Mineria y petroleo by Azoma Criterio Editorial Ltda.

ISBN: 978-958-98311-1-3

© Fundación AVINA Edgar Bejarano Barrera Edgar Bejarano Barrera Investigación y textos Bernardo Toro Arango Edición General Claudia Patricia Rojas Mora Edición y Coordinación Editorial Eduardo Villegas Flórez Coordinación Programática Gustavo Andrés Aldana Ochoa Asistente de Investigación Azoma Criterio Editorial Ltda. Diseño gráfico y diagramación Gente Nueva Editorial Ltda. Impresión Primera edición Impreso en Bogotá, Colombia. Abril de 2015 Fundación AVINA Calle 72 No. 9-55. Oficina 1103. Bogotá, Colombia. Tel: +571 345 6090 Infobogota@avina.net

Contenido Presentación 7 1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio? 1.1 La maldición de los recursos naturales 1.1.1 La importancia del capital natural 1.2 Mecanismos de transmisión 1.2.1 La enfermedad holandesa 1.2.2 Aspectos institucionales y políticos 1.2.3 Otros mecanismos de transmisión 1.3 Factores que atenúan el riesgo de padecer la maldición 1.3.1 Umbral de abundancia 1.3.2 La geografía 1.3.3 Difusas estructuras productivas y comerciales 1.3.4 La facilidad de la apropiación de los recursos 1.3.5 La institucionalidad 1.3.6 Manejo de la enfermedad holandesa 1.4 Cómo prevenir o enfrentar la maldición de los recursos naturales 1.4.1 La experiencia de Noruega 1.4.2 La experiencia de Botsuana 1.5 Pertinencia contemporánea de las acciones de Noruega y Botsuana 1.5.1 La abundancia de recursos como una realidad endógena y no como algo exógeno 1.5.2 Terapias para neutralizar el movimiento de factores 1.5.3 Terapias para controlar los efectos sobre el gasto 1.5.4 Terapia para enfrentar la pérdida de externalidades positivas 1.5.5 La factibilidad de modificar los sistemas productivos 1.5.6 La factibilidad de modificar todo

15 16 22 25 27 31 38 41 42 43 43 44 45 47 47 49 59 71 71 72 73 79 80 83 3

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición 2.1 El diagnóstico nacional 2.1.1 El indicador fundamental 2.1.2. Indicadores macroeconómicos 2.1.3 Indicadores institucionales 2.1.4 Indicadores socioeconómicos 2.1.5 El balance nacional 2.2 El diagnóstico de los departamentos 2.2.1 Los departamentos líderes 2.2.2 Composición del producto 2.2.3 Cambios de composición en el producto y crecimiento 2.2.4 Bienestar y crecimiento del producto 2.2.5 Macroeconomía de los departamentos mineros y petroleros 2.2.6 Condiciones socioeconómicas de los departamentos mineros 2.2.7 Condiciones institucionales de las regiones mineras 2.2.8 El balance regional

85 85 85 89 98 100 105 107 107 108 111 114

3 Comentarios sobre la minería y el petróleo en Colombia 3.1 Las políticas minero petroleras deben pensarse para una actividad de largo plazo caracterizada por notables inestabilidades 3.2 La actividad minero petrolera, como una actividad de largo plazo, debe tener su propia agenda de desarrollo 3.3 Es necesario transformar las narrativas de la minería y el petróleo 3.4 El modelo de relacionamiento con la comunidad debe mejorarse 3.5 La maldición de los recursos naturales: un debate teórico y de política con muchas posibilidades

141

Referencias bibliográficas

116 121 133 137

142 144 147 148 159 165

Anexos 173 Tablas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 4

Capital natural, producido e intangible, 2000 (dólares per cápita y porcentajes) Componentes del capital natural, 2000 (dólares per cápita) Capital intangible y composición de la riqueza en países ricos en recursos Clasificación de los departamentos de acuerdo con la explotación minera Departamentos por composición del producto Indicadores demográficos Número de colegios en el grupo de los cien mejores Esperanza de vida al nacer (1985-2015)

23 23 25 109 110 124 126 128

contenido

9. Ranking del Índice de Transparencia Departamental 2008 - 2009 10. Número de homicidios en departamentos mineros y petroleros (2011-2012)

134 136

Gráficos 1. Crecimiento PIB per cápita Vs. Exportaciones de combustibles, metales y minerales (promedio 1962-2013) 16 2. Inversión total como porcentaje del PIB (1980-2014) 20 21 3. Profundidad financiera (1961-2013) 4. Tasa de alfabetización (promedio 1970-2013) 22 5. Índice de Tasa de cambio real efectiva (1980-2013) 27 6. Composición de las exportaciones de Australia, Canadá, Colombia y Perú (1990-2012) 30 35 7. Índice de corrupción, 2013 8. Tasa de urbanización (promedio 1980-2013) 44 9. Exportaciones de combustibles, metales y minerales Vs. Crecimiento (Colombia, 1962-2012) 86 10. Combustibles Vs. Crecimiento (Colombia, 1962-2012) 86 87 11. Crecimiento del PIB Vs. Crecimiento de la minería y el petróleo (1965-2013) 12. PIB por ramas de actividad (1965-2013) 90 13. Composición de las exportaciones (1962-2012) 91 14. Índice de tasa de cambio real (1994 = 100) (1986-2014) 92 15. Exportaciones de combustibles y minería Vs. Índice de tasa de cambio real (1980-2012) 93 16. Exportaciones de metales y minerales Vs. Índice de tasa de cambio real 94 (1980-2012) 95 17. Balanza de pagos (1946-2013) 95 18. Inversión extranjera directa. Entrada neta de capital (1970-2013) 96 19. Minería y petróleo Vs. Inversión extranjera directa (1962-2012) 97 20. Inflación anual (1980-2014) 97 21. Inflación anual por clasificación (2000-2014) 99 22. Minería y petróleo Vs. Transparencia (2000-2012) 100 23. Gasto público como porcentaje del PIB (1961-2013) 102 24. Gasto en educación como porcentaje del PIB (1979-2012) 102 25. Grado de profundidad financiera. M2/PIB (1961-2013) 26. Coeficiente de Gini (1980-2012) 103 27. Tasa de incidencia de la pobreza (1980-2012) 104 28. PIB de Arauca. Precios constantes de 2005 (total y sin petróleo) 112 112 29. PIB de Casanare. Precios constantes de 2005 (total y sin petróleo) 113 30. PIB de Meta. Precios constantes de 2005 (total y sin petróleo) 31. PIB de Chocó. Precios constantes de 2005 (total y sin minería) 113 5

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

32. PIB de La Guajira. Precios constantes de 2005 (total y sin minería) 33. PIB per cápita departamental y nacional. Precios constantes de 2005 (2000-2013) 34. Inflación anual (1988-2014) 35. Tasa de migración neta (por cada mil habitantes) 36. Tasa de desempleo de departamentos minero petroleros (2001-2013) 37. Tasa de desempleo de departamentos intermedios (2001-2013) 38. Tasa de desempleo de departamentos no mineros (2001-2013) 39. Sector de minas y canteras. Precios constantes de 2005 (2000-2013) 40. Sector de la construcción. Precios constantes de 2005 (2000-2013) 41. Sector comercio. Precios constantes de 2005 (2000-2013) 42. Tasa de cobertura neta de educación básica y media (2002-2012) 43. Cobertura de salud (porcentaje de población afiliada al sistema de salud) 44. Incidencia de la pobreza (2002-2013) 45. Incidencia de la pobreza extrema (2002-2013) 46. Coeficiente de Gini de Boyacá, Chocó, La Guajira y Meta (2002-2013) 47. Participación del ingreso por quintiles de ingreso (2012-2013) 48. Porcentaje de favorabilidad en el desempeño institucional (2009-2013)

114 115 117 118 119 119 120 122 122 123 126 129 130 131 132 132 135

Anexos 1. 2. 3. 4.

Número total de títulos mineros Distribución de regalías. Sistema General de Regalías (SGR) 2012 y 2013-2014 Composición del producto minero y de hidrocarburos (2000-2013) Producto del sector de minas y canteras por departamentos. Precios Constantes de 2005 (2002, 2007, 2013) 5. Participación de los principales departamentos productores en la extracción de carbón, carbón lignítico y turba (2000-2013) 6. Participación de los principales departamentos productores en la extracción de petróleo crudo y de gas natural (2000-2013) 7. Participación de los principales departamentos productores en la extracción de minerales metalíferos (2000-2013) 8. Composición del PIB de La Guajira (2000-2013) 9. Composición del PIB de Meta (2000-2013) 10. Composición del PIB de Chocó (2000-2013) 11. Composición del PIB de Antioquia (2000-2013) 12. Composición del PIB de Boyacá (2000-2013) 13. Composición del PIB de Atlántico (2000-2013) 14. Composición del PIB de Valle del Cauca (2000-2013)

173 174 174 175 175 176 176 177 177 178 178 179 179 180

Presentación De la minería como daño a la minería como oportunidad:

para construir un modelo de minería basado en la dignidad humana, el desarrollo económico y la responsabilidad en el cuidado y el uso de los recursos naturales “La perturbación de un sistema no depende de la perturbación, sino de la forma como está organizado el sistema”. Francisco Varela Esta publicación forma parte de un proceso de conversación. En forma y contenido fue dise-

ñada como insumo para enriquecer la Mesa de Diálogo Permanente (MDP). Como una buena conversación se fundamenta en conocimientos válidos, le solicitamos al autor que examinara, lo más rigurosamente posible, la creencia en la “maldición de los recursos naturales”. Los hallazgos, tesis, hipótesis y propuestas fueron expuestos y debatidos en diferentes reuniones de la MDP.

La Mesa de Diálogo Permanente (MDP) En enero de 2011 empresas mineras, además de organizaciones ambientalistas y de derechos humanos1 acordamos establecer una mesa con el fin de buscar formas y caminos para hacer de la 1

La convocatoria a la mesa fue realizada por la Fundación Avina, Gestión Ambiental Estratégica y Razón Pública (revista virtual). En ella han participado las mineras Anglo American, Anglo Gold Ashanti, Cerrejón, Río Tinto, Eco Oro, CCX, Glencore y Gerdau; y las siguientes organizaciones de la sociedad civil: Fundación Ideas para la Paz, Conservación Internacional, Corporación Nueva Arco Iris, Fundación Natura, Foro Nacional por Colombia, WWF, CECODES, Amazon Conservation Team, CODHES, Transparencia por Colombia, Department of Interior-DOI-(USA), Tropembos, Indepaz, Pax Christi, Epopeya Colombia, AIDA, Abogados sin Fronteras, Gestión Ambiental Estratégica, Razón Pública, ARM y la Fundación Avina. Por parte del Estado han participado en la MDP la Agencia Nacional de Minería (ANM), el Viceministro de Minas, la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) y el Instituto de Estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación. Los siguientes gremios también han formado parte de la mesa: el Sector de la Minería a Gran Escala (SMGE), la Cámara Colombiana de la Minería (CCC) y Asomineros (ANDI). En 2014 los tres gremios se integraron y formaron la Asociación Colombiana de Minería (ACM). 7

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

minería en Colombia una oportunidad de creación ética de riqueza económica, ambiental, social y política. Entendimos que en lo que queda del siglo XXI ese es el gran desafío que tenemos todos los colombianos y latinoamericanos. Lograrlo requiere la accion de los tres sectores: Estado, empresas, así como comunidades y organizaciones de sociedad civil. Ninguno de ellos solo puede alcanzar este proyecto ético.

El poder de la conversación Hablar es fácil, conversar es difícil porque requiere respeto por el otro; y reconocerlo como legítimo otro que tiene intereses, sueños, y formas de ser y ver el mundo tan válidos como los propios. Por su parte, conversar supone aceptar que cada uno es un observador diferente de la realidad y que no hay manera de garantizar que la propia forma de ver el mundo es la verdadera y objetiva. Simplemente es una más. Por lo tanto, es necesario escuchar al otro de una manera activa para entender “las otras formas” de ver los mismos hechos o fenómenos. Además, a partir del diálogo construir una visión colectiva que permita abordar los problemas, las metas y los sueños a través de procesos colaborativos. Desde los orígenes de la especie humana hemos construido lo que somos; nuestras formas de vivir, soñar, trabajar…; y también las formas de destruirnos. Ese es el poder de la palabra, el poder de la conversación para crear realidades. De esta forma, inspirada en las Chatham House Rules, la MDP aprobó los siguientes principios de conversación para aplicar los conceptos expuestos: no estigmatizar, no personalizar, presumir la buena fe de los demás (sinceridad); estar dispuesto a aprender y a generar consensos; tener voluntad de “borrar”, tolerancia, disciplina, puntualidad, confidencialidad y discreción en el uso de las opiniones ajenas; respetar el uso de la palabra; concretar (no repetir ideas); divulgar las propuestas con base en acuerdos o concertación; y llamar las cosas por su nombre. Así, determinamos que uno de los objetivos de la mesa es construir un modelo de minería basado en la dignidad humana, el desarrollo económico, y la responsabilidad en el cuidado y el uso de los recursos naturales.

Presentación

La minería como una oportunidad: una nueva narrativa Entonces declaramos que hacer de la minería en Colombia una oportunidad ética de creación de riqueza y evitar que se convierta en un estímulo para la violencia y la fragmentación social son las razones de ser de la MDP. También nos propusimos crear una nueva forma de ver la minería y las industrias extractivas en Colombia, así como generar una nueva narrativa sobre ellas. Crear una narrativa es construir una forma de ver y contar la realidad, para actuar de acuerdo con esa manera de percibir el mundo. Como dice R. Echeverría (2006): nuestras conversaciones nos definen, somos lo que hablamos. La palabra crea realidades: una promesa de amor o la sentencia de un juez pueden cambiar toda nuestra existencia. Actuamos según la forma como relatamos la realidad que vivimos. Si nuestra narración es miedosa, nuestras acciones estarán llenas de temores y continuas sospechas. Nuestra manera de ver el mundo (paradigma) determina nuestras percepciones y estas, a su vez, definen nuestros sentimientos (Young, 2009). En la MDP el primer paso fue ponernos de acuerdo en lo que significa una oportunidad. La definimos como un espacio de acción, existente o potencial, donde una persona, una institución o una organización pueden contribuir a un cambio relevante para el desarrollo sostenible. En otras palabras, las oportunidades son instancias de acción colectiva para generar, con otros, una transformación social a partir de un flujo de interacciones éticas (participación, inclusión, comprensión, consenso, dignidad y respeto mutuo) que permiten que las relaciones entre diversos actores se conviertan en acciones concretas de cooperación.

Cómo operar una oportunidad Convertir una oportunidad en un proceso de transformación para el desarrollo sostenible requiere volverla una promesa de valor, una propuesta que convoque a personas e instituciones a correr riesgos (políticos, económicos, sociales, institucionales, de imagen o de reputación) para posibilitar un cambio a favor del desarrollo sostenible. También es necesario identificar, convocar y articular el capital social para hacer posible la promesa de valor. Es decir, a las personas, organizaciones, redes y otros actores estratégicos dispuestos a 9

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

correr riesgos para lograr el cambio. Esto requiere que entre ellos haya convergencia de intereses; y que se construyan lazos de confianza, imaginarios compartidos, agendas de acción colectiva y espacios comunes de trabajo. Asimismo, se requiere formular colectivamente agendas de trabajo que hagan posibles las tranformaciones esperadas. En ellas se deben especificar acciones, compromisos comunes e individuales, formas de trabajo conjunto, metas y plazos establecidos, etc.

Modelo de trabajo y propósitos de la MDP Debido a que la manera de narrar y de hablar crea una forma de actuar y viceversa, en la MDP asumimos como criterio de trabajo superar la narrativa minera relacionada con el daño, con el miedo; y crear las condiciones para entender la minería como un riesgo previsible, prevenible y controlable, de manera que se convierta en oportunidad. Definimos el daño como la disminución o pérdida de un bienestar debido a un riesgo insuficientemente entendido o controlado; y al riesgo, como una situación o un hecho que amenaza a una persona o a un grupo con la merma o privación de un bienestar.

La situación de partida Entonces nos hicimos la siguiente pregunta: ¿qué tipos de bienestar puede poner en riesgo la minería, dado que los factores de amenaza y vulnerabilidad están altamente potencializados en el contexto colombiano? Concluimos que la minería conlleva grandes riesgos éticos, políticos, sociales, ambientales y culturales, que en su conjunto pueden vulnerar los derechos y la dignidad humana. Así, puede ser una nueva fuente de conflictos y violencia; deteriorar la biodiversidad; manejar inadecuadamente el requerimiento o la concesión de los recursos hídricos; e implementar inequitativamente modelos de transacción económicos y sociales, entre otros.

La pregunta guía Luego nos cuestionamos ¿cómo evitar que el riesgo minero se convierta en daño? Ya que la minería ha sido narrada y pensada como daño, el modelo de reacción-actuación ha sido protegerse o atacar la amenaza que conlleva.

Presentación

Hipótesis para crear nueva narrativa sobre la minería Nos propusimos esta hipótesis: si vemos la minería como un riesgo podemos diseñar e implementar sistemas de previsión, prevención, control y, si es necesario, de restauración y reparación de daños. El universo de relaciones derivadas de esta comprensión puede observarse en la siguiente ecuación. Ecuación para convertir el riesgo en oportunidad

Dignidad humana

Prever

Prevenir

Proteger

Reconstruir

Riesgo

Seguridad

Defensa

Recuperación Compensación

Ciencia Conocimiento

Institucionalidad

Técnica Tecnología

Servicios ambientales

Conocimiento Institucionalidad Técnica Tecnología

En ese sentido, la propuesta de la MDP es plantear una ruta de análisis y de acciones que permitan cambiar la narrativa del miedo al daño minero, por una en la que el riesgo de la minería es una oportunidad para crear la capacidad de preverlo, prevenirlo, protegerse y reconstruir. Este cambio consiste en analizar el problema teniendo en cuenta que es necesario:

Prever el riesgo con conocimiento: un riesgo existe cuando se conoce bien y tenemos información confiable sobre cómo se comporta, qué implica, qué efectos positivos y negativos tiene, etc. Si no se conoce bien o no se tiene adecuada información sobre un riesgo, este genera desconfianza, miedo y resistencia; pero si se tiene un buen conocimiento de él, es posible desarrollar sistemas de previsión (prever es distinto de prevenir).

Hoy en Colombia la minería es un hecho, pero sus riesgos no han sido estudiados sistemáticamente. Esto implica desarrollar, acumular y disponer públicamente del mejor conocimiento sobre el suelo y el subsuelo, los sistemas hídricos, las costumbres y tradiciones, entre otros aspectos. Esto con el fin de prever y fundamentar las decisiones de exploración, explotación y cierre minero. 11

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Prevenir con institucionalidad los efectos del riesgo: mientras más capacidad de previsión de un riesgo se tenga, existen más posibilidades de desarrollar mejores condiciones institucionales y políticas para la prevención de sus probables efectos.

La seguridad se entiende entonces como la capacidad de prevenir un daño sistemáticamente. A mayor seguridad (institucionalidad), menor necesidad de defensa. Lo anterior explica la importancia de la seguridad jurídica, la cual, a su vez, depende de la visión de hacer de la minería una acción ética de creación de riqueza. Definimos a esta última como el conjunto de bienes, servicios, valores, relaciones, transacciones y ambientes que les permiten a los hombres y a las mujeres de una sociedad vivir dignamente, cuidar los servicios ecosistémicos y ser felices.

Protegerse y defenderse de los daños con desarrollos técnicos y tecnología: ya que el riesgo de daño puede darse a pesar de su previsión y de la creación de la institucionalidad necesaria para la gobernabilidad, la sociedad necesita desarrollar sistemas de protección y defensa. Esto requiere dispositivos técnicos y tecnológicos: sistemas de socorro y emergencia, de movilización y rápido reasentamiento; controles epidemiológicos; reentrenamientos; innovación tecnológica para exploración y explotación; etc.

Recuperar, reconstruir, compensar y reparar los daños con el conocimiento, la institucionalidad, la técnica y la tecnología generados. Esto es más fácil cuando se ha acumulado suficiente conocimiento, institucionalidad y tecnología sobre el tipo de riesgo minero que se está administrando.

Desde esta nueva perspectiva, el trabajo de la Mesa de Diálogo Permanente se centra en la producción, recopilación y difusión del conocimiento minero y los saberes relacionados, incluidos la prevención y el manejo de conflictos minero ambientales y sociales, la definición de la institucionalidad y la normatividad necesarias para la gobernabilidad, así como las técnicas y tecnologías para el eslabonamiento económico y productivo promovido desde el sector minero. De igual forma, la MDP trabaja en la promoción e implementación de principios e iniciativas voluntarios para la previsión, prevención, protección, seguridad y reparación, con el fin de tener una minería para todos en Colombia, es decir, un nuevo modelo basado en la dignidad humana, el desarrollo económico y la responsabilidad en el cuidado y el uso de los recursos naturales.

Presentación

Agradecimientos En la Fundación Avina queremos agradecer a todos los miembros de la MDP por su constancia y compromiso con los propósitos y las dinámicas establecidos. Les damos particulares gracias a Cecilia Barja, Eduardo Villegas, Laura Esguerra y Bernardo Toro, quienes han animado y apoyado el proceso durante más de cuatro años. También a Paola Cubides, Deisy Caicedo, Ximena Trujillo y Sebastián Salazar, quienes nos aportaron mística y conocimiento en momentos anteriores; a María del Pilar Pardo, Directora de Gestión Ambiental Estratégica (GAE), así como a Hernando Gómez Buendía y María Victoria Duque de Razón Publica (revista virtual), aliados sólidos de esta idea; y a Porticus, por su apoyo y por haber confiado en esta iniciativa desde sus inicios. Agradecimientos especiales a Edgar Bejarano como autor de este estudio, a Claudia Patricia Rojas por cuidar y hacer posible la edición de esta publicación y a nuestros colegas y amigos de otros países que nos animan a seguir en este propósito. Sabemos que una sociedad se va convirtiendo en una nación en la medida en que es capaz de responder proactiva y colectivamente a los desafíos que le presenta la historia. Convertir a la minería en una oportunidad de creación ética de riqueza y dignidad humana es el gran reto de Colombia y América Latina en el siglo XXI. La MDP aportará una narrativa para hacerlo posible. Por ello, después de un cuidadoso trabajo editorial, la Fundación Avina ofrece esta publicación como aporte a todos los interesados en crear una nueva forma de ver, narrar y desarrollar la minería y las industrias extractivas en Colombia y América Latina.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Minería y petróleo:

¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

(especialmente petróleo, gas natural, metales preciosos, depósitos minerales e incluso abundantes tierras fértiles) no necesariamente confiere el éxito económico a las naciones beneficiadas con esa riqueza. Por el contrario, parecería una causa de bajo desempeño. Así lo señala Frankel (2010) al referirse a la maldición de los recursos naturales2 y a lo observado sobre el particular en las últimas cuatro décadas.

La posesión de grandes dotaciones de recursos naturales

Otros autores como Sachs, Warner, Auty, Gylfasson, Papyrakis, Gerlagh, Mehlum, Moene y Torvik reafirman esta tesis. Para ellos, los países con abundantes recursos naturales tienen un desempeño que, en promedio, es inferior al de las naciones que carecen de estos. La relación entre los recursos naturales y el crecimiento muestra resultados que remiten al vínculo entre su dotación y aspectos de bienestar social: medio ambiente, estabilidad política, eficiencia y transparencia del Estado, conflictos internos, educación y desarrollo financiero, entre otros. Estas afirmaciones se evidencian en el gran contraste de crecimiento y calidad de vida entre naciones ricas en recursos naturales (Angola, Nigeria, Sudán y El Congo) y otras que carecen de ellos (Japón, Corea, Taiwán, Singapur y Hong Kong) (Frankel, 2010). Además, no todos los países ricos en recursos se desempeñan de manera deficiente, pues Canadá y Estados Unidos; las naciones de Oceanía y las Escandinavas; Islandia; y recientemente Botsuana, Chile, Perú, Malasia y Tailandia presentan buenos registros de crecimiento y bienestar. 2

La maldición se refiere a recursos naturales en general. Sin embargo, parece estar más relacionada con recursos extraídos de una reducida base geográfica o económica, como el petróleo y los minerales; que con recursos difusos como la tierra (Sala, Martin & Subramanian, 2003). 15

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Lo opuesto sucede en Nigeria, Angola, Sudán y Venezuela, ricos en petróleo; así como Sierra Leona, Liberia y el Congo, en diamantes (Mehlum, Moene y Torvik, 2005). El gráfico 1 muestra la relación entre el crecimiento y los recursos naturales (representados por las exportaciones de combustibles, metales y minerales) que se espera encontrar cuando se presenta la maldición, especialmente en los casos de Venezuela y Zambia. Según Torvik (2009), lo interesante no es lo que sucede, en promedio, con el crecimiento de los países ricos en recursos naturales, sino sus variaciones en desempeño y las razones por las que suceden.

Gráfico

Crecimiento PIB per cápita Vs. Exportaciones de combustibles, metales y minerales (promedio 1962-2013)

Crecimiento del PIB per cápita (%)

7% 6%

Corea

Botsuana Singapur

4% 3% 2% 1%

Japón Colombia Australia Canadá Sierra Leona Venezuela Zambia

0% -1% -2% -3%

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Exportaciónes de combustibles, metales y minerales (% de exportaciones de mercaderías) Fuente: Banco Mundial. Nota: algunos países no tienen información completa del periodo 1962-2013, por lo que los promedios se calcularon con los datos disponibles.

1.1 La maldición de los recursos naturales La experiencia negativa de crecimiento que afecta a algunas naciones con abundantes recursos naturales se denomina la maldición de los recursos naturales. Alude a resultados deficientes en varias dimensiones y que no se esperarían cuando se dispone de tanta riqueza. La maldición se ha estudiado desde la década de 1970, pero el interés por el tema se acrecentó en los últimos decenios. Su detección y análisis no se limitan a anécdotas o estudios de caso. En 16

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

ejercicios econométricos se han encontrado evidencias sobre los determinantes del crecimiento aplicados a muestras significativas de países. Aunque en las experiencias hay cierta tendencia a que la maldición se cumpla en un gran número de países ricos en recursos naturales, ese resultado se puede evitar, contrarrestar o reversar, como en Noruega, Estados Unidos, Australia, Botsuana, Chile e Indonesia (recuadro 1). Recuadro 1

Controversias sobre la maldición La identificación temporal de la maldición puede generar debates al observar las experiencias de España y Portugal en los siglos XVI y XVII; al igual que las de Estados Unidos, Canadá y Australia, que en el siglo XIX y comienzos del XX vivieron parte importante de sus procesos de desarrollo soportados en los recursos naturales. España: la riqueza llegó a este país producto del saqueo, como dinero para invertir o gastar. Se usó en lujos y guerras (Sandbu 2005, citando a Landes), decisión que pudo obedecer a que esos recursos no se habían trabajado, ni se esperaban. Los influjos de riqueza mineral terminaron a mediados del siglo XVII. Después de varias crisis y bancarrotas, la nación entró en un prolongado declive. A diferencia de las naciones que aprenden al trabajar y se esfuerzan por mantener principios de austeridad y frugalidad mientras exploran nuevas formas para valorizar el trabajo y hacerlo más eficiente, España fue pobre porque tuvo demasiado dinero, lo malgastó y terminó debajo de países con menos recursos como Holanda (Van Der Ploeg, 2010). Después del oro en España esa paradoja de la abundancia ha estado presente en muchos booms de commodities en todo el planeta (Sandbu, 2005). Ese país y Portugal saquearon los recursos naturales de

las naciones colonizadas. En otros países, su dotación natural fue extraída y explotada. Estados Unidos: es uno de los países exitosos en el desarrollo eficiente de sus dotaciones de recursos naturales como parte del fuerte crecimiento de la economía; o en conseguir que su industrialización previa a la guerra se diera paralelamente al rápido despliegue de los recursos minerales (Frankel, 2010). Entre 1850 y 1950 tuvo una experiencia positiva con la abundancia minera, lo que explica parte de su crecimiento posterior. El proceso se basó en el aprendizaje colectivo, lo que promovió el liderazgo educativo en ingeniería minera y metalúrgica, conocimiento geológico, desarrollo del transporte y construcción de adecuados entornos legales. El papel de la extracción privada y de las compañías mineras fue crucial en este aprendizaje (Van Der Ploeg, 2010). En 1913, la participación de Estados Unidos en la producción minera del mundo fue muy superior a su participación en las reservas. Prácticamente fungió como el productor dominante de los principales minerales industriales. Durante el mismo periodo, Estados Unidos fue el líder mundial en minería y en manufactura. Esto sugiere que las conexiones y complementarieda-

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Recuadro 1

Continuación

des entre el sector de los recursos naturales y los demás de la economía fueron positivas (Van Der Ploeg, 2010). California: a finales del siglo XIX su economía se basaba en recursos naturales, pero con una limitada manufactura debido a su reducido mercado. No obstante, con el descubrimiento del petróleo se formó una masa crítica de consumo que contribuyó a un explosivo proceso de crecimiento (Mehlum, Moene y Torvik, 2002). Australia: a diferencia de Estados Unidos, este país falló en procurar un desarrollo eficiente de sus recursos naturales antes de la primera guerra mundial, aunque lo consiguió después de 1960. De otra parte, desde la década de 1970 se registraron casos de éxito en economías desarrolladas ricas en recursos naturales: Noruega: a pesar del acelerado crecimiento de las exportaciones de petróleo, desarrolló una buena institucionalidad y actualmente tiene los más bajos niveles de corrupción. Además es primera en el ranking del Índice de Desarrollo Humano. Su ingreso real por habitante se encuentra entre los cinco más altos del planeta y exhibe desarrollos en construcción naval; y actividades pesqueras e hidroeléctricas, y de textiles, papeles, maderas, químicos y servicios. De 65 países en desarrollo y ricos en recursos naturales, solo cuatro (Botsuana, Indonesia, Malasia y Tailandia) consiguieron una tasa de inversión de largo plazo superior al 25% de su Producto Interno Bruto (PIB) y una de crecimiento mayor al 4% (Van Der Ploeg, 2010, citando a Gylfason).

Los tres países asiáticos han logrado altos crecimientos por su diversificación económica y su industrialización. Malasia y Tailandia hacen parte de las seis naciones que, por más de cuatro décadas consecutivas, han mantenido una tasa anual de crecimiento del 5% o superior. Sin embargo, esto no ha sido suficiente para tener mejores desempeños que Hong Kong, Singapur y Corea del Sur. Botsuana: es la experiencia por excelencia de África y del mundo en desarrollo. La minería representa un 30% de su producción y los diamantes cerca de un 70% de sus exportaciones. Desde 1967 le han permitido sostener una de las tasas de crecimiento más altas del mundo y un elevado gasto público en educación con relación a su producto. Su PIB por habitante se encuentra entre los más altos del continente, comparable con el de naciones como Mauricio y Sudáfrica, consideradas buenas experiencias en esa región. Emiratos Árabes Unidos: son la “estrella” en el manejo de la abundancia de recursos naturales. Tienen una participación del 10% en la producción mundial de crudo y del 4% en las reservas de gas natural. Se destacan sus avances en el sistema de bienestar (esperanza de vida) y en la modernización de infraestructura, así como en el desarrollo de la industria petroquímica y de fertilizantes. Mientras Dubái se ha diversificado hacia la manufactura liviana, las telecomunicaciones, las finanzas y el turismo; el resto de los Emiratos se han enfocado en la manufactura en pequeña escala, la agricultura, el cemento, las canteras y los servicios a embarcaciones (Van Der Ploeg, 2010).

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

En 1995 resurgió la investigación empírica sobre la maldición de los recursos naturales (recuadro 2). Los trabajos adelantados muestran que no se han comprobado relaciones de causalidad estricta desde la abundancia de recursos hacia el crecimiento. Recuadro 2

Principales autores y tesis de estudios empíricos sobre la maldición Sachs y Warner (1995): si no se tienen en cuenta otros factores que pueden incidir en el crecimiento de una economía (ingreso por habitante, política comercial, eficiencia del gobierno, inversión, etc.), las tasas de crecimiento de los países están fuerte y negativamente afectadas por su dependencia de los recursos naturales. Stijns (2001): los resultados de Sachs y Warner son débiles si se reemplaza la variable independiente de participación de las exportaciones basadas en los recursos naturales de un país con respecto a su producto total, por cualquier medida de stock de las reservas naturales o de los flujos totales de producción. Manzano y Rigobon (2001): los resultados de la maldición de los recursos naturales se cumplen en un análisis de corte transversal, pero no sucede lo mismo cuando se utilizan paneles y efectos fijos, con lo cual se ilustra la sensibilidad del resultado al procedimiento econométrico empleado. Papyrakis y Gerlagh (2004): si los efectos negativos indirectos de los recursos naturales son excluidos, estos contribuyen positivamente al crecimiento, como lo señalan los trabajos de los clásicos y de autores como Nurkse y Rostow en las décadas de 1950 y 1960. Así, si los gobiernos fuesen asertivos evitando esos efectos o resultados indirectos, los países deberían beneficiarse de su riqueza natural. No obstante, para los autores esta es una conclusión empírica más que teórica.

En otra perspectiva, Rosser (2006) señala que la maldición se ha abordado de manera reduccionista y alrededor de una pregunta inadecuada: en vez de indagar las razones por las que la abundancia de recursos naturales ha estimulado un pobre desempeño, se deben investigar los factores sociales y políticos que les permitieron a algunos países darles a sus recursos un buen o mal uso. Otros autores sugieren que el posible impacto de los recursos naturales se da a través de otras variables que afectan el crecimiento, cuya incidencia suele ser más drástica entre menos diversificada y más especializada en actividades intensivas en recursos naturales es la economía en cuestión. Desde esa aproximación centrada en el impacto a través de otras variables, por lo regular los países ricos en recursos naturales, especialmente los mineros, tienden a abandonar el desarrollo 19

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

de sus sistemas educativos y financieros. Se trata de economías que procuran ser cerradas y proteger sectores diferentes a la minería y el petróleo. Además son más inestables en lo macroeconómico por los intensos movimientos de capital y las drásticas fluctuaciones en los precios de los commodities. Su equilibrio macro también puede verse afectado por excesos de gasto producto de mayores ingresos derivados de situaciones de boom de precios y de elevados flujos de inversión que impactan especialmente los precios de los no transables. En esa óptica, una educación deficiente, un pobre sistema financiero y una gran inestabilidad macro son realidades que afectan negativamente el crecimiento y que pueden surgir debido a las distorsiones generadas por las elevadas dotaciones de recursos naturales. Las siguientes figuras ilustran algunas de esas variables de transmisión de la influencia de los recursos naturales sobre el crecimiento. El gráfico 2 se relaciona con la baja o inestable tasa de inversión en países mineros con deficiente desempeño como Zambia, El Congo y Sierra Leona; en comparación con naciones mineras sobresalientes, como Botsuana; y otras no mineras como Corea.

Gráfico

Inversión total como porcentaje del PIB (1980-2014)

60% 50%

Inversión

40% 30% 20% 10% 0%

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Botsuana Fuente: Fondo Monetario Internacional.

Colombia

El Congo

Corea

Sierra Leona

Zambia

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

El gráfico 3 muestra la baja profundidad financiera (como medida de desarrollo financiero) registrada en los países mineros o petroleros de precario desempeño, frente a otras economías más diversificadas y menos dependientes de esta actividad. Otra variable transmisora se relaciona con la educación y se aborda con un indicador básico: la tasa de alfabetización (gráfico 4). Esta suele ser baja en economías dependientes de la minería y el petróleo; y tiende a aumentar en países con economías más diversificadas y con perfiles más industriales. Esto obedece a los bajos retornos de la educación que resultan del desplazamiento de otros sectores productivos debido a la expansión de la explotación de los recursos naturales. En los últimos años, la minería, el petróleo y sus consecuencias sobre el crecimiento y el desarrollo de las economías ricas en recursos naturales han sido objeto de atención académica y política. Este interés puede entroncarse en los debates sobre los problemas del crecimiento (fuentes, convergencia y divergencia) y en la reflexión sobre las crisis de las décadas de 1970 y 1980. Posteriormente la atención se trasladó a preocupaciones ambientales y energéticas, así como al impacto de los booms minero energético y de los commodities.

Gráfico

Profundidad financiera (1961-2013)

120% 100%

M2/PIB

80% 60% 40% 20%

Australia

Botsuana

Chile

El Congo

Zambia

Colombia

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

Sierra Leona

Fuente: Banco Mundial. Notas: M2 es el dinero y el cuasi dinero. Comprende la suma de la moneda fuera de los bancos; los depósitos a la vista que no fueron hechos por el gobierno central; y los depósitos a plazo, de ahorro y en moneda extranjera realizados por sectores residentes diferentes al gobierno central. La discontinuidad en las líneas se debe a la falta de información para algunos periodos o a cambios en la metodología de medición.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Tasa de alfabetización Promedio (1970-2013)

100% 80%

Tasa

60% 40% 20%

Níger Guinea Sierra Leona R. Centroafricana India Nigeria Ruanda El Congo Tanzania Zambia Guatemala Irán Iraq Libia Botsuana E. Árabes Unidos Zimbabue China Bahréin Kuwait Perú Brasil Sudáfrica Bolivia Qatar México Venezuela Colombia Chile Bulgaria Kazajistán Rusia

Fuente: Banco Mundial. Notas: valor promedio de las mediciones disponibles a partir de 1970. E.: Emiratos. R.: República.

Los booms de la primera década del siglo XXI coincidieron con crecimientos sin precedentes en casi todas las economías en desarrollo y a escala planetaria. Sin embargo, parece que se están quebrando y pocas naciones lograrán sostener ese crecimiento inusitado y transformar aspectos sustantivos de sus economías (Sharma, 2013). La mayoría ha mejorado temporalmente sus ingresos, pero no su productividad (Rodrik, 2011).

1.1.1 La importancia del capital natural La magnitud y participación del capital natural, así como los escenarios institucionales, técnicos y políticos para su explotación influyen en el nivel de riqueza e ingreso de las economías. Al respecto se deben tener en cuenta algunos datos del Banco Mundial (2009) y de Van Der Ploeg (2010). La participación del capital natural en la riqueza total de los países varía. En los diez más pobres es superior al 30% y en los de bajo ingreso comúnmente es del 26%. Sin embargo, entre las diez naciones más ricas suele ser del 2%. Solo en Noruega es mayor y llega al 12%.

