La apuesta de los ciudadanos by Azoma Criterio Editorial Ltda.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS

T ERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN

PARTICIPATIVA EN

B OGOTÁ , 2001

DIRECCIÓN EDITORIAL Margareth Flórez

EDICIÓN

Bernardo González

CORRECIÓN DE ESTILO Susana Nivia Gil

DISEÑO Y ARMADA ELECTRÓNICA Formato Comunicación Diseño

ISBN: 958-97199-8-8 IMPRESIÓN

Gente Nueva Editorial Ltda. Impreso y armado en Colombia Primera edición. Bogotá, agosto de 2003 Fundación Corona Calle 100 No. 8A-55 Piso 9 Torre C Tel: (+57 1) 644 6500 Fax: (+57 1) 610 7620 Bogotá, Colombia fundacion@fcorona.org www.fundacioncorona.org.co

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

PARTE I EL

CONTEXTO

CAPÍTULO 1

OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

CAPÍTULO 2

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

Propuesta de aproximación al ejercicio de planeación participativa de 2001 CAPÍTULO 3

LOS

ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO

La perspectiva desde el Acuerdo 13

CONTENIDO

PARTE II SEGUIMIENTO

Y EVALUACIÓN DEL EJERCICIO

CAPÍTULO 1

PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS Elementos de enfoque para la evaluación del ejercicio

ALUMBRAMIENTO

SEMBRADO DE DIFICULTADES El contexto y las condiciones del proceso

CONSTRUYENDO LA PLATAFORMA El Comité Interinstitucional y la aplicación del Acuerdo 13

LOGÍSTICA PARA DELIBERAR La preparación para el ejercicio de planeación participativa

113

LA PARTICIPACIÓN, CARA A CARA Los encuentros ciudadanos

149

LA CARPINTERÍA DEL PLAN CIUDADANO El trabajo de las comisiones técnicas

169

PULSANDO LOS HILOS DEL PODER La negociación de los planes de desarrollo local

211

CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 3

CAPÍTULO 4

CAPÍTULO 5

CAPÍTULO 6

CAPÍTULO 7

CONCLUSIONES

INDICIOS DE FUTURO Conclusiones y recomendaciones

229

ANEXO 1

ACUERDO 13

DE 2000 Concejo de Santafe de Bogotá

243

BIBLIOGRAFÍA 253

ÍNDICE

DE TABLAS

TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA

1 2 3 4 5 6

TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA

7 8 9 10 11

TABLA

TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA

14 15 16 17 18 19

TABLA

Localidades seleccionadas UPZ seleccionadas La democracia: Entre representantes y participantes Objeciones a la conformación del Consejo de Planeación Local Propuestas de cambios en conformación del CPL ¿El Consejo de Planeación Local representa a la comunidad? Sumatoria de las respuestas Muy de acuerdo y De acuerdo Cronograma del ejercicio precisado por el Comité Interinstitucional Formato para registro de inscritos en los encuentros ciudadanos Los Encuentros Ciudadanos: objetivos, insumos, resultados Acciones - Resultados de los encuentros ciudadanos por UPZ Localidad de San Cristóbal. Estimación de gastos de funcionamiento locales en la etapa de alistamiento para los encuentros ciudadanos Inscripciones para conformación de los consejos de planeación local en las localidades observadas Inscripción de los rectores de establecimientos educativos y las asociaciones de padres de familia Juntas de Acción Comunal - ASOJUNTAS Establecimientos educativos por localidad Representatividad de las organizaciones del CPL Representaciones con algún grado de cuestionamiento Razones para objetar representación Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección San Cristóbal. Inscripciones por UPZ y total para los encuentros ciudadanos 2001 Localidad 7, Bosa. Resultados de la convocatoria e inscripción a los encuentros ciudadanos

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EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

37 38 65 92 93 94 99 103 105 109 117 121 124 128 129 131 132 133 135 141 142

BOGOTÁ 2001

CONTENIDO

TABLA

TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA

24 25 26 27 28

TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA TABLA

29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

TABLA

Localidad de Suba. Resultados de la inscripción para los encuentros ciudadanos Inscripción Encuentros Ciudadanos - Votación por las Juntas Administradoras Locales Asistencia a encuentros ciudadanos Conformación de las comisiones de trabajo Nivel de escolaridad Nivel de escolaridad de los comisionados por localidad Trayectoria de los comisionados en asuntos comunitarios por localidad Conocimiento de los comisionados sobre los temas a tratar Pertenencia a organizaciones por localidad Apoyo logístico a las comisiones. Condiciones de trabajo Apoyo logístico por localidades Asistencia Intensidad de trabajo Tipo de información disponible Disponibilidad de actas y fichas por localidad Disponibilidad de diagnósticos por localidad Informes de gestión Listado de obras inconclusas Banco de Proyectos Calidad de los aportes de los comisionados Calidad de los aportes de los comisionados por localidad Percepción sobre el valor agregado del ejercicio Nivel de aprendizaje alcanzado Percepción de aprendizaje Saldo asociativo por localidad. Voluntad para asociarse Nivel de confianza por actores Nivel de confianza en el alcalde local por localidad Nivel de confianza en la Oficina de planeación local por localidad Nivel de confianza en la JAL por localidad Nivel de confianza en el Consejo de Planeación Local por localidad Nivel de confianza en el distrito por localidad Nivel de incorporación de las propuestas de las comisiones técnicas por actores Nivel de incorporación de propuestas por parte del Consejo de Planeación Local por localidad

143 148 152 179 180 181 181 182 184 185 186 186 187 189 190 192 193 193 194 195 195 197 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207

TABLA TABLA TABLA

55 56 57

TABLA

ÍNDICE

1 2

GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO GRÁFICO

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

208 209 212 217

GRÁFICOS

GRÁFICO GRÁFICO

ÍNDICE

Nivel de inclusión de propuestas por parte del alcalde por localidad Nivel de incorporación de propuestas de la JAL por localidad Etapas en las que se desarrolla la negociación del Plan de Desarrollo local Localidad de Suba. Objeciones del CPL al proyecto de Plan de Desarrollo

El proceso de planeación participativa en Bogotá La conformación de la representación en el Consejo de Planeación Local, CPL Alistamiento para la realización del ejercicio Preparación para el ejercicio de planeación participativa Número de organizaciones inscritas para el CPL en el Distrito Número de organizaciones inscritas para el CPL por localidad Bogotá cómo vamos: La convocatoria a los encuentros ciudadanos Bogotá cómo vamos: Decisión de participación Los encuentros ciudadanos El trabajo de las comisiones técnicas Conformación de las comisiones de trabajo La negociación del Plan

58 91 97 113 122 130 145 145 149 169 178 211

FIGURAS

FIGURA

Bogotá: Modelo de gestión actual de las demandas sociales de intervención pública en el desarrollo local Un modelo de participación para la democratización de la gestión pública local Componentes y relaciones estructurantes en el proceso de desarrollo local

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EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

66 67 76

BOGOTÁ 2001

PRESENTACIÓN

a planeación participativa del desarrollo local es, sin ninguna duda, una de las herramientas más concretas y directas para hacer viable la participación ciudadana y construir una posibilidad real a la democracia participativa. Por ello cualquier esfuerzo orientado a favorecer el ejercicio de la planeación participativa, a hacerlo más incluyente, más transparente para las organizaciones ciudadanas y el Estado local, más sólido en lo metodológico y lo técnico y más conocido para el conjunto de los ciudadanos es una tarea que apunta a desarrollar una democracia más viva e igualitaria. En la ciudad de Bogotá se dio un importante paso en esa dirección a finales de 2000, cuando el Concejo Distrital aprobó el Acuerdo 13 de ese año mediante el cual se reglamentó la participación ciudadana en la elaboración, aprobación, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Económico y Social de cada una de las veinte localidades en las que está dividida la ciudad. Para esa fecha ya se habían llevado a cabo dos ejercicios anteriores de planeación participativa en la ciudad, pero el que comenzaría en 2001 sería el primero en gozar de una normatividad propia, que se pondría en práctica luego de seis años de intentar otros caminos. Tanto la Fundación Corona como la administración distrital vieron allí una clara oportunidad para evaluar de qué manera el proceso respondía a las expectativas de participación y decisión de las comunidades en el desarrollo de sus entornos locales y cómo este proceso se podría convertir en un espacio pedagógico para el ejercicio mismo de la participación y, además, una oportunidad para construir una línea de base con la cual comparar futuros procesos de planeación participativa en Bogotá. Para lograr estos propósitos la Fundación encargó un estudio de documentación, seguimiento y evaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá a los investigadores Octavio Fajardo, Nelson Lugo y María Dolores Sánchez, expertos en los temas de participación ciudadana y organización comunitaria. Tanto el estudio como esta publicación se llevaron a cabo con recursos cedidos por la Interamerican Fundation (IAF).

PRESENTACIÓN

Hay que destacar aquí el concurso decidido de la administración distrital en el desarrollo de este tercer ejercicio de planeación participativa que trabajó arduamente a lo largo del proceso, concibió e introdujo cambios dirigidos a favorecer el desarrollo del proceso y apoyó sin condición alguna la realización de este estudio. Con base en el informe final de dicho estudio e introduciendo otros textos que favorecieran la comprensión y el acceso a un proceso bien complejo a todo tipo de interesados en el tema, la Fundación preparó este libro, que será un aporte para quienes actuaron en ese importante ejercicio de democracia participativa, para quienes tendrán a su cargo o participarán en los próximos ejercicios, para investigadores y ciudadanos interesados en el tema y seguramente para otras localidades de Colombia y el mundo que quieran aprender de y sobre estos procesos. Así pues, convencidos de la utilidad que esta publicación tendrá para avanzar en la apertura y revitalización de la democracia y en la inclusión de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan, la ponemos a consideración y en manos de todos.

INTRODUCCIÓN

l hablar de planeación participativa en Bogotá ha existido una gran tentación, de parte de no pocas autoridades distritales y analistas del tema, a asimilarla con la planeación que se hace en las localidades (planeación local) únicamente. Con ello se deja de lado la posibilidad de alcanzar una mirada participativa, para lo cual existen instancias diversas. Además, es clara la desarticulación existente entre el proceso de planeación distrital y el que se lleva a cabo en las localidades, lo cual no permite hablar de un verdadero Sistema de planeación distrital. Este libro se concentra en el estudio y análisis de los procesos de planeación participativa en las localidades, pero en él no se desconoce el valor que tiene incorporar la participación al proceso de planeación de la ciudad en su conjunto. El fortalecimiento de la planeación local es un paso importante, pero no el único, para la consolidación del sistema y las decisiones políticas sobre planeación participativa que se tomen en el futuro deberán privilegiar su conformación completa. El tercer ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo de las veinte localidades de Bogotá, para el período 2001-2004, fue sin duda un importante paso adelante en materia de cristalización de la descentralización de las decisiones y la gestión del desarrollo en la ciudad y en el fortalecimiento de la participación ciudadana en la capital de Colombia. Ese tercer ejercicio fue un proceso complejo, con múltiples actores e instancias, en el que se involucraron intereses y perspectivas muy disímiles y en el que, dadas las particularidades del Acuerdo 13 que lo reglamentó, se hizo un importante esfuerzo de complementación y desarrollo de esa norma. También se hicieron amplios esfuerzos logísticos y organizativos de parte de la administración distrital y de los nombrados consejos de planeación local. Gracias a esos esfuerzos se llevaron a cabo encuentros ciudadanos en todas las localidades y un amplio conjunto de comisiones se esforzó por construir propuestas ciudadanas para el desarrollo local. Dichas propuestas después de un proceso de negociación con alcaldes y juntas administradoras locales, se recogieron, en mayor o menor grado, en los planes de desarrollo de las localidades.

INTRODUCCIÓN

De ese proceso incipiente y complejo quiere dar cuenta este libro. Y quiere hacerlo de la manera más pedagógica y transparente posible, para todo tipo de lectores. La base principal del libro es el informe de consultoría presentado por los investigadores del ejercicioi, contratados por la Fundación Corona, como ya se dijo, para hacer un estudio de documentación, seguimiento y evaluación del tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá. Se incluyeron textos adicionales que favorecieran el entendimiento del ejercicio en el contexto histórico del desarrollo de la participación ciudadana en Colombia y de la normatividad construida para ello y en el contexto específico de los actores, los escenarios y las características del proceso mismo. Por eso, en la primera parte el primer capítulo se dedica a hacer un recuento de las condiciones en que surgió la participación ciudadana y la planeación participativa en Colombia, así como del marco normativo en la que está inserta y de los antecedentes que el tercer ejercicio de construcción participativa de los planes de desarrollo local tuvo en Bogotá. En el segundo capítulo se hace una descripción breve de los puntos de referencia para la evaluación del ejercicio, de los criterios e instrumentos metodológicos utilizados para el registro y la documentación del proceso y de los criterios para escoger las localidades donde se llevó a cabo el estudio. En el tercer capítulo se hace una descripción amplia y documentada de los actores del ejercicio, tanto de la administración municipal y las administraciones locales, como de parte de la comunidad; también se precisan los escenarios, los espacios donde se desarrolló y se hace una explicación detallada de cómo se llevó a cabo el proceso. Este capítulo termina con una explicación somera del Acuerdo 13 de 2000, sus antecedentes legales en la ciudad y sus características más sobresalientes. La segunda parte, tomada en su conjunto del informe de consultoría, se abre con un capítulo en el que los investigadores plantean el marco conceptual desde el cual abordaron la evaluación y el seguimiento del ejercicio. Luego se presentan los resultados del estudio a la par con la mirada detallada de cada una de sus fases: las condiciones en que arrancó el proceso, el trabajo del Comité Interinstitucional que facilitó el desarrollo del ejercicio, la preparación del trabajo en las localidades, la realización de los encuentros ciudadanos, la ardua labor de construcción de las comisiones técnicas y la negociación de los planes de desarrollo. Una vez aprobado los planes de desarrollo local y los respectivos planes operativos anuales de inversiones se inició la ejecución formal de los planes, sobre la cual se ha adelantado un proceso de seguimiento y rendición de cuentas que no hace parte de este estudio pues a su culminación la verificación de estas actividades era muy parcial. Finalmente, se presenta un capítulo consagrado a extraer algunas conclusiones y recomendaciones para quienes tienen a su cargo o esperan participar en este importante proceso de construcción participativa del desarrollo local en Bogotá. n i

Fajardo O., Lugo N., Sánchez M., Formulación participativa de los planes de desarrollo de las localidades de Bogotá 2002- 2004 , junio de 2002.

A R T E

CONTEXTO

OXÍGENO PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

ntre enero y julio de 2001, iniciando la segunda administración de Antanas Mockus, se adelantó en Bogotá la formulación participativa de los planes de desarrollo de sus veinte localidades, proceso para el cual se inscribieron alrededor de cincuenta mil personas. Era el tercer ejercicio de este tipo que se realizaba en la ciudad y un paso más en el complejo, no exento de conflictos y muchas veces incierto camino de ampliación y reconstrucción de la democracia que los colombianos emprendieron en las últimas décadas del siglo pasado. En efecto, hacia finales de la década de 1970 Colombia comenzaba a experimentar los efectos políticos y sociales de una crisis general. Crisis del Estado, que no estaba en capacidad de responder a las necesidades de los ciudadanos. Crisis de los partidos que, por su marcado elitismo y su proclividad a la defensa de intereses individuales, no canalizaban ni representaban de ninguna manera las necesidades de sus asociados. Crisis de la democracia representativa, cada vez más ilegítima e inmovilizada por el clientelismo, la politiquería, la corrupción y la exclusión. La violencia entre los partidos tradicionales, arrastrada por más de cien años de guerras y pactos políticos transitorios tuvo un pico particularmente sangriento en la década 1950 que dió como fruto el Frente Nacional, un nuevo acuerdo político en el cual liberales y conservadores propusieron alternarse en el poder durante 24 años. Con el Frente Nacional, el clientelismo se constituyó en el protocolo fundamental de las relaciones políticas entre gobernantes y gobernados en Colombia: un intercambio de bienes y servicios estatales por votos, manejado por los políticos tradicionales que monopolizaban todos los niveles del poder y su acceso a él.

OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

El clientelismo y su correlato, la corrupción, invadieron una administración pública sitiada por el centralismo decretado en la centenaria Constitución que regía el país, aspectos todos que contribuyeron a asfixiar la democracia. Esfuerzos de participación como la Acción Comunal surgida en la década de 1950 primero, más amplio e importante del siglo XX, en el cual el Estado se hacía socio de las comunidades para construir atropelladamente la modernidad que sobrevenía en el país en dicha década, fueron tomados a la postre por el clientelismo que la utilizó como una forma de acceder a grupos organizados y realizar de manera más coherente y eficiente sus transacciones de favores por votos. Campesinos, habitantes de los cinturones de miseria que por esa época crecían de manera indiscriminada, estudiantes y muchos colombianos pobres comenzaron a rebelarse contra sus líderes políticos y contra el Estado de diversas formas. Creció el abstencionismo y por ende la ilegitimidad de las instituciones, se intensificó el conflicto armado, incipiente hasta esos días, y la protesta abierta de los ciudadanos se hizo manifiesta en todas las ciudades. La crisis era evidente. Fue este el contexto en el que aparecieron las primeras reformas participativas. La institucionalización de espacios de participación ciudadana, ligada a las políticas descentralizadoras de la década de 1980, implicó un cambio radical en la arquitectura del sistema político: la gente podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y programas gubernamentales en el ámbito local, rompiendo el monopolio que las élites políticas (alcaldes y concejales) tenían sobre las decisiones públicas1. El conjunto de normas expedidas en 1986, de las cuales el Acto Legislativo que modificó la Constitución para permitir la elección popular de alcaldes es la central, abrió el camino a la descentralización política, administrativa y fiscal en Colombia e introdujo en la discusión y las perspectivas de la política la participación ciudadana y comunitaria como caminos para airear y legitimar la práctica política y acercarla a las necesidades de los grupos sociales. Sin embargo la crisis, alimentada al final de la década de 1980 por el narcotráfico y sus secuelas de violencia y corrupción, siguió creciendo rápidamente hasta desembocar en la convocatoria a la Asamblea Constituyente, que promulgó la Constitución de 1991.

n 1

Velásquez Fabio y González Esperanza ¿Qué ha pasado con la participación en Colombia? Fundación Corona, Bogotá, mayo de 2003.

La nueva Carta Política, al consagrar el Estado Social de Derecho, se constituyó en el punto de partida para un conjunto de reformas destinadas a profundizar la descentralización y abrir paso a la participación ciudadana en las decisiones políticas, económicas y sociales que los afectan. Se pretendía conjurar, así, tanto la crisis de representatividad y legitimidad del Estado y las instituciones como el profundo divorcio entre instituciones y comunidades a la hora de definir las políticas públicas, con la creación de formas de inclusión y participación que oxigenaran de manera definitiva el ejercicio político.

DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA, DESCENTRALIZACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

El reto era entonces la búsqueda de una nueva legitimidad para el Estado, impulsando la apertura del ya de por sí restringido concepto de democracia representativa. Según la Corte Constitucional, la Constitución Política de 1991 (...) faculta la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Partiendo del anterior fundamento se adopta la democracia participativa como complementaria del concepto de democracia representativa, en búsqueda de una democracia integral. 2 De esta sentencia hay que subrayar dos ideas, que a su vez son conceptos acogidos por el estudio que se publica en este libro: una, el concepto de democracia participativa que rescata el valor del ciudadano y su papel en la vida política y en el sistema de toma de decisiones que lo afectan. La democracia participativa pretende la creación de múltiples espacios de deliberación y concertación sobre asuntos que afectan la vida cotidiana de los ciudadanos y también sobre las grandes decisiones de la sociedad. Y dos, el hecho de que dicha democracia participativa no pretende erigirse como alternativa excluyente sino complemento de la democracia representativa. Siguen siendo los elegidos quienes toman las decisiones, pero su legitimidad en buena medida ya no depende sólo del voto sino de su capacidad para escuchar a la sociedad que se expresa en múltiples formas. Podría decirse que el principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertan 2

Corte Constitucional T-418-93. M.P. Alejandro Martínez C. citado por Sánchez. Carlos Ariel, Participación ciudadana y comunitaria, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed. Bogotá, 2000.

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OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

des, así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición de los destinos colectivos. (Sentencia C-180-94. MP Hernando Herrera Vergara). Ahora bien, la Constitución de 1991 se planteó la tarea de construir la democracia participativa y el Estado Social de Derecho utilizando como herramientas centrales, entre otras, la descentralización de la gestión y la planeación participativa.

Lo local: la piel de la democracia En la década de 1980 en buena parte de América Latina, la descentralización fue propuesta e impulsada con dos propósitos: uno práctico, que pretendía promover la mejor prestación de los servicios estatales y uno político, que buscaba una apertura democrática en el ámbito local. La descentralización, en el caso colombiano, supuso el traslado de funciones, recursos y poder de decisión en aspectos políticos, administrativos y fiscales a los más de mil municipios del país; se constituía así en un presupuesto indispensable y un entorno propicio a la participación y específicamente a la planeación participativa. Pero, ante todo, era en ese momento un esfuerzo de democratización y acercamiento al sentir de las comunidades, que pretendía hacer viable la posibilidad de un país en paz. La descentralización propuso, entonces, la ampliación de la participación ciudadana en órganos locales y en sus instancias de decisión, abriendo las puertas a juntas directivas de empresas de servicios públicos, comités de participación en salud, a la definición de políticas rurales, a los procesos de planeación urbana y a algunos procesos de definición de planes de desarrollo local. Lo anterior generó entusiasmos de todo tipo: movilizaciones, activismos, reflexiones, estudios, adecuaciones institucionales y publicaciones que sentaron las bases para las primeras apuestas participativas de los grupos sociales y las comunidades en el país.

Un ejercicio de inteligencia colectiva Así describe la Corporación Región la planeación participativa: un ejercicio de inteligencia colectiva en el cual una sociedad logra identificar sus posibilidades de desarrollo y sus propósitos comunes, así como los medios para avanzar en ellos3. Una definición sencilla y precisa que también se acoge para este estudio. n 3

Restrepo Clara Inés, Planeación, participación y gobernabilidad . En Arturo Escobar y otros. Planeación, participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social, Medellín, enero de 2002.

Pero la planeación comporta muchos procesos y espacios. Según el Consejo Nacional de Planeación, la planeación es un proceso permanente de naturaleza sistémica, con mecanismos incorporados de revisión y retroalimentación continua, en el que a partir de los sueños y aspiraciones de la sociedad se define la visión de futuro deseada en el largo plazo, se definen objetivos y metas concretas, se formulan estrategias para llegar a aquellas, se estructuran programas y proyectos que concretizan esas estrategias, se pone en ejecución lo planeado, se hace seguimiento y evaluación de los resultados en términos de avances hacia el logro de la visión, se hacen los ajustes necesarios y se vuelve a retomar el proceso siempre con la vista puesta en el futuro vislumbrado por todos 4. La planeación participativa se propone como un mecanismo efectivo de participación de los ciudadanos y sus organizaciones al abrirles la posibilidad de definir y dar prioridades a sus problemas vitales y sus necesidades y decidir sobre la estrategia y los recursos para atenderlos y se convierte así en un mecanismo quizá más efectivo y práctico que aquellos previstos en el artículo 103 de la Constitución. Además, su ejercicio aporta a la organización de la comunidad y a la información de los ciudadanos para hacer seguimiento a las soluciones. La planeación participativa puede así ayudar a reducir el clientelismo y la utilización de recursos públicos para beneficio privado y a dinamizar las relaciones entre el Estado, los ciudadanos y sus organizaciones.5 Ahora bien, como lo plantean Fabio Velásquez y Esperanza González6, la planeación participativa es a la vez proceso y escenario. Como proceso, comprende una serie de dinámicas sociales y políticas en torno a la identificación de problemas y potencialidades del presente y a la formulación de apuestas de futuro. Como escenario, la planeación es una oportunidad de encuentro entre voces diferentes interesadas en construir consensos básicos sobre metas de bienestar y sobre los procedimientos, instrumentos y acciones necesarios para alcanzarlas. Como se verá más adelante, estas dos categorías, de proceso y escenario, tomarán una dimensión fundamental en este estudio.

n 4

Parra Ernesto, La trocha ciudadana , en CNP, Diez años de planeación al derecho, Memorias del VI Congreso Nacional 2001, Bogotá, 2001, p. 63.

Sánchez Carlos Ariel, Participación ciudadana y comunitaria. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2a. ed., Bogotá, 2000.

Op. Cit., p.20.

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OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

La planeación participativa también puede verse como instrumento de ajuste y modernización de un Estado limitado o como esperanza de apertura democrática: En la planeación participativa confluyeron las intenciones de modernizar el aparato político en lo que tiene que ver con la racionalización del gasto y la inversión, la eficacia en la gestión y la transparencia en la administración de los bienes del Estado; pero también desembocaron allí las aspiraciones de la llamada sociedad civil por inclusión en el corpus político, por reconocimiento de sus diferencias y atención a sus demandas sociales y económicas, pospuestas e invisibilizadas por décadas. Mientras unos querían modernizar, sin cambiar las reglas de juego políticas, otros querían democratizar ampliando radicalmente las bases de la participación. Los unos querían mejorar la gestión, los otros acceder masivamente al poder y transformar sus usos. 7 La construcción de un proceso de planeación participativa en lo local es, sin duda, una alternativa fundamental en la construcción de la democracia participativa y del Estado Social de Derecho, pues hace realidad de manera ordenada y directa el involucramiento, el conocimiento, la expresión y la decisión de los ciudadanos respecto de las necesidades de mejoramiento de su entorno y por consiguiente de su calidad de vida en todos los ámbitos: social, cultural, político y económico.

Las perversiones de la participación Como se ha visto en esta década, la participación no está exenta de muchas trampas y peligros que surgen en su ejercicio. Algunas crecen de manera espontanea por la falta de conocimiento y preparación del aparato estatal y la comunidad, y conducen a serios problemas de información y organización de los procesos y por ende a la dispersión, la ausencia de resultados y la desmotivación de los ciudadanos. Otras veces son amenazas surgidas de grupos e individuos que pretenden utilizar, desfigurar o neutralizar los procesos para conducirlos a decisiones que los favorezcan. Por ello, se ha visto la tendencia a manipular a la comunidad o a utilizarla con propósitos clientelistas. Es claro que quien maneja el proceso tiene las posibilidades de manejar los resultados, por eso son claves aspectos como la publicidad y la información a los ciudadanos, la organización y las metodologías adoptadas, así como la legitimidad de los procesos y los resultados. Ahí reside en buena parte la importancia de adelantar la evaluación del proceso de formulación de los planes de desarrollo local de Bogotá, que recoge este libro. n 7

Uribe María Teresa, Planeación, gobernabilidad y participación . En Arturo Escobar y otros, Planeación, participación y desarrollo Ed. Corporación Región, Universidad Nacional (sede Medellín), Fundación Social, Medellín, enero de 2002.

PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Y LEGAL

La Constitución de 1991, además de promulgar el Estado Social de Derecho, la democracia participativa y sus mecanismos de ejercicio directo, creó el Sistema Nacional de Planeación y, como parte de él, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de Planeación, instancias de participación ciudadana en la planeación del desarrollo. Como desarrollo directo de los planteamientos constitucionales, la Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, estableció los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la Constitución Política sobre el plan de desarrollo y la planificación. La Ley 152 se aplica a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. Posteriormente, la Ley 388 de 1997, de desarrollo territorial, dispuso que antes de enero de 1999 las autoridades municipales y distritales de todo el país, previa participación democrática, por iniciativa de sus alcaldes y con el apoyo de las oficinas de planeación, tras un debate ante el respectivo Consejo de Gobierno, a través de sus concejos municipales o distritales, deben adoptar su propio Plan de Ordenamiento Territorial. 8 Con la sanción de estas dos normas no sólo se establecía el mandato legal sino que se reglamentaban de alguna manera los ejercicios de planeación participativa en todo el país. Pero la Constitución dispuso también que el Concejo del Distrito Capital, por iniciativa del Alcalde Mayor, dividiría el territorio en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y haría el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.9 En su artículo 323 y en concordancia con lo anterior, la Constitución dispuso que en cada una de las localidades habrá una junta administradora local, elegida popularmente para períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles Más adelante, en el artículo 324, dispuso que esas juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población . La Constitución también estableció que la elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los alcaldes n 8

Sánchez Carlos Ariel, Op. Cit., p.23.

