de hoja de coca que es utilizada para convertirla en cocaína. Las zonas en las que se cultiva coca son la región del Chapare, en Cochabamba, y la región de los Yungas, en el departamento de La Paz, donde la mayoría de los cultivos son legales.

Entre los años 2000 y 2005, se observa un nuevo incremento sostenido de la superficie dedicada al cultivo de coca y de la cantidad de clorhidrato de cocaína producido. En primer lugar, llama la atención el crecimiento (36%) del número de hectáreas cultivadas con hoja de coca entre los años 2000 y 2001. Este aumento se debe principalmente al retroceso de las políticas de erradicación del cultivo (BINLEA, 2002). En segundo término, entre los años 2001 y 2005, si bien el crecimiento de la superficie cultivada se mantuvo, el porcentaje que creció por año fluctuó de entre un 7,4% y un 8,5%.

Si se tienen en cuenta las crisis de gobernabilidad más severas que enfrentó Bolivia, no llama la atención ni el incremento de la superficie cultivada durante los años 2003 y 2005, ni tampoco la caída de la cantidad de hectáreas en las que se erradicó la hoja de coca. Sin ninguna duda, la fragilidad de Estado en especial en lo que hace al control del territorio nacional y a los movimientos de organizaciones criminales dentro del mismo, se refleja en esos indicadores. En lo que hace a la cantidad de detenciones provocadas por la producción ilícita de drogas, llama la atención que sólo 408 individuos fueron detenidos durante el año 2003 y 547 fueron arrestados en el 2005. Aunque la tendencia fue in crescendo, sorprende la poca cantidad de detenciones, en especial en relación a los kilos de droga producidos y a las fábricas de elaboración de cocaína destruidas ese año. Habiendo destruido, en el 2003 alrededor de 1800 fábricas y 2550 pozas de maceración de hojas de coca y otras 1006 fabricas, junto con 1292 pozas en el 2005,

127

el número de detenciones por producción ilegal de drogas parece muy bajo (INEB, 2000-2005). Sólo la corrupción de funcionarios públicos parece ser la explicación para el bajo número de detenciones, sea porque las organizaciones criminales son avisadas antes de los operativos o porque durante los mismos llegan a “algún arreglo” con las fuerzas involucradas en estas acciones. .

Paralelamente, cabe destacar que la mayor parte de las detenciones se realizaron en los departamentos de Cochabamba, donde se concentra gran parte de los cultivos, y de Santa Cruz, que limita con Brasil, por donde saldría gran parte de la droga producida en Bolivia. Esta tendencia se confirma cuando se analizan las detenciones por tráfico ilícito: si en el año 2003, 2166 personas fueron arrestadas acusadas de este cargo, 862 estaban en Santa Cruz y 522 en Cochabamba. Lo mismo ocurre en el año 2005, de 2314 detenidos, 905 se encontraban en Santa Cruz y 524 en Cochabamba.

Bolivia es además un importante país de tránsito, especialmente de cocaína peruana, pero también colombiana. La porosidad de sus fronteras y la incapacidad del Estado de ejercer efectivamente su soberanía controlando la totalidad del territorio, en especial en las áreas más remotas, harían que la droga pasara a los 5 países con los que limita. Sin embargo, Brasil parece ser el principal destinatario, mientras que Argentina sería el destino que le sigue en importancia. Para el año 2005, una cantidad creciente de la cocaína que Bolivia producía, así como también de la que transitaba el país, se cree, tenia como destino su exportación a Europa, Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y México, presuntamente para ser vendida en Estados Unidos (BINLEA, 2006),

Otro de los grandes negocios ilícitos que afectan a la seguridad regional es el contrabando y Bolivia es uno de los grandes centros de contrabando de la región. A través de sus fronteras, así como se trafican drogas, se trafican autos, ropa usada y garrafas de gas, entre otras cosas. Una de las particularidades del país es que no sólo recibe cuantiosas sumas de productos provenientes del mercado negro, sino que también “exporta” mercancías a este mismo mercado. A fines de la década del noventa, el contrabando en Bolivia llegó a ser de 1.139 millones de dólares. Sin embargo, con la puesta en vigencia de una nueva Ley de Aduanas (1999), el contrabando cayó primero a 690 millones de dólares en 1999 y en el año 2000, alcanzó sólo 290 millones.

Sin embargo, para el año 2004, Bolivia perdía alrededor de 160 mil empleos por año,

128

de acuerdo a los datos del Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE), y se introducían al país mercancías contrabandeadas por un valor de 700 millones de dólares (IBCE, 2008). De hecho, el IBCE reveló que el contrabando alcanzaba el 10% del PBI y que el 34% de las importaciones eran ilegales, por lo que se perdieron más de 250 millones de dólares en tributos no recaudados (IBCE, 2008).

Entre los años 2005 y 2007, Bolivia retrocedió en la lucha contra el contrabando siendo que la importación ilegal se duplicó en relación a la medición del año 2004. El contrabando promedio en ese periodo, llegó a ser de 1.200 millones de dólares (el mínimo estimado fue de 1.000 millones y el máximo de 1.300 millones de dólares) (IBCE, 2008).

Contrabando a Bolivia, por país en millones de dólares (2000-2005)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Argentina

12,2

51,6

17,3

40,1

39,4

Brasil

114,2

80,2

64,2

50,5

83,9

102,3

Chile

22,6

13,6

23,4

25,9

35,4

57,8

Paraguay

6,2

6,4

5,6

4,9

4,4

Perú

5,2

6,1

5,5

10,6

17,7

ZOFRI9

165,2

203,4

191,7

198

179

270,4

Total

331,3

321,1

340,1

302,8

353,9

492

En la tabla anterior, se observan tres puntos importantes muy marcados: Primero, el importante incremento del contrabando después de la crisis de gobernabilidad del 2003. En algunos casos, duplicó ampliamente los números de las importaciones ilegales entre los años 2000 y 2003, regresando después del 2005 a los niveles

Zofri es la Zona Franca de Iquique, en Chile.

129

marcados por el apogeo del contrabando en la década del 90.

En segundo lugar, el rol que tiene la Zona de Libre Comercio de Iquique (ZOFRI) en Chile, en abastecer a Bolivia con productos contrabandeados, ya que el 59% del contrabando ingresó por allí; Y tercero, que las fronteras terrestres son las más vulnerables, como queda claro en las estadísticas de contrabando desde Brasil (23%) y, bastante más atrás. Argentina (5%), aparte de la ZOFRI.

Sobre el último punto es interesante resaltar que los mismos países desde los que se origina el contrabando a Bolivia, se han constituido en los últimos años en los principales socios comerciales del país (el 50% de las importaciones de Bolivia provienen de sus vecinos). Esta situación contribuye al deterioro de las relaciones de intercambio, en especial por el efecto que produce en la economía las ventas de mercaderías ingresadas ilegalmente (CCSC).

En este contexto, una vez más tanto la fragilidad del Estado y su incapacidad para ejercer efectivamente la soberanía como los niveles de corrupción, facilitan el tráfico ilícito e ilegal de bienes a través de las fronteras del país. Las areas grises, donde las organizaciones criminales tienen el poder se tornan absolutamente visibles. En este contexto, no existe duda alguna de que el problema más grave que enfrenta Bolivia tiene que ver con la falta de voluntad política por parte de la clase política para modificar la situación. 5. Conclusiones

Sin duda, la transición a la democracia en Bolivia, así como la consolidación del régimen tuvieron mucho que ver con la dinámica establecida entre la sociedad civil y los partidos políticos al menos hasta fines de los años noventa, cuando la crisis de representación por la que atravesaba la sociedad boliviana se hizo evidente. Como consecuencia, surgieron nuevos partidos políticos y se recurrió a la movilización de sectores sociales que se encontraban excluidos de la arena política y demandaban la profundización de la democracia, criticando el sistema político, los mecanismos de representación vigentes y las reformas neoliberales.

La referencia discursiva a factores homogeneizantes, funcionó como elemento aglutinador y contribuyó a la movilización política de sectores campesinos, indígenas y cocaleros que pugnaban por ser incluidos. Entre esos factores, se destacan los

130

reclamos indígenas de asumir su propia representación, sin delegarla a los partidos políticos; la idea de reconocer a Bolivia como un Estado plurinacional y multiétnico, respetando la diversidad al interior del territorio nacional; y la necesidad de mantener vivas las costumbres ancestrales.

Estos nuevos movimientos sociales se hicieron visibles a través de la Política en las Calles; es decir, de la utilización de manifestaciones públicas que tienen un efecto directo sobre el sistema político. Este tipo de movilizaciones sociales, relacionadas claramente con la falta de confianza en instituciones democráticas claves como los partidos políticos y el Parlamento, son parte de la cultura política de Bolivia, que se destaca como el país latinoamericano con el mayor porcentaje de ciudadanos que participan en manifestaciones10. De esta manera, las demandas de la sociedad civil pueden ingresar directamente al sistema político (desde abajo, hacia arriba; es decir, desde el pueblo, hacia los gobernantes) posicionándose al tope de la agenda de gobierno.

No es casual que hayan sido movilizaciones sociales las que terminaron por provocar la caída de Sánchez de Lozada y Mesa, tras las crisis de gobernabilidad de los años 2003 y 2005 respectivamente. Tampoco es fortuito que los partidos políticos, entendidos en términos tradicionales hayan prácticamente desaparecido a principios de este siglo, cediendo su lugar a organizaciones políticas con fuertes liderazgos carismáticos.

La debilidad estatal explica muchos de los conflictos presentes en la sociedad boliviana y ha contribuido a que se desencadenen crisis de gobernabilidad como las de los años 2003 y 2005. En este sentido, la permanente trasgresión de las normas conlleva el debilitamiento extremo de la institucionalidad vigente, complejizando las prácticas sociopolíticas y fomentando la informalidad económica, social y política que signa a este país.

Tanto esa informalidad como la transgresión de las normas e incluso el establecimiento de reglas distintas a las impuestas por el Estado, pueden verse en

Casi un 30% de la población afirma haber participado en manifestaciones callejeras, mientras que en Ecuador a penas el 15% de los ciudadanos lo afirma (Moreno Morales, 2009:72)

131

áreas en las que el Estado no está presente, no posee el monopolio de la fuerza física legítima, ni de la recaudación impositiva, ni es capaz de imponer el imperio de la ley, viéndose desplazado por otros poderes. Es decir que la incapacidad del Estado redunda en beneficio de otras organizaciones, en general, criminales. Tal es el caso de los traficantes de drogas o de los contrabandistas.

Aún antes de ocurridas las crisis de gobernabilidad, la democracia en nuestro hemisferio fue objeto de un profundo proceso de securitización. Su vigencia y consolidación, así como el surgimiento de problemas de gobernabilidad se convirtieron en temas de la nueva agenda de seguridad del continente, que se comienza a cristalizar en el contexto de una Organización de Estados Americanos que tomó una saludable iniciativa en estas cuestiones.

Dentro del mencionado proceso de securitización, es especialmente importante el decenio 1993-2003. Si el inicio de ese lapso muestra que el fortalecimiento y consolidación de los regimenes democráticos integra el núcleo de valores e intereses compartidos a ser protegidos por un mecanismo de Seguridad Colectiva, en las postrimerías de ese período se alcanzan la Declaración de Bridgetown y la Declaración

sobre

Seguridad

las

Américas,

documentos

especialmente

significativos en esta cuestión. El primero de ellos destacó el rol que adquirieron tanto la fragilidad de los gobiernos democráticos y la gobernabilidad como cuestiones de Seguridad, mientras el segundo confirmó que en el continente se entrecruzan las agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo; impulsadas por un amplio abanico de actores y en un contexto de fuerte relacionamiento de variables internacionales y domésticas.