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

Además, frente a los países de ingresos medios y bajos, los más ricos tienen ventajas absolutas en la dotación de todas las formas de capital (riqueza) (tablas 1 y 2). La mayor ventaja está en el capital intangible: 80 a 1 entre ricos y pobres. En el capital producido es de 65 a 1; y en el natural, de 5 a 1. El capital intangible es la fuente de crecimiento con mayor impacto en la expansión de las economías modernas, ya que incluye rubros como el capital humano y el social, los esfuerzos en investigación y desarrollo, las instituciones y el cumplimiento de la Ley. En la tabla 2 se advierte que los países pobres y de ingreso medio tienen un mejor posicionamiento relativo con respecto a la media mundial en la dotación de tierras de cultivo, mientras que en el caso de los ricos la mayor ventaja relativa en comparación con dicha media se encuentra en los recursos del subsuelo.

tabla

Países por grupo de ingresos

Capital natural, producido e intangible, 2000 (dólares per cápita y porcentajes)

Capital Natural

Producido

1.174

Intangible

Bajos

1.925

4.434

Medios

3.496

5.347

Altos OCDE

9.531

76.193

Mundial

4.011

16.850

74.998

Riqueza total

Participación del capital Natural

Producido

Intangible

7.532

26%

16%

59%

18.773

27.616

13%

19%

68%

353.339

439.063

17%

80%

95.860

18%

78%

Fuente: Banco Mundial, 2009. Notas: todos los dólares a tasas de cambio nominales. Se excluyen los Estados petroleros. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

tabla

Países por grupo de ingresos

Bajos

Componentes del capital natural, 2000 (dólares per cápita)

Activos del subsuelo

Recursos madereros

Áreas protegidas

NTFR

Tierras de cultivo

Pastizales

Capital natural total

325

109

111

1.143

189

1.925

Medios

1.089

169

120

129

1.583

407

3.496

Altos OCDE

3.825

747

183

1,215

2.008

1.552

9.531

Mundial

1.302

252

104

322

1.496

536

4.011

Fuente: Banco Mundial, 2009. Notas: se excluyen los Estados petroleros. NTFR: Recursos Forestales No Madereros.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

De ello se colige que en el promedio de los países de los grupos de ingresos más bajos y medios, la agricultura es la actividad intensiva en capital natural que más se destaca. Alston y Pardey (2014) señalan que hasta 1961 un 43,8% del producto agrícola global se generaba en naciones de alto ingreso, mientras que ahora ese grupo solo produce un 24,6%. Cinco naciones, sólo una desarrollada (Estados Unidos, China, India, Brasil e Indonesia), dan cuenta de un 50% de esa producción. En esta perspectiva, las ventajas comparativas no solo son relativas sino también dinámicas. Tener una ventaja comparativa en dotaciones no le garantiza a un país ser ni el más productivo, ni el mayor productor de bienes asociados con ellas, pues circunstancias legales, tecnológicas, organizacionales, institucionales y de calidad de esas dotaciones pueden incidir en los resultados. Por ejemplo, Arabia Saudita, Rusia, Nigeria, Indonesia e Irán se caracterizan por la abundancia de recursos mineros y petroleros, los dos primeros sobresalen en petróleo. Otros países no se registran en ese grupo por sus dotaciones, como Canadá, Estados Unidos y China, aunque el penúltimo se destaca actualmente por su producción petrolera y el último, por la minera3. Además de la composición relativa de las dotaciones capaces de generar crecimiento en diferentes tipos de economías se deben tener en cuenta dos aspectos: su transformación en crecimiento efectivo y la calidad de este. Los resultados en crecimiento son menos favorables cuando la fuente principal de la expansión es el capital natural. Adicionalmente, el crecimiento es de mala calidad cuando, aparte de no ser alto y sostenido, atenta contra el medio ambiente, deteriora las instituciones, no es incluyente y produce inequidad (Barro, 2002). De todas formas, que el capital intangible sea el componente principal de la riqueza en algunos tipos de economías4 es una oportunidad para evitar o neutralizar los efectos indeseables en el crecimiento que se desprenden de ciertos modelos de explotación del capital natural. Finalmente, la tabla 3 ilustra las falencias de capital intangible en economías bastante ricas en recursos naturales y con desempeños económicos deficientes. Por ejemplo, Nigeria y El Congo poseen un gran stock de capital natural e incluso fijo o producido, pero tienen fragilidades considerables en su institucionalidad, capital humano, estabilidad política, ciencia y tecnología, entre otros componentes del capital intangible. 3 4

La información sobre dotaciones corresponde al año 2000. Hay economías que registran un capital intangible negativo y son clásicos exponentes de la maldición de los recursos naturales. 24

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

tabla

Capital intangible y composición de la riqueza en países ricos en recursos

País

Capital intangible per cápita (dólares)

Porcentaje de participación en la riqueza total Capital natural

Capital producido

Capital intangible

Federación de Rusia

6.029

Guyana

2.176

Moldavia

1.173

Venezuela

4.360

Gabón

-3.215

-7

República Árabe Siria

-1.598

-15

Argelia

-3.418

-18

Nigeria El Congo

-1.959

147

-71

-12.158

265

180

-346

Fuente: Banco Mundial, 2009. Nota: el capital intangible se calcula restando al producto de la economía las otras formas de capital. Si el resultado es negativo se trata de una economía con un producto y una productividad demasiado bajos (Banco Mundial, 2009).

1.2 Mecanismos de transmisión Antes de abordar los mecanismos de transmisión de los efectos negativos de la abundancia de los recursos naturales sobre el crecimiento, es conveniente precisar algunas ideas sobre lo que está detrás de esa relación. La maldición de los recursos naturales se ha explicado por el desplazamiento productivo lejos de los sectores manufactureros que se caracterizan por mayores efectos externos y economías de aprendizaje que promueven el crecimiento. También se ha explicado por una mayor disposición de los agentes a la búsqueda de rentas (rent seeking), motivados por la gran cantidad de riqueza en poder del Estado (Rodríguez y Sachs, 1999). Esa orientación distrae o aleja recursos y talentos de lo productivo. Asimismo, desemboca en gastos y consumos conspicuos que poco ayudan al crecimiento. Una hipótesis alternativa para explicar el menor crecimiento de las economías ricas en recursos naturales sugiere que estas se desarrollan temporalmente más allá de sus posibilidades, lo que las lleva a que en el largo plazo crezcan de manera más lenta (Rodríguez y Sachs, 1999). Así, en un lapso de tiempo, esas economías ofrecen extraordinarias oportunidades de ingreso (consumo) a sus ciudadanos, pero es difícil sostenerlas en el largo plazo (Rodríguez y Sachs, 1999). En el 25

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

lenguaje de Solow, es como si se aproximaran a su equilibrio de largo plazo desde arriba, es decir, creciendo inicialmente a tasas más altas en comparación con las de las economías no abundantes o carentes de ese tipo de recursos. De hecho, las actividades intensivas en recursos naturales se soportan principalmente en recursos productivos agotables, lo que las diferencia de las industriales, en las que estos son producibles y acumulables. Las ideas anteriores ayudan a comprender porque en países o regiones con buenas dotaciones de recursos naturales se conjugan, por lo menos temporalmente, altos ingresos con bajos crecimientos (Rodríguez y Sachs, 1999). Sin embargo, la desaceleración del crecimiento no es inevitable porque hay fórmulas como el ahorro que pueden regularizar en el tiempo los comportamientos del ingreso y del gasto, al igual que la explotación graduada de los recursos naturales. Ahora bien, existen varias taxonomías para ordenar los mecanismos de transmisión: algunos autores los catalogan en económicos e institucionales. Incluyen en los primeros aspectos como la enfermedad holandesa, el endeudamiento excesivo del gobierno, la volatilidad de los precios de los commodities y la desigualdad del ingreso; en los segundos aluden a la conformación institucional y a los conflictos de intereses. Otra taxonomía los categoriza en estructurales, de búsqueda de rentas y de malas políticas económicas. Los primeros destacan los inconvenientes para una economía de depender de su sector primario (volatilidad de precios, encadenamientos escasos y enfermedad holandesa); los segundos se refieren al desmedido interés de agentes y sectores económicos por buscar y capturar rentas asociadas con la profusión de los recursos naturales, lo que va en detrimento de lo productivo e innovador. Los terceros se relacionan con una institucionalidad frágil que puede propiciar políticas desafortunadas derivadas de la percepción de riqueza y abundancia. Esta publicación sigue la aproximación de Kolstad (2007), quien considera que los primeros estudios sobre la maldición de los recursos se enfocaron en la enfermedad holandesa. Sin embargo, cada vez más se buscan explicaciones sobre la existencia de instituciones débiles que conducen a resultados sociales y económicos desfavorables.

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

1.2.1 La enfermedad holandesa Remite a la pérdida de dinamismo en los sectores transables de la economía por la expansión de los sectores o actividades intensivas en recursos naturales. Su nombre se deriva de los efectos negativos que experimentó la manufactura en Holanda debido a los ingresos que obtuvo de la explotación del gas natural en el mar del Norte. La enfermedad se presenta porque el alto flujo de ingresos y de capitales que llega a la economía debido a la expansión de la inversión y de las exportaciones de recursos naturales aprecia la tasa de cambio real. Esto estimula la importación de transables e incrementa la demanda de servicios y otros bienes no transables. Lo anterior aumenta el precio de estos últimos y de los salarios, e incide negativamente en la competitividad de los transables producidos en el país afectado. El gráfico 5 muestra la tendencia a la apreciación del tipo de cambio real en varias economías abundantes en recursos naturales. Ese comportamiento se identifica cuando el índice de la tasa de cambio real se ubica por debajo de 1005. Este es una medida de los precios relativos (expresados en

Gráfico

Índice de Tasa de cambio real efectiva (1980-2013)

300 250

Índice

200 150 100 50

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Australia Sierra Leona

Canadá Venezuela

Colombia Zambia

Nigeria Total

Fuente: Banco Mundial. 5

Mientras más bajo es el índice de la tasa de cambio real, mayor es la apreciación real. 27

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

moneda nacional) de los bienes y servicios foráneos contra los nacionales. Su disminución significa que los segundos aumentan más que los primeros. Además de la proclividad a la apreciación real, la inestabilidad del tipo de cambio suele acompañar a las economías abundantes en recursos naturales6, de forma que en los periodos de boom sus monedas se aprecian; lo opuesto sucede en las épocas de bajos precios y de desaceleración de los mercados de los commodities. En algunas de las economías ejemplificadas la tasa de cambio se aprecia de manera importante no solo por causa del boom o de los buenos precios y mercados de los recursos naturales, sino también por malos manejos de la economía que conducen a la inflación o a un elevado endeudamiento que es preciso financiar afuera. Asimismo, en casos como el de Canadá y Australia, la fortaleza de la moneda está estrechamente relacionada con su productividad y no solo con los mercados de los bienes intensivos en recursos naturales. Adicionalmente, la enfermedad holandesa se materializa en dos efectos: el del gasto y el de asignación de recursos. El primero remite a la orientación del gasto hacia importables y no transables, lo que lo aleja de los transables nacionales; el segundo se debe a la succión de factores productivos hacia el sector de los recursos naturales debido a que ofrece mejores retornos. Los dos efectos conducen a un menor crecimiento porque debilitan una actividad que genera aprendizajes, externalidades y mayores encadenamientos con el resto de la economía, como la manufactura; mientras se fortalecen otras que no tienen esa misma capacidad como las relacionadas con los recursos naturales y los no transables (por ejemplo, la actividad inmobiliaria). Sin embargo, esa afirmación ha sido cuestionada porque no todas las actividades manufactureras, en todas las circunstancias, tienen la misma capacidad de producción y transmisión de externalidades positivas. Además, porque no se puede desconocer que, bajo determinadas condiciones, la agricultura, la minería y la actividad petrolera han experimentado importantes escalamientos, avances tecnológicos y desarrollos organizacionales que las convierten en generadoras de conocimiento, aprendizaje e información.

El grado de inestabilidad está relacionado con el manejo de la economía y la calidad de las políticas aplicadas. Por ejemplo, los países que consiguen uniformizar el gasto intertemporalmente padecen menos fluctuaciones de la tasa de cambio que los que no lo hacen. 28

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

En el gráfico 6 se puede observar el efecto de desplazamiento dentro de las participaciones sectoriales en las exportaciones debido a un boom minero energético en cuatro economías abundantes en recursos naturales (dos desarrolladas y dos en desarrollo). El efecto ocurre en los cuatro casos por el aprovechamiento de una oportunidad comercial, pero su impacto sobre el crecimiento y el desarrollo de cada economía en el largo plazo depende sensiblemente de que esta sea puramente extractiva (Colombia, por ejemplo) o que exhiba un grado de escalamiento y articulación entre sectores productivos importantes (Australia y Canadá). Al valorar los impactos sobre el futuro crecimiento y desarrollo, la dominancia comercial alcanzada por la minería y los combustibles en Australia, Colombia y Perú no es igual a la de Canadá, donde las manufacturas son las que más han pesado en las exportaciones. El caso de Perú es interesante por su tradición minera, así como por la importante participación de esta actividad y, en menor medida, la de los combustibles. De esta forma, el boom no ha impactado tanto a los demás sectores de la economía como ocurre en Australia y Colombia. En Australia, Colombia y Perú se aprecia el impacto sobre las exportaciones agropecuarias, lo que puede deberse a su valor agregado y complejidad tecnológica o, en este caso, a la valorización enfrentada dentro del boom de commodities del portafolio de productos de cada país. Existen otros aspectos negativos sobre el crecimiento asociados con la enfermedad holandesa. Los recursos naturales se agotan y reversar procesos de asignación cumplidos por extensos periodos para recuperar actividades debilitadas o extinguidas no es una tarea fácil ni barata. La situación puede empeorar cuando un boom de precios en los bienes intensivos en recursos naturales es de corta duración, pero su profundidad puede provocar impactos que destruyen otras producciones y desencadenan asignaciones de recursos difíciles de devolver. De otra parte, pocas actividades sobreviven y prosperan al margen del sector de recursos naturales7 cuando compiten con este por los factores productivos (sobre todo en los casos del petróleo y los metales preciosos). Además, especialmente en los países en desarrollo, no existen buenas evidencias del surgimiento y la consolidación de cadenas y clústeres de valor asociados con la explotación y el aprovechamiento de los recursos naturales.

Las que sobreviven son más bien complementarias a ese sector (proveedurías, alimentación básica, vivienda) y por lo general capturan factores que este no ocupa. También logran evolucionar producciones agroindustriales intensivas en conocimiento y capital. 29

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Composición de las exportaciones de Australia, Canadá, Colombia y Perú (1990-2012) 100%

90%

80%

70%

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

0% 1998

0% 1996

10% 1994

20%

10% 1992

20%

1990

30%

Perú

100%

90%

80%

70%

70% Participación

100%

60% 50% 40%

2012

2010

2008

2006

2004

0% 2002

0% 2000

10% 1998

20%

10% 1996

20%

1994

30%

1992

30%

1990

Participación

40%

30%

Colombia

Exportaciones de productos manufacturados (% de las exportaciones de mercaderías)

Exportaciones de alimentos (% de exportaciones de mercaderías)

Exportaciones de combustible (% de exportaciones de mercaderías)

Exportaciones de metales y minerales (% de las exportaciones de mercaderías)

Fuente: Banco Mundial.

50%

1992

40%

60%

1994

50%

1990

60%

1992

Participación

Canadá

100%

Participación

Australia

1990

Gráfico

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

A eso se suma que muy pocos países exportan paralelamente materias primas y sus productos derivados. El legado colonial parece inhibir la transición hacia el procesamiento de los recursos naturales. De igual forma, las políticas para promover el procesamiento y la creación de valor no han tenido la respuesta esperada (Hausmann, Klinger y Lawrence, 2007).

1.2.2 Aspectos institucionales y políticos Cuando se tiene en cuenta que existen políticas macroeconómicas que contrarrestan o sobrellevan la enfermedad holandesa, los mecanismos de transmisión no económicos de la maldición de los recursos naturales ganan protagonismo. Estos se refieren a aspectos institucionales y políticos8. En algunos enfoques la abundancia de recursos naturales distorsiona y deteriora el escenario político e institucional de la economía, y lo hace una expresión más de la maldición. En otros se considera que su origen está en la falta de una institucionalidad sólida, capaz de sortear las pruebas de esa abundancia. Este mecanismo de transmisión se desenvuelve en el ámbito de la economía política. Remite a la interacción entre los flujos de rentas de la explotación de los recursos naturales y la calidad del medio institucional. Se basa en la siguiente premisa: el dinero fácil y abundante corrompe, induce al desperdicio, propicia comportamientos de captura de rentas, genera pugnas por el poder y el control de esa riqueza, degrada la calidad de la competencia y de los competidores dentro de los procesos políticos, y abre espacios para que se instalen dictaduras o democracias de fachada. Kolstad (2007) identifica dos corrientes en los modelos institucionales de la maldición: la de los de rent seeking, asociados a los trabajos de Mehlum; y la de los patronaje, desarrollados por Robinson y otros. Además de esta caracterización, en esta publicación se tratan los modelos de coaliciones.

El rent seeking El rent seeking se presenta cuando los agentes (individuos u organizaciones) pretenden obtener rentas a partir de la manipulación del entorno político o económico, en lugar de hacerlo a través de la creación de riqueza y las transacciones económicas. En otras palabras, la búsqueda de rentas es extracción de valor a otros sin hacer ninguna contribución a la productividad.

Las instituciones y la política pueden incidir sobre el manejo económico y la enfermedad holandesa. Además, las reglas, técnicas, protocolos o criterios para enfrentar problemas en estos ámbitos son menos conocidos y estandarizados que los disponibles para tratar la enfermedad. 31

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Según Gylfason (2001), generalmente la producción primaria retorna rentas, las cuales difieren de los beneficios que son el exceso de los ingresos sobre los costos. En la medida en que la mayoría de los recursos naturales son limitados se requiere regular su utilización mediante un acceso restringido a ellos, lo cual genera una especie de sobre ganancia para quien los posee o explota. Quienes poseen la propiedad o los derechos de explotación del recurso natural (gobierno, empresas, individuos) tienen una ventaja: la renta del recurso. En muchas otras actividades esta desaparece debido a que promueve la entrada de un gran número de competidores y ellos “aniquilan” cualquier forma de ganancia superior a la normal. Las rentas también se originan cuando la autoridad pública o la misma naturaleza fija periodos cortos o largos para la producción extraíble de los recursos. Cuando se restringe temporalmente el acceso a un recurso, las partes activas en su extracción se esfuerzan por adquirir la renta. Además, las rentas varían de acuerdo con el tipo de explotación, pues su magnitud está relacionada con el costo de capturar, cavar o bombear a la superficie. Esto significa que entre mayores sean los costos relativos, las rentas serán menores (Gylfason, 2001). Obviamente, la generación y búsqueda de rentas no son exclusivas de la minería, el petróleo o los recursos naturales, pues también se dan en otros sectores cuando se debe competir por un recurso limitado que es asignado por debajo de su valor real. Por ejemplo, el crédito racionado y la moneda extranjera restringida; o cuando se tramitan y ganan protecciones que permiten beneficios superiores a los normales. El ordenamiento económico (de mercado o de economía altamente intervenida) influye ampliamente en la posibilidad de perseguir y extraer rentas. De hecho, se espera que el mercado tenga mayor capacidad que el Estado para liberar o, por lo menos, aliviar a la sociedad del desperdicio y la corrupción que suelen desprenderse de la búsqueda de rentas. Donde el Estado u otra autoridad pública posee un recurso, por lo general la búsqueda de rentas lleva a los empresarios a sostener estrechas relaciones con las autoridades (Gylfason, 2001) y a determinados sectores a tramitar protecciones excesivas. Ambas situaciones favorecen a los dueños del capital y perjudican al resto de la sociedad, pues al final el crecimiento de la economía se afecta negativamente. Algunas veces esa protección no solo se origina en la capacidad de negociación y presión de los sectores que buscan ser favorecidos, sino también en el temor de los gobiernos por los efectos 32

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

reales de la enfermedad holandesa, los choques en los mercados o en la economía internacional, y las consecuencias de las reformas que no se pueden anticipar. En una sociedad donde la búsqueda y captura de rentas es exitosa, esta puede incidir en el balance de poderes, especialmente si esos recursos son significativos en lo macroeconómico. En definitiva, quienes persiguen rentas y quienes manejan su asignación no solo están interesados en los valores monetarios, sino también en las ganancias de poder que estas otorgan. Aunque la democracia y la economía de mercado son mejores garantes de la meritocracia y el buen gobierno que la autocracia y las economías de planeación central, esas formas de ordenamiento eventualmente no pueden evitar que las personas o los grupos con más riqueza ejerzan mayor influencia en los escenarios políticos y económicos, no siempre guiados por el bien común. La concentración de riqueza y poder en pocas manos amenaza la cohesión nacional y el crecimiento. Esto es menos problemático cuando se cultiva la riqueza por mérito y esfuerzo, que cuando se consigue por conductas oportunistas, y de búsqueda y de captura de rentas (Gylfason, 2001). Los recursos conseguidos con poco esfuerzo conducen a la corrupción y al desperdicio9. Los ingresos derivados de la explotación de los recursos naturales pueden aparecer como “maná del cielo”, generar sensación de abundancia y, por ello, tener un uso menos juicioso que el de los recursos que es preciso producir (Gylfason, 2001). Para solucionar el problema de la búsqueda y captura de rentas se han propuesto alternativas como asignar los recursos aleatoriamente a agentes privados a través de mecanismos de subasta, dejar que el Estado se ocupe por completo de esos recursos, implementar una autoridad democrática e independiente que los acumule y disponga de ellos, además de distribuir por partes iguales las rentas entre todos los ciudadanos. Aunque todas las propuestas pueden fallar en uno u otro sentido, unas naciones han apostado por alguna; otras por nuevas alternativas; y otras han usado simultáneamente diferentes opciones con el fin de diversificar el riesgo y reconciliar varias perspectivas. Otra solución a la búsqueda y captura de rentas es de índole política y se relaciona con la existencia de una democracia transparente y auténtica; con el monitoreo y apropiados controles en diversos 9

Por ejemplo, los préstamos subsidiados y la ayuda sin contrapartida o compromiso alguno pueden llevar a que sean mal asignados (Gylfason, 2001). 33

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

niveles e instancias del Estado y el mercado; con un sistema judicial efectivo; y con el posicionamiento de determinadas normas y valores sociales. Una democracia transparente no solo requiere rendición de cuentas, sino también procesos políticos pulcros, además de la existencia de contrapesos y oposición política efectivos. Cooptar y hacer inviable la oposición; o llegar al poder a través de procedimientos ilegales, violentos y soterrados propicia democracias de fachada. Un sistema judicial efectivo se mide por su eficacia al enfrentar, castigar y disuadir el delito. Es independiente, moderado, ágil y objetivo; y minimiza la impunidad. Para tener buenos resultados, el sistema necesita promover y coordinar el posicionamiento de ciertas normas y valores, con el fin de generar un equilibrio en el cual gran parte de la población premie y procure comportamientos innovadores y productivos, frente a los rentísticos y especulativos. En conclusión, algunas investigaciones han mostrado que la varianza en desempeño entre los países ricos en recursos se debe especialmente a cómo se distribuyen las rentas a través de arreglos institucionales (Mehlum, Moene y Torvik, 2002)10. Las diferencias de los arreglos aluden a los tipos de instituciones: las amigables con los productores o con la captura. En las primeras, el rent seeking y las actividades productivas son complementarios; en las segundas compiten. Las instituciones amigables con la captura contribuyen a la especialización en actividades improductivas. Por tanto, no favorecen el crecimiento cuando la abundancia saca a los escasos talentos empresariales de la producción (de la creación de riqueza) y los atrae a esas actividades. Lo anterior se debe a la debilidad en el cumplimiento de la Ley, al malfuncionamiento de las instituciones del Estado, a las amenazas de expropiación, a que no se honran los contratos y a la corrupción (Mehlum, Moene y Torvik, 2002). El gráfico 7 muestra la situación institucional de países ricos en recursos naturales, aproximada por el índice de corrupción. Existen casos reconocidos como exitosos desde el punto de vista económico que también lo son en materia de instituciones (Australia, Canadá, Islandia, Chile y Catar).

Estos autores investigaron experiencias divergentes de crecimiento en 42 países para determinar cuánto difieren los de buen desempeño de los restantes en lo que a arreglos institucionales respecta.

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

Gráfico

Índice de corrupción, 2013

100 90 80

Índice

70 60 50 40 30 20 10 Chile

Islandia

Catar

E. Árabes Unidos

Ruanda

Botsuana

Kuwait

Arabia Saudita

Brasil

Sudáfrica

Perú

Zambia

India

Colombia

Sierra Leona

Guyana

Guatemala

R. Centroafricana

Guinea

Angola

El Congo

Zimbabue

Iraq

Venezuela

Libia

Sudán

Fuente: Organización Transparencia Internacional.

En el extremo opuesto se encuentran los que se desenvuelven mal en ambas dimensiones: Sierra Leona, El Congo y Venezuela. De esta forma se concluye que las instituciones tienen un papel decisivo en la manera como los recursos naturales afectan el crecimiento, sin importar si la abundancia de esos recursos tiene efectos sobre ellas.

El modelo de patronaje o clientelismo político Esta otra aproximación a la maldición desde lo institucional (Robinson, Torvik y Verdier, 2006) supone que los incentivos políticos generados por la dotación de recursos naturales son la clave para comprender si estos se convierten o no en una maldición. Desde la perspectiva de estos autores, el boom de los recursos conduce a un mayor patronaje y a ineficiencias en el sector público, pues los políticos en el poder se esfuerzan por asegurar su reelección a través de la asignación de los recursos del Estado y de la búsqueda del apoyo de los votantes.

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La rendición de cuentas es una institución que podría limitar el patronaje. En este caso, el sistema político juega un papel fundamental. Por ejemplo, en un escenario dictatorial en el que el gobierno dispone de recursos abundantes producto de los booms, este no se preocupa por crear ni captar impuestos, lo que, en cierto modo, lo exime de rendir cuentas a los contribuyentes. Adicionalmente, cuando los ingresos públicos son como “maná del cielo” generan más corrupción que los derivados de los impuestos (Sandbu, 2005). La maldición de los recursos suele presentarse más en países gobernados por dictaduras o democracias presidencialistas, que en las democracias parlamentarias (Andersen y Aslaksen, 2007). Asimismo, los riesgos se acrecientan en los sistemas electorales por representación frente a los de mayorías.

Las coaliciones Estas también se relacionan con los aspectos institucionales de la maldición, pues se encuentran detrás de las políticas, las instituciones y las estructuras del Estado (Poteete, 2009). De hecho, Poteete aborda la experiencia de Botsuana para demostrar que aunque no tenía una institucionalidad sólida consiguió controlar aspectos claves de la maldición como la enfermedad holandesa. Esto lo logró a partir de coaliciones políticas que propiciaron acertadas decisiones y políticas encaminadas al crecimiento. La estabilidad y los intereses de las coaliciones políticas dominantes determinan la construcción del Estado, el desarrollo institucional y las políticas elegidas. Cuando los gobernantes conforman coaliciones estrechas e inestables, las políticas rentistas son atractivas; mientras que cuando las primeras son amplias y más regulares hay menos tendencia a estas políticas. Aunque las instituciones pueden limitar ciertas transformaciones e interacciones en determinados escenarios políticos, no siempre consiguen contrarrestar los efectos de las coaliciones políticas (Poteete, 2009). Así las cosas, incluso en un contexto institucional estable, las políticas y sus resultados pueden cambiar sustantivamente. En esta perspectiva, en uno poco sólido pueden prosperar coaliciones que soporten políticas de buena factura; también puede ocurrir lo opuesto.

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De algún modo, el enfoque de las coaliciones se distancia del que considera que las instituciones de hoy dependen de las del pasado o que son el resultado de una dinámica de trayectoria dependiente (Poteete, 2009)11.

Algunos aspectos políticos Para comprender mejor los enfoques de rent seeking, patronaje y coaliciones es importante conocer otros mecanismos políticos que dan origen a la maldición. Caselli y Cunningham (2009) los identifican y los clasifican en centralizados y descentralizados12. Los mecanismos centralizados se refieren a los incentivos y restricciones enfrentados por la élite política. Independientemente del sistema político, esta ejerce control sobre los ingresos de los recursos y sus problemas se centran en cómo asignarlos para su propio enriquecimiento y para las actividades que le permitan retener el poder y elevar la capacidad de la economía para producir ingresos que no se deriven de los recursos naturales (Caselli y Cunningham, 2009). La abundancia de recursos afecta las decisiones de la élite a través de aspectos como la forma de enfrentar las crecientes presiones de los interesados en llegar al poder, el valor de mantenerse en este, además de las actividades y los gastos para ello. Por tanto, las élites pueden tomar acciones que afectan negativamente a otros agentes y a lo productivo, aunque también pueden desembocar en resultados favorables (Caselli y Cunningham, 2009). Según los autores, como las élites tienen restricciones presupuestales y temporales, cuando el retorno de estar en el poder se incrementa, sus líderes se alejan de actividades productivas y buscan las que los mantienen en él13. Estas últimas suelen transmitir efectos negativos sobre el sector privado, así que la maldición emerge fácilmente. No obstante, la obsesión por el poder puede volverse una virtud social, pues una forma de mantenerse en él es hacer a los ciudadanos más felices. Esto se logra al generar abundantes oportunidades en el sector e inversiones más grandes en inputs productivos. Así se configura un liderazgo estratégico14. 11

Esta trayectoria se da cuando una elección institucional genera retornos crecientes que contribuyen a la preservación de políticas semejantes y eleva el costo del cambio institucional. 12 Estos autores exploran los canales a través de los cuales las rentas de los recursos afectan los incentivos del líder político. Algunos inducen respuestas positivas al crecimiento; otros, negativas. Como resultado el efecto de la abundancia de los recursos puede ser irregular. 13 Algunas estrategias son: enormes subsidios que agradan a los ciudadanos, pero que pueden tener efectos productivos negativos; y el desarrollo de industrias de seguridad, así como de estrategias represivas que traen impactos productivos en determinados sectores y no conducen a la maldición. 14 El liderazgo que se ejerce en esta situación es de patronaje. 37

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La abundancia de recursos incrementa los intereses de muchos por estar en el poder, lo que obliga a quienes lo ostentan a desarrollar la economía a través de la profundización de la explotación de los recursos y no del desarrollo de otros sectores, pues es el camino más demorado. Si el apremio es muy alto, responden con esquemas de preservación basados en el desperdicio. Esas dos reacciones desembocan en la maldición, aunque pueden remplazarse por una tercera: trasladar los intereses que ejercen presión hacia el sector privado, lo que crearía una “bendición” (Caselli y Cunningham, 2009). Los mecanismos centralizados pueden operar a través de caminos distintos a preservar el poder, como sucede con los efectos de la abundancia en el comportamiento de los gobiernos, los cuales pueden relajarse frente a la restricción presupuestal. Es posible que esto no lleve a la maldición, ya que parte del exceso del gasto puede ir a lo productivo. Sin embargo, los líderes pueden tranquilizarse, distraerse y no atender las políticas productivas, lo que eleva el riesgo de la maldición. Entonces, los mecanismos centralizados tienen efectos ambiguos sobre la maldición, de manera que la clave es el balance entre la abundancia de recursos, el gasto improductivo para sostenerse en el poder y la inversión productiva para el crecimiento (Caselli y Cunningham, 2009). Ese balance puede verse afectado por la sensibilidad de los nuevos interesados en el poder; los cambios en los ingresos asociados a los recursos; la capacidad de los gastos para promover el crecimiento, con el fin de reorientar ese interés; y la efectividad del gasto aplicado a la preservación del poder. Por su parte, los mecanismos descentralizados remiten a historias de rent seeking. Sin duda, las rentas de los recursos modifican la estructura de incentivos para los individuos, lo que ocasiona que los esfuerzos en las actividades productivas se reasignen a las improductivas (Caselli y Cunningham, 2009). El rent seeking solo genera la maldición cuando hay más agentes que buscan y capturan rentas que creadores de riqueza, o cuando hay una transmisión de efectos negativos directos sobre la productividad de los sectores diferentes al que tiene abundantes recursos naturales.

1.2.3 Otros mecanismos de transmisión La tendencia a la baja de los precios de los commodities; la volatilidad de los precios internacionales de los combustibles, los minerales y los bienes agrícolas; la inestabilidad macroeconómica; y la pro38

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

clividad al conflicto armado son otros mecanismos de transmisión del efecto de la abundancia de los recursos naturales sobre el crecimiento (Frankel, 2010). La volatilidad tiene especial incidencia en la disminución del crecimiento porque ocasiona impactos como costos de desplazamiento cíclico de los factores productivos, desempleo, subutilización de capacidades, entre otros. Además, para quienes fijan las políticas y para los agentes privados es difícil discernir si un boom o un movimiento de importancia en el precio de exportación de un bien es temporal o permanente (Frankel, 2010). La inestabilidad de los precios no es fácil de manejar en cuanto a oportunidad, modalidad y profundidad de la intervención necesaria para resolver o atenuar impactos, pues es algo que no puede dejarse a los mercados15. Dicha inestabilidad es más acuciante en países muy especializados en productos como el petróleo (Frankel, 2010) y también en los dependientes de la exportación de oro o diamantes. La inestabilidad macroeconómica puede deberse a los movimientos de la tasa de cambio real y al gasto del gobierno producto de las oscilaciones de los precios de los commodities. En esas situaciones se cuenta con políticas preventivas para minimizar la inestabilidad y evitar choques cambiarios o difíciles situaciones fiscales. Por su parte, la proclividad al conflicto armado también es perjudicial para el crecimiento y el desarrollo (Frankel, 2010). Estudios corroboran la correlación entre la dependencia económica de la riqueza mineral y las guerras civiles. También muestran tendencias endógenas al respecto e, incluso, califican como crónico el conflicto de algunos países petroleros como Angola y Sudán. La escasez y la abundancia de recursos son consideradas causas primarias de guerras civiles. Se afirma que la falta de tierras estuvo detrás de los conflictos en Ruanda; mientras que en Angola el desencadenante fue la abundancia de petróleo y de los mejores diamantes del mundo (Isham, Woolcock, Pritchett y Busby, 2005). En El Congo, los ingresos de los diamantes, la madera, el café y el oro han fortalecido la élite; en tanto los del coltán, a los rebeldes de ese país16. Finalmente, en Sierra Leona los subversivos son

Además aparece el dilema político de defender la estabilidad macroeconómica y proteger los intereses de los sectores más afectados por las fluctuaciones de precios. 16 La complejidad del conflicto de El Congo dio lugar a lo se ha denominado la gran guerra de África, la guerra mundial africana o la guerra del coltán. 39

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financiados con los ingresos de los diamantes y combaten por el control de esas minas (Isham, Woolcock, Pritchett y Busby, 2005). En un conflicto armado, los recursos naturales son una fuente de fondos para sostenerlo y un premio para el ganador17. Su concentración espacial permite apropiarlos y defenderlos de manera sencilla. Adicionalmente, su fácil realización internacional los convierte en un activo líquido que permite encontrar recursos suficientes y oportunos para sostener guerras (Janus, 2012). El fortalecimiento de las áreas rurales de Colombia a partir del cultivo de la coca las hizo más violentas. Esto sucedió a mediados de la década de 1990 debido a la interdicción del puente entre el país, Bolivia y Perú. Lo anterior sugiere que el conflicto civil fue alimentado por las oportunidades de financiamiento que este cultivo proporcionó (Angrist y Kugler, 2005). Esta interpretación atribuye la propagación y la duración de los conflictos civiles a los retornos económicos y a un ambiente que favorece la insurgencia, aún más que a la persistencia de injusticias económicas, sociales y políticas. Asimismo, la motivación ideológica de los movimientos insurgentes puede desvirtuarse por las ventajas y el poder económico que otorga el control sobre determinados recursos. También cabe preguntarse si cuando hay mayor actividad económica en zonas de conflicto, esta lo sostiene o amortigua. Una posibilidad es que el incremento de ingresos reduzca la pobreza y disminuya el deseo de continuar de los combatientes. Sin embargo, el aumento del valor de la explotación fácil18 puede contribuir a la inestabilidad y a la violencia (Angrist y Kugler, 2005). De alguna manera, el acrecentamiento de la riqueza de los grupos irregulares por el aumento del control sobre los recursos y la valorización de estos aumenta los costos de oportunidad de volver a la legalidad y demanda incentivos más atractivos para hacerlo. Desde esta perspectiva, cuando la explotación de los recursos naturales se da ilegalmente o hay mercados negros para sus productos existen mayores probabilidades de conflicto y de que se ahonde su intensidad y duración.

Los conflictos internos financiados con recursos naturales han tenido raíces étnicas y de poderes nacionales. También han intervenido muchas veces intereses geopolíticos relacionados con las grandes potencias interesadas en el control territorial de regiones petroleras. Sudán, por ejemplo. 18 Alude a la explotación ilegal e, igualmente, a la generación de condiciones a través de distintos mecanismos (negociados o a la fuerza) que permitan una explotación legal sin mayores resistencias, controles o restricciones. 17

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

De hecho, en países como El Congo, los grupos irregulares se apropiaron directa o indirectamente de las rentas de las explotaciones mineras, lo que les facilitó el sostenimiento de los militantes, la adquisición de armas más sofisticadas y la prolongación del conflicto. Esto también ha empezado a suceder en Colombia con la minería ilegal. Otra variante sobre los mecanismos de transmisión argumenta que los recursos naturales abundantes disminuyen los ingresos en países fraccionados, pero los incrementan en naciones homogéneas. Como lo señala Hodler (2004), los recursos naturales abundantes activan conflictos entre grupos rivales y ello debilita los derechos de propiedad, lo cual trae consecuencias negativas sobre las actividades productivas. Esto excede cualquier efecto positivo que pueda tener la abundancia de recursos sobre el ingreso. Finalmente, la sensación de prosperidad también interviene en los efectos negativos de la abundancia de recursos naturales sobre el desempeño económico. Algunas economías ricas en recursos, especialmente las mineras, no se preocupan por la formación y acumulación de capital humano, ya que no tienen presiones por la diversificación económica ni por promover la innovación. Además, es una manera de mantener el statu quo y evitar tensiones políticas que prosperarían fácilmente con recursos humanos mejor formados e informados. Esto sucede especialmente cuando la minería, el petróleo o cualquier recurso natural se interpreta como “maná del cielo” y se estructura una economía y una institucionalidad de corte extractivo. La sensación de opulencia, de riqueza desmedida, propicia el derroche y con ello el gasto, el endeudamiento y una pobre cultura de ahorro. Esto se percibe en niveles micro y macro económicos, y se materializa en desequilibrios de corte desagregado (financiero, del sistema de precios) y agregado (fiscales y de la cuenta corriente).

1.3 Factores que atenúan el riesgo de padecer la maldición Algunas condiciones pueden reducir los riesgos de caer en la maldición de los recursos o disminuir su severidad. Estas no pueden leerse como el resultado de una política, sino como producto de algunas características de un país que, eventualmente, lo salvaguardan frente a los efectos colaterales de incursionar en el desarrollo de sectores intensivos en recursos naturales.

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Esas condiciones se relacionan con el umbral de la abundancia, la geografía, la estructura productiva y comercial, la capacidad de apropiación de los recursos, la institucionalidad y los antecedentes en el manejo de la economía. Un país tiene menos probabilidades de padecer la maldición o mayores posibilidades de superarla y minimizar sus daños si cuenta con una dotación de recursos naturales de difícil apropiación por los agentes; si la economía depende poco de los sectores intensivos en esos recursos; si dispone de un aparato productivo y comercial diversificado; y si goza de una buena tradición de manejo macroeconómico, además de una institucionalidad aceptable. En este aparte se alude a países o regiones que tienen alguna dotación de recursos naturales, pero que también reúnen unas condiciones previas que los hacen menos vulnerables a la maldición o más resilientes cuando enfrentan episodios relacionados con ella.

1.3.1 Umbral de abundancia En algunos casos, la existencia de cierto nivel de dotación o de dependencia puede llevar a que una economía que cuenta con recursos naturales esté más expuesta a la maldición. De acuerdo con el gráfico 1, si hay una participación inferior al 15% o al 10% de las exportaciones de combustibles, metales y minerales dentro del total de exportaciones de mercancías existen pocas posibilidades de padecer la maldición. Lo contrario puede suceder por encima de ese porcentaje. El efecto de explotar recursos naturales sobre el crecimiento económico es ambiguo y depende de su cantidad y de la calidad de las instituciones de gobierno (Mehlum, Moene y Torvick, 2005). En bajos niveles de abundancia19, una mayor explotación de los recursos puede ayudar al crecimiento, pero en niveles más altos podría comprometerlo. La ubicación de ese punto de quiebre en la contribución al crecimiento depende de la calidad de las instituciones.