Constitución Política de Colombia 1991, Presidencia de la República, Bogotá, 1991.

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OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

locales serán designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora .10 Estas disposiciones constitucionales se concretaron para la capital en el Decreto Ley 1421 de julio de 1993, el Estatuto Orgánico de Bogotá, que establece el régimen legal especial del Distrito Capital. Allí se reglamentan las funciones y atribuciones del Alcalde Mayor, los alcaldes locales y de las juntas administradoras locales, así como se establecen los propósitos y características de la división del Distrito en localidades, se reglamentan los fondos de desarrollo local y en general se define y concreta el contexto legal dentro del cual se movería el proceso de planeación participativa.

PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ

Aunque ya a principios de la década de 1980 y gracias, por ejemplo, al decreto 1306 de 1980, sobre planes integrales de desarrollo urbano en varias ciudades y municipios del país se adelantaron experiencias ocasionales pero significativas de participación ciudadana, el proceso puede decirse que comenzó con el Acto Legislativo No. 1 de 1986, que formalizó la elección popular de alcaldes y la descentralización política, administrativa y fiscal de municipios y distritos especiales como la capital. La Constitución de 1991, como ya se vio, profundizó el proceso al disponer la división de la ciudad en localidades y crear un gobierno en cada una de ellas para manejar las funciones propias de su territorio. En Bogotá, concretamente, se realizó durante 1986 quizá el primer esbozo de planeación participativa con un conjunto de encuentros realizados entre las entidades de la Alcaldía Mayor de Bogotá y las organizaciones de la comunidad en las alcaldías menores de Ciudad Bolívar, Santa Fe y Suba, en el marco del proyecto Acciones integradas para el mejoramiento de la calidad de vida de los asentamientos populares urbanos, adelantado por la Alcaldía Mayor, el Departamento Nacional de Planeación y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Los encuentros se llamaron talleres zonales y se orientaron a negociar y concertar propuestas de inversión que deberían ser incluidas en el presupuesto de la ciudad en 1987. Según la publicación que documenta el ejercicio,11 la participación de la comunidad fue consideran 10

Ibídem, p.25.

Alcaldía Mayor de Bogotá, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, De habitantes a ciudadanos, la experiencia del proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares en Bogotá. Bogotá, 1988.

ble, ya que vinculó alrededor de 60% de las organizaciones de esas zonas. Veintidós instituciones distritales y siete nacionales se hicieron presentes o participaron en el proceso. Además de ser un ejercicio que serviría como reflexión y preparación para el impulso de las juntas administradoras zonales y la descentralización de la ciudad prevista en las reformas constitucionales y legales de 1986, logró orientar parte de la inversión oficial en las localidades. Sus promotores afirman que por ejemplo 30% de las inversiones aprobadas para la alcaldía menor de Ciudad Bolívar coinciden con las propuestas presentadas por la comunidad; en Suba ese porcentaje asciende a 80%. De otro lado, el análisis efectuado a los planes de tres instituciones distritales12 en 1987 y las entrevistas con funcionarios permitieron establecer que éstas modificaron sus presupuestos para incluir las demandas impulsadas por la comunidad en los talleres zonales. Un segundo esfuerzo aislado se dio en los comités de salud impulsados en la ciudad y el país por el Ministerio de Salud entre 1988 y 1990. De ese proceso no se conocen resultados concretos.

El primer ejercicio Entre agosto y octubre de 1995 y luego de una amplia negociación con las juntas administradoras locales, que querían ejercer de manera autónoma su prerrogativa constitucional a distribuir los recursos girados a las localidades, se logró hacer el primer ejercicio de planeación participativa local en toda la ciudad. Tuvo como marco de referencia el Decreto 425 de 1995, que promulgaba el plan de desarrollo Para Formar Ciudad, del alcalde Antanas Mockus. Para adelantar el proceso se contaba con la recién creada Subsecretaría de Asuntos Locales y Desarrollo Comunitario de la Secretaría de Gobierno Distrital, que tenía como función central manejar las relaciones con las localidades y articular su gestión con las entidades del Distrito. En cada localidad se creó también un Comité Técnico Local conformado por el alcalde local, la Comisión del Plan de la junta administradora local, JAL, y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, para asesorar la elaboración del plan. El proceso arrancó con una convocatoria en cada localidad a la que asistió el Alcalde Mayor para promover el proceso. Luego vino la inscripción de proyectos e ideas, la pren 12

Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, Secretaría de Salud, Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

OXÍGENO

PARA UNA DEMOCRACIA EN CRISIS

sentación pública y clasificación de los proyectos, su sustentación y ordenamiento por parte de cada comité técnico local, la selección final de los proyectos y la redacción del plan; actividades que también realizaron los comités técnicos locales. Ese Plan de Desarrollo local fue presentado a las respectivas JAL para su adopción parcial o total a criterio de las mismas. Después del proceso vinieron los consejos locales de gobierno -reuniones públicas a las que asistía el Alcalde Mayor, funcionarios de la administración distrital y local, concejales y ediles- donde se presentaba el Plan de Desarrollo Local con la idea de que la comunidad lo conociera y tuviera información para hacer seguimiento a las obras.13 En opinión de la Corporación Sur, que sistematizó y evaluó el proceso, la falta de divulgación, el desconocimiento de ejercicios de esta índole, la escasa capacitación de la gente, el trabajo con viejos esquemas, la falta de labor previa con la comunidad y hasta la apatía de algunos ciudadanos frente al proceso son reseñados como los mayores impedimentos para una mejor asimilación del plan Formar Ciudad por parte de la comunidad .14 Según la misma corporación, que indagó sobre las dificultades y aciertos con los actores del proceso, para los ediles y alcaldes el mayor problema fue la falta de tiempo, mientras que para los funcionarios fue la falta de apoyo de la alcaldía misma. Se resalta, sin embargo, lo novedoso del proceso y quizá precisamente por eso, la falta de recursos, logística, capacitación e información. Los funcionarios sumaron a esto la politiquería. A las entidades distritales se les reclamó su poco apoyo, la falta de interés y la difícil comunicación con los directivos de las mismas. Con excepción del trabajo de Planeación Distrital, la Secretaría de Gobierno y los departamentos administrativos de Bienestar Social y Medio Ambiente (DABS y Dama), el apoyo de las entidades distritales fue calificado como muy escaso o nulo. Los mayores logros en el proceso de adopción de los planes de desarrollo local fueron, según los distintos actores consultados por la Corporación Sur, la participación de la comunidad y el acercamiento mutuo entre ella y las instituciones. El trabajo conjunto y la transparencia de los procesos, la consecución de un buen plan, la aceptación de la JAL y la administración local en la comunidad, el cambio de actitud, el aprendizaje de un proceso nuevo y el avance de la organización.

n 13

Con información tomada de: Secretaría de Gobierno, Gestión Local y Descentralización, Santa Fe de Bogotá 1995 1997. Bogotá, 1997.

Corporación Sur, Proceso de Planeación Local. Sistematización y evaluación del proceso adelantado en 20 localidades de Bogotá, con la aplicación del Decreto 425 de 1995, mimeo, Bogotá, enero de 1996.

El segundo ejercicio El ejercicio realizado en 1998 nuevamente tuvo como marco de referencia el decreto del plan de desarrollo Por la Bogotá que Queremos, del alcalde Enrique Peñalosa, con lo que se dio cumplimiento al trámite previsto en los artículos 36 a 40 de la Ley 152 y por el decreto 739 del 28 de agosto de 1998, mediante el cual se fijaron procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los planes de desarrollo local y se establecieron espacios y mecanismos permanentes para la participación de la ciudadanía en la vida local. El Decreto 739 fue fundamental en la evolución de la planeación participativa y de la descentralización, pues establece el marco de desarrollo de la localidad; también fija como fundamentos del plan local el plan de desarrollo del Distrito Capital, los elementos del diagnóstico de la localidad, la evaluación del plan vigente que culminó en diciembre de 1998, las políticas sectoriales y el Plan de Ordenamiento Territorial. Además, creó los encuentros ciudadanos en las localidades, integrados por el alcalde local, los ediles, los ciudadanos y las organizaciones sociales como escenario para la participación ciudadana. En los encuentros ciudadanos las autoridades de planeación (JAL y administración) conciliaron con la comunidad el contenido del plan de desarrollo local. Para el proceso se asignó un total de 18 semanas.15 Hay que anotar, sin embargo, que tanto éste como el primer ejercicio fueron reglamentados por decretos diferentes, emanados de cada administración, lo que de cierta forma creó confusiones pues las normas cambiaron de uno a otro y no fueron claras ni conocidas por todos, asunto que influiría definitivamente en la calidad y los resultados de ambos procesos. La ONG Parcomun, contratada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, adelantó un proyecto de fortalecimiento de algunos de los espacios y actores involucrados en el proceso. En su primer informe de avance dice que Está por evaluarse el resultado de este ejercicio de participación ( ) que, al no conocer antecedentes en el Distrito Capital, le impone la construcción de mecanismos sobre la marcha, todos ellos atravesados a su vez por las particulares condiciones que da a este proceso el Decreto 739 en su artículo 23 Disposiciones transitorias : primero se identifican los proyectos y se les asigna presupuesto y después se formulan. Además no es del todo clara la continuidad en el ejercicio de formun 15

Fundación para la Participación Comunitaria, Parcomun, Primer informe de avance del proyecto de fortalecimiento de la capacidad de las comisiones locales de trabajo y de las coordinaciones locales de planeación para la formulación de proyectos en el Distrito Capital. Mimeo, Bogotá, marzo de 1999.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

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lación y seguimiento de proyectos, ya que cada año las comunidades se ven abocadas a luchar entre ellas por asignación de recursos para la vigencia siguiente . El texto también expresa su inquietud respecto a la capacidad de la comunidad para responder a los tiempos y a los ritmos de trabajo del proceso de planeación y, además, hacer paralelamente el proceso de aprendizaje. También afirma que en el ejercicio se mantiene una ruptura entre un proceso de planeación altamente descentralizado y un proceso de asignación de recursos muy concentrado en las entidades distritales.16 En su informe, Parcomun hace una comparación entre el ejercicio de la primera administración de Antanas Mockus y el de la administración Peñalosa, que resulta muy ilustrativa de la forma que fue tomando el proceso: En el período 1995-1997 el Plan Distrital fue estructurado con base en prioridades. El Alcalde Mayor convocó directamente a los ciudadanos y las organizaciones cívicas y comunitarias para participar presentando propuestas de proyectos de inversión ante el Comité Técnico de Apoyo para la Planeación. El comité, integrado por el alcalde local, los miembros de la comisión del plan de la respectiva JAL y un representante del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, preseleccionó los proyectos de acuerdo con las necesidades básicas insatisfechas, NBI, y las prioridades establecidas por el Plan Distrital. Los proyectos preseleccionados fueron presentados públicamente para ser clasificados por prioridad y sustentados en sesiones de un día también por prioridad. La selección final de los proyectos se hizo teniendo en cuenta la importancia asignada en la localidad a cada prioridad. El comité técnico justificó la distribución de recursos entre las prioridades y pasó al alcalde local los resultados de la etapa anterior. El alcalde elaboró entonces el proyecto de acuerdo y lo presentó a la JAL para su adopción. Los proponentes de proyectos tenían la opción de convertirse en ejecutores de los mismos. En el período 1998-2001 el Plan Distrital también fue estructurado con base en prioridades, pero en este caso fue el alcalde local quien convocó a los ciudadanos, organizados o no, a un Encuentro Ciudadano en dos momentos diferentes: durante la formulación del Plan de Desarrollo Local y posteriormente para la identificación y priorización de los proyectos con base en los cuales se constituye el presupuesto de inversión de la localidad. La preselección de los proyectos a ser ejecutados en cada vigencia la hicieron los encuentros ciudadanos, una vez al año. En esta oportunidad no se realiza un proceso de n 16

Ibid., p.6.

sustentación propiamente dicho y la selección final de los proyectos se efectúa en encuentros ciudadanos mediante una priorización pública y abierta con base en una calificación que los participantes dieron a cada uno de los proyectos. Los proyectos de Acuerdo del Plan fueron hechos posteriormente por los alcaldes locales para ser aprobados por las JAL. En este ejercicio la decisión sobre la contratación de los proyectos correspondió, de acuerdo con el Decreto 176 de febrero de 1998, a las Unidades Ejecutivas Locales, UEL.17 Según informes del asesor Renán Cuesta a Parcomun entre junio y diciembre de 1998 se realizaron en el Distrito Capital 539 reuniones entre comités interinstitucionales, reuniones sectoriales, preencuentros y encuentros ciudadanos, mediante los cuales se movilizaron más de 46.000 personas. El número de personas movilizadas por localidad fue de 2.300 aproximadamente.

El tercer ejercicio El tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá ha sido el primero con una reglamentación específica -el Acuerdo 13 de 2000- y con un acompañamiento coherente y sostenido de la administración distrital. Esos dos factores hicieron que el proceso se constituyera en un gran paso adelante en materia de planeación participativa: se le dio estabilidad normativa, se crearon los consejos de planeación local, se definió un cuerpo territorial preciso para el proceso y se comenzaron a abrir camino las decisiones de la comunidad en los planes de desarrollo local. De la misma manera, el trabajo decidido del Comité Interinstitucional, como se verá más adelante, ayudó a construir un conjunto de disposiciones y procedimientos de los cuales adolece el Acuerdo pero que fortalecen y hacen más claro el proceso. El camino, sin embargo, sigue sin despejarse totalmente porque además de los vacíos o conflictos que pueda plantear el Acuerdo, están problemas como la falta de información y escasa preparación de las comunidades para enfrentar el proceso. Pero de eso se trata todo esto. El seguimiento a las distintas fases del ejercicio y el análisis de lo ocurrido se presenta de manera profusa en la segunda parte de esta publicación precisamente para contribuir a lograr un proceso más democrático, más transparente y más influyente en los planes de desarrollo de las localidades.

n 17

Ibid., p.5.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS PROPUESTA

DE APROXIMACIÓN AL EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DE 2001

comienzos de enero de 2001 el recién posesionado Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus, dio la orden de ejecutar las directrices contenidas en el Acuerdo 13 de 2000 para adelantar el proceso de planeación participativa en las veinte localidades de la ciudad. Con la aprobación de este acuerdo se daban las condiciones legales necesarias para emprender el proceso de manera clara, pero no existía ni la información ni la preparación institucional para impulsarlo y acompañarlo. En estas condiciones, el nuevo ejercicio de participación ciudadana planteaba muchas preguntas ¿Qué tanto contribuirá al fortalecimiento del aprendizaje democrático en el ámbito local? ¿Se mejorarán de esta manera las relaciones entre la administración y las comunidades locales? ¿Se incrementarán las capacidades de gestión e interlocución de administración distrital y comunidades? Y lo más importante ¿se logrará incidir de manera efectiva en la distribución de recursos y en la definición de prioridades de inversión de las localidades? La Fundación Corona y las autoridades distritales vieron en este ejercicio una oportunidad invaluable no sólo para contestar las preguntas anteriores, sino para hacer un aporte al mejoramiento de la efectividad misma del proceso y al desarrollo del marco normativo que lo regula y fortalecerlo como un escenario de aprendizaje democrático en el ámbito local. Se constituía también en una oportunidad para mejorar la capacidad de gestión y actuación de los actores involucrados. Por ello la Fundación decidió, con sus propios recursos, hacer seguimiento al proceso, documentarlo y evaluarlo, y lo hizo desde la perspectiva de su contribución a la descentralización de la gestión pública en la ciudad y a la cualificación de la participación.

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

Entre otras cosas, el estudio pretendió indagar qué tanto la participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevaría a cabo, constituye una forma de ejercicio del poder por parte de las comunidades involucradas, a través del cual logran decidir conjuntamente con las autoridades locales qué proyectos adelantar durante el período para cumplir sus respectivas funciones alrededor de la promoción de un desarrollo local sostenible y económica y socialmente equitativo. Es decir, se buscaba verificar el grado en el cual las decisiones adoptadas en los encuentros ciudadanos se convertían en parte integrante del Plan de Desarrollo y su respectivo Plan de Inversiones y, en consecuencia, si los proyectos efectivamente financiados y ejecutados correspondían al alcance social y político de dichas decisiones. También se propuso analizar los recursos de los cuales dispusieron las localidades para solucionar los problemas de participación asociados a su desarrollo y la voluntad política que exhibieron para su movilización. Dichos recursos podrían identificarse como asociativos, administrativos, de inversión y comunicativos, entre otros. Igualmente, se consideró importante establecer el papel de la administración distrital en el proceso, ya que le correspondía promover la participación e informar sobre el proceso manejando los aspectos políticos (Secretaría de Gobierno), ofrecer información y acompañamiento técnico (Planeación Distrital) y facilitar la participación misma (Departamento de Acción Comunal). Todo este esfuerzo de seguimiento y evaluación del ejercicio de formulación de los planes de desarrollo local pretendió ofrecer la información necesaria para intervenirlo y mejorar su efectividad, y dentro de esta perspectiva, si se considera pertinente, modificar las reglas que lo definen y los comportamientos específicos de algunos o de todos sus componentes. Esta información también será muy útil para que las autoridades del Distrito Capital hagan los ajustes que consideren adecuados para el fortalecimiento de la gestión local y la participación ciudadana.

PUNTOS

DE REFERENCIA PARA LA EVALUACIÓN

Para efectos del estudio se asume el Plan de Desarrollo Local como un instrumento de planeación y participación en la construcción de lo público, resultado de un proceso social permanente de identificación y análisis colectivo de necesidades y prioridades en cada localidad, de estructuración de propuestas de solución y de concertación y negociación de partidas específicas para su aplicación.

Se esperaba inicialmente que en el desarrollo del Plan se generara el conocimiento social suficiente para participar democráticamente en la definición colectiva de prioridades para la utilización de los recursos públicos, garantizando eficacia, equidad y transparencia en la solución de los problemas que limitan el logro de dichas expectativas. La herramienta básica del estudio fue la observación del ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo local 2002-2004 en Bogotá, en la perspectiva de su contribución a la configuración de un horizonte en el cual se elimine la negociación personalizada de demandas individuales (el clientelismo), se racionalice el sistema de interlocución gobierno local - ciudadanía, se fortalezca y cualifique la opinión pública local, se creen mecanismos y condiciones para un control social eficaz y transparente de los gobernantes y se incorpore una visión estratégica del desarrollo local, entre otros aspectos. Una decisión importante fue trabajar únicamente en seis de las veinte localidades de la ciudad, primero porque hacerlo en todas exigiría una gran cantidad de recursos humanos y económicos, y segundo porque escogiendo localidades representativas en lo geográfico, lo demográfico y lo socioeconómico se podría tener una visión clara de lo que ocurrió en toda la ciudad. En cada una de las localidades evaluadas se definieron claramente los actores y escenarios del proceso y hacia ellos se enfocó tanto el seguimiento como la evaluación del ejercicio. Se definieron como puntos de referencia para orientar la observación del proceso los siguientes: n

El grado de conocimiento y comprensión del proceso y los propósitos que animaron a la ciudadanía.

La existencia de reglas de juego coherentes y facilitadoras del proceso. Reglas que fueran conocidas, comprendidas y aceptadas por los diferentes actores.

La legitimidad de la representación ciudadana.

La existencia o no de voluntad política del gobierno para la promoción de la participación.

La existencia o no de voluntad de la ciudadanía para la participación.

La existencia o no de mecanismos que faciliten la construcción social de diagnóstico.

La existencia o no de mecanismos de cooperación gobierno-comunidad.

La eficacia de la participación.

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EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

La calidad de los mecanismos y procedimientos adoptados para la toma de decisiones

La transparencia de las decisiones sobre asignación presupuestal

CRITERIOS

DE SELECCIÓN DE LAS LOCALIDADES A OBSERVAR

Tomada la decisión de trabajar sólo en seis de las veinte localidades en las que está dividida territorialmente la ciudad, se definieron unos criterios de referencia para seleccionarlas. Adicionalmente, fue preciso establecer criterios para seleccionar las unidades de planeamiento zonal, UPZ, que se estudiarían en cada una de las localidades.18 Se buscó que las localidades correspondieran a los diversos polos geográficos de la ciudad y que fueran representativas en su extensión de localidades grandes, medianas y pequeñas. También se escogieron localidades en las que la suma de sus habitantes fuera representativa del total de la ciudad. En cuanto a los estratos se tuvo en cuenta que las localidades escogidas en conjunto cubrieran los seis estratos, con predominio de estratos dos, tres y cuatro, dado que el 70% de la población de la ciudad corresponde a ellos. Los criterios de escogencia de las UPZ tuvieron que ver con su ubicación estratégica en los diferentes polos de la localidad y la ciudad, cuidando que la población agregada de las UPZ seleccionadas representara más del 40% de la población residente en la localidad. Se privilegió el uso residencial19 y se procuró incluir zonas de expansión y crecimiento de baja consolidación, como Patio Bonito, y zonas muy consolidadas como Teusaquillo central. En las tablas 1 y 2 se registran las localidades y las UPZ seleccionadas, con los datos básicos según los criterios adoptados.

n 18

Como se verá más adelante, las UPZ son subdivisiones de las localidades definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad, POT, para efectos de planeación y participación. Las UPZ fueron incorporadas en el diseño metodológico de los encuentros ciudadanos, el instrumento central de participación comunitaria en este ejercicio.

Teniendo en cuenta los criterios del POT para la caracterización de las UPZ contenidos en: Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD. Subdirección de expansión y ordenamiento regional. Las unidades de planeamiento zonal -UPZ-. Documento ejecutivo. Bogotá, diciembre 2000.

TABLA 1

Localidades seleccionadas LOCALIDADES No.

4 7 8 11 13 15

Nombre

EXTENSIÓN (1) No. Has.

% / D.C.

POBLACIÓN (2) No. Hab.

San Cristóbal 1.529,19 3,39 455.028 Bosa 2.391,58 5,30 410.099 Kennedy 3.856,55 8,55 912.781 Suba 10.059,62 22,31 706.528 Teusaquillo 1.421,03 3,15 126.125 Antonio Nariño 493,59 1,1 98.355 43,8 Bogotá 45.088.51 6.384.351

% / D.C. Otros

7,13 6,6 14,3 11,1 1,98 1,54 42,65

0,98 0,51 0,71 0,98 0,49 0,10

% DE LA POBLACIÓN POR ESTRATOS (3) 1

7,64 0,88 1,54 0,28

76,56 91,96 38,97 34,08

14,82 6,64 57,86 0,93 35,18 12,47 15,26 1,72 17,67 75,55 6,27 7,96 91,93

1,04 6,86 36,61 42,94 7,36 3,03 2,12

Fuentes: (1) DAPD. Unidades de planeamiento zonal. UPZ. Documento ejecutivo. 21 de diciembre de 2000. (2) (3) DAPD. Subdirección de desarrollo social. Información social básica de Bogotá. Bogotá, marzo de 2001.n

CRITERIOS E INSTRUMENTOS PARA EL REGISTRO Y LA DOCUMENTACIÓN Teniendo en cuenta los propósitos que debían cumplirse, se consideró esencial identificar que inicialmente resultaba el grado de conocimiento que sobre el Acuerdo 13 tenían los actores distritales y locales. Siendo el marco legal del proceso y dadas las circunstancias que rodearon su expedición, se consideró importante identificar el momento en que cada uno de los actores lo conoció, la percepción inicial, la participación que tuvieron y las actividades que desarrollaron para su aplicación en razón a las responsabilidades legales e institucionales respectivas. Las respuestas y el análisis sobre el particular se presentan en el capítulo 1 de la parte II. Por otro lado, dado el carácter participativo del ejercicio, era de particular importancia la pertinencia y eficacia de los mecanismos y procedimientos utilizados para la conformación de los organismos de representación ciudadana y la transparencia de los mecanismos de decisión. Para lograrlo, se registraron sistemáticamente los procedimientos para la conformación de los consejos de planeación local, CPL, y se revisaron y analizaron los mecanismos de convocatoria a los encuentros ciudadanos. En el proceso de formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevó a cabo, se pueden identificar tres fases diferenciadas en razón de tres elementos: actividad realizada, actores y resultado específico. En cada una de estas fases se lograron acuerdos entre

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BOGOTÁ 2001

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

TABLA 2

UPZ seleccionadas LOCALIDADES No.

Nombre

San Cristóbal

Bosa

Kennedy

11 Suba

13 Teusaquillo

15 Antonio Nariño

UPZ No.

Nombre

TIPO

33 Sosiego 34 20 de Julio

2 1

50 La Gloria

% / localidad Total localidad 85 Bosa Central

ÁREA HAS.