Existen numerosos elementos que nos permiten concluir que la amenaza que entraña la caída de los niveles de gobernabilidad está íntimamente relacionada con la debilidad estatal. Específicamente con la perdida de control por parte del Estado de una porción del territorio nacional, que en muchos casos puede llegar a poner en jaque su monopolio de la fuerza física legitima y de la recaudación impositiva, en manos de otros actores en su mayoría de origen criminal. En este sentido, la caída de los niveles de gobernabilidad suele traducirse en un incremento de los niveles de inseguridad regionales, a partir de una lógica simple: el incremento de las dificultades del Estado para mantener el monopolio legitimo de la fuerza física, el control de su territorio y particularmente el control de los flujos que traspasan sus fronteras, facilita el asentamiento y la proliferación de organizaciones

132

criminales. Como hemos visto, la producción y el tráfico de drogas es el problema más acuciante para la región andina; mientras que en segundo orden de prioridades se encuentra el contrabando, que deja de manifiesto la debilidad de los Estados en lo referente al control de las fronteras así como también demuestra los niveles de corrupción imperantes en esa subregión.

En pocas palabras, los cambios generados a partir de la transnacionalización de las organizaciones criminales y de la democratización de los sistemas de comunicación, se vieron reflejados en la porosidad de las fronteras nacionales y en la existencia de zonas grises, donde se asientan actores no estatales con objetivos eminentemente económicos. En este escenario, la vigencia de la democracia es puesta en jaque no sólo por el posible avance de nuevos gobiernos autoritarios sino especialmente por la falta de control que el Estado ejerce sobre su territorio y sus fronteras. Estas dificultades a la hora de ejercer su soberanía, posibilitan el surgimiento, desarrollo y proliferación de organizaciones criminales transnacionales que encuentran un lugar donde refugiarse e impulsar sus actividades hacia otros países de la región. De allí la importancia de fortalecer las instituciones democráticas, ya no sólo por la salud del país en cuestión, sino también por el bien de la región en su conjunto.

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3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Segurança internacional: Histórico dos estudos e relação do terrorismo com a tríplice fronteira Rosso De Oliveira, Ana Carolina; Nascimento De Oliveira, Bruno Vinícius; Fagundes Grapiglia, Felipe. Co-Autor: De Toledo Piza, Douglas

137

RESUMO

Este artigo tem como objetivo estudar o caso da Tríplice Fronteira, fazendo sua análise por meio da matriz teórica construtivista das Relações Internacionais, especificamente usando o conceito de securitização. A análise será interpretativa, uma vez que as fontes primárias e secundárias serão avaliadas, metodologicamente, por meio da análise de discurso. O objetivo é analisar a retórica da política externa norteamericana, baseando-se no conceito construtivista da securitização, que fomentou a imagem da Tríplice Fronteira como pólo de financiamento terrorista por parte da população islâmica local.

PALAVRAS-CHAVE:

Tríplice

Fronteira,

política

externa

norte-americana,

securitização, terrorismo.

138

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho se insere na discussão sobre a região da Tríplice Fronteira e a sua vinculação ao terrorismo. Estudar esta vinculação requer a análise de diversos fatores que se encontram transversalmente. Na região, que se encontra nos limites de Argentina, Paraguai e Brasil, cruzam-se o turismo internacional motivado pelas Cataratas do Iguaçu, dividida territorialmente por Argentina e Brasil, uma imigração forte de diversos países – libanesa, majoritariamente, e de outros países de origem islâmica, bem como chinesa – e um centro comercial em Ciudad del Este, pouco fiscalizado, no qual a movimentação financeira é de grande porte. Falando mais especificamente da migração libanesa, em grande parte motivada pelas oportunidades de negócios em Ciudad del Este, Paraguai, a região passou a ser uma das mais visadas pelos Estados Unidos na América do Sul, devido ao fato de que estes migrantes mantêm um laço estreito com seu país de origem. Isso porque, após os atentados terroristas de 11 de setembro aos dois edifícios do World Trade Center e ao Pentágono, cuja autoria foi atribuída ao grupo terrorista Al Qaeda, comandado por Osama Bin Laden, o governo norte-americano passou a vincular a comunidade islâmica local mais fortemente a grupos terroristas. O governo norte-americano afirma, embora não haja provas que corroborem sua visão, que a Tríplice Fronteira e as comunidades regionais que dela fazem parte estariam ligadas a grupos terroristas, possuindo a região, na concepção norteamericana, uma fragilidade visível, uma vez que, proporcionaria o financiamento de grupos terroristas, o que afetaria diretamente a segurança do vizinho do Norte. Tal fragilidade suscita esforços de Brasil, Argentina e Paraguai, uma vez que existem mecanismos regionais para o combate ao crime organizado, lavagem de dinheiro e atividades ilícitas para o que a porosidade característica da Tríplice Fronteira abre margem. Neste sentido, existe como uma “neblina” com a qual se depara o pesquisador ao tentar analisar a questão terrorista da Tríplice Fronteira, dado que, apesar de todas as acusações que sobre ela recaem, nunca se conseguiu provar se de fato ocorre o financiamento por parte da comunidade islâmica residente. Além disso, existem poucos estudos nesse sentido, o que o torna um campo muito extenso de análise e com poucas produções que revelem a realidade da situação na qual se configura a questão. Assim, o intuito desse trabalho é nos atermos à criação discursiva que se deu no entorno da questão do terrorismo na Tríplice Fronteira e, sua potencial ameaça à segurança norte-americana por ser alegadamente uma fonte financiadora de grupos

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terroristas. Neste sentido, é pertinente entender por que a Tríplice Fronteira é tão preocupante para o governo dos Estados Unidos e, por isso, merece atenção acadêmica. Algumas repostas podem ser cogitadas se levarmos em consideração os conceitos formulados pela Escola de Copenhague, mais especificamente as perspectivas teóricas de Barry Buzan e Ole Waever, cujas contribuições guiarão a análise do presente trabalho. Isto porque analisaremos se, por meio da macrossecuritização do tema terrorismo, os Estados Unidos conseguiram, fora de sua jurisdição, incentivar os Estados que compõem a Tríplice Fronteira, especialmente o Brasil, a também securitizar o mesmo problema e, portanto, garantir a segurança interna norteamericana do ponto de vista da ameaça construída. Para tanto, no presente trabalho discorreremos sobre os principais elementos do referencial teórico dos dois componentes da Escola de Copenhague supracitados utilizado para explicarmos a lógica em que se encaixa a Tríplice Fronteira enquanto pauta da agenda de segurança, seja dos Estados Unidos, seja dos outros países. Em um segundo momento, faremos um recorrido histórico de como se constituiu a política externa norte-americana no pós-11 de setembro, e quais foram as ações tomadas no governo Bush para combater o terrorismo e seus aliados. Mais adiante, caracterizaremos brevemente a Tríplice Fronteira, e verificaremos, por meio de fontes primárias e secundárias, como foi construído o discurso norte-americano à respeito do assunto e quais foram as reações a essa ingerência. É válido ressaltar que privilegiamos uma análise de fontes primárias, especialmente os relatórios do Departamento de Estado norte-americano, os quais demonstram manifestações do governo norte-americano, caracterizadas por atos de fala, aqui utilizados por nós para demonstrar as tentativas de securitização do tema terrorismo na região da Tríplice Fronteira.

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1) O HISTÓRICO DOS ESTUDOS DE SEGURANÇA

Ao longo das décadas, o realismo se estabeleceu enquanto corrente predominante nos estudos teóricos do campo de Relações Internacionais. Em decorrência, os conceitos base da disciplina delimitaram-se conforme o conteúdo desta matriz teórica, que influenciou, sobretudo, o campo da segurança (AMARAL, 2009). A partir da Primeira Guerra Mundial os países vencedores passaram a atuar na nova conjuntura sob dois pontos de vista inéditos. A primeira visava manter o status quo, como forma de precaver a revisão dos países derrotados, no intuito de garantir-se a paz. Tal transformação foi realizada pela diluição da fronteira que separa as esferas internas e externas do Estado, sendo projetada no plano de ação coletiva interestatal. Em segundo lugar, no âmbito intraestatal, esta noção de segurança coletiva foi utilizada para o fortalecimento da voz interna e externa do grupo político estabelecido no poder de modo a estar apto a atribuir o sentido de ameaça a quaisquer partes divergentes do estabelecido até então (WAEVER apud AMARAL, 2008). A Segunda Guerra Mundial eclodiu em 1939 com a invasão alemã ao território polonês e vem a acabar somente em 1945. Demonstrou-se, então, o desrespeito de alguns países com relação ao Tratado de Versalhes. No entanto, logo após esse período, iniciou-se uma disputa pela hegemonia global. Tal batalha foi travada entre Estados Unidos e União Soviética, dividindo assim, o mundo em dois blocos (capitalista e socialista), momento caracterizado como “Guerra Fria”. Os dois países começaram uma corrida armamentista que durou cerca de 40 anos e que colocava o mundo sob ameaça de uma guerra nuclear. No momento em que se percebeu que a guerra entre os Estados Unidos e a União Soviética provavelmente não aconteceria, as questões militares começaram a ser retiradas do foco central do debate de segurança internacional, fazendo com que

[...] o paradigma tradicionalista a elas interligado se visse obrigado a dividir as atenções dos analistas - que antes eram quase que exclusivamente suas - com outras agendas e pautas. Desde a segunda metade da década de 1970, por exemplo, temas relativos à economia internacional e questões ambientais já eram tidos como fatores capazes de influenciar fortemente tanto as dinâmicas da segurança nacional de um determinado país quanto à estabilidade regional de um dado complexo de segurança. Tínhamos, assim, um contexto de diversificação de "fontes de ameaça" que emergiu paulatinamente e lançou as bases para o que ficou conhecido como a agenda ampliadora dos Estudos de Segurança Internacional (DE OLIVEIRA, 2009:61).

141

. O conceito tradicional de segurança internacional é caracterizado pelo estadocentrismo, ou seja, tendo em vista a sua soberania territorial (DE OLIVEIRA, 2009). Esta abordagem mais realista do conceito de segurança proporcionou vários debates, dos quais emergiram novas propostas sugeridas por autores de outras vertentes, como

construtivistas,

por

exemplo,

que

formularam

novas

alternativas

questionadoras desta questão de defesa militar estatal prevista até então. Com o passar dos anos, os conflitos incitaram novas preocupações ao Estado – tais como de ordem econômica, ambiental etc. O conceito de segurança deixou então de se vincular necessariamente a uma noção de defesa militar do Estado a partir da década de 70, isso porque outras esferas da problemática interna passaram a ser interpretadas como questões de segurança (economia, meio-ambiente, questões sociais etc.), tornando-se tão ameaçadoras quanto os problemas de ordem externa. Dentro do debate teórico acerca da segurança internacional, em oposição à visão realista, se posiciona a vertente construtivista, que visa à manutenção da paz para haver segurança interna e externa do Estado (RUDZIT, 2009). Autores desta vertente afirmam que a paz dentro de um Estado não é medida somente pela ausência de guerra, mas sim por diversos fatores que ocorrem diariamente dentro de uma sociedade, tais como: violência, condições precárias de saúde, infra-estrutura, ensino básico, desenvolvimento da capacidade dos indivíduos, pobreza, desigualdade social, etc. (DE OLIVEIRA, 2009). Percebe-se que os estudos sobre segurança abordavam uma visão realista voltada para as políticas e para o campo militar até a Segunda Guerra Mundial, enquanto as questões de segurança e paz, abordadas por autores liberais eram mais vistas no campo do direito internacional. Mas, haveria uma mudança neste contexto, à medida em que na década de 90 ocorre o fim da Guerra Fria e a intensificação da globalização, processos estes que alteram profundamente a ordem internacional e contribuem de forma decisiva para a reformulação do conceito de segurança internacional. Desse modo,

A emergência da Guerra Fria e o desenvolvimento de armas nucleares chamaram a atenção dos civis para o tema, por causa do ineditismo dos problemas de segurança a serem enfrentados pelos Estados Unidos. (NYE; JONES apud GUEDES, 2008:303)

Tal fato levou a uma divisão dos estudos: de um lado, os paradigmas do pensamento realista e seus autores se mantiveram centrados nos estudos militares, sobretudo nos Estados Unidos, enquanto os estudos de segurança e paz aumentaram na Europa.