La abundancia debe entenderse no sólo en la perspectiva de tener una buena dotación de recursos, sino también en la de explotarlos en mayor o menor grado, y hacerlos disponibles. Esto último alude a la decisión de extraerlos y llevarlos al mercado o dejarlos como reserva.

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1.3.2 La geografía La dotación de los recursos minerales y del petróleo está geográficamente concentrada en regiones y países. Desde el punto de vista de la maldición, tiene mayores probabilidades de padecerla un espacio apartado, con una buena dotación de recursos naturales, especializado en actividades intensivas en el uso de ese tipo de recursos. La incidencia de la geografía sobre la maldición puede ser indirecta y darse a través de otros mecanismos como las instituciones y la historia. Es decir, regiones apartadas, marginales, con pobres antecedentes en su evolución productiva y especializadas en la explotación de recursos naturales suelen carecer de una buena institucionalidad, por lo que es probable que sufran la maldición. Algunos de los primeros trabajos sobre la maldición tenían como tesis que esta solo se circunscribía a África, pero esta conjetura fracasó pues en ese continente existen experiencias exitosas de desarrollo con un fuerte soporte en la minería (Botsuana, por ejemplo). Además, se han dado muestras de fracaso en otros lugares del mundo, como en Venezuela. No obstante, contar con buena dotación de riqueza natural y pertenecer a África parece aumentar la probabilidad de experimentar la maldición. De otra parte, el desarrollo de las comunicaciones y del transporte ha facilitado que las explotaciones mineras se ubiquen en zonas apartadas, lo que acrecienta las probabilidades de institucionalidades frágiles y de economías menos evolucionadas, factores que favorecen la maldición. Detrás de esta puede haber un componente geográfico de localización y aglomeración de las actividades mineras y petroleras, pero con seguridad tiene un menor peso en el resultado que los antecedentes históricos, las instituciones o la cultura.

1.3.3 Difusas estructuras productivas y comerciales Las economías con aparatos productivos más diversificados y que incluyen a la minería y el petróleo como unas de sus actividades son menos propensas a padecer la maldición que aquellas más especializadas en sectores intensivos en recursos naturales. Las economías diversificadas cuentan con importantes sectores manufactureros y de servicios, suelen ser más urbanas y registran mayores expresiones de modernidad frente a las especializadas en recursos naturales. 43

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La maldición está asociada al rezago de la modernización, pues los gobiernos dependientes de los recursos naturales tienden a desbaratar20 las presiones de la modernización, las cuales se materializan en urbanización, industrialización, educación y especialización ocupacional. De este modo se perpetúan economías y sociedades poco diversas y con bajos niveles de desarrollo. Por ejemplo, el gráfico 8 muestra que varios países mineros y petroleros con deficiente desempeño económico presentan los niveles más bajos de urbanización; y que los que tienen buenos desempeños por lo regular se encuentran en niveles altos.

1.3.4 La facilidad de la apropiación de los recursos La maldición está relacionada con la facilidad de apropiación de los recursos naturales, la cual tiene una dimensión técnica y otra institucional (Boschini, Petterson y Roine, 2007). Estos recursos pueden ser buenos o malos para el desarrollo de un país, según su tipo y disponibilidad.

Gráfico

Tasa de urbanización (promedio 1980-2013)

100 90 % de población urbana

80 70 60 50 40 30 20 10

Fuente: Banco Mundial.

Es decir, se oponen al surgimiento de otras fuentes de poder que puedan comprometer sus intereses.

Catar

Islandia

Australia

Venezuela

Chile

Canadá

E. Árabes Unidos

Brasil

Arabia Saudita

Perú

Libia

Iraq

Colombia

El Congo

Sudáfrica

Botsuana

Guatemala

Sierra Leona

R. Centroafricana

Angola

Zimbabue

Sudán

Guinea

India

Guyana

Ruanda

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

Por razones económicas y técnicas es probable que algunos recursos naturales más que otros causen problemas como el rent seeking y los conflictos. Se espera que los efectos negativos sean mayores en países ricos en diamantes y metales preciosos que en aquellos que poseen carbón, aluminio o cobre. Recursos valiosos que se capturan, acumulan, transportan y venden de manera sencilla (como el oro y los diamantes) son atractivos para quienes están interesados en ganancias ilegales de corto plazo (Boschini, Petterson y Roine, 2007). Es más, la minería ilegal, los conflictos armados y un mayor deterioro sociocultural y ambiental son más frecuentes donde la producción minera se apropia más fácilmente. A su vez, la fácil apropiación del recurso aumenta la probabilidad de maldición, pero la presencia de una institucionalidad sólida podría modificar ese resultado.

1.3.5 La institucionalidad Algunos consideran que las instituciones tienen más influencia en el desarrollo que otros factores como la geografía, la historia o las políticas adoptadas (Acemoglu y otros, 2001; Easterly y Levine, 2002). Otros señalan que determinan los tipos de desarrollo (Acemoglu y otros, 2012). Para algunos enfoques académicos la institucionalidad es un legado histórico, pero esto no implica que el orden institucional no pueda transformarse de manera sustantiva, ya sea positiva o negativamente. Existe cierto consenso en que una institucionalidad de buena calidad (incluyente en lo económico y lo político, y que genere ambientes productivos e innovadores) puede prevenir, moderar o neutralizar la maldición de los recursos21. En la forma y la calidad de las instituciones influyen profundamente el modelo de colonización y la incidencia en él de recursos y entornos naturales, así como los enfoques y poderes resultantes del proceso de independencia (Acemoglu y otros, 2012).

Desde otras perspectivas, la institucionalidad puede ser frágil o neutral frente a la maldición. En el primer caso no pasa la prueba de la abundancia de los recursos y es responsable de la maldición. 45

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Entonces, ambientes naturales hostiles o abundantes en recursos naturales para minería o agricultura de hacienda llevaron a procesos de colonización caracterizados por instituciones extractivas excluyentes. Donde se dieron asentamientos poblacionales y no existían ni las minas, ni la gran hacienda se generaron instituciones productivas incluyentes. En lo económico y lo político la institucionalidad extractiva excluyente ha marcado el desarrollo de África y América Latina; mientras la productiva e incluyente, el de Norteamérica (excepto México) y Oceanía. La primera se considera negativa para el desarrollo; la segunda, positiva. En los países donde prosperó la institucionalidad extractiva se generó inequidad, lenta modernización y poco desarrollo22. Sin embargo, al transformar sus instituciones algunas naciones han modificado esa tendencia y su trayectoria económica (Acemoglu y Robinson, 2012). De otra parte, como se mencionó, una buena o mala calidad de las instituciones puede definirse desde aquellas que son amigables con el productor, la producción y la innovación; y las que lo son con la captura de la riqueza existente. Cuando la mayoría de los miembros de una sociedad, especialmente los empresarios, comulgan con un equilibrio favorable a la captura y al rent seeking23, este escenario se asocia a una trayectoria de pobre crecimiento y desarrollo (Mehlum, Moene y Torvik, 2005). La abundancia de recursos naturales propicia comportamientos amigables con el rentismo. Según la teoría cíclica de las rentas, el crecimiento económico requiere que estas sean movilizadas a través del mercado, más que del pago de favores y apoyos políticos (patronaje) (Auty, 2012). En países con altas rentas de recursos naturales (sobre todo si están concentradas en el gobierno) emerge un contexto político que busca adueñarse de la propiedad, así como controlar esos recursos y sus rentas. Mientras que en las naciones donde estas son bajas o dispersas a través de muchos agentes económicos, los gobiernos deben motivar a la población a crear riqueza a través de diversos mecanismos como explotar ventajas comparativas o promover la organización de la sociedad civil (Auty, 2012). En la práctica, mientras en un país pobre en recursos naturales emergen estados desarrollados que favorecen la industrialización y un crecimiento más rápido y menos desigual; en los que 22

La inequidad es de vital importancia pues aplaza el surgimiento de nuevas fuerzas, actividades y agentes, lo que retrasa la industrialización, la modernización y el desarrollo. 23 Inicialmente, la comunión se da en los grupos en el poder, pero luego se difunde al resto de la sociedad. 46

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poseen abundantes recursos surgen estados depredadores que distribuyen las rentas a través de medios indirectos que distorsionan la economía, lo que provoca un colapso en el crecimiento (Auty, 2001).

1.3.6 Manejo de la enfermedad holandesa Tiene menores probabilidades de padecer la maldición un país rico en recursos naturales en el que la administración de la economía esté libre de tensiones y presiones políticas, y se preserven las disciplinas para un sano manejo macroeconómico. Las naciones con una historia positiva de independencia técnica y riguroso manejo de las variables y las políticas macroeconómicas suelen enfrentar con mayor éxito los choques y tensiones propias del boom de los recursos naturales, al igual que los periodos en los que sus precios y mercados se deprimen. Hay evidencias de que la gran mayoría de los países con abundantes recursos naturales están expuestos o presentan “síntomas” macroeconómicos: la fuerte apreciación de sus monedas, la expansión del gasto, el incremento de los precios de los no transables y el desplazamiento de los recursos hacia ellos, así como el déficit en la cuenta corriente. Sin embargo, la investigación y los esfuerzos de los países afectados por la enfermedad holandesa han desembocado en una serie de políticas e instrumentos para enfrentarla y atenuar algunos de los mecanismos a través de los cuales la abundancia de los recursos naturales compromete el crecimiento de la economía. Esos instrumentos pueden ir desde modificar el manejo cambiario, crear fondos de ahorro en el exterior y establecer reglas de manejo fiscal (incluso para la asignación de ingresos de los recursos naturales); hasta limitar las entradas de capitales privados o transferir parte de esas rentas a todos los ciudadanos y luego gravarlas como ingresos regulares. Esos instrumentos se explican en la siguiente sección.

1.4 Cómo prevenir o enfrentar la maldición de los recursos naturales En el apartado anterior se hizo alusión a circunstancias que podrían reducir el riesgo de padecer la maldición en países con abundantes recursos naturales; en este se destacan aquellas acciones y políticas que deliberadamente buscan prevenirla o enfrentarla.

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Las actividades relacionadas con la explotación de los recursos naturales, particularmente la minería y el petróleo, suelen producir determinados impactos nacionales y locales. En esas circunstancias hay un espacio para adelantar intervenciones preventivas, aunque no se descarta la ejecución posterior de otras de carácter “curativo”. Es posible desarrollar propuestas para prevenir o afrontar la maldición con base en la experiencia de diversos países como Noruega y Botsuana, así como en la de otros que reaccionaron a sus primeros síntomas y consiguieron neutralizarla o avanzar por un buen camino en este propósito. Recurrir a estos casos para aprender y sugerir líneas de política es una metodología legítima en la economía, la cual puede ser de interés por los resultados alcanzados y, sobre todo, por la trayectoria y las acciones seguidas. No hay realidades ni historias idénticas, pero sí ciertos atributos y principios que se pueden compartir y que toleran la prueba de la diversidad. En general, las estrategias para enfrentar la maldición son de corte económico y de índole institucional. No obstante, su énfasis puede variar entre esas dos dimensiones; su alcance entre lo nacional y lo regional o local; y su enfoque, entre lo micro y lo macroeconómico. Noruega es un buen referente24 porque integró las industrias basadas en recursos naturales con el resto de la economía; desarrolló instituciones para administrar adecuadamente los choques que padecen las economías con abundantes recursos de este tipo; y mantuvo alejado de la economía al grueso de los ingresos del petróleo, mediante el uso de fondos de inversión. Solo utilizó sus retornos para financiar el gasto público una vez los incorporó al presupuesto (Cappelen y Mjøset, 2009). Esta nación tiene una economía con antecedentes en la explotación de recursos naturales y que siempre ha procurado integrar la extracción de esos recursos con el desarrollo de actividades manufactureras, como la producción de equipos para pesca y explotación de maderas, al igual que bienes intermedios para la industria del transporte marítimo. El país también ha hecho avances con base en la generación de energía a partir del agua; y, en la década de 1960, en la explotación de petróleo, a la que articuló infraestructuras antes utilizadas en otras actividades como la pesca (Cappelen y Mjøset, 2009). Se trata entonces de una economía que ha desarrollado destrezas industriales alrededor de actividades extractivas y de servicios.

El caso de esta nación es interesante porque su modelo de desarrollo es el de los países nórdicos, el cual contrasta con el europeo y el anglosajón (Cappelen y Mjøset, 2009). Además, porque ha tenido la capacidad de enfrentar choques externos producto de su riqueza en recursos naturales, lo que muestra las fortalezas de ese modelo.

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El valor referencial de Noruega no solo radica en el alto crecimiento económico con base en los recursos naturales, sino también, en que consiguió importantes resultados en desarrollo humano y bienestar. Esa nación siempre ha procurado preservar condiciones de equidad a pesar de haber tenido una economía soportada en una amplia base de capital foráneo, de exportaciones de materias primas y, posteriormente, de enclaves como la generación de energía a partir del agua y luego del petróleo. Desde 1990 se configuró un sólido Estado de bienestar dentro de los parámetros de los países nórdicos (Cappelen y Mjøset, 2009). Aunque la experiencia de este país brinda diversos aprendizajes, es necesario tener en cuenta sus particularidades geográficas, culturales, sociales y políticas, así como el momento en el que se dieron su desarrollo y sus booms de recursos naturales. Por su parte, Botsuana es una de las experiencias representativas de África y del mundo en desarrollo. Si bien tiene características que no favorecen procesos de crecimiento, muestra que es posible obtener algunos resultados de importancia en una economía especializada en minería con alta dependencia de un solo producto: los diamantes. Desde la década de 1960 estos le han permitido alcanzar altas tasas de crecimiento; una rápida expansión del ingreso por habitante, el cual se encuentra entre los más altos del continente; un indicador de desarrollo humano de rango medio; y un destacado gasto público en educación.

1.4.1 La experiencia de Noruega25 Al tratar la experiencia de Noruega se busca identificar sus acciones, entender las condiciones en las que fueron posibles, además de reconocer la dirección y los objetivos de esas intervenciones. Esto facilita su interpretación y adecuación a otros contextos. Noruega estuvo expuesta a los síntomas de la maldición en las décadas de 1970 y 1980 cuando reestructuró su sector petrolero para extraer mayor cantidad de crudo. Otros indicios también fueron identificados a finales de la década de 1990 y principios del siglo XXI (Larsen, 2004).

Debido a que no se ha adelantado una investigación directa y especializada sobre Noruega, esta publicación utiliza comentarios, opiniones y cifras de autores como Larsen, Cappelen, Mjøset, Van Doorn y Audraad. Ellos se refieren a realidades transitadas, así como a políticas y a instrumentos utilizados por Noruega para evitar o sobrevivir a los riesgos de la maldición de los recursos naturales. 49

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La nación consiguió escapar de la maldición a través de una mezcla de políticas compuesta por la minimización de actividades de rent seeking; y la limitación de los efectos del movimiento de los factores, de la expansión del gasto y de la pérdida de externalidades positivas (spillovers). Todos los anteriores, asociados con el ingreso masivo de recursos provenientes de las actividades petroleras (Larsen, 2004). Otro frente contra la maldición se centró en los aspectos no económicos. Ahí intervinieron componentes de regulación; la fortaleza del sistema judicial; además de las normas, principios y valores de la sociedad (Larsen, 2004). En realidad no es suficiente con tener políticas e instrumentos para prevenir, mitigar o corregir una situación, pues se requiere el apoyo social y político para neutralizar los intereses que se pueden oponer a estas.

1.4.1.1 Terapia noruega contra la enfermedad holandesa En las décadas de 1970 y 1980 Noruega experimentó diversos instrumentos para prevenir la enfermedad holandesa y contrarrestar los grandes movimientos que se presentaron en su economía. Según Larsen (2004), la nación ha seguido un recetario de políticas para evitarla. A continuación se explican las más sobresalientes.

El movimiento de factores Para contrarrestar el movimiento intersectorial de los factores productivos Noruega suprimió el atractivo de las remuneraciones del sector minero, generalmente mayores. Con este fin implementó un instrumento para fijar los salarios de acuerdo con la productividad del sector manufacturero. Así, las negociaciones en este tema se basaron en proteger la competitividad de los sectores transables y en mantener una estructura salarial relativamente igualitaria en la industria. El sistema de negociación salarial centralizado se soportó en agencias neutrales que calculaban y validaban el incremento de la productividad manufacturera. También se complementó con otros programas, como el de estímulo a la participación de la mujer en el mercado de trabajo y el de mejoramiento de los sistemas de información sobre vacantes y competencias laborales. Este modelo de negociación fue factible porque las partes en el mercado de trabajo fueron grandes coaliciones de empresarios y trabajadores capaces de pensar en el interés común.

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El efecto expansivo del gasto Las políticas en esta materia buscaron controlar la expansión de la demanda agregada. Básicamente, tenían como fin aislar a la economía de los ingresos adicionales de las ventas de recursos naturales al exterior. Para lograrlo se utilizaron instrumentos como la inversión afuera de la economía y una rigurosa disciplina fiscal. De este modo se evitó el aumento de la capacidad para gastar dentro de la economía del país y se impidió la existencia de cantidades excesivas de moneda extranjera, circunstancias ambas que contribuyen a apreciar la moneda, ya sea por el surgimiento de tensiones inflacionarias o por el incremento de la oferta relativa de moneda extranjera. La apreciación de la moneda también favorece la entrada de capitales. Adicionalmente tiene consecuencias negativas en la competitividad de las exportaciones y de los sectores que compiten con las importaciones, sobre todo cuando la fundamentan en precios y costos relativos más que en una alta productividad e innovación. Desde la posguerra, Noruega siguió un sistema de tasas de cambio fijas, a través de instrumentos como el control al crédito y al capital, medida que solo desmontó en 2001, al dejar flotar su moneda como la mayoría de los países anglosajones (Cappelen y Mjøset, 2009). Desde comienzos de la década de 1980, la tasa de cambio de la moneda de Noruega con respecto al dólar se ha movido de acuerdo con los precios del petróleo, afectados por crisis internacionales o por causa de su propio mercado. De esta manera, se aprecia cuando la cotización del petróleo sube y se deprecia cuando baja. Aparte de los esfuerzos por proteger la tasa de cambio y controlar por esa vía la asignación del gasto, Noruega recurrió a otros mecanismos utilizados por diversos países minero petroleros, con el fin de evitar el efecto expansivo del gasto:

Pagar o prepagar la deuda externa cuando fuera posible. Establecer fondos petroleros fuera del país. Ajustar la política macroeconómica para dosificar la expansión de la demanda, según el potencial productivo de la economía.

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En los primeros años de la extracción de petróleo el país utilizó los recursos para pagar la deuda externa. Luego, cuando asumió la posición de ahorrador-acreedor, se desencadenó una presión de revaluación sobre la moneda que fue neutralizada en 1990 con la creación de un fondo mediante el cual, por lo menos el 80% de los ingresos petroleros se ubicó fuera de la economía (Doorn y Oudraad, 2014). El fondo se creó para adelantar una política sólida que le permitiera al país contrarrestar las fluctuaciones en el precio de este hidrocarburo y su impacto colateral en la economía. Así Noruega consiguió separar la explotación del petróleo del uso de los ingresos provenientes de este recurso, con lo que se ha posicionado cada vez más como un país exportador de capital. Esto, en alguna medida, también volvió su economía más vulnerable a los choques de los mercados financieros globales (Cappelen y Mjøset, 2009)26. Apoyada en el fondo y en la nueva política de flotación de la moneda, Noruega aplicó dos reglas fundamentales (Cappelen y Mjøset, 2009):

Transferir al fondo los ingresos petroleros del gobierno, el cual solo podía invertir en activos en el exterior y trasladar hacia la economía los retornos a través del presupuesto del gobierno. De esta manera la riqueza petrolera no fue consumida, sino que se convirtió en riqueza financiera. Con una población en franco envejecimiento, esta ha sido una buena medida para financiar un generoso estado de bienestar en el futuro. De hecho, en 2006 el fondo fue rebautizado como Fondo Global de Pensiones del Gobierno (Doorn y Oudraad, 2014). Esta regla fiscal también contribuyó a una estructura industrial más estable, pues el sector transable se enfrentó a condiciones de mercado más regulares en su comportamiento.

Fijar una meta de inflación del 2,5%, la cual fue el objetivo primordial y el ancla de la política monetaria27. Se buscó asegurar una tasa de inflación alineada con la de los principales socios comerciales, lo que exigió una tasa de cambio estable con ellos.

Desde comienzos de la década de 1980 Noruega registra un excedente de la cuenta corriente con relación al PIB que ha fluctuado entre el 5% y el 10%, y que se acercó al 20% en la primera mitad de la década de 2000. Sólo mostró déficit entre 1986 y 1989 (Cappelen y Mjøset). 27 Desde el inicio del siglo XXI la inflación de Noruega ha fluctuado entre el 1% y el 2%. Solo en 2000 y 2008 estuvo cerca del 3%. El país se encuentra entre las quince naciones del mundo con menos inflación. 52

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En lo macroeconómico, Noruega consideró utilizar los recursos petroleros con propósitos anticíclicos: usar sus rentas para neutralizar recesiones; y acudir a los retornos del fondo petrolero para soportar políticas activas del gobierno, en vez de otras alternativas de financiamiento. El rigor y el éxito de esta política dependieron principalmente de que todas las rentas de los recursos confluyeran en el gobierno central. Otros resultados se habrían dado si individuos, coaliciones o élites hubiesen controlado esas rentas para inyectarlas en la economía doméstica (Larsen, 2004).

La pérdida de externalidades positivas Noruega desarrolló la minería con base en la explotación marina de petróleo, la cual exigió tecnologías más complejas que las requeridas para la extracción del subsuelo. Esta circunstancia compensó las externalidades que pudieron perderse en otros sectores. De hecho, la explotación de petróleo en el mar del Norte movilizó menos trabajo y demandó más capital, experticia y know how. Además, Noruega se preocupó por formular políticas para la formación de capital humano y el desarrollo industrial (Larsen, 2004; Cappelen y Mjøset, 2009). En 1972 el gobierno noruego creó la compañía estatal Statoil para que organizara el aprendizaje y la transferencia de tecnología hacia la industria petrolera. También creó un directorio o cuerpo independiente del gobierno para implementar la política en el sector (Cappelen y Mjøset, 2009). Debido a que desde el comienzo el gobierno se interesó por contar con capital humano para el sector petrolero, algunas universidades desarrollaron programas académicos e investigaciones en áreas relevantes para ese sector. El Estado noruego también favoreció la creación de nuevas destrezas manufactureras. Adicionalmente, uno de los objetivos de política del gobierno fue crear encadenamientos y enlaces entre la extracción de recursos naturales y el resto de la economía. Por tanto buscó que la pesca, las maderas, la generación de energía hídrica y la exploración de petróleo se integraran con otros sectores (Cappelen y Mjøset, 2009). Esos enlaces condujeron al desarrollo industrial de bienes semimanufacturados como papel y pulpa, productos metálicos y químicos, además de empaques y envases. Las conexiones también favorecieron la producción de maquinaria: embarcaciones, turbinas, equipos de comunicaciones, instrumentos de sísmica, etc. De esta forma también se contribuyó a la superación de los efectos de algunos periodos de relativa desindustrialización. 53

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La profundidad del proceso de transformación alrededor del petróleo condujo a reestructuraciones como la de la industria de astilleros, la cual incursionó en la fabricación de equipos (plataformas marinas) para la exploración petrolera. El desarrollo industrial también fue incentivado por la exposición de los sectores productivos a la competencia foránea y por el desmonte de programas de apoyo cuando el país se vinculó con la Unión Europea. Noruega demuestra que la extracción de recursos naturales puede llevar al desarrollo de un sector manufacturero caracterizado por spillovers, aprendizajes y economías de escala primordiales en una economía del conocimiento. Además, contradice la mayoría de los hechos aparentemente connaturales a las economías ricas en recursos naturales, como la poca atención a la educación, a la investigación y a las políticas sectoriales, pues se considera que la explotación de estos recursos suministra lo necesario para el desarrollo. El país canalizó recursos hacia educación, investigación y desarrollo; estimuló la internacionalización de los escolares; aumentó las horas de trabajo en docencia e investigación; y creó los centros de excelencia (Larsen, 2004). Tampoco descuidó la política industrial, pues priorizó la creación y acumulación de conocimiento en manufacturas, la diversificación de exportaciones, la búsqueda de nuevas ventajas comparativas, al igual que la promoción del progreso técnico y el capital humano. En conclusión, Noruega muestra que es posible obtener alto crecimiento, equidad y desarrollo social a pesar de ser un país exportador de materias primas, abierto al comercio y a la movilidad de factores.

1.4.1.2 Terapia noruega contra el rent seeking El rent seeking es el componente de la maldición de los recursos relacionado con aspectos políticos e institucionales. Noruega ha salido bien librada en este aspecto, pues es una de las naciones con los niveles más bajos de corrupción28 y con los más altos estándares de bienestar. Una buena estructura institucional evita la manifestación de la maldición a través del rent seeking, los malos gobiernos, la corrupción y el conflicto. En este caso, se refiere a instituciones que contro-

En el indicador de transparencia internacional, en 2014 se clasificó en el quinto puesto. Solo fue superada por Dinamarca, Finlandia, Australia y Suecia.

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lan y distribuyen los ingresos de los recursos naturales a toda la nación, de manera que benefician a la mayoría. Sin esas instituciones se desarrollarían redes de patronaje y comportamientos rentistas, por lo que la riqueza se concentraría en unos pocos. Adicionalmente, se nutriría el conflicto por el deseo de apropiar los ingresos derivados de la explotación de los recursos naturales (Doorn y Oudraad, 2014). La buena estructura institucional se alcanza cuando se posiciona un sistema de incentivos que hace que para las élites (o quienes tienen el poder para modificar las instituciones) sea más atractivo distribuir la riqueza a toda la sociedad que apropiarse de ella en beneficio propio. En gran medida, esto depende del sistema político. Para Doorn y Oudraad (2014), el sistema político noruego es de acceso abierto porque los derechos de los ciudadanos están claramente definidos; el proceso electoral es libre, justo y transparente; existe separación entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; el ejecutivo tiene restricciones lo que disuade la creación de redes de patronaje; y las élites no tienen incentivos para actuar en beneficio propio. Noruega no llegó casualmente a esa estructura institucional que le ha permitido alejarse de la maldición de los recursos naturales, sino que esta es el resultado de procesos pasados y recientes. En el siglo XIX y principios del XX Noruega fue una economía dependiente y presentó uno de los niveles de ingreso por habitante más bajos de Europa. Sin embargo, tenía una élite consciente políticamente y con visión nacional. Esto la llevó a esforzarse por mantener el control de los recursos naturales, factor vital en el desarrollo del país (Cappelen y Mjøset, 2009). También fue importante el compromiso social de los empresarios y trabajadores durante la crisis de la década de 1930, ya que condujo a ligar en su evolución salarios y beneficios, al igual que a fortalecer las uniones de trabajadores, lo que favoreció la equidad. Esto último se reforzó con procesos que contribuyeron a conformar una amplia clase media que benefició la industrialización del país. Otros aspectos contribuyeron a la conformación de una burguesía consciente y defensora de los intereses nacionales y colectivos: la ausencia de una tradición feudal, la desconcentración de la propiedad rural, y la influencia democrática independiente de los pequeños granjeros y los consejos locales en el ámbito rural (Cappelen y Mjøset, 2009). 55

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De otra parte, Noruega creció con una fuerte dependencia del capital foráneo, el cual ha estado muy relacionado con la exportación de materias primas; la explotación de fuentes de energía a partir del agua; la industria petrolera; el desarrollo de industrias intensivas en energía, además de actividades como la producción de maquinaria y componentes de la industria automotriz. En esas alianzas con los capitales extranjeros, las empresas y el Estado siempre han buscado apropiar el conocimiento (Cappelen y Mjøset, 2009). Adicionalmente, al independizarse de Suecia en 1905 afloraron los intereses nacionalistas por el control de los negocios y se desarrollaron las leyes de concesión que dieron al gobierno noruego el control sobre recursos hídricos relevantes y abrieron la posibilidad de empresas compartidas entre nacionales y extranjeros. También ha influido que Noruega siempre ha estado integrada a la economía mundial, ya sea como prestadora de servicios de transporte marítimo o como exportadora de materias primas. Igualmente, su apertura al capital extranjero (Cappelen y Mjøset, 2009). En definitiva, desde el pasado Noruega ha presentado atributos de apertura internacional, equidad, atención al interés nacional, organización y negociación, y emergencia de poderes compensatorios. Es interesante que, a pesar de que el país transitó por momentos críticos en sus comienzos, siempre ha combinado la preocupación por el crecimiento y por el desarrollo social. Ahora bien, en tiempos modernos, Noruega ha sido una sociedad estable y rica, lo que ha obedecido a sus buenas políticas e instituciones. Esos resultados han sido beneficiados por factores como: tener un Estado fuerte y centralizado que se ha flexibilizado y se ha acompañado de estructuras participativas desarrolladas en el pasado; alinearse con el contexto político democrático escandinavo, lo que remite a la atención prestada al servicio civil, los valores weberianos, el corporativismo, la igualdad y un sólido Estado de bienestar; y, finalmente, su homogeneidad como sociedad, la cual se materializa en normas, valores y pocos conflictos (Doorn y Oudraad, 2014). En ese contexto, los ciudadanos tienen una fuerte confianza en la estructura institucional, en los partidos y en los políticos, lo que significa que hay una afincada creencia en la igualdad y la inclusión, aspectos que no han sido afectados por la riqueza petrolera. En el caso del petróleo, Noruega superó los aspectos políticos e institucionales de la maldición debido a que le ha dado una orientación de largo plazo a esta industria y a que se ha acogido a soluciones amigables con el mercado para administrar los recursos. También a que ha adjudicado licencias de exploración y explotación a compañías domésticas y foráneas a cambio de un peque56

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ño pago, pues el gobierno decidió expropiar las rentas del petróleo y del gas a través de impuestos y cuotas (cánones, derechos), y del involucramiento directo en el desarrollo de los recursos29 (Gylfason, 2001). La intervención directa del gobierno en la producción; y la que se dio a través de impuestos, cuotas o derechos exigidos responden a razones ideológicas y del sistema político. Esto le permitió al país absorber un 90% de las rentas de los recursos petroleros30 (Cappelen y Mjøset, 2009). El gobierno noruego controló las dos fuentes de recursos energéticos del siglo XX, agua y petróleo, y lo hizo en su momento con los recursos de la pesca marina (Cappelen y Mjøset, 2009). Adicionalmente, los noruegos aceptan que el gobierno central sea el principal benefactor de las rentas de los recursos naturales, ya que entienden que esos recursos le pertenecen a la nación entera y no a compañías privadas o a grupos particulares. Para ellos lo que está en juego es la financiación de largo plazo de un estado de bienestar.

La ruta anti rent seeking El camino de Noruega para contrarrestar la búsqueda y la captura de rentas se inició con el sentimiento de los individuos; y luego con el contrato y la norma social, el sistema judicial, las instituciones, además de la acción de los políticos (Larsen, 2004). Cuando hay una sensación generalizada de satisfacción y aceptación de la organización de la sociedad, los individuos están más inclinados a cooperar y no se interesan en participar en conflictos. En Noruega ese sentimiento positivo se ha reforzado porque los recursos del petróleo se han usado para beneficiarlos a todos a través de la inversión, el avance tecnológico y la educación. De otra parte, en ese país las normas y los valores que promueven el esfuerzo y la recompensa igualitaria tienen el apoyo popular y son una guía para prevenir que los individuos persigan ganancias con un mínimo de esfuerzo (Larsen, 2004).

El control estatal sobre los recursos naturales (como pescado y madera) es una característica de los países escandinavos desde el siglo XIX. 30 Las tradicionales leyes de concesión aseguran el control de la autoridad sobre los recursos y la cooperación entre corporaciones nacionales y foráneas 57

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Obviamente, las normas y los valores tienen diversos alcances en aspectos como la financiación de la educación oficial, la gestión del sistema de salud pública y la transparencia del sistema de impuestos31. Debido a que es difícil estructurar un sistema judicial perfecto e infalible, las normas y los valores tienen la función de disuadir y frenar comportamientos. El primero solo interviene cuando lo ético y el contrato social fallan en la promoción de las conductas deseadas. Su labor entonces es detectar, desalentar o castigar el enriquecimiento ilícito y los comportamientos que atenten contra el bien colectivo o los derechos de los demás (Larsen, 2004). Noruega generó un sentido de destino común y de espíritu colectivo aceptado por todos; pocos estarían interesados en retarlo. Además, la transparencia, el escrutinio, el cumplimiento de la Ley, así como las instituciones políticas y económicas previenen el fácil acceso a los fondos públicos. En concreto, la transparencia y la dificultad para extraer fondos de manera ilegal se relacionan con el manejo directo de los ingresos petroleros por parte del gobierno, con su control sobre la asignación de esos recursos y con las limitadas oportunidades de acceso a ellos ilícitamente. Naturalmente, las “puertas” de acceso a los recursos no se han bloqueado por completo. Persisten algunas, incluso legales, como el lobby en el parlamento32 y el manejo de negociaciones como la de los salarios (Larsen, 2004). A pesar del estricto manejo del gobierno noruego de las políticas para prevenir la maldición de los recursos, este ha cedido en algunos aspectos y momentos, como en la transferencia al país y la disposición doméstica de los rendimientos de los fondos petroleros. En 1997 transfirió al presupuesto del Estado un 25% de los ingresos petroleros y en 1998, un 40%. Desde entonces, el porcentaje se ha situado en 10% (Gylfason, 2001). Ese tipo de concesiones se deben a la presión de los políticos, quienes adquieren compromisos con la ciudadanía en los procesos electorales; y de la comunidad, que tiene una sensación de riqueza y que considera que las grandes reservas acumuladas pueden utilizarse para la satisfacción de sus necesidades y aspiraciones. En otro aspecto, Noruega, a diferencia de los otros países escandinavos, ha sido reticente a la expansión del gobierno central, pero no sucede lo mismo con los gobiernos locales que tienen menos 31 32

El pago de impuestos y el ingreso gravable de cada individuo son de conocimiento público (Larsen). El lobby persigue transferencias, subsidios, ayudas sectoriales y alivios tributarios, entre otros.

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restricciones fiscales y responden por una mayor proporción del empleo público y del empleo total de la fuerza de trabajo. Además, es más costosa la expansión del gobierno central que la de los gobiernos locales (Gylfason, 2001). Por ejemplo, en áreas poco pobladas, los segundos son más eficientes prestando servicios públicos como la salud o la educación. Países ricos en recursos naturales como Noruega no se han dejado encandilar por la percepción de riqueza y abundancia, sino que sus gobiernos han hecho una administración de sus recursos mediante un enfoque futurista de sus políticas (forward looking policy), que no solo ha desarrollado el potencial de sus recursos naturales sino también otras fuentes de creación de riqueza. El aprendizaje y el establecimiento de una industria del conocimiento han sido clave en ello.

1.4.2 La experiencia de Botsuana33 Botsuana es un caso interesante porque es una nación de un poco más de dos millones de habitantes y baja densidad poblacional; no tiene salidas al mar; sus tierras son áridas; y su economía es de pequeña dimensión y altamente especializada en minería, en particular en diamantes. Al independizarse en 1966 no era un buen prospecto, pues era una economía muy pobre en la que los gastos del gobierno dependían en un 60% de la asistencia internacional para el desarrollo, la agricultura daba cuenta del 40% del producto de la economía, el producto por habitante ascendía a US$70 por año y las vías pavimentadas no superaban los 12 km (Lewin, 2011). En el contexto de las experiencias internacionales, algunas de esas características no favorecen procesos de crecimiento34. Sin embargo, en el largo plazo Botsuana ha mostrado una rápida expansión: alcanzó un ingreso por habitante cercano a US$16.00035, aunque su indicador de desarrollo humano es de rango medio (0,68), seguramente afectado por la prevalencia del sida, enfermedad que ha llevado a una esperanza de vida de 50 años36.

Los comentarios, opiniones y cifras de este apartado fueron tomados principalmente de los documentos elaborados por autores como Sarraf, Jiwanji, Lewin, Jakob e Iimi. Esto obedece a que no existe una investigación especializada sobre Botsuana. 34 Por ejemplo, no tener salida al mar es una enorme dificultad para exportar bienes intensivos en recursos naturales, pues estos se movilizan regularmente por vía marítima. 35 La media de África bordea los US$4.000 por persona. 36 El sida ha tenido un severo impacto en la productividad, el gasto público y los costos laborales de actividades como la minería. En esta tiene una incidencia de 8,4% en los costos anuales por mano de obra. 59

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Botsuana demuestra que es posible alcanzar resultados destacados, a pesar de que estos no sean fáciles de sostener y de que se trate de una nación muy especializada en minería y con alta dependencia de un solo producto. El país también ilustra los problemas habituales de ese tipo de economías, las formas más apropiadas de sortearlos y los retos futuros. En lo macroeconómico se destacan las fórmulas para el manejo del gasto público en el largo plazo. En estas, los proyectos de inversión se conciben con base en lo necesario para su sostenimiento y no solo para su ejecución inmediata. También se resaltan los esfuerzos e inconvenientes para diversificar la agricultura, aunque los mejores resultados estén en la manufactura (Sarraf y Jiwanji, 2001). No obstante, aún son urgentes la diversificación y el apalancamiento de emprendimientos empresariales para enfrentar los problemas de empleo. Debido al reducido tamaño del mercado nacional, la primera debe darse con base en las exportaciones, lo que requiere mejorar lo comercial. Otra variable macroeconómica de interesante desempeño relacionada con el rápido ritmo de crecimiento de Botsuana es la tasa de inversión. En el siglo XXI ha oscilado entre el 34% y el 39% del PIB, proporción internacionalmente destacada. Además, en minería Botsuana presenta un interesante modelo de participación del Estado como socio de grandes multinacionales. También muestra cómo apalancarse en estas transnacionales para penetrar mercados foráneos e implementar políticas de escalamiento productivo en el ámbito local.

1.4.2.1 La historia económica En 1966 Botsuana era una de las veinticinco economías más pobres del planeta. Sin embargo, en 1989 se clasificó como una de ingreso medio bajo y a principios del siglo XXI, como una de ingreso medio alto (Sarraf y Jiwanji, 2001). Para algunos académicos esta nación exhibe una de las historias más exitosas entre los países en desarrollo. Junto a Sudáfrica y Mauricio es uno de los casos más destacados de África. Entre 1966 y 1989 Botsuana fue la economía con más rápido crecimiento en el mundo: en el periodo 1965-1980 alcanzó una tasa media anual de expansión del PIB del 13,9%; en el de 1980-1989, una de 11,3%; y en el de 1990-1998, una de 4,75% (Sarraf y Jiwanji, 2001). Además, desde el año 2000 su crecimiento se ha ubicado alrededor del 4,5%.