Residencial consolidado Resid. de urbanización incompleta Resid. de urbanización incompleta

235,49

41.021

265,55

115.188

385,88 34,0 1.829,19

113.591 61,0 442.873

717,45 402,24 210,43 56,0 2.391,58 435,62 345,16

144.621 32.507 34.116 55,6 380.259 137.700 76.578

314,21 28,4 3.856,55 328,41 764,86

102.709 34,2 927.049 40.556 72.667

720,33 18,0 10.089,62 237,92 237,54 160,48

211.651 46,0 706.201 33.685 29.102 233

44,8 1.421,03 134,17 359,42 100,0 493,59

50,0 126.092 29.121 69.618 100,0 98.739

Resid. de urbanización incompleta Desarrollo Residencial consolidado

86 El Porvenir 49 Apogeo % / localidad Total localidad 45 Carvajal 78 Tintal Norte 82 Patio Bonito

2 4 1

% / localidad Total localidad 18 Britalia 24 Niza 28 El Rincón

Residencial consolidado Desarrollo Resid. de urbanización incompleta

2 3 1

Residencial consolidado Residencial cualificado Resid. de urbanización incompleta

2 2 3

Residencial consolidado Residencial consolidado Residencial cualificado

100 101 109

35 38

% / localidad Total Localidad Galerías Teusaquillo Ciudad Salitre Oriental % / localidad Total localidad Ciudad Jardín Restrepo % / localidad Total localidad

4 2

2 5

POBLACIÓN 2000

CARACTERIZACIÓN

Residencial consolidado Con centralidad urbana

los diferentes actores, que se materializaron en versiones cada vez más elaboradas del plan, partiendo de la versión preliminar presentada por el alcalde local al iniciarse el ejercicio, hasta lograr la versión acabada que se presentó a consideración de la junta administradora local, JAL, para su aprobación. La fase uno se dedicó al conocimiento y difusión del Acuerdo 13 de 2000, la preparación institucional para la aplicación del acuerdo, las convocatorias para conformación de los consejos de planeación local y la inscripción de los ciudadanos para participar en los encuentros ciudadanos. Su producto específico fue la conformación del Consejo de Planeación Local en cada localidad y las listas de ciudadanos inscritos. Para el seguimiento en esta fase se entrevistaron miembros del Comité Interinstitucional, el concejal que propuso el Acuerdo 13 y asesores del Consejo Nacional de Planeación y de los equipos legislativos de los concejales. Se revisó el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre el Acuerdo 13 y la documentación del archivo del Concejo Distrital. En las localidades se entrevistaron los alcaldes, tanto salientes como entrantes, los jefes y profesionales de las oficinas de planeación local, los ediles y los consejeros de planeación local. Se encuestaron ediles, consejeros y asistentes a los encuentros ciudadanos y se revisó en forma sistemática la documentación disponible de preparación, registro, inscripción y elección de los consejos de planeación local. Para la conformación de los consejos de planeación local se indagó sobre el proceso de convocatoria a las organizaciones de los diferentes sectores y su alcance, los mecanismos utilizados para la elección de los representantes de los diferentes sectores, la naturaleza de las organizaciones electas y aspectos relativos a la legitimidad y representatividad de estas organizaciones en cada localidad. En la convocatoria a la comunidad, para su inscripción en los encuentros ciudadanos, se trabajó sobre el alcance y efectividad de los mecanismos utilizados para la difusión de los objetivos, metodología y requisitos del proceso, entre otros aspectos, así como en la intensidad de las estrategias de promoción y los mecanismos utilizados para facilitar la inscripción de los ciudadanos. La fase dos comprendió la realización de los encuentros ciudadanos, de la cual surgió la propuesta ciudadana de Plan de Desarrollo Local. En esta fase los consultores a cargo del estudio participaron en el Comité Interinstitucional y revisaron documentación con directrices e instructivos de las instituciones que participaron en el proceso, así como publicaciones distritales concernientes a la planeación participativa local.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

EJERCICIO DE OBSERVACIÓN Y ANÁLISIS

Se participó en los encuentros ciudadanos de las seis localidades seleccionadas y en los zonales de las UPZ seleccionadas por cada localidad. En cada uno de ellos se revisaron los registros de asistencia; el rigor en el control del acceso y registro de asistentes, la calidad de las explicaciones sobre los propósitos del encuentro; la pertinencia y eficacia de la metodología; los procesos de elección de moderadores, relatores y delegados para las comisiones de trabajo; la calidad de intervenciones de los ciudadanos y la de las propuestas; la transparencia de los mecanismos de decisión, y el rigor en la elaboración de las actas. El seguimiento a las comisiones de trabajo se realizó a través de una encuesta aplicada a una muestra de 182 comisionados de las seis localidades; se procuró, hasta donde fue posible, encuestar a por lo menos un comisionado por cada objetivo de cada UPZ, en cada una de las seis localidades seleccionadas20. También entrevistó por lo menos un comisionado por objetivo (siete por localidad), se asistió a algunas de las reuniones de las comisiones y se revisaron los documentos generados por ellas. El seguimiento de los consejos de planeación local ampliados se hizo mediante la observación aleatoria de sus sesiones en las distintas localidades y de los documentos que produjeron. La fase tres correspondió a la formulación, gestión y adopción del Plan de Desarrollo Local y el Plan Local de Inversiones. Para el seguimiento de esta fase se continuó con la participación en el Comité Interinstitucional y con la revisión y análisis de sus instructivos y de las directrices emanadas de las secretarías de Gobierno y Hacienda, principalmente. Se hizo un registro no sistemático de la formulación y gestión del proyecto de Plan de desarrollo local por parte de los alcaldes locales, así como de la concertación del plan con los consejos locales de planeación. Los consultores asistieron a las sesiones de las JAL donde se discutieron los planes de desarrollo y analizaron actas y material grabado en las mismas. Con estos criterios e instrumentos definidos, se abordó el seguimiento y la evaluación de este tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá.

n 20

La aplicación de las encuestas se dificultó porque los listados de direcciones y teléfonos de los comisionados no fueron registrados cuidadosamente o porque la OPL no facilitó el acceso oportuno a éstos.

LOS

ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO LA

PERSPECTIVA DESDE EL

ACUERDO 13

l aporte fundamental del Acuerdo 13 de 2000 es, sin duda, la definición de los actores, los escenarios y de buena parte del proceso de planeación participativa en las localidades. El Acuerdo crea los consejos locales de planeación, reglamenta los encuentros ciudadanos y establece las líneas básicas para desarrollar el ejercicio. Dicho aporte es fundamental porque la participación comunitaria es un proceso mucho más complejo de lo que se lo imagina. En efecto, la participación local se percibe a menudo como un proceso sencillo en el cual la comunidad establece un diálogo con la administración local, generalmente para solucionar los problemas que la aquejan en su entorno más cercano: vías, seguridad, servicios públicos, educación, salud. Se cree que el éxito del proceso radica casi exclusivamente en la organización de la comunidad y en la voluntad política de la administración, lo cual en un municipio pequeño puede ser posible. Sin embargo, la complejidad del proceso crece de manera proporcional, y podría decirse que geométrica, al crecimiento del territorio, la población y las instituciones involucradas. Tal es el caso de Bogotá, ciudad de algo más de seis millones de habitantes, con una administración inmensa pero muchas veces estructuralmente insuficiente para esa población, distribuida en algo más de mil quinientos kilómetros cuadrados. Crece entonces el número y la variedad de los actores, se multiplican y amplían los escenarios, el proceso se extiende y se hace complejo. Por ello, una de las primeras dificultades para analizar el ejercicio de planeación participativa en Bogotá radica en hacerse una idea clara de cuáles son los actores, los escenarios y las instancias y momentos del proceso, para lograr un seguimiento comprensivo del mismo.

LOS

ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO

Los actores corresponden básicamente a tres grupos: el gobierno central del Distrito Capital, el gobierno de cada una de las localidades (al cual se llamará gobierno local) y aquellos que hacen parte de la comunidad o la representan. En cuanto a los escenarios, todos son necesariamente locales en este proceso, el cual fue tomando su forma definitiva, como se verá, a medida que pasó de las normas a la práctica real.

LOS ACTORES

DEL GOBIERNO CENTRAL DE LA CIUDAD

La administración del Distrito Capital aporta un conjunto importante de actores al proceso: el Alcalde Mayor, la Secretaría de Gobierno, los departamentos administrativos de Planeación Distrital y Acción Comunal y, en este tercer ejercicio de planeación participativa, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y un Comité Interinstitucional que se creó para apoyar el proceso.

El Alcalde Mayor El Alcalde Mayor tiene la responsabilidad de poner a andar el proceso de planeación participativa, como parte de su obligación de hacer cumplir la Constitución y la ley; además ordena y orienta la actuación de las entidades distritales con competencia para acompañar el proceso en las localidades. De su voluntad política como jefe del gobierno y de la administración distrital depende en gran medida el éxito del proceso, ya que tiene en sus manos los hilos para promoverlo, impulsarlo y apoyarlo. Sin el concurso activo del Alcalde Mayor será muy difícil que la administración alcance los niveles de movilización necesarios para el éxito del ejercicio. De otro lado, es quien presenta al Concejo Distrital los proyectos de acuerdo sobre Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas de la ciudad, que define las prioridades y estrategias en las cuales se enmarcarán los planes de desarrollo local.

La Secretaría de Gobierno Al ser la encargada de prestar apoyo a la gestión de las localidades enfrenta la responsabilidad de coordinar, impulsar y facilitar el proceso. La Secretaría de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales y de la Dirección de Participación Ciudadana, asumió en este ejercicio la responsabilidad de dar a conocer el Acuerdo 13 entre las alcaldías locales, los ediles, los coordinadores de planeación y funcionarios de otras entidades del gobierno central de la ciudad, convocando a estas últimas a cooperar en su difusión.

El proceso ocupó también un espacio creciente en la agenda de la Subsecretaría de Asuntos Locales, oficina con recursos financieros y personal bastante limitados para enfrentarlo.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD Oficialmente es el encargado de la orientación técnica y metodológica necesaria para garantizar el éxito del ejercicio en todas las localidades. Dada la naturaleza de sus funciones, su capacidad institucional y la dotación tecnológica de la que dispone, es la única entidad en la ciudad con la competencia y capacidad para generar y aportar a las localidades la información básica que permita su caracterización socioeconómica, así como para definir los factores que dinamizan y frenan su desarrollo y las potencialidades y debilidades para articularse de una manera social, territorial y políticamente equitativa al desarrollo de la ciudad. Para responder al reto de aplicar el Acuerdo 13 y apoyar la planeación local se creó en el DAPD la Subdirección de Participación y Planeación Local que, sin embargo, no alcanzó a operar debido a la aplicación de la Ley 617 de 2000, de ajuste fiscal, por lo cual el tema no ocupó un lugar destacado para el departamento.

El Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, DAACD En virtud de su naturaleza, que es el apoyo, seguimiento y control a las juntas de acción comunal, este departamento asumió la responsabilidad de impulsar y acompañar a las organizaciones comunitarias en el proceso.

El Instituto Distrital de Cultura y Turismo El IDCT participó en el proceso por una razón coyuntural: su gerente de descentralización en ese momento era un conocedor de la organización y la participación y muchas organizaciones solicitaron que participara en el proceso, sobre todo en la organización y funcionamiento de los consejos de planeación local.

El Comité Interinstitucional Es un órgano de coordinación y asesoría propuesto por la Secretaría de Gobierno y creado por las entidades distritales responsables del desarrollo y fortalecimiento institucional de las localidades para ofrecer asistencia técnica y acompañar el proceso de planeación participativa.

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Sus funciones eran concretar y reglamentar lo ordenado por el Acuerdo 13, diseñar metodologías y procedimientos de trabajo para los diversos momentos del ejercicio, articular los trabajos de las instituciones involucradas y orientar y apoyar metodológica y operativamente a las localidades a lo largo del ejercicio.

Los actores del gobierno local En los gobiernos de las localidades se destacaron tres actores durante el proceso: el Alcalde Local, la Junta Administradora Local y la Oficina de Planeación Local.

El Alcalde Local Es un funcionario de la administración distrital, nombrado por el Alcalde Mayor de terna elaborada por la Junta Administradora Local21. Es la autoridad local de planeación y como tal elabora y propone la primera versión del Plan de Desarrollo Local. Según lo ordena el Acuerdo 13, convoca a la ciudadanía y las organizaciones de la localidad para que escojan sus miembros al Consejo de Planeación Local y posteriormente a los ciudadanos, ciudadanas y a la comunidad local organizada para su inscripción y participación en los encuentros ciudadanos, en los que se formulará el Plan de Desarrollo Local a partir de la mencionada propuesta del alcalde. Debe ofrecer el apoyo técnico y logístico necesario para la realización de esos encuentros. Provee a los ciudadanos y ciudadanas participantes la información requerida: diagnósticos, informe de gestión, listado de obras inconclusas, presupuesto, etc. Ajusta el proyecto de Plan de Desarrollo Local a partir de los resultados de los encuentros ciudadanos, con base en las observaciones del Consejo de Planeación Local; luego presenta el proyecto a la Junta Administradora Local, JAL, para su aprobación. En caso de que la JAL no se pronuncie en el plazo legalmente establecido para el efecto, adoptará por decreto local el Plan de Desarrollo.

La Oficina de Planeación Local Es una dependencia de la Alcaldía Local a la que le corresponde acompañar el ejercicio de planeación participativa, colaborando con el Alcalde Local para el logro de los múltiples cometidos que le corresponden en el proceso. n 21

Artículo 323, Constitución Política de Colombia.

La Junta Administradora Local Es elegida popularmente para períodos de tres años el mismo día que se elige al Alcalde Mayor y el Concejo Distrital; cuenta con por lo menos siete ediles en cada localidad. Es autoridad local de planeación en la medida que le corresponde adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del distrito 22 También aprueba las versiones finales de los planes de inversión anual y plurianual de la localidad. Además de la atribución de aprobar el Plan de Desarrollo Local, aprueba el presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Local, constituido por los dineros que el Distrito transfiere a la localidad, con los cuales se financia el Plan.

Los actores de la comunidad Los ciudadanos Los ciudadanos tienen una primera participación indirecta e importante en el proceso al elegir al Alcalde Mayor y a los ediles de las juntas administradoras locales, de cuya voluntad y coherencia política depende tanto el éxito del proceso como el tratamiento respetuoso del Plan de Desarrollo diseñado de manera participativa. Todos los ciudadanos, sean residentes permanentes o población flotante vinculada al desarrollo de la localidad, pueden convertirse en actores principales del proceso, ya que tienen acceso al principal de sus escenarios que es el encuentro ciudadano, donde podrán participar a título personal o como parte de alguna organización. En los encuentros se conforman las mesas de trabajo donde se expresan las necesidades y problemas del desarrollo de la localidad, así como se discuten las prioridades para la solución de los mismos. Los ciudadanos podrán proponer sus propias alternativas de solución, presentando propuestas y proyectos. De la misma manera podrán participar en la decisión colectiva (de carácter vinculante para las autoridades locales) sobre asignación de recursos para los proyectos establecidos como prioritarios.

Los consejeros de planeación local Como se ampliará en la parte dedicada a los escenarios del proceso, el Consejo de Planeación Local es un ente consultivo y la instancia local de planeación. A él concurren los n 22

Artículo 69, numeral 1, Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993).

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líderes de organizaciones sociales e instituciones (juntas de acción comunal, asociaciones de padres de familia, organizaciones juveniles y otras) actuantes en la localidad, tal como lo establece el Acuerdo 13. Los consejeros locales de planeación: n

Promueven, entre las organizaciones de los sectores que representan, la identificación y análisis de los problemas de desarrollo de sus respectivos sectores, en el contexto del desarrollo local.

Representan los intereses de los sectores respectivos en los escenarios de concertación de las prioridades en la gestión pública local.

Diseñan metodológicamente el ejercicio en la localidad, promueven la participación en los encuentros ciudadanos, coordinan su realización y les prestan apoyo técnico.

Vigilan la consistencia y pertinencia del proyecto de Plan de Desarrollo Local respecto de las decisiones de los encuentros.

Hacen seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Local.

Según determinación del Acuerdo 13 deben asumir la administración del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Local.

Los comisionados Son líderes y ciudadanos elegidos en los encuentros ciudadanos para participar en las comisiones técnicas. Los comisionados hacen revisión técnica de las propuestas ciudadanas presentadas en los encuentros y colaboran en la estructuración final de programas y proyectos del Plan de Desarrollo Local. Su trabajo requiere de mucho tiempo disponible y de algún nivel de conocimiento técnico sobre diseño de proyectos.

Los escenarios para la planeación participativa La localidad23 es el escenario por excelencia para adelantar el proceso de planeación participativa en Bogotá; en cada una de ellas se realiza un ejercicio independiente pero paralelo a los del resto de localidades. En la localidad se convocan los encuentros ciudadanos y cada una de ellas, como lo prescribe el Acuerdo 13, nombra su propio Consejo de Planea-

n 23

Como se recuerda Bogotá, por mandato constitucional y reglamentación del Concejo de la ciudad, está dividida en veinte localidades que corresponden en la mayoría de los casos a territorios homogéneos en poblamiento, usos del suelo, etc.

ción Local. En los encuentros ciudadanos se crean otros escenarios de participación, generalmente para facilitar el trabajo de construcción colectiva del Plan de Desarrollo Local; son las mesas de trabajo y las comisiones.

El Consejo de Planeación Local Este escenario ha sido creado por el Acuerdo 13 de 2000, que dice en su Artículo 5: En cada una de las localidades del Distrito Capital funcionará un consejo de planeación local, el cual tendrá la naturaleza de ente consultivo y será la instancia de la planeación en la localidad . El decreto dice que estará integrado por un representante de cada una de las siguientes organizaciones con asiento en la localidad: Asociación de Juntas de Acción Comunal, asociaciones de padres de familia, organizaciones juveniles, rectores de establecimientos educativos, organizaciones de comerciantes y de industriales, gerentes de establecimientos de salud pública local, ONG y organizaciones ambientales. También prescribe que en las localidades que existan organizaciones indígenas o étnicas deberá elegirse un representante de las mismas al Consejo. El Consejo es un escenario en el cual los actores sociales y económicos de la localidad, desde los intereses que representan, concertan las reglas de juego para llevar a cabo el ejercicio de formulación participativa del Plan de Desarrollo Local. Es también un espacio para la coordinación metodológica y operativa del ejercicio. En el consejo se interpretan, discuten y priorizan los resultados de los encuentros ciudadanos como referencia básica para la elaboración de la propuesta ciudadana de Plan de Desarrollo Local. De acuerdo con el artículo 18 del Acuerdo 13 de 2000, una vez consolidado el Plan de Desarrollo Local a la luz de los resultados de los encuentros ciudadanos, el Alcalde Local lo someterá a consideración del Consejo de Planeación Local para que éste rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. Recomendaciones que deben ir en la línea de lo expresado por los encuentros ciudadanos. El Comité Interinstitucional propuso posteriormente la figura del Consejo de Planeación Local Ampliado, conformado por los miembros del Consejo de Planeación Local más dos miembros de cada comisión técnica de trabajo, para preparar la propuesta de Plan de Desarrollo Local que se votaría en el segundo encuentro local y dar su concepto sobre el Plan aprobado por el encuentro ciudadano y presentado a esta instancia por el alcalde. Así se articularon las comisiones de trabajo y el Consejo de Planeación Local y reducir los temores sobre cambios inconsultos en el Plan.

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Los encuentros ciudadanos Son asambleas generales de los ciudadanos de la localidad y sus líderes, convocados para la identificación y priorización de necesidades y problemas del desarrollo local y la formulación del Plan de Desarrollo. Para acudir a los encuentros es preciso inscribirse previamente. En estas reuniones, generalmente realizadas los domingos en los salones comunales de la localidad, se recogen las diversas expectativas y propuestas de los vecinos. Una vez realizado el primer encuentro ciudadano de la localidad se realizan encuentros ciudadanos en cada una de las unidades de planeamiento zonal24 (UPZ) en que está dividida la localidad para recoger propuestas más específicas de las zonas.

Las mesas de trabajo Para facilitar la participación de los ciudadanos en los encuentros se crearon las mesas de trabajo, como espacios para estudiar temáticas específicas del desarrollo local, desarrollar los perfiles de proyectos y definir mejor las prioridades de los mismos. En este ejercicio las mesas de trabajo correspondieron a cada una de las siete prioridades del Plan de Desarrollo del Distrito Capital: cultura ciudadana, productividad, justicia social, educación, familia y niñez, medio ambiente y gestión pública admirable. Las mesas de trabajo pueden ser locales (las creadas en los encuentros ciudadanos de la localidad) o zonales (aquellas creadas en los encuentros de las UPZ).

Las comisiones de trabajo o comisiones técnicas Estas comisiones son de carácter técnico y se conformaron en los encuentros ciudadanos con el objetivo de ajustar los proyectos y las iniciativas que se presentan allí y que se desarrollan en las mesas de trabajo. De ellas hacen parte representantes de las organizaciones comunitarias y sociales locales que tienen ciertos niveles de experticia en los temas. Las comisiones de trabajo revisan, clasifican, ordenan y reestructuran las propuestas ciudadanas construidas en las mesas de trabajo, a partir de las cuales se formulan los proyectos del Plan de Desarrollo Local. Las funciones específicas que para ellas determinó el Comité interinstitucional son las siguientes: n 24

Son las unidades de escala intermedia adoptadas por el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, para la planeación.

Analizar los problemas priorizados en el primer encuentro ciudadano por UPZ o zona rural, plantear alternativas de solución y desarrollar un primer perfil de proyecto.

Coordinar con la Unidad Ejecutiva Local, UEL, el apoyo técnico necesario para que los proyectos formulados incorporen requerimientos técnicos, jurídicos y presupuestales.

Presentar en el segundo encuentro ciudadano por UPZ o zona rural las alternativas de solución a los problemas priorizados y los perfiles de proyectos desarrollados.

Consultar si en el Banco de Proyectos de la localidad existen proyectos que apunten a la solución de algunos de los problemas priorizados.

Interactuar de manera permanente con las respectivas UEL y los representantes de las instituciones en la localidad para solicitar los apoyos técnicos que requiera la formulación definitiva de proyectos para su ejecución.

Conjuntamente con el alcalde local preparar el documento del plan de desarrollo local, organizado por programas, proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas locales, para poner a consideración en el último encuentro ciudadano local.

CÓMO

ES EL PROCESO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

Ciñéndose a lo planteado por el Acuerdo 13 de 2000 (Anexo 1) no es posible establecer claramente cómo debe desarrollarse el proceso de construcción participativa de los planes de desarrollo local, porque el mencionado acuerdo no es muy claro al respecto. Sin embargo, el Comité insterinstitucional precisó técnica, metodológica y operativamente un procedimiento que, con algunas variaciones de localidad a localidad, se aplicó en este tercer ejercicio de 2001. De esta manera, en la primera etapa el alcalde local hace una convocatoria para la conformación del Consejo de Planeación Local, se inscriben los aspirantes, las organizaciones escogen sus representantes y se instala dicho consejo. En la segunda etapa, luego de un proceso de promoción e inscripción de participantes a cargo del alcalde local, se realiza el primer encuentro ciudadano de toda la localidad. En este encuentro se ofrece información general sobre la localidad y sobre el proceso; el alcalde local presenta su propuesta inicial de Plan de Desarrollo, los ciudadanos se inscriben en las mesas de trabajo en las que les interesa participar, y se eligen dos representantes de cada mesa a las comisiones técnicas que revisarán y perfeccionarán los proyectos de las mesas de trabajo.

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Posteriormente se realizan los encuentros ciudadanos por UPZ, en los cuales se conforman las mesas de trabajo zonales que deliberan para definir los principales problemas de la UPZ, priorizados por programas. Se trabaja activamente en la recepción y discusión de las iniciativas de los ciudadanos. En estos encuentros zonales también se eligen representantes a las comisiones técnicas25. Una vez celebrados los primeros encuentros ciudadanos zonales, los problemas, propuestas y perfiles de proyectos con algún grado de priorización se entregan a las comisiones de trabajo, que estudian la totalidad de las iniciativas y estructuran los proyectos, así como establecen su ubicación dentro del conjunto de programas y estrategias del Plan de Desarrollo Distrital. Para efectos de la priorización de los proyectos, el Acuerdo 13 establece que se definirán propuestas estratégicas zonales y proyectos de gran impacto. Posteriormente se estableció la posibilidad de definir también propuestas estratégicas locales26. Procesadas las propuestas y estructurados los proyectos por las comisiones de trabajo se realiza entonces el segundo encuentro ciudadano zonal, en el cual las comisiones técnicas presentan a consideración de los ciudadanos de la UPZ las alternativas de solución (en términos de proyectos organizados por estrategias y programas) para su discusión, priorización y aprobación. En ese encuentro se concertan y se votan los proyectos. Realizado este encuentro en todas las UPZ, el Consejo de Planeación Local Ampliado27 recoge los resultados de los encuentros ciudadanos zonales y trabaja en la estructuración de una propuesta de Plan de Desarrollo que incluya lo concertado y decidido en los encuentros ciudadanos. n 25

En este tercer ejercicio las comisiones técnicas las conformaron dos representantes para cada objetivo del Plan distrital elegidos en el primer encuentro ciudadano de la localidad (2 rep. X 7 obj. = 14 comisionados). A éstos se sumaron cuatro de cada objetivo elegidos en cada UPZ de la localidad. Así, si en una localidad hay cinco UPZ el numero de comisionados sería 14 que vienen + 5 UPZ x 7 obj x 4 comisionados = 154 comisionados.

Las propuestas estratégicas zonales son aquellos proyectos o grupos de proyectos que tienen impacto en la calidad de vida de más de un barrio de la UPZ; las propuestas estratégicas locales son aquellos proyectos con impacto en más de una UPZ de la localidad. Los proyectos de gran impacto son los que ofrecen solución a problemas estructurales de la localidad y que por tanto se constituyen en proyectos de interés general de toda ella. Esta clasificación, sin embargo, no pareció muy clara para quienes participaron en el ejercicio, y luego de él para quienes lo estudiaron.

El Consejo local de planeación ampliado delibera con todos sus miembros más uno de cada comisión técnica nombrada en los encuentros ciudadanos. Esto básicamente para darle más transparencia al trabajo y mantener la confianza de los ciudadanos.

Esa propuesta de Plan de Desarrollo Local con las propuestas estratégicas zonales y locales y los proyectos de gran impacto debidamente costeados será presentada al segundo encuentro ciudadano de la localidad que discutirá, ajustará prioridades y aprobará la propuesta final. Las decisiones concertadas y aprobadas en estos encuentros ciudadanos no podrían ser modificadas por las autoridades de planeación local pues son de carácter vinculante, lo que quiere decir que tienen la competencia legal para imponerse como decisión. Con el Plan aprobado en el segundo encuentro local termina la segunda etapa, la construcción del Plan, que da paso a una tercera esencialmente de negociación. Esta tercera etapa comienza cuando el Alcalde Local le presenta de nuevo al Consejo de Planeación Local Ampliado el Plan de Desarrollo aprobado en el último encuentro ciudadano para que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes. Terminada esta etapa el alcalde incorporaría al Plan las observaciones que estime pertinentes y hará los ajustes necesarios para presentar el Plan de Desarrollo, junto con su correspondiente Plan de Inversiones, a la Junta Administradora Local, corporación que tiene la potestad de aprobar y adoptar el Plan. Si no lo hiciere en el término señalado, el alcalde lo aprobará por decreto. Éste es, en términos generales, el proceso que tiene lugar para la construcción participativa y la concertación de los planes de desarrollo local, ejercicio del que, en la segunda parte de este libro, se documentará el estudio de seguimiento y evaluación que tuvo lugar a lo largo de su desarrollo.

EL ACUERDO 13 DE 2000:

REGLAMENTACIÓN Y CONFLICTO

El Acuerdo 1328 del Concejo de Bogotá, aprobado en 1998 pero sancionado por el Alcalde Mayor en julio de 2000, ofreció un marco normativo a la planeación participativa en las localidades y avanzó en una reglamentación que orienta dicho proceso. Sin embargo, también introdujo elementos que a la postre generaron conflictos y dificultades en su ejercicio, los cuales harán parte del análisis que se presentará más adelante.

Evolución normativa de la planeación local en el Distrito Capital La evolución de la normatividad para la formulación de los Planes de Desarrollo de las localidades de Bogotá se ha caracterizado por su inestabilidad, en la medida en que cada n 28

El texto completo del acuerdo se encuentra en el Anexo 1.

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administración ha buscado ponerle su sello particular con nuevas normas y con distintos niveles de prioridad política. A partir de esta característica puede examinarse la dinámica de la descentralización en la ciudad, tanto desde la perspectiva institucional como desde la política. La constante expedición de decretos y resoluciones del Alcalde Mayor y de las secretarías del Distrito Capital sobre la formulación de los planes y las competencias administrativas de las alcaldías locales es expresión del carácter experimental con el que cada administración ha abordado el tema y del escaso consenso sobre el alcance y profundidad que conviene darle al proceso de descentralización en la capital. Sobre el particular, resulta revelador registrar la profusión y variedad de normas expedidas por la administración distrital a partir de 1995: n

Decreto 425 del 3 de agosto de 1995. Fija procedimientos para la elaboración de los planes de desarrollo local en el Distrito Capital.

Decreto 1241 de diciembre de 1997. Modifica el 425/95, no entró en vigencia.

Decreto 395 de 1996. Complementario del 1241/97. Reglamenta la ejecución de los proyectos por parte de las localidades en relación con la exigencia de la debida y previa formulación e inscripción en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Local (BPPIL).

Resolución 0015 de 1997 del DAPD. Reglamenta el funcionamiento del BPPIL y el seguimiento al PDL 1996-1998.

Decreto 022 de 1998. Suspende temporalmente la delegación a los alcaldes locales en materia de contratación por intermedio de los Fondos de Desarrollo Local (FDL).

Decreto 121 de 1998. Restituye a los alcaldes locales la facultad de ordenación del pago y la dirección de los procesos contractuales en trámite en esa fecha.

Decreto 176 de 1998. Delega en las entidades del gobierno central de la ciudad y en los establecimientos públicos la facultad para contratar y ordenar los gastos y pagos de los proyectos con cargo al presupuesto de los FDL, buscando mayores niveles de complementariedad en la ejecución de los proyectos locales. Crea las Unidades Ejecutivas Locales (UEL), ubicadas en cada una de las secretarías, departamentos y entidades descentralizadas, y delega la ordenación del gasto en los secretarios, directores y gerentes.

Decreto 359 de 1998. Delega en los secretarios de despacho la facultad de celebrar los convenios de comodato, mediante los cuales las instituciones recibirán de las entida-

des locales los elementos adquiridos en desarrollo de las facultades previstas en el decreto 176/98. n

Decreto 739 de 1998. Establece un nuevo procedimiento para la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los PDL, así como los mecanismos y espacios permanentes para la participación de la ciudadanía en las distintas etapas del proceso.