142

Com o fim da Guerra Fria, a vertente realista se viu questionada por todos, pelo fato de ser a teoria predominante e ao mesmo tempo incapaz de “prever o fim da estrutura bipolar” (TANNO, 2003). A partir das críticas às teorias convencionais da segurança surgem duas novas vertentes de caráter antitradicionalista na subárea: a Perspectiva Crítica – inspirada nos ensinamentos da Escola de Frankfurt – e a Escola de Copenhague – de recorte social-construtivista. Em meados da década de 90, surge na Europa a Escola de Copenhague (Copenhaguen Peace Research Institute – COPRI), com o intuito de promover estudos para a paz e a reinserção da Europa na ordem internacional, tendo como seus principais autores Barry Buzan e Ole Weaver que iniciaram seus trabalhos vinculandose tanto ao debate acadêmico dos anos 80, quanto à proposta de reinterpretar a inserção da Europa na ordem internacional no período pós-Guerra Fria (TANNO, 2003). A Escola de Copenhague, desse modo, expressa originalidade no sentido de: [...] servir de espaço para fazer convergir um arcabouço coletivo, teorias que haviam sido desenvolvidas originalmente de forma individual pelos diferentes pesquisadores associados ao grupo e [...] articular o "desenvolvimento criativo" destes novos conceitos com os contextos empíricos e teóricos europeus (HUYMANS, 1998 apud TANNO, 2003). Essa reinterpretação de conceitos não se restringe ao mundo material. É, sobretudo, uma tentativa de avaliar a segurança não como é apresentada usualmente, mas sim tal qual é interpretada e recebida, apesar de alguns autores vinculados à Escola terem uma influência realista notória, como Buzan. Ainda assim, se antes a segurança pairava sobre o campo do material e imutável, a partir da Escola de Copenhague adquire um caráter que considera o subjetivo como válido e, inclusive, como fator importante de mudança da realidade. As relações que o ser humano mantém entre si e com o meio no qual estão inseridos têm relevância considerável a partir de então na interpretação da segurança, pois segundo o autor, hoje temos a tendência a interpretar a segurança a partir de um modelo perceptivo, significando o subjetivo a percepção do objetivo. A segurança objetiva significa a ameaça real a alguém, e a segurança subjetiva o quão ameaçado alguém se percebe, ou interpreta equivocadamente que está. (WEAVER, 2004:77). Apesar de parecer um pequeno detalhe, essa reflexão proposta por Weaver é importantíssima para compreender o sentido de todo o arcabouço teórico utilizado no presente trabalho, uma vez que explicita a influência direta do mundo subjetivo sobre o objetivo. Com base nisso, o autor lavrou o conceito de securitização, a ser abordado posteriormente.

143

Buzan e Weaver, juntamente com Wilde publicam em 1998 o livro Security: a New Framework for Analyses, considerado um dos textos mais representativos da perspectiva da Escola de Copenhague. Segundo Amaral (2009), os autores desta Escola tinham o propósito de reestruturar o campo dos Estudos de Segurança Internacional por meio dos conceitos e proposições da mesma. Dessa forma havia três principais pontos de análise: os setores, os complexos regionais de segurança e a teoria da securitização. 2. BUZAN E WAEVER: SOBRE A RELEVÂNCIA DE SEUS CONCEITOS

2.1. BARRY BUZAN E SUA CONTRIBUIÇÃO À ESCOLA DE COPENHAGUE

Barry Buzan, importante autor vinculado ao pensamento da Escola de Copenhague, é formado pela University of British Columbia e tem PhD pela London School of Economy, universidade na qual é docente atualmente1. Stone (2009:2-3) afirma que Buzan, tradicionalmente pertencente à Escola Inglesa, tem um quê de pensador independente e reformista. Isso permitiu que ampliasse a análise já existente acerca da segurança e contribuísse para um maior entendimento de suas complexidades, com a capacidade de aplicar tais conceitos a questões atuais, como o terrorismo e a guerra; além disso, a autora afirma que antes de Buzan havia uma lacuna no que diz respeito à própria conceituação de segurança, uma vez que a abordagem de segurança e de suas nuances haviam sido deixadas sem respostas, questionando-se também se isso poderia explicar certo despreparo das autoridades nacionais frente à segurança internacional. Apesar de seu intuito, o conjunto de conceitos que formulou não alcançou um nível de emancipação total, sendo clara a influência realista em sua obra, insistindo em conceber o Estado-nação como a principal referência de segurança. (ALVAREZ, 2006:3). Se por um lado o autor traz consigo essa necessidade de mudança de perspectiva analítica – concepção de segurança internacional mais abrangente –, por outro ainda se mantém vinculado às concepções já existentes – papel do Estado nas relações internacionais. Para entender sua obra, é necessário refletir acerca de seus questionamentos sobre a natureza da segurança para o Estado. Se considerarmos a

Para maiores informações, http://www2.lse.ac.uk/researchAndExpertise/Experts/b.g.buzan@lse.ac .uk.

consultar

144

segurança individual, essa seria descrita por fatores como "vida, saúde, status, riqueza, liberdade" e outros mais (BUZAN apud STONE, 2009:4). O conceito de segurança é facilmente entendido na esfera individual, o que não acontece em outros campos isso porque, como explica Stone (2009:4), o conceito de segurança não segue um modelo exato, não sendo possível condicionar sob os mesmos aspectos as definições de segurança individual e nacional. Com relação aos estudos de segurança em si, a produção existente anteriormente ao autor surge vinculada somente à lógica militar, cujo desenvolvimento, argumenta Buzan, se deu desde um ponto de vista multidisciplinar, compartilhando vários elementos das Ciências Sociais, da Ciência Política, da Sociologia, da Economia, da Matemática e das Relações Internacionais (TEIXEIRA, 2010). Ao longo de sua obra, o pesquisador propõe que a segurança militar é apenas uma dentre as outras variantes do que viriam a ser os setores de segurança, que serão abordados mais adiante. Segundo Alvarez (2006:3), as contribuições do autor para os estudos de segurança utilizam o conceito da anarquia no sistema internacional. Tal afirmação prova o caráter estrutural que o autor confere à sua produção teórica e, portanto, não deixa dúvidas quanto a influência dos valores realistas. "Esse é um artigo especulativo"2. Com estas palavras Buzan inicia seu artigo "New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century", em que objetiva analisar o panorama da segurança no pós-Guerra Fria e no qual deixa claro se tratar de uma análise que tem como ponto de partida o Norte, e portanto, não consegue explicar a realidade existente no Sul global. Ainda que essa teoria tenha sido pensada nos casos recorrentes do norte, pode ser aplicada com o intuito de analisar as ações do Norte refletidas no Sul, como é o caso do ponto central deste trabalho: a Tríplice Fronteira. Nesse sentido, o autor explica que seu objetivo é “ [...] examinar mais detalhadamente o impacto dessas consequências na agenda de segurança do Sul com relação aos cinco setores de segurança: político, militar, econômico, societal e meio-ambiente” (BUZAN, 1991:431-432). O autor prossegue sua explicação aclarando que esses cinco setores não operam isoladamente, sendo um dependente do outro. Cada qual elege uma pasta nas discussões da segurança e uma maneira de ordenar as prioridades, mas todos se

"This is a speculative article" (BUZAN, 1991:1. Tradução nossa).

145

entrelaçam em uma "forte rede de ligação" (BUZAN, 1991:433). O fato de Buzan dividir a análise de segurança em cinco setores é uma contribuição com a que outros autores puderam aprofundar suas abordagens e lançar discussões sob pontos de vistas que realmente romperam com a lógica neorrealista vigente nos estudos de segurança de até então, como é o caso de Ole Waever. Buzan se preocupa em explicar as mudanças ocorridas na conjuntura condicionante dos países centrais e seus impactos na periferia do sistema, após o fim da Guerra Fria. Curiosamente, ao falar de tais reflexos em relação ao regionalismo insurgente no mesmo período, afirma que potências regionais como Índia, China e até mesmo o Brasil poderiam ter sua influência regional maximizada, o que de fato aconteceu após a virada do século. Uma vez que as regiões são menos constrangidas pelo impacto de seus conflitos no placar global de duas superpotências rivais, quando acabasse a bipolaridade, rivalidades e antagonismos locais, provavelmente, viriam a ter mais autonomia (BUZAN, 1991:435). Devemos ter em mente que tal análise foi feita no ano de 1991, em um contexto no qual a ordem global ainda estava reestruturando-se, e que de fato refletiu-se na realidade com o passar dos anos no caso dos três países. Trataremos a questão da securitização abaixo; por ora basta saber que algo é "securitizado" na medida em que é constituído enquanto ameaça, como um problema de segurança e é aceito pelo público. A securitização transforma um tema de pouca relevância em um tópico da esfera política que é aceito pelo público - como é o caso da questão ambiental, que não era discutida profundamente até os anos 1970, e após isso passou a ser pauta das agendas internacionais, especialmente após o fim da Guerra Fria. Além disso, sua contribuição mais recente no que tange à Teoria de Relações Internacionais foi a formulação do conceito de macrossecuritização, baseado no conceito de securitização formulado por Waever, que seria a construção da ameaça baseando-se em construções universalistas de ameaças e/ou objetos referentes, ou seja, a securitização a níveis supraestatais. (BUZAN apud. STONE, 2009:8). No caso do terrorismo, o intuito foi que se tornasse, nas palavras do próprio Buzan, "parte das políticas normais", pondo em pé de igualdade ataques terroristas e ameaças cotidianas da vida dos cidadãos, bem como quaisquer outros riscos que a população está consciente e disposta a assumir (STONE, 2009:9). Stone (2009: 9) segue afirmando que a Guerra contra o Terrorismo desde o início

foi

enquadrada

pelo

governo

norte-americano

como

uma

forma

macrossecuritizadora, que pode ser claramente entendida no ultimato de George W. Bush: "Você está conosco ou contra nós". 2.2. OLE WAEVER E A SECURITIZAÇÃO: O PODER DAS ELITES E DOS ATOS DE

146

FALA Ole Weaver, professor PhD vinculado à Universidade de Copenhague, é pesquisador da área de teoria da segurança, incluindo a Europa como um complexo regional de segurança, além de seus estudos acerca da identidade3. Sua notória contribuição – o conceito de securitização – será utilizada no presente trabalho como base teórica para a discussão do terrorismo na Tríplice Fronteira. Para entender o que é segurança para Waever, necessitamos analisar o conceito de “problemas de segurança”, que na visão do próprio autor seriam “desenvolvimentos que ameaçam a soberania ou independência de um Estado de uma forma particularmente rápida ou dramática, e o privam da capacidade de gerir-se por si só" (WAEVER, 2002:6). Desse modo, quaisquer fatos de transcurso rápido ou repentino que pudessem modificar a capacidade do Estado em lidar com os próprios problemas e administração seriam problemas de segurança. Prossegue com sua explicação expondo que, entretanto, operacionalmente isto significa que ao nomear algum problema de segurança a ser analisado o Estado pode reivindicar um direito especial a ser definido pelas elites que o comandam. O problema de segurança seria, então, o que as elites reivindicam como tal. A segurança adquire, então, o caráter de ato de fala:

Nestes termos, a segurança não é de interesse como um sinal que se refere a algo mais real; o proferimento em si é o ato. Ao dizer isso, algo é feito [...]. Ao proferir "segurança", um representante do Estado engendra um desenvolvimento particular em uma área específica e, assim, reivindica um direito especial para usar todos os meios necessários para bloqueá-lo. (WAEVER, 2002:7. Tradução Nossa4.) Desse modo, podemos concluir que a securitização é um ato político que visa, e pode inserir qualquer questão dentro dos quadros da segurança. A segurança seria, dessa forma, articulada de um lugar específico e com voz institucional. O indivíduo pode ser tanto ator da securitização e/ou objeto referente de segurança (FLOYD, 2007:41). Essa análise é possível se desistirmos do pressuposto que a segurança é obrigatoriamente positiva e benéfica. Entretanto, o contrário também