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Esa alta y rápida expansión está relacionada con el descubrimiento de depósitos de diamantes en 1967, así como de cobre y níquel37. La minería explica un 40% del crecimiento de largo plazo de Botsuana (7,8%), aunque esa contribución se ha reducido un poco en los últimos años debido a la diversificación de la economía (Iimi, 2006). En 1967 la minería representaba el 1,6% del PIB y en 1989 más del 50% (Sarraf y Jiwanji, 2001). En la actualidad, el sector minero representa menos del 40% (Lewin, 2011). En ese mismo lapso de tiempo, los minerales pasaron de representar el 1% al 89% de los ingresos por exportación (Sarraf y Jiwanji, 2001); y en la primera década del siglo XXI bordearon el 85% (Lewin, 2011). Esos porcentajes se explican principalmente por la explotación de diamantes. No obstante, las exportaciones de diamantes han disminuido del 80% a entre el 65% y el 70%; en tanto las de níquel, cobre, carne y ceniza de soda han repuntado debido a las condiciones favorables de los precios internacionales. Las exportaciones agrícolas conservan una baja participación que no alcanza el 5%, mientras hay un crecimiento modesto en las de prendas de vestir. De otra parte, en lo comercial no hay cambios importantes en los destinos de exportación. Continúan concentrados en Sudáfrica y Europa, particularmente en el Reino Unido: el primer país da cuenta del 10% de lo exportado por Botsuana y el segundo, del 65% al 70%. También hay nuevos mercados que se han expandido, como algunos destinos de Asia, además de Noruega y Zimbabue. Juntos pueden acercarse al 15%. Botsuana ha sido una economía con excedentes en lo comercial. En algunos años de la primera década del siglo XXI su cuenta corriente alcanzó superávits hasta del 17,2% del PIB. En lo fiscal, el país muestra una dependencia estructural de la minería. De esta forma, al final de la década de 1980 los ingresos del Estado dependían un 60% de esa actividad (Sarraf y Jiwanji, 2001); y en la primera década del siglo XXI, entre el 40% y el 60%. El tamaño del Estado muestra un recogimiento: a principios de este siglo tenía una participación, medida por el gasto, del 40% del PIB y tiende a situarse en un 30%.

En el crecimiento de Botsuana, además de los descubrimientos de minerales también han influido el buen gobierno y las buenas políticas. Para entenderlo basta mirar los casos de desperdicio de riqueza natural en África (Zambia, Nigeria, El Congo, Sierra Leona, etc.) 61

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Debido principalmente a la crisis financiera internacional y a la desaceleración de la economía mundial, en la primera década del siglo XXI el comportamiento del mercado de diamantes ha sido bastante inestable y con ello los ingresos del gobierno. De hecho, se registra un déficit presupuestal significativo, sobre todo en el ejercicio 2009-2010, cuando ascendió al 14% del PIB. Esta situación ha llevado a medidas que buscan favorecer la diversificación de los ingresos del Estado. De esta forma se han instaurado impuestos, como el aplicado al valor agregado desde 2002. A pesar de la gran importancia de la minería en las variables económicas señaladas, no sucede lo mismo en la generación de empleo: en 1980 esta explicaba el 9% del total de trabajadores; y en 1989, el 4% (Sarraf y Jiwanji, 2001), porcentaje que se preservó a comienzos del siglo XXI (Iimi, 2006). En ese entonces el Estado era responsable del 17% del empleo formal; lo agropecuario, de un 12%; la construcción, de otro 12%; los sectores de salud y educación, de un 11%; y la manufactura, de un 8% (Iimi, 2006). Finalmente, desde mediados de la década de 1980 hasta hoy los niveles de desempleo de Botsuana se han situado entre el 14% y el 25%. Esto no solo refleja el patrón del capital intensivo de la minería, sino también la alta intensidad en el uso de la tierra por parte de la ganadería, la otra actividad de importancia en la economía nacional.

1.4.2.2 La política económica Para algunos autores el desarrollo puede ser un asunto de buena suerte o de buenas políticas. Esto último es particularmente cierto en el caso de Botsuana. El país ha actuado correctamente en el control de la enfermedad holandesa, pues ha mantenido el superávit fiscal y de la cuenta corriente de la balanza de pagos, al tiempo que ha adelantado inversiones estratégicas en infraestructura y capital humano (Lewin, 2011). Botsuana ha manejado el ahorro público a través de dos fondos: uno para administrar la deuda pública y otro para la estabilización del ingreso (Lewin, 2011). Ambos son instrumentos útiles para contrarrestar las fluctuaciones de corto plazo en los ingresos de la minería. También son una forma de acumular reservas para cuando los recursos naturales se agoten en el largo plazo. En lo fiscal hay un componente central de ahorro interno. El país fija los niveles de gasto sobre las expectativas futuras en los ingresos por exportación, ajustados con el crecimiento de largo plazo,

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pero no sobre el comportamiento de los ingresos corrientes. Esto llevó al gobierno a soportar presiones políticas y a acumular reservas en el Banco Central de Botsuana para aplicarlas únicamente cuando los ingresos cayeron. La política de ahorro, conveniente para frenar la expansión del gasto y la apreciación de la tasa de cambio, se complementó con otra que buscaba prevenir o neutralizar un posible efecto de desplazamiento de otros sectores debido a la minería. Esta se centra en la inversión en bienes públicos que aumenten la productividad y la competitividad de otros sectores de la economía. De este modo, la inversión del gobierno en infraestructura y capital humano se sitúa en un 20% del PIB (Lewin, 2011). La calidad de esas inversiones ha sido bastante importante. Además, en cuanto a la inversión, el gobierno botsuano ha sido bastante moderado y aplica criterios prácticos como: solo ejecutar los proyectos de inversión que tenían recursos para cubrir sus costos recurrentes o de largo plazo; y adoptar decisiones de inversión con base en las capacidades de la economía relacionadas con recursos como el trabajo o destrezas particulares (Sarraf y Jiwanji, 2001). De esta forma se evitó la sobreinversión, las tensiones inflacionarias y la apreciación de la moneda. Las políticas de ahorro e inversión han garantizado la estabilidad macro. También han evitado que la operación de otros sectores de la economía se vea perjudicada cuando los mercados minero petroleros experimentan fluctuaciones. Aparte de las políticas de amplio espectro descritas, Botsuana aplicó otras que tocan aspectos problemáticos en países minero petroleros, como los asuntos relacionados con el empleo, el comercio internacional y el endeudamiento externo, entre otros. Para enfrentar la problemática de empleo recurrió a varios instrumentos de política (WTO, 2009). El primero tiene que ver con los permisos de trabajo para los extranjeros. Así, se verifica inicialmente que el país no tenga ese recurso. En ese caso se exige un programa de capacitación para que en el futuro el puesto pueda ser ocupado por nacionales. Además, los permisos de trabajo se encarecen. El segundo instrumento procura la potenciación económica de los botsuanos. Para ello se creó un organismo que fomenta el espíritu empresarial y los emprendimientos, a partir de capacitación,

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orientación y crédito; y otro de capital de riesgo para apalancar iniciativas de ciudadanos y sociedades nacionales con extranjeros. También existe un fondo de agricultores jóvenes que les otorga préstamos subvencionados. Las garantías de los créditos otorgados por la banca a pequeños y medianos empresarios han sido instrumentos valiosos. De esta forma el Estado responde a las entidades financieras por una proporción importante de los préstamos concedidos. También se ha utilizado la contratación pública para promover el emprendimiento manufacturero dentro de los denominados planes de reserva. Botsuana ha sido responsable en el manejo del endeudamiento externo. Para ello ha evitado incrementos excesivos del gasto en los periodos de bonanza. Con este fin el gobierno acumuló reservas internacionales y generó presupuestos superavitarios que luego aplicó para estabilizar el gasto en los periodos contractivos. De esta manera se han reducido las presiones inflacionarias y se han evitado drásticos recortes del gasto. En el manejo de las economías mineras y petroleras los periodos de desaceleración y caída de los precios internacionales son difíciles. El problema no solo radica en cómo se aborda la bonanza y la situación previa al descenso de los precios, sino también en la incertidumbre sobre la duración de esos momentos críticos. Al respecto, cuando se ha requerido, el gobierno de Botsuana ha intervenido a tiempo y con una actitud más bien conservadora38. Esto ha evitado procesos de ajuste más profundos y dolorosos. Otra política fuerte en Botsuana es la de diversificación económica que no ha avanzado en el sector agrícola, pero sí en el manufacturero. Sin embargo, en este último aún no se alcanzan elevados niveles de participación, pues apenas bordea un 5% del PIB y las actividades productivas se remiten a industrias básicas como textiles, vestuario, alimentos y bebidas, además del sector automotriz (WTO, 2009). En Botsuana la diversificación ha estado motivada por dos necesidades: resolver los problemas de empleo debido a la baja absorción de la minería y generar puestos de trabajo en manufactura y servicios. Con este fin se han establecido algunos incentivos. 38

El gobierno sigue los mecanismos clásicos: limitar la expansión del crédito y encarecerlo; congelar salarios; y devaluar la moneda si es preciso, siempre con la expectativa que la situación crítica puede ser duradera.

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1.4.2.3 Los problemas de la economía A pesar de la experiencia exitosa de Botsuana hay tres aspectos sin resolver: el pobre desempeño del sector agropecuario, la desigualdad en la distribución del ingreso y los problemas ambientales (Sarraf y Jiwanji, 2001). En el primer caso, en el periodo 1980-1990 el sector agropecuario creció a una tasa media de 2,2%, cuando los otros lo hicieron al 11% e, incluso, la manufactura llegó al 23% (Sarraf y Jiwanji, 2001). La agricultura muestra un pobre desempeño debido a la sobreutilización de los recursos rurales (disminución y contaminación de las fuentes de agua, deforestación, sobrepastoreo) y a las prolongadas sequías. Esa realidad es crítica para Botsuana porque la agricultura da cuenta del 70% del empleo, principalmente informal (Sarraf y Jiwanji, 2001). Las actividades agropecuarias apenas representan el 2% del PIB. La producción de carne vacuna es el subsector más importante debido a que la agricultura enfrenta la aridez de los suelos y la irregularidad de las precipitaciones. Botsuana es un importador neto de alimentos, un claro exportador de carne y se autoabastece de productos avícolas (WTO, 2009). Otro problema, desde su independencia, es la desigualdad en la distribución del ingreso. Entre 1993 y 199439 tenía un Gini de 0,54 en las zonas urbanas y de 0,50 en las rurales. Esto se debe al impacto de las prolongadas sequías y a la baja inclusión de la expansión minera que solo reporta beneficios para unos pocos (Sarraf y Jiwanji, 2001). A pesar de que Botsuana ha sido uno de los países que mejor preservan el medio ambiente, aún no ha resuelto algunos problemas en este tema, como el sobrepastoreo, la deforestación, la erosión del suelo y la polución del agua (Sarraf y Jiwanji, 2001). En minería, el gobierno es exigente en los compromisos ambientales de los acuerdos de concesión y avanza en acciones concretas como la incorporación de plantas para la reducción del azufre en las explotaciones de níquel y cobre, así como en la supresión de emanaciones en las de carbón.

El Banco Mundial señala que el Gini de Botsuana aumentó de 0,54 en 1980 a 0,61 en 1990. 65

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1.4.2.4 Perspectivas de la economía y las políticas sectoriales40 En el corto y mediano plazo Botsuana depende de las exportaciones de diamantes, su principal fuente de crecimiento. No obstante, estas se encuentran atadas a las perspectivas económicas mundiales, principalmente a las de los mercados de los mayores importadores de piedras preciosas, como Estados Unidos. En los últimos 15 años las condiciones han sido cambiantes, pues se han presentado momentos muy favorables y periodos de franca crisis (WTO, 2009). El gran reto de Botsuana es la diversificación productiva, para lo cual se hacen esfuerzos importantes en infraestructura (electricidad), capital humano, entorno comercial y promoción de la iniciativa privada. De hecho, se registran algunos cambios productivos lentos (WTO, 2009). La lentitud de los cambios se evidencia en que el producto de la economía se mueve todavía en sintonía con el de la minería, el gobierno es el principal empleador de la fuerza de trabajo formal, las contribuciones de la manufactura y de la agricultura al PIB se encuentran por debajo del 5%, y los sectores no transables son los que han ganado los puntos de participación en el PIB cedidos por la minería en los últimos años. Estos síntomas se ajustan bien al patrón típico de una economía que aún depende de la minería (Lewin, 2011). Sin embargo, esa lenta tendencia al cambio debe modificarse en los próximos años, pues se estima que las reservas de diamantes se agotarán en 2030 (Basdevant, 2008). En parte, el ahorro materializado en reservas acumuladas amortiguará los costos del debilitamiento de la minería. Sin embargo, lo invertido en capital humano e infraestructura tendrá que valorizarse en términos de su contribución al crecimiento. También se requiere acelerar la diversificación apoyada en la inversión extranjera y los capitales locales. Esa dinámica podrá soportarse un poco más en el mercado local, lo que favorece el desarrollo de nuevos sectores y el aumento del empleo, aunque, por el reducido tamaño de la economía botsuana, es inevitable sustentar cualquier crecimiento fuera de ella. Adicionalmente, para Botsuana es muy importante diversificar su comercio internacional. El país pretende aprovechar más los accesos preferenciales a los mercados de varias economías desarrolladas, así como los acuerdos de asociación económica con Europa.

Las perspectivas y políticas descritas corresponden a una investigación adelantada en 2009 por la WTO (Organización Mundial del Comercio, por su sigla en inglés).

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Movilizar inversión extranjera y diversificar mercados externos no es fácil debido a que los gobiernos de África compiten fuertemente, para lo que ofrecen incentivos a la inversión y a las exportaciones. Así, el gobierno de Botsuana ha creado zonas económicas especiales y ha implementado un mecanismo que disminuye los derechos de importación de bienes vinculados con las exportaciones. Además, si bien no hay condiciones especiales para el financiamiento del comercio, ofrece seguros de crédito a la exportación que cubren riesgos comerciales y políticos (WTO, 2009). La preocupación por el desarrollo de la producción y el comercio condujo al gobierno de Botsuana a crear en 1998 una institución encargada del desarrollo de las exportaciones y de la inversión. Su función es facilitar la participación de los empresarios en ferias internacionales, propiciar los contactos comerciales y adelantar investigaciones de mercados (WTO, 2009). Otro gran reto de Botsuana es la privatización de empresas en sectores estratégicos de la economía (Lewin, 2011). En el país es alta la presencia directa del Estado en servicios públicos (electricidad, telecomunicaciones, transporte aéreo y ferrocarriles); y la presencia indirecta, a través de las inversiones de capital de la Corporación de Desarrollo de Botsuana, que opera bajo criterios comerciales. El Estado también incursiona en actividades relacionadas con lo financiero y los seguros, la agricultura, la ganadería, el sector inmobiliario y, obviamente, la minería (WTO, 2009). Desde el año 2000 el gobierno ha manifestado su intención de privatizar algunas empresas. Busca privilegiar a los nacionales en la propiedad de esos activos y estimular la inversión extranjera, a la que solo se le imponen restricciones en situaciones especiales. Sin embargo, el proceso ha sido lento. Otro factor importante en las políticas de crecimiento es el manejo de la inversión extranjera, la cual es abierta y sin restricciones en la minería, excepto en lo relacionado con proyectos de pequeña escala. También se alienta en energía y turismo, así como en servicios financieros y de salud (WTO, 2009). En manufactura y servicios la inversión está reservada para los ciudadanos de Botsuana y sus empresas. El gobierno privilegia la que está orientada a las exportaciones de productos como textiles y confecciones, artículos de cuero, tecnología de la información, corte y pulido de diamantes, artículos en vidrio y eléctricos, automóviles, imprentas y editoriales (WTO, 2009). También hay otras medidas importantes para la inversión: la prohibición constitucional de nacionalizar la propiedad privada y las facilidades para establecer empresas. En esto último Botsuana 67

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ocupa el octavo lugar en África Subsahariana y el puesto 38 en el mundo. En lo tributario, la nación es atractiva para las empresas, pues los gravámenes sobre la renta son del 15% para las manufactureras y del 25% para los demás sectores (WTO, 2009). Además, Botsuana tiene un Ministerio de Minerales, Energía y Recursos Hídricos, cuyos propósitos principales son estimular el desarrollo de nuevas minas, promover la creación de valor agregado en el sector (por ejemplo, con el tallado y pulido de diamantes), así como crear empleos y oportunidades de capacitación. De otra parte, el régimen fiscal y el nivel de participación del gobierno en las minas de diamantes son negociados con el inversionista, mientras que las compañías que extraen otros minerales están sujetas a un impuesto estándar del 25%. Las regalías del petróleo, el gas natural y las piedras preciosas son del 10% de su valor bruto en el mercado; las de los metales preciosos, del 5%; y las de los demás minerales, del 3% (WTO, 2009). Como se ha mencionado, los diamantes son el producto destacado de la minería y de la economía botsuana, pues su participación oscila entre el 65% y el 70% de los ingresos por exportación, y es del 50% de los ingresos fiscales. Debswana (compañía conformada en partes iguales por el gobierno de Botsuana y la multinacional británica De Beers S. A.) explota cuatro minas de diamantes a cielo abierto y en 2004 renovó las licencias por veinticinco años más. Sin embargo, esto no es un obstáculo para que ingresen nuevas empresas (WTO, 2009). Los diamantes se venden en el exterior a través del mecanismo de comercialización de De Beers con sede en Londres. En 2006 el gobierno y De Beers conformaron una nueva compañía llamada DTC Botsuana, con el fin de vender diamantes dentro del país para promover la manufactura local a través de actividades de clasificación y valoración de diamantes; además de tareas como pulir, tallar y manufacturar joyas. También se busca que esta empresa aliente actividades colaterales como la banca, la informática y la seguridad (WTO, 2009). Como el mercado mundial de diamantes depende un 50% del mercado de Estados Unidos y es evidente su afectación cuando esta economía se desacelera, De Beers administra muy bien esa situación a través de contingentes de exportación, manejo de inventarios y hasta cierre de minas (WTO, 2009). 68

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El modelo de intervención del Estado en las empresas mineras se extiende al cobre, el níquel, la ceniza de soda y la sal. En cuanto a los dos primeros, el gobierno tiene una participación mayoritaria en una compañía y es socio minoritario en otra con la empresa minera más importante de Rusia (WTO, 2009). La experiencia en cobre y níquel consiste en que en Botsuana se extrae y funde la mata de cuproníquel, la cual es exportada a Noruega, Zimbabue y otras naciones donde se refina. Por su parte, en ceniza y sal el gobierno está interesado en su transformación en vidrio (WTO, 2009).

1.4.2.5 Los aspectos institucionales Botsuana no fue presa fácil de la maldición de los recursos naturales debido a que se trata de una población relativamente homogénea y libre de cualquier forma de polarización étnica. Igualmente, porque desde su independencia los líderes de la nación generaron condiciones de gobierno que aseguraron la estabilidad y el progreso social (Lewin, 2011). Para el gobierno ha sido fundamental el respeto a la propiedad privada y el cumplimiento de la Ley. También ha promovido la consulta tribal (según la tradición tsuana), lo que ha asegurado la transparencia y fortalecido la confianza en el Estado, el cual sirve a los intereses de la sociedad y no a los de los particulares (Lewin, 2011). Lo sucedido en Botsuana después de su independencia estuvo ligado a su colonización y a la institucionalidad derivada de ella. Como el país no fue conquistado para sacar provecho de ventajas económicas o estratégicas, no emergió un régimen de tipo extractivo, sino uno respetuoso de las leyes y de los derechos de propiedad, y orientado al desarrollo. Además, se destaca la capacidad de los líderes de las tribus para unificar su posición frente al imperio Británico y a las multinacionales que durante la conquista explotaron sus recursos. Igualmente, sus habilidades para direccionar adecuadamente al país cuando logró su independencia (Acemoglu y Robinson, 2012). Este es un valioso rasgo institucional que ha tenido consecuencias positivas en la nación, pues han primado los intereses colectivos sobre los poderes individuales o grupales. Después de su independencia Botsuana adoptó una democracia parlamentaria que presenta falencias en la participación de algunas minorías, pero que preserva un sistema electoral libre, honra los compromisos y enaltece la transparencia con el electorado (Lewin, 2011).

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En África, la experiencia democrática de Botsuana parece haber dado mejores resultados que muchas dictaduras depredadoras que gobernaron varios países de ese continente ricos en recursos naturales (Lewin, 2011). No cabe duda que la democracia y los liderazgos políticos jugaron un papel determinante en el buen desempeño de Botsuana. Igualmente crucial fue la decisión de entregar al Estado y no a las tribus la propiedad de la riqueza minera, con lo cual se evitaron los conflictos por apropiarla (Lewin, 2011). También se resalta que los gobiernos de Botsuana no se han dejado tentar para crear más cargos públicos o remunerarlos mejor; ni han cedido a presiones políticas por un mayor gasto durante las épocas del boom minero, lo que ha permitido que el país no incurra en situaciones de irreversibilidad del gasto. En los buenos momentos, las administraciones no han acudido al salvamento de industrias en estado crítico, ni han invertido las ganancias de la minería en proyectos con bajos retornos o en actividades no transables. Como ya se señaló, el criterio en Botsuana ha sido invertir eficientemente cuando está asegurada la cobertura de los costos recurrentes y la disponibilidad de las capacidades requeridas. La economía de Botsuana no ha postergado la implementación de reformas ni extendido modelos proteccionistas. Tampoco se ha endeudado internacionalmente en los periodos de boom como les ocurrió a México y Nigeria (Sarraf y Jiwanji, 2001). De hecho, en el indicador de libertad económica de 2013 la nación ocupó el puesto 30 entre 176 países e históricamente su deuda externa ha representado una proporción baja del PIB. Aunque desde 2010 este indicador se ha elevado cinco veces en comparación con su promedio en las décadas de 1980 y 1990, se ha mantenido alrededor del 15%. En cuanto a los indicadores de buen gobierno, Botsuana exhibe un desempeño superior al de las naciones de ingreso medio, pero ligeramente inferior al de las de más alto ingreso. Sobresale en la participación y rendición de cuentas, la estabilidad política y la calidad de las regulaciones. Si bien no está tan cerca de los países desarrollados en efectividad del gobierno, cumplimiento de la Ley y control de la corrupción, sí tiene una distancia importante de las naciones de ingreso medio (Iimi, 2006, citando a Kaufmann, Kraay y Mastruzzi)41.

Kaufmann, Kraay y Mastruzzi desarrollaron una base de datos sobre indicadores de buen gobierno (Iimi, 2006).

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En los buenos resultados de Botsuana han sido fundamentales: el proceso político que favorece el control y monitoreo ciudadano; los mecanismos utilizados para seleccionar y reemplazar a quienes tienen el poder sobre los recursos naturales; la competencia de los servidores públicos; la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado; la buena relación del gobierno con los agentes privados; la aplicación de políticas amigables con el mercado y las políticas anticorrupción, las cuales son básicas para una distribución justa y transparente de los beneficios de la riqueza natural (Iimi, 2006). Botsuana es una experiencia de crecimiento interesante, aunque insuficiente, en un escenario con varios factores en contra. También muestra como ciertos riesgos relacionados con la alta dependencia económica de la minería son difíciles de evitar y la clave ha sido el manejo afortunado que el gobierno y la sociedad les han dado. Se trata de una economía joven que hace esfuerzos por ampliar sus perspectivas de crecimiento y desarrollo, abandonando su dependencia de la minería y procurando una mayor diversificación.

1.5 Pertinencia contemporánea de las acciones de Noruega y Botsuana Para verificar la pertinencia de las fórmulas seguidas en los dos casos de referencia, estas se confrontan con el contexto de sucesos recientes (como el boom minero energético de la primera parte del siglo XXI) y con el escenario de muchas economías en desarrollo africanas y latinoamericanas, ricas en recursos naturales, particularmente en minas. De esta forma se sopesan el significado y el alcance de esas fórmulas en otros momentos y situaciones. Inicialmente se expone un principio que puede ser determinante para lograr el desarrollo con base en los recursos naturales, pues de él dependen las políticas y medidas para llevar la actividad minera y petrolera por una senda afortunada. Luego se evalúan fórmulas que parecen funcionar para contrarrestar la maldición.

1.5.1 La abundancia de recursos como una realidad endógena y no como algo exógeno Esta circunstancia marca una diferencia notable. No es lo mismo asumir el descubrimiento de grandes minas y pozos, o el alza significativa y temporal del precio de los recursos minero petroleros como una especie de “lotería” o hecho fortuito; que como parte de la evolución de una actividad que junto a otras conforma la economía de un país.

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Por ejemplo, la minería en Estados Unidos no se desarrolló como respuesta a una oportunidad coyuntural, sino como un producto deliberado de un entorno legal favorable; de la inversión en conocimiento; y de una educación en minería, minerales y metalurgia (David y Wright, 1997). De manera similar a Noruega y Botsuana, Estados Unidos comprendió el desarrollo minero como algo endógeno de largo plazo42 y esto le permitió superar al Reino Unido.

1.5.2 Terapias para neutralizar el movimiento de factores Como se explicó, la solución de Noruega para controlar el movimiento de factores consistió en coordinar la formación de los ingresos en la economía con la fijación del salario de manera centralizada y con referencia al sector manufacturero. Asimismo, su modelo de explotación petrolera ha sido de capital intensivo. En Botsuana la movilización de mano de obra hacia la minería ha sido mínima debido a que el sector de diamantes tiene una naturaleza intensiva en capital. Esto ha hecho que emplee menos de ocho mil trabajadores, mientras que en la industria manufacturera ese número se cuadruplica. Estos dos casos muestran soluciones a la movilidad de factores, en particular la de la mano de obra, ya sea a través de instrumentos de política o con base en el modelo tecnológico adoptado por el sector minero. El desarrollo minero petrolero endógeno puede tener desplazamientos de recursos, que son importantes al principio, pero luego se estabilizan. Seguramente sus efectos iniciales no son equiparables a un choque abrupto al que se reacciona para tomar ganancias inmediatas. No es fácil aplicar a propuestas concretas las terapias de Noruega y Botsuana para evitar la movilidad de factores. Por ejemplo, la estrategia salarial de Noruega. Este país tiene una economía pequeña, equitativa, homogénea, con sólidas organizaciones y un sistema político social democrático. Esas particularidades difícilmente se encuentran en varias economías en desarrollo que hoy atraviesan por la expansión de su sector minero petrolero. Algunas exhiben grandes brechas de ingre-

La minería se desarrolló alrededor de estrechas relaciones institucionales entre agencias del gobierno, instituciones académicas y corporaciones privadas. De hecho, las principales innovaciones en geología del petróleo se dieron en California a comienzos del siglo XX.

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sos entre individuos, sectores y regiones; sus gobiernos son regímenes dictatoriales o democracias cerradas; y las organizaciones empresariales y de trabajadores no siempre tienen la capacidad de convocatoria requerida. En Botsuana ocurre algo parecido a Noruega, pues se trata de un país pequeño, con peculiares antecedentes institucionales definidos desde su estructuración como sociedad durante la colonia, y con una cultura de consulta y participación. Estos aspectos jugaron un rol especial en su independencia y luego en el manejo de sus descubrimientos mineros. En cuanto al momento, las experiencias mineras en las décadas de 1960, 1970 o 1980 son escenarios muy diferentes al del boom minero energético internacional del siglo XXI, el cual ha estado relacionado con el rápido crecimiento de las economías de China, India e Indonesia, y el de la gran mayoría de las naciones emergentes. El boom ha desencadenado un fuerte impulso a las actividades de exploración y explotación minero energéticas. Sin embargo, no hay certeza de que sus determinantes puedan conducir a una prolongación duradera de los buenos precios de los minerales y del petróleo43. De los casos de Noruega y Botsuana también se infiere que no se deben permitir grandes brechas de productividad y de oportunidades entre sectores y regiones. Esto favorecería el manejo salarial con convergencia. Si, debido o no a la minería, la economía presenta crecimientos muy desequilibrados entre sectores y regiones será difícil contrarrestar el efecto de desplazamiento.

1.5.3 Terapias para controlar los efectos sobre el gasto La abundancia de recursos naturales, sobre todo cuando se presentan situaciones de boom en sus mercados, tiene varios efectos sobre el gasto que se relacionan con su drástico aumento, mala asignación y comportamiento inestable. Esto se manifiesta en cambios de importancia en variables como las tasas de cambio y de interés. También tiene consecuencias sobre la dinámica económica, la asignación de recursos económicos y la preservación del equilibrio macroeconómico44.

Al inicio del boom el efecto positivo de las economías asiáticas fue indiscutible, pero luego la difícil recuperación de la economía de Estados Unidos y la crisis Europea incidieron en el crecimiento de Asia, y debilitaron la dinámica de los precios del petróleo y de otros minerales. 44 En muy poco tiempo, las economías minero petroleras pueden transitar de escenarios de euforia económica a otros de total conservadurismo. 73

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Al igual que los precios de los minerales y del petróleo, los ingresos y gastos asociados a ellos son muy volátiles. Esta circunstancia lleva a gran inestabilidad en variables como la tasa de cambio real, la cual se aprecia en el boom y se deprecia en las caídas; y en la política fiscal que tiende a moverse con el ciclo de los precios, por lo que el Estado es bondadoso en los buenos momentos45 y medido en los menos favorables. Cuando se abordaron los casos de Noruega y Botsuana se describieron estrategias para contrarrestar esos impactos. Sin embargo, estas no siempre han sido exitosas en otros países, como el caso de los fondos petroleros, las asignaciones específicas y la neutralización de las tendencias a la apreciación de la moneda.

Medidas contra la expansión del gasto Varias naciones comparten las fórmulas en esta materia. Fundamentalmente, estas políticas buscan evitar o neutralizar el impacto en la economía de los grandes flujos de ingresos generados por la expansión en las actividades de recursos naturales, particularmente en minería y petróleo. La diferencia entre los países radica en el compromiso con las fórmulas aplicadas, en los instrumentos priorizados y en la consistencia temporal en la implementación de las medidas. Las políticas de esterilización y estabilización de ingresos están relacionadas. Las primeras buscan evitar que los ingresos adicionales e inesperados entren masivamente a la economía, o retirarlos cuando propicien excesos de demanda. La estabilización consiste en distribuir en el tiempo los ingresos que entran en la economía y con ello uniformizar el gasto. De esta forma se evitan excesos o defectos de gasto que afecten el equilibrio macro y la estabilidad del crecimiento. Para conseguir esos resultados se impone la prudencia fiscal: establecer reglas de manejo en este ámbito, resistir las presiones de gasto que recaen sobre los gobiernos, acumular excedentes presupuestales o canalizar los ingresos a través de fondos y evitar un mayor endeudamiento apalancado en los ingresos corrientes o esperados.

Es generoso para compensar a los sectores afectados negativamente por el boom, reacciona con mayor facilidad ante tensiones de diferentes grupos y regiones, y atiende esmeradamente los favores políticos. Esta actitud cesa cuando el boom desaparece, aunque persisten la mala cultura y las pésimas formas de relacionamiento con el Estado.

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Noruega y otras economías minero petroleras han empleado alternativas de esterilización y estabilización, como prepagar la deuda, invertir parte de las reservas afuera de la economía o diseñar un fondo petrolero. En la actualidad, prepagar deudas es un mecanismo poco usado. Debido a la experiencia de crisis financieras anteriores, muchos países optaron por reducir su exposición a choques nominales externos y decidieron depender menos del financiamiento internacional y más del interno. Por su parte, los fondos cumplen varias funciones: retirar de la economía ingresos extra e invertirlos fuera de ella; regular flujos intertemporales de ingresos; y convertirse en un medio de conservación de riqueza para las futuras generaciones o de ahorro cuando los recursos naturales se agoten. Algunos autores consideran que los fondos no se requieren cuando existe un manejo fiscal prudente que permite incorporar mayores flujos de ingresos dentro del proceso presupuestal. Otras corrientes los ven como algo positivo, siempre que se desalienten las expectativas de mayor gasto y la posibilidad de manipularlos con fines políticos. La faceta positiva de los fondos se sustenta en varios argumentos: ayudan a contrarrestar el rent seeking y la corrupción porque hacen menos asequibles esos recursos; como se mencionó, son una forma de acumular riqueza para cuando se extingan o debiliten las fuentes que la generan; y son un medio para eliminar presiones a la apreciación de la tasa de cambio. Su lado negativo remite a la tentación de apropiar esos recursos con el fin de fortalecer grupos políticos y contribuir a su permanencia en el poder. Existen casos de fondos exitosos como los de Chile e Indonesia; hay otros, como el de Venezuela, que han tenido frecuentes cambios en sus reglas de manejo, acordadas en el inicio, pero modificadas luego para disponer de los recursos con fines políticos. Los fondos, entonces, deben concebirse como el complemento a una sana y sólida política fiscal. Se debe desalentar una sensación de seguridad y de riqueza que mine la disciplina fiscal. De todas maneras, colocar fuera de la economía parte de las reservas no siempre es una política aceptada, pues algunos sectores consideran que esos recursos son la oportunidad para superar diversos problemas del desarrollo, algunos críticos, y no ven con buenos ojos que su uso se postergue.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Esa tesis puede sopesarse al comparar los beneficios ganados y los costos macroeconómicos ahorrados cuando se invierten esos recursos; con las bondades de aplicarlos y resolver problemas internos, y con los sobrecostos relacionados con el retraso de las soluciones de tales problemáticas.

Medidas para un manejo apropiado del gasto A pesar de las recomendaciones de las políticas preventivas encaminadas a promover el ahorro, es difícil para los gobiernos de las naciones en desarrollo ricas en recursos naturales abstenerse de gastar cuando enfrentan agudas problemáticas sociales y de desarrollo. Frente a lo anterior se impone la claridad sobre la calidad y la eficacia del gasto que se debe emprender. Botsuana es un ejemplo de manejo apropiado del gasto apalancado en los recursos mineros o en sus retornos. Este país los ha aplicado en el desarrollo de infraestructura y educación, temas en los que ha alcanzado elevados estándares internacionales. Los gastos que parecen más indicados son los que promueven el escalamiento y la diversificación del sector minero petrolero y de otros sectores económicos, al igual que los que representan potenciales para un futuro crecimiento46. No obstante, se discute la idea de financiar parte del gasto social y los recursos pensionales con los ingresos de la minería y del petróleo. Esto puede justificarse desde un punto de vista técnico en naciones donde la elevada inequidad puede limitar su crecimiento o comprometer la seguridad y el futuro equilibrio político47. Otro argumento ético puede encontrarse en otorgar protección a la vejez y a una fracción importante de la población (informales y desempleados estructurales o con precaria historia laboral) que no tiene como sostenerse por no haber generado ahorros con esa finalidad durante su época productiva y que, de alguna manera, debería tener derecho a participar de una riqueza que es de todos. Es muy importante tener una buena intencionalidad en el gasto para que este surta sus efectos48, suficiente capacidad institucional para tramitarlo y ejecutarlo49, alta capacidad técnica para adop46

Además de los clásicos en infraestructura, capital humano, investigación e innovación están los relacionados con desarrollo institucional y recuperación ambiental. 47 Hay países que desatienden los alcances de sus altos niveles de desigualdad y corrupción por lo que pueden verse abocados a soluciones políticas extremas que los conducen por la senda de gobiernos populistas. 48 No es lo mismo el gasto con fines de desarrollo que el que pretende preservar un determinado régimen político. 49 Esto no solo remite a la eficacia de la gestión. También se refiere a que los recursos asignados lleguen efectivamente al objetivo o a los beneficiarios últimos y no se queden en costos de planeación y asesorías. 76

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

tar las asignaciones correctas y fuerte control ciudadano para velar por lo acordado, así como evitar fugas y desviaciones.

Medidas para neutralizar el impacto sobre los precios de los no transables En las economías con recursos naturales, otro efecto expansivo del gasto se relaciona con el aumento de los precios de los no transables y el encarecimiento de bienes y servicios en las zonas de influencia de la explotación minero petrolera. Ambos aspectos obedecen al aumento de la liquidez y la capacidad de pago que los recursos generan. También existen componentes especulativos, de expectativa y de oportunidad que sobredimensionan los precios. El problema de los precios surge porque no es fácil generar en corto tiempo una oferta de no transables que responda al aumento de la demanda. No obstante, en el largo plazo esta situación no debería darse. Cuando se concibe la explotación de los recursos naturales como una realidad de largo plazo y no como una oportunidad ocasional, es ideal estructurar nuevas ofertas de no transables en lo local. Infortunadamente, esto no garantiza la superación del desequilibrio cuando hay grandes migraciones debido a las expectativas por la minería y el petróleo, pues por su magnitud y autosostenibilidad contrarrestarían cualquier ajuste de la oferta. Promover y descentralizar el desarrollo de sectores como vivienda y servicios (saneamiento básico, salud, educación, hotelería, cultura y recreación) permite enfrentar las tensiones de la demanda en áreas de desarrollo minero e, incluso, a nivel agregado.

Medidas para evitar la apreciación real de la moneda Los países que han evitado la maldición buscaron la depreciación de sus monedas, lo que puede obedecer a que se asume que esta favorece la industrialización y la evolución de sectores como el agropecuario. La depreciación no es fácil, algunas naciones atravesaron momentos de apreciación real, pero consiguieron revertirlos e impedir que persistieran. Esencialmente, la apreciación se debe evitar a través de intervenciones del Banco Central, como comprar cambio extranjero y frenar incentivos para el ingreso de más capital a partir de un manejo apropiado de la tasa de interés y del financiamiento externo. También se requiere controlar la in77

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

flación a partir de la vigilancia de la expansión de la demanda agregada. La apreciación también se relaciona con medidas macro relativas al gasto y su asignación. Tal estabilidad macroeconómica debe mantenerse. Sin embargo, algunas naciones con abundantes recursos naturales, en especial mineras, no son rigurosas con esos preceptos o sus políticas no tienen la eficacia esperada porque no son creíbles, ni consistentes, o la economía arrastra desequilibrios estructurales. En la apreciación real de la moneda los resultados han sido evasivos, pues la dinámica de la inversión extranjera y de las exportaciones es alta, especialmente en minas y petróleo, y en momentos de boom. Esto se debe a que los espacios de expansión son grandes y no es fácil frenar un proceso del que se desconoce su duración y futura intensidad, y que es asumido como una oportunidad que no se debe desaprovechar. Otra situación compleja en términos de la apreciación es que el flujo de exportaciones de minerales, metales y combustibles se dispara durante un boom y responde a la lógica de extraer al máximo cuando el mercado es favorable. Esta aproximación no debería darse cuando se busca que el sector crezca productiva y comercialmente de manera sostenida y no solo ante una coyuntura. El comportamiento de la inversión extranjera y de las exportaciones también dificulta algunas políticas como la compra de divisas y sus efectos sobre la liquidez de la economía. Lo anterior obliga a elevar la tasa de interés interna para contrarrestar los riesgos de una mayor inflación. Así se introduce una variable o condición adicional que retroalimenta el ingreso de capitales. El manejo de la tasa de interés conduce a varios dilemas. Por ejemplo, correr el riesgo de frenar dinámicas de crecimiento interno al subir las tasas y de paso incentivar el ingreso de capitales, especialmente cuando no se evidencian importantes síntomas de inflación. Esas disyuntivas ocasionan frecuentes y marginales intervenciones en las tasas. La experiencia muestra que las políticas usualmente utilizadas para enfrentar la apreciación y el manejo de la tasa de interés tienen efectos en el corto plazo no sostenibles. En esas circunstancias, si las economías llegan a una elevada dependencia de la minería, al punto de modificar a fondo su composición productiva, sería razonable que reformularan los niveles de equilibrio cambiario de largo plazo. Esto exige ajustes en sus sectores productivos y productos, cuya competitividad no debe fundamentarse principalmente en los precios. Por eso se requiere aumentar los niveles de tecnología y de creación de valor. 78

1 Minería y petróleo: ¿un riesgo o una oportunidad de cambio?

Los países que conciban su desarrollo minero como un proceso endógeno en vez de una realidad circunstancial procederán inicialmente como se sugirió y muy seguramente los movimientos durante el boom no serán tan acentuados o la economía habrá desarrollado la resiliencia suficiente para absorberlos.