Decreto 620 de 1998. Establece las distintas etapas de programación y ejecución del presupuesto general del Distrito Capital.

Decreto 518 de 1999. Modifica el 739/98. Otorga las atribuciones de la formulación de los proyectos al alcalde local y centraliza el aval técnico, económico y jurídico en las UEL.

Decreto 449 de 1999. Establece en forma específica el proceso de inscripción, registro y actualización de proyectos, su viabilidad y la iniciativa para realizar las anteriores acciones en el distrito capital.

Este historial es, sin embargo, expresión de la innegable importancia del tema para los actores sociales vinculados al proceso y para la gobernabilidad de la ciudad, en la medida en que la reglamentación de los procesos de planeación es uno de los pocos asuntos que puede transformarse sin entrar en el difícil terreno de la reforma al Estatuto Orgánico de la ciudad.

Origen del Acuerdo 13 de 2000 El Acuerdo 13 constituye la última reforma al marco normativo de la planeación en la ciudad y tiene la particularidad de originarse en el Concejo Distrital y no en el despacho del Alcalde Mayor. Esto constituye de por sí una novedad en la dinámica política del tema. En primer lugar porque, al tratarse de un acuerdo distrital, tiene mayor estabilidad que los decretos que lo preceden y, en segundo lugar, porque fue la primera vez que se dieron las condiciones para que, en los ya casi ocho años de existencia del Estatuto Orgánico de la ciudad, el Concejo utilizara sus facultades para desarrollar una norma sobre la materia. El Acuerdo 13, al reglamentar el proceso mismo de formulación y adopción de los planes locales y darles carácter vinculante a las decisiones de la ciudadanía, generó expectativas de mayor rentabilidad política y social a la participación ciudadana. Sobre la gestión del Acuerdo es preciso señalar que a pesar de la retórica usada cada vez que surge el tema de la descentralización, es claro que la actitud del Concejo Distrital desde 1996 muestra poco interés en profundizar y mejorar el marco legal de la descentra-

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lización en el Distrito. Esta situación puede ser el reflejo de cierta complacencia con la distribución de poderes que caracteriza hoy la relación entre los alcaldes locales y las JAL o, desde otra perspectiva, podría asumirse que los asuntos de la planeación en las localidades no son estratégicos para los intereses de los concejales. De otra parte, y a juzgar por los debates que en su momento generó el proyecto de acuerdo, es claro que la relación entre ediles y concejales pesa en las decisiones de estos últimos, pero la fortaleza de estos contactos no es permanente y no involucra de la misma manera ni con la misma intensidad a todos los concejales. Es preciso anotar que parece que la administración ya no objeta la competencia del Concejo para reglamentar el tema, a juzgar por los argumentos consignados en la demanda del Acuerdo 13 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las gestiones que adelantó el gobierno distrital para modificar el acuerdo a través del Concejo y no mediante decretos del Alcalde Mayor. Cabe señalar que los autores de la iniciativa del proyecto de Acuerdo no se mostraron totalmente satisfechos con el texto final aprobado y, de hecho, participaron en las propuestas posteriores de modificación.

El Acuerdo 13 genera conflictos Algunas de las normas del Acuerdo 13 plantearon de entrada serios conflictos que amenazaron su permanencia y posteriormente la viabilidad del proceso que reglamentaba en las localidades. De hecho la administración distrital demandó el acuerdo por considerar que su contenido era inconstitucional al darle a los consejos locales de planeación y a los encuentros ciudadanos funciones que la Constitución le confería a las juntas administradoras locales, argumento que el Tribunal no aceptó por considerar que una cosa era formular el Plan (en lo que participaba el CPL) y otra era adoptarlo (competencia que conservaba la JAL). La administración, como se verá más adelante, también intentó sin éxito impulsar un proyecto modificatorio en el Concejo.

Alcances del Acuerdo 13 de 2000 En su articulado, el Acuerdo 13 hace las siguientes previsiones: n

Define los determinantes del Plan de Desarrollo Local.

Precisa el carácter de autoridades locales de planeación de la alcaldía local y la Junta Administradora Local.

Crea el Consejo de Planeación Local como instancia de planeación y define los procedimientos para su conformación.

Define y otorga las atribuciones de los encuentros ciudadanos, como instancia de participación de la ciudadanía general en el proceso de planeación local.

Formaliza las comisiones de trabajo, como instancias de representación para la realización del trabajo técnico de elaboración de proyectos a partir de las decisiones de los encuentros, y de seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Local.

Establece el rol, las funciones, competencias y atribuciones de los diferentes actores involucrados.

Crea y reglamenta el escenario para la concertación entre los diferentes actores en la elaboración del Plan.

Para efectos de la elaboración del Plan contempla la zonificación de la localidad.

Define cronograma, procedimientos y criterios para el seguimiento a la ejecución del Plan.

Definición y fundamentos de los planes de desarrollo local El Acuerdo 13 define el Plan de Desarrollo Local como un instrumento de la planeación en el que se establece el marco de desarrollo de la localidad con una visión estratégica compartida y de futuro, el cual es el resultado de un proceso de concertación entre los diversos actores de la planeación local. En él se definen las prioridades de desarrollo para orientar la aplicación racional de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local (Artículo 1º.) En el artículo 3, el acuerdo establece que los planes locales tendrán como fundamento los planes y políticas distritales, el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital, el diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente, las estrategias y programas resultantes de los encuentros ciudadanos locales y el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad, principalmente.

El Consejo de Planeación Local Un aspecto central del Acuerdo 13 es la creación, en su artículo 5, del Consejo de Planeación Local como ente consultivo e instancia de planeación en la localidad. Los CPL se

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convertirían a la postre en una de las fuentes de conflicto en el proceso, pues aparentemente se le otorgan funciones ya conferidas por la Constitución a las JAL y otras que adelantaban las oficinas de planeación de las localidades, tema que se comentará más adelante. El Acuerdo establece que el Consejo estará integrado por un representante de cada una de las siguientes organizaciones con asiento en la localidad: Asociación de Juntas de Acción Comunal, padres de familia, jóvenes, rectores de establecimientos educativos, comerciantes, industriales, ONG, organizaciones ambientales y establecimientos de salud pública local. También prevé la participación de organizaciones indígenas, étnicas y campesinas en la las localidades donde tengan asiento. Además de establecer disposiciones sobre calidades de los consejeros, convocatoria e instalación del Consejo, define como funciones del mismo, entre las más importantes, diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad, proponer alternativas de solución, organizar y promover una amplia discusión sobre el proyecto de Plan de Desarrollo Local que garantice la participación de los ciudadanos en el proceso, formular observaciones sobre el contenido del Plan de Desarrollo elaborado por el alcalde local de acuerdo con las recomendaciones de los ciudadanos y hacer seguimiento a la ejecución del plan.

Los encuentros ciudadanos El Acuerdo 13 define los encuentros ciudadanos como la oportunidad para que la comunidad, en diálogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y programas de interés público en su respectivo sector, para ser tenidos en cuenta en la elaboración del Plan de Desarrollo Local . Establece que a los encuentros podrán acudir, sin discriminación alguna, los residentes del sector en que se realicen, y todas las propuestas formuladas allí deberán recogerse y estudiarse. El Acuerdo 13 confiere a las decisiones concertadas y aprobadas en los encuentros ciudadanos el carácter de vinculantes y establece que no podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local, lo que sin duda le da fuerza y amplio respaldo a las decisiones de los ciudadanos durante el proceso.

Formulación del Plan El Acuerdo 13 establece que la propuesta inicial del Plan de Desarrollo Local será estructurada por el alcalde local, quien deberá convocar en plazos definidos los encuentros ciudadanos y organizar la inscripción de participantes. Habla del sentido del trabajo en

los encuentros ciudadanos, del proceso que se debe surtir para concertar y enriquecer la propuesta de Plan de Desarrollo y del tipo de proyectos que éste debe incorporar. También habla de la presentación posterior del Plan al Consejo de Planeación Local para que dé su concepto y formule recomendaciones para su ajuste. El alcalde deberá entonces introducir esas recomendaciones y concertar la aprobación de la JAL. Una explicación más detallada del proceso, tal como se desarrolló, se encontrará al final del capítulo 2. El Acuerdo tiene un capítulo dedicado a la ejecución del Plan y otro a su seguimiento y control, para finalmente establecer la obligación de las localidades de disponer de un banco de proyectos que registre los programas y proyectos susceptibles de ser financiados con recursos de la localidad.

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GRﾃ：ICO 1

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ACTORES, LOS ESCENARIOS, EL PROCESO

El proceso de planeaciﾃｳn participativa en Bogotﾃ｡

SEGUIMIENTO

A R T E

Y EVALUACIÓN DEL EJERCICIO

PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS ELEMENTOS

DE ENFOQUE PARA LA EVALUACIÓN DEL EJERCICIO

l ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo local es visto como un proceso esencialmente político. Su evaluación incluye como dimensiones relevantes, los referentes que el modelo de descentralización vigente en Bogotá le fija al proceso, las consecuencias que para la descentralización política y administrativa podrían derivarse de este ejercicio y, finalmente, los aspectos técnicos del ejercicio de planeación participativa. En función de las dos primeras dimensiones se plantean, brevemente, los conceptos básicos acerca del poder y la democracia y los supuestos acerca de la relación entre la ciudadanía y sus representantes. Tales conceptos y supuestos configuran los requisitos para que pueda hablarse de ejercicio democrático, de representatividad de quienes toman las decisiones y, por tanto, de legitimidad de las políticas públicas que formulan, ya sea que éstas se den en el marco de la democracia representativa o en el de la democracia participativa. Por otro lado, se precisan las condiciones particulares en que ocurre el proceso de descentralización en Bogotá y las restricciones y alcances de éste como marco de referencia de la evaluación, de modo que no se le exija al proceso alcances que el marco normativo no le permite y al mismo tiempo sirva para orientar las recomendaciones que eventualmente se formulen. En este contexto se considera importante describir las relaciones entre sociedad, territorio, Estado y actividad socioeconómica que conforman el sistema que se pretende intervenir en los procesos de planeación. En parte porque es claro que varias de estas relaciones exceden el ámbito de competencia de las localidades y en parte como aporte pedagógico a los actores del proceso, que acuden a él sin mayores elementos de referencia.

PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

Se precisan también en este capítulo algunos conceptos del carácter de la planeación, la naturaleza del plan de desarrollo local y los requisitos e instrumentos que se espera concurran en un proceso de planeación participativa para garantizar la pertinencia de los productos del proceso (plan, programas, proyectos) y la eficacia operativa y política del mismo. En resumen, se trata de dejar sentado un conjunto de conceptos y condiciones que configuran el deber ser desde donde se realiza esta evaluación y facilitar futuras comparaciones que pueden partir o no de este marco de referencia.

Elementos constitutivos de la democracia Se asume la democracia, a grandes rasgos, como una sociedad libre, no oprimida por un poder político discrecional e incontrolable, ni dominada por una oligarquía cerrada y restringida, en la cual los gobernantes responden a los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no viceversa 29. En primer lugar, el término democracia siempre ha indicado una forma de Estado y de gobierno; está estrechamente asociado a una relación de poder en la cual la titularidad no necesariamente coincide con el ejercicio. En virtud de este hecho, el poder30 es de quien lo ejerce, no necesariamente de quien detenta la titularidad. En este contexto, la definición de las prioridades de gestión de un gobierno local, por parte de la comunidad que habita un territorio determinado, pareciera constituir un mecanismo apropiado para garantizar que el pueblo ejerce el poder de decidir la política pública, el qué hacer del gobierno. Se trata entonces de verificar si el ejercicio de participación constituye una forma efectiva para que los participantes ejerzan el poder al decidir sobre qué hace y cómo invierte el gobierno local. Ahora bien, como el ejercicio de formulación y adopción de los planes de desarrollo local en Bogotá combina espacios de democracia participativa e instancias de democracia representativa, cabe mencionar brevemente algunos elementos básicos de una y otra que n 29

Sartori Giovanni, ¿Qué es la democracia? Altamir, Bogotá, 1994.

En el terreno micro: relación asimétrica entre dos sujetos de manera tal que uno provoca el comportamiento del otro, en el sentido de que éste no haría por propia convicción, o por sí, lo que hace. En el terreno macro: capacidad de ejercer coercitividad, como fuerza prevaleciente. Ibid.

permitan aclarar cuáles son sus diferencias, ámbitos y alcances de cada una. La democracia participativa se asocia normalmente con espacios pequeños y procesos de participación directa microdemocracias , en tanto que la representativa se asocia con superestructuras políticas propias de sociedades complejas y concurrencia de grandes cantidades de ciudadanos, por lo cual puede hablarse de ella como macrodemocracia31. El abismo entre ambos escenarios se ha tratado de salvar a través de diversos mecanismos de representación32. Esta alternativa significa una delegación permanente del ejercicio del poder, que se refuerza a sí misma como ineludible ante las dificultades del ejercicio del poder popular directo, en la medida que los grupos sociales crecen33. Dado que la representación proviene de la delegación, la participación efectiva34 depende de la capacidad real de los ciudadanos de impedir que, en el ámbito local, los representantes configuren poderes absolutos sobre los que no sea posible ejercer un control efectivo35. En otras palabras, si no existe una capacidad real de controlar a los gobernantes, la democracia pierde su carácter de poder del pueblo para convertirse en poder sobre el pueblo. No es lo mismo elegir que decidir36; una democracia exige que sus principios y mecanismos sean general y ampliamente entendidos, puesto que al elegir se decide quién gobierna; pero si el sistema electoral no se complementa con mecanismos efectivos de control social y político sobre las actuaciones de los gobiernos37, no necesariamente se da el control del contenido y alcances del gobierno elegido. Por tanto, sólo si la elección de los representantes está acompañada de la participación y el control social sistemáticos, puede decirse que estamos pasando de una relación gobern

Para una diferenciación más detallada véase la Tabla 3. Lo cual, si no se lleva a cabo con garantías y en determinadas condiciones de libertad, se resuelve en una pura y simple renuncia periódica al ejercicio del poder propio. Sartori, op.cit. 33 Siendo la representación el resultado de la evolución de la participación total, en la que la dedicación total del ciudadano a la política produce una sociedad deforme, sin economía. Ibid. 34 Entendida como un componente esencial de la democracia, que genera la factibilidad de cambios reversibles. Ibidem. 35 Teniendo en cuenta que la legitimidad del poder público no deriva de la simple sujeción formal al Estado sino de su correspondencia con la voluntad popular, es decir, de la manifestación participativa al interior del Estado. Sánchez Carlos Ariel, op.cit. 36 Las elecciones establecen quién gobernará, pero no señalan el contenido que tendrá ese gobierno. Sartori, op. cit. 37 La inclusión del voto programático y la revocatoria del mandato en la Constitución de 1991 constituye un avance significativo en la consolidación de la democracia participativa como alternativa a las debilidades del sistema de representación, al menos para los cargos de elección popular del poder ejecutivo. 31 32

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nantes/gobernados a una relación entre gobernados controladores / gobernantes - controlados. Una condición básica para que este proceso tenga lugar es la existencia de una opinión pública libremente formada38 y esto sólo es posible si los ciudadanos comprenden y conocen la dinámica de los asuntos públicos, los principios y condiciones de las relaciones democráticas y son, por tanto, ciudadanos que ejercen sus derechos. Por lo dicho hasta aquí, es claro que la democracia representativa no excluye, sino que requiere de la participación. La legitimidad de los gobernantes depende sustancialmente de la existencia y eficacia de mecanismos de participación, a través de los cuales se garantiza la correspondencia efectiva del ejercicio del poder por parte de los gobernantes con la voluntad de los gobernados. Todos estos elementos sugieren la necesidad de constatar en qué grado la participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo local, tal como se llevó a cabo, constituye una forma de ejercicio del poder por parte de las comunidades involucradas; así como qué tanto logran estas comunidades decidir conjuntamente con las autoridades locales39 qué hacer y cómo durante el período de gestión vigente. Es decir, en qué grado las decisiones adoptadas en los encuentros ciudadanos se convierten en parte del Plan de Desarrollo y su respectivo Plan de Inversiones y, en consecuencia, si los resultados de los proyectos efectivamente financiados y ejecutados corresponden al alcance social y político de dichas decisiones. También es necesario evaluar hasta donde los procesos de definición de prioridades ocurren de manera informada y, hacen uso de mecanismos que garanticen una discusión entre iguales en la que se preserve el carácter público de las decisiones y la observancia del interés general. En relación con esto, y aunque se aparta un poco del carácter general de esta sección, la figura 1 ilustra la forma en que los grupos locales se relacionan hoy con las autoridades locales para solicitar la financiación de un proyecto que solucione el problema de cada grupo en particular. Ese modelo de relación es claramente jerárquico, particularista y evita la discusión acerca de la pertinencia y oportunidad de las necesidades atendidas, con lo cual la discusión pública sobre el interés general es burlada continuamente.

n 38

Existencia de un público, en esencia un público de ciudadanos, interesado en la gestión de los asuntos públicos, concepto en el que lo público no sólo es sujeto sino también objeto. Sartori, op. cit.

Alcaldía Local y Junta Administradora Local.

TABLA 3

La democracia: entre representantes y participantes

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

El demos (el pueblo) no se autogobierna, elige representantes que lo gobiernan. Sistema por medio del cual el representante canaliza continuamente intereses, necesidades y expectativas de los representados. Las elecciones establecen quién gobernará pero no el contenido de ese gobierno. Se trata, entonces, de elegir un gobierno que represente a la opinión. Las elecciones cuentan las manifestaciones individuales de la voluntad, hacen el cómputo de las opiniones. La opinión pública denota un público interesado en la cosa pública, un público que tiene opinión sobre la gestión de los asuntos públicos. Los representantes toman las decisiones sobre las políticas públicas. El proceso electoral tiene una delimitación espacial específica. Los ciudadanos votan como individuos independientes o miembros de partidos políticos, movimientos u organizaciones políticas independientes de los partidos. Opera mejor si el representado tiene como interlocutores regulares a grupos asociativos fuertes. Incluye la participación y el referéndum, pero como elementos subordinados.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

La participación es la esencia de las microdemocracias, las cuales constituyen la base de las macrodemocracias, la superestructura política. Participar es tomar parte personalmente. Formar parte activa, involucrarse, no estar obligado. Los ciudadanos actúan como miembros de organizaciones voluntariamente conformadas, sin determinaciones legales sobre número de ciudadanos. La autenticidad y eficacia está en relación directa con el número de participantes. Se participa haciendo uso de mecanismos de participación legalmente instituidos para el efecto y desarrollando estrategias de organización y participación alternativas no formales. Implica procesos consensuales entre el Estado y los ciudadanos. Territorialmente delimitados por la jurisdicción de los gobernantes elegidos para decidir sobre los asuntos públicos. Se participa para incidir directamente en las decisiones públicas. La participación no significa sustitución de la responsabilidad y atribuciones de los representantes. El mecanismo se propone impedir que los representantes configuren poderes absolutos, convirtiendo a los ciudadanos en servidores del Estado, en contravía de la relación esencial de la democracia: el Estado al servicio de los ciudadanos.

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FIGURA 1

Bogotá: Modelo de gestión actual de las demandas sociales de intervención pública en el desarrollo local

En contraste con este en la figura 2 se observa el modelo ideal propuesto por el Acuerdo 13 de 2000, en el que se promueve un proceso con sucesivos espacios de discusión entre iguales y una relación más equitativa y pública entre las autoridades locales y los ciudadanos y sus organizaciones que, al menos en teoría, ofrece el espacio para definir unas prioridades que tengan en perspectiva una visión amplia del desarrollo de la localidad. Por supuesto que para que ello se cumpla deben concurrir múltiples factores. n

Cada grupo identifica y formula sus propias demandas (proyectos) sin consultar prioridades con otros.

Ausencia total de una visión estratégica de la intervención pública.

Imposibilidad de que se utilicen criterios universales y abstractos para la asignación de recursos públicos escasos.

Cada grupo establece relación directa y por separado con cada una de las autoridades locales para lograr el apoyo respectivo para su solicitud. De este apoyo depende la supervivencia política de la autoridad respectiva, en el sistema político vigente.

Esta forma de gestión genera un alto costo social.

n FIGURA

Un modelo de participación para la democratización de la gestión pública local

Se elimina la negociación personalizada de demandas individuales. Las actuaciones del gobierno local ya no serían el producto de una relación personal basada en contraprestaciones electorales.

Se racionaliza el sistema de interlocución gobierno local - ciudadanía. La concertación social previa haría inoperante e innecesaria la gestión particularizada de los proyectos con todas y cada una de las autoridades locales.

Se fortalece y cualifica la opinión pública local. La concertación sobre las alternativas del desarrollo local, el diagnóstico socioeconómico y las prioridades significarían una exigencia creciente de manejo de información y conocimiento de la localidad.

Se crean mecanismos y condiciones que facilitan un control social eficaz y transparente de los gobernantes.

Se incorpora una visión estratégica del desarrollo local.

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PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

La democracia y la planeación participativa en el marco normativo colombiano A partir de la Constitución de 1991, la participación ciudadana constituye no sólo una de las innovaciones más importantes en el marco democrático colombiano sino también una perspectiva de organización de la sociedad que amplía el espacio de expresión ciudadana. La necesidad de consignar en la Carta el verdadero sentido de la democracia, estableciendo canales de participación ciudadana y política idóneos no es gratuita; es resultado de la presión de los diversos movimientos sociales, organizaciones y gestas cívicas y populares de finales de la década de 1970 y durante toda la de 198040, que a su vez fueron la respuesta social al deterioro creciente e ininterrumpido de la legitimidad del poder público a causa de la pérdida de capacidad del Estado y de los partidos para canalizar los distintos intereses de la sociedad. El principio de participación no se agota en la participación política directa. Abarca también la defensa y promoción de los derechos sociales, económicos, culturales y colectivos; el control de la gestión pública y la discusión de los planes de desarrollo, entre otros campos de la intervención y las responsabilidades públicas41. Al mismo tiempo, la consagración del concepto de soberanía popular42 exige que las autoridades se comprometan a crear y promover mecanismos de participación que hagan efectiva la soberanía popular de los gobernados. La promoción de la participación ciudadana en la formulación del Plan de Desarrollo Local es, pues, mandato constitucional para la administración distrital, lo que la obliga a crear una cultura de la participación y del desarrollo político y social, vinculada al concepto de modernización, que se entiende como un proceso ligado a la democratización de la administración pública.

La participación La participación puede resultar tan virtuosa como perversa, según el contexto de la organización social en la que se dé.

n 40

Sánchez Carlos Ariel, op. cit.

Ibidem.

Constitución Política de Colombia. Artículo 3º.

Participar significa tomar parte involucramiento, empeño activo personalmente. Formar parte activa, no inerte y sin estar obligado. La autenticidad y eficacia está en relación inversa con el número de participantes. Participar es operable tal como una fracción cuyo denominador mide la parte -el peso- de cada participante y, en tanto el denominador crece, igualmente disminuye la potencia de la participación del individuo 43. Desde esta perspectiva, la promoción de la democracia directa para todos los niveles de decisión de los asuntos públicos, además de reducir la calidad de la participación de cada ciudadano y sobredimensionar el papel de la política en la vida colectiva, nos plantea un problema de eficiencia en la gestión de los temas de interés público cuando nos ubicamos en el escenario de las sociedades modernas, dado el número de habitantes de los centros urbanos y la complejidad de sus intereses y formas de asociación. Por tanto, debe ser claro que cuando se exige al Estado cumplir con la promoción de la participación y a la ciudadanía operar con reglas equitativas no se pretende que todos los niveles de decisión operen por el mecanismo de asamblea general con participación directa de cada asistente. De hecho, en la escala de las localidades bogotanas44, más que favorecer la participación, esto podría favorecer la reducción de las posibilidades de intervención o la imposición de posiciones poco argumentadas o de posturas sectarias, por la vía de la mayoría coyuntural en un espacio y tiempo específicos45. Aparentemente, la solución de esta dificultad pasa por la dinámica de organización ciudadana y las reglas de juego con las cuales estas organizaciones construyen sus posiciones y las agencian en el terreno de lo público. Pasa por la dinámica de organización porque en la complejidad urbana moderna, más que en cualquier otro escenario, las personas desempeñan múltiples roles y en esa medida pueden actuar como ciudadanos activos en distintos territorios y espacios sociales; por tanto su posibilidad de participar en la formulación de propuestas pasa por su pertenencia a grupos especializados temática o territorialmente. Por las reglas del juego porque aunque sea en pequeña escala, la actuación de las organizaciones supone algún grado de delegación y por tanto es vital garantizar que los compromisos entre participantes y voceros sean claros y los mecanismos para fijar posiciones sean transparentes y democráticos.

n 43

Sartori, op. cit.

Donde la población oscila entre 50.000 y 1.000.000 de habitantes.

Basta pensar en que la elección de un día y hora específicos pueden representar la exclusión de unos actores y la sobrerrepresentación de otros, en una ciudad con ritmos y sectores sociales tan diversos.

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PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

En consecuencia, cuando se afirma que la participación es interacción de los ciudadanos con el Estado en los procesos de formulación y gestión de las políticas públicas, así como en el seguimiento y control de las mismas, se asume que se trata de una relación entre organizaciones ciudadanas y los entes del Estado. La participación es, pues, política pura, porque aborda asuntos que gobiernan la vida grupal y social. Adquiere formas y contenidos diversos en función de las condiciones de producción y distribución de los bienes públicos -equidad, cobertura, calidad, eficiencia, transparencia- que les interesen a los actores sociales, como beneficiarios, y como corresponsables con el Estado de su producción. Las condiciones de participación son variables y evolucionan a través del tiempo. De hecho, la participación ciudadana es con frecuencia fuertemente activada por intereses parciales y sólo excepcionalmente por la protección y consolidación del interés general. El actor que más se aproxima, dado su carácter institucional y su función, a la construcción y distribución de bienes públicos con arreglo a criterios de beneficio universal es el Estado. Pero, a su vez, se encuentra condicionado de forma cotidiana por los intereses y visiones de los actores que lo conforman: legisladores, gobernantes, jueces, funcionarios; unos elegidos, otros parte de una burocracia que tiene objetivos propios. Con frecuencia, la incidencia real de uno o más actores sociales en la toma de decisiones públicas está determinada por los nexos que como clientela puedan tener con alguno de estos actores estatales46. En la vida real existe un conjunto desigual de participaciones ciudadanas que agencian intereses parciales ante un Estado que responde a visiones ideológicas y políticas particulares, pero que tiene la obligación de velar por el bienestar general. Es por eso que la participación es un escenario de confrontación de intereses, con capacidad de generar resultados positivos o negativos tanto para los directamente involucrados como para terceros excluidos en un momento determinado de la interacción participativa47. En este contexto, la evaluación del proceso de formulación de los planes de desarrollo local debe dar cuenta de los actores involucrados y de las posiciones que revelan sus actuaciones, propuestas y decisiones; así como de los mecanismos de decisión tanto en los espacios colectivos como en las organizaciones, de modo que se pueda caracterizar el n 46

En un régimen político clientelista y excluyente, la burocracia es culturalmente poco permeable a la participación ciudadana en la toma de decisiones y poco rigurosa respecto a las responsabilidades éticas y sociales de la gestión pública. Esto se traduce en decisiones tecnológicamente desactualizadas e inconvenientes, costosas e inequitativas en lo social y lo político.

Chaparro Jairo, La participación en la gestión pública . Papel de trabajo. Corporación Raíces, Bogotá, 2001.

proceso en función de su grado de inclusión de actores sociales relevantes en el territorio y, también en materia de prácticas democráticas en todos los niveles.