Maiores informações em http://www.cep.polsci.ku.dk/english/people/dokument4/ "In this usage, security is not of interest as a sign that refers to something more real; the utterance itself is the act. By saying it, something is done (...). By uttering"security," a state-representative moves a particular development into a specific area, and thereby claims a special right to use whatever means are necessary to block it". 4

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pode acontecer, e então temos a dessecuritização, ou seja, retirar da esfera política qualquer tema por meio dos atos de fala. A securitização, desse modo, não se distancia da prática política. Como nos lembra Floyd (2007: 41), a teoria de securitização visa estudar securitização e dessecuritização à medida que ocorrem na prática. De acordo com a autora, Waever demonstra que um ator de securitização necessita de capacidades, às quais também se refere como "meios". Caso contrário, a securitização não passará de um movimento de securitização, que seria somente a expressão de medo existencial, sem ressonância com o público e nenhuma prática de segurança consolidada. Segundo McDonald (2008:69) securitização é a construção discursiva de ameaça e pode definir-se como um processo em que um ator declara uma questão particular, dinâmica ou ator para ser uma "ameaça existencial" para um objeto referente particular. Se aceito como tal por um público relevante, permite a suspensão da política normal e o uso de medidas de emergência para responder a essa crise percebida. O autor afirma que Wæver sugere que a securitização bem sucedida tende a envolver a articulação de ameaça "apenas de um lugar específico, com uma voz institucional, por elites”. Securitização, portanto, é agregar qualquer tema de maior relevância, ao menos assim considerá-lo momentaneamente, como pauta da agenda governamental ou internacional que supostamente ameaça o bem-estar da população, por meio de atos de fala, que podem ser qualquer ato que manifeste a transmissão de ideias, seja oralmente, seja por meio de documentos escritos, ou de quaisquer outras formas de comunicação. 2.3. SECURITIZAÇÃO E TERRORISMO Como dito, o conceito de securitização norteia a análise do nosso objeto. Segundo Guedes (2009:477), esse é o exemplo mais evidente da aplicação da epistemologia construtivista na teorização da Escola de Copenhague. Isso porque a Escola acredita que o mundo social se constitui por meio de laços intersubjetivos partilhados coletivamente, existindo assim um agente securitizador. Estes podem ser representantes dos Estados, que estabelecem no âmbito social ameaças que podem atingir uma unidade, no caso, uma população. A Escola de Copenhague utiliza o conceito de speech-act, ou seja, o ato de fala como a ação de securitização. A fim de que um assunto seja securitizado, é necessário que um indivíduo legítimo veja a ameaça existencial, exigindo assim que o Estado tome medidas sobre a mesma. Nesse caso, se a sociedade, entendida como a audiência, aceitar os argumentos utilizados com o propósito de demonstrar uma

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ameaça existencial, pode-se dizer que uma questão foi securitizada (BORGES, 2009). Em síntese, para que exista a securitização de determinada questão, é necessário que se compreenda os processos que levam à estruturação de entendimentos de como são construídas as ameaças:

A securitização só é efetivada quando o público considera legítima a demanda do agente securitizador, e a ameaça é estabelecida com saliência suficiente para que se justifique a quebra das regras normais da política com vistas a contrabalançar essa ameaça (BUZAN apud. GUEDES, 2009:479).

Dessa maneira, o tema securitizado sairá da esfera política normal e passará para a esfera política emergencial. Por conseguinte, “a securitização pode ser vista como uma questão extrema da politização” (BUZAN, 1998:23)5. Nesse sentido, a securitização e a politização possuem um continuum de temas, desde não politizados, ou seja, aqueles que não fazem parte das políticas de Estado e nem de debates políticos; aos politizados, os quais fazem parte das políticas públicas; e aos securitizados, os quais são apresentados como uma ameaça a existência, o que ocasiona a necessidade de medidas emergenciais, para assim justificar as ações realizadas fora das fronteiras (GUEDES, 2009). O entendimento da questão da securitização passa por três formas diferentes. O primeiro deles são os objetos referentes, os quais o ator securitizador declarará estarem ameaçados; dessa forma será necessário tomar medidas para que esses objetos sejam protegidos (BUZAN apud GUEDES, 2009:482). Em segundo, os atores securitizadores tomam iniciativas para a securitização, utilizando a retórica da segurança com intuito de tomarem medidas de emergência, protegendo, dessa maneira, um objeto referente da ameaça. Na sua maioria, “os atores

securitizadores

são

líderes

políticos,

burocratas,

representantes

governamentais e porta-vozes de grupos de pressão” (GUEDES, 2009:482). Por último, os atores funcionais são aqueles que afetam a dinâmica de um setor, ademais, influenciam nas questões de segurança (BUZAN apud GUEDES, 2009:482). Notadamente, a Escola de Copenhague abre espaço para que outros atores, que não somente os Estados, sejam objetos referentes. Mesmo que ela reconheça que as

“Securitization can thus be seen as a more extreme version of politicization.”

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ameaças sofridas e/ou percebidas pela sociedade ainda passam pela esfera estatal, a teorização da Escola retira a ênfase da análise do Estado distinguindo, assim, o objeto referente de agente securitizador, de objetos referentes não-estatais. Tendo em vista o tema deste trabalho, que tem como foco uma análise relacionada ao terrorismo, acredita-se, portanto, que um Estado pode securitizar o tema, por exemplo, tornando-o uma ameaça existencial. Para isso o terrorismo deve ser demonstrado como uma ameaça, onde o governo irá apresentá-lo como tal à sociedade, que por sua vez se sentirá insegura perante o problema. Segundo Amaral (2007), além da necessidade discursiva, uma questão será securitizada se houver também a aceitação da audiência, isso porque o agente securitizante necessita de legitimação; dessa maneira, a efetivação da securitização se dá pelo público, pois é para ela que o ato de securitização está direcionado. Ainda, a securitização não é lograda somente pela quebra das regras, que pode ter diversas formas, tampouco pelas ameaças existenciais por si só, o que pode levar a nada, porém pelos casos de ameaças existenciais que legitimam a quebra das regras. (BUZAN; WEAVER, 1998:25). O

tema

terrorismo,

mesmo

já

sendo

importante

para

administrações

governamentais norte-americanas anteriores, foi reacendido após os atentados terroristas às Torres Gêmeas e ao Pentágono no ano de 2001. O evento redefiniu a postura tática dos Estados Unidos no Sistema Internacional do início do século XXI. Em resposta aos ataques, o presidente norte-americano, George W. Bush declarou uma guerra global contra o terrorismo que, segundo Buzan, gerou duas intervenções militares no Oriente Médio, e uma doutrina de segurança nacional. Essa doutrina previa ações militares preventivas nas nações que atentassem contra os valores e modo de vida norte-americano. Desde então o tema terrorismo e a adoção por parte dos Estados Unidos de uma política mais agressiva e expansiva, passaram a ser recorrentes na mídia. Exemplo disso foi o lançamento da Doutrina Bush ou Doutrina Preventiva, na qual o país passa a reafirmar sua atuação unilateral no sistema internacional, qualificando os demais Estados como amigos ou inimigos. Por meio dessa Doutrina, o país faria intervenções militares contra aqueles que colocassem em risco sua liberdade e interesses (BATISTA; PECEQUILO, 2009). Os atentados não só afetaram o Oriente Médio, mas impactaram inclusive as relações entre os Estados Unidos e a América do Sul. Cabe ressaltar que a América Latina nunca esteve fora do foco da agenda de segurança dos Estados Unidos, no entanto, ora se fez mais presente e ora mais ausente. A inserção mais recente dos latinoamericanos na agenda norte-americana se deu no âmbito da Guerra ao Terror, em

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especial relacionada à região da Tríplice Fronteira, que compreende Argentina, Brasil e Paraguai (AMARAL, 2007). Preocupações foram expressas pelo governo estadunidense acerca da existência de grupos terroristas em países como Cuba, Colômbia, Venezuela e a Tríplice Fronteira. A região fronteiriça sofre acusações de abrigo a grupos terroristas do Oriente Médio, além de fornecimento financeiro aos mesmos (FERREIRA, 2010:3). A partir daí, a área passou a ser investigada, pois possui uma parcela grande de imigrantes libaneses originários do Vale do Bekaa, o qual é o núcleo de atuação e origem do Hezbollah6, considerado pelos norte-americanos um grupo terrorista. Isso também levou os Estados Unidos a acreditarem que essa região fosse uma fonte de financiamento do terrorismo além de refúgios para terroristas ou grupos como Hezballah, Al Qaeda, Hamas, entre outros (AMARAL, 2007). Tendo em vista a inserção da Tríplice Fronteira na agenda de segurança dos Estados Unidos como um foco de ameaça, a questão pode ser relacionada ao processo de securitização. Isso porque, os atos de fala norte-americanos, representados, por exemplo, nos Relatórios do Departamento de Estado norte-americano, analisados na última parte do presente trabalho, têm como intuito a inclusão da região na agenda de segurança e política externa norte-americana, apresentam a Tríplice Fronteira como um potencial refúgio para teorristas e/ou seus financiadores. Essa suposta presença terrorista fomentando ações de investigação e intervenção no território local pode ser interpretada como resultado de um discurso com intuito de construir uma realidade. Ao pensar na questão do terrorismo na Tríplice Fronteira inserido na agenda dos norte-americanos, é valido ressaltar que,

Uma agenda de segurança pode ser definida como um conjunto de concepções intersubjetivas que informam aos agentes sociais e internacionais quais entidades podem se constituir como potenciais fontes de ameaças à sobrevivência/existência um determinado objeto de referência (AMARAL, 2008:78).

A tentativa de securitização por parte dos Estados Unidos fica evidente nos relatórios Patterns of Global Terrorism e Country Reports on Terrorism, publicados entre 1996 e

Existem vários debates que questionam se o Hezbollah é um partido político ou um grupo terrorista. Contudo, para o Departamento de Estado norte-americano, ele é considerado um grupo terrorista. (AMARAL,2007)

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2011 pelo Departamento de Estado norte-americano e analisados mais adiante, fornecendo informações sobre o terrorismo ao Congresso norte-americano – o Departamento de Estado obrigado pela legislação norte-americana apresentá-lo anualmente. O nexo entre crime-terror, na região, era para o governo estadunidense uma realidade já estabelecida. Seria necessário para o Estado utilizar um ator securitizante que convencesse a sociedade de que eram precisas ações políticas como a melhor forma de enfrentar uma ameaça existencial. Segundo Amaral (2008), com essa tentativa os norte-americanos queriam representar através de discursos que a Tríplice Fronteira é um lugar que possui ameaças não só advindas do crime organizado, mas também do terrorismo. 3. TRÍPLICE FRONTEIRA, SECURITIZAÇÃO E MACROSSECURITIZAÇÃO

3.1. POLÍTICA EXTERNA NORTE-AMERICA E DOUTRINA BUSH

Para muitos autores, os atentados terroristas às Torres gêmeas e ao Pentágono em 11 de setembro 2001 podem ser considerados “como o mais importante marco histórico do início do século XX” (CHOMSKY apud AMARAL, 2007:1), pois redefiniram a postura tática dos Estados Unidos. A partir de então foram identificados novos inimigos, que acabaram por substituir os comunistas derrotados na Guerra Fria. Para se adaptar ao novo cenário, a Doutrina Bush foi lançada, representando mudanças na política externa do país (BATISTA; PECEQUILO, 2009). Para Vizentini a tragédia foi um divisor de águas no sistema internacional, isso porque, Pela primeira vez o território americano foi atingido, justamente em seus maiores símbolos econômico-financeiro e militar. Este fato impactante, que a racionalidade lógica tarda a assimilar, demonstrou a fragilidade do mundo globalizado pós-Guerra Fria, e gerou uma percepção de insegurança nas elites dirigentes de todos os países (2001:1). Ademais, “os atentados a Nova York e Washington representam o fim dos ‘felizes anos 90’ iniciados com a queda do Muro de Berlim, da era Clinton e da ideia de ‘fim da história” (CUNHA, 2010:21). A partir do ano de 2001 o mundo se demonstrava vulnerável a um fenômeno transnacional contemporâneo, com capacidade de surpreender e de chocar, isso porque não avisa quem será o alvo, nem quando, onde, e em qual dimensão será o ataque. Pelo contrário os terroristas não fazem o que os outros esperam que façam.