1.5.4 Terapia para enfrentar la pérdida de externalidades positivas Frecuentemente se asume que así como una expansión minero petrolera puede ocasionar efectos de desplazamiento sobre sectores estratégicos para el desarrollo de la economía, por ejemplo, la industria y la agricultura; también puede ser una fuente de recursos que favorezcan inversiones transversales y otras más dirigidas que eleven la productividad de los sectores afectados. Por otro lado, la pérdida de externalidades se puede contrarrestar al promover el escalamiento tecnológico, el aprendizaje y la innovación en los sectores transables no minero petroleros; y al procurar que el desarrollo de los recursos naturales sea intensivo en conocimiento, infraestructura, innovación y capital humano. Además, es deseable que estos se difundan a otros sectores de la economía. Es claro que al lado del petróleo y la minería pueden prosperar actividades básicas de manutención y proveeduría, pero también las agroindustriales de alta productividad. Estas pueden surgir espontáneamente porque existe una demanda o una dotación, pero con frecuencia pueden requerir incentivos privados o públicos. Podría ser extremo aseverar que la agricultura comercial y la industria siempre son fuentes inagotables de externalidades, mientras que los recursos naturales o los sectores que crecen al margen de ellos no. Desde esta perspectiva, cualquier sector podría generar capacidades que lo conviertan en fuente de externalidades positivas. Es preciso propiciar este desarrollo a través de políticas activas, ya que no es natural ni está asegurado. La experiencia de Noruega es un excelente ejemplo de cómo construir una trayectoria de crecimiento con base en los recursos naturales y de cómo articular sectores económicos. Además, ilustra la acumulación, el escalamiento y la valorización de los aprendizajes en recursos naturales.

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En tal sentido, Noruega aplicó políticas como la acumulación doméstica de expertise en la extracción de petróleo mar adentro y el empleo de especialistas nacionales, en vez de expertos foráneos. Cabe destacar que el conocimiento y los aprendizajes generados por la extracción en el océano no son iguales a los de perforar el subsuelo. Esto favoreció diversas externalidades en ese país. Si este argumento se aplica a realidades contemporáneas como la urgente recuperación y preservación del medioambiente, la minería y la industria petrolera podrían transformarse en una fuente de conocimiento mediante el desarrollo de instrumentos, tecnologías y prácticas de explotación menos invasivas y más ecológicas. De otra parte, ya que en muchos lugares la minería y el petróleo han generado rupturas en su entorno social, cultural y económico, podrían convertirse en una fuente de conocimiento sobre el diseño de modelos locales de desarrollo que minimicen impactos y puedan aplicarse en otros casos. Por ejemplo, en el desarrollo de infraestructuras. Existen otras propuestas que permiten que la minería y la actividad petrolera generen externalidades positivas:

Construir conocimiento en centros tecnológicos. Desarrollar y promover la educación y la capacitación especializadas en las actividades minero petroleras. Invertir en investigación minera y petrolera. Mantener una base exportadora diversa.

1.5.5 La factibilidad de modificar los sistemas productivos Este es uno de los grandes dilemas que enfrentan las economías ricas en recursos naturales, sobre todo las especializadas en minería y petróleo. Sin embargo, esto no solo se circunscribe a ellas, pues puede enfrentarlo cualquier otra economía que intente transformaciones profundas en su aparato productivo50. Además, se registran experiencias de economías que son diversificadas, pero que incursionan en actividades como la minero petrolera y ello propicia impactos negativos sobre la diversificación existente, al punto de debilitarla y dejarla sin posibilidad de recuperación. 50

De hecho, la destrucción creativa, como lo señala Schumpeter, es un proceso inevitable en el crecimiento y desarrollo de cualquier sociedad. El desarrollo es un proceso de permanente autodescubrimiento (Hausman y Rodrik, 2003) y ninguna sociedad puede pretender ir muy lejos con lo mismo.

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Hay casos de modificación de los sistemas productivos que no están relacionados con los recursos naturales, pero que dejan valiosas enseñanzas. Irlanda experimentó una transformación productiva, tecnológica y educativa cuando reorientó su actividad al sector de la informática. Inicialmente lo hizo para comercializar productos en la Unión Europea y luego para generar conocimiento e innovación en ese campo51. El caso de Irlanda demuestra que los procesos se propician y que posicionar un nuevo sector o actividad es una oportunidad para modificar a fondo los sistemas educativo, y de ciencia y tecnología, entre otros. Se debe, sin embargo, considerar la dimensión y la complejidad del nuevo sector, su significado y sus alcances como apuesta productiva y de desarrollo. Así, cuando las minas y el petróleo o cualquier otro sector se vislumbran como una apuesta de desarrollo de largo plazo deberían inducir profundas transformaciones en distintos frentes, entre ellos la educación, la investigación, además de políticas claves, como la industrial y la comercial. Por ejemplo, un país con buena prospectiva en minería, turismo y agricultura debería conciliar los impactos ambientales y del entorno de la primera con los requerimientos de los dos restantes. Igualmente, debería buscar una educación técnica y superior con énfasis en esas temáticas, sin sacrificar el desarrollo académico, científico y técnico en otros frentes del conocimiento. No obstante, desde la década de 1970 varios países mineros y petroleros han hecho grandes inversiones para lograr la diversificación, pero no han sido eficientes en ello, pues han terminado promoviendo industrias insostenibles y poco competitivas. Adicionalmente, la experiencia muestra que, por lo regular, los países en desarrollo ricos en recursos naturales no generan ni fortalecen las cadenas de valor asociadas y ello los convierte en economías extractoras y exportadoras de materias primas. Ese rezago es una explicación del precario desempeño de las economías basadas en la minería y el petróleo. Por tanto, para promover su crecimiento es de vital importancia posicionar un modelo de industrialización competitivo (con base en la cadena minero energética y en otras) que asegure un crecimiento rápido e igualitario, tal como lo hacen las economías pobres en recursos naturales. Así se busca evitar el simple reparto de rentas que termina por distorsionar la economía (Auty y Gelb, 2000). 51

Así como para muchos países el descubrimiento de una mina o de un yacimiento introduce una nueva oportunidad en sus economías, para Irlanda esa función la cumplió su ingreso a la Unión Europea. 81

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Sin embargo, el proceso de diversificación no es tan fácil y es exigente en varias dimensiones (institucionales, políticas, económicas, tecnológicas y de productividad), por lo que no siempre puede alcanzarse. Esto sume a las economías ricas en ese tipo de recursos en una trampa para su desarrollo. En algunos países desarrollados ese proceso no ha sido el mismo y los condujo más bien a la consolidación de otros sectores. Es probable que esto se deba a los momentos del desarrollo global52, al igual que a la discrecionalidad y a la autonomía de esas naciones para conseguirlo. Asimismo, a los momentos de la minería y el petróleo, sus funciones y las posibilidades de la economía. En muchas naciones en desarrollo han cambiado las circunstancias en las que progresan sus economías, sectores productivos, mercados y tecnologías. De ello no escapa la minería ni la industria petrolera. Por ejemplo, las enormes compañías mineras y petroleras recurren a grandes proveedores internacionales de elevada reputación que aseguran la calidad y el suministro de insumos y maquinaria. Se considera que esto es fundamental para minimizar riesgos en las explotaciones53. Eventualmente pueden dejar algo a proveedores nacionales y muy poco a los locales, siempre y cuando no se trate de insumos estratégicos y sensibles. La situación es muy similar en cuanto a los productos, pues opera la lógica de estar más cerca del mercado final que de la producción. Esto puede deberse a que existen condiciones de escala, conocimiento, canales de comercio y disponibilidad tecnológica que hacen preferible esta decisión a la de adelantar procesos de transformación cerca de la mina o en el pozo54. El desarrollo de las cadenas de valor también puede variar según los subsectores de la minería, ya que el carbón, el oro o el petróleo son distintos en cuanto a los componentes posteriores a la extracción que pueden adelantarse local o nacionalmente. De otro lado, en la inhibición de la diversificación, además de la apreciación de la tasa de cambio intervienen otras circunstancias como la orientación de la política económica y comercial de los países.

No es lo mismo despegar el desarrollo a mediados del siglo XVIII y en primera mitad del siglo XX que después. Antes no existían esas dimensiones corporativas ni complejidades técnicas, por lo que se recurría a lo local. 54 En el pasado, gran parte de los mercados estaban en los mismos países que hoy son desarrollados, pero que entonces estaban en desarrollo. 53

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En resumen, las dificultades para diversificar radican en fallas de la política, de los mercados y hasta de las organizaciones de la sociedad civil (comunidades). Proteger o subsidiar excesivamente y sin compromisos puede causar resultados tan bajos como carecer de mercados de crédito o de seguros, enfrentar comunidades oportunistas y captadoras, o quedarse en la informalidad de las actividades.

1.5.6 La factibilidad de modificar todo De lo anterior se desprende que existe conocimiento, experiencia, políticas e instrumentos para actuar sobre los frentes asociados a la abundancia de recursos naturales y que pueden conducir a la maldición. A pesar de contar con ese acervo de medios para evitar o contrarrestar un mal resultado, su posibilidad y eficacia depende de un conjunto de características y condiciones que están en la sociedad, su historia, cultura e instituciones (políticas, de justicia, económicas). Algunas de esas características favorables fueron identificadas en los casos de Noruega y Botsuana. Aunque existían antes del surgimiento de la minería y el petróleo, favorecieron una positiva incursión en esos sectores y se consolidaron alrededor de ellos. Contar con élites que antepongan el interés colectivo sobre el personal; generar una cultura de rendición de cuentas; procurar la equidad; proyectar las actividades en el largo plazo; tener sistemas políticos abiertos y de libre acceso, instituciones amigables con el mercado, buen relacionamiento con el capital y las empresas extranjeras; y lograr la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los políticos son algunos de los atributos que hacen posible aplicar y desarrollar con éxito el “arsenal” de instrumentos contra la maldición. Por ejemplo, un fondo de inversión puede ser un instrumento muy favorable, pero su buen uso y eficacia dependen de las condiciones mencionadas. Para finalizar, es indudable que el descubrimiento de una mina o de un yacimiento petrolero, un boom de precios y los ingresos que se derivan de su explotación pueden darle un gran empuje (big push) a una economía que la conduzca, a su vez, a un gran salto (take-off) que la sitúe sobre una trayectoria de mayor expansión que puede materializarse en crecimiento sostenido o en una simple y corta aceleración de este.

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Lo anterior significa que un hallazgo de recursos naturales abre una oportunidad para que una sociedad invierta en infraestructuras físicas, así como en infraestructuras y capacidades sociales que la proyecten a nuevos escenarios de crecimiento y bienestar. Esto supone que el gobierno tiene un plan para la exploración y explotación de esos recursos y otro para el uso de los ingresos derivados, de forma que efectúa inversiones e introduce reformas que llevan al crecimiento sostenido. Sin embargo, esto no es seguro. De hecho se han postulado varias razones por las que puede que la abundancia de recursos no se transforme en crecimiento. Para Iimi (2006) una de las causas primordiales son los problemas de gobernanza (ausencia de o mal gobierno), pues la riqueza natural abundante siembra la semilla de la corrupción, la discordia y el conflicto entre las partes interesadas, motivadas por capturar la mayor fracción posible de rentas, acelerar la extracción, agotar esos recursos y desperdiciar los ingresos obtenidos. Para este mismo autor, otras razones que impiden que la abundancia de recursos naturales se transforme en crecimiento remiten a la enfermedad holandesa y a los escasos encadenamientos con otras actividades propias de la minería y la industria petrolera, lo cual se relaciona con su naturaleza intensiva de capital y con la especificidad de sus activos y de su localización. En definitiva, la abundancia de los recursos naturales (minas y petróleo, en particular) y su explotación involucran diversos riesgos que pueden convertirse en una maldición (en daños efectivos para una sociedad y su entorno), aunque también existe la posibilidad de actuar de manera preventiva, incluyente, creativa y productiva para transformarlos en una bendición, es decir, en claras oportunidades de desarrollo y bienestar.

Diagnóstico

de Colombia frente a la maldición

con abundantes recursos naturales, desde 2002 Colombia ha experimentado un boom en los precios de esos recursos y de los bienes con un alto contenido de ellos, lo cual ha generado incentivos a su explotación y producción.

Como muchas naciones

El crecimiento de muchos países se ha debilitado cuando sus economías han aumentado la dependencia de los recursos naturales. En esta relación inversa pueden influir el desplazamiento de algunos sectores productivos, los niveles de corrupción, la expansión del gasto público, la apreciación de la moneda, la nueva composición del comercio, el descuido en el desarrollo de otros recursos como el capital humano y el surgimiento o intensificación de los conflictos armados, entre otros. Como se observó en el capítulo anterior, esos aspectos han sido analizados en diversos países. A continuación se estudian para Colombia y sus departamentos con alta producción minera y petrolera. De esta forma se establecen los efectos del boom de los recursos mineros y petroleros en la economía del país y en el desarrollo de sus regiones. También se determinan las posibilidades y los riesgos de que Colombia o sus departamentos hayan sido afectados por algunos aspectos de la maldición.

2.1 El diagnóstico nacional 2.1.1 El indicador fundamental La principal señal de la maldición de los recursos es que exista una relación inversa entre el crecimiento de la economía y la participación de las exportaciones de combustibles, metales y minerales dentro de las exportaciones de mercancías. 85

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Esa relación se evidencia en Colombia entre 1962 y 2012. Los gráficos 9 y 10 la ilustran con distintas medidas de abundancia de los recursos naturales, en este caso mineros y petroleros.

Gráfico

Exportaciones de Combustibles, metales y minerales Vs. Crecimiento (Colombia, 1962-2012)

10%

Crecimiento del PIB (% anual)

8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Exportaciones de combustibles, metales y minerales (% de las exportaciones de mercancías) Fuente: Banco Mundial.

Gráfico

Combustibles Vs. Crecimiento (Colombia, 1962-2012)

10%

Crecimiento del PIB (% anual)

8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Exportaciones de combustible (% de exportaciones de mercaderías) Fuente: Banco Mundial.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

De otra parte, el gráfico 11 permite apreciar la relativa independencia del crecimiento de la actividad de minas y canteras del crecimiento del producto de la economía, la influencia que el primero ejerce sobre el segundo, y la transmisión incompleta de esa dinámica desde el uno hacia el otro.

Gráfico

Crecimiento del PIB Vs. Crecimiento de la minería y el petróleo (1965-2013)

70% 60%

Tasa de crecimiento (%)

50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30%

Explotación de minas y canteras

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

-40%

Producto Interno Bruto

Fuentes: Estadísticas históricas de Colombia. DNP. Precios constantes de 1975 para el periodo 1965-1999. Cuentas anuales departamentales. DANE. Precios constantes de 2005 para el periodo 2000-2013. Nota: la discontinuidad en las líneas se debe al cambio de base.

Una adecuada interpretación de la relación evidenciada debe analizarse a la luz de la importancia de la minería y del petróleo en distintos momentos del crecimiento de la economía nacional. Así, en las décadas de:

1960 y 1970: la actividad minera y petrolera no era significativa para Colombia. Su participación en el PIB no llegó al 2%, su crecimiento se situó por debajo del de la economía y fue negativo la mayor parte de ese periodo. La economía del país y otras en desarrollo presentaron un buen desempeño, probablemente ligado a favorables circunstancias internacionales en la década de 1960 y a los altos precios de los commodities en la de 1970.

1980: en esta década se presentó un deterioro generalizado en el crecimiento de las economías latinoamericanas que afectó en menor grado a la colombiana. La actividad de minas y petróleo apenas empezaba a aumentar su participación en las exportaciones del país y representaba el 87

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2,3% del PIB. Sin embargo, su crecimiento fue excepcional y se alejó del resto de la economía, hasta llegar a ser incomparable con todas las décadas posteriores a la posguerra.

1990: los ajustes e impactos de la apertura incidieron notablemente en el crecimiento económico colombiano. Esos efectos se relacionaron con el comercio y la producción, así como con la entrada de capitales. El país se enfrentó a una fuerte apreciación de la moneda con consecuencias en materia productiva y financiera. La influencia negativa de las crisis internacionales de la segunda mitad de esa década se prolongó hasta el año 2002. En materia minera y petrolera, esta década fue sobresaliente, pues esta actividad casi dobla su participación en el PIB: alcanzó un 4,4% y creció a una tasa media que duplicó a la de la economía.

2000: desde 2002 la economía nacional ha registrado un crecimiento relativamente bueno y notable en algunos años. Ese desempeño ha tenido la influencia de la entrada de capitales producto del boom minero energético; de los altos precios de las materias primas; y, posteriormente, de la crisis en Estados Unidos y Europa que dirigió la inversión a las economías en desarrollo. Las crisis de las economías desarrolladas (primero la tecnológica y luego la de las hipotecas) en la primera década del siglo XXI han propiciado un “boom de dinero fácil”, el cual también ha financiado los altos y coincidentes crecimientos de las economías en desarrollo. De hecho, no existen antecedentes históricos en los que prácticamente todas estas economías crezcan de manera simultánea a tasas importantes (Sharma, 2013). En esta década, el crecimiento del sector minero petrolero tiene una tendencia a aumentar, la cual se aceleró desde 2007 y se interrumpió en 2011. Esto sugiere que el crecimiento medio de la actividad estuvo cerca del de la economía y en 2013 hubo convergencia en las tasas.

En síntesis, la minería y la industria petrolera han ganado importancia en la economía colombiana desde la mitad de la década de 1980. Ese proceso se ha profundizado en el último decenio, lo que las ha convertido en motor del crecimiento y de las exportaciones del país. En Colombia y en otras economías emergentes, la creciente importancia de los sectores intensivos en recursos naturales (particularmente la minería y la actividad petrolera) se debe a las circunstancias internacionales de los mercados de esos recursos y de los productos que propiciaron un boom, más que a procesos internos.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Además, Colombia no es una economía minera ni petrolera, aunque los indicadores de estas actividades han ido en ascenso. Actualmente, estas tienen una participación en el PIB cercana al 7,7%; y en las exportaciones de mercancías, una del 70%. En la década de 1970, el primer indicador no llegaba al 2%, mientras que el segundo fluctuaba entre el 4% y el 10%. En el decenio de 1980 las exportaciones mineras y petroleras representaban un 16% de lo exportado en mercancías.

2.1.2. Indicadores macroeconómicos Tres indicadores son fundamentales para establecer la presencia de la maldición de los recursos naturales: los cambios en la composición del producto y en la de las exportaciones, además de la tendencia a la apreciación de la tasa de cambio real. Frente a los cambios, al tiempo que el sector minero petrolero alcanza un mayor peso en el producto o en las exportaciones de la economía, otros como la manufactura o la agricultura lo pierden. También se busca una conexión entre la apreciación de la tasa de cambio real y el incremento de las exportaciones mineras y petroleras, la inversión extranjera dirigida a ese sector y la inflación en los bienes no transables de la economía.

Cambios en la composición del producto Estos cambios se deben fundamentalmente al proceso de crecimiento de la economía, a reformas con diferente profundidad y alcance, a oportunidades derivadas de decisiones de política, a circunstancias de mercado o tecnológicas que favorecen algunos sectores y perjudican a otros, a eventos o contingencias, entre otras razones. Es inexacto afirmar que la reciente expansión de la minería y el petróleo en Colombia es la responsable de la disminución en la dinámica de la agricultura y la manufactura, ya que estas actividades venían perdiendo peso, probablemente debido al proceso de desarrollo de la economía y a algunas reformas como la apertura. La actividad de minas y canteras pasó de representar un 1,7% del PIB en 1975 al 7,7% en 201355, en tanto la participación de la industria disminuyó del 22% al 11% y la de lo agropecuario, del 23% al 6% (gráfico 12). Se evidencia el fortalecimiento progresivo de la construcción; los servicios financieros, de seguros e inmobiliarios; y el comercio, dinámicas especialmente favorecidas con el auge en minería y petróleo. 55

En los países mineros esa participación puede estar alrededor del 30% y en los más diversificados se acerca al 8%. 89

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Gráfico

PIB por ramas de actividad (1965-2013)

35%

Participación en el PIB

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Explotación de minas y canteras

1965

1975

1985

1995

2000

2005

2013

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

Industrias manufactureras

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

Construcción

Comercio y demás sectores económicos

FUENTES: 1965-1999: Estadísticas históricas de Colombia. DNP. Precios constantes de 1975. 2000-2013: Cuentas anuales departamentales. DANE. Precios constantes de 2005. Nota: la línea negra vertical indica el cambio de base.

El cambio registrado en la composición del PIB de la economía colombiana tiene consecuencias sobre la magnitud, sostenibilidad y calidad del crecimiento que puede esperarse.

Cambios en la composición de las exportaciones El cambio en la composición de las exportaciones también forma parte del proceso de crecimiento y desarrollo de una economía. El primer desplazamiento suele darse desde las exportaciones del sector primario hacia las manufactureras y luego, de estas últimas hacia las exportaciones de servicios56. Esas transformaciones responden a lo que suele observarse en los países, aunque pueden trastocarse por las particularidades de cada uno; o por políticas, choques o eventos dentro y fuera de sus economías.

Antes de ese desplazamiento de la manufactura a los servicios pueden haber desplazamientos productivos y comerciales al interior de las mismas industrias: de las livianas a las pesadas y luego de estas a las intensivas en conocimiento.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

En Colombia, la primera parte de esas transformaciones se dio desde la década de 1960 hasta la primera mitad de la de 1980. Luego, durante la década de 1990, la manufactura y la minería continuaron desplazando a la agricultura, pero desde 2007 la minería tomó participaciones en las exportaciones, tanto de la manufactura como de la agricultura. Así, a comienzos de la década de 1960 la participación de las exportaciones de manufacturas inició una dinámica de aumento con leves inestabilidades, se profundizó desde finales del decenio de 1980 y experimentó una drástica interrupción a partir de 2007. Esto último pudo deberse a la crisis internacional y a otros aspectos relacionados con síntomas de la maldición como la apreciación real del peso. De otra parte, dentro de las exportaciones de mercancías, en el año 2000 las de alimentos representaban un 19% y en el 2012, el 9%. En tanto, a comienzos de este siglo, las exportaciones de manufacturas representaban el 32% y en 2012 llegaron al 17%. Por su parte, en 2007 las de combustibles representaban el 37% y en 2012, el 70%57 (gráfico 13). Además, la exportación de los demás minerales y metales tiene una leve tendencia al crecimiento, pues pasó de una participación de 0,66% en 2000 a una de 1,15% en 2012.

Gráfico

Composición de las exportaciones (1962 -2012)

100%

Exportaciones como % de las exportaciones de mercaderías

90% 80% 70% 60% 50%

Exportaciones de alimentos

40% 30%

Exportaciones de productos manufacturados

20%

Exportaciones de combustible Exportaciones de metales y minerales

10% 2012

2010

2007

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1962

0% Fuente: Banco de la República. 57

Las ventas externas del sector minero energético han crecido a un ritmo del 24% anual, mientras que las exportaciones no tradicionales lo hacen al 10% (Mercado de Dinero, 2012, citando a Anif). 91

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Los cambios recientes en la composición de las exportaciones parecen sintomáticos de la maldición de los recursos naturales en el país, pues hay un desplazamiento de las exportaciones agrícolas y las manufactureras por las mineras y petroleras.

Apreciación de la tasa de cambio real Uno de los aspectos que mejor caracteriza a la maldición es la apreciación significativa de la tasa de cambio real, pues se relaciona con la enfermedad holandesa. En los últimos 30 años, la economía colombiana ha tenido dos periodos caracterizados por una tendencia a la apreciación de la tasa de cambio real. El primero va de comienzos de la década de 1990 hasta 1997; y el segundo, desde 2003 hasta hace pocos meses (gráfico 14). En los dos, la apreciación de la tasa de cambio real ha tenido una intensidad semejante, pero la duración del segundo ha sido más prolongada (gráfico 14). Este comportamiento reciente ha impactado negativamente las exportaciones agropecuarias e industriales. La apreciación del primer periodo se debió a factores como la elevada inflación relativa y los flujos de capital que ingresaron a la economía asociados con motivaciones especulativas, el endeudamiento externo, el lavado de activos y alguna inversión extranjera directa.

Gráfico

Índice de tasa de cambio real (1994 = 100) (1986-2014)

150 140 130

Índice

120 110 100 90 80 70 dic-86 sep-87 jun-88 mar-88 dic-89 sep-90 jun-91 mar-92 dic-92 sep-93 jun-94 mar-95 dic-85 sep-96 jun-97 mar-98 dic-98 sep-99 jun-00 mar-01 dic-01 sep-02 jun-03 mar-07 dic-04 sep-05 jun-06 mar-07 dic-07 sep-08 jun-09 mar-10 dic-10 sep-11 jun-12 mar-13 dic-13 sep-14

Fuente: Banco de la República. Nota: 1994 =100 indica que ese es el año base.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

En el segundo periodo la apreciación ha estado asociada a la inversión extranjera dirigida especialmente a la minería y al petróleo. Factores como el endeudamiento, el capital especulativo, las remesas y el lavado de activos no han tenido la incidencia de otras épocas. La apreciación no ha afectado negativamente las exportaciones mineras y petroleras (gráfico 15), favorecidas por sus altos precios y la dinámica de su mercado internacional. A su vez, el notable aumento de las exportaciones mineras y de combustibles desde los primeros años del nuevo siglo, reforzado por el creciente flujo de inversión extranjera hacia esas actividades, se ha traducido en la apreciación de la moneda, otro de los síntomas de la enfermedad holandesa. De otra parte, las exportaciones de minerales han tenido menos impacto en la apreciación de la tasa de cambio que las de los combustibles (gráficos 15 y 16)58. Como se mencionó, en el segundo periodo (desde 2003 hasta hoy) la apreciación ha estado asociada a la inversión extranjera. La facilidad de financiamiento internacional59 da liquidez a la economía

Gráfico

Exportaciones de combustibles y minería Vs. Índice de tasa de cambio real (1980-2012)

Índice de tasa de cambio real efectiva

160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Exportaciones de metales, minerales y combustibles (% de las exportaciones de mercaderías) Fuente: Banco Mundial. 58

Esto se puede observar al contrastar los gráficos 15 y 16. El primero incluye a los combustibles y el segundo no. La línea de tendencia en el gráfico 15 tiene una mayor pendiente, lo que sugiere que al aumentar las exportaciones de combustibles hay un mayor impacto sobre la apreciación real de la moneda. 59 A través de la inversión de portafolio y de la extranjera directa, y otros mecanismos como el lavado y las remesas. 93

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Exportaciones de metales y minerales Vs. Índice de tasa de cambio real (1980-2012)

Índice de tasa de cambio real efectiva

160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

Exportaciones de metales y minerales (% de las exportaciones de mercaderías) Fuente: Banco Mundial.

receptora, lo que estimula el gasto interno hasta situarlo por encima del ingreso y dar lugar al desequilibrio en la cuenta corriente y a la tensión sobre las tasas de interés y de cambio, que refuerzan más el financiamiento, el gasto y el endeudamiento. Esa facilidad ha generado condiciones favorables para las economías emergentes (como la colombiana), tanto en el mercado internacional de capitales como en los mercados de commodities. También se refleja en los déficits de cuenta corriente y en los superávits de la cuenta de capital registrados en estas economías (gráfico 17). Cuando la financiación del desequilibrio en la cuenta corriente60 es mayor que la requerida, se acumulan reservas internacionales y se presiona la apreciación de la moneda. La nueva dinámica internacional del sector minero petrolero llevó en muy poco tiempo a que la inversión extranjera directa en Colombia se acercara a los US$18 mil millones al año. En 2004, ese indicador presentó un take-off, pues antes oscilaba entre US$2 y US$4 mil millones anuales (gráfico 18), cifra estructurada con referencia al proceso de apertura.

La cuenta corriente es una expresión de la diferencia entre el ingreso y el gasto corriente de una economía. Cuando se gasta más de lo que ingresa, ese desbalance debe financiarse con ahorro externo, a través de capital extranjero de corto, mediano o largo plazo.

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Miles de millones de USD corrientes 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Miles de millones de USD corrientes

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

18 Balanza de pagos

(1946-2013)

-5

-10

-15

Cuenta corriente Cuenta de capital y financiera

Fuente: DNP y Banco de la República.

Inversión extranjera directa. Entrada neta de capital

18 (1970-2013)

Fuente: Banco Mundial.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

En las últimas décadas se ha dado una estrecha relación entre la inversión extranjera directa y la dinámica exportadora del sector minero y petrolero (gráfico 19), lo que insinúa que la mayor parte de esa inversión entró a ese sector y que tuvo indiscutibles consecuencias productivas y comerciales en él. Otra lectura de la apreciación real de la tasa de cambio puede hacerse desde la reciente evolución de los precios relativos de los bienes transables con respecto a los de los no transables. En esta perspectiva, cuando la inflación de los segundos tiende a superar la de los primeros, la tasa de cambio real se aprecia. La demanda interna se ha expandido como resultado de los ingresos derivados del crecimiento de las exportaciones y de las inversiones mineras y petroleras, lo cual afecta especialmente los precios de los bienes, cuyos mercados no enfrentan presiones competitivas. De esta forma, casi desde el comienzo de la década de 1990 la inflación ha presentado una tendencia continua a disminuir (gráfico 20). Además, la inflación de los no transables tiene mayor tendencia a persistir mientras que la de los transables y regulados ha disminuido. Los segundos presentan un comportamiento más inestable (gráfico 21).

Gráfico

Minería y petróleo Vs. Inversión extranjera directa (1962-2012)

Inversión extranjera directa (miles de millones de USD corrientes)

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Exportaciones de combustibles, metales y minerales (% de las exportaciones de mercaderías) Fuente: Banco Mundial.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Inflación anual (1980-2014)

35%

Inflación anual %

30% 25% 20% 15% 10% 5% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Banco de la República.

Gráfico

Inflación anual por clasificación (2000-2014)

25%

Inflación anual %

20% 15% 10% 5% 0% -5% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Transables

No transables

Regulados

Fuente: DANE.

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

2.1.3 Indicadores institucionales La aproximación institucional se enfoca en el aumento del tamaño del Estado, la poca eficiencia en el recaudo de impuestos y el uso de los recursos públicos, así como en el deterioro de la competencia política y el aumento de la corrupción. De esta forma:

Colombia es una nación presidencialista con grandes riesgos de que las minorías con poder se tomen las instituciones. La falta de presencia del Estado en muchas regiones del país; las conexiones indebidas entre este y las fuerzas irregulares; y el surgimiento de poderes locales soportados en la riqueza económica y la violencia contribuyen a que aspectos de la maldición, como la captura de recursos públicos, el conflicto y la ilegalidad ocurran en el país o tengan expresiones concretas en sus regiones (Acemoglu y Robinson, 2012).

El índice de transparencia del país es 3761. Colombia se ubica en el puesto 94 entre 177 naciones evaluadas en 2013. Su indicador no está lejos del de los países petroleros que sufren la maldición de los recursos, como Zambia (posición 83) y Sierra Leona (119). Noruega y Botsuana están entre las naciones menos corruptas del mundo (puestos 5 y 30, respectivamente). Además, en Colombia existe una relación inversa entre el índice de transparencia y la participación de las exportaciones mineras y petroleras (gráfico 22). En otras palabras, a mayor dependencia de esta actividad, mayor corrupción. La relación anterior de ninguna manera debe llevar a concluir que la minería y el petróleo son los responsables de la corrupción en Colombia. No obstante, en el ámbito internacional se observa, como suceso estilizado, que bajo determinadas circunstancias esas actividades favorecen ambientes proclives a una mayor corrupción.

Los colombianos confían poco en sus instituciones. Según el Foro Económico Mundial de 2013, en el componente de requerimientos básicos Colombia ocupa el puesto 80 entre 148 países. Este incluye la estabilidad macroeconómica, la infraestructura, las instituciones y el capital humano (educación y salud). La dimensión institucional es la mayor falencia del país dentro de esos requerimientos, pues en ese aspecto ocupa el lugar 110, mientras alcanza la posición 33 en materia macroeconómica.

Este índice se presenta en un rango de cero a cien. Si se acerca a cien indica que los niveles de corrupción son mínimos y si se aproxima a cero significa que el país es muy corrupto.

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Minería y petróleo Vs. Transparencia (2000-2012)

Índice de Transparencia Internacional

42 40 38 36 34 32 30

30 35 40 45 50 55 60 65 70 75

Exportaciones de metales, minerales y combustibles (% de las exportaciones de mercaderías) Fuente: Transparencia Internacional y Banco Mundial.

El deficiente desempeño institucional se explica porque los ciudadanos desconfían por completo de los políticos. En ese rubro el país se clasifica en la posición 125 del escalafón. Cuando se califica la percepción ciudadana acerca del desvío de fondos públicos, cae al puesto 129. Las instituciones en que menos confían los colombianos son el Congreso de la República, la Justicia y el gobierno, cuyo nivel de confianza es del 19%, el 18% y el 23%, respectivamente62.

El tamaño del sector público no ha aumentado paralelamente a la expansión de la minería y el petróleo. El Estado tuvo un crecimiento moderado y sostenido desde la década de 1960 hasta comienzos de la de 1990, cuando se duplicó el tamaño del sector público, circunstancia que se ajustó parcialmente en los primeros años del siglo XXI (gráfico 23), seguramente como reacción a la crisis de finales de la década de 1990. El crecimiento del tamaño del Estado debido a la apertura y la liberalización se ha observado en muchas economías, pues obedece a los nuevos compromisos generados por las tensiones de esos procesos sobre diversos sectores productivos y mercados importantes.

RCN. La Gran Encuesta Nacional. Septiembre de 2013. 99

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Gasto público como porcentaje del PIB (1961-2013)

25%

Porcentaje del PIB

20% 15% 10% 5%

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

Fuente: Banco Mundial.

De todas maneras, de acuerdo con el indicador referido y según la CEPAL, la dimensión del Estado colombiano se encuentra por debajo de la media latinoamericana (25%) y es muy inferior al de países como Brasil y Argentina, donde bordea un 40%. En Colombia no puede afirmarse que alrededor de la expansión de la minería y del petróleo se ha dado un proceso paralelo de crecimiento del sector público. Sin embargo, ese resultado no necesariamente se evidencia en las regiones donde se desarrollan esas actividades, en las cuales los gobiernos locales son agentes protagónicos, particularmente cuando disponen de elevada autonomía sobre el manejo de las regalías63.

2.1.4 Indicadores socioeconómicos Algunos indicadores socioeconómicos tienden a ser negativos cuando la dependencia económica de la minería y el petróleo aumenta. Esto puede ser señal de la maldición.

Aproximadamente el 7% del total de los ingresos tributarios en Colombia proviene del sector minero energético. Sin embargo, existe el riesgo que en las regiones suceda algo similar a Nigeria, donde los gobiernos subfederales financian entre el 20% y el 40% de su gasto corriente; el resto lo hacen con transferencias de ingresos petroleros desde el nivel federal (Mercado de Dinero, 2012).

100

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Los países ricos en recursos naturales se interesan poco en la educación, pues consideran que el capital humano y la innovación no son determinantes del bienestar nacional. Además, cuentan con abundantes recursos para lograrlo más fácil y directamente. El bajo desarrollo financiero también se asocia a la maldición, debido a la gran inestabilidad macroeconómica y al debilitamiento de otros sectores productivos, lo cual caracteriza a las economías abundantes en recursos naturales, incluidas las mineras y petroleras. La elevada desigualdad y la pobreza están estrechamente ligadas a la maldición de los recursos naturales. La primera es resultado de la institucionalidad extractiva en lo económico y lo político. Esta ha persistido desde los procesos de colonización en algunas economías minero petroleras o de grandes plantaciones. La pobreza se relaciona con la baja inclusión y generación de empleo en minería, petróleo y en las grandes plantaciones. Asimismo, con el efecto negativo que suelen tener estas actividades sobre el desarrollo de otras actividades productivas y la asignación de recursos.

Gasto en educación En Colombia, el gasto en educación como porcentaje del PIB supera el 3% observado en las naciones mineras que no le prestan atención al tema, pero está lejos del 8% de países como Botsuana que tienen una política bien orientada en la materia. En la nación, este indicador tuvo un crecimiento importante en la década de 1980 y hasta mediados de la de 1990. Luego se estabilizó en un 4% y desde 2008 han existido indicios de un 5% (gráfico 24). Sin embargo, el esfuerzo en educación se ha centrado en el mejoramiento de las coberturas, pero es significativo el retraso en temas como la calidad de la educación y su contribución efectiva al desarrollo tecnológico y la innovación.

Profundidad financiera Desde la década de 1980 la profundidad financiera en el país ha oscilado entre el 30% y el 35%. Apenas en los últimos años se ha aproximado al 45% (gráfico 25). Para la dimensión y desarrollo de la economía colombiana estas proporciones son bajas, pero no sería correcto atribuirlas al perfil minero petrolero que ha ido adoptando el país64.

Sin embargo, si se aborda un cálculo del desarrollo financiero por regiones con base en el acceso a productos financieros (crédito y cuentas, no realización de pagos) es posible encontrar que este es incipiente en las zonas ganaderas y en las minero petroleras. Ello mostraría los pocos nexos de estas actividades con la economía local. 101

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Gasto en educación como porcentaje del PIB (1979-2012)

Porcentaje del PIB

5% 4% 3% 2% 1% 0% 1979 1980 1981 1984 1985 1989 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Banco Mundial.

Gráfico

Grado de profundidad financiera. M2/PIB (1961-2013)

50% 45% 40%

M2/PIB

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5%

Fuente: Banco Mundial. Nota: M2 es un agregado monetario que incluye los depósitos a la vista, el efectivo en circulación, los depósitos a plazo fijo y los depósitos disponibles con preaviso.

102

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Desigualdad Colombia es una de las economías con mayor desigualdad en la distribución de los activos y del ingreso. Esta se presenta entre individuos, grupos poblacionales y regiones65. El Coeficiente de Gini del país sugiere que la desigualdad es una realidad persistente (gráfico 26), la cual se agudiza temporalmente en épocas de crisis (finales de la década de 1990 y comienzos del siglo XXI), pero se atenúa cuando se presentan bonanzas, como la reciente del boom minero energético. Esas oscilaciones del indicador obedecen al surgimiento o deterioro de las oportunidades económicas para los agentes, lo mismo que a la expansión o contracción de los programas sociales del gobierno.

Gráfico

Coeficiente de Gini (1980-2012)

0,6

0,58

Gini

0,56 0,54 0,52 0,5 0,48

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0,46 Fuente: Banco Mundial. Nota: los datos en rojo son resultado de cálculos propios a partir de la tendencia, por medio de una regresión lineal simple.