La planeación del desarrollo local La planeación como un subproceso dentro de la gestión pública La planeación es un proceso que incluye técnicas, instrumentos y prácticas sociales que permiten conocer, comprender y presuponer el comportamiento de determinadas situaciones o realidades48 que son del interés de un sujeto determinado el cual, al intervenirlas, busca alcanzar un objetivo previamente establecido. Esto hace posible la formulación de un plan de acción cuya ejecución garantiza, con un considerable margen de certeza, el logro de los objetivos propuestos. Como componente esencial para el conocimiento y comprensión de las dinámicas económicas, sociales y políticas, la planeación potencia la acción del Estado en el cumplimiento de sus fines. En este sentido es recogida por la Constitución del 91, que la inserta en el orden institucional colombiano como una obligación que los gobiernos, tanto nacional como territoriales, han de cumplir en plazos específicos reglamentados por la ley. La Constitución concibe la planeación, además, como un escenario para la participación ciudadana, para lo cual crea los consejos de planeación local y ordena, con carácter obligatorio, la formulación de los planes de desarrollo nacional y territoriales como instrumentos de planeación y parámetros de referencia para medir la gestión de los gobernantes49. El Plan de Desarrollo Local El Plan de Desarrollo es el compendio de los objetivos, estrategias, metas y prioridades50 que orientan y dimensionan cuantitativa y cualitativamente la actuación de las autoridades públicas durante cada período gubernamental, para garantizar el cumplimiento de sus funciones respecto a la promoción del desarrollo económico y social, en el contexto de las responsabilidades y atribuciones que le competen según la jurisdicción territorial de que se trate. n 48

En la mayoría de los casos constituyen una compleja y cambiante red de relaciones entre múltiples actores, determinadas por diversos factores que no siempre son ni manejables ni previsibles en su totalidad.

Velásquez, Fabio, El Sistema Nacional de Planeación: Notas y propuestas. En Revista Foro.

Expresados en programas genéricos y/o proyectos específicos.

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PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

En Bogotá, la localidad no es una entidad territorial, como lo son departamentos y municipios, sino una división administrativa subsidiaria del Distrito que no goza de autonomía política. En consecuencia, el Plan de Desarrollo Local es un instrumento de ejecución del Plan de Desarrollo Distrital cuya subordinación está definida por: n

El orden jerárquico establecido en la Constitución y en el Estatuto Orgánico de Bogotá.

El hecho de que las localidades son componentes de la ciudad como un sistema y, en consecuencia, la gestión de la mayoría de sus procesos estructurales se resuelve en escalas que rebasan sus límites políticos y geográficos.

Ahora bien, además de estas determinaciones normativas y propósitos técnicos, que deben considerarse en el ejercicio de la planeación, es necesario tomar en consideración la influencia de otros ámbitos de decisión y los requisitos técnicos que garantizan la calidad y eficiencia del proceso. Los más importantes en materia de contexto son: Lo local lo global Un proceso de desarrollo local no puede desligarse de la dinámica global en la que está inscrito. La comprensión de una realidad dada exige tanto el conocimiento y comprensión de las grandes determinaciones estructurales (lo global), como la identificación y análisis de los aspectos que le son específicos (lo local), que no son el simple efecto de la reproducción de las determinaciones globales51. Es decir, no es posible pensar el desarrollo de las localidades al margen de la dinámica del desarrollo de la ciudad, la que a su vez está estrechamente relacionada con el desarrollo del país. La sociedad local Un territorio con determinados límites es sociedad local cuando es portador de una identidad colectiva expresada en valores y normas interiorizados por sus miembros y cuando conforma un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales generadores de desarrollo. En otras palabras, una sociedad local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir valores comunes, bienes y factores de desarrollo localmente gestionados52.

n 51

José Arocena. El desarrollo local: Un desafío contemporáneo. Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH) - Universidad Católica del Uruguay. Nueva Sociedad, Caracas, 1995.

Ibid.

Como es un hecho que no toda subdivisión de un territorio nacional es una sociedad local, para que el concepto pueda aplicarse a una realidad local deben darse ciertas condiciones que se expresan en dos niveles fundamentales: el socioeconómico y el cultural. Nivel socioeconómico: toda sociedad conforma un sistema de relaciones constituido por grupos independientes. Este sistema puede ser llamado sociedad local cuando lo que está en juego entre los grupos es principalmente de naturaleza local. En otras palabras, cuando la producción de riqueza (por mínima que sea) generada en el territorio o el acceso y control de instituciones y otros elementos socioculturales dentro de éste es objeto de negociaciones entre grupos locales, convirtiéndose en estructurante principal del sistema local de relaciones de poder. Nivel cultural: Para que exista sociedad local es necesario que el conjunto humano que habita un territorio comparta rasgos de identidad comunes. Es decir, los individuos y los grupos constituyen una sociedad local cuando muestran una manera de ser determinada que los distingue de otros individuos y grupos. Esta condición se encuentra en su máxima expresión colectiva cuando se plasma en un proyecto común.

La iniciativa local La planificación local supone la existencia de actores locales capaces de iniciativa. La iniciativa individual o de grupo es el signo inequívoco de la existencia del actor local 53. Supone, además, la existencia de un sistema de negociación permanente entre los diversos actores, dentro del que sea posible procesar y ejecutar las diversas iniciativas. Estas requerirán formas institucionales que faciliten la negociación entre las diferentes racionalidades y que sean capaces de estimular e integrar el potencial de iniciativas existentes en la sociedad local54. El territorio La relación de un grupo humano con el territorio que ocupa se vuelve un factor de desarrollo en la medida que potencia las capacidades de uno y de otro, proyectándolos hacia el futuro. Se trata por lo tanto de entender que el territorio es una realidad socialmente construida que puede y debe ser estudiada y gestionada, reconociendo los intereses legítimos de los actores55 presentes en un mismo espacio y entendiendo que los distintos procesos demandan visiones y estrategias que superan los períodos de gobierno. n 53 54 55

Ibid. Ibid. Dando prioridad al interés público.

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PERSPECTIVA DEL ANÁLISIS

En función de los requisitos técnicos, cabe mencionar: n

La información y los instrumentos técnicos para la planeación

La eficacia del plan de desarrollo requiere del registro sistemático del comportamiento de los componentes estructurales del desarrollo local56, de las propuestas de solución57 a los problemas; de la generación de información necesaria para garantizar que las decisiones sobre prioridades de acción e inversión pública contemplen estratégicamente todos los factores, y del seguimiento y el control social de la gestión y ejecución del plan. Para la formulación participativa del PDL resulta esencial la existencia de sistemas de registro e información, así como la capacidad institucional para que éstos resulten pertinentes y oportunos al proceso de planeación. n

El banco de programas y proyectos para la inversión local (BPPIL)

Los bancos de proyectos nacional y territoriales son sistemas de información sobre los programas y proyectos que aspiran a recursos de inversión pública. Es de obligatorio cumplimiento hacer el registro sistemático de todos los proyectos que solicitan financiación con recursos públicos nacionales y/o territoriales. El registro incluye el ciclo completo del proyecto hasta la evaluación final, después de su ejecución. El registro de programas y proyectos en el banco no les confiere ninguna calidad especial en términos de su pertenencia o prioridad, en la medida en que éstas derivan de la coyuntura del desarrollo social y político en que se lleven a cabo los procesos de planeación. No obstante, el cumplimiento de los requisitos fijados por el banco permite valorar la bondad técnica del proyecto para resolver una o varias de las necesidades de la comunidad. El registro del ciclo total del proyecto es necesario en la medida en que la evaluación de gestión y resultados de la administración pública no sólo es mandato constitucional, sino también un componente inherente de la planeación y la gestión como proceso. Permite identificar, con respecto a los objetivos y metas establecidos, los ajustes requeridos de los planes y proyectos en ejecución58. n 56

Elementos esenciales para caracterizar las dinámicas del desarrollo local y los factores que las limitan o las potencian y, en consecuencia, para disponer de los diagnósticos sociales, sectoriales y territoriales pertinentes como herramientas indispensables para tomar decisiones acertadas sobre el orden de prioridades en la solución de los problemas y conocer las alternativas de solución posibles y los elementos para optar por la alternativa estratégicamente más adecuada a las condiciones existentes.

Las cuales, como producto de dinámicas de participación ciudadana ininterrumpidas, no están sujetas a cronogramas legalmente establecidos.

Lorino, Philippe, El control de gestión estratégico. La gestión por actividades. Alfaomega Marcombo, Barcelona, 1993.

La actualización permanente del banco es un requisito para el proceso de comparación de alternativas de solución a las necesidades de la comunidad, así como para la selección de las alternativas a las cuales se les aplican los criterios de priorización que definan las políticas distritales y los acuerdos comunitarios locales. n

Capacidad institucional y gestión pública del desarrollo local

A los gobernantes les compete crear las condiciones para garantizar la existencia del sistema de negociación en el que los diferentes actores locales puedan, en igualdad de condiciones, procesar y ejecutar las diversas iniciativas. Para ello es preciso garantizar capacidades humanas y técnicas adecuadas a la magnitud y complejidad de la labor, que en el caso de las localidades incluye además de su propio aparato administrativo las relaciones de asistencia con otros niveles de gobierno. A manera de síntesis, en la figura 3 se hace un ejercicio de delimitación del desarrollo local como un proceso en el cual intervienen múltiples y diversos componentes, entre los cuales se establece una compleja red de relaciones que son a la vez determinadas y determinantes entre sí. En resumen, en la construcción del marco de referencia de la evaluación es coherente proponer que el Plan de Desarrollo Local, como instrumento de planeación pública, sólo puede ser el resultado de un proceso permanente de identificación y análisis colectivo de los procesos, actores y relaciones que se realizan y actúan en la localidad y que configuran potencialidades y limitantes a las expectativas sociales de desarrollo. Para mantener la coherencia con el marco constitucional participativo, debe generar un proceso amplio de difusión de conocimiento, de modo que se garantice la formación de una opinión informada en la definición democrática de la utilización de los recursos públicos, garantizando eficacia, equidad y transparencia en la solución de los factores que limitan el logro de las expectativas ciudadanas.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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PERSPECTIVA DEL ANĂ LISIS

FIGURA 3

Componentes y relaciones estructurantes en el proceso de desarrollo local

ALUMBRAMIENTO

SEMBRADO DE DIFICULTADES

CONTEXTO Y LAS CONDICIONES DEL PROCESO

o pudieron ser más difíciles las condiciones en las que vio la luz este tercer ejercicio de planeación participativa y menos en los que emprendió su difícil camino. De un lado era la primera vez que se aplicaría el Acuerdo 13 y ello hacía que un proceso de participación ciudadana de características técnicas tan específicas y consecuencias tan importantes para las comunidades de la ciudad requiriera del apoyo y el impulso de la institucionalidad estatal para culminar con éxito, máxime cuando era casi completamente desconocido y su implantación es poco menos que incipiente. La administración saliente de Enrique Peñalosa no se mostró a gusto con el Acuerdo 13. Si bien asignó a la Secretaría de Gobierno, a través de la Dirección de Participación Ciudadana, la responsabilidad de darlo a conocer entre las alcaldías locales, los ediles, los coordinadores de planeación y los funcionarios de otras entidades del gobierno central de la ciudad, su trabajo se enfocó más que en la aplicación en la comprensión de los contenidos y alcances del Acuerdo. Lo anterior con el fin de elaborar una propuesta para su modificación puesto que, en principio, consideró ilegales e inconvenientes algunas de sus disposiciones. Centrados todos los esfuerzos en esa dirección, la capacidad técnica y política de la administración se orientó a la formulación del proyecto de modificación presentado al Concejo, que hizo trámite en comisión sin superar el nivel de la plenaria, porque debates de otros asuntos copan las sesiones de la corporación. En consecuencia, a finales de 2000 los escasos esfuerzos que el Distrito Capital hace para atender el proceso de planeación local se agotan en el intento de modificarlo. Llegó entonces en 2001 la nueva administración, que si bien manifestó la determinación de aplicar el Acuerdo, debió enfrentar la limitada capacidad operativa de las alcaldías locales y

ALUMBRAMIENTO

SEMBRADO DE DIFICULTADES

del sector central, y la falta de preparación técnica, operativa y logística de la administración distrital, lo que le impidió asumir en forma adecuada las responsabilidades que le competían en la aplicación del Acuerdo, obligándola en todo momento a desarrollar reglas del juego para su aplicación y redireccionarlo sobre la marcha. De otro lado, la nueva administración estaba en pleno proceso de construcción del Plan de Desarrollo Distrital, que se suponía debía ser el marco de referencia para los veinte planes de desarrollo cuya formulación emprenderían las localidades bogotanas a través de este ejercicio. ¿Cómo hacer un plan de desarrollo local sin la referencia de un plan distrital al cual, por requerimiento del mismo Acuerdo 13 tendría que ceñirse? Durante los primeros pasos del ejercicio el Alcalde Mayor nombraría nuevos alcaldes locales de ternas propuestas por las JAL. Estos alcaldes llegaron con distintos niveles de interés en el desarrollo del ejercicio y poca información sobre el mismo. A lo anterior debía sumarse el ya comentado conflicto creado con las JAL por la creación de los consejos de planeación local y la incertidumbre sobre la forma en que se desarrollaría pues el Acuerdo dejo sin solución muchos detalles de procedimiento. Frente a esto surgen varios interrogantes: ¿cuál era el conocimiento que la administración distrital y sus funcionarios tenían del Acuerdo 13 de 2000 y cuál el grado de apropiación del mismo en el momento de enfrentar su aplicación, en los primeros meses de 2001? ¿Existieron procesos de difusión y capacitación alrededor del acuerdo? ¿Cuál fue la prioridad otorgada al proceso de planeación participativa local en las administraciones entrante y saliente? Las respuestas a estas preguntas no sólo reflejarán la preparación institucional para enfrentar un reto de tantas dimensiones sino el interés del gobierno de Bogotá en el desarrollo y aplicación de esta norma, concebida para el fortalecimiento de los procesos de planeación, descentralización y participación ciudadana en el Distrito Capital. Otro tema muy importante por explorar se refiere a las percepciones que sobre el acuerdo tenían funcionarios y asesores que hicieron parte del Comité Interinstitucional y en las localidades consejeros de planeación y ciudadanos, pues esas percepciones fueron las que en principio orientaron la polémica sobre el acuerdo y su aplicación. Estos son los temas que se tratarán a continuación.

CONOCIMIENTO

DEL ACUERDO Y CANALES DE INFORMACIÓN

En términos generales los funcionarios conocieron el Acuerdo 13 de 2000 por canales informales, a través de contactos personales que les informaron de su existencia o bien porque, interesados en el tema, optaron por buscar el texto del acuerdo. Por ejemplo, los funcionarios consultados en la Secretaría de Gobierno y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, las dos entidades llamadas a dirigir y coordinar en lo político y lo técnico el proceso, se enteraron de su existencia en septiembre y noviembre de 2000 respectivamente. En el primer caso a través de contactos personales y en el segundo porque el asunto hizo parte de los temas del empalme entre los gobiernos entrante de Antanas Mockus y saliente de Enrique Peñalosa. Planeación Distrital, ante la perentoria instrucción del Alcalde Mayor recién posesionado de proceder inmediatamente a la aplicación del Acuerdo 13, se encontró con que no tenía una dependencia apropiada para ocuparse del tema y se vio obligada a crear un área de participación y planeación local cuya puesta en marcha enfrentó problemas legales por las restricciones que impusieron las políticas de ajuste fiscal de la Nación en ese momento. El Departamento Administrativo de Acción Comunal, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y la Veeduría Distrital también se enteraron por canales informales del acuerdo. El primero, cuando fue convocado a participar en el Comité Interinstitucional para apoyar su aplicación; el segundo, por iniciativa personal de algunos funcionarios que sólo lograron conocerlo en espacios no oficiales; y la Veeduría, a través de contactos no oficiales de los funcionarios con sus pares de la Secretaría de Gobierno. Este panorama ilustra dos puntos específicos: de un lado la escasa importancia política del tema en el seno de la administración distrital y de otro la debilidad institucional para gestionar el proceso, como se hará evidente más adelante. La única excepción a este panorama fueron algunos intentos de formación sobre el contenido del Acuerdo, llevados a cabo en el seno de los diplomados sobre Gerencia Social y Planeación Participativa que se adelantaron en el segundo semestre de 2000 con el auspicio del Departamento de Acción Comunal y la Secretaría de Gobierno. Estos programas, sin embargo, no hacían parte de la estrategia de difusión del Acuerdo y por tanto estaban diseñados para alcanzar sus propios objetivos, por lo que sólo lograron permear a algunos dirigentes comunitarios que llegaron a conocer mejor su texto, pero poco pudieron hacer para garantizar la calidad del proceso.

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Las alcaldías locales, por su parte, recibieron notificación oficial de la sanción del Acuerdo 13 a través de una comunicación emanada del Concejo Distrital entre agosto y septiembre de 2000. Sin embargo, las oficinas locales de planeación sólo se ocuparon del tema cuando la Dirección de Participación Comunitaria de la Secretaría de Gobierno las convocó a su estudio para la preparación de la propuesta de modificación del Acuerdo. Muchos de los jefes de estas oficinas locales de planeación conocieron el Acuerdo antes que algunas de las entidades del sector central, gracias a sus contactos personales con círculos políticos y organizaciones relacionadas con el tema de la participación comunitaria interesadas en la aplicación de la nueva norma. Prácticamente, ninguna de las localidades inició ningún tipo de preparación y difusión del Acuerdo 13, ni hizo actualización de diagnósticos o bases de datos que pudieran requerirse en la discusión pública sobre el Plan de Desarrollo Local; y mucho menos desarrollaron actividades de sensibilización y capacitación a la ciudadanía y los funcionarios locales. La única excepción fue Suba, donde se realizaron unas reuniones denominadas preencuentros, en las cuales se abordaron algunos aspectos de la planeación participativa. Esto sucedió en parte porque ciertas alcaldías y oficinas de planeación local percibieron el Acuerdo como una norma que les quitaba funciones al incorporar nuevos actores y procedimientos en las dinámicas de planeación.

VOLUNTAD

POLÍTICA PARA ADELANTAR EL PROCESO

Las dificultades en la aplicación del Acuerdo 13 obedecieron, entre otras razones, a que durante la administración Peñalosa (1998-2000) se le dio muy poca importancia al tema; en consecuencia los recursos humanos y operativos asignados al proceso resultaron francamente insuficientes. De hecho, el tema recibió muy poca atención de la Secretaría de Gobierno, que se vio además en dificultades para encontrar interlocutores informados y motivados en el seno de la administración distrital. Puede decirse que entre septiembre y diciembre de 2000 el tema estuvo circunscrito al ámbito de la Dirección de Participación de la Secretaría de Gobierno, pues carecía de responsables oficiales en Planeación Distrital y en el Departamento de Acción Comunal. Lo anterior pese a que estas entidades, por sus funciones, están llamadas a ser las responsables de dinamizar y orientar el proceso de planeación del desarrollo local, garantizar su carácter participativo y promover la organización comunitaria.

El giro definitivo en la disposición de las entidades distritales lo originó la instrucción directa del alcalde Mockus, a principios de enero de 2001, que pidió concentrar los esfuerzos en la ejecución de las directrices contenidas en el Acuerdo 13. Recibida la orden, cada entidad emprendió la tarea con distintos grados de compromiso en función de su infraestructura institucional, su capacidad técnica y, sin duda, de la importancia política que se le dio al tema.

La Secretaría de Gobierno Con el cambio de administración se elevó en forma sustancial la importancia dada al ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo, en el marco de las disposiciones del Acuerdo 13. Para la Subsecretaría de Asuntos Locales dicho ejercicio se convirtió en un asunto prioritario, lo que no se tradujo en un incremento sustancial de los recursos y del personal designado para el efecto, pero sí se reflejó en el espacio creciente que ocuparía en la agenda de este despacho. Este interés hizo que el proceso fuera tema regular del Comité de dirección de la Secretaría de Gobierno y se le asignaran algunos recursos financieros para gastos de promoción y apoyo logístico mínimo59. No obstante, la Dirección de Participación logró maximizar esos recursos mejorando la cobertura y la efectividad en la difusión y promoción con la ayuda de las diversas redes comunitarias existentes. En este contexto, dicha Dirección y la Secretaría de Gobierno definieron su papel como coordinadores y facilitadores del proceso, asumiendo que la orientación técnica sería competencia de Planeación Distrital. Sin embargo, y a pesar de su cercanía con las localidades y su activismo en el proceso, al iniciarse éste en los primeros meses de 2001 la Secretaría de Gobierno no puso en juego toda su capacidad para apoyar integralmente a las localidades, y concentró el esfuerzo en una sola de sus direcciones, la Participación Comunitaria, que para ese momento contaba solamente con dos profesionales.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD Como organismo de planeación territorial y sectorial del distrito, este departamento tiene la responsabilidad de orientar técnica y metodológicamente el ejercicio de planeación en las localidades.

n 59

Entre enero y marzo de 2001 se invierten aproximadamente $50 millones en publicidad.

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Dada la naturaleza de sus funciones, su capacidad institucional y dotación tecnológica este Departamento, es la única entidad en la ciudad con la competencia y capacidad para generar y aportar a las localidades la información básica para su caracterización socioeconómica, los factores que dinamizan y frenan su desarrollo, sus potencialidades y sus debilidades para articularse de una manera social, territorial y políticamente equitativa al desarrollo de la ciudad. A pesar de contar también con una dirección de regionales en su estructura, en el momento de dar cumplimiento a la instrucción del Alcalde Mayor sobre la aplicación del Acuerdo 13 no dispuso un responsable para asumir la orientación y coordinación del ejercicio. Esta dirección se marginó de los asuntos concernientes al Acuerdo y en la fase de empalme entre las administraciones Peñalosa y Mockus la interlocución del Departamento en los asuntos de la planeación local fue asumida por funcionarios ajenos a ella. Para aplicar el Acuerdo 13 de 2000 y apoyar la planeación local, Planeación Distrital creó la Subdirección de Participación y Planeación Local, sin embargo el tema siguió siendo marginal para el Departamento y tanto su agenda institucional como sus esfuerzos y recursos se dedicaron, casi exclusivamente, a la ejecución del Plan de ordenamiento territorial, POT, de la ciudad. Las restricciones derivadas de la Ley 617 de 2000 (de ajuste fiscal) hicieron que la nueva subdirección tropezara con problemas legales y operativos, y finalmente fue suprimida. Sin embargo logró actuar con un equipo básico de tres profesionales asignados a la gestión del proceso, equipo que asumió un rol decisivo dentro del Comité interinstitucional. De todas maneras la participación del Departamento en la realización del ejercicio fue considerablemente reducida, quizá porque no logró integrarlo en su dinámica institucional. Lo anterior, entre otros aspectos, dificultó el acceso oportuno de actores locales, públicos y privados a la información y conocimiento producidos por el Departamento, esencial para que las comunidades pudieran elaborar diagnósticos territoriales y sectoriales realistas, dimensionar estratégicamente sus perspectivas de desarrollo y, por tanto, optar por propuestas que les permitieran no sólo beneficiarse del desarrollo de la ciudad sino también aportar a éste. Planeación Distrital hizo entrega a las alcaldías locales de un documento sobre algunas de las características de las UPZ, un inventario de establecimientos económicos de las localidades y un documento de estadísticas sociales básicas de cada una como aporte a los ejercicios técnicos; sin embargo, no pudo prestar asesoría para su uso en los ejercicios correspondientes, pues estas actividades rebasaban la capacidad operativa del grupo de planeación y participación local.

El Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAACD Se ocupó oficialmente del tema en enero del 2001, cuando asignó un número importante de funcionarios (34 gerentes sociales) al seguimiento de los encuentros ciudadanos y al apoyo del proceso, pero el grupo se desintegró casi inmediatamente debido a la mencionada reducción de personal acometida por el Distrito, que eliminó el cargo de los gerentes sociales. Este Departamento invitó a las juntas de acción comunal a vincularse a los encuentros, sin embargo no las orientó sobre su rol en el proceso ni ofreció apoyo técnico para potenciar los resultados de la participación. La situación respondía en parte a la debilidad de los procesos de coordinación institucional en el gobierno central de la ciudad, pero también al bajo perfil asignado al tema en esta dependencia, que a pesar de ello adoptó las recomendaciones del Comité Interinstitucional y apoyó las directrices de Planeación Distrital para el desarrollo del ejercicio. A finales de mayo de 2001 Acción Comunal gestionó un convenio con la Universidad Nueva Granada para incorporar estudiantes en pasantías de medio tiempo y apoyar el proceso. Cuando el convenio se hizo efectivo se les asignó a los estudiantes la tarea de apoyar a Asojuntas, como secretaría técnica de los consejos de planeación local, en la elaboración y archivo de las actas de los encuentros ciudadanos, actividad que no logró llevarse a cabo en todas las localidades por el poco tiempo del que se disponía para adelantarla.

El Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT En el IDCT el tema entró en la agenda de trabajo por solicitud de distintas organizaciones y personas que asistieron a las reuniones de difusión organizadas por la Secretaría de Gobierno, quienes recomendaron la participación de la entidad y específicamente de su Gerente de Descentralización, quien tiene un alto reconocimiento en los espacios de promoción y gestión de la organización y la participación ciudadanas en la ciudad. La institución aceptó la convocatoria y aunque inicialmente no tenía una posición oficial sobre el tema, sí hubo un significativo interés por parte del mencionado funcionario y su equipo. El grupo de descentralización del IDCT concentró su trabajo en el apoyo para la organización y funcionamiento de los consejos de planeación local, basándose en la experiencia del Sistema Distrital de Cultura y de los consejos locales de cultura. También procuraró incidir para que el proceso incorporara elementos de cultura democrática.

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Paralelamente, entendió que la participación de los gestores culturales60 es una oportunidad para consolidar la descentralización de la organización cultural y del Sistema Distrital de Cultura y lograr que los ciudadanos otorguen prioridad a los proyectos de cultura de las localidades, con la consiguiente asignación de recursos en los presupuestos locales. Aunque como se dijo la participación del IDCT en el ejercicio descansó totalmente en la Gerencia de Descentralización, posteriormente encontró espacios en las directivas del Instituto, en las cuales se asumió el tema de descentralización como una línea importante en su plan de acción.

La Veeduría Distrital Con el cambio de administración, la Veeduría Distrital pasó del apoyo a las actividades de difusión del Acuerdo 13 de 2000 a una intensa participación en el seno del Comité Interinstitucional. La nueva dirección de la entidad asumió que su función era servir de enlace entre la administración y la comunidad para propiciar la participación; para tal efecto le asignó la responsabilidad institucional en el proceso a la Veeduría Delegada para la Participación. Esta instancia dedicó inicialmente dos de sus seis profesionales al proceso y comprometió en forma paulatina un número mayor en su promoción y seguimiento. Así mismo, y consecuente con la definición de su rol institucional, promovió la participación de un número considerable de funcionarios de otras dependencias de la Veeduría en el seguimiento de los primeros encuentros locales.

Algunas conclusiones En síntesis, el nivel de importancia política del tema en las entidades distritales creció con el cambio de administración y a medida que el proceso mismo avanzaba. Sin embargo y especialmente en los departamentos de Planeación Distrital y Acción Comunal se evidenciaron dificultades para involucrar el tema en su agenda institucional y en consecuencia en la definición de políticas que orientaran su acción. La dirección técnica del ejercicio fue asumida de modo colectivo en el seno del Comité Interinstitucional, con el liderazgo de los representantes de la Dirección de Participación Comunitaria de la Secretaría de Gobierno, Planeación Distrital, el IDCT y un asesor de la Alcaldía n 60

Uno por localidad, destinados de tiempo completo al proceso.

Mayor. Dicha participación respondió más que al posicionamiento institucional al perfil, experiencia e interés particular de las personas que las representaban en el Comité. De hecho, es claro que con excepción de la Dirección de Participación de la Secretaría de Gobierno, las demás instituciones carecieron de interlocutores jerárquicos en su interior o, en su defecto, de grupos de trabajo que respaldaran con información y reflexión las propuestas formuladas por los funcionarios en el seno del Comité Interinstitucional. Finalmente, puede decirse que con excepción de la Secretaría de Gobierno el ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo local 2002-2004 constituyó una función de segundo orden en la agenda de las entidades distritales competentes y responsables de la planeación, la participación y la descentralización en Bogotá.