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Com relação ao governo de George Walker Bush, logo que assumiram, os republicanos abandonaram a moderação da campanha e as promessas de não interferência, em especial nas questões de direitos sociais e civis. (PECEQUILO, 2005). Ademais, no campo externo, alguns atos foram vistos pelos demais países como unilaterais, isso porque, […] em 2001, Bush anunciou que os Estados Unidos não ratificariam o tratado que criou a Corte Penal Internacional. Em março do mesmo ano, abandonou o Protocolo de Kyoto referente à poluição atmosférica. No mês de Maio, ameaçou ignorar o Tratado Antimísseis Balísticos de 1972, enquanto em 25 de Julho rejeitou a proposta de colocar em vigor o tratado de 1972 que baniu o uso das armas biológicas (SEABRA, 2007:34).

Esse recuo em relação aos tratados internacionais por parte do poder norteamericano já dava sinais de uma política externa marcada desde seu início pelo unilateralismo, o que se acentuaria após os atentados de 11 de setembro de 2001. Os atentados terroristas às torres do World Trade Center e o ataque ao Pentágono, provocaram uma inflexão na política externa dos Estados Unidos, pois, pela primeira vez o território continental norte-americano é violado, onde duas principais cidades e símbolos do poder estadunidense, Nova Iorque e Washington, respectivamente, são atacadas (GOMES, 2007). Os atentados provocaram um choque pelo número de mortos e por surpreender a população: […] foram, no total, quatro aviões comerciais seqüestrados, sendo que um deles foi jogado ao chão, não atingindo seu alvo, pois os passageiros enfrentaram os seqüestradores. Os alvos escolhidos, o Pentágono e as torres gêmeas do World Trade Center, tinham grande valor simbólico no imaginário norte-americano (SEABRA, 2007:35).

Desde então, a temática do terrorismo ganhou enfoque, e a agenda internacional pós11 de setembro mudou, tornando o tema de segurança e de combate ao terrorismo fundamental. Agora, a América estava em guerra pela democracia, e seria travada uma guerra longa e perigosa contra o terrorismo, o novo inimigo norte-americano, já não mais a URSS e o comunismo. Segundo Bush, os Estados Unidos estariam lutando em uma guerra de alcance global contra os terroristas. O inimigo não seria somente um regime político, ou religião, ou

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ideologia, mas sim o próprio o terrorismo - a violência premeditada, e politicamente motivada, realizada contra inocentes. (NATIONAL SECURITY STRATEGY, 2002). O governo de George W. Bush iria punir os responsáveis pelos atentados. A América estaria em “um novo estado de guerra; o presidente estava autorizado a utilizar a força necessária contra aqueles que cometeram os ataques de 11 de setembro” (AMARAL, 2008). Percebia-se um discurso político-ideológico que não questionava a postura internacional norte-americana, nem suas contradições e valores culturais que o governo postulava como universais. Pelo contrário, a queda das torres não abalou a auto-estima do país, a sociedade saiu do choque unida em torno de valores nacionais, conservadores e egocêntricos (DÖPCKE, 2002). Para Pecequilo (2007), os primeiros passos tomados pelo governo com vistas a defender o território nacional e seus cidadãos, foram de fortalecer a política doméstica e, com o Ato Patriota, restringir as liberdades civis e sociais dos cidadãos, o que possibilitava ao governo a investigação da população; criaram o Departamento de Segurança Doméstica e possibilitaram o maior investimento na CIA e no FBI. Davam-se os primeiros sinais de uma “Guerra contra o Terror” que iria se concretizar com a invasão no Afeganistão em 2001. Lutava-se, a partir de então, contra um inimigo que não tem território ou objetivos tradicionais de guerra, mas buscava a maior destruição possível. É por isso que os eventos demandavam uma nova estratégia para lidar com as novas ameaças que surgiam e, foi por esse motivo que a administração republicana, visando colocar em prática sua estratégia de segurança, resgatou as premissas apresentadas pelo Defense Planning Guidance de 1992. Segundo Santos (2010) o governo Bush favoreceu uma política externa proativa cunhada pelo poder militar norte-americano, que seria usado unilateralmente, se preciso. A missão agora ficava clara, era necessário defender a civilização e a liberdade contra o terror. Para Barbosa, […] o 11 de setembro, ataque direto à própria essência do “ser” americano, trouxe, na percepção de que constituía uma luta entre o bem e o mal, elemento que legitimavam uma reação imediata e unilateral (2002:75).

Os novos inimigos haviam sido escolhidos. O terrorismo internacional, os Estados Falidos e a proliferação de armas de destruição em massa justificavam a nova estratégia do hegemon, assim, a América lideraria os civilizados. A superpotência passava a ser responsável pelo resto do mundo, e é por esse motivo que será lançada

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em 2002 a concepção de Eixo do Mal, que são os Estados Bandidos Iraque, Irã, Coréia do Norte, Síria e Cuba, preparando, dessa maneira, o terreno da Doutrina Bush (expressa no documento National Security Strategy) em setembro do mesmo ano. Bush, em um discurso em 1 de junho de 2002, afirma que novos desafios mortais emergiram a partir de Estados Falidos e terroristas e que nenhuma dessas ameaças contemporâneas rivalizam com o poder absoluto e destrutivo que se impôs contra os Estados Unidos pela União Soviética. No entanto, a natureza e as motivações destes novos adversários, a sua determinação em obter poderes destrutivos até então disponíveis apenas para Estados mais fortes do mundo, demonstram a maior probabilidade de que eles vão usar armas de destruição em massa contra os EUA, tornando o ambiente de segurança de hoje mais complexo e perigoso (NSS, 2002:13). Cabe aqui ressaltar que o conceito de Eixo do Mal não é algo novo, mas é uma continuação de um conceito criado durante o governo Reagan que foi quem denominou Estados Falidos e Bandidos de Rogue States. Estes eram caracterizados por ele como Estados comandados por governos autoritários e, que não cumpriam com as normas internacionais, além disso, tentam projetar poder através de ações agressivas. Com a oficialização da Guerra ao Terror, os Estados Unidos iniciavam uma nova fase na política externa norte-americana, em que aprofundavam-se as tendências neoconservadoras. A concepção de inviolabilidade do território americano caiu por terra e a potência se viu ameaçada por um inimigo não muito comum (AMARAL, 2008). Nas palavras de Pecequilo, “[…] os atentados representaram a válvula de escape para a agenda neocon e o terror mudou o foco estatal dos discursos (2010:75)”. A partir desse momento travavam-se guerras contra estados bandidos e falidos e contra os grupos terroristas como a Al-Qaeda – identificada como responsável pelos ataques de 11 de setembro. A Guerra ao Terror era considerada uma guerra justa pelo governo e, em parte, pela sociedade norte-americana; o primeiro passo para se concretizar essa guerra foi com apoio da ONU e da comunidade mundial na Operação Liberdade Duradoura que iniciou-se contra o Afeganistão, considerado o local onde a rede terrorista Al-Qaeda se instalava. Davamse os primeiros sinais da doutrina. A Doutrina Bush surgiu no documento norte-americano - National Security Strategy (NSS) - em setembro de 2002, como um ideal neoconservador que irá quebrar com o Internacionalismo Multilateral (PECEQUILO, 2007). Nesta concepção, existiria um caminho para a paz, que seria a ação. No documento estava definido que os Estados Unidos deveriam se voltar para fora por

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um único motivo: defesa (SANTOS, 2010). Segundo Pecequilo (2005:370), com os avanços das possibilidades de interferência e intervenção em nome da segurança, as ações preemptivas (que combatem a riscos já existentes e de fácil percepção) e preventivas

(que

impedem

que

situações

percebidas

como

potencialmente

ameaçadoras convertam-se em perigos reais) foram desenvolvidas na Doutrina. O NSS 2002 ligará os Rogue States (Eixo do Mal) às armas de destruição em massa, criando assim um ambiente perigoso com ausência de racionalidade e imprevisibilidade. O perigo provinha de Estados falidos e bandidos, das armas de destruição em massa e do terrorismo fundamentalista islâmico. É por esse motivo que as ameaças não estavam mais nas grandes potências, mas sim nos grupos terroristas e Rogue States, portanto, era permitido aos Estados Unidos utilizarem de todos os meios que possuíam para combater os terroristas e aqueles que os protegem (SEABRA, 2007). Ademais, a Doutrina tinha um visão reducionista de que o mundo estava dividido em aliados e em não-aliados, sendo todos considerados potenciais inimigos; o próprio presidente afirmou que se poderia estar de dois lados: ou dos norte-americanos, ou dos terroristas (FONSECA, 2005:44). O projeto conservador continuaria em 2004. As primeiras necessidades desse segundo mandato eram, na visão de Fonseca (2005), a necessidade de reconstruir as alianças que foram abaladas no primeiro mandato, com a moderação do unilateralismo. Passou-se a partir de 2005 à reaproximação com poderes regionais, em que o governo considerará temas que antes haviam sido deixados de lado como o aquecimento global, a articulação para lidar com problemas de proliferação de armas nucleares na Península Coreana, entre outros. 3.2. A PROBLEMÁTICA NA TRÍPLICE FRONTEIRA

Com os acontecimentos do 11 de Setembro, percebeu-se uma série de políticas e ações por todo o globo, com vistas a combater as bases e os financiadores de grupos terroristas por parte do governo norte-americano. A nova ameaça global, ou seja, o terrorismo, foi enfatizado, juntamente com algumas regiões tidas como pontos de financiamento e base para refugiados; além disso, a Tríplice Fronteira passou a ser citada nos relatórios do governo dos Estados Unidos. Nestes relatórios e artigos publicados pelos norte-americanos, é possível perceber uma preocupação com a América Latina, tendo como principais alvos de pesquisa países como a Venezuela, Colômbia, Cuba, Paraguai, Argentina e o Brasil. Compreender a Tríplice Fronteira, é considerar que a região (Foz do Iguaçu, Ciudad

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del Este e Puerto Iguazu) comporta uma grande quantidade de imigrantes vindos de diversas partes do globo, englobando um total de 74 etnias. Grande parte destes vieram fugindo dos freqüentes conflitos que ocorriam no Oriente Médio. Um dos grandes fatores para sua mudança foi devido ao notável crescimento do local, principalmente na área do comércio, o que proporcionou uma onda de imigração na década de 60, quando, inicialmente grande parte destes imigrantes eram libaneses cristãos e a minoria era muçulmana. No entanto, segundo dados da Polícia Federal do Brasil, calcula-se que aproximadamente 15.000 mulçumanos já habitam as três cidades da Tríplice Fronteira, sendo a grande maioria em território brasileiro (PARO, 2007). A partir de 1971, Ciudad del Este (Paraguai) se tornou zona franca7, através da Lei 273, cuja exploração era outorgada pelo governo nacional, tornando-se um importante pólo comercial internacional. O comércio local caracteriza-se por uma muitos shoppings, lojas e barracas aglomeradas em um pequeno espaço geográfico, onde encontram-se diversos produtos de marcas conhecidas, sejam elas imitações ou não, a preços mais. Aproximadamente mais de 20 mil brasileiros trabalham de maneira legal e ilegal no país vizinho (KLEINKE, 1996). Atualmente, Ciudad del Este é tida como um paraíso singular, principalmente por ser uma vitrine de oportunidades para os comerciantes que vieram para a região e os que ainda vem por um curto período de tempo. Enquanto Ciudad del Este é tida como um importante pólo comercial mundial, a cidade de Puerto Iguazu na Argentina baseou seu crescimento no setor turístico, devido à natureza presente na região (Cataratas do Iguaçu e Parque Nacional), além do comércio fronteiriço. De modo diferente ao realizado na cidade paraguaia, o comércio praticado em território argentino fundamenta-se em produtos nacionais basicamente dos setores alimentício e vestuário. O volume de compras não é o mesmo que o observado no território paraguaio, principalmente devido à dificuldade e a burocracia para entrar no país. Em relação a Foz do Iguaçu, a realidade é diferente. Em 1975, com a construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu se iniciou um grande processo de povoamento da região,

O caso da instituição de zonas francas e de zonas de livre comércio, onde o princípio básico do estatuto de extra-territorialidade é aduaneiro, ou seja, o Estado abre mão da cobrança de direitos alfandegários para um ou mais produtos de importação e exportação para as firmas localizadas nesses territórios especiais. É uma política bem menos abrangente, portanto, do que a dos blocos regionais de livre comércio, com os quais, aliás, convive (MACHADO, 2003).