Pobreza Como ha sucedido en los últimos años en otras naciones del mundo, Colombia ha conseguido logros de cierta importancia en el tema de la pobreza (gráfico 27). No obstante, algunas circunstancias pueden afectar sus alcances y sostenibilidad: la continuidad e intensidad del crecimiento 65

Entre estas últimas se encuentran brechas que alcanzan relaciones de 1 a 9, las cuales están entre las más elevadas del planeta, si no son las mayores. 103

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Tasa de incidencia de la pobreza (1980-2012)

Porcentaje de población

35% 30% 25% 20% 15% 10%

1980 1988 1989 1991 1992 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fuente: Banco Mundial. Nota: la tasa de incidencia se calcula teniendo en cuenta la población con un ingreso inferior a US$2 por día (Paridad del Poder Adquisitivo-PPA). La estimación de paridad favorece comparaciones internacionales, pues establece la cantidad de dinero que sería necesaria para comprar la misma canasta de bienes en países diferentes.

en el largo plazo, de forma que se pueda dar una solución definitiva al problema66; y la garantía de permanencia en el futuro de la política pública en el tema. Para que las políticas públicas tengan resultados sostenidos en la disminución de la pobreza es decisiva la forma como alcanzan sus logros67 y como se complementan con el desarrollo de actividades productivas y de los mercados que crean oportunidades y buenos empleos. En Colombia no hay indicios suficientes que permitan suponer que los resultados en materia de pobreza son contundentes, permanentes y de calidad. Respecto de la relación minería, petróleo y pobreza, a nivel agregado puede pensarse que el boom minero energético favorecería la reducción de este fenómeno en la medida en que proporciona oportunidades para los agentes y recursos para el Estado. En el ámbito local no se percibe lo mis-

Además de algunas reformas adelantadas por China, su crecimiento alto y sostenido por varias décadas ha estado muy relacionado con sus logros en la reducción de la pobreza extrema. 67 Un resultado en la disminución de la pobreza será de corta vida y alcance si se consigue a partir de subsidios, transferencias para apoyar gastos de sostenimiento, accesos a servicios de baja calidad y proyectos productivos de bajo impacto, entre algunas fórmulas empleadas. 104

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

mo, pues hay departamentos mineros, como Chocó, La Guajira y Córdoba, que tienen los peores resultados en esta materia en el país68. Al integrar resultados de crecimiento, desigualdad y pobreza puede afirmarse que el crecimiento reciente de la economía colombiana, acompañado de algunos cambios distributivos, favoreció la reducción de la pobreza. Esa relación puede deberse a que el aumento general de la actividad y del ingreso situó por encima de la línea de pobreza a muchos individuos y familias. Asimismo, a que el gasto público, apalancado en el aumento de los recursos recibidos por el Estado, pudo tener algún efecto redistributivo al favorecer a los sectores más pobres. Vale la pena observar la sostenibilidad de esa situación cuando disminuya el boom y los recursos que movilizó hacia la economía. Todo depende del aprovechamiento efectivo durante el periodo de bonanza, de las políticas para identificar nuevas fuentes de crecimiento, de la respuesta de los sectores transables (distintos a la minería y al petróleo) al desaparecer los factores que venían perturbando su desempeño, además de la preservación de las políticas antipobreza que promueven la equidad.

2.1.5 El balance nacional Desde lo macroeconómico, la economía colombiana muestra síntomas indiscutibles de la maldición de los recursos naturales, particularmente por cuenta de la minería y el petróleo. Esos síntomas se aprecian en el indicador fundamental, al igual que en el desplazamiento productivo y comercial que han experimentado la industria y la agricultura. Este no es imputable exclusivamente a la minería y el petróleo, pues ese proceso se inició desde la apertura económica e incluso antes, como parte de las transformaciones asociadas con el crecimiento de la economía. Un síntoma agregado con importantes consecuencias es la apreciación de la tasa de cambio real, la cual muestra el encarecimiento relativo de los bienes nacionales frente a los importados; el mayor valor relativo de los bienes no transables en comparación con los transables; y el aumento del atractivo de los activos nacionales para los inversionistas extranjeros.

Esto puede obedecer a que una fracción importante de los ingresos generados por minería y el petróleo no se quedan en la economía regional, a que la gestión pública es deficiente y a que el desarrollo de los mercados es limitado. 105

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

La apreciación real de la moneda tiene claro impacto sobre la competitividad, los mercados de capitales, la asignación interna de recursos económicos y la inversión extranjera. Todo lo anterior se revela en el patrón de desarrollo productivo y comercial, así como en los desequilibrios de las cuentas externas. Algunas consecuencias de la apreciación real de la moneda son buenas pero otras son malas, especialmente lo relacionado con el desempeño y la evolución de los sectores transables de la economía diferentes al minero petrolero. De otra parte, en el caso colombiano no es tan evidente la sintomatología en las variables socioeconómicas e institucionales que habitualmente se asocian a la maldición. No es apropiado atribuirle a la minería y al petróleo la mayor parte de la percepción de corrupción que existe hoy en el país. Sencillamente, esta podría obedecer a motivaciones y arreglos existentes desde el pasado, pero actualmente es más fácil detectarla y visibilizarla, gracias a los sistemas de información, los mecanismos de control, la rendición de cuentas y los medios de comunicación. No obstante, la sensación de riqueza sí pudo incentivar un mal uso de los recursos y son varios los casos conocidos que se relacionan con el mal manejo de las regalías, aunque no es fácil dimensionar su contribución efectiva a la corrupción general del país. En materia socioeconómica, desde hace años el país adelanta procesos de masificación de la educación y la seguridad social, de lucha contra la pobreza y de preservación de disciplinas en los asuntos fiscales. Por tanto, no es fácil identificar en ese nivel el rol del boom minero petrolero. Es factible que el aumento de los recursos que el Estado ha captado como resultado de la expansión minera y petrolera haya fortalecido su intervención, además de su capacidad de resolver problemas en el terreno social y de infraestructuras. Sin embargo, habría que verificar el uso que se les ha dado y si se avanzó todo lo que se podía con esos recursos. En la preservación de la disciplina y los equilibrios macro ha sido difícil para el Estado manejar la abundancia de recursos que han ingresado a la economía producto del boom minero petrolero y neutralizar el impacto de la apreciación de la tasa de cambio sobre otros sectores económicos. La política macro dirigida a este objetivo se esforzó por minimizar impactos, pero tan solo los cambios en los mercados internacionales del petróleo y de los productos mineros, junto a la lenta recuperación de la economía de los Estados Unidos consiguieron en 2014 quebrar la tensión que se venía soportando sobre la tasa de cambio y otras variables. 106

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

2.2 El diagnóstico de los departamentos En esta sección se confronta la experiencia de crecimiento, productiva, institucional y socioeconómica de los departamentos petroleros y mineros, con la de los que no lo son y los que están en un nivel intermedio69.

2.2.1 Los departamentos líderes En minería y petróleo, la historia reciente de las participaciones productivas de los departamentos muestra un patrón caracterizado por la concentración de gran parte de la producción nacional de cada mineral en pocos departamentos; y, en algunos casos, por el desplazamiento en muy corto tiempo de la principal región productora por una nueva que emerge como la de mayor crecimiento y participación. La concentración obedece a la realidad de las dotaciones relativas; el desplazamiento, a la dinámica reciente de inversión en exploración que siempre está en búsqueda de nuevas fuentes de recursos70, así como a la acelerada explotación y rápido agotamiento de los recursos, lo cual responde a un comportamiento económico racional de las empresas71. Lo sucedido con el petróleo es un buen ejemplo de desplazamiento productivo. La mayor producción se concentró anteriormente en departamentos como Santander y Huila. Luego se trasladó a la Orinoquía y, dentro de esta región, se movió a Arauca, después a Casanare y recientemente a Meta. Con mucha frecuencia, los liderazgos (más o menos duraderos) en la producción de un mineral o de petróleo llevan al surgimiento de nuevos ingresos que disparan un boom de gasto, las inversiones y el desperdicio. Esto puede debilitar otras actividades productivas; desbordar la limitada capacidad institucional; y generar un nuevo modelo cultural con incidencia en la concepción del trabajo, la forma de relacionarse con el Estado dentro de una lógica extractiva y oportunista, y el ejercicio de la política72, entre otros aspectos. Lo anterior tiene evidentes consecuencias sobre el crecimiento y el bienestar. 69

Prácticamente todos los departamentos tienen alguna expresión minera, ya que por lo menos extraen materiales pétreos. Desde agosto de 2010 y hasta mediados de 2012 se suscribieron 76 contratos de exploración y producción petrolera. En ese mismo periodo se han perforado 232 pozos exploratorios. 71 Se considera racional porque los agentes privados buscan sacar provecho de una coyuntura de altos precios internacionales con una duración impredecible; y porque concentrar los flujos netos de ingresos esperados lo más cerca posible del momento de la inversión favorece su rápida recuperación y los retornos. 72 Esto debido a que los que están en el poder se esfuerzan por mantenerse en él y a la proliferación de muchos aspirantes, lo que deteriora la calidad del proceso político. 70

107

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

De esta forma, en corto tiempo muchas dimensiones de la organización social, institucional, política y económica de los departamentos y municipios se ven afectadas y los resultados de ese gran choque (big push) no siempre son los deseados. Además, la capacidad de los países para manejar el boom de los recursos es superior a la de la gran mayoría de las regiones e instancias locales73. Realmente faltan investigaciones que ahonden en el impacto de la minería y el petróleo sobre el desarrollo local en Colombia. No basta con percepciones o registros de experiencias y casos que, por lo regular, convergen en diagnósticos más negativos que positivos, sobre todo en asuntos ambientales y sociales. Existen varias formas de categorizar a los departamentos mineros y petroleros del país, de acuerdo con variables como los títulos de explotación, los ingresos por regalías y los productos explotados (tabla 4).

2.2.2 Composición del producto En esta sección se revisan los departamentos con una larga tradición en petróleo o minería; en contraste con los que recientemente han incursionado en estas actividades, los que las han profundizado y en los que estas son de menor importancia. En los departamentos de reciente incursión y profundización de la actividad minero petrolera se presentan cambios drásticos en la composición del producto de sus economías como resultado del boom minero energético. En ellos, estas modificaciones fueron producidas por dinámicas productivas locales relacionadas con minas y canteras. En tanto, los efectos fueron marginales o nulos en los departamentos en los que esta actividad tiene una menor importancia relativa o es incipiente, debido a que se trata de economías más diversificadas. Es probable que las leves variaciones se deban a las dinámicas nacionales asociadas al boom minero energético, más que a las locales (tabla 5). Se debe tener en cuenta que el mayor impacto local puede derivarse de productos como el petróleo frente a los de la minería, particularmente cuando se trata de metales preciosos en comparación con otros como el carbón.

Eso se hace más notorio según la forma como se distribuyan los recursos del boom entre el gobierno central, y los departamentales y municipales.

108

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

tabla

Clasificación de los departamentos de acuerdo con la explotación minera Ranking

A tener en cuenta

El número de títulos de explotación aprobados y registrados

1. Meta 2. La Guajira 3. Casanare 4. Cesar 5. Antioquia

Existe una distancia económica entre los departamentos petroleros y los demás departamentos mineros del país (anexo 2).

1. Meta 2. Casanare 3. Cesar 4. La Guajira 5. Arauca 6. Santander

En minería e hidrocarburos, el producto está conformado en un 74% por petróleo y gas natural, en 18% por carbón y en 8% por minerales metálicos y no metálicos (anexo 3).

Minerales metalíferos

El petróleo y el gas

El carbón y productos asociados

1. Antioquia 2. Boyacá 3. Cundinamarca 4. Norte de Santander

Los ingresos por regalías

En 2013 se estimaron alrededor de 9.500 títulos mineros; 3.400 de ellos están en exploración.

Los productos

Según

Una fracción significativa de las explotaciones mineras es ilegal, pues no están debidamente oficializadas. En 2013 se estableció que el 93% (9.043) de los títulos presentaba alguna forma de incumplimiento, en especial de tipo jurídico y técnico. La actividad minera puede ejercerse en forma industrial o artesanal, así como en pequeña y gran escala. En 2013 se estimó que un 63% de la minería era informal. La informalidad ha estado presente en la minería en forma ancestral y tradicional, pero en los últimos años cuenta con expresiones mecanizadas. Las diferencias de valor y grado de apropiación entre los diferentes productos de la minería son notables (anexo 1).

1. Cesar 2. La Guajira 3. Norte de Santander 4. Cundinamarca

1. Meta 2. Casanare 3. Arauca 4. Santander 5. Huila 6. Boyacá 7. Putumayo

En ese resultado no solo incide el producto y la dimensión de la explotación, sino la forma como se asignan las regalías.

Al clasificar los departamentos, primero se encuentran los petroleros que hoy están en la vanguardia, luego los carboníferos, después los petroleros “decadentes” y finalmente los productores de otros minerales y metales (anexo 4).

La participación dominante de los dos primeros departamentos ha sido de alrededor del 92%. En la actualidad, la del Cesar es del 53% de la producción nacional de carbón (anexo 5).

La producción nacional se encuentra bastante concentrada en tres departamentos que han variado en sus participaciones (anexo 6). Casanare: en el año 2000 tenía una participación del 56% de la producción nacional de petróleo y gas; en 2013 apenas llegaba al 20%. Meta: en ese periodo pasó de un 9% a cerca del 49%. Arauca: a finales del siglo pasado logró una situación protagónica, pero ha tenido una pérdida progresiva de participación, por lo que se encuentra cerca de departamentos menos destacados como Santander, Huila, Boyacá y Putumayo. Existe una elevada concentración de la producción de estos minerales (90%) en tres departamentos, entre los que también se han dado drásticos cambios de composición (anexo 7).

1. Córdoba 2. Antioquia 3. Chocó 4. Cauca 5. Nariño

Córdoba: a principios del siglo XXI tenía un 76% de la producción nacional; actualmente tiene el 54%. Chocó: hasta 2008 aportaba un poco menos del 10% de la producción del país; hoy participa con cerca del 17%. Antioquia: ha sido inestable en sus participaciones interanuales, pero en el periodo 20002013 se ha movido de un 18% a un 20%.

109

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

tabla

Tipo

Con tradición minera

De reciente incursión en la minería

De reciente profundización en la minería

Departamentos por composición del producto Departamento

La Guajira

Composición

Entre 2000 y 2013 el sector minero conservó una participación ligeramente menor al 60%. Hay un debilitamiento marginal en agricultura y un leve aumento en servicios sociales, comunales y personales, al igual que en comercio y otras actividades. Sin embargo, no hay cambios de fondo en la estructura productiva de este departamento (anexo 8). Al principio de la década de 2000 la actividad de minas y canteras tuvo una participación cercana al 25%. En 2013 era ligeramente inferior al 60%.

Meta

Chocó

En el proceso de expansión de esta actividad, todas las demás, excepto la construcción, cedieron puntos de participación, lo que es más notorio en agricultura e industria (anexo 9). Este departamento tiene antecedentes mineros de vieja data, pero la expansión de ese sector se dio gradualmente en buena parte de la década de 2000 y tuvo un aumento importante en 2008, cuando llegó a una participación un poco menor al 30% del PIB departamental, lo que afectó las participaciones de los demás sectores. El salto productivo de la minería no se sostuvo después de 2011, lo que dio lugar a un retorno parcial en la composición del PIB del Chocó, que significó un mayor peso de la minería y uno menor de la agricultura (anexo 10). En Antioquia el sector de minas y canteras no tiene un protagonismo especial en la composición del PIB, aunque se observa un debilitamiento marginal en la participación del agropecuario y el industrial, mientras se registran leves ganancias en los de construcción, comercio, financiero y seguros (anexo 11).

Actividad minera Antioquia y no central en la Boyacá economía

Esos cambios no pueden atribuirse fácilmente a la minería local, pero sí al crecimiento de la economía departamental y a sucesos de la economía nacional (por ejemplo, los síntomas de la maldición que se transmiten a lo local, según el tipo de economía). En Boyacá es más evidente el boom en minas y canteras, con sus repercusiones negativas en la participación de la agricultura y las positivas en actividades no transables como la construcción y el comercio (anexo 12). Quizás en este caso intervienen dinámicas productivas locales y también las nacionales relacionadas con la maldición.

Estos departamentos son sectorialmente diversos y tienen un peso importante de la manufactura y los servicios. Aunque en el periodo 2000-2013 hay estabilidad general en la composición del producto departamental, existen pérdidas marginales de Sin participación Valle del Cauca participación en los sectores agropecuario e industrial; y ganancias en construcción minera y comercio. y Atlántico en el PIB Esos cambios son imputables al crecimiento de la economía departamental y a sucesos de la economía nacional, algunos sintomáticos de la maldición (anexos 13 y 14).

110

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Además, es probable que los comportamientos descritos se hayan replicado en los demás departamentos del país con mayor, menor o ninguna vocación minero petrolera.

2.2.3 Cambios de composición en el producto y crecimiento El crecimiento de una economía cambia la composición de su producto. A su vez, esto último incide en las tasas de expansión que pueden alcanzarse posteriormente. En los países y regiones ricos en recursos naturales, habitualmente la minería y el petróleo surgen como “maná del cielo” y no como parte de una evolución endógena del aparato productivo. Ese “maná” dispara el crecimiento por un lapso de tiempo, pero esa dinámica luego decrece y al final desaparece. Ello sucede porque las reservas naturales se agotan, porque mientras se tuvo la riqueza no se desarrollaron nuevas fuentes de crecimiento e incluso se debilitaron otras, o porque la actividad relacionada con la extracción de recursos naturales no logró un escalamiento apropiado o una adecuada inserción en la economía nacional, regional o local. Ejemplos recientes de ciclos de expansión petrolera estancados, cerca de una fase de estancamiento relativo y en franca expansión son Arauca, Casanare y Meta, respectivamente. Estos tres departamentos atraviesan hoy por momentos completamente diferentes en su historia petrolera: el primero fue líder entre 1985 y 1995; el segundo, entre 1995 y 2005; y el tercero después de 2005. El surgimiento o estancamiento de la actividad petrolera ha acelerado o desacelerado los productos de esos departamentos (gráficos 28 al 30). Adicionalmente, la dinámica de esas economías difiere cuando esta actividad se incluye, lo cual insinúa una mayor dependencia de ella, la inhibición del crecimiento de otros sectores o su evolución a la zaga de lo que suceda con el petróleo, así como un posible padecimiento de la maldición en el ámbito local. Por su parte, la situación de Chocó y La Guajira ilustra la dependencia de la minería de esas dos economías (en especial la de la segunda). Igualmente, cómo un boom la amplía y modifica la magnitud del PIB del departamento sin cambiar en mayor grado el tamaño y la tendencia del producto total generado por los demás sectores (gráficos 31 y 32).

111

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

PIB de Arauca. Precios constantes de 2005 (total y sin petróleo)

4.000

Miles de millones de pesos

3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB total

PIB sin minas y canteras

Fuente: DANE.

Gráfico

PIB de Casanare. Precios constantes de 2005

(total y sin petróleo)

14.000

Miles de millones de pesos

12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB total Fuente: DANE.

112

PIB sin minas y canteras

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

PIB de Meta. Precios constantes de 2005 (total y sin petróleo)

Miles de millones de pesos

25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB total

PIB sin minas y canteras

Fuente: DANE.

Gráfico

PIB de Chocó. Precios constantes de 2005 (total y sin minería)

Miles de millones de pesos

2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB total

PIB sin minas y canteras

Fuente: DANE.

113

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

PIB de La Guajira. Precios constantes de 2005 (total y sin minería)

6.000

Miles de millones de pesos

5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PIB total

PIB sin minas y canteras

Fuente: DANE.

2.2.4 Bienestar y crecimiento del producto Un indicador clásico del bienestar de una sociedad es el producto por habitante o el valor de los bienes y servicios producidos, y que en teoría corresponderían a cada ciudadano. Existe una brecha de producto per cápita entre los departamentos petroleros y el resto del país, en particular las regiones con mayor dimensión y dinámica económica como Bogotá y Antioquia (gráfico 33). Además, los departamentos petroleros presentan una realidad particular: la brecha también se registra en las tasas de crecimiento cuando se presentan situaciones de boom. Sin embargo, la brecha de producto y la favorable dinámica económica no pueden generalizarse para toda la minería y la actividad petrolera. Departamentos como Chocó y La Guajira, ricos en oro y carbón, respectivamente, tienen niveles y tasas más bajos que los petroleros y la media nacional. Eso puede deberse al valor del producto, a los volúmenes producidos y a su grado de apropiación; a las rentas que genera y se quedan donde se extrae o procesa; a los encadenamientos que propicia localmente; y a los efectos externos sobre el entorno cultural, social y ambiental. De igual manera, 114

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

PIB per cápita departamental y nacional Precios constantes de 2005 (2000-2013)

50 45

Millones de pesos

40 35 30 25 20 15 10 5 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Antioquia Chocó

Arauca La Guajira

Bogotá, D.C. Meta

Casanare Nacional

Fuente: DANE.

a las características (geográficas, institucionales, socioeconómicas, culturales) y los antecedentes de cada departamento. Sin tener en cuenta el tipo de producto (minero o petrolero), el elevado PIB por habitante de esos departamentos suele responder a su alto valor relativo, al momento productivo y de su mercado, así como a la baja densidad poblacional que caracteriza a las áreas mineras y petroleras. Sin embargo, la medida puede resultar engañosa, pues buena parte de los ingresos no se utilizan en las regiones, sino que se transfieren a otros sitios dentro o fuera del país74. Además, si el ingreso que queda no es adecuadamente redistribuido a través de diversos mecanismos, los beneficios terminan concentrados en unos pocos. Lo anterior significa que la minería y el petróleo, y, en especial, el boom minero energético aumentan el ingreso local de modo importante, aunque no todo lo que se cree y espera75. También pro-

En los departamentos, la proporción de ingresos que se lleva la nación frente a los municipios es considerable. En términos de país, es preciso tener en cuenta las remesas de utilidades de las multinacionales que explotan los recursos. 75 Esto no solo se debe a la fracción del ingreso transferido fuera de las economías locales, sino también al que se pierde por debilitamiento de algunas actividades productivas dentro de los departamentos. 115

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

vocan costos ambientales, además de deterioro cultural y social, lo que puede significar un efecto neto negativo sobre el bienestar, tanto en el corto como en el largo plazo76. Es interesante observar los gráficos de Casanare y Arauca. En ellos queda en evidencia el agotamiento del producto y del ingreso generado por el petróleo. Igualmente, cómo los momentos de boom apenas detienen transitoriamente la tendencia que ha comenzado a marcarse: franco declive o estancamiento.

2.2.5 Macroeconomía de los departamentos mineros y petroleros Estos departamentos suelen tener ingresos inestables, marcados dualismos laborales, mayor desigualdad en la distribución del ingreso, insuficiente capacidad de ahorro local y restricciones para autofinanciar su desarrollo. Esto se debe a que tienen economías marginales, poco diversificadas productivamente; escaso desarrollo industrial; y baja conexión con los principales mercados del país. En esas circunstancias, la macroeconomía de esos departamentos se caracteriza por su elevada dependencia de las regalías y de las transferencias, lo cual propicia deficiencias en el ahorro local y mediocre desempeño fiscal. Cuando las actividades minero petroleras están en alza, esa situación no se aprovecha para “sembrar” nuevas fuentes de crecimiento, es decir, diversificar productivamente. Por el contrario, se despilfarran recursos. En el mejor de los casos, se invierten en no transables (finca raíz) y en algunas infraestructuras. Esto no es malo per se, pero tampoco garantiza la expansión agropecuaria e industrial requerida para contar con suficientes empleos e ingresos crecientes y estables que permitan financiar una mayor proporción del desarrollo local.

2.2.5.1 Inflación Por lo general, en las zonas mineras y petroleras hay un nivel alto de inflación, lo que se debe principalmente a una mayor demanda local derivada de los ingresos de las actividades relacionadas, lo que crea tensión en los mercados de los bienes no transables y en el costo de algunos factores productivos como el trabajo y la tierra.

En el largo plazo por deterioro de capacidades del entorno natural, debilitamiento o extinción de otras actividades productivas, así como degradación en el ambiente institucional y sociocultural.

116

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Las capitales de los departamentos77 mineros y petroleros tienen un comportamiento semejante al del resto del país. Así, desde la década de 1990 presentan una tendencia a la disminución de la inflación, con una drástica caída en la segunda mitad de ese decenio, seguida por una declinación más suave. En general, las ciudades tienden a una inflación inferior al 5% (gráfico 34). Además, existe un consenso en que las zonas mineras y petroleras son costosas para quienes las habitan, pues es significativo el encarecimiento de los arriendos, la comida y los servicios.

Gráfico

Inflación anual (1988-2014)

35%

Variación anual del IPC

30% 25% 20% 15% 10% 5%

Riohacha

ago-14

oct-12

sep-13

dic-10

nov-11

feb-09

ene-10

abr-07

mar-08

may-06

jul-04

jun-05

ago-03

oct-01

Villavicencio

sep-02

dic-99

nov-00

feb-98

ene-99

abr-96

Nacional

mar-97

may-95

jul-93

jun-94

ago-92

oct-90

sep-91

dic-88

nov-89

ene-88

Quibdó

Fuente: Banco de la República.

2.2.5.2 Desempleo Las regiones mineras y petroleras suelen presentar mayor desempleo e inestabilidad laboral porque las actividades relacionadas atraen flujos de migración que, por lo regular, exceden las oportunidades efectivas de ocupación. El mismo efecto lo producen la limitada capacidad de inclusión de ciertos productos y tipos de minería, así como la fluctuación de las demandas de trabajo según la etapa de la inversión (estudios geológicos, exploración, explotación, etc.)

La información sobre inflación solo se calcula para ciertas ciudades. Esos datos son valiosos porque las capitales concentran la mayor proporción de la actividad económica de los departamentos y registran las mayores conexiones con los mercados. 117

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

En las áreas de explotación las actividades mineras y petroleras generan empleos directos e indirectos relacionados con servicios de proveeduría y transporte, además de otros asociados con el aumento de la dinámica estatal y de la economía local. No obstante, también se pueden perder trabajos por el debilitamiento de actividades como la agricultura, el turismo y la industria (si la hay). De otra parte, en muchos departamentos mineros y petroleros los conflictos y la violencia expulsan parte de la población. Por ello, el balance de movimientos migratorios puede resultar atenuado e, incluso, negativo (gráfico 35). Chocó y La Guajira tienen mayor inestabilidad en materia de desempleo y no siguen la tendencia nacional. Sin embargo, no es fácil identificar patrones de comportamiento del desempleo entre los departamentos minero petroleros y los que no lo son (gráficos 36, 37 y 38). Al aludir a patrones específicos de desempleo e inflación en las zonas minero petroleras es importante tener en cuenta qué tan dependientes son de estas actividades y en qué medida se han erigido como enclaves económicos, lo cual las distanciaría de lo observado en el resto del país.

Gráfico

Tasa de migración neta (por cada mil habitantes)

30 25

Número de personas

20 15 10 5 0 -5 -10 -15 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2012 Fuente: DANE.

118

Antioquia -1,73 -0,46 0,89 1,42 1,32 1,26

Bogotá D.C. 11,51 9,77 3,90 2,47 2,23 2,08

Meta -3,38 -3,13 6,17 5,76 5,19 5,00

Arauca 27,49 20,65 12,68 -11,76 -10,99 -10,33

Casanare 1,20 5,75 3,32 2,42 2,00 1,77

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Tasa de desempleo de departamentos minero petroleros (2001-2013)

18%

Tasa de desempleo (%)

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

2001

2002

2003

2004

2005

Nacional

2006

2007

Chocó

2008

2009

2010

La Guajira

2011

2012

2013

2012

2013

Meta

Fuente: DANE.

Gráfico

Tasa de desempleo de departamentos intermedios (2001-2013)

18%

Tasa de desempleo (%)

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

2001

2002

2003

2004

2005

Nacional

2006

2007

2008

Antioquia

2009

2010

2011

Boyacá

Fuente: DANE.

119

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Tasa de desempleo de departamentos no mineros (2001-2013)

20% 18%

Tasa de desempleo (%)

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

2001

2002

2003

2004

2005

Nacional

2006

2007

Atlántico

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Valle del Cauca

Fuente: DANE.

2.2.5.3 Desarrollo financiero Los departamentos mineros y petroleros registran un bajo desarrollo financiero, aunque no se da en la misma medida en aquellos sin estas actividades y en los mineros intermedios. Esto puede deberse a que el sector minero petrolero tiene más conexiones fuera de la economía local, al bajo nivel del ahorro público y privado, a la poca inclusión y arraigo social, así como a la mínima o nula diversificación de esas economías, con sus consecuencias sobre la dinámica transaccional. En Chocó y La Guajira el sector financiero difícilmente registra una participación en el PIB superior al 2% o al 3%. Meta muestra un desempeño un poco más favorable en ese sector, pero en los últimos años ha perdido peso relativo (anexos 8, 9 y 10). En Antioquia, Valle, Atlántico y, en menor medida, Boyacá (anexos 11, 12, 13, y 14), la participación del sector financiero en el PIB departamental es más importante que la de la industria manufacturera.

2.2.5.4 Desarrollos sectoriales La expansión de la minería y el petróleo tiene efectos en la contracción de la agricultura y de la industria. Asimismo, favorece el desarrollo y la demanda de actividades como la construcción y el 120

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

comercio, al propiciar mayores ingresos e inmigración hacia las zonas de exploración y explotación. Al margen, se desencadena una dinámica de valorización del suelo y de las propiedades que atrae inversiones hacia los activos inmobiliarios. Los procesos de urbanización y desarrollo comercial se fortalecen con el surgimiento de la minería y el petróleo, en especial cuando previamente se han desarrollado otras actividades productivas y, además, se han conformado aglomeraciones de población y actividad. Se debe tener en cuenta que el impacto de la minería y el petróleo no solo es local o se da en áreas donde se sitúa la producción. También se refleja en las cabeceras y en los centros más importantes dentro de su espacio de influencia. De otra parte, es factible que la intensidad y difusión de las dinámicas señaladas sean diferentes en una región rica en petróleo frente a otra dotada de carbón, oro o esmeraldas. Esto se aprecia en los departamentos de la Orinoquía, pero no en Chocó o en La Guajira. En ese resultado pueden incidir los antecedentes de diversificación productiva del departamento y, eventualmente, otros factores como su localización respecto de un gran centro de mercado. Por ejemplo, Bogotá y Medellín. Lo anterior puede verse en Meta frente a otras regiones mineras y a algunas petroleras como Arauca y Casanare. Los gráficos 39, 40 y 41 muestran la reciente expansión petrolera de ese departamento y su efecto de arrastre sobre el comercio y la construcción, proceso afectado por algunos antecedentes de diversificación agroindustrial y su cercanía a Bogotá.

2.2.6 Condiciones socioeconómicas de los departamentos mineros Los países y regiones altamente especializados en la extracción de recursos naturales (entre ellos los mineros y los petroleros) y que padecen la maldición no registran un nivel adecuado de acumulación de capital humano. Además, tienen intensos movimientos poblacionales, enfrentan cierto rezago en variables de desarrollo humano y, debido a su baja inclusión, por lo regular muestran altos niveles de pobreza y desigualdad. En esta sección se busca determinar si algunos departamentos colombianos especializados en actividades mineras y petroleras presentan los mismos síntomas socioeconómicos de otras zonas del mundo afectadas por la maldición.

121

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Sector de minas y canteras

Precios constantes de 2005 (2000-2013)

16.000

Miles de millones de pesos

14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Arauca

Casanare

Meta

Chocó

Cesar

La Guajira

Fuente: DANE.

Gráfico

Sector de la construcción

Precios constantes de 2005 (2000-2013)

2.000

Miles de millones de pesos

1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Arauca Fuente: DANE.

122

Casanare

Meta

Chocó

Cesar

La Guajira

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Sector comercio

Precios constantes de 2005 (2000-2013)

1.200

Miles de millones de pesos

1.000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Arauca

Casanare

Meta

Chocó

Cesar

La Guajira

Fuente: DANE.

Es posible que algunos resultados que no se evidencian claramente en el agregado nacional se observen en los departamentos, particularmente si dependen por completo de recursos mineros y petroleros, así como si tienen escasa diversificación y mayor fragilidad institucional.

2.2.6.1 Demografía A diferencia del resto del país, los departamentos mineros y petroleros se distinguen por ser más rurales, tener una baja densidad poblacional, un mayor índice de masculinidad y grandes dinámicas de movimientos de población. Las dos primeras características inhiben el desarrollo de actividades como la industria, el comercio, la construcción, los servicios y la provisión de bienes públicos. La densidad poblacional de los departamentos minero petroleros es de alrededor de 10 habitantes/ km2 (tabla 6). Esta proporción está muy lejos de la media nacional y la de las regiones con mayor desarrollo industrial y comercial. La Guajira se aparta de ese resultado, pues responde a factores de naturaleza étnica que aglomeran determinados grupos humanos. El grado de ruralidad en las zonas minero petroleras (aproximado por la proporción de habitantes que no residen en cabeceras) es mayor que la media nacional. Existe una tendencia a la convergencia en el largo plazo del indicador de las zonas petroleras con el nacional, lo cual puede obedecer a factores relacionados con esa actividad, a las transformaciones productivas colaterales, así como al desarrollo local y los problemas de orden público. 123

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

tabla

Indicadores demográficos

Indicador

Departamento

Población rural (porcentaje de población que no vive en las cabeceras municipales)

Relación de masculinidad por 100 mujeres

1995

2005

2010

2015

64,7

76,9

89,3

95,4

101,5

Atlántico

447,5

551,3

639,3

683,1

726,3

7,8

8,9

9,8

10,2

10,7

17,4

21,7

32,7

39,3

45,9

Chocó Densidad poblacional (habitantes/Km2)

1985

Antioquia

La Guajira Meta

6,0

7,2

9,1

10,2

11,2

137,4

168,2

188,0

198,0

208,4

Arauca

4,3

7,4

9,7

10,4

11,0

Casanare

3,8

5,2

6,6

7,3

8,0

Nacional

27,0

32,8

37,6

39,9

42,2

Antioquia

32,3%

28,5%

23,9%

22,7%

21,8%

Atlántico

6,2%

6,3%

5,0%

4,6%

4,3%

Chocó

63,7%

60,9%

52,1%

51,2%

50,8%

La Guajira

46,5%

42,8%

46,1%

45,5%

45,2%

Meta

38,7%

34,1%

27,1%

25,4%

24,2%

Valle del Cauca

17,4%

15,9%

13,7%

13,0%

12,6%

Arauca

46,9%

41,7%

39,5%

38,2%

36,9%

Casanare

51,3%

44,1%

32,0%

28,2%

25,9%

Nacional

33,5%

29,7%

25,6%

24,4%

23,6%

Antioquia

99,37

97,01

95,67

95,52

95,56

Atlántico

93,92

95,49

96,92

97,35

97,65

Chocó

90,53

94,70

98,01

99,18

100,15

La Guajira

101,09

99,41

98,01

98,05

Meta

107,23

104,45

102,00

100,92

100,00

94,99

95,01

94,59

94,25

93,99

Arauca

107,36

104,57

102,68

101,87

101,12

Casanare

107,51

105,84

104,37

103,66

102,97

Nacional

97,31

97,40

97,47

97,50

97,52

Valle del Cauca

Fuente: DANE. Proyecciones de población 1985-2020.

El indicador de masculinidad revela la estructura productiva subyacente en una región determinada. Se espera que sea inferior a 100 en las áreas urbanizadas con mayor desarrollo industrial y de los servicios; y que sea superior a ese valor en espacios agrícolas, ganaderos, mineros, petroleros y con conflicto armado. Sin duda, estos no son los mejores prospectos profesionales y ocupacionales para las mujeres.

124

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

De otra parte, en el numeral 2.2.5.2 se trató el tema de las migraciones (gráfico 35). Cabe agregar que estas, aparte de seguir la trayectoria de las fases de la producción minera y petrolera, sugieren inestabilidad poblacional, débiles asentamientos y vínculos con lo local, además de los conflictos propios de una diversidad cultural extrema. Se debe tener en cuenta que la elevada fragmentación cultural no parece favorecer el crecimiento económico.

2.2.6.2 Educación Una elevada dependencia de la minería y del petróleo, especialmente cuando se trata de una actividad meramente extractiva y que alimenta un sentimiento de opulencia y despilfarro, conduce a que no se ahorren ni acumulen activos de capital como el humano y no se perciba una necesidad real de contar con los recursos indispensables para el desarrollo de otras actividades productivas78. En lo local, y en algunos casos también en lo nacional, la minería y el petróleo suelen absorber toda la atención y las energías de la sociedad79. Solo algunos departamentos mineros y petroleros consiguen superar la media nacional en aspectos como cobertura educativa, analfabetismo e, incluso, el porcentaje de docentes que utilizan computadores para labores académicas. En cuanto a la calidad de la educación, sus indicadores son inferiores a los nacionales. En 2005 el analfabetismo en mayores de 15 años era de 8,4%, pero en algunos departamentos mineros y petroleros era mayor: en Chocó ascendía al 20%; en La Guajira, al 31,4%; en Arauca, al 10%; y en Casanare, al 8,9%. Solo en Meta era inferior: 7%. De otra parte, a pesar del esfuerzo por mejorar las coberturas, algunas regiones mineras y petroleras aún continúan muy por debajo de la media nacional (gráfico 42). Respecto de la calidad de la educación medida por los resultados en las pruebas SABER (anterior examen del Icfes), solo Meta y La Guajira tienen, por lo menos, un colegio en la lista de los primeros 100 lugares (tabla 7).

A pesar de que se sabe que la minería no es una actividad duradera, se procrastinan las decisiones y acciones que favorecen la diversificación o se crea un entorno socioeconómico e institucional en el que es difícil que prosperen. 79 En los últimos meses de 2014 se ha dado un debate sobre el futuro de la economía debido a la drástica caída de los precios del petróleo y, en general, de los commodities. 78

125

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Gráfico

Tasa de cobertura neta de educación básica y media (2002-2012)

120% 115%

Tasa de cobertura

110% 105% 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70%

2002

2003

Nacional

2004

2005

Arauca

2006

2007

2008

Casanare

2009

Meta

2010

Chocó

Fuente: Ministerio de Educación Nacional.

tabla

Número de colegios en el grupo de los cien mejores 2011

Bogotá

Valle del Cauca

Santander

Cundinamarca

Atlántico

Santander

Cundinamarca

Antioquia

Atlántico

Bolívar

Risaralda

Norte de Santander

Boyacá

Risaralda

Huila

Boyacá

Norte de Santander

Caldas

Tolima

Córdoba

Caldas

La Guajira

Huila

Meta

Quindío

Tolima

Fuente: Revista Dinero.

126

2012

Bogotá

2011

2012

La Guajira

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Durante los últimos 10 años, los departamentos líderes en el tema han sido Valle del Cauca, Santander, Atlántico, Cundinamarca y Antioquia. Ninguno tiene una fuerte dependencia minera o petrolera. La Revista Dinero (2014) señala que en ese año la región conformada por Bogotá, Cundinamarca, Boyacá, Santander, Santander del Norte y los Llanos Orientales alberga el mayor porcentaje de colegios con resultados sobresalientes. Por el contrario, Antioquia y Chocó, en calendario B; Valle, Cauca y Nariño, en calendario A, registran los puntajes promedio más bajos. Para hacerse una idea de las brechas en calendario A, mientras el colegio con mayor puntaje en Bogotá registra un promedio de 79 puntos, en Medellín es de 75, en Villavicencio y Yopal de 69, en Riohacha de 67 y en Quibdó de 54. Es posible que, en general, los departamentos petroleros y mineros tiendan a mejorar coberturas y eventualmente logren buenos resultados de calidad para algunos establecimientos y estudiantes, usualmente vinculados a colegios que reciben el patrocinio de la gran empresa minera o petrolera. Sin embargo, esto no garantiza igual desempeño en calidad, como se observa en los resultados exhibidos por capitales mineras (Riohacha y Quibdó) y su distancia con la que se estima es la educación de vanguardia del país: Bogotá.

2.2.6.3 Salud y seguridad social Los gobiernos han realizado un esfuerzo generalizado en las coberturas de salud y seguridad social, por lo que no se observan diferencias notables entre los departamentos minero petroleros y aquellos que no lo son. En términos generales, existe cierta aproximación entre departamentos en indicadores sociales, como el de esperanza de vida que revela condiciones relacionadas con la salud y el saneamiento básico, entre otras. Aunque se ha mejorado la expectativa de vida, los departamentos minero petroleros continúan por debajo de la media nacional y la situación es más visible en algunos como Chocó, Casanare y Arauca (tabla 8). La cobertura de seguridad social en salud en departamentos minero petroleros como Casanare se encuentra en el 100%; en La Guajira es cercana al 93%; y en Chocó, aproximadamente del 90%. En Meta y Arauca es de 87%. 127

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

tabla

Esperanza de vida al nacer (1985-2015)

Departamento

1985-1990

1990-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

Antioquia

66,51

65,80

68,02

71,20

73,41

75,07

Atlántico

70,52

71,41

72,68

73,94

74,81

75,49

Chocó

60,15

60,16

62,37

65,50

67,80

69,30

La Guajira

63,98

66,65

69,64

72,45

73,79

74,40

Meta

64,86

65,91

67,55

69,31

70,63

71,58

Valle del Cauca

66,54

67,34

69,44

71,72

73,70

75,33

Arauca

61,68

63,12

65,20

67,47

69,23

70,53

Casanare

62,49

64,92

66,54

67,85

69,00

69,97

Nacional

67,99

69,25

70,90

72,56

74,00

75,22

Fuente: DANE. Proyecciones de población 1985-2020.