PERCEPCIONES

ACERCA DEL

ACUERDO 13

Y SU APLICACIÓN

El Acuerdo 13 de 2000 llegó para cambiar las reglas de juego en materia de planeación en las localidades, favoreciendo la participación de las organizaciones de la comunidad y los ciudadanos, creando los consejos de planeación local y, por consiguiente, alterando los equilibrios de poder en torno a la distribución de los presupuestos locales. Esto hizo que los diferentes actores del proceso: ciudadanos, ediles y funcionarios locales y distritales, tomaran también diversas posiciones sobre el tema, que sin duda incidieron en el desarrollo del ejercicio. Por eso se consideró útil para este estudio revisar las percepciones que tanto funcionarios como ciudadanos partícipes del proceso expresan al respecto, advirtiendo eso sí que una evaluación política de mayor envergadura queda pendiente de realizar. Para ello se entrevistó a los funcionarios que por cada institución distrital hicieron parte del Comité Interinstitucional; también se entrevistó a los alcaldes y los jefes de planeación de las localidades, así como a dos ediles y al concejal ponente del Acuerdo 13 en el Concejo de la ciudad.

Los funcionarios Indagados los funcionarios del Comité Interinstitucional sobre los aciertos y desaciertos del acuerdo mencionaron entre los primeros: n

La creación de los consejos locales de planeación, que constituye un avance indiscutible en la consolidación de la participación comunitaria y un hito en materia de institucionalidad para la descentralización.

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El respaldo a las decisiones de los encuentros ciudadanos dándoles carácter vinculante, lo que empodera la participación ciudadana.

Al reglamentar el proceso de planeación local se amplían las garantías de transparencia y se da un marco de referencia a las comunidades y las autoridades locales acerca de los componentes básicos del proceso de planeación.

La existencia de las comisiones de trabajo, su reglamentación y las funciones que les competen se considera un avance significativo en la consolidación de organismos de participación ciudadana.

En cuanto a los desaciertos, que superan en mucho a los aciertos anotados, los funcionarios del Comité Interinstitucional mencionaron conflictos entre el Acuerdo 13 y el Estatuto de Bogotá, debilitamiento de las oficinas de planeación local, exclusión en los consejos de planeación local y restricción a la participación juvenil, entre otros.

Conflictos entre el Acuerdo 13 y el Estatuto de Bogotá Funcionarios de Planeación Distrital, Acción Comunal y la Veeduría Distrital coinciden en señalar el choque del Acuerdo 13 con el Estatuto Orgánico de Bogotá y en algunos aspectos con la Constitución Política colombiana. El primero confiere a los consejos de planeación local funciones que la Carta Política y el Estatuto de Bogotá asignan en general a las juntas administradoras locales. Éste es quizá el foco principal de conflicto en el proceso. Muchas oficinas distritales seguían, seis o siete meses después de proferido, sin conocer el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca61 que avaló el Acuerdo 13 considerándolo compatible con la Constitución y el Decreto 1421 (el Estatuto de Bogotá), por lo que todavía se dudaba de la legalidad y la viabilidad jurídica de la norma. Esta percepción se evidenció también en las entrevistas con los funcionarios de las oficinas locales de planeación y los ediles de las seis localidades objeto de seguimiento, y fue claro que era parte de los motivos por los cuales muchos ediles se apartaron del proceso. Lo anterior refleja la debilidad de la organización institucional distrital para gestionar los asuntos de la planeación y la descentralización. Sin duda, la situación fue resultado de la n 61

La administración distrital de Bogotá había demandado el Acuerdo 13 ante el Tribunal por considerar su contenido inconstitucional al darles a los consejos locales de planeación y a los encuentros ciudadanos funciones que en la Carta Política se asignaban a las juntas administradoras locales. Argumento que el Tribunal no aceptó por considerar que una cosa es formular (el Plan por parte de los encuentros ciudadanos) y otra adoptar (el papel de las JAL).

ausencia de una política distrital dirigida a garantizar una acción concertada en relación con la descentralización y las localidades.

El debilitamiento de las oficinas de planeación local Los funcionarios entrevistados insistieron en que estas oficinas fueron debilitadas por el Acuerdo, pues algunas de las funciones que cumplían como el manejo de los bancos de proyectos o la formulación definitiva del Plan de Desarrollo a la JAL se le otorgaron a los consejos de planeación local. Con esta opinión se hace evidente la incomprensión del carácter democrático y participativo del Acuerdo 13 que busca desconcentrar el poder dentro del proceso de planeación y así otorgarle a la comunidad la injerencia necesaria para influir en las decisiones que aseguren su propio bienestar, y en la forma de hacerlas realidad. Además, se pone en duda la capacidad y la conveniencia de que las comunidades compartan con las entidades el análisis de la dinámica local y la definición de metodologías para la formulación de los planes de desarrollo y los proyectos que contienen. Tanto Planeación Distrital como la Secretaría de Gobierno y la Veeduría Distrital sugirieron entregar la secretaría técnica del proceso a las oficinas locales de planeación, por considerar que las disposiciones del Acuerdo han reducido su participación a la presentación de la propuesta inicial de plan de desarrollo, al apoyo logístico del ejercicio y a esperar las recomendaciones de los encuentros ciudadanos para dar su concepto al final del proceso, cuando la alcaldía local formula sus observaciones. Frente a los bajos niveles de organización de la ciudadanía y ante la debilidad técnica de la mayor parte de las organizaciones participantes en el proceso, la sugerencia planteada parecería sensata y pertinente para garantizar mejor calidad en el resultado final de los encuentros ciudadanos. Pero en realidad con esta salida se olvida que no se trata de reemplazar a la comunidad desde el Estado, sino de facilitar las condiciones para que pueda convertirse en un interlocutor calificado, sin confundir los espacios y roles que le competen a cada uno como actor en la dinamización del desarrollo local. En realidad, dentro del nuevo esquema, la oficina de planeación gestó y documentó la versión preliminar del Plan de Desarrollo que el alcalde presentó al encuentro ciudadano, y le consolidó la información de los encuentros; también realizó los ajustes pertinentes al Plan y dio el respaldo técnico que el alcalde necesita para concertar con la JAL la versión definitiva del Plan de Desarrollo Local. Estas oficinas requieren una mayor fortaleza técnica e institucional y la información y la capacidad necesarias para conocer y documentar las distintas dimensiones de la realidad

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local, de modo que puedan proveer a los ciudadanos la información actualizada y pertinente sobre su entorno inmediato y sobre la ciudad en general y, en forma simultánea, valorar, con base en criterios verificables, las propuestas que les presenten las comisiones de trabajo y los encuentros ciudadanos.

La exclusión en la conformación del Consejo de Planeación Local Acción Comunal hizo notar la restricción planteada por el Acuerdo al exigir la cédula de ciudadanía para inscribirse en los encuentros ciudadanos, lo cual desconoce la dinámica de participación de los jóvenes en los asuntos de interés público en las localidades. Lo anterior fue resuelto en la práctica por el Comité Interinstitucional que dio instrucciones precisas de inscribir a los jóvenes en los encuentros, entendiendo que el artículo 8 del Acuerdo sobre calidades de los miembros del Consejo de Planeación Local y el artículo 14 sobre mecanismos de inscripción no fijan taxativamente la mayoría de edad como requisito para participar en el proceso. Para los funcionarios, la composición del Consejo resulta excluyente y rígida respecto a sectores que presentan un alto grado de organización en los ámbitos locales, como son las organizaciones de mujeres y los grupos culturales y deportivos, entre otros. Esta objeción es sin duda pertinente y su revisión abriría la puerta a otras modificaciones en la conformación del Consejo. Es claro, sin embargo, que no existe la fórmula perfecta para elaborar la lista de sectores con representación en este organismo y que la decisión debe involucrar criterios coherentes con los propósitos de la participación comunitaria y con el reconocimiento de las lógicas de la organización de la ciudadanía.

Los plazos y fechas del proceso Este aspecto fue calificado como inadecuado por prácticamente todos los funcionarios consultados, pues consideran que los tiempos asignados para cada etapa eran irreales y no permitían desarrollar las labores con la calidad necesaria; en particular los plazos fijados para la convocatoria y conformación del Consejo de Planeación Local y para la convocatoria e inscripción en los encuentros ciudadanos. Algunos de los miembros del equipo de Planeación Distrital consideraron que la dificultad no reside en los plazos, sino en la superposición del proceso de elaboración del Plan de Desarrollo distrital con los ejercicios de planeación participativa en las localidades. Por ello proponen que las localidades puedan participar en la discusión del Plan de Desarrollo distrital y sobre los recursos que fija el nivel central y una vez cuenten con ese marco de

referencia, se pueda iniciar la priorización de objetivos y estrategias locales y la asignación de los recursos de los fondos de desarrollo local. Las observaciones sobre ampliación de plazos y separación entre el proceso de formulación de los planes locales y el distrital reflejan la visión operativa con la que el Comité Interinstitucional se vio obligado a abordar el proceso debido a la improvisación institucional.

Capacitación para la planeación participativa Algunos funcionarios consultados abogaron por la necesidad de reglamentar la preparación del proceso de planeación participativa, en términos de actualización de diagnósticos y difusión de la normatividad y de la información de la localidad, por ejemplo. Sin embargo, cabe anotar que estas son obligaciones claras de las entidades, estén fijadas o no en las normas de planeación. Probablemente lo que se requiere no son más normas sino una adecuada comprensión del proceso de planeación participativa como actividad continua y conjunta entre la localidad y el nivel central del distrito que, en una de sus etapas, genera las condiciones para adoptar un plan de desarrollo de la localidad. En esta perspectiva es necesario transformar la esencia de las relaciones entre el distrito y la localidad, desde una visión centralista que presupone la homogeneidad de las localidades hacia una red de relaciones en la que el distrito se acerca a la localidad, reconociéndola como un territorio con características particulares, con un régimen administrativo que le confiere grados crecientes de autonomía y que posee una estructura administrativa que debe ser apoyada y legitimada.

La clasificación de los proyectos En opinión de funcionarios de la Veeduría Distrital es necesario retirar del Acuerdo 13 de 2000 los aspectos relacionados con la clasificación de los proyectos en propuestas estratégicas locales (PEL), propuestas estratégicas zonales (PEZ) y proyectos de gran impacto (PGI), por cuanto la misma carece de coherencia con el resto de la normatividad sobre planeación y no aporta claridad ni eficacia al ejercicio de formulación. Estas tipologías provienen de recomendaciones de 1995, con la iniciativa que se denominó Aprender a sumar, y de su reglamentación en el Decreto 739 de 1998, en el que se contemplan los planes estratégicos zonales. Esta iniciativa nació en la primera administración de Antanas Mockus con la idea de concentrar los recursos de los fondos de desarrollo local en proyectos de amplio impacto, a cambio de recibir cofinanciación del sector

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central y lograr como resultado un uso más racional de los recursos invertidos, en lugar de atomizar los fondos en pequeños proyectos sin impacto significativo en la mejora de las condiciones físicas y sociales de las localidades. Una definición adecuada de esta tipología y la adopción de criterios para su formulación son efectivamente asuntos pendientes en la reglamentación del sistema de planeación distrital, pues identificar proyectos especiales por su impacto y cobertura y definir unos criterios de programación relacionados con ellos es una necesidad técnica, política y pedagógica, que debe ser atendida por el Distrito Capital.

Otros aspectos mencionados Aunque con menores coincidencias entre los funcionarios consultados, se mencionaron aspectos como la necesidad de una reglamentación más detallada para la selección de los miembros de los consejos locales de planeación y la importancia de establecer mecanismos más eficaces para garantizar la legitimidad de la representación de las organizaciones. Al respecto, se tropieza con una dificultad básica, que es el desconocimiento, por parte de las administraciones locales, de las formas de organización de la ciudadanía. El problema no parece ser de reglamentación sino de establecer canales regulares de comunicación entre las autoridades locales y los ciudadanos, de manera que sea posible generar conocimiento sobre sus dinámicas de organización y relación y simultáneamente estimular el fortalecimiento y creación de distintas formas de asociación y organización comunitaria.

La opinión de los actores locales Las opiniones de funcionarios y ciudadanos en las localidades se recogieron mediante una encuesta que también incluyó ciudadanos participantes en las comisiones de trabajo y en los encuentros ciudadanos. La encuesta indagó sobre el conocimiento y grado de aceptación del Acuerdo 13 por parte del entrevistado y recogió opiniones sobre la representatividad de las organizaciones y ciudadanos elegidos para conformar los consejos de planeación local. Se aplicó a 134 personas vinculadas al ejercicio: miembros de los consejos de planeación local (23.3%), ediles (20.6%), miembros de juntas de acción comunal (16.7%) y de otras organizaciones comunitarias (12.2%), personas naturales (11.1%), ONG (6.7%), organizaciones educativas (3.3%) y de salud (1.7%), funcionarios distritales (1.1%) y de la localidad (2.2%) y en menor grado a miembros de otros tipos de organizaciones.

Se preguntó a las personas si consideraban que la conformación prevista en el acuerdo para el Consejo facilita la representación de la comunidad. Se trataba de saber si se estaba muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o totalmente en desacuerdo.

GRÁFICO 2

La conformación de la representación en el Consejo de Planeación Local, CPL

La respuesta resultó ampliamente positiva pues el 72.8% de los encuestados manifestó estar de acuerdo con la composición del Consejo prevista en el Acuerdo y los que lo consideran poco útil para reflejar la participación comunitaria no sobrepasaron el 26.6%. Al parecer, las personas consideraron el Consejo de Planeación Local como una ganancia efectiva en espacios de participación. Según comentarios recogidos al margen de la encuesta, lo percibieron como una figura menos sujeta a la dinámica política local y, hasta cierto punto, independiente de la Junta Administradora Local y la alcaldía local.

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TABLA 4

Objeciones a la conformación del Consejo de Planeación Local OBJECIONES

No se incluyen menores de edad Hay pocos miembros Desconoce otras organizaciones Es poco exigente en la calidad de las organizaciones La elección por alcaldía local cuando no hay acuerdos Los plazos son cortos Participación de la comunidad en organizaciones formales

14,4 19,2 13,6 11,6 10,4 14,0 16,8

Las objeciones a la composición del Consejo de Planeación Local se repartieron de manera relativamente equilibrada entre todas las opciones de la encuesta, pero con alguna preferencia por un Consejo con un número mayor de miembros. Así mismo, se señaló que la comunidad también actúa sin organizaciones formales y, por tanto, esos liderazgos pueden quedar marginados de esta instancia. La distribución de las respuestas refleja cierto desconocimiento del texto del acuerdo y de las instrucciones dadas por el Comité Interinstitucional. Este organismo a través de sus instructivos abrió la opción de inscribir personas que, sin representar organizaciones formalmente constituidas, presentaran un número mínimo de firmas de respaldo como requisito para postularse al Consejo. De otro lado, el Acuerdo 13 no excluye la participación de menores de edad en los consejos de planeación local, el requisito es representar a una organización de las previstas en la norma. El 11.6% de los encuestados opinó que el Acuerdo 13 es poco exigente en materia de calidad de las organizaciones, de lo cual se deduce que consideran que existe un alto riesgo de representación ilegítima de los intereses de la comunidad. La solicitud de incorporar un mayor número de organizaciones al Consejo de Planeación Local refleja en buena medida la atomización organizativa actual, pero también la exclusión de otras organizaciones de importancia como las femeninas, deportivas, las de madres comunitarias y los grupos culturales. En cuarto lugar, los entrevistados manifestaron que los plazos para la elección del Consejo eran reducidos, (14.0%). Esto refleja en parte la incomodidad de las personas con la velocidad a la cual se tuvo que desarrollar el proceso, en lo cual coinciden con los funcionarios del gobierno central distrital.

TABLA 5

Propuestas de cambios en conformación del CPL MODIFICACIONES PROPUESTAS

Ampliación de plazos para convocatoria e inscripción Definición de requisitos mínimos para participar Incluir JAC no afiliadas a Asojuntas Incremento del número de miembros del CPL Incluir más de un representante por sector Ampliación de plazos de elección cuando se presentan varias organizaciones a un mismo cupo62 Otras

19,9 17,6 15,9 13,5 12,4 10,1 10,7

Las personas consultadas sugirieron distintas modificaciones, que no guardan estricta coherencia con la importancia dada por ellos mismos a cada tema. Frente a las propuestas de modificación a la composición del Consejo puede observarse lo siguiente: Si se suman los datos de la opción de aumentar el número de consejeros con la de admitir más de una organización por sector en el Consejo, el resultado pasaría a ser la primera recomendación y refleja, nuevamente, la preocupación de las personas por el riesgo de que su grupo o su tema no califiquen entre los miembros del Consejo, razón por la cual les gustaría disponer de un organismo más numeroso. El lugar prioritario que se le otorgó a la ampliación de plazos de inscripción responde de alguna manera a problemas de información y comunicación que pudieron dejar por fuera de los plazos a algunas organizaciones, pero también puede reflejar la intención de obtener más tiempo para recoger firmas de respaldo en aquellos casos en los que las personas no pertenecen a una organización previamente constituida. Hasta aquí, y sin desagregar estas respuestas según los roles de los encuestados, se pueden destacar dos conclusiones gruesas: primera, que los encuestados encuentran en el Consejo de Planeación Local un espacio de participación que facilita la presentación y discusión de los intereses de la comunidad; segunda, que hay escepticismo respecto de que su conformación actual pueda incluir a todos los intereses de las comunidades locales.

n 62

Si los candidatos no se ponen de acuerdo, La Alcaldía Local selecciona el representante del sector respectivo.

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Al analizar la respuesta a este tema por tipo de actor, se encuentra que en casi todos los casos (7 de 11) la exigencia de mayores requisitos para pertenecer al Consejo está entre las dos primeras modificaciones sugeridas. Sin embargo, al observar las respuestas se encuentra que la imagen positiva del organismo fue compartida por los diferentes actores, como puede apreciarse en la tabla 6, que recoge las respuestas de quienes estuvieron muy de acuerdo y de acuerdo en que el Consejo representa a la comunidad. Al preguntar si considera que el Consejo representa a la comunidad local todos los porcentajes son iguales o superiores a 50 y el promedio es del 69.8%. Es curioso, sin embargo, que los más escépticos fueron los funcionarios del nivel central y los gremios empresariales. En cuanto a los ediles su respuesta se explica, sin duda, por la percepción de que el Consejo es un competidor de menor legitimidad que la JAL, al cual además le objetan la escasa participación ciudadana en su elección, en comparación con el proceso de elección popular que nombra la junta.

TABLA 6

¿El Consejo de Planeación Local representa a la comunidad? Sumatoria de las respuestas Muy de acuerdo y De acuerdo ROLES

Organización de salud Consejero (a) de Planeación Funcionario localidad Organización comunitaria Persona natural Juntas de Acción Comunal Organización educativa Otras ONG Edil Funcionario gobierno central distrital Gremio empresarial Organización Indígena Organización Campesina

100,0 90,5 75,0 72,8 70,0 70,0 66,7 66,6 56,7 50,0 50,0

La respuesta de las ONG puede tener múltiples explicaciones, pero la más recurrente es que el Acuerdo desconoce la diversidad organizativa de la comunidad y, en particular, la diversidad de las ONG, por lo cual es percibido como una norma que restringe la representación de diversos grupos con presencia real en las localidades. Es claro entonces que la información desagregada confirmó la calificación positiva del Consejo de Planeación Local, pero también que los grupos locales apreciaron mucho más las posibilidades de esta instancia que los actores con cobertura distrital y que aquellos que hasta ahora no eran actores relevantes en el mapa de la localidad (gremios empresariales). A manera de conclusión podría decirse que, en principio, toda norma sería objetable según sea el punto de vista desde el cual se le mire. El Acuerdo 13 de 2000, por afectar diversos tipos de intereses en la ciudad y las localidades, ha sido blanco de muchas críticas y observaciones. La recopilación y análisis que se ha hecho de ellas deja ver que la norma, que constituye no sólo un hecho favorable a la participación ciudadana sino una herramienta útil y viable para su puesta en práctica, puede ser objeto de reformas que la hagan un instrumento óptimo de trabajo concertado entre el Estado y las comunidades locales.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

CONSTRUYENDO

LA PLATAFORMA

EL COMITÉ INTERINSTITUCIONAL Y LA APLICACIÓN DEL ACUERDO 13

ada la complejidad técnica, administrativa, política y operativa que implica la aplicación del Acuerdo 13 de 2000 fue necesaria una estrecha coordinación de las entidades distritales. Por esta razón la Secretaría de Gobierno, a través de la Dirección de Participación Ciudadana, sugirió la creación de un Comité Interinstitucional*. n

GRÁFICO 3

Alistamiento para la realización del ejercicio

* Desde los primeros días de enero de 2001 se convirtió en una instancia de hecho, pues para su puesta en marcha no se produjo ningún acto administrativo.

CONSTRUYENDO

LA PLATAFORMA

Dicho Comité se haría cargo de la orientación técnica y metodológica del proceso de formulación participativa de los planes de desarrollo local 2002-2004, así como del apoyo a las localidades para cumplir a cabalidad con la naturaleza y alcances del Acuerdo 13. De esta forma, las determinaciones adoptadas en dicho Acuerdo sobre la formulación participativa de los planes de desarrollo local fueron precisadas técnica, metodológica y operativamente por parte de la administración distrital a través del mencionado Comité. Bajo la tutela del Alcalde Mayor y con el apoyo creciente de la Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno, las entidades participantes asumieron el Comité Interinstitucional como la instancia coordinadora del ejercicio y para el efecto destinaron, con diversos niveles de compromiso, los recursos y esfuerzos que les fueron demandados. El Comité se conformó con un asesor del despacho del Alcalde Mayor y funcionarios de la Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales y la Dirección de Participación Ciudadana, que ejerció la secretaría técnica; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DPAD, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT, la Veeduría Distrital, y la Dirección de Programas y de Planeación del Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAACD. En una fase posterior se integró al Comité el programa Misión Bogotá, y un alcalde local en representación de sus pares. En principio, fueron convocados los consejos Nacional y Territorial de Planeación, dada su participación en las gestiones que antecedieron la expedición del Acuerdo 13, sin embargo dejaron de asistir aun antes de iniciarse de manera sistemática el ejercicio propiamente dicho. El Comité Interinstitucional se ocupó del apoyo técnico y metodológico tanto para la conformación y operación de los consejos de planeación local como para la realización de todo el ejercicio participativo, para lo cual distribuyó responsabilidades entre las entidades que lo conformaban y las instancias de la administración local. En un comienzo propuso la conformación de comités interinstitucionales locales, que debían ser convocados por los alcaldes para canalizar apoyo técnico para la recopilación de información y elaboración de los diagnósticos locales por UPZ, la realización de los encuentros ciudadanos y el apoyo a la labor de las comisiones de trabajo y las oficinas de planeación local en el proceso de elaboración y ejecución del plan de desarrollo local. A la postre estos comités no se conformaron en la mayoría de las localidades, y cuando lo hicieron sus actuaciones no fueron sistemáticas. Teniendo en cuenta que la mayoría de los consejos de planeación local adoptaron la metodología propuesta por el Comité para la realización del ejercicio, en este capítulo se hace una síntesis de los lineamientos e instrumentos metodológicos sugeridos por éste.

CONFORMACIÓN

DE LAS INSTANCIAS DE COORDINACIÓN

La aplicación del Acuerdo 13 como ejercicio que compromete sistemáticamente a la administración distrital y a todas las alcaldías locales en la formulación de los planes de desarrollo local 2002-2004 se inició a partir del 4 de enero de 2001, fecha en la que se produjo la primera comunicación de la Secretaría de Gobierno en la que se informó a los alcaldes locales sobre: n

La vigencia del Acuerdo 13 de 2000 y en consecuencia la obligatoriedad de conformar el Consejo de Planeación Local

Procedimientos y cronograma establecidos para el efecto, medios y mecanismos pertinentes para la aplicación y requerimientos que se deben contemplar.

Responsabilidades, competencias y atribuciones de cada uno de los actores locales involucrados.

El proceso, con su respectivo cronograma, quedó definido como se muestra en la Tabla 7. Para apoyar la convocatoria ciudadana a la conformación de los consejos de planeación local y la inscripción de ciudadanos en los encuentros ciudadanos, la Dirección de Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno propuso las siguientes acciones:

TABLA 7

Cronograma del ejercicio precisado por el Comité Interinstitucional ACTIVIDAD

ETAPA I

ETAPA II

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

Marzo 16 - Junio 1

Junio 2 - 20 Junio 21 - Julio 10 Julio 11 - 19 Julio 21 - 28 Según Dcto 1421/93

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

s s s s s s

ETAPA IV

Enero 9 - 15 Enero 16 - 28 Enero 29 - Febrero 9 Febrero 12 Febrero 15 - 28 Marzo 1 - 15 s s s

ETAPA III

FECHA

Convocatoria para conformación CPL Inscripción aspirantes al CPL Elección CPL Instalación CPL Convocatoria inscripción E.C. Inscripción E.C. Primer encuentro local Encuentros zonales (primero - segundo) Segundo encuentro local Propuesta PDL resultante de los E.C. Consolidación PDL por parte del Alcalde Local Observaciones del CPL al PDL Ajustes en consideración a las observaciones del CPL Propuesta PDL para adopción por la JAL Discusión y adopción PDL

s s s s s s s s

FASES

BOGOTÁ 2001

100

CONSTRUYENDO

LA PLATAFORMA

Realización de una campaña de promoción y difusión del proceso de planeación participativa.

Conformación de un Comité Interinstitucional Local.

Formación a los consejeros de planeación local y a los participantes en los encuentros ciudadanos.

Realización de un encuentro ciudadano distrital sobre el Plan de Desarrollo de Bogotá63 y elaboración de un plan de acción64 para la implementación del proceso de planeación local.

Estas actividades en su conjunto se llevaron a cabo entre los meses de enero y febrero de 2001. Para la formación de los consejeros, el Comité Interinstitucional contempló los siguientes temas: n

Sentido de los consejos locales de planeación dentro de la planeación general de la ciudad.

Responsabilidad en la participación.

Significado de la elección como forma de ganar consensos dentro de la democracia.

Reto de la representación y las implicaciones de representar bien.

El CPL como espacio de participación de la sociedad civil y el aporte al fortalecimiento de la democracia.

Atribuciones y funciones del Consejo de Planeación Local.

Organización zonal de las localidades: las UPZ.

Diagnósticos locales y por UPZ.

Reglamento de funcionamiento del Consejo.

Metodología de los encuentros ciudadanos.

Proceso de priorización.

Prioridades del plan de la administración distrital.

n 63

Anexo 5. Documento guía para la realización de las reuniones de las organizaciones y sectores con derecho a designar consejeros locales de planeación en Bogotá, de conformidad con el Acuerdo 13 de 2000. SGDPC, sin fecha ni destinatario. Por el contenido pareciera un comunicado enviado a las alcaldías, en el que se sugieren criterios y procedimientos para las reuniones de selección de los representantes sectoriales en el CPL y se especifican las fechas y temas de los talleres de capacitación que se llevarán a cabo.

Anexo 6. Plan de Acción para la implementación del proceso de planeación local.

101

Respecto a la acreditación de las organizaciones y sus representantes para la conformación de los consejos de planeación local, el Comité Interinstitucional estableció como requisito la evidencia de la existencia de la organización y de su voluntad de hacer parte de dicho organismo. Por ello, determinó que las inscripciones se harían en la Oficina de Planeación y desarrollo local con la presentación de una fotocopia de la personería jurídica para las organizaciones legalmente reconocidas o un acta de constitución firmada como mínimo por diez participantes en el caso de las organizaciones que no estuvieran legalmente constituidas65.