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antes tida como ponto de descanso para os turistas que vinham fazer compras nos países vizinhos. Com o grande aumento da população entre os anos de 1975 e 1985, de 34 mil para 136 mil, houve uma reformulação de sua estrutura com apoio governamental. Os ajustes feitos nos diversos setores locais para se adequar aos consumidores externos foram inúmeros, tais como os incentivos governamentais aos sistemas hoteleiro e turístico e ofertas de vôos, para a região privilegiada com vários pontos turistícos (Cataratas, Parque Nacional, Marco das Três Fronteiras, Usina Hidrelétrica de Itaipu). Percebe-se então que a cidade visou atrair mais turistas e tentar mantê-los por mais tempo (KLEINKE, 1996). Não obstante, devido ao fato de a Tríplice Fronteira comportar uma grande quantidade de imigrantes muçulmanos, que ainda possuem vínculo com os grupos políticos de seus países, o governo norte-americano iniciou uma série de investigações na área e conversações com o governo brasileiro (FERREIRA, 2010). Os vários indícios de tráfico de armas, drogas, pessoas, documentos falsificados, lavagem de dinheiro em casas de câmbio e/ou cassinos nos países vizinhos, além de manufatura e movimento de bens contrabandeados dentro da região, fizeram com que os governos da Tríplice Fronteira estabelecessem contato com o governo norteamericano para elaborar um mecanismo de combate às atividades ilícitas e acabar com o possível financiamento na região. Apesar destas ações promovidas pelos Estados Unidos em parceria com os governos locais, eles continuam preocupados com o possível financiamento através de atividades ilícitas e doações aos grupos extremistas islâmicos (FERREIRA, 2007). Vários documentos e relatórios foram produzidos após os acontecimentos de 11 de setembro pelo governo norte-americano, em grande parte deles a região é citada como um centro chave de treinamento, bases de refúgio e arrecadação de fundos para apoiar as organizações terroristas, como no relatório produzido para a Federal Research Division da Biblioteca do Congresso (FERREIRA, 2007). Com todas essas acusações e levantamentos das características da região, percebem-se dois posicionamentos por parte do Itamaraty. Primeiramente, o Ministério nega qualquer presença de financiamento terrorista na região, visando principalmente evitar a criminalização da área no plano exterior; por outro lado, o mesmo órgão assina acordos que vem a pressionar outros órgãos, principalmente no plano doméstico de segurança (as polícias em geral e a Receita Federal), a intensificarem suas fiscalizações e ações na região entre Brasil, Argentina e Paraguai. Dessa forma o Ministério das Relações Exteriores pode dar um posicionamento perante outros departamentos internacionais (FERREIRA, 2010).

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3.3. OS ATOS DE FALA E A TRÍPLICE FRONTEIRA

Se os atos de fala se referem aos meios pelos quais se dá a securitização de determinado tema, o representante do Estado que o enuncia reivindica o direito especial de utilizar todos os meios necessários para bloquear o problema de segurança. Então o que é segurança? (…) nós podemos olhar “segurança” como um ato de fala. Neste sentido, segurança não é de interesse como um sinal que se refere a algo mais real; o proferimento em si é o ato. Ao dizer isso, algo é feito (…). Ao proferir “segurança”, um representante do Estado move um desenvolvimento particular em uma área específica e, portanto, reivindica um direito especial para usar quaisquer meios necessários para bloqueá-lo [o problema de segurança] (WAEVER, 2002:.67.Tradução nossa. Grifo nosso.)8

É possível perceber tal reivindicação se analisarmos o histórico da securitização da Tríplice Fronteira. Amaral (2002) analisa esse processo tomando como referência 1992, ano em que pela primeira vez é citada a região pelos Estados Unidos no relatório anual Patterns of Global Terrorism (PGT), até 2004, com o fim do governo Bush. Inicialmente o governo argentino era o maior aliado dos Estados Unidos no que tange ao movimento de securitização, devido principalmente ao ataque terrorista em Buenos Aires no ano de 1992 e à aproximação do governo Menem e Clinton, sendo o principal articulador de ações o Ministro de Interior Carlos Corach (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 1998.) Amaral explica que em um segundo momento o país se posiciona de forma mais amena, inclusive pela sucessão de Menem por Fernando de La Rúa, e de Corach por Federico Storani. O Paraguai, por sua vez, que antes assumia uma postura mais alinhada às condutas brasileiras, mais imparciais, posteriormente se coloca em cooperação mais ativa. Ainda segundo o autor, no decorrer dos anos analisados, diversos atores se

“ What then is security? (…) we can regard "security" as a speech act. In this usage, security is not of interest as a sign that refers to something more real; the utterance itself is the act. By saying it, something is done (…). By uttering "security," a state-representative moves a particular development into a specific area, and thereby claims a special right to use whatever means are necessary to block it.”

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manifestaram no tocante à Tríplice Fronteira, acusando-a diretamente ou não9. Tais manifestações podem ser enquadradas como atos de fala, uma vez que, com sua influência, moldaram a visão geral a respeito do assunto da Tríplice Fronteira e inseriu-a na agenda de segurança dos Estados Unidos. Cabe ressaltar também o papel da mídia no processo de securitização da região. Dentre os exemplos que poderíamos citar, destacamos a declaração dada à revista TIME por um oficial do Pentágono que não quis se identificar, afirmando que a região é algo próximo ao “Velho Oeste” (WALLER apud AMARAL, 2008:188) ou como declarou a revista Newsweek, sendo a Tríplice Fronteira uma “terra de ninguém” (HUDSON apud AMARAL, 2008:188). Outro caso interessante é o que ocorreu com a rede de notícias CNN. Em reportagem publicada em 16 de novembro de 2001, a repórter Christiane Amanpour entra em um suposto edifício abandonado pela Al-Qaeda em Cabul, cujo um dos cômodos tinha uma foto das Cataratas do Iguaçu, e aponta que o local se encontrava no Brasil e que o governo dos Estados Unidos havia descoberto uma possível ligação entre a região com a Al-Qaeda e com Osama Bin Laden – posteriormente provou-se que a foto era falsa, o que não impediu que a ligação entre a organização terrorista e a Tríplice Fronteira entrasse definitivamente na agenda de segurança norte-americana, sendo o fato, inclusive, utilizado como instrumento de securitização pelos Estados Unidos. Coincidentemente ou não, na semana anterior, o então Presidente do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, em entrevista à emissora, desarticulou as especulações que se levantavam dizendo não ter provas sobre a presença terrorista na Fronteira. Ao lhe apresentar o argumento de que os terroristas poderiam estar utilizando mesquitas como apoio, o Presidente responde dizendo que “existem mesquitas no Brasil como existem nos Estados Unidos. Essa é uma guerra contra o terrorismo, não contra o

Amaral se refere em sua produção a: Robert Bryant, Diretor Assistente do FBI; Bill Clinton, Presidente dos EUA (em encontro com o Presidente argentino Carlos Menem); Madeleine Albright, Secretária de Estado norte-americana durante o governo Clinton; porta voz de general Barry McCafrrey; Louis Freeh, Diretor do FBI; Peter Romero, encarregado de América Latina no Departamento de Estado norteamericano; Agustine Rodriguez e William Godoy, delegados do FBI na Argentina; Condoleezza Rice, Conselheira de Segurança Internacional de Bush e atual Secretária de Estado norte-americana; Terry Davidson, porta-voz da Embaixada norte-americana em Brasília; Larry Rother, jornalista do periódico The New York Times; Esteven Monblatt, subsecretário antiterrorismo do Departamento de Estado norteamericano e um dos assessores mais próximos de Colin Powell; General Francis S. Taylor, Coordenador de Contra-Terrorismo do Departamento de Estado norte-americano, com posto de Embaixador; James F. Mack, vice-secretário assistente para Assuntos de Narcóticos Internacionais e Imposição da Lei do Departamento de Estado; Roger F. Noriega, representante dos Estados Unidos junto à OEA; Jack Sweeney, da “influente consultoria privada em assuntos de Inteligência” STRATFOR; entre outros. Para maiores detalhes sobre as declarações e suas repercussões, consultar Amaral (2002).

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Islã”, (PASSOS apud AMARAL, 2008:186). A securitização da questão da Tríplice Fronteira nos Estados Unidos torna-se clara à medida que se analisa as declarações a respeito do assunto por parte do governo norte-americano. Todas contam com o elemento da fragilidade da região e de seu potencial dentro da questão do terrorismo internacional, sendo algumas mais incisivas e outras mais moderadas. Depreendemos, portanto, que o problema de segurança para os Estados Unidos, no caso especial de nossa análise, é o possível financiamento a grupos terroristas por parte da população árabe residente na região da Tríplice Fronteira. Dos anos de 1996 até 1998, o PGT apresenta basicamente a mesma estrutura ao tratar dos países da América Latina: a Tríplice Fronteira é citada dentro da seção “Argentina”. O documento passa a apresentar uma divisão específica para a região a partir do ano de 1999; ainda assim, é muito tímido o espaço dedicado. Em 2001, como os seus antecessores, o PGT já cita a região como potencial financiadora terrorista, porém com uma seção dedicada ao ponto resumida a um parágrafo de quatro linhas somente (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2000:25.) Com os ataques às Torres Gêmeas, as menções ao tema se tornaram cada vez mais incisivas. De acordo com o Departamento de Estado Norte-Americano (2002:44), o 11 de setembro lhes impulsionou a renovar as atenções às atividades do grupo Hezbollah, assim como as de outros grupos terroristas na área da Tríplice Fronteira entre Brasil, Argentina e Paraguai, onde, segundo o documento, os terroristas levantam milhões de dólares anualmente por meio de empresas criminosas. No mesmo documento, o relatório PGT 2001, afirma-se que relatos da imprensa a respeito de agentes da Al-Qaeda na região permaneceram refutados ou não corroborados por oficiais responsáveis pela aplicação da lei e pela inteligência (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2002:48). Durante o governo George W. Bush, os Estados Unidos entram no Grupo de Segurança da Área da Tríplice Fronteira, criado para consulta diplomática acerca dos desafios relacionados à criminalidade na região. Conhecido também como “Grupo 3+1” – Argentina, Brasil e Paraguai + Estados Unidos –, tem como objetivo combater o crime na Tríplice Fronteira, a lavagem de dinheiro e o potencial apoio ao terrorismo, cooperando na área de inteligência e realizando encontros periódicos para troca de dados a informações que afetem as questões de segurança dos quatro países (FERREIRA, 2010:133-134). No ano de 2004, o PGT tem seu nome alterado para Country Report on Terrorism (CRT), cuja mudança, segundo Amaral (2008:227), deveu-se aos reflexos dos atentados de 11 de setembro na organização dos setores de inteligência dos Estados