De otra parte, en Antioquia y Valle del Cauca ese mismo indicador se ubica en 90%, mientras en Atlántico está por encima de 95% (gráfico 43). En principio, las coberturas sugieren que los departamentos minero petroleros lo están haciendo mejor que los otros. Sin embargo, es de sumo interés conocer cómo logran esos resultados, además de su eficacia en cuanto a la prevalencia de las enfermedades y los indicadores de mortalidad. En el primer tema se observan contrastes en los departamentos con vocación minera y petrolera. La cobertura de afiliados al régimen subsidiado es superior al 75% en Chocó; está entre el 70% y el 75% en Arauca; y entre el 65% y el 70% en La Guajira y Casanare. Por el contrario, Meta tiene porcentajes entre el 15% y el 45%, semejantes a los de Antioquia y Valle, pero distintos a los de Atlántico y Boyacá (entre 45% y 65%). Se considera que un menor uso del régimen subsidiado indica que la economía ofrece mejores oportunidades de ingreso y ocupación. Igualmente, que una mayor proporción de la población está en capacidad de contribuir a su seguridad social. En esta perspectiva, varios de los departamentos mineros y petroleros han alcanzado buenas coberturas de seguridad social en salud, semejantes a las de algunos no mineros destacados. No obstante, esto se no se ha logrado a través del mercado, sino de la gestión pública, lo que significa que no se han generado empleos suficientes con las remuneraciones apropiadas para pagar ese tipo de seguridad.

128

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Cobertura de salud

(porcentaje de población afiliada al sistema de salud)

105% 100%

Cobertura

95% 90% 85% 80% 75% Antioquia

Arauca

Atlántico 2011

Casanare 2012

Chocó 2013

La Guajira

Meta

Valle

2014

Fuente: cálculos propios a partir de la BDUA del FOSYGA y las proyecciones de población del DANE.

Otra dimensión de la seguridad social en el caso de la minería y el petróleo son las condiciones de seguridad, higiene y salud ocupacional que las empresas proveen a los trabajadores. El censo nacional minero 2010-2011, liderado por el Ministerio de Minas y Energía, muestra que el 72% de las unidades productivas estudiadas no implementa acciones en tal sentido. En los clásicos departamentos mineros como Córdoba, Chocó y La Guajira, entre el 93% y el 99% no implementan esas acciones, mientras que en los que tienen un perfil más petrolero esos porcentajes se sitúan alrededor del 27% en Casanare y Meta, y del 76% en Arauca.

2.2.6.4 Pobreza En las regiones muy dependientes de la minería y el petróleo se espera un resultado elevado de pobreza debido a la baja inclusión productiva y social que las caracteriza. Estas atraen flujos de población con expectativas de ocuparse. Sin embargo, una proporción importante de inmigrantes no son absorbidos, por lo que caen en la informalidad o el desempleo. Departamentos donde se desarrolla la minería (como La Guajira y Chocó) tienen niveles de pobreza y pobreza extrema muy superiores a la media nacional, realidad que parece persistir. Esto puede obedecer a que la minería genera más empleo directo, pero informal y de menor calidad.

129

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

No sucede lo mismo en regiones petroleras (gráficos 44 y 45) donde se generan más empleos indirectos. Es factible que el efecto de arrastre sobre la economía local y regional sea mayor en estas zonas que en las mineras. Con frecuencia, las empresas petroleras tienen un mayor compromiso con el desarrollo local, debido a su dimensión y a que no registran situaciones de informalidad.

2.2.6.5 Desigualdad La poca inclusión, el desplazamiento de otras actividades productivas, el pago de salarios de eficiencia están detrás del impacto negativo sobre la desigualdad cuando hay una mayor dependencia de la minería y del petróleo. Las zonas industrializadas y modernas pueden ser muy desiguales debido al uso de tecnologías intensivas en capital y conocimiento, así como al efecto de desplazamiento por la competencia que las grandes unidades ejercen sobre las de escala media y baja. En las zonas mineras y petroleras esas causas también actúan cuando las explotaciones son formales, pero además la inequidad cambia con el ciclo económico del negocio. De esta forma, cuando hay bonanza y mayor actividad se generan más oportunidades, aunque se atraen más personas que buscan empleo.

Gráfico

Incidencia de la pobreza (2002-2013)

80%

Incidencia de la pobreza

70% 60% 50% 40% 30% 20% 2002

2003

Boyacá

2004

2005

Chocó

2006

2007

2008

La Guajira

2009

2010

Meta

2011

2012

2013

Total nacional

Fuente: cálculos DANE. Equipo de Pobreza, con base en Encuesta Continua de Hogares y Gran Encuesta Integrada de Hogares.

130

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Incidencia de la pobreza extrema (2002-2013)

Incidencia de la pobreza extrema

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

2002

2003

2004

Boyacá

2005

Chocó

2006

2007

2008

La Guajira

2009

2010

Meta

2011

2012

2013

Total nacional

Fuente: cálculos DANE. Equipo de Pobreza, con base en Encuesta Continua de Hogares y Gran Encuesta Integrada de Hogares.

La desigualdad también es notable en los departamentos minero petroleros en los que el Estado tiene una gestión deficiente o su presencia es baja, como Chocó. En áreas donde recién surgen la minería o el petróleo, y se instalan en un escenario en el que han predominado actividades con baja inclusión (la ganadería por ejemplo), es posible que se creen más oportunidades frente a las que se extinguen. Asimismo, es factible que la brecha de ingresos entre los incluidos y los excluidos de la cadena minera o petrolera sea significativa y dé lugar a una mayor desigualdad. En el gráfico 46 se observa que la desigualdad de las regiones mineras es mayor que la media nacional; y la de las zonas petroleras es menor. Además, que esa realidad persiste en diferentes contextos productivos. De otra parte, la distribución por quintiles de ingreso permite apreciar que en un departamento como Chocó el 20% más rico de la población se apropia del 65% del ingreso departamental; mientras en La Guajira captura el 60% y en el Meta, entre el 51% y el 55% (gráfico 47). En el orden nacional la situación del 20% más pobre es crítica: apenas se apropia aproximadamente del 3% del ingreso del país; en Chocó, está más cerca del 2%. 131

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Coeficiente de Gini de Boyacá, Chocó, La Guajira y Meta (2002-2013)

Gráfico

0,65 0,60

Gini

0,55 0,50 0,45 0,40 2002

2003

2004

Boyacá

2005

2006

Chocó

2007

2008

La Guajira

2009

2010

Meta

2011

2012

2013

Total nacional

Fuente: cálculos DANE. Equipo de Pobreza, con base en Encuesta Continua de Hogares y Gran Encuesta Integrada de Hogares.

Gráfico

Participación del ingreso por quintiles de ingreso (2012-2013)

70%

Participación en el ingreso

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Q1

2012 Boyacá

Chocó

Fuente: DANE. Gran Encuesta Integrada de Hogares, 2012-2013.

132

Q3 2013

La Guajira

Meta

Total nacional

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

En materia socioeconómica, al reflexionar sobre todas las variables en conjunto se observa que los departamentos mineros tienen resultados menos favorables que los petroleros y los poco o nada mineros. Se trata de espacios en los que la pobreza y la desigualdad son muy superiores a la media nacional; donde hay bajos desempeños en la formación de capital humano; y lo logrado en aspectos como seguridad social ha dependido más de la gestión pública que de los buenos empleos y ocupaciones de los agentes. Por otro lado, es probable que los buenos o malos desempeños socioeconómicos dependan de diversas causas que pueden ser anteriores o colaterales a la minería y al petróleo, muchas indirectamente relacionadas con estas actividades. Es importante investigar más profundamente estos temas, de forma que se incluyan diferentes acepciones de lo local y lo regional, y se extiendan las observaciones en el tiempo.

2.2.7 Condiciones institucionales de las regiones mineras 2.2.7.1 Índice de Transparencia Departamental (ITD) La legalidad, la transparencia y la participación ciudadana son requisitos fundamentales para que exista un buen gobierno y una buena institucionalidad. Una aproximación a la situación en este aspecto es el ranking de los departamentos según el Índice de Transparencia Departamental (ITD). Ese índice permite identificar las condiciones institucionales y las prácticas de los actores gubernamentales. Con base en ello se pueden inferir los riesgos de corrupción a los que se enfrentan las entidades públicas en el desarrollo de su gestión. Así, evalúa la visibilidad de lo que deciden y hacen las administraciones locales, lo mismo que la forma como se ejerce la tarea administrativa y el funcionamiento de los mecanismos de control. De acuerdo con este indicador, entre 2008 y 2009 los departamentos mineros y petroleros estaban en un nivel de riesgo medio o alto. Arauca, Meta y Casanare se situaban en el primer grupo con valores de 71,4, 66,8 y 64, respectivamente. En el segundo se ubicaban La Guajira con 57,2 y Chocó con 49,2 (tabla 9). Por su parte, departamentos como Santander, Caldas y Boyacá mostraban los mejores desempeños, con valores entre 80 y 85. La institucionalidad pública no es la única que eleva el desempeño de una sociedad y de su economía, también está la relacionado con el mercado que tiene mucha incidencia en los resultados y que es menos conocido. 133

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

tabla Ranking

Ranking del Índice de Transparencia Departamental 2008 - 2009

Departamento

Visibilidad

Institucionalidad

Control y sanción

Índice de Transparencia

Nivel de riesgo

Boyacá

73,2

74,8

80,3

Moderado

Atlántico

74,3

76,2

83,1

77,9

Moderado

Valle del Cauca

68,8

69,1

81,5

73,1

Medio

Antioquia

62,9

77,7

74,5

71,7

Medio

Arauca

71,9

64,5

77,8

71,4

Medio

Meta

67,8

66,4

66,8

Medio

Casanare

62,9

La Guajira

46,5

72,5

52,5

57,2

Alto

Chocó

53,5

60,2

49,2

Alto

Medio

Rango de calificaciones: Riesgo bajo, entre 89,5 y 100; Riesgo moderado, entre 74,5 y 89,4; Riesgo medio, entre 60,0 y 74,4; Riesgo alto, entre 44,5 y 59,9; Riesgo muy alto, entre 0 y 44,4. Fuente: Corporación Transparencia por Colombia.

2.2.7.2 Rendición de cuentas y desempeño institucional La encuesta que mide el ambiente y el desempeño institucional revela de manera importante la salud de los departamentos en estos aspectos. Esta capta las percepciones de los funcionarios públicos sobre las entidades en las que trabajan, en temas como la credibilidad de sus reglas y políticas, la suficiencia de recursos, la planeación del desarrollo, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y los resultados de la gestión. La media nacional del indicador de ambiente y desempeño tiende a situarse entre 65 y 70 puntos. Las zonas mineras y petroleras son proclives a registrar una favorabilidad institucional cercana o inferior a la media nacional. De esta forma, el indicador de departamentos como Atlántico, La Guajira y Antioquia es superior; mientras que el de Casanare, Boyacá y Chocó habitualmente es inferior. Por su parte, el de Arauca y Meta es cercano a la media nacional, ya sea mayor o menor (gráfico 48).

134

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Gráfico

Porcentaje de favorabilidad en el desempeño institucional (2009-2013)

90%

Porcentaje de favorabilidad

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2009

2010

2011

2012

2013

Total gobernaciones y Distrito Capital Gobernación de Antioquia

Gobernación del Atlántico

Gobernación de La Guajira

Gobernación del Meta

Gobernación de Arauca

Gobernación del Chocó

Gobernación de Boyacá

Gobernación de Casanare

Fuente: DANE. Encuesta sobre ambiente y desempeño institucional departamental.

2.2.7.3 Violencia y conflicto No es preciso adelantar investigaciones complejas para determinar que los departamentos mineros y petroleros de Colombia se erigen como zonas de conflicto y violencia. Igualmente, que sobresalen en el país en este aspecto. Es normal que en diversas regiones del mundo la minería financie grupos ilegales y fuerzas rebeldes. Colombia no parece la excepción. De hecho, procesos jurídicos en curso o revividos hace poco muestran que algunas multinacionales de la minería han financiado bandas de paramilitares para defender sus intereses económicos. Con ello han contribuido a generar violencia en sus espacios de influencia. De otra parte, como suceso más reciente, las bandas criminales y la guerrilla han entrado a explotar de modo ilegal algunas minas, lo que parece haberse convertido en una fuente de financiamiento más atractiva y rentable que el narcotráfico, el secuestro o la extorsión. El indicador de tasas de homicidio en departamentos petroleros como Arauca y Meta está cerca del de Antioquia y Valle, que poseen una tradición de violencia relacionada con el narcotráfico y las

135

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

bandas criminales. Los departamentos mineros considerados no parecen críticos de acuerdo con esas dos referencias80 (tabla 10). Indudablemente, el indicador de homicidios revela violencia y es usual que se relacione estrechamente con cualquier medida de conflicto, por ejemplo, enfrentamientos entre fuerzas irregulares o entre estas y las gubernamentales. De alguna manera, el conflicto y muchas de sus actividades asociadas enrarecen los ambientes de seguridad en las zonas donde están presentes. Como se ha mencionado, las regiones mineras y petroleras atraen flujos importantes de población en busca de oportunidades y trabajo. Esta circunstancia de índole demográfica y económica tiene claras repercusiones en los entornos socioeconómicos y, como es obvio, en la probabilidad que se presenten episodios de violencia81. Finalmente, las medidas de violencia (homicidio, desplazamiento y hectáreas sembradas con coca) se intensifican en los municipios donde se da la producción minera y son mayores en las zonas donde se explotan recursos que se apropian más fácilmente, como el oro o las esmeraldas (Ibañez y Laverde, 2014).

tabla

Tipo

Mineros

Intermedios No mineros

Número de homicidios en departamentos mineros y petroleros (2011-2012)

Departamento

Ene - Jul 2011

Ene - Jul 2012

Variación %

Población

Número de homicidios como porcentaje de la población

Arauca

131

52%

232.118

0,037050%

Casanare

41%

295.353

0,011512%

Chocó

31%

454.030

0,015638%

La Guajira

126

123

-1%

681.575

0,018487%

Meta

232

258

11%

783.168

0,029623%

1.703

1.350

-21%

5.682.276

0,029970%

Antioquia Boyacá Atlántico Valle

20%

1.255.311

0,005258%

278

310

12%

2.166.156

0,012834%

1.841

1.778

-3%

4.161.425

0,044240%

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.

La información de 2013 corrobora lo señalado. Para el año completo los indicadores son: Valle del Cauca, 0,075%; Arauca, 0,060%; Antioquia, 0,041%; Meta, 0,035%; Chocó, 0,0348%; y La Guajira, 0,019%. 81 La fragmentación cultural, el bajo arraigo y la lucha por las oportunidades no es una mezcla favorable para la sana y tranquila convivencia. 136

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

2.2.8 El balance regional Los síntomas de la maldición son más notorios en unos departamentos mineros y petroleros que en otros. Esto depende de factores como la dependencia económica de la minería, el grado de diversificación productiva, el tipo de minería en cuanto a producto y forma de explotación dominante (moderna o artesanal), el aislamiento de la región con respecto a los centros económicos, entre otros aspectos. Desde el punto de vista ambiental, social, cultural e institucional, los mayores impactos negativos se identifican en las zonas mineras ricas en metales preciosos (oro y esmeraldas) o de amplio uso industrial, fácilmente apropiables. En el orden departamental esos impactos son más claros en el caso del petróleo. Desde una perspectiva económica cabría esperar mayores impactos en los departamentos ricos en petróleo. Sin embargo, hay atenuantes que se encuentran en Santander y Meta, pero no en Arauca y Casanare. Los departamentos, especialmente los petroleros, se caracterizan por un alto nivel de ingreso por habitante, la mala calidad del crecimiento, la fuerte dependencia de las regalías y las transferencias, el desplazamiento productivo de actividades como la agricultura, el bajo desarrollo industrial, el escaso desarrollo financiero y la inestabilidad en el empleo. En teoría, un elevado producto por habitante es un síntoma de buen nivel de bienestar social, pero todo depende de los ingresos generados que quedan para ser gastados, de cómo son asignados, de la capacidad y transparencia institucional, y de la fracción de ciudadanos beneficiados. En la práctica, los ingresos que quedan varían mucho por departamento y municipio, de manera que algunos se favorecen más que otros, a pesar de la incidencia de las regulaciones nacionales en materia de regalías que han tendido a distribuir más esos ingresos en todo el país. En la manera de gastar aparecen los problemas de captura de los gobiernos locales, la corrupción y la mala gestión institucional, aspectos con mucha influencia sobre los realmente beneficiados con esa riqueza. De otra parte, la mala calidad del crecimiento se relaciona con que es temporalmente alto, no se sostiene, produce inequidad porque es poco incluyente y con frecuencia depreda el ambiente.

137

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

La insostenibilidad obedece al agotamiento de los recursos naturales y al daño que ocasiona el desarrollo de la minería y el petróleo en otras actividades productivas. Además, su inclusión baja o de poca calidad tiene que ver con el modelo tecnológico adoptado (moderno o artesanal). De alguna manera, el daño ambiental puede ser consustancial a estas actividades, pero su intensidad varía debido a las formas de explotación, a la carencia de controles y a las acciones de recuperación. El poco ahorro en las áreas mineras se identifica en el deficiente desempeño fiscal de sus municipios y la baja intermediación financiera. Por lo regular, los departamentos mineros y petroleros dependen fuertemente de las regalías y las transferencias, y el manejo de los recursos públicos no es el mejor. Esto no es un buen síntoma, sobre todo frente a la desaceleración esperada de los ingresos en el largo plazo y a la poca inversión en la construcción de nuevas actividades que generen futuro crecimiento. La baja intermediación financiera refleja la escasa diversidad económica local y, especialmente, los débiles vínculos locales de las actividades productivas que se realizan. Ello significa que de los ingresos generados en los departamentos, solo una fracción se queda circulando dentro de ellos, lo que hace que el ahorro sea bajo. Adicionalmente, se observa un desbalance relacionado con la desalineación entre el ingreso por habitante y el valor alcanzado por los indicadores socioeconómicos y de calidad institucional. Esto significa que a pesar del esfuerzo por mejorar los resultados en capital humano e institucional, y en el entorno para los negocios, en muchos casos los departamentos todavía están por debajo o muy lejos de la media nacional, y lo alcanzado no es compatible con su nivel de ingreso. No cabe duda que en todo el país se han hecho esfuerzos importantes por mejorar los indicadores socioeconómicos y ciertamente se ha dado un avance general. Sin embargo, todavía son significativas las brechas entre Bogotá, Antioquia, Valle del Cauca, Atlántico y Santander, con el resto del país, sobre todo con la gran mayoría de los departamentos mineros y petroleros. En el ámbito demográfico, los departamentos mineros y petroleros se caracterizan por la baja densidad poblacional y la poca urbanización, aspectos que inhiben el desarrollo de actividades como la industria, el comercio y los servicios. Asimismo, enfrentan una particular dinámica de migraciones que, aparte de seguir la trayectoria de las fases de la producción minera, debe ser muy localizada y sugiere inestabilidad poblacional, débiles asentamientos y vínculos con lo local, además de la posibilidad de conflictos asociados con la extrema diversidad cultural.

138

2 Diagnóstico de Colombia frente a la maldición

Cabe recordar que los límites a la diversificación productiva y la elevada fragmentación cultural no son favorables para el crecimiento económico. En los aspectos relacionados con la equidad, los departamentos mineros y petroleros tampoco arrojan los mejores resultados, pues en ellos se ha avanzado menos en la lucha contra la pobreza que en el resto del país. Asimismo, la desigualdad puede ser mayor y más persistente. Los menores logros en equidad son coherentes con un modelo minero petrolero regional con poca inclusión económica y social, desplazamiento importante de otras actividades productivas y pago de salarios de eficiencia para quienes se encuentran vinculados a estas actividades ejercidas formalmente. A eso se suman otras circunstancias como el hecho que en esas regiones mineras y petroleras hay muchos predios que no tienen claramente definida su propiedad y la concentración de esta es lo dominante. En la teoría, la calidad institucional incide positivamente en el crecimiento y el desarrollo económico, pero un elevado nivel de ingreso debería favorecer también el desarrollo de las instituciones. Esto parece no suceder en los departamentos mineros y petroleros. Por el contrario, los flujos de ingreso crecientes promueven la competencia y los comportamientos encaminados a su captura para beneficio de unos pocos. Por ello, los indicadores de transparencia no los favorecen. La fragilidad institucional sumada a la marginalidad y a la desigualdad que caracterizan a muchos de los departamentos mineros y petroleros conforman un entorno propicio para el desarrollo del conflicto. Esto se da particularmente en las regiones con mejor dotación de recursos mineros fácilmente apropiables. Aunque se ha dado alguna mejora en materia institucional y de orden público, los departamentos mineros y petroleros del país están un tanto rezagados del resto del territorio nacional. Con todo lo anterior, este capítulo suma evidencias empíricas de casos como los de la Orinoquía, Chocó y La Guajira que ilustran bien los efectos comentados y que contrastan con departamentos mineros más diversificados como Antioquia y Boyacá, y con otros no mineros como Atlántico y el Valle. Finalmente, por las primeras señales que se captan de la situación posboom del país y de las regiones minero petroleras queda la sensación que el escenario favorable no duró lo esperado, que no había la capacidad institucional local y nacional para sacarle provecho, y que seguramente los

139

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

logros, sobre todo en el ámbito local, pudieron ser marginales y propiciar situaciones de sobreinversión en algunas actividades, sobreofertas en determinados servicios y precios que pueden ser incongruentes con la realidad sin boom. Valdría la pena levantar ese balance nacional y regional de lo que finalmente quedó. El positivo escenario nacional, favorecido primero por el boom internacional del dinero fácil y luego por el de los commodities, ha llegado a su fin y no hay mucha claridad en lo que sigue respecto de variables claves como el crecimiento, la tasa de cambio, el desempleo, la inflación y el tipo de interés. Las prospecciones son más bien pesimistas. En las regiones minero energéticas es posible que se hayan desarrollado algunas inversiones en infraestructura, mejorado algunos indicadores socioeconómicos y empezado varios proyectos productivos, muchos alrededor de programas de responsabilidad social. Sin embargo, el primer problema es sostener en el largo plazo lo hecho; el segundo, es que ello haya sido suficiente para situar las economías locales sobre nuevas trayectorias de expansión; y el tercero, es que respondan a una visión de largo plazo y no a iniciativas aisladas. De todas formas queda la propuesta para el país y sus regiones de aproximarse a la minería no como una especie de “lotería”, sino como una fuente de crecimiento, cuyas particularidades obligan a darle un manejo adecuado para evitar que se convierta en un factor de perturbación y desequilibrio.

140

Comentarios

sobre la minería y el petróleo en Colombia

En los últimos años, Colombia, como varias economías emergentes, ha transitado por un boom minero energético que se originó en los drásticos aumentos de los precios internacionales de los commodities.

Ese boom ha representado una oportunidad para transformar y fortalecer la economía en aspectos fundamentales para su desarrollo, pero también ha generado riesgos en cuanto al equilibrio macroeconómico, la composición productiva y comercial, además de la salud institucional. Estos temas tienen consecuencias sobre la futura estabilidad y el desarrollo de la economía. La pregunta obvia para los gobiernos de las naciones favorecidas por el boom, entre ellas Colombia, es si este ha soportado y llevado a transformaciones positivas, y si la estructura de la economía salió bien librada y es sólida para continuar con los retos del desarrollo; o si, por el contrario, los recursos se despilfarraron o no se utilizaron óptimamente, lo que llevó al desperdicio de oportunidades y a efectos indeseables que repercuten en el futuro de la economía, en ámbitos como la producción, el mercado y otras variables agregadas. Para ofrecer pistas que permitan responder esa pregunta, esta publicación abordó la discusión sobre la maldición de los recursos naturales, inicialmente en el plano teórico y luego en el de las experiencias positivas que han conseguido eludir tal situación. Posteriormente valoró la posibilidad que Colombia o sus departamentos mineros y petroleros mostraran síntomas de esa maldición. A continuación se presentan algunos comentarios, observaciones y, eventualmente, propuestas extraídas de los desarrollos teóricos sobre la maldición de los recursos naturales, de los casos internacionales expuestos y de la propia experiencia colombiana. 141

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

A pesar de que las fórmulas estándar para tratar los aspectos económicos de la maldición son conocidas, hay un espacio de mejora. Aunque Colombia goza de una buena reputación en su manejo económico, hay países cercanos con una minería importante de los que se puede aprender, como Chile y Perú. La dimensión institucional es quizás de los temas más álgidos para Colombia de cara a las realidades propuestas por la minería y el petróleo. En este caso hay grandes expectativas de renovación por las reformas pendientes en la justicia y en lo político. Lo mismo sucede alrededor del proceso de paz en el que se debaten aspectos relacionados con lo rural, las regiones y la equidad, los cuales seguramente desembocarán en novedosos arreglos institucionales que corrijan fragilidades en este nivel. Entre otras cosas, esto posibilitará transformar los riesgos de la minería en oportunidades de desarrollo. Otras ideas expuestas en este capítulo sugieren cambiar la narrativa sobre la minería y el petróleo, con el fin de leerlos como actividades que deben ser atendidas y desarrolladas en el largo plazo, y no como simples coyunturas de oportunidad. De igual manera, esto permitiría visualizarlos como otras fuentes de crecimiento de la economía, susceptibles de convivir e interactuar con las demás actividades productivas. Estas consideraciones son remedios adicionales contra la maldición. También se abordan algunas ideas sobre las relaciones con la comunidad, asunto altamente sensible para las mineras y petroleras, pues tiene que ver con el entorno del negocio y con su viabilidad operacional. En este caso se intenta una propuesta equilibrada que muestra los compromisos que corresponden al Estado, a las empresas y a las comunidades para poder converger a una salida sin tensiones y generadora de progreso.

3.1 Las políticas minero petroleras deben pensarse para una actividad de largo plazo caracterizada por notables inestabilidades En el país, la minería y la actividad petrolera siempre han estado en la contabilidad nacional, pero nunca con una participación en el producto o en las exportaciones como la registrada en años recientes. A diferencia del último plan de desarrollo del gobierno, en los del pasado la minería no fue percibida como uno de los sectores estratégicos para el crecimiento y el desarrollo de la economía, a pesar del notable crecimiento de la actividad en otras décadas. Esto pudo obedecer a que entonces la economía se desenvolvía más internamente; y a que los fundamentos para el desarrollo estaban 142

3 Comentarios sobre la minería y el petróleo en Colombia

afincados en la industrialización y no se asistía, como hoy, a la emergencia de mercados tan dinámicos para el comercio, como China e India. En definitiva, y aunque desde el pasado colonial existen muchos departamentos con tradición minera, ni Colombia se ha concebido como una nación minero petrolera, ni ha centrado sus esperanzas y su destino en este sector, tal como sucedió con el café. En la primera década de este siglo, en estrecha relación con el boom de precios de los commodities, se comenzó a profundizar en la exploración y la explotación minera y petrolera, lo que le abrió la puerta a la inversión extranjera para que se ocupara de esa tarea y el país pudiera sacar provecho de esta oportunidad. De esta forma, el sector minero petrolero y su participación dentro de la economía del país crecieron. Los resultados han sido buenos en algunos aspectos, aunque actualmente hay preocupación en otros temas como los impactos ambientales, el desplazamiento productivo y comercial de algunos sectores, la inestabilidad macroeconómica cuando los precios de los productos mineros y del petróleo suben o se desploman, además de la poca claridad en los prospectos productivos debido a la ausencia de descubrimientos de yacimientos o minas de gran potencial. La opinión nacional, o por lo menos parte de ella, ha tomado en serio lo que pueden representar el petróleo y la minería para el país, particularmente para financiar el proceso de paz. En esa dirección se ha planteado la posibilidad de estructurar un futuro más apalancado en estas actividades, pero sin depender de ellas. Así, han sido leídas como una fuente de financiamiento del desarrollo, más que como otra alternativa en ese proceso. Por ahora, el país ha estructurado respuestas institucionales y de política que quizás estén a la zaga del ritmo con el que crece la actividad minero petrolera. Lo mismo sucede con la disponibilidad de recursos humanos, las infraestructuras, etc. Esas respuestas incompletas están ajustadas a la coyuntura y no a una realidad de largo plazo, porque al reversarse la tendencia de los precios es posible que decaiga el interés en la actividad minero petrolera, ya que no ofrecería los mismos dividendos. De hecho, eso ya sucedió. Percibir la minería y el petróleo como coyunturas que deben aprovecharse y generar con esa misma lógica respuestas sectoriales rezagadas, incompletas e insuficientes puede explicar muchos efectos indeseables de esas actividades en el país y en los departamentos, así como dudas sobre el futuro de una nación que terminó dependiendo de manera importante del petróleo. 143

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

El otorgamiento de las licencias ambientales y sociales (autorizaciones por parte de las comunidades afectadas) es un ejemplo de que la coyuntura minero petrolera ha tomado al país “desarmado”. Este aspecto sigue siendo motivo de conflicto y molestia con las comunidades y retrasa algunas inversiones. La lectura de esas actividades desde lo local tiene mucho que ver con esta problemática. Más ilustrativa es la pretendida defensa de las actividades desplazadas por la minería y el petróleo, así como del desarrollo productivo alternativo de los departamentos mineros y petroleros. En el primer caso, la respuesta ha sido compensatoria. También se ha encaminado a reducir los costos de producción y a favorecer una tasa de cambio de equilibrio. En cuanto al desarrollo productivo alternativo, la solución se ha dejado en manos de programas de responsabilidad social corporativa articulados con las comunidades y las autoridades locales. No se percibe un enfoque como tampoco una agenda en tal sentido. De la experiencia internacional se aprende que las políticas sectoriales y las minero petroleras, así como los instrumentos macroeconómicos deben pensarse para una actividad de largo plazo caracterizada por notables inestabilidades y ciclos imprevisibles.

3.2 La actividad minero petrolera, como una actividad de largo plazo, debe tener su propia agenda de desarrollo A diferencia de países como Estados Unidos, Australia y Noruega, la evolución de la minería y el petróleo en Colombia ha sido exógena y de oportunidad. No se ha concebido como una fuente y una posibilidad real para coadyuvar al crecimiento y al desarrollo nacional, regional y local. Después del café, que abarcaba gran parte de la economía, el país ha percibido a los recursos naturales como una dotación de riqueza que debe explotarse y cuya extracción debe intensificarse de acuerdo con las necesidades y oportunidades que se presentan. Asimismo, la atención se ha centrado en la consolidación, por periodos, de algunas actividades como la manufactura y la construcción, además de algunos servicios considerados verdaderas fuentes de expansión y desarrollo. En la década de 1990 esa idea se arraigó debido a la apertura, pero se dejó al mercado la selección de ganadores y perdedores. No obstante, en este siglo entró en “terapia intensiva” debido al boom de los biocombustibles, los altos precios de los alimentos y la resurrección de las preocupaciones ambientales. 144

3 Comentarios sobre la minería y el petróleo en Colombia

Actualmente, el debate se centra en las apuestas de la economía de los recursos naturales y en cómo esta puede soportar el desarrollo del país y ser estratégica para el futuro, sobre todo cuando se anticipan restricciones mundiales en la ampliación de la frontera agrícola, problemas con la disponibilidad del agua y severas inestabilidades climáticas que conllevan catástrofes e impactos productivos. La atención se centró en los recursos naturales porque la coyuntura motivó la inversión extranjera y reactivó el interés nacional por la exploración, la cual se incrementó en petróleo, oro y otros minerales82. Como era de esperar, el gobierno se ocupó rápidamente de las regulaciones y de otros frentes, pero su respuesta fue insuficiente para la dimensión del cambio. Antes del boom había, y aún se mantiene, un rezago en desarrollo minero y petrolero, puesto que desde hace casi 20 años no se han descubierto pozos petroleros de la dimensión de Cupiagua y Cusiana en Casanare, y Caño Limón en Arauca. Por tanto, según la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), a principios del siglo XXI el indicador de autosuficiencia (que remite a la relación entre las reservas probadas y la producción) tenía un valor entre 8 y 8,5 años, pero en 2011 llegó a su nivel más bajo: 6,76 años. Ese resultado obedece a que en ese periodo hubo mayor crecimiento de la producción que de las reservas. De acuerdo con estimativos de la ANH, Ecopetrol y la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), si el comportamiento reciente de la producción y de las reservas se mantiene el autoabastecimiento sería imposible a partir de 2020 (UPME, 2013). Esto si se considera el conjunto de reservas (probadas, probables y posibles) junto al comportamiento proyectado de la demanda. Lo anterior obedece a que en el país, por mucho tiempo, no ha habido un trabajo sistemático en exploración, sino que este ha sido de oportunidades. Igualmente, a que las inversiones recientes tienen un perfil de rentabilidad de corto plazo, lo que llevó a la búsqueda de campos pequeños en zonas ya exploradas y donde hay mayor probabilidad de éxito83. En la actualidad hay un mayor número de empresas dedicadas a la exploración. Muchas son más pequeñas y por lo tanto buscan la posibilidad de rápidos resultados84. En 1988 se perforaron cerca

Esta situación no fue exclusiva de Colombia. También tocó varias economías emergentes y latinoamericanas. Un dilema para la política minero energética es tener criterios claros sobre la rapidez o la gradualidad con la que se debe explotar y extraer la riqueza natural. Unos son los intereses de las empresas y otros los de la sociedad. 84 Entre 1985 y 1990 cerca de 28 empresas se dedicaban a la exploración, mientras que en el primer lustro de este siglo esa cantidad casi se duplicó. 83

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Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

de 73 pozos, 29 de los cuales producían. En 1999 las cifras fueron 16 y 6; y en 2012, 131 y casi 50, respectivamente. Un modelo minero de desarrollo oportunista carente de una concepción de largo plazo es insostenible: hace daño a la economía nacional y a las regionales; tiene mayor impacto sobre el medio ambiente; y dista mucho del que en el pasado adoptaron países como Estados Unidos, Australia y Noruega. Estos hicieron de la minería y el petróleo su apuesta de desarrollo, lo que les permitió fortalecer tecnológica y productivamente ese sector y otros con los que este se articuló. Mauricio Cárdenas, Ministro de Hacienda, opina que el modelo minero energético adoptado da lugar a un crecimiento desbalanceado y lleva a una economía que funciona a diferentes ritmos: rápido en minería y petróleo, pero lento en agricultura e industria (Rueda, M. I., 2013, febrero). Asimismo, señala que la minería y el petróleo van a crecer a menor ritmo y cada día va a ser más difícil extraer un barril adicional. Por tanto, en el futuro estas actividades van a depender de un gran hallazgo de petróleo o de que el oro se convierta en una buena “apuesta”. Además de lo expuesto, la nueva perspectiva de la actividad minero petrolera hace mayor énfasis en el desarrollo del conocimiento tecnológico que le confiere capacidad endógena de crecimiento y articulación con otros sectores (Wright y Czelusta, 2004). El comentario del Ministro evidencia lo importante que es concebir la actividad minero petrolera como una actividad de largo plazo, por lo que debe tener su propia agenda de desarrollo que incluye planes de exploración y explotación, nuevas tecnologías de extracción y desarrollo del producto, el cuidado del entorno natural y socioeconómico, la prospectiva de evolución de la producción mundial y de los mercados, al igual que todos los aspectos geopolíticos y estratégicos que rodean esta actividad. Para que la minería y el petróleo favorezcan la economía y tengan buena reputación es necesario identificar las posibilidades de escalamiento productivo, industrial y comercial en su cadena de valor; explorar cómo articularlas con el resto del aparato productivo y de la economía; mejorar su coexistencia con otras actividades con las que comparten los mismos espacios locales; además de anticipar, prevenir, minimizar y corregir los riesgos y posibles daños que la explotación de estos recursos puedan generar en lo ambiental, lo social, lo cultural y lo económico. Se requieren entonces medidas para evitar que la minería y el petróleo perjudiquen a otros sectores, por ejemplo, no otorgar títulos de explotación minero petrolera en zonas de producción 146

3 Comentarios sobre la minería y el petróleo en Colombia

agrícola. Estas acciones no deben ser reactivas y aisladas, sino formar parte de una visión de largo plazo que haga de la actividad minero petrolera una fuente más del crecimiento y el desarrollo del país.

3.3 Es necesario transformar las narrativas de la minería y el petróleo Al respecto han surgido interesantes propuestas: comprender estas actividades como oportunidades para el desarrollo y no como una especie de “lotería”. Igualmente, modificar el discurso de aceptación, compensación y negociación de los impactos negativos de la minería y el petróleo, por uno que busca la prevención y minimización de sus riesgos. Esas consideraciones son de gran valor porque distancian a la minería y al petróleo de la noción relacionada con los daños y permiten verlos como una oportunidad. Al hacerlo, se reconoce que los primeros son evitables y la segunda, factible. Para modificar la narrativa dominante sobre minería y petróleo se debe comenzar por transformar narrativas de mayor nivel con incidencia en estas actividades, en toda la economía y en la sociedad. Lo anterior requiere precisiones que van desde repensar las regulaciones y contratos de concesión hasta nuevas formas de relacionamiento con las comunidades, cerrar el espacio a la corrupción y la captura de rentas, además de renovar el discurso sobre el desarrollo local y nacional. De ahí la necesidad de trabajar sobre conceptos y realidades de mayor nivel. De algún modo, las experiencias de Noruega y Botsuana han mostrado que la clave de su éxito minero petrolero se situó más allá de lo meramente sectorial, es decir, en aspectos de su superestructura: instituciones, valores y normas compartidas, sistema judicial, credibilidad en los políticos, élites identificadas con el bienestar colectivo y no solo con su propio interés, etc. Por ejemplo, es importante desmontar el énfasis en objetivos como el ascenso rápido, y la acumulación de poder y de éxito económico a como dé lugar; al igual que visualizar la sociedad por sus grandes objetivos de largo plazo, más que por sus logros cortos e inmediatos. Esto implica anteponer lo productivo e innovador sobre la búsqueda de rentas y lo especulativo; lo público sobre lo privado; la acción colectiva sobre el oportunismo y el individualismo. Adicionalmente, construir confianza en las instituciones y en el otro, al tiempo que se abandonan enfoques homocéntricos para procurar aproximaciones policéntricas. 147

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

En este momento histórico, la sociedad Colombiana, por razones que van más allá de la minería y el petróleo, no debe negarse la oportunidad de ajustar su modelo económico85 y revisar profundamente el equilibrio de valores, creencias y reglas de juego que han soportado su funcionamiento. La desigualdad, el prolongado conflicto y un desempeño económico insuficiente y no sostenido sugieren esa necesidad.