Elección de representantes al Consejo de Planeación Local El Comité Interinstitucional propuso hacer del proceso de elección de consejeros un ejercicio pedagógico que aportara al desarrollo de una cultura democrática y a la formación de valores asociados con el respeto a las normas, la tolerancia y la responsabilidad. También encontró allí una oportunidad para la capacitación sobre las atribuciones y funciones del Consejo de Planeación Local y las implicaciones y calidades del ejercicio de los consejeros. Para el efecto el Comité imparte instrucciones adicionales sobre: n

La forma de resolver la representación cuando se acredite más de un representante por sector.

El orden del día para la elección de los respectivos representantes.

Los mecanismos para resolver empates en la elección.

Los requisitos sobre la elaboración y manejo de las actas y procedimientos de notificación de los representantes seleccionados.

Igualmente, contempló la conformación de un grupo de apoyo para acompañar el proceso de elección en cada localidad, el cual estaría conformado por el alcalde local, el coordinador de la oficina de planeación local, un funcionario del Departamento de Acción Comunal y el gestor cultural de la localidad. Dado que los criterios del Acuerdo 13 sobre la participación de los gerentes de los establecimientos de salud pública dieron lugar a diversas interpretaciones respecto al concurso de los establecimientos de salud no oficiales, el Comité estableció que la salud es un servicio público que puede ser prestado por entidades públicas o privadas y, en consecuencia, debía aceptarse la inscripción y participación de los gerentes de las entidades privadas en la conformación del Consejo. n 65

Instructivo CI No. 2. Para el efecto el Comité diseñó un formato que hace parte del instructivo.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

102

CONSTRUYENDO

LA PLATAFORMA

Como apoyo al Consejo de Planeación Local, el Comité Interinstitucional elaboró una propuesta de reglamento con el fin de facilitar el trabajo de los consejeros en el ejercicio de sus atribuciones66, la cual en general fue adoptada por los consejos con modificaciones menores.

REALIZACIÓN DE LOS ENCUENTROS CIUDADANOS

Una vez conformados los consejos de planeación local, el Comité Interinstitucional centró sus actividades en el diseño de las metodologías para el desarrollo de los encuentros ciudadanos y la elaboración de la propuesta ciudadana para la formulación del plan de desarrollo local. También dedicó esfuerzos al acompañamiento técnico de los consejeros, las oficinas de planeación local y los alcaldes y al seguimiento y control del ejercicio. Para las inscripciones el Comité diseñó un formato en el que se contemplaban datos básicos para la identificación de los participantes y el carácter de la participación: personas naturales o representantes de organizaciones. Este formato no fue utilizado en todos los casos67 (Tabla 8).

Agenda de trabajo del Comité Interinstitucional Para efectos del acompañamiento oportuno de los encuentros ciudadanos, el Comité estableció una agenda de trabajo que contemplaba: 1. La asignación de un número de localidades a cada uno de los miembros del Comité para su observación, documentación y acompañamiento. 2. Una reunión central todos los lunes68 para: n

Analizar los detalles de las actividades desarrolladas en las localidades durante la semana, haciendo énfasis en los encuentros ciudadanos llevados a cabo.

Identificar las localidades que tenían problemas en el desarrollo del ejercicio y definir la estrategia de acompañamiento a seguir.

Discutir las exigencias metodológicas para las actividades siguientes.

Distribuir la elaboración de las propuestas metodológicas.

n 66

Anexo 8. Propuesta de reglamento para los CPL.

Al ser diligenciado sólo parcialmente dificulta algunos análisis sobre la composición de género, edad, zonas, entre otros aspectos, en la participación.

Anexo 9: Actas Comité Interinstitucional.

103

TABLA 8

Formato para registro de inscritos en los encuentros ciudadanos Nombre

No. CC

Sexo

Edad

Dirección

Teléfono

Zona

Barrio

Independiente Organización social que representa No Sí

Fuente: Material de trabajo de uno de los talleres de formación y capacitación para los CPL. Puente Aranda. Febrero 15/2001.n

Definir la agenda a tratar con los actores que coordinaban el ejercicio en el ámbito local.

Programar una reunión previa al taller, en casos eventuales y ante necesidades específicas.

3. La realización de un taller semanal, todos los jueves, con los presidentes y secretarios técnicos de los consejos, los alcaldes y las oficinas de planeación 4. La observación de los encuentros de todas las localidades 5. La destinación, por parte de la Secretaría de Gobierno, de una parte de la sesión de trabajo semanal con los alcaldes para atender temas específicos relacionados con los encuentros ciudadanos en cada localidad.

Metodología de los encuentros ciudadanos El Comité Interinstitucional diseñó una metodología para la realización de los encuentros ciudadanos que contempló los siguientes aspectos: n

Definiciones básicas para el desarrollo del ejercicio sobre aspectos mencionados en el Acuerdo 13 (un ABC de los términos nuevos que aparecen en él como planes estratégicos zonales, sector, proyectos de gran impacto).

Reglas de juego mínimas para el desarrollo de los encuentros ciudadanos (las normas parlamentarias mínimas).

Esquema de encuentros ciudadanos locales y por UPZ y naturaleza de las tareas a desarrollar en cada uno de ellos (realizar un encuentro local, luego dos por UPZ y uno final local, tal como se explica en el capítulo 3).

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

104

CONSTRUYENDO

LA PLATAFORMA

Identificación de los actores y organismos participantes en los encuentros ciudadanos con sus respectivos roles.

Instrucciones generales para las inscripciones y la preparación de la propuesta preliminar de Plan de Desarrollo Local.

Definición de objetivos, insumos y resultados para cada uno de los encuentros ciudadanos (Tabla 9).

Conformación y funcionamiento de las comisiones de trabajo.

Definición de acciones y productos derivados de los encuentros ciudadanos por UPZ (Tabla 10)

Orden del día para el desarrollo de cada encuentro ciudadano

En la tabla 9 se presentan en detalle todos los procedimientos y especificaciones previstas por el Comité Interinstitucional para el desarrollo de los encuentros ciudadanos. En el Cuadro 10 se detallan las actividades y los productos que se deben desarrollar en los encuentros ciudadanos locales y en los encuentros zonales de las UPZ.

Asistencia técnica Se determinó que las instituciones distritales prestarían asistencia técnica a las comisiones de trabajo en los temas fundamentales del Plan de desarrollo distrital, para garantizar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de las propuestas ciudadanas. La metodología para apoyar a las localidades contempló: n

Definición oportuna, por parte de las respectivas entidades distritales, de los lineamientos o directrices de política sectorial que se consideren pertinentes para la actuación desde lo local.

Fortalecimiento de la Unidad Ejecutiva Local, UEL.

Definición de la dependencia que se considere más adecuada y, en ella, al funcionario que atenderá las solicitudes de información y demandas de asistencia técnica especializada por parte de las comisiones de trabajo locales, siguiendo los lineamientos que se propongan desde la coordinación general del objetivo del Plan de desarrollo distrital.

Con el diseño y desarrollo de propuestas técnicas, metodológicas y operativas que concretaran el Acuerdo 13 e hicieran posible su desarrollo práctico, el Comité Interinstitucional facilitó, de manera considerable, la ejecución del ejercicio de planeación participativa que se conocerá en forma detallada en los próximos capítulos.

TABLA 9

Los encuentros ciudadanos: objetivos, insumos, resultados TIPO

Primer encuentro local

OBJETIVOS

INSUMOS

RESULTADOS

OBSERVACIONES

LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

Informar, presentar Caracterización de Asistentes informados Los consejos de planeación local, CPL, en estrecha coordinasobre los objetivos del ción con el alcalde local y el jefe de la Oficina de Planeación la localidad el proyecto inicial PDD y socialización de Local dispondrán del apoyo logístico necesario para la realiza(borrador) del Plan Propuesta inicial la propuesta inicial (boción del encuentro ciudadano de Desarrollo Local, (borrador) del PDL rrador) del PDL PDL, y ordenar sus Se debe contar con un moderador que conozca muy bien la presentada por el objetivos. metodología y con apoyo de profesionales de las instituciones Alcalde, dentro del Repriorización de objetivos del proyecto inicial locales que sirvan como facilitadores Plan de Desarrollo Distrital, PDD (borrador) del PDL pre- El proyecto inicial (borrador) de Plan de Desarrollo Local , PDL sentado por el alcalde debe ser presentado de manera resumida, clara y por escrito a Presentar doculocal los asistentes mentos por escrito Nombramiento de co- Se entregarán las reglas propuestas para el desarrollo de los misiones de trabajo por encuentros. Deben existir carteleras que ilustren a los ciudadaobjetivo (dos miembros nos sobre objetivos y programas por objetivo) Se propone la designación de un facilitador por objetivo Acta de resultados Los funcionarios o facilitadores que intervengan no deben manipular ni intervenir en las decisiones de los ciudadanos. Cada grupo de trabajo por objetivo nombrará un relator, quien se encargará de presentar los resultados y firmar el acta final El ordenamiento de los objetivos se realizará aplicando el priorizador empleado por el Alcalde Mayor Este encuentro entregará como insumo para el siguiente encuentro, el proyecto inicial (borrador) de PDL modificado según los resultados del encuentro

BOGOTÁ 2001

El objetivo definido como prioritario se entregará al Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD) a través del edil para lograr incidir en el PDD. El plazo establecido es entre el 15 y el 31 de marzo 105

Continúa

106

TABLA 9

CONSTRUYENDO

Continuación TIPO

INSUMOS

RESULTADOS

OBSERVACIONES

Priorizar los princi- Caracterización Principales problemas Los CPL en estrecha coordinación con el alcalde local, la Oficina de Planeación Local y el Comité Interinstitucional, preparade la UPZ o zona de la UPZ o zona rural, pales problemas de priorizados por objetirán el material didáctico y los insumos del primer encuentro rural la UPZ o zona rural vos y programas ciudadano para presentarlos a los asistentes y organizarlos por Proyecto inicial objetivos del PDL (borrador) de PDL Nombramiento de co- Se presentarán planos de las respectivas UPZ y zonas rurales con las modificamisiones de trabajo por con la información disponible. Para dicho trabajo se contará objetivo (cuatro miemcon el apoyo de los comités interinstitucionales y de Planeaciones realizadas bros por objetivo) ción Distrital en el encuentro ciudadano local Acta de resultados Los problemas priorizados serán entregados a los representan Mapas y elementes de las comisiones de trabajo para que conjuntamente con el apoyo de las Unidades Ejecutivas Locales, UEL, exploren tos didácticos que cómo solucionarlos sobre la base de alternativas técnicas, prefaciliten la comprensión supuestales o jurídicamente viables Para la organización de los proyectos de gran impacto, PGI, y las propuestas estratégicas locales, PEL, se tendrán en cuenta los parámetros establecidos por la Ley 617/2000. Los PGI y las PEL pueden asimilarse a apropiaciones presupuestales Con los datos de estos encuentros el alcalde local avanzará en la reelaboración del proyecto de PDL La priorización de los principales problemas se realizará después de debatir y complementar la caracterización presentada sobre la UPZ o zona rural, listar los problemas enunciados y aplicar la técnica del priorizador Terminados los encuentros en todas las UPZ se analizarán los problemas comunes en más de dos UPZ o zona rural, para dar respuesta como PGI u organizarlos como PEL Continúa

LA PLATAFORMA

Primer encuentro por UPZ y zonas rurales

OBJETIVOS

TABLA 9

Continuación LA

TIPO

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

Segundo encuentro por UPZ o zona rural

OBJETIVOS

INSUMOS

RESULTADOS

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

Las comisiones de Resultados del en- Definir y ordenar las alcuentro ciudadano ternativas de solución trabajo presentan a anterior (problesegún el perfil de proconsideración del mas priorizados) yecto encuentro ciudadano las alternativas Presentación de al- Acta de resultados de solución para su ternativas de solu- Con este insumo, las discusión, priorización por parte de comisiones de trabajo y ción y aprobación las comisiones de el alcalde local revisarán trabajo el proyecto de PDL y organizarán los respectivos programas, plan plurianual de inversión, a nivel de y con las apropiaciones presupuestales ajustadas a la Ley 617 de 2000. Las apropiaciones reflejarán los proyectos que materializan los PGI y las PEL

OBSERVACIONES

Cómo solucionar los problemas planteados será la primera tarea de las comisiones de trabajo Para dicho ejercicio contarán con el apoyo de las UEL y deberán consultar los bancos de programas y proyectos locales existentes. Si existen proyectos registrados en dichos bancos, que apunten a la solución de algunos de los problemas priorizados, deben ser tenidos en cuenta Las comisiones de trabajo prepararán las alternativas de solución a la problemática priorizada en los encuentros y las pondrán a consideración de cada uno de ellos, organizadas por objetivo Las comisiones deben ser conscientes de las limitaciones jurídicas, presupuestales y técnicas que implica la formulación de los proyectos Las comisiones de trabajo conjuntamente con el alcalde local, organizarán los PGI y las PEL que integrarán el PDL, que refleja en los resultados de los encuentros La UEL es el apoyo central de las comisiones de trabajo, entre otros actores

BOGOTÁ 2001

Continúa

107

108 CONSTRUYENDO LA PLATAFORMA

TABLA 9

Continuación TIPO

Segundo encuentro ciudadano local

OBJETIVOS

INSUMOS

RESULTADOS

OBSERVACIONES

Presentar la versión Proyecto de PDL Proyecto PDL concerta- Para este encuentro, el alcalde local preparará el documento modificada del procon las decisiones de PDL. Dicho trabajo debe ser realizado en estrecha coordido y aprobado por el yecto de PDL, con de los encuentros nación con el CPL, el jefe de la Oficina de Planeación Local y encuentro ciudadano la JAL. El documento debe contener los resultados de los enel contenido de las ciudadanos, los PGI local (Deben asegurarcuentros ciudadanos para concretar, de manera concertada, se de que lo concertadecisiones de los EC y las PEL, debidamente costeadas las decisiones que son viables desde el punto de vista técnico, do coincide con la disanteriores, para su concertación y ajurídico y presupuestal tribución presupuestal probación para los tres años y que Se organizará el encuentro por objetivos y se presentarán las esté de acuerdo con el decisiones de los encuentros organizadas por PGI y PEL impacto de la Ley 617 Dichas decisiones serán objeto de priorización, concertación y de 2000) aprobación Acta de resultados Los resultados serán consignados en el acta respectiva

Fuente: Archivo documentos CI. Dcto 29/56. Propuesta a los CPL para la organización de los EC.n

TABLA 10

Acciones - Resultados de los encuentros ciudadanos por UPZ PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO POR UPZ ACCIONES

PRODUCTOS

SEGUNDO ENCUENTRO CIUDADANO POR UPZ ACCIONES

PRODUCTOS

SEGUNDO ENCUENTRO CIUDADANO LOCAL ACCIONES

PRODUCTOS

LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

Identificar y priori- Comisiones de tra- Presentar nueva Lista priorizada de Presentar nueva PDL concertado con el alcalde proyectos por probajo por objetivo versión del PDL con zar problemas versión de PDL con los PGI, PEL, PEZ gramas y por objelos PGI, PEL y PEZ Mezcla definitiva de Proponer y priorizar Lista priorizada de que lo componen tivos que lo componen programas para el problemas soluciones Fondo de Desarro Lista priorizada de Explicar la asigna- Listado priorizado Explicar razones llo Local de programas ción de valores para técnicas, jurídicas y propuestas de solupresupuestales para los 3 años de vigención (proyectos) haber incorporado cia del PDL o dejado de lado Explicar razones proyectos priorizatécnicas, jurídicas y dos en UPZ presupuestales para

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

haber incorporado o dejado de lado proyectos priorizados en UPZ

Explicar cambios de asignaciones por programa y objetivo

Identificar proyectos que no integran ningún PEL, PGI, PEZ

Priorizar proyectos dentro de programas

Priorizar proyectos por objetivos

Concertar con el alcalde la versión final del PDL

Priorizar programas

BOGOTÁ 2001

Acordar reglas de ajuste según variaciones de ingresos al Fondo de Desarrollo Local 109

Continúa

110

TABLA 10

CONSTRUYENDO

Continuación DESARROLLO RESULTADOS 1er EC POR UPZ

Reunión local de comisiones de trabajo por objetivo

PRODUCTOS

DESARROLLO RESULTADOS DEL 2º EC POR UPZ ACCIONES

PRODUCTOS

ACCIONES

PRODUCTOS

Agregar listas de Lista priorizada de Verificar la corres- Lista priorizada de pondencia entre el propuestas de solupropuestas de solupropuestas de soresultado de la prioción (proyectos) ción lución agregadas rización del último con valores, orde(proyectos) con va Asignar valores a las nada por prograencuentro y la del lores, ordenada por propuestas de solumas del objetivo programa, por obprimero ción jetivo Modificar los programas y los proyectos que los componen con base en la priorización hecha en el último encuentro. Priorizaciones zonales de proyectos para el objetivo y sus programas y ordenar las listas de proyectos

Reunión de asistencia técnica local por objetivo

Ajustar la lista de Lista de proyectos proyectos con base agregados, priorizaen criterios técnicos dos y ajustados técnicamente, integra Ajustar los valores dos a programas de los proyectos por objetivo, con valores Continúa

LA PLATAFORMA

ACCIONES

TABLA 10

Continuación

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

DESARROLLO RESULTADOS 1er EC POR UPZ ACCIONES

Reunión de la Comisión ampliada de trabajo

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

Nota:

PRODUCTOS

DESARROLLO RESULTADOS DEL 2º EC POR UPZ ACCIONES

PRODUCTOS

ACCIONES

PRODUCTOS

Articular los resulta- Nueva propuesta Articular los resulta- Nueva propuesta dos de la reunión de PDL, con valode PDL, con valodos de la reunión res ajustados por res ajustados por local de comisiones de asistencia técniproyectos, prograproyectos, prograca local por objetide trabajo por objetivo y la priorización mas y objetivos mas y objetivos vo por programa he- Tercera mezcla de Segunda mezcla de Priorizar cha en los encuenprogramas, para recursos por pro Ajustar valores por tros por UPZ enviar al FDL grama programa con base Identificar lo que se en la asignación del Conformación de incluye y lo que no PGI, PEZ y PEL fondo de desarrollo se incluye, así como local las razones para hacerlo La asistencia técnica se programa para el total de las UPZ de la localidad, en ningún caso para UPZ individuales.n

BOGOTÁ 2001 111

LOGÍSTICA LA

PARA DELIBERAR

PREPARACIÓN PARA EL EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

n factor determinante en el éxito del ejercicio de planeación participativa es, sin ninguna duda, la preparación del mismo, que tiene que ver con tres procesos: el aprestamiento del apoyo logístico de la Alcaldía Local (información, personal de asesoría y apoyo, acompañamiento, instalaciones y equipos, dinero y otros recursos para publicidad) las tareas de conformación de los consejos de planeación local (convocatoria, inscripción, elección y formalización) y la convocatoria e inscripción de vecinos

GRÁFICO 4

Preparación para el ejercicio de planeación participativa

114

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

a los encuentros ciudadanos. Todas estas tareas son responsabilidad de la administración local y determinan las condiciones generales en que se realizará el ejercicio. En el ejercicio de 2001 la preparación resultaba aún más crucial por disponerse de un plazo tan estrecho para adelantarlo, no contar con experiencia significativa en su desarrollo y por la precariedad de las condiciones logísticas, de personal y de información en las localidades. Estas razones, junto con las preocupaciones alrededor del ya mencionado conflicto entre las JAL y los consejos de planeación local, crearon a finales de 2000 una amplia polémica alrededor del proceso y llevaron a la administración distrital a impulsar una modificación del Acuerdo 13; modificación que, a la postre, no lograría hacer trámite en el Concejo de la ciudad. Por ello, entre agosto y diciembre de 2000 los coordinadores de las oficinas de planeación de las localidades sólo participaron en las reuniones organizadas por la Dirección de Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno, orientadas al análisis del Acuerdo 13 para presentar un proyecto de modificación Concejo Distrital. Esta fue una de las pocas actividades preparatorias del ejercicio antes de enero de 2001, pero distrajo a las localidades de otras tareas importantes como la preparación de bases de datos actualizadas sobre las organizaciones sociales de la localidad y de diagnósticos locales y sectoriales, la elaboración de ayudas técnicas para facilitar el trabajo de los ciudadanos en el análisis de los problemas del desarrollo local, la difusión misma del Acuerdo 13 y la preparación de los diferentes grupos sociales para garantizar una participación más cualificada. Todo esto se vio reflejado en la debilidad técnica de los encuentros ciudadanos y en la calidad de sus propuestas. La excepción se presentó en la localidad de Suba, donde desde septiembre de 2000, cuando se recibió la comunicación de la Secretaría de Gobierno sobre la vigencia del Acuerdo, la alcaldía, en colaboración con algunos ediles electos y líderes comunales, desarrolló una serie de reuniones denominadas preencuentros, cuyos resultados tendrían un peso importante en el desarrollo de los encuentros ciudadanos. Paralelamente, la Oficina de Planeación Local divulgó el Acuerdo 13 y animó discusiones sobre su contenido como una estrategia de formación de la ciudadanía; para este trabajo se recibió escasa orientación de la administración distrital. Algunos de los ediles locales, por su pertenencia a organizaciones y movimientos políticos o comunitarios, se informaron y tomaron posición frente al Acuerdo 13 a través de su participación en los preencuentros, actividad que le dio un mayor nivel de preparación a la administración y a la comunidad en general, lo que no sucedió ni en la administración central y ni en las demás localidades.

115

RECURSOS

PARA EL EJERCICIO

Asumiendo que el esfuerzo de las administraciones locales para llevar a cabo el ejercicio de planeación participativa es un indicador de su voluntad política para promover y consolidar procesos de participación ciudadana en la gestión pública, se consideró pertinente conocer los recursos destinados por las respectivas alcaldías y las actividades adelantadas como preparación para aplicar el Acuerdo.

El personal asignado Si se tiene en cuenta la estructura administrativa de las localidades, donde la alcaldía cuenta con un reducido grupo de colaboradores en su Oficina de Planeación y en el Fondo de Desarrollo Local, era evidente la insuficiencia del equipo humano para atender con eficacia las exigencias técnicas, operativas y logísticas del ejercicio de formulación participativa de los planes de desarrollo local. Sin embargo, las localidades dedicaron parte del tiempo de sus alcaldes, asignaron al coordinador y un profesional de sus oficinas de planeación y utilizaron otros apoyos externos, todos con diferentes grados de compromiso. Las diferencias más notorias entre las localidades observadas se relacionaron con el grado de movilización de funcionarios de otras dependencias de la Alcaldía Local y la capacidad de sumar apoyos de grupos de trabajo comunitario para fortalecer los aspectos técnicos, logísticos y operativos del proceso. Bosa, por ejemplo, asignó dos profesionales contratistas, dos estudiantes universitarios en pasantía, ocho estudiantes de bachillerato en práctica académica y al almacenista del Fondo de desarrollo local. En Kennedy participó el Fondo, la Policía, dos estudiantes de bachillerato en pasantía, Asojuntas y algunas ONG. Suba destinó una secretaria, además de la contribución esporádica de los gerentes sociales de Acción Comunal y los asistentes del programa Misión Bogotá. Antonio Nariño asignó personal del Fondo de desarrollo, de la Personería y la Policía, el gestor cultural, una consultoría para desarrollo metodológico y asistencia técnica a los encuentros ciudadanos y promovió el trabajo de Asojuntas. Sobre el particular es de destacar la gestión del alcalde de San Cristóbal, quien puso a disposición del ejercicio todos los funcionarios a su cargo y gestionó la colaboración de los funcionarios de otras dependencias externas. También allí la alcaldía movilizó recursos humanos adicionales para contrarrestar la insuficiencia numérica de su equipo de funcionarios. Así mismo, fue importante el apoyo brindado por otros grupos institucionales locales como la Policía, el Comité local de emergencias y el Grupo de gestión comunitaria, así como grupos de voluntarios, especialmente las brigadas barriales. La vinculación de los ediles en el proceso de convocatoria e inscripciones fue particularmente visible.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

116

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

Vale la pena destacar el apoyo brindado en las diferentes localidades por el gestor cultural y el personal de Misión Bogotá, quienes tuvieron una intensa participación en los aspectos logísticos y operativos y, en ciertos casos, también apoyaron el acompañamiento metodológico. Aunque las deficiencias en la capacidad institucional condujeron en general a falta de registros, ausencia de sistematización cuando se levantaron y desconocimiento de su importancia para el proceso, hay que destacar la calidad de los levantados en el proceso de convocatoria y elección de los representantes al Consejo de Planeación Local de San Cristóbal y en las inscripciones para los encuentros ciudadanos, así como el manejo que se les dio en un archivo ordenado que facilitó la consulta y el control de los registros. También en Bosa los registros fueron rigurosamente levantados y sistematizados después de concluidos los ejercicios. Para ello fueron valiosos los estudiantes en pasantía de la Universidad Distrital. Dichos registros fueron posteriormente utilizados para levantar estadísticas básicas y ubicar y controlar la asistencia a los encuentros por UPZ. La decisión de hacer o no registros sistemáticos y de disponer del personal, los mecanismos y procedimientos necesarios para adelantarlos, así como el grado de rigurosidad para procesarlos y, especialmente, la voluntad para permitir su consulta o tomar la decisión de ocultarlos, reflejan el grado de compromiso y voluntad de algunos funcionarios para llevar a cabo el ejercicio, para comprender su dimensión política y para valorar el alcance de su responsabilidad.

Los gastos causados Los gastos operativos de la realización del ejercicio de participación se consideraron también un buen indicativo de la voluntad de las administraciones locales para apoyar el ejercicio de participación ciudadana. El caso de la localidad de San Cristóbal (en la fase de convocatoria e inscripción de los consejos de planeación local y de los encuentros ciudadanos) se detalla en la tabla 11. Las localidades disponían en sus presupuestos de rubros generales, algunas veces denominados específicamente como encuentros ciudadanos, con los cuales se cubrieron reuniones y jornadas de trabajo de diversa índole.

117

TABLA 11

Localidad de San Cristóbal. Estimación de gastos de funcionamiento locales en la etapa de alistamiento para los encuentros ciudadanos

ELECCIÓN CPL

INSCRIPCIONES CONVOCATORIA ENCUENENCUENTROS TROS CIUDADANOS CIUDADANOS

INSCRIP- CONVOCATORIA CPL CIÓN DEL CPL

FASE DEL PROCESO

PERIODO

UNIDADES ITEMS

Denom. No. Horas $/unidad

Afiches Cuñas de radio Volantes Cartas Transporte Prensa

Unid Pautas Unid. Unid.

20 40 500 200

300 40.000 100 50

Avisos

2.000.000

Antes ENERO Enero 2001

Local de reunión Locales Transportes Equipos Sonido Unid. Refrigerios Unid.

50.000

700.000 15.000

1 100

50.000 1.200

100.000 120.000 0 935.000 15.000 2.400.000 100.000 10.000 50.000 20.000 15.000 0 2.610.000

100.000 120.000 935.000 15.000 2.400.000 100.000 10.000 50.000 20.000 15.000 2.610.000 100.000 72.000 172.000

300 40.000 100 50

2.000.000 0

Transportes Almuerzos

Unid.