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Unidos e à quantidade de dados coletados para a elaboração dos documentos. A mudança na estrutura do relatório, entretanto, não modificou o teor do discurso anteriormente desenvolvido. No CRT 2004, afirma-se que os três países componentes da fronteira concordaram em desenvolver diretrizes para monitorar e detectar potenciais voos ilegais na região, bem como explorar a viabilidade de realização de patrulhas conjuntas nas águas do rio Iguaçu (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2005:84). Na sequência, cita o anúncio, por parte do governo brasileiro, da criação de um Centro Regional de Inteligência em Foz do Iguaçu. Apesar de não dizer explicitamente o papel da Polícia Federal brasileira no monitoramento de ameaças terroristas, o documento trás o anúncio da abertura da sede da Polícia Federal em Foz do Iguaçu, prevista para o ano de 2005, no mesmo parágrafo em que se explana sobre a capacidade de monitoramento do COAF – Conselho de Controle de Atividades Financeiras –, subordinado ao Ministério da Fazenda, afirmando que o governo dos Estados Unidos forneceu assistência e treinamento ao órgão no sentido de aprimorar seu banco de dados e seu mecanismo de coleta de dados. Mesmo com o compromisso brasileiro expresso no ano anterior, a edição do ano de 2005 traz outra vez a questão da abertura do Centro Regional de Inteligência, pauta da reunião do grupo 3 + 1 em dezembro do ano em questão, na qual o Brasil concorda em implementar completamente o Centro, em meados do ano seguinte, convidando a Argentina e o Paraguai a enviar oficiais para representá-los em seu quadro de funcionários. Os três países também acordaram adicionar patrulhas conjuntas no lago de Itaipu e continuar o trabalho de imigração integrada e controle nas fronteiras, atividades estas acordadas em reuniões anteriores (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2006). Em 2006, a Câmara dos Representantes norte-americana aprova uma moção para que Bush pedisse a formação de força-tarefa contra o terrorismo para o hemisfério ocidental, em especial na zona da Tríplice Fronteira, e exigisse da Organização dos Estados Americanos o reconhecimento do Hezbollah e do Hamas como grupos terroristas. O principal alvo da moção era o Brasil, pelo fato de não reconhecer grupos terroristas, somente atos terrorista. O fato provocou uma reação negativa da Embaixada brasileira em Washington, tendo inclusive o embaixador, Roberto Abdenur, escrito cartas de protesto a todos os signatários da moção demonstrando seu desacordo com o ocorrido. Além disso, o relatório publicado pelo Departamento de Estado norte-americano já havia causado atritos entre os dois governos por afirmar que o território "pouco vigiado e a proximidade com comunidades islâmicas" eram aproveitados por integrantes de organizações de cunho terrorista para arrecadar

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fundos e fomentar atividades ilegais (DÁVILA, 2006). A reação da Prefeitura de Foz do Iguaçu foi imediata, que declarou a intenção de pedir ao Itamaraty uma cobrança de explicações para o Congresso americano: O anúncio de que os Estados Unidos formarão uma força-tarefa antiterror para atuar na tríplice fronteira entre Brasil, Paraguai e Argentina, por causa de uma possível presença de grupos terroristas no local, causou revolta em Foz do Iguaçu, na região Oeste do Paraná. De acordo com reportagem do jornal Gazeta do Povo, em sua edição desta terça-feira (18), a prefeitura de Foz do Iguaçu irá cobrar explicações do governo norte-americano a respeito de acusações, consideradas infundadas [...] O prefeito [...] informou ao jornal que solicitará, por meio do Ministério das Relações Exteriores do Brasil, que o governo norte-americano faça uma investigação na cidade para confirmar a existência de terroristas, antes que se inicie a força-tarefa. [...] também pretende escrever uma carta ao presidente Luiz Inácio Lula da Silva para informá-lo sobre o problema e entrará em contato com os governantes de Ciudad del Este e Puerto Iguazú para tomar uma iniciativa conjunta” (PARO, 2006).

As relações Brasil-Estados Unidos no que se refere à questão já demonstravam certa tensão, inclusive porque o Brasil, na moção citada anteriormente, era destacado pelo fato de ser um ator de relevância dentro da OEA que não reconhecia o terrorismo nos moldes estadunidenses e, mesmo frente aos esforços internos e diplomáticos dos Estados Unidos, em um comunicado conjunto oriundo da V Reunião Plenária do Mecanismo “3+1” sobre a Segurança da Tríplice Fronteira, Argentina, Brasil e Paraguai reiteram o fato de não haver sido detectadas atividades ilícitas ligadas ao terrorismo, apesar de se comprometerem a continuar com as investigações e cooperação nesse sentido.

As delegações reafirmaram igualmente que, de acordo com a informação disponível, não foram detectadas atividades operativas de terrorismo na área da Tríplice Fronteira, e em caso de ser detectada qualquer atividade que possa contribuir diretamente ou indiretamente com a comissão de atos terroristas, incluindo o financiamento do terrorismo, intercambiar rapidamente a informação para impedir

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eventuais ilícitos. (Cancillería Argentina, 2006. Tradução nossa.10)

Na divulgação do mesmo comunicado, feita pelo Itamaraty, explicita-se na introdução à publicação o incômodo causado pelo posicionamento norte-americano.

O Governo brasileiro entende que, à luz das informações disponíveis, não há indícios da ocorrência, naquela região, de atividades ligadas ao terrorismo ou a seu financiamento. Tal posição é compartilhada pelos Governos da Argentina e do Paraguai, conforme o comunicado conjunto adotado ao final da reunião de Buenos Aires. O Brasil reitera seu compromisso com a cooperação internacional como instrumento de prevenção e combate ao terrorismo e seu financiamento, que se devem dar no marco da estrita observância do Direito Internacional, dos Direitos Humanos, do Direito Internacional Humanitário, do devido processo legal e da ampla defesa. Iniciativas e declarações unilaterais que singularizem, de forma arbitrária, a Tríplice Fronteira causam prejuízo indevido à região. (BRASIL, 2006. Grifo nosso).

Pelo que se pode perceber, a reação do Brasil com relação ao tema sempre foi de refutar a hipótese da presença terrorista na região, apesar de levar em consideração sua fragilidade. Porém, devido a esse último motivo, sempre se manteve em cooperação pelo tema da segurança. Em 1991, motivados já pela preocupação com a segurança na região realizou-se a Primeira Reunião de Ministros da Justiça do MERCOSUL, havendo outra reunião dos ministros de relações exteriores dos três países para discutir especificamente o problema da Tríplice Fronteira, para então, em 1996, criarem dois instrumentos de cooperação relevantes: uma base de dados compartilhada para a identificação de pessoas e veículos, e o Acordo Operativo da Tríplice Fronteira, criador do Comando Tripartite, responsável pela coordenação de ações policiais e aduaneiras entre a Polícia Federal do Brasil, Polícia Nacional do Paraguai e Gendarmería Nacional Argentina (FERREIRA, 2010:153). Entretanto, tais fatos não eximem o Brasil do posicionamento mais reativo com relação

Las delegaciones reafirmaron igualmente que, de acuerdo a la información disponible, no fueron detectadas actividades operativas de terrorismo en el área de la Triple Frontera, y en caso de ser detectada cualquier actividad que pudiera contribuir directamente o indirectamente a la comisión de actos terroristas, incluyendo el financiamiento del terrorismo, intercambiar rápidamente la información para impedir eventuales ilícitos.

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aos Estados Unidos. Como é possível depreender do comunicado supracitado, o Itamaraty, mesmo reiterando o compromisso de cooperação, destaca seu desagrado com “iniciativas e declarações” unilaterais. Com relação a esse posicionamento, Celso Amorim, Ministro de Relações Exteriores do governo Lula, faz a seguinte declaração:

Faço aqui um parênteses sobre as alegações em torno da existência de grupos terroristas na Tríplice Fronteira entre o Brasil, Argentina e Paraguai. Inexistem, até o momento, elementos comprobatórios da presença ou financiamento de terroristas a partir daquela região. Não podemos permitir que a Tríplice Fronteira continue sendo apontada como celeiro de terroristas.

A vinculação que por vezes se faz entre

atividades terroristas e a presença de comunidade de origem árabe na região é particularmente perniciosa e contraproducente. Somos uma sociedade multiétnica e multicultural – a exemplo, aliás, de todas as sociedades do hemisfério – e repudiamos acusações fundadas em preconceitos étnicos ou religiosos (AMORIM, 2004:154).

Mesmo em face aos atritos, a cooperação não cessou, o que não quer dizer que o Brasil recuou em seu posicionamento. No dia 03 de abril de 2008 foi realizada a primeira reunião do Centro Regional de Inteligência, instalado nas dependências Delegacia da Polícia Federal Brasileira em Foz do Iguaçu, dois anos após a data programada para seu estabelecimento, tendo em vista o fortalecimento daa cooperação entre os órgãos de segurança pública dos três países, no combate ao crime, colaborando os Estados Unidos com informações, treinamentos e troca de experiências (FENAPEF, 2008). Segundo Ferreira (2010:108), estas operações conjuntas se cristalizaram em ações concretas das forças armadas americanas, por meio da abertura do Centro de Comando e Controle das Forças Armadas na embaixada dos Estados Unidos em Assunção. Ademais, a criação do CRI deixa claro a cooperação intra-regional que se estabeleceu a partir de então. O CRT 2007 ressalta o fato de o Congresso Argentino haver aprovado a legislação que penaliza o financiamento terrorista. Aprovada em junho, a lei entrou em vigor em meados de julho, alterando o Código Penal (Lei n.º 25.246 “encobrimento e lavagem de ativos”) para criminalizar o terror, o financiamento do terrorismo e a lavagem de dinheiro com a finalidade de financiar o terrorismo. Sobre o Brasil, comenta o fato de

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haver maior rigidez no controle de fluxos de mercadoria e pessoas na Ponte da Amizade, além de citar a construção do “Joint Intelligence Center”11. Além disso, diz que a Polícia Federal estendeu suas atividades ao município de Guaíra, pois com a maior fiscalização na fronteira, os contrabandistas começaram a utilizar a região para o contrabando. Com relação ao Paraguai, demonstra o desagrado com a ineficiência do país em relação aos esforços relacionados às atividades ilícitas que ocorrem na Área da Tríplice Fronteira, definindo-os como “irregulares”, devido à falta de recursos e à corrupção dentro de alfândegas, da polícia e do setor judicial; o responsável seria Secretaria do Paraguai para a Prevenção de Lavagem de Dinheiro, que na primeira metade do ano não desempenhou papel satisfatório; a situação teria mudado em agosto do mesmo ano, com a troca de chefia da Secretaria (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2008). Com referência ao ano de 2008, traz a informação que o Superintendente do Banco Central da Argentina iniciou inspeções antiterroristas contra lavagem de dinheiro em entidades financeiras e casas de câmbio. O governo argentino e o Banco Central permaneceram comprometidos com congelamento de bens de grupos terroristas identificados pelas Nações Unidas. Destaca o papel da Receita Federal na repressão do tráfico de drogas e mercadoria, mas também falando do “fracasso” do governo brasileiro

para reforçar

seu

quadro legal

antiterrorismo,

“[…]

prejudicando seu compromisso global de luta contra o terrorismo e as atividades ilícitas que poderiam ser usados para facilitar o terrorismo”. Fica claro o desagrado com o Projeto de Lei Antiterrorismo, que mal chegou a ser discutido no Congresso Nacional. Sobre o Paraguai, diz que os esforços para incluir um estatuto de financiamento do terrorismo no novo código penal falharam, mas que, no entanto, vários projetos de lei de financiamento do terrorismo estão pendentes no Congresso (DEPARTAMENTO DE ESTADO NORTE-AMERICANO, 2009). Os relatórios de 2009 e 2010, não trazem grandes novidades, com exceção do fato do Presidente paraguaio Fernando Lugo haver assinado um novo projeto de lei antiterrorismo, que define e criminaliza atividades terroristas e colabora com os esforços de contraterrorismo do governo, particularmente em relação ao financiamento do terrorismo, quando combinado com a lei anti-lavagem de dinheiro de 2009. A lei estabeleceu normas de condenação de cinco a 30 anos para os crimes com base em

Devido à proximidade dos termos aplicados no relatório para referir-se à criação do Joint Intelligence Center, acreditamos que trata-se de uma tradução dos termos “Centro de Regional de Inteligência”.