3.4 El modelo de relacionamiento con la comunidad debe mejorarse Este aspecto es una variable crítica en la prevención de las expresiones de la maldición en los ámbitos regionales y locales. En la realidad existe todo un espectro de situaciones que van desde relaciones cooperativas y constructivas hasta casos conflictivos en los que difícilmente se llega a acuerdos e, incluso, se dan manifestaciones de violencia y rechazo. Es difícil determinar cuándo ocurre una u otra situación. Sin embargo, algunos factores que pueden incidir en un resultado complejo son la presencia de grupos étnicos, la influencia cercana de organizaciones al margen de la Ley, la existencia de gobiernos locales débiles y sin reputación, las pocas oportunidades de trabajo y ocupación, la carencia de buenas organizaciones de la comunidad, entre otros. Para solucionar posibles problemas de relacionamiento se ha utilizado la licencia social, la cual debe ser producto de negociaciones y acuerdos entre las partes. No obstante, se comenta que existe desconfianza y asimetría entre los actores; falta precisión y una adecuada regulación de este mecanismo, el cual es mal utilizado; hay dificultades al tratar los derechos que la Ley concede a algunas minorías; y la posición del gobierno es inadecuada: permanece al margen como si se tratara de un asunto entre privados o toma partido en algún sentido. Llama poderosamente la atención que las relaciones conflictivas surgen con mayor frecuencia cuando una de las partes es una multinacional o una empresa colombiana de cierta envergadura, pero no cuando se trata de la minería artesanal o de la ilegal. Algo que puede marcar la diferencia en el tema es que la capacidad de inclusión y la cercanía a las comunidades de las dos primeras es menor que la de las últimas. También juegan un papel importante las expectativas económicas, además de las usuales prevenciones y lecturas del gran capital, en especial del transnacional. 85

Ajustar el modelo económico no equivale propiamente a una discusión entre capitalismo y socialismo, sino a la búsqueda dentro del capitalismo de arreglos más incluyentes, amigables con el medio ambiente, meritocráticos, etc.

148

3 Comentarios sobre la minería y el petróleo en Colombia

A continuación se presentan algunas consideraciones sobre los roles y actitudes deseables de cada una de las partes. Así, hasta ahora parece que cada caso obedece a una negociación particular y no responde a una agenda o patrón específico replicable en todas las situaciones. Es deseable demarcar las condiciones, contenidos, procesos y alcances de ese relacionamiento. También es muy posible que la dimensión del proyecto, el tipo de organización que lo ejecutará, la identificación del daño potencial (en especial el ambiental) y las características peculiares de las comunidades condicionen la dinámica de relacionamiento. La experiencia ha mostrado que en Colombia las comunidades se oponen a los proyectos por los riesgos que representan o porque afectan sus valores y tradiciones; reclaman algunas compensaciones por los impactos potenciales de las explotaciones; denuncian situaciones reales de daño ambiental o sanitario para demandar acciones de resarcimiento; o, sencillamente, recurren al esencialismo estratégico para mejorar la posición negociadora y obtener buenos dividendos. Cuando esos comportamientos se han extremado y han sido mal direccionados han generado retrasos en los proyectos, sobrecostos, pérdidas de coyunturas oportunas. Inclusive, han alejado a los inversionistas. Las comunidades tienen una tendencia marcada a insistir en los impactos ambientales y sanitarios, pero prestan poca atención a los problemas socioculturales, demográficos y los de otras actividades económicas. También hay cierta tendencia a alimentar altas expectativas alrededor de lo que las empresas mineras y petroleras deben hacer en materia de crecimiento y desarrollo local. Las compañías, por su parte, hacen esfuerzos para demostrar que sus acciones han sido o serán inocuas; que tienen un auténtico compromiso con el desarrollo local, así como disposición para negociar compensaciones, prevenir o neutralizar presiones sociales; y, en el peor de los casos, que también están en capacidad de ignorar las demandas de las comunidades, pues pueden aprovechar su posición dominante y lo que significan para las regiones y para el país. Las empresas se inclinan a desactivar las tensiones sociales a través de diversas estrategias. Por ejemplo: procuran una mayor participación de las comunidades en el empleo o en la provisión de insumos o servicios complementarios; apoyan técnica y financieramente pequeños proyectos emprendidos por grupos afectados; adelantan algunas inversiones en infraestructuras físicas que les sirven a la comunidad; y respaldan iniciativas locales de carácter recreativo.

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También existen compañías interesadas en adquirir compromisos más profundos e integrales con el desarrollo local, pues no solo respaldan proyectos económicos de alto impacto, sino que se involucran en aspectos de índole educativo y cultural, y apoyan el fortalecimiento del capital social e institucional. De todas formas, con estas intervenciones en las comunidades, las compañías buscan un equilibrio entre lo que favorece su gestión y operación como empresas, y su contribución al desarrollo local. Así las cosas, no pueden esperarse actuaciones altruistas, pues siempre existirá algún tipo de beneficio para las empresas. Ahora bien, la posición del Estado nacional y local consiste en instalar unas reglas de juego para proteger los derechos de la ciudadanía afectada y contar con su participación en los procesos de aprobación de los proyectos mineros, así como promover la exploración y extracción de recursos y proteger la iniciativa privada. Sin embargo, en la práctica, puede enfrascarse en situaciones ambiguas al confrontar su interés de fomentar la inversión extranjera y procurar recursos para el desarrollo local, con el de las comunidades. Es más, cabe la posibilidad que los gobiernos locales se pongan del lado de estas últimas, mientras el nacional se muestra vacilante e indeciso. En la actualidad no existe una solución satisfactoria en esta materia que es un asunto vital para el diseño de un adecuado modelo de desarrollo minero y petrolero. Algunas propuestas al respecto son:

El Estado no puede comportarse como un espectador en una posible relación conflictiva entre las empresas y las comunidades. Su deber es establecer claras reglas de “juego” que orienten esa relación. Para ello debe acogerse a postulados de bienestar social y coordinación.

Para lograr una interacción fluida entre el Estado, las empresas y la comunidad se deben identificar adecuadamente los motivos de los compromisos especiales que las compañías deben adquirir con las comunidades. A toda empresa, sin importar el sector al que pertenece, le asiste la obligación de pagar impuestos, rentas y contribuciones; además de minimizar, prevenir y evitar los efectos externos negativos que pueda generar. A estos efectos remiten los compromisos especiales. A diferencia de otras actividades, en la minería y la actividad petrolera son más probables los riesgos de daño ambiental y los impactos sociodemográficos, culturales, productivos e institucionales.

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Los primeros parecen connaturales a los procesos de la minería y el petróleo. Los segundos obedecen a las atractivas remuneraciones, la escala de las demandas y las oportunidades repentinas; los flujos migratorios y la conjunción de individuos multiculturales en un mismo espacio; el ambiente de riqueza; las tensiones en los mercados; y la insostenibilidad de las dinámicas sociales, productivas y de ocupación en el largo plazo. Dada esa realidad de impactos potenciales y la necesidad de dimensionarlos (no solo conceptualizarlos), se requiere identificar inicialmente los mecanismos y medidas que permiten evitarlos o minimizarlos. Todo esto de una manera integral, es decir teniendo en cuenta impactos ambientales y no ambientales (productivos, sociodemográficos, urbanísticos, etc.) En la misma perspectiva de los efectos externos negativos que generan compromisos especiales para las mineras y petroleras, también se deben incluir los efectos intertemporales: aquellos que quedan en evidencia cuando se agotan los recursos naturales. Estos deben anticiparse, dimensionarse y minimizarse desde el comienzo de las explotaciones. Un efecto intertemporal se relaciona con la preservación y reposición del paisaje natural. Esto implica el uso de tecnologías amigables con el medio ambiente, permanentes acciones de mantenimiento y recuperación, además de la conformación de una reserva para reponer o compensar con otros activos ambientales los “daños inevitables”. Lo último supone un compromiso luego de la explotación. Otros efectos intertemporales remiten al impacto en lo social, lo cultural, lo demográfico y lo institucional, así como en otras actividades productivas. Estas secuelas se evidencian progresivamente, pues la riqueza generada los hace menos perceptibles y “más llevaderos”, aunque pueden ser inmanejables cuando esta desaparezca. Por tanto, se impone una intervención preventiva desde el comienzo que trasciende expresiones coloquiales como “sembrar la riqueza minera” o “sembrar el petróleo”, las cuales solo remiten a lo productivo, cuando en realidad también se debe trabajar en otras dimensiones del desarrollo. Desafortunadamente, la intervención se ha circunscrito al desarrollo de proyectos productivos cuando debe extenderse a la creación de capacidades en la sociedad (individuos, familias, empresas e instituciones) que aumenten la tolerancia y mejoren las respuestas cuando el escenario cambie a una situación sin minería o petróleo.

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De lo anterior surgen inquietudes sobre la clase de proyectos o acciones de diversificación productiva que deben emprenderse y el tipo de capacidades que deben construirse. Todo esto debe desarrollarse en escenarios de desenvolvimiento minero petrolero y con una perspectiva de largo plazo. Esto significa que se hacen proyectos para el corto y mediano plazo, al tiempo que se crean capacidades para asumir los retos del futuro desarrollo que son dinámicos e inciertos, y que no solo se remiten a lo productivo.

Los compromisos especiales del Estado con las comunidades asentadas en regiones, zonas o localidades mineras y petroleras. El Estado tiene compromisos con cualquier comunidad. Estos nacen de sus roles, como proveer bienes públicos, garantizar derechos de propiedad, velar por el respeto de los derechos humanos, asegurar apropiados entornos para la iniciativa empresarial, procurar adecuadas reglas de juego y su cumplimiento, entre otros. Con las comunidades de las áreas mineras y petroleras el Estado enfrenta exigencias especiales que emergen de los riesgos potenciales que estas asumen, de los costos ocultos que padecen y de los derechos que sobre las riquezas naturales suelen reclamar. El derecho a las riquezas naturales por parte de esas comunidades se dirime de acuerdo con la institucionalidad de cada nación. Colombia ha pasado de un enfoque en el que se le reconocía una alta proporción al lugar de generación de esas riquezas; a otro en el que le pertenecen a toda la sociedad y al lugar donde se encuentran físicamente se le otorga un margen de participación un poco mayor, si demuestra una destinación apropiada. En cuanto a los riesgos e impactos, hay una imagen sesgada hacia lo ambiental y las tareas de prevenir, controlar o acordar compensaciones recaen en las administraciones locales o en entes descentralizados, que son más susceptibles a la captura y a ser “burlados”. Además, tienen una limitada capacidad y ahora cuentan con menos recursos. De acuerdo con los planes de desarrollo local, en el uso de los recursos naturales y la riqueza que de ellos se deriva no existen enfoques preventivos ni estratégicos para sembrar o construir desarrollo (diseñar y concretar un proyecto de sociedad). En el mejor de los casos se da una intervención clásica destinada a mejorar indicadores socioeconómicos, de infraestructura, de dotaciones y de índole institucional.

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Si esta intervención es cualificada, además de alcanzar logros cuantitativos, debería crear las capacidades necesarias para el desarrollo. Para esto último hace falta el componente estratégico que incluye las apuestas económicas y no económicas de la comunidad en el largo plazo. Fortalecer las capacidades del Estado en lo local para asegurar una aproximación preventiva y estratégica en torno a la minería y al petróleo se relaciona con la institucionalidad general del país y con el proceso político local, el cual depende de la calidad de la participación ciudadana. La institucionalidad general interviene en las regulaciones para la minería y el petróleo, y en el modelo de descentralización implementado, el cual debe procurar un buen equilibrio entre la autonomía otorgada y el control ejercido. En esa discusión sobre cómo orientar, promover y coordinar el desarrollo local (incluidos la minería y el petróleo), seguramente se requiere avanzar en la manera de abordar la descentralización y el tipo de interacciones deseables entre las distintas instancias del Estado. Ahí hay una tarea pendiente que no solo es de reparto de recursos, sino de capacidades, enfoques y coordinación.

A las comunidades de las áreas mineras y petroleras también les corresponden compromisos especiales que nacen de la realidad que enfrentan. En primer lugar deben deshacerse de la noción de que se han beneficiado con una “lotería” y la sensación de opulencia que conlleva, para cambiarla por un enfoque de oportunidades que se presentan y sobre las que se debe construir en conjunto con otros actores. Ese cambio de percepción es una tarea difícil, pues se trata de colectivos que generalmente se encuentran en situaciones de pobreza y han sido marginados por mucho tiempo, de forma que asumen ese nuevo estado de una manera poco procedente. También es importante que estos colectivos hagan conciencia de la temporalidad de esa riqueza y de las externalidades negativas que su generación y utilización pueden provocar. Eso supone desarrollar actitudes de prevención y ahorro, así como procurar equidad intergeneracional. Las comunidades deben disuadir y minimizar las conductas asociadas con percepciones de opulencia y poco esfuerzo que se materializan en comportamientos rentistas, depredadores del medio natural, dependientes, oportunistas y, en cierta forma, perezosos para asumir nuevos emprendimientos. 153

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Otra tarea que les compete a las comunidades es cuidar la salud de la institucionalidad local y fortalecerla, lo que se logra a través de su participación en el proceso político. Existen evidencias de que este es uno de los aspectos que sufre mayores impactos negativos en las zonas mineras y petroleras, pues proliferan los agentes interesados en participar y disputar curules y cargos públicos, se disminuye la calidad de los competidores y se degradan las prácticas para mantenerse o hacerse al poder. Lo anterior lleva a preguntarse cómo lograr que las comunidades fortalezcan la institucionalidad. La respuesta más cercana se relaciona con el capital social, el cual está vinculado con las organizaciones y sus atributos, esto es, el tipo de interacciones, las reglas seguidas, la confianza, al igual que los valores que caracterizan y comparten los miembros de una comunidad. En ausencia de un adecuado funcionamiento del Estado y del mercado, el capital social es un factor que aumenta la eficiencia económica al mejorar la participación de los agentes, favorecer la coordinación, facilitar la transmisión de información, asegurar comportamientos favorables y disuadir los inconvenientes, además de direccionar a los colectivos en función de objetivos compartidos (Durlauf y Fafchamps, 2004; Keefer y Knaaf, 2005).

El desarrollo local debe ser una construcción colectiva que demanda la participación concertada y coordinada del Estado, las compañías y las comunidades. Las compañías no pueden reemplazar al Estado en sus responsabilidades, pero tampoco pueden estar ajenas a lo que sucede en los entornos en los que realizan sus actividades e introducen factores de perturbación. Por su parte, las comunidades no pueden reducirse a simples receptoras de impactos y negociadoras de compensaciones, sino que deben convertirse en agentes activos en su desarrollo, así como en las funciones preventivas, de control y de seguimiento. En cualquier caso, debe procurarse cierta claridad en esas relaciones pues pueden darse diversos arreglos. Por ejemplo, que las compañías paguen sus regalías, impuestos, tarifas y contribuciones para la recuperación ambiental, el desarrollo productivo alternativo y el fortalecimiento sociocultural; y el Estado se responsabilice de los programas de desarrollo. Otra opción es que paguen impuestos y regalías, pero además adquieran compromisos de compensación y desarrollo precisos y cuantificados. En las dos variantes las comunidades participarían en la construcción, la cooperación y el control.

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Lo importante es definir patrones de relacionamiento y no dejarlos a la discrecionalidad y buena fe de alguna de las partes, sobre todo en escenarios tan asimétricos y con tantos factores de distorsión. El Estado debe tener claro que el principio orientador de su gestión debe ser velar por el bienestar social en una perspectiva de largo plazo, por lo que no puede actuar según los caprichos de las compañías o de los ciudadanos. En ello debe ser lo más equilibrado, eficiente y eficaz posible. Para esto es indispensable que el gobierno central fortalezca y complemente la gestión de los gobiernos locales. Es tiempo de una sana y clara división del trabajo entre instancias, de cooperación y coordinación entre lo local y lo nacional, de crear capacidades institucionales locales, evitar la captura y asegurar la movilidad de recursos en ambos sentidos. También es preciso asegurar que las comunidades cuenten con las capacidades para participar efectivamente en la toma de decisiones que conduzcan a maximizar la contribución de la minería y el petróleo sobre el desarrollo local. Estas deben establecer prioridades de largo plazo, dimensionarlas, definir rutas críticas y hacer seguimiento. De otra parte, es necesario tomar precauciones alrededor de los falsos liderazgos y la búsqueda de rentas por parte de algunos agentes que dicen representar los intereses de las comunidades.

Cualquier forma de diálogo entre comunidades y empresas no debe ser oportunista, sino simétrica, vinculante y concreta. Adicionalmente, en procura de la construcción colectiva, el Estado debe intervenir como agente activo. Por ningún motivo, en la interacción entre las empresas y las comunidades, las primeras pueden acoger la idea de dividir para reinar a través de la acción de los líderes comunitarios o de recurrir a incentivos para poner a su servicio a funcionarios públicos locales o nacionales. Las comunidades tampoco pueden bloquear los proyectos mineros y petroleros, ni aprovecharlos para hacer demandas imposibles de atender o difusas. Una lectura conjunta de todos los actores sobre los riesgos, posibles impactos y daños difíciles de evitar, así como sobre la manera de prevenirlos o minimizarlos puede ser un buen punto de partida para una relación constructiva y sin conflictos.

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En esta relación, tanto las empresas mineras como los gobiernos deben identificar y atender las particularidades sociales y culturales de las comunidades localizadas en las áreas de explotación. En resumen, buen gobierno, inclusión, transparencia, cooperación, respeto por los derechos humanos y equidad son fuertes principios en la interacción entre las comunidades, el Estado y las compañías mineras y petroleras.

El impacto de la minería sobre las comunidades locales debe ser abordado en una perspectiva económica, social, cultural y ambiental. Para todos los tópicos que integran esas dimensiones hay soluciones o criterios probados con mayor o menor éxito en distintos lugares86. En lo social, muchos de los problemas de las comunidades se deben a su situación de pobreza, pero las mineras y las petroleras pueden contribuir directa o indirectamente a su solución. Sin embargo, también pueden afectar negativamente otras actividades productivas y así empeorar la pobreza e introducir nuevas dificultades. Si los beneficios de la minería y del petróleo no se distribuyen adecuadamente se agrava la desigualdad en la comunidad. Por lo regular se favorece a los adultos más jóvenes y se perjudica a los mayores. De esta forma se afecta la estructura social y se generan tensiones en la comunidad o en contra de las empresas. Esto demanda una estrategia de inclusión a partir de la ampliación de la participación laboral, la promoción de contratos con proveedores locales y el patrocinio de emprendimientos con horizontes productivos y comerciales seguros. Otro impacto social se debe a la relocalización de las comunidades y a la migración. La primera puede significar la ruptura de grupos y de sus tradiciones e instituciones (el caso de los indígenas); la segunda puede generar tensiones y conflictos por la tierra, saturación de servicios públicos, elevada competencia por los empleos, además del encarecimiento de la vivienda y el suelo. Crear nuevos asentamientos no equivale a reproducir la situación anterior y dar por concluido el problema. De igual manera, con las migraciones, las mineras y las petroleras deben preocuparse por contribuir a mejorar los servicios locales y las oportunidades de ocupación.

Algunas de las ideas desarrolladas en este aparte han sido tomadas del artículo Local Communities and mines, de MMSD-Mining, Minerals and Sustainable Development UK (s.f.)

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También se debe tener en cuenta que las respuestas a los procesos migratorios pueden ser complejas debido a la dimensión demográfica y a su difusión dentro del espacio de influencia efectiva del proyecto minero o petrolero. Indiscutiblemente, la presencia de explotaciones mineras y petroleras moviliza inversiones en infraestructura, además de servicios de salud y educación, los cuales pueden circunscribirse a los intereses de las compañías y de sus trabajadores, o extenderse a las comunidades. Sin embargo, lo último no garantiza un “saldo” positivo en materia de beneficios. Al respecto, las empresas mineras y petroleras suelen invertir en pistas aéreas, vías de acceso, sistemas de salud, etc. Esto favorece a las comunidades cuando esas ofertas las incluyen o crean oportunidades para el desarrollo de nuevas actividades productivas que generan conexiones al exterior. Sin embargo, aunque las comunidades sean incluidas, el balance no siempre es el ideal. Por ejemplo, los servicios de salud pueden mejorar, aunque es posible que emerjan nuevas enfermedades o aumente la prevalencia de las ya existentes. Igualmente, tener mejores ingresos eleva el estándar de salud, pero la nutrición puede deteriorarse si se abandonan actividades de autoconsumo como la pesca y los cultivos de pancoger, debido al deterioro del hábitat o a que las personas prefieren ocuparse en las empresas mineras y petroleras. En educación es común que las oportunidades ofrecidas se acrecienten y cualifiquen con la presencia de las empresas mineras y petroleras, aunque los mayores ingresos por vinculación directa o indirecta con las explotaciones pueden reducir el interés de los más jóvenes por estudiar. A pesar de que las empresas favorecen a la comunidad con la provisión de infraestructuras y servicios, persiste el reto de sostenerlos cuando se cierre la mina o los pozos no produzcan más. Además, los impactos de algunas actividades mineras y petroleras solo son visibles años después de que su producción ha cesado. Por ejemplo, enfermedades, fallas genéticas o contaminación del hábitat. En esas circunstancias, la responsabilidad de largo plazo debe ser compartida por el Estado, las comunidades y las empresas.

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No hay duda del cambio social que las comunidades experimentan cuando surgen oportunidades de explotación minero petrolera. En esa transformación hay facetas positivas asociadas al progreso y la dinamización económica de lo local. También existen aspectos negativos ampliamente comprobados, como el aumento del alcoholismo, el juego y la prostitución; el aumento de las transgresiones a la Ley y al orden; así como los conflictos étnicos y diversas formas de violencia. La intervención sobre la dinámica de esos cambios sociales es menos frecuente y directa. Eventualmente se implementan programas de índole cultural y recreativa. Inclusive, en el mundo algunas empresas buscan acomodar a los mineros y sus familias como una estrategia para evitar los altos índices de masculinidad y sus consecuencias en las regiones mineras. Un aspecto sensible en las zonas minero petroleras es la escasa participación de las mujeres en la fuerza de trabajo vinculada con estas actividades, lo que ocasiona una baja presencia femenina en esas áreas87. A su vez, esto conduce a que ellas asuman más los costos que los beneficios de esas actividades88 y que pierdan la oportunidad de aumentar los ingresos familiares, lo que impacta la pobreza y la población infantil. Aparte de que la minería y el petróleo no ofrecen mayores oportunidades de trabajo a la mujer, también han erosionado sus roles, porque en sus áreas de influencia han modificado los estilos de vida tradicionales. Así, los hombres ganan poder porque mejoran sus ingresos y los hogares son más dependientes de su trabajo. Al tiempo, se debilita el rol productivo de la mujer en lo agrícola, lo ganadero y lo que da soporte a la subsistencia. Tampoco existen mayores alternativas para ocuparse en áreas urbanas89. El resultado ha sido la violencia intrafamiliar, la ruptura de hogares y la baja presencia del hombre en el hogar, pues simplemente va y viene de la mina o del yacimiento. Esas realidades familiares no pueden dejarse de lado y es de vital importancia profundizar programas de empoderamiento de la mujer en aspectos como su participación en la tenencia de la tierra, la propiedad de la vivienda, el acceso al crédito, la acumulación de habilidades y destrezas nuevas, además de los emprendimientos con proyección a mercados mayores.

Las zonas de guerra, las dedicadas a la agricultura y las mineras se caracterizan por sus altos índices de masculinidad. Hay beneficios para las mujeres como los relacionados con la infraestructura y los servicios que favorecen las tareas domésticas, al igual que el acceso a la educación y a la salud debido al aumento de la oferta. 89 Casi siempre las zonas mineras distan de los mercados locales de dimensión importante. 88

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3.5 La maldición de los recursos naturales: un debate teórico y de política con muchas posibilidades La discusión teórica sobre la maldición de los recursos naturales está motivada por observaciones empíricas en las que los países con abundancia de recursos naturales tienen menor crecimiento en comparación con aquellos en los que estos escasean. Así las cosas, un problema se remite a cómo apreciar cuantitativamente ese suceso y con qué variables representarlo y medirlo. La solución se ha enfocado en la identificación y análisis de una tendencia de largo plazo, aunque existe la posibilidad de concentrarse en los episodios de boom o en grandes choques, con el fin de evaluar desempeños inmediatos y posteriores. A pesar de que la primera aproximación tiene más simpatizantes, en algunos países, entre ellos Colombia, quizás resulte más adecuada la idea del boom y sus efectos, ya que se trata de una nación con un gran potencial en recursos naturales que no los ha visto como su motor de crecimiento, de forma que fue alrededor de los recientes sucesos minero energéticos que modificó su lectura sobre el rol del sector minero petrolero en su desarrollo. Es un asunto pendiente conocer lo que se pensará y cómo se tratarán en el futuro las actividades minero petroleras, justo ahora que la situación se ha reversado y hay una enorme incertidumbre acerca de lo que sucederá con ellas90. Sobre las variables y las técnicas instrumentales a utilizar se presentan controversias relacionadas con la validación o no de la maldición. En cuanto a las primeras, una obvia y no reemplazable es la tasa de crecimiento de largo plazo, pero la que representa a la abundancia de recursos naturales ha resultado problemática. También existen debates sobre la econometría para adelantar las pruebas. Es decir, si funciona mejor para los resultados una aproximación de corte transversal o un panel de datos, con o sin efectos fijos. Más allá de esa discusión formal que desemboca en la selección del modelo que mejor le sirve al resultado, queda pendiente la de carácter más sustantivo, que se relaciona con los conceptos 90

Autores como Wright y Celuzta (2004) consideran que es desafortunado equiparar el desarrollo minero con términos como ganancias inesperadas o booms. Para ellos, la minería es una industria de alto conocimiento técnico y la inversión en esta debería hacer parte de cualquier plan de desarrollo económico. Es más, han posicionado una visión de la minería más cercana al progreso tecnológico y a la innovación que extienden la vida de los recursos naturales. 159

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detrás del hecho y con los mecanismos de transmisión de los abundantes recursos naturales a un deficiente desempeño económico. Esta publicación recurrió al argumento de Rodríguez y Sachs (1999), según el cual las economías mineras y petroleras crecen por encima de su potencial durante un lapso de tiempo, pero esa situación no es sostenible en el largo plazo. Se prescribe que las economías uniformicen su gasto intertemporalmente y se muevan sobre una trayectoria menos ambiciosa, pero sostenible y de mayor estabilidad. De otra parte, existe una amplia propuesta de taxonomías de mecanismos de transmisión, pero se acoge la que los clasifica en económicos e institucionales. Los enfoques contemporáneos de la maldición se concentran en los últimos, no solo porque condicionan a los primeros, sino porque van más allá de estos. Lo institucional y lo político llevan el tema de la maldición a un escenario de economía política que resulta más complejo que los tecnicismos relacionados con la prevención y el manejo de la enfermedad holandesa. Esta dificultad no solo se deriva de la noción misma de institución, la cual no se limita exclusivamente a las reglas del juego y vincula aspectos como valores compartidos, sino que también lleva a lo que se entiende como buena institucionalidad. Inevitablemente, involucrar la variable institucional implica traer a colación diversos antecedentes históricos, económicos y culturales que hicieron posible edificar y cultivar una serie de atributos decisivos para evitar la maldición de los recursos naturales. La perspectiva de las instituciones permite comprender mejor las razones por las que algunas de las economías con abundantes recursos naturales se desenvuelven por debajo de las que carecen de ellos, así como otras se desempeñan bien e, incluso, de manera sobresaliente. En este punto, la maldición es una realidad prevenible y evitable para los países y regiones con abundantes recursos naturales. En tal sentido, esos recursos representan riesgos significativos para las sociedades, pero estos son predecibles y sorteables. Así, esta situación puede convertirse en una oportunidad. Los atributos para evitar la maldición son positivos porque favorecen determinados comportamientos, además de arreglos y políticas. Contar con élites a las que les preocupe más el bien colectivo que el interés propio; y con una sociedad que respeta la Ley, comparte normas y valores, y exige

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resultados son aspectos importantes para contrarrestar el rent seeking y el patronaje que prosperan en las naciones ricas en recursos naturales. Las políticas que se suelen seguir para prevenir la maldición son conocidas y en cierta forma estandarizadas en cuanto tienen que ver con sus aspectos económicos (enfermedad holandesa). Con lo institucional no sucede lo mismo, pues es muy específico de los valores y los procesos políticos de cada sociedad. Por ejemplo, cada sociedad interpreta y tiene una sensibilidad diferente en cuanto a la corrupción, lo que se traduce en el grado de tolerancia a esta, además de las regulaciones y formas de controlarla. Otros asuntos clave como la propiedad de los recursos naturales y quién decide sobre las rentas que generan están relacionados con el sistema político y con la confianza que la sociedad tiene en los políticos y en los que toman decisiones por todos. En definitiva, más allá de manejar acertadamente los flujos de ingresos, darles la asignación adecuada y evitar tensiones en variables que pudiesen comprometer el desempeño de otros sectores de la economía, es de suma importancia cultivar determinados valores en la sociedad (cooperación, solidaridad, sentido de lo colectivo, ahorro, etc.); velar por un sistema político abierto; y asegurar un Estado sólido y dispuesto a propiciar la participación de los ciudadanos, la rendición de cuentas y el control. De otra parte, es necesario referirse al enfoque de casos, específicamente a los que fueron tratados. Los referentes de Noruega y Botsuana fueron seleccionados en un sentido positivo, es decir, de lo que es preciso hacer para evitar la maldición de los recursos naturales. Estos países no tienen economías de gran tamaño, bastante dependientes de sectores intensivos en recursos naturales. Arrancaron su desarrollo partiendo de condiciones desventajosas, cumplieron el proceso en momentos diferentes y representan patrones socioculturales muy distintos. Excepto por el tamaño, podrían catalogarse como dos casos extremos, no sólo porque uno se encuentra en Europa y el otro en África, sino porque uno ejemplifica al sector petrolero y el otro a la minería, uno muestra un desarrollo soportado en una trayectoria basada en recursos naturales mientras el otro ilustra un golpe de suerte que permitió que una economía basada en la ayuda externa pudiese transformarse. Abordar extremos tiene la ventaja de poder describir los demás casos como parte de un continuum cuyos componentes se acercan más a uno u otro lado. Obviamente, cuando se trata de una 161

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economía minera se presume que estará más o menos cerca del extremo Botsuana; lo contrario sucedería con una rica en hidrocarburos. Sin embargo, un caso minero petrolero podría leerse mejor con ingredientes de ambos extremos. Para Colombia, que es un país de regiones, se registran zonas que conjugan la minería y el petróleo, pero también las hay con especialización o mayor inclinación hacia una u otro. Asimismo, los dualismos que exhibe el país pueden conducir a que la minería y el petróleo se localicen en zonas completamente marginales y apartadas, pero igual pueden encontrarse más cerca de espacios agroindustrializados con expresiones de modernidad. Para cerrar, la motivación de esta publicación fue exponer y validar la siguiente tesis: la minería y el petróleo no necesariamente son actividades malas para las economías nacionales y regionales. Si en determinadas circunstancias provocan impactos no deseables, esto obedece a los antecedentes de los países y áreas donde se localizan las explotaciones, a fragilidades en el desarrollo y la calidad de las instituciones y del sistema político, así como a la propia visión de estas actividades y su contribución al crecimiento y al desarrollo. Los casos internacionales muestran condiciones favorables y desfavorables, al igual que lo que se debe hacer y lo que se debe evitar cuando se trata de procurar que el desarrollo de las actividades minero petroleras se traduzca en resultados positivos para el bienestar social. El discurso acerca de la maldad de la minería y del petróleo ha ido evolucionado, de forma que si bien se parte de reconocer que estas actividades, al igual que la construcción de grandes proyectos de infraestructura, pueden producir negativos impactos ambientales, socioeconómicos, institucionales y culturales; sus efectos se pueden prevenir, minimizar o cubrir anticipadamente. Por tanto, asumir tales actividades en esa óptica es más positivo que asociarlas simplemente al daño inevitable. Al aplicar esas reflexiones a Colombia se observa que el país presenta los síntomas de la maldición. Sin embargo, su gravedad no es tan marcada debido a que la nación no es tan dependiente de la minería y del petróleo, pues tiene una economía diversificada; a que aún es viable como sociedad, a pesar de tener debilidades institucionales relacionadas con la corrupción y la clase política, la desconfianza de los ciudadanos en sus instituciones, el conflicto y la violencia, además del bajo compromiso de las élites con el bienestar colectivo; y a que en el manejo de la economía goza de reputación y de independencia técnica que le aseguran una buena calificación.

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Cuando la reflexión se lleva al ámbito de los departamentos mineros y petroleros de Colombia, los síntomas de la maldición tienden a intensificarse, especialmente en los primeros. Esto se debe a que en ellos la dependencia de esas actividades es mayor, las debilidades institucionales se acrecientan y el manejo económico no suele ser afortunado. Si bien varias economías departamentales padecen el flagelo de la maldición no es claro en el ámbito nacional, donde el problema se asocia más con la inestabilidad de variables macroeconómicas, el desplazamiento de sectores productivos y el financiamiento de la economía. En este escenario, para el país es urgente una lectura renovada de la minería y el petróleo, mientras que en las regiones es primordial trabajar en coaliciones políticas que respalden las transformaciones necesarias y, sobre todo, que promuevan un nuevo modelo de relacionamiento entre el Estado, las empresas minero petroleras y la comunidad. Para empezar, el país debe identificar sus fuentes de crecimiento en vez de seleccionarlas conforme lo indican las coyunturas. Es decir, se debe evaluar atenta y rigurosamente lo que las actividades intensivas en recursos naturales pueden ofrecer como motores de crecimiento en el largo plazo, de cara a los nuevos escenarios ambientales, de seguridad alimentaria y de provisión de energía. En este sentido, no es conveniente continuar tratando a la minería y al petróleo de forma oportunista, “subiéndose al carro” de las circunstancias globales propicias. En cambio, deben interpretarse como actividades productivas, con gran capacidad para innovar y generar conocimiento, y con posibilidades para buscar formas de escalamiento y articulación con el resto de los sectores productivos. Lo anterior desemboca en dejar las concepciones de “lotería” y daño con las que se han identificado esas actividades, y acoger las de riesgo, prevención y creación de oportunidades para crecer y desarrollarse nacional y localmente. Cabe aclarar que la creación de oportunidades no se limita a financiar otros sectores; también tiene que ver con las propias alternativas de expansión de la minería y el petróleo. Además de lo sugerido para el país, en lo regional y lo local se requieren sólidas coaliciones políticas que respalden la idea de construir desarrollo a partir de la riqueza natural y sembrar esa riqueza en una perspectiva multidimensional (económica y no económica). Para ello, es indispensable modificar de manera sustantiva el modelo de relacionamiento que actualmente se da entre los gobiernos

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y entidades públicas regionales, las empresas mineras y petroleras, y la comunidad. Ese cambio no solo demanda nuevas reglas del juego, sino un mayor compromiso y liderazgo del gobierno nacional y de los gobiernos locales. Además, es determinante fortalecer los gobiernos locales en lo técnico, procurar su independencia política, asegurar su coordinación con otros niveles de la administración pública, y garantizar su disposición a la participación ciudadana y a la rendición de cuentas. Aparte de lo señalado, hay aspectos relacionados con el éxito y la contribución de la minería y el petróleo al crecimiento y al desarrollo económico que tienen que ver con la sociedad misma, su cultura y sus instituciones; los cuales, sin duda, pueden deberse a su pasado y pueden transformarse en la dirección deseable.

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172

Guaviare Vaupés Vichada Arauca Caquetá Guainía Bogotá Sucre Putumayo Quindío La Guajira Risaralda Córdoba Magdalena Atlántico Chocó Casanare Nariño Huila Cauca Meta Valle del Cauca Cesar Caldas Bolívar Tolima Santander Norte de Santander Cundinarmarca Boyacá Antioquia

Anexos

anexo

1.600

1 Número total de títulos mineros

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

Fuente: Servicio Geológico Colombiano

173

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

anexo

Distribución de regalías. Sistema General de Regalías (SGR) (2012 y 2013-2014)

Miles de millones de pesos corrientes

1.200 1.000

800 600 400 200

Meta La Guajira Casanare Cesar Antioquia Córdoba Bolívar Boyacá Nariño Santander Sucre Huila Cauca Magdalena Arauca Norte de Santander Valle del Cauca Tolima Cundinamarca Chocó Putumayo Atlántico Caquetá Caldas Risaralda Vichada Guaviare Quindío Amazonas Guainía Vaupés

Total SGR 2012

Promedio 2013-14

Fuente: SGR del Departamento Nacional de Planeación (DNP).

anexo

Composición del producto minero y de hidrocarburos (2000-2013)

100% 90% 80% Participación

70% 60%

Extracción de minerales no metálicos

50%

Extracción de minerales metalíferos

40% 30%

Extracción de petróleo crudo y de gas natural

20%

Extracción de carbón y turba

10%

Fuente: cálculos propios con base en estadísticas del DANE.

174

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

anexos

Producto del sector de minas y canteras por departamentos. Precios Constantes de 2005 (2002, 2007, 2013)

anexo

16.000

Miles de millones de pesos

14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000

2002

2007

Valle

Resto

Cauca

Norte de Santander

Bogotá D. C.

Cundinamarca

Chocó

Tolima

Bolívar

Huila

Córdoba

Putumayo

Antioquia

Boyacá

Arauca

La Guajira

Santander

Cesar

Casanare

Meta

2013

Fuente: DANE.

Participación de los principales departamentos productores en la extracción de carbón, carbón lignítico y turba (2000-2013)

anexo

100% 90%

Resto

80%

Valle

Participación

70%

Córdoba

60%

Antioquia

50%

Santander

40%

Norte de Santander

30%

Cundinamarca Boyacá

20%

La Guajira

10%

Cesar 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0% Fuente: DANE.

175

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

Participación de los principales departamentos productores en la extracción de petróleo crudo y de gas natural (2000-2013)

anexo

100% 90%

Resto

80%

Bolívar Tolima

Participación

70%

Antioquia

60%

Huila

50%

Boyacá

40%

Putumayo

30%

Santander Arauca

20%

Casanare

10%

Meta 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

0% Fuente: DANE.

Participación de los principales departamentos productores en la extracción de minerales metalíferos (2000-2013)

anexo

100% 90%

Resto

80%

Tolima Boyacá

Participación

70%

Valle

60%

Caldas

50%

Bolívar

40%

Nariño

30%

Cauca Chocó

20%

Antioquia

10%

Córdoba

Fuente: DANE.

176

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

anexos

anexo

Composición del PIB de La Guajira (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

anexo

Composición del PIB del Meta (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

177

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

anexo

Composición del PIB de Chocó (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

anexo

Composición del PIB de Antioquia (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

178

anexos

anexo

Composición del PIB de Boyacá (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

anexo

Composición del PIB de Atlántico (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

179

Minería y petróleo: del daño al riesgo y del riesgo a una oportunidad estratégica de cambio

anexo

Composición del PIB del Valle del Cauca (2000-2013)

Participación

100% 90%

Comercio y demás sectores*

80%

Construcción

70%

Actividades de servicios sociales, comunales y personales

60%

Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas

50% 40% 30%

Industria manufacturera

20%

Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca

10% 2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Explotación de minas y canteras

Fuente: DANE. *Comercio y demás sectores: reparación; restaurantes y hoteles; transporte, almacenamiento y telecomunicaciones; electricidad, gas y agua; e impuestos.

180

Somos un espacio de diálogo permanente y de generación de confianza entre los sectores minero, ambientalista, académico y de derechos humanos, para establecer un diálogo profundo con el Estado y hacer de la minería un sector estratégico protegido por las comunidades y del que estas se sientan orgullosas de tener en su territorio. Nuestro objetivo es construir un modelo de minería basado en la dignidad humana, el desarrollo económico y la responsabilidad en el cuidado y el uso de los recursos naturales.