3.000 0

TOTALES n

6.000 1.600.000 50.000 10.000 150.000 4.000.000 0 5.816.000

Unid. 50 Pautas 60 Unid. 1,000 Unid. 200

Avisos

6.000 1.600.000 50.000 10.000 150.000 4.000.000 5.816.000

MARZO

0 Afiches Cuñas de radio Volantes Cartas Mensajería Transporte Prensa

TOTAL

FEBRERO

5.816.000 3.545.000

100.000 72.000 172.000

172.000 9.533.000

Fuente: Estimación hecha con el doctor Carlos Macías, profesional de la Oficina de Planeación Local que coordinó el proceso de formulación del plan de desarrollo 2002-2004.n

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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118

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

En San Cristóbal se dispuso de unos treinta millones para la realización de encuentros ciudadanos. En Teusaquillo la suma fue de algo más de catorce millones, más $4.500.0000 que dijeron haber gastado los miembros del Consejo de Planeación Local en computadores, periféricos, equipos audiovisuales y multicopiado. En Kennedy el compromiso de la alcaldía incluyó cuñas y avisos impresos en publicaciones locales, correo y gastos menores de papelería y alquiler de equipos de sonido. En Antonio Nariño el presupuesto incluía una partida para financiar la participación ciudadana, con la cual se pagaron gastos de correo, papelería y la logística de los encuentros ciudadanos. En Bosa los gastos efectivos estuvieron representados en propaganda local. En Suba los gastos de divulgación, del Consejo de Planeación Local y los encuentros ciudadanos fueron de $46.830.000. En esta localidad existía una partida cercana a los $87.000.000 para el apoyo a las actividades de participación comunitaria. A partir de los datos anteriores es posible afirmar que los niveles de gasto no dependieron ni del monto del presupuesto ni del tamaño de la localidad, sino de la voluntad política de las administraciones locales.

CONFORMACIÓN

DE LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL

Dos aspectos se observaron en la conformación de los consejos: el proceso de convocatoria, inscripción y elección, y la legitimidad y representatividad de los consejeros elegidos. Para el efecto se revisaron los registros de inscripción de organizaciones y personas respaldadas por firmas que se presentaron como aspirantes, así como las actas de la elección para cada sector social definido por el Acuerdo 13. Para ilustrar el proceso de conformación del Consejo de Planeación Local se recurre a la descripción detallada del caso de San Cristóbal por ser la localidad donde se logró construir con mayor precisión las actividades, procurando resaltar los aspectos más significativos en cada una de ellas.

Convocatoria a las organizaciones sociales y gremiales En el mes de enero comenzaron a llegar a la alcaldía local instrucciones de la Secretaría de Gobierno para la convocatoria de las organizaciones sociales de la localidad a la conformación del Consejo de Planeación Local y para la convocatoria de los encuentros ciudadanos.

119

Según la comunicación, del 4 al 12 de enero el alcalde debe convocar las diferentes formas de organización previstas en el artículo 5 del Acuerdo 13, para que en espacios democráticos (asambleas, juntas, reuniones, entre otros) se informe y discuta lo concerniente al Consejo de Planeación Local, su importancia, propósito, calidades, funciones, atribuciones de dicho Consejo y demás aspectos relacionados con el desarrollo del proceso de planeación participativa en la localidad... Siguiendo estas instrucciones la Oficina de Planeación Local procedió a identificar los núcleos o centros de referencia más adecuados para la convocatoria de los diferentes sectores sociales contemplados en el Acuerdo 13 y los mecanismos para hacerla. De esta manera se apoyó en los Cadel69 para convocar a rectores de establecimientos educativos y a su vez en estos últimos para convocar a los padres de familia; en Asojuntas para convocar a las diversas juntas de acción comunal y en la Unidad coordinadora de prevención integral del Distrito y la Oficina de Juventud para convocar a los jóvenes, por ejemplo. Apoyándose también en estos núcleos se hicieron jornadas de difusión del Acuerdo y de promoción para la participación en el Consejo. Igualmente se utilizó de manera amplia el periódico local, carteleras, volantes explicativos e incluso el programa radial de la alcaldía local. En Bosa la Oficina de Planeación acudió al listado de organizaciones disponible en la alcaldía para realizar una primera aproximación telefónica, distribuyó volantes y utilizó mensajes radiales. Estos listados fueron un insumo importante, aunque dada su habitual desactualización no se logró conocer ni el número ni las formas de organización de las organizaciones activas por áreas o temas de gestión social, lo que se reflejó en el carácter no diferenciado de la estrategia de convocatoria. En San Cristóbal esta situación se resolvió identificando los mencionados núcleos de convocatoria. Un aspecto que entorpeció este proceso fue la evidente debilidad o inexistencia de canales de comunicación de las alcaldías con las organizaciones locales, lo que se manifestó en el tipo de medios de divulgación y convocatoria utilizados: contratación de mensajes en medios masivos de comunicación no locales (radio), distribución de volantes, correo voz a voz entre líderes comunitarios e invitación telefónica. Sin embargo, se resalta el interés de las oficinas de planeación de hacer el máximo esfuerzo por un proceso amplio en la medida de sus capacidades. n 69

Centros administrativos de educación local: oficinas de la Secretaría de Educación en las localidades con servicios de apoyo a las instituciones educativas oficiales y a la comunidad.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

Es preciso anotar que el diseño normativo del proceso tiene vacíos que abren paso a las reticencias y resistencias de los funcionarios frente al proceso, como fue el caso de una jefe de Planeación que tomó como propia la obstaculización del mismo. Por ello debe tenerse en cuenta que los funcionarios no son neutrales aunque en teoría se los piense así, y pueden hacer mucho daño desde sus posiciones. No obstante las limitaciones de estos mecanismos, la queja más recurrente estuvo referida a la inconveniencia de los horarios escogidos para la realización de las asambleas de elección, razón por la cual muchas organizaciones inscritas no pudieron participar. De la forma como estas seis localidades asumieron la convocatoria, vale la pena resaltar el esfuerzo de sus oficinas de planeación para contrarrestar las dificultades institucionales, independientemente de si utilizaron los mecanismos más apropiados o si fueron efectivos. El esfuerzo fue reconocido por los consejeros finalmente elegidos, quienes aunque advirtieron la necesidad de redoblar esfuerzos, aceptaron que estas oficinas hicieron lo posible por lograr una convocatoria amplia, con la excepción de Teusaquillo donde los conflictos y dificultades de la convocatoria y la elección de consejeros y el descontento generalizado por los resultados desembocó en varios actos de impugnación. La Dirección de Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno brindó apoyo permanente al proceso, con instructivos sobre cronograma, procedimientos y criterios, y destinó la suma de veinticinco millones para financiar la divulgación del ejercicio de participación y apoyar la convocatoria a las organizaciones sociales y a los ciudadanos a las diferentes actividades.

Participación sectorial en la inscripción para aspirar a los consejos de planeación local El éxito (porcentaje y representatividad de las organizaciones) en la inscripción de organizaciones por sectores para aspirar a los consejos de planeación local está mediado por el grado de organización en el sector, la amplitud de la convocatoria y el interés para participar en este espacio de planeación, entre otros factores. Los consejeros de Bosa, Suba, Antonio Nariño, San Cristóbal y Kennedy se manifestaron satisfechos con los resultados generales de la elección de representantes sectoriales para aspirar a los consejos, aunque en Kennedy se presentaron algunas dificultades en la elección del representante de las asociaciones de padres de familia y en Teusaquillo los conflictos fueron el elemento común en las elecciones.

121

TABLA 12

Inscripciones para conformación de los consejos de planeación local en las localidades observadas70 SECTOR SOCIAL

ASOJUNTAS Asociaciones de padres de familia Organizaciones juveniles Rectores establecimientos educativos Organizaciones de comerciantes Organizaciones de industriales Gerentes de establecimientos de salud ONG Organizaciones ambientales Organizaciones de campesinos Organizaciones indígenas Org. de comunidades afrobogotanas Otras etnias Total organizaciones inscritas n

No. ORGANIZACIONES INSCRITAS SAN KENNEDY CRISTÓBAL

1 16 8 37 12 1 6 56 5 1 143

1 34 30 29 7 2 37 7 4 1 1 153

BOSA

1 47 7 3 7 2 2 46 11 1 1 128

SUBA

1 9 8 2 4 3 1 34 2 1 5 1 71

TEUSAQUILLO ANTONIO NARIÑO

1 13 8 20 8 3 5 36 12 1 107

1 3 3 3 6 1 23 4 1 45

Fuente: Registros de algunas de las OPL de las localidades observadas y de documentos enviados a la Secretaría de Gobierno-Dirección de Participación Ciudadana.n

Cuando se observan las inscripciones, los jóvenes presentan una baja respuesta en San Cristóbal, Kennedy, Suba, Teusaquillo y Antonio Nariño, que puediera estar asociada a un muy bajo nivel de confianza en los espacios institucionales de participación; Bosa fue la excepción, pues existió un mayor grado de cohesión y organización de este segmento de la población y una mayor motivación hacia el proceso. Esta percepción podría reforzarse si se tiene en cuenta que tanto en Bosa como en Suba la mayoría de las organizaciones inscritas no estaban formalmente constituidas y respalda-

n 70

Acogiendo las instrucciones del Comité Interinstitucional, gestionadas a través de la Secretaría de Gobierno, las oficinas de planeación abrieron un libro de inscripciones con una carpeta por cada sector social contemplado en el Acuerdo 13. Dichas oficinas, con el acompañamiento permanente de la Personería, lideraron y acompañaron todo el proceso de elección de las representaciones para los consejos de planeación local, su conformación e instalación.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

GRÁFICO 5

Número de organizaciones inscritas para el CPL en el Distrito

ron su aspiración a través del mecanismo de las firmas, que en Antonio Nariño la representación de los jóvenes, también apoyada en este mecanismo, fue más una actuación individual. En cuanto a las organizaciones ambientales, la inscripción de Suba parece baja teniendo en cuenta su población. En Teusaquillo, Bosa y Antonio Nariño, localidades con menos población, se obtuvo un mayor número de organizaciones inscritas, por lo que se podría pensar que los mecanismos utilizados para la convocatoria tal vez no fueron los más adecuados. De todas formas también cabe la posibilidad de otros factores relacionados ya no con la iniciativa institucional sino con la capacidad de las organizaciones para gestionar sus intereses ante las autoridades públicas. Otro factor que marcó la diferencia de inscripción en Teusaquillo y Antonio Nariño está relacionado con los estratos predominantes en estas localidades (3, 4 y 5), que tienden a ser más sensibles al tema de la conservación ambiental. En el caso de Bosa y Kennedy la presencia de focos de deterioro ambiental en medio de zonas de alta densidad de población (Corabastos, humedales, río Bogotá, zona industrial) explican el mayor interés y grado de movilización de la población en torno a esta problemática.

123

En cuanto a los industriales, las inscripciones sugieren que para este sector el ámbito de la localidad no es un escenario relevante en la gestión de sus intereses. Esta apatía debe mover a las localidades a desarrollar una estrategia de convocatoria a través de la cual se logre una vinculación más proactiva del sector, clave para su desarrollo económico. Los industriales y los comerciantes, debido a la naturaleza y el impacto de las actividades que desarrollan, constituyen en casos como Bosa y Kennedy un asunto de máximo interés tanto para la administración local como para la comunidad en su conjunto. La excepción al comportamiento de los industriales se presenta en Antonio Nariño, donde las empresas van de medianas a muy pequeñas y su localización está asociada a la historia y la dinámica de la localidad, circunstancias que motivaron un alto nivel de compromiso con el proceso. Aunque sólo se registró un aspirante, la organización es ampliamente representativa y jugó un rol protagónico en el Consejo a lo largo de todo el proceso. Ahora bien, hacia el futuro y dado que no todos los sectores sociales se encuentran organizados y que las formas de organización difieren considerablemente entre sí, esas diferencias deben ser contempladas a la hora de identificar mecanismos apropiados para la divulgación y convocatoria, y especialmente, al definir los tiempos de esta última, para que los grupos que no disponen de organizaciones formales puedan diseñar una estrategia de representación que les permita aspirar legítimamente a los consejos de planeación local. De otra parte, lo apretado del cronograma y la falta de preparación de las oficinas de planeación local pudo conducir también a que la participación se restringiera a lo que el alcalde de San Cristóbal llamó los profesionales de la participación líderes que desde siempre acuden a todas las convocatorias oficiales y sociales y que muchas veces copan los procesos impidiendo la incorporación de nuevos actores y la renovación de los interlocutores de la gestión local. En esto también influye la actualización de los listados de organizaciones de los que se dispone para convocar: en la medida que éstos no responden a un registro sistemático de las organizaciones existentes en la localidad y se reducen a las de mayor interlocución, se acaban incorporando los mismos líderes de siempre, muchos de ellos de organizaciones no activas o no bien legitimados por ellas. En el caso de los comerciantes de San Cristóbal la dinámica en la inscripción de organizaciones la definieron los informales, quienes han intensificado sus formas de organización para responder a las disposiciones distritales y locales de defensa del espacio público. Para su inscripción acudieron a la figura de la representación sustentada en firmas de ciudadanos, logrando la participación del sector en el Consejo y haciendo bastante notoria la ausencia de organizaciones que representaran los intereses del comercio formal.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

En Bosa, donde el comercio tiene mucho peso económico y social, la inscripción de sólo siete representaciones parece reflejar un bajo nivel de organización sectorial y falta de comunicación con la administración local. Por el contrario, en otras localidades como Antonio Nariño, Suba y algunas de las no observadas, el comercio formal representado por la Cámara de Comercio y Fenalco se vinculó por primera vez en un ejercicio de participación local. El resultado se materializó en el protagonismo que sus representantes tuvieron en los consejos y durante todo el ejercicio y en el alcance de las propuestas, en contraste con el papel más modesto de los representantes de los sectores informales. En cuanto a la representación de los rectores de los establecimientos educativos de San Cristóbal se logró una inscripción que alcanza el 56.1 por ciento de los establecimientos públicos pero que en relación al total, incluidos los no oficiales, solo representa el 23.72, sin contemplar dentro de éstos ni los jardines, ni los institutos tecnológicos, ni las instituciones de educación superior. En las inscripciones de este sector en Teusaquillo, por el contrario, la participación de los institutos tecnológicos fue suficiente para lograr que su representante estuviera en el Consejo de Planeación Local. Lo anterior muestra el marcado interés de estas institucio-

TABLA 13

Inscripción de los rectores de establecimientos educativos y las asociaciones de padres de familia LOCALIDADES No.

4 7 8 11 13 15

COLEGIOS OFICIALES Y NO OFICIALES EXISTENTES (1)

NOMBRE

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

INSCRIPCIÓN DE RECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS (2) No.

156 163 309 357 72 46 1.103

37 29 3 2 20 3 94

23,72 17,8 1,0 1,0 27,8 6,5 8,52

INSCRIPCIÓN ASOCIACIONES PADRES DE FAMILIA (3) No.

16 34 47 9 13 3 122

10,3 21,0 15,2 2,5 18,1 6,5 11,1

Fuentes: (1) DAPD. Subdirección de Desarrollo Social. Diagnóstico de equipamientos colectivos y servicios urbanos. Bogotá D.C. 2000. Solo se contemplan los colegios, pero no se tiene el dato de los institutos tecnológicos ni de las universidades existentes en la localidad ni sobre su participación en la inscripción. (2) (3) Registros de inscripciones de organizaciones para la conformación del CPL.

125

nes por en reconfigurar sus relaciones con la administración local, para poder tramitar los conflictos legales que enfrentan debido a las recientes disposiciones distritales sobre el uso del suelo. Asumiendo que cada establecimiento educativo tiene como mínimo una representación de las asociaciones de padres de familia, la inscripción resultó bastante reducida, lo que podría reflejar deficiencias en la convocatoria y gran debilidad organizativa por parte de estas asociaciones. En general y si se revisa la tabla 13 se encuentra que la inscripción de rectores y de asociaciones de padres de familia fue muy baja, sobre todo si se tiene en cuanta que son organizaciones muy consolidadas, que participan activamente en otros espacios y gozan de buenos mecanismos de comunicación interna. Su baja participación puede responder entonces a un bajo interés por este tipo de espacios. La inscripción de los establecimientos de salud en San Cristóbal alcanzó un 35% del potencial total de la localidad, participación que en términos comparativos podría reflejar una mayor motivación del sector respecto al ejercicio. Sin embargo, y dado que se tenía una estrategia sectorial de participación explícitamente diseñada, este 35% resulta bajo y podría sugerir deficiencias en los mecanismos de convocatoria o en los plazos de inscripción, o la posibilidad de que el registro de inscripciones no lograra reflejar posibles acuerdos institucionales en el sector. En Bosa, Suba, Antonio Nariño y Kennedy la participación del sector no presentó dificultades en cuanto a la representación, en la medida que se definió fácilmente en cabeza de los directores de estas instituciones en cada localidad. La representación de las juntas de acción comunal, ejercida por Asojuntas, que por disposición del Acuerdo también detenta la secretaría técnica de los consejos, tuvo en San Cristóbal el siguiente comportamiento: existían 115 juntas activas en el período, de las cuales 76 estaban afiliadas a Asojuntas, (66.1% del total); 40 de éstas asistieron a la selección de su representante, es decir, el 35% del total existente en la localidad, y el representante para el Consejo obtuvo diez votos, equivalentes al 8.7% del total de juntas existente. La participación de este sector en las demás localidades fue similar a la de San Cristóbal, siendo evidente que los factores que generaron reparos en cuanto a la representatividad de la misma escapaban a la gestión de la administración local, pues su origen está en las disposiciones del Acuerdo 13. La representación de las organizaciones indígenas y las comunidades afrobogotanas se definió a través de las organizaciones respectivas, que tienen dinámicas de orden distrital; eligieron sus representantes al margen de los mecanismos adoptados por las localidades.

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

Sobre la participación de los indígenas, la situación que se presentó en Kennedy pone en evidencia la fragilidad de la reglamentación, pues en la localidad no existen organizaciones indígenas. La persona que actuó como su representante en el Consejo no pertenece a ninguna organización étnica reconocida por las autoridades competentes; sustentó la validez de su inscripción en el trabajo que realiza con un grupo que no tiene la localidad como territorio principal. No se presentó ninguna representación de otras etnias en las localidades observadas. Organizaciones de campesinos solo se inscribieron en Bosa y Suba, sin que la definición de su representación presentara dificultades. En la representación de las ONG solo dos casos parecieron tener alguna dificultad en Kennedy y Teusaquillo. En el primero los aspirantes inscritos terminaron decidiendo por sorteo quién quedaba, lo que parece expresar desconfianza y desconocimiento entre las organizaciones participantes. Este hecho podría ser explicado en parte por la diversidad de organizaciones que se inscribieron como ONG, por no encontrarse incluidas en otras denominaciones del Acuerdo 13.

Cómo quedaron conformados los consejos de planeación local El análisis de los resultados de la elección de consejeros se hizo revisando el mecanismo de selección escogido71 y el apoyo conseguido entre sus pares por la organización seleccionada, los cuales se consideraron indicadores gruesos del grado de aceptación de la comunidad hacia el proceso en cada sector. El número de aspirantes se tomó como indicador del nivel de aceptación, pero también del de organización ciudadana en torno a un sector o tema en particular. Una aproximación más precisa del nivel de aceptación debería comparar el número de organizaciones de cada sector en la localidad, e incluso su número de afiliados, con los aspirantes inscritos, pero infortunadamente las localidades carecían de esta información y las organizaciones comunitarias no tenían capacidad técnica para recogerla o no estaban interesadas en generar este tipo de datos. Por tanto no es posible construir este tipo de indicador en el corto plazo, con excepción de los relativos a las juntas de acción comunal, los rectores de establecimientos educativos y los gerentes de establecimientos de salud pública local, aunque no en todas las localidades fue posible recoger los datos pertinentes. n 71

Los reglamentos de elección admiten como mecanismos de elección el consenso, la votación, la antigüedad, el sorteo y finalmente la selección por la Alcaldía Local si no es posible poner de acuerdo a los aspirantes en torno a alguno de ellos.

127

Con base en los registros enviados por las localidades a la Secretaría de Gobierno y la consulta directa en las seis localidades observadas, se destacan como fortalezas y debilidades del proceso de conformación de los consejos de planeación local las siguientes: Fortalezas n

Por lo general las alcaldías fueron flexibles en la exigencia de documentación y en la verificación de ésta, en parte por deficiencias considerables en la capacidad operativa para hacer chequeos detallados, pero fundamentalmente por la disposición de no excluir a quien tenía intención de participar. Ejemplo de ello son algunos casos de representación de minorías que sin tener presencia activa en las localidades fueron incorporadas al trabajo sin reticencias.

La decisión del Comité Interinstitucional de aceptar firmas de respaldo en los casos en que no se contaba con personerías jurídicas facilitó la participación de muchos grupos, especialmente juveniles, ambientales y organizaciones de comerciantes en algunas localidades.

La decisión de gremios importantes como la Cámara de Comercio y Fenalco de presentar candidatos y vincularse al proceso reconoció la importancia de la localidad para los intereses de sus representados y da un paso importante en materia de interlocución entre el empresariado y las autoridades locales.

La movilización de pequeños comerciantes e industriales que no contaban con organizaciones que los representaran y optaron por el mecanismo de las firmas y la asociación temporal para inscribir candidatos a los consejos de planeación local. Tal decisión constituye sin duda un avance en materia de participación y puede ser la base de estructuras más formales. Debilidades

El registro formal de inscripciones, así como la elaboración de actas de la elección de representantes fueron actividades adelantadas de manera muy desigual por las localidades y en general puede afirmarse que resultaron incompletas, ya sea porque no se elaboraron o porque reportan parcialmente la información. En un conjunto apreciable de casos no se hizo el registro del número original de inscritos o del número de votos obtenidos por cada aspirante. El tema es realmente importante puesto que el rigor de los registros y la correcta elaboración de las actas hace parte de los requisitos de transparencia del proceso.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

La elección de los representantes afrobogotanos se realizó en reuniones de la organización distrital de esta comunidad72 y no en las organizadas por las alcaldías locales, lo cual no sólo dificultó la información local sobre representación sino que dio pie para que en algunos casos la representación estuviera en cabeza de personas sin ninguna relación con la localidad.

Como resultado de lo establecido en el Acuerdo 13, las juntas de acción comunal que no pertenecían a Asojuntas se vieron excluidas de la elección, lo cual constituye un trato desigual injustificado, así las juntas no afiliadas sean por lo general minoría dentro de cada localidad (Tabla 14). n

TABLA 14

Juntas de Acción Comunal - ASOJUNTAS LOCALIDAD No.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

JUNTAS DE ACCION COMUNAL NOMBRE

No. JAC / LOCALIDAD (*)

Usaquén Chapinero Santa Fe San Cristóbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibón Engativá Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mártires Antonio Nariño Puente Aranda Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolívar Sumapaz TOTAL

73 19 27 115 171 19 166 208 77 132 163 22 13 14 15 53 3 99 219 23 1.631

AFILIADAS ASOJUNTAS No.

0 15 25 76 98 19 150 179 73 122 136 18 13 13 15 53

0.0 78,9 92,6 66,1 57,3 100,0 90,4 86,1 94,8 92,4 83,4 81,8 100,0 92,9 100,0 100,0

76 145

76,8 66,2

1.230

(*) Juntas activas en el período 1998-2001 n

Fuentes: DAAC. Información suministrada por la doctora Bárbara Vargas y corroborada en la oficina de sistemas.

n 72

La Comisión Consultiva Distrital, creada por ley y presidida por el Alcalde Mayor o su delegado.

129

En los casos donde se tiene alguna referencia del universo de organizaciones de cada sector es visible el poco interés o su desinformación sobre el proceso, como el de las juntas de acción comunal consignado en la tabla 8. En el de los rectores y las asociaciones de padres de familia el total de inscritos fue de 165 y 183 respectivamente, frente a un número cercano a dos mil establecimientos educativos -sin incluir institutos tecnológicos y universidades- que por lo general, en el caso de los distritales, trabajan en doble y triple jornada, cada una con sus autoridades respectivas (Tabla 15).

TABLA 15

Establecimientos educativos por localidad73 LOCALIDAD No.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

COLEGIOS OFICIALES

NOMBRE

Usaquén Chapinero Santa fe San Cristóbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibón Engativá Suba Barrios Unidos Teusaquillo Los Mártires Antonio Nariño Puente Aranda Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolívar Sumapaz TOTAL

COLEGIOS NO OFICIALES

32 7 20 66 53 24 40 69 21 64 46

114 38 25 93 66 46 123 240 99 251 311

5 15 13 33 7 51 63 629

JARDINES CASAS JARDINES CASAS VECINALES OTRAS INSTIT. B/STAR SOCIAL

SALUD

67 43 33 79 24 127 130

149 34 30 62 28 42 48 148 81 189 190 67 143 49 28 90 14 53 52

2 1 2 7 2 2 1 3 2 10 2 3 2 10 1 5 1 4 2

28 10 12 17 10 10 13 24 11 18 14 11 12 22 6 8 5 14 18

1.909

1.497

267

Fuente: DAPD. Subdirección de Desarrollo Social. Diagnóstico de equipamientos colectivos y servicios urbanos. Bogotá D.C. 2000.

n 73

Información para el plan local 2001. Bogotá para vivir todos del mismo lado. Información social básica de Bogotá. Módulo 3. Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

En síntesis, este tipo de resultados parecen indicar que las organizaciones tienen poca claridad sobre las competencias de los consejos de planeación local o bien creen que pueden obtener interlocución con la administración distrital por fuera del marco definido en el Acuerdo 13 y por ello consideran innecesario vincularse a la dinámica que éste promueve. De otro lado, el consenso alrededor de las personas elegidas no estuvo acompañado de acuerdos sobre agendas y propuestas para llevar a los encuentros ni de mecanismos de retroalimentación entre los electores y los elegidos. De esta manera la búsqueda de estrategias para fortalecer una cultura de la responsabilidad con los electores y la construcción conjunta de propuestas representativas del interés colectivo no tuvieron lugar en el proceso. En esta elección, como en todas, resultaba muy importante que quienes fueran elegidos contaran con programas de trabajo y agendas concertadas con sus electores que le dieran mayor legitimidad a su labor y conectaran de manera efectiva el amplio sentir de la comunidad con las decisiones específicas que se consignaran en el plan. En la práctica, en vez de modernizar la cultura democrática de las localidades se estaría reproduciendo el esquema de la política tradicional, en relación con la poca claridad de los compromisos que asumen los elegidos frente a sus electores. n

GRÁFICO 6

Número de organizaciones inscritas para el CPL por localidad

131

El gráfico 6 permite observar que el volumen de la inscripción para las elecciones de los CPL no dependió del tamaño de la localidad sino, al parecer, del apoyo que la administración local dio al proceso y del nivel de movilización de las organizaciones locales.

Legitimidad y representatividad de los consejos En cuanto al reconocimiento de las organizaciones elegidas para conformar los consejos de planeación, se interrogó a los actores locales sobre la aceptación de los representantes de los sectores sociales definidos por el Acuerdo 13 en el Consejo de la localidad. n

TABLA 16

Representatividad de las organizaciones del CPL GRADO DE ACEPTABILIDAD

Muy de acuerdo De acuerdo En desacuerdo Totalmente en desacuerdo

AC/DESAC

13,9 52,8 26,7 6,7

66,7% 33,4%

Los resultados de la tabla 16 indican que perciben un consejo representativo de los sectores definidos por el Acuerdo, en una proporción del 66.7%, que puede considerarse notable a pesar del significativo 33% que no se encuentra a gusto con la selección resultante. Si se tiene en cuenta el grado de atomización de la organización ciudadana y el carácter casi experimental de la aplicación del Acuerdo, pareciera que los mecanismos escogidos para seleccionar a los representantes de cada sector se adecuaron a la realidad de la organización ciudadana en la localidad, o al menos de los sectores organizados que consideraron pertinente vincularse a los procesos de planeación participativa. Nadie cuestionó a los representantes del tema ambiental ni de las organizaciones campesinas, de comunidades negras u otros grupos étnicos, como puede observarse en la tabla 17, lo cual es muy destacable en el caso de los ambientalistas, no sólo por el bajo nivel de organización formal que parece caracterizar el sector, sino también por los distintos enfoques con que suele abordarse dicha problemática, donde no abundan los consensos cuando se trata de definir prioridades para la acción pública. En los otros casos el resultado sorprende menos, dada la escasa presencia de estos grupos en las localidades y los mecanismos a través de los cuales se eligieron sus representantes.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

132

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

TABLA 17

Representaciones con algún grado de cuestionamiento %

Juntas de acción comunal ONG Organizaciones juveniles Asociación de padres de familia Organizaciones de comerciantes Rectores de establecimientos educativos Organizaciones de industriales