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terrorismo. Contudo, ainda que não signifique necessariamente uma vinculação com todo este histórico, existe atualmente no Brasil um movimento de criação de uma lei antiterrorista. No dia 30 de março de 2012, a comissão de juristas do Superior Tribunal de Justiça aprovou a inserção do terrorismo no novo Código Penal brasileiro. Além de penalizar o terrorismo, haverá uma definição formal sobre o tema, o que anteriormente não existia na legislação brasileira (AGÊNCIA SENADO, 2012). Caso a lei seja de fato inserida no corpo do novo Código, essa alteração poderá ser importante para as relações Brasil-Estados Unidos no que tange ao terrorismo. De qualquer modo, é possível observar a repercussão da securitização no Estado norte-americano nos três países que compõem a Tríplice Fronteira. Isso, porém, não quer dizer que haja ocorrido a securitização por parte dos últimos, ou seja, que a ação dos Estados Unidos tenha motivado algum interesse em levar o tema terrorismo para as agendas de segurança dos três paises. Mesmo que tenham atenção suficientemente voltada à região para proporcionar ações concretas e cooperação com os Estados Unidos, as medidas tomadas são sempre contra o tráfico de drogas, controle fiscal e lavagem de dinheiro, e não necessariamente contra o terrorismo. Como coloca Waever em sua definição de ato de fala, os agentes securitizadores têm o intuito de reivindicar direitos especiais para utilizar quaisquer meios para bloquear a ameaça que objetivam levar à agenda de segurança. Tal fato ocorreu nos Estados Unidos, observável pelos diversos meios que atrelam a Tríplice Fronteira ao terrorismo. Não se pode afirmar, entretanto, que o mesmo se deu com Argentina, Brasil e Paraguai. Com relação aos dois vizinhos hispânicos, a análise seria insuficiente, uma vez que, apesar de nossas fontes apontarem para uma preocupação expressiva por parte da Argentina, não é possível destacar apontamentos que corroborem a visão significativa e satisfatória de sua política externa, o que inclusive não é o foco deste trabalho. Em relação ao Paraguai, a expressiva falta de fontes concernentes ao assunto nos impossibilita de arriscar quaisquer palpites referentes ao assunto. Entretanto, a clareza do posicionamento brasileiro nos permite maiores apontamentos. Não havendo securitização, tampouco ocorreu uma dessecuritização por parte brasileira, ou seja, retirar o tema terrorismo de sua agenda de segurança, uma vez que ele nunca esteve aí presente. Ora, se a macrossecuritização intentada pelos Estados Unidos não funcionou – ou

seja, não passou de um movimento de

securitização, dado que os meios necessários não foram obtidos para consegui-la, como nos lembra Floyd (2007:41) –, como nomear então a refutação pela parte brasileira?

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Nesse sentido, sentimos que seja conveniente expressar que por parte do Brasil haveria uma “antissecuritização”, que seria uma resistência à securitização por parte de um segundo ator que não seja o securitizador. Apesar de conter a maioria dos elementos necessários para entender a questão da Tríplice Fronteira, as teorias da securitização e da macrossecuritização elaboradas por Barry Buzan e Ole Waever se tornam parcialmente insuficientes se pensarmos em um contexto como o abordado no presente trabalho, no qual um hegemon securitiza um assunto internamente, mas não consegue convencer outro Estado a securitizar o mesmo tema por meio da macrossecuritização. Fora de sua jurisdição, as ameaças existenciais se configurariam de maneira diferente, devido a fatores históricos, culturais, econômicos e políticos, exatamente por se tratar de outros Estados com outras estruturas diferentes da sua, mas não necessariamente divergentes. Isso explicaria o fato de, apesar de não aceitar nenhuma das ameaças, o Brasil cooperar com os Estados Unidos em assuntos relacionados à preocupação do segundo. A antissecuritização, entretanto, dar-se-ia também por atos de fala, que corroborariam não a inserção ou retirada de algum assunto da agenda de segurança, mas a refutação de uma ingerência terceira neste sentido, o que a tornaria uma complementação à analise de determinados casos de segurança e securitização. Como pode-se perceber, tanto no caso do Embaixador brasileiro em Washington como o da declaração de Celso Amorim, então Ministro de Relações Exteriores, a refutação foi feita por atos de fala. Como nos lembra Waever (2002:7), o proferimento em si é um ato, e ao considerá-lo, “algo é feito”. A posição do governo brasileiro e dos atores que refutaram a ingerência seria, portanto, a de “agentes antissecuritizadores”, que resistiriam a essa ingerência terceira, dada no plano das relações internacionais e tentada por meio da macrossecuritização, por não reinvidicar direitos especiais para utilizar meios necessários a fim de bloquear uma ameaça que não se refere a si próprio, ou seja, não tornar o que é ameaça existencial para o primero Estado uma ameaça para si, nem tampouco securitizá-la. E dadas as divergências e aproximações, paradoxos que parecem ser possíveis no contexto de relações Estatais, finalizaremos esta seção com um apanhado dos reflexos deste emaranhado, pois apesar de não ocorrer a securitização por parte do Brasil, não se podem descartar os reflexos do movimento de securitização dos Estados Unidos que afetou, de certa forma, o cotidiano da região. Além do Grupo 3+1, cujas decisões geraram desdobramentos que afetaram diretamente o cotidiano dos cidadãos na região, por exemplo, as ações da Receita Federal no sentido de reforçar o controle dos fluxos fronteiriços, sejam esses humanos

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ou comerciais. Ademais, patrulhas resultantes de acordos mediados pelo Grupo 3+1 foram estendidas até a região do município de Guaíra, não esquendo-nos da reação do Prefeito de Foz do Iguaçu frente à moção aprovada pelo Congresso estadunidense.

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CONCLUSÃO

A proposta inicial deste trabalho era analisar se, por meio da macrossecuritização do tema terrorismo, os EUA conseguiram coagir os países componentes da TF a também securitizar um suposto financiamento terrorista na região. Antes, porém, de apontarmos nossas conclusões, retomaremos algumas questões teóricas, a fim de ter uma noção mais assertiva do assunto. Vimos que a compreensão da securitização passa por três formas diferentes: objetos referentes, atores securitizadores e atores funcionais. Os primeiros são o que o ator securitizador declara como estando ameaçados, sendo necessário tomar medidas para que esse objeto referente seja protegido. Os atores securitizadores, por sua vez, tomam iniciativas para a securitização, por meio dos atos de fala. Por último, os atores funcionais são aqueles que afetam a dinâmica de um setor, e ademais, influenciam nas questões de segurança. A princípio, partimos do pressuposto de que o único ator – neste caso, securitizador – necessário para conseguir explicar a questão seriam os Estados Unidos, pois eram eles quem se sentiam ameaçados com relação ao tema terrorismo. Já haviam securitizado a questão em sua jurisdição, bem como empreendido tentativa macrossecuritizadora de coagir outros Estados a fazer o mesmo, tentando tornar uma ameaça sua, universal. Os referenciais teóricos que dão base a este trabalho também aludiam a um movimento de securitização, ou seja, à tentativa de securitização na qual não se possui os meios necessários para assegurar a reivindicação de direitos especiais – em outras palavras, uma tentativa sem êxito. Ademais, abordavam os conceitos de securitização e macrossecuritização, que explicam como o tema da Tríplice Fronteira foi desenvolvido dentro do território norte-americano e como se pode observar a ingerência externa a sua alçada. Entretanto, apesar de explicar boa parte de nosso estudo, esses referenciais se tornam insuficientes para explicar a relação de influência referente à securitização, por vias macrossecuritizadoras, de um Estado com relação a outro Estado – ou seja, como o primeiro, que já securitizou determinada questão, pode influenciar o segundo a securitizá-la também. Vale ressaltar que não necessariamente o segundo Estado percebe ameaça existencial proferida pelo primeiro como tal. Notamos, então, que a percepção de uma ameaça por parte dos Estados Unidos, projetada sobre um objeto referente, não existia para o Brasil, que sequer elencou objetos referentes relacionados a uma ameaça. Se os atores securitizadores dos Estados Unidos sentiam que seu povo e seu país estavam ameaçados pelo

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terrorismo, o mesmo não acontecia no Brasil. Isso, entretanto, não o exime de atuação. Nesse sentido, chegamos à conclusão de que pode também o Brasil ser entendido como ator, porém não securitizador, e sim antissecuritizador, uma vez que promoveu ações antissecuritizadoras – da mesma maneira, por meio de atos de fala, refutou a ingerência externa para que securitizasse a questão internamente. Percebemos que, por parte dos vizinhos do norte, os agentes securitizadores do tema eram, principalmente, a Presidência e o Departamento de Estado, não excluindo os demais atores minoritários. No caso brasileiro, podemos afirmar que o agente antissecuritizador seria, em maior proporção, o Ministério de Relações Exteriores. Para responder a este questionamento, utilizamos relatórios do Departamento de Estado norte-americano e outros pronunciamentos que podem ser definidos como atos de fala para ilustrar o posicionamento dos Estados Unidos, além de declarações emitidas pelo Ministério brasileiro e por alguns de seus membros. Observadas essas dinâmicas e com relação à securitização, algumas considerações se fazem pertinentes. Além da necessidade de entender o problema de segurança que dá base ao ato de fala, é essencial conhecer onde se dá a securitização, e se é de interesse do agente securitizador que este determinado tema seja securitizado somente em sua jurisdição ou se há o eventual interesse em extrapolar esses limites, construindo uma macrossecuritização. No caso específico da presente análise, o problema de segurança apontado pelos Estados Unidos é o potencial financiador de que seriam dotados membros da comunidade árabe residentes na região da Tríplice Fronteira a grupos terroristas, segundo especulam diversos documentos analisados, e não apresentando, porém, nenhuma prova que corrobore tal hipótese. Além disso, é clara a utilização dos atos de fala para endossar a Tríplice Fronteira como pauta da política externa norte-americana. Exemplos disto são os diversos atos de fala que fazem referência à região, abordando-a sempre com o perfil anteriormente caracterizado. Se assim não fosse, os relatórios do Departamento de Estado norteamericano não insistiriam tanto em manter uma seção especial para sua discussão, estabelecendo todas as ações perpetradas na região com relação à segurança e de que maneira os três Estados respondiam aos incentivos de colaboração, sempre mencionando, entretanto, não ter provas de que de fato ali houvesse uma ameaça. Importante também é considerar o fato de a transmissão midiática de uma imagem ameaçadora da região – inclusive utilizando a figura do ex-presidente brasileiro – bem como os diversos atores de alguma forma envolvidos com o Estado norte-americano que a mencionaram, dando crédito à mesma imagem estereotipada, refletem os atos

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de fala que dão base a sua securitização em solo americano. Entretanto, afirmar que o mesmo ocorreu na Argentina, no Brasil e no Paraguai seria demasiado arriscado, correndo-se o risco de cair em erros que não responderiam satisfatoriamente à nossa hipótese. Se na Argentina houve um maior movimento no sentido de colaborar na agenda de segurança com os EUA, e posteriormente ocorrendo o mesmo com o Paraguai, nossas fontes nos trazem informações insuficientes para afirmar se houve ou não uma securitização do tema, ou se mesmo qualquer movimento “antissecuritizador”, como no caso brasileiro, de modo que deixamos estes questionamentos para nossas futuras pesquisas, também sugerindo-a a outros pesquisadores que se interessem pelo assunto, abragendo o conhecimento referente à Tríplice Fronteira. Com relação ao Brasil, retomamos a ideia de que atuou com uma reação antissecuritizadora, ainda que tenha colaborado e recebido treinamento norteamericano em determinadas áreas. Os posicionamentos diplomáticos são claros, e entrevêem o descontentamento brasileiro com a associação da Tríplice Fronteira com o terrorismo. Relacionar a região com o financiamento terrorista seria abrir precedentes para futuras intervenções americanas em solo brasileiro, direta ou indiretamente. A falta de provas às alegações é favorável ao posicionamento brasileiro. Quanto aos Estados Unidos, os atos de fala apresentados que traçam a Tríplice Fronteira como uma de suas “ameaças existenciais”, enquanto região de financiamento terrorista, não foram suficientes para que as barreiras jurisdicionais pudessem ser ultrapassadas, limitando neste caso específico sua atuação macrossecutizadora, restando somente uma cooperação internacional para o combate à criminalidade na região.

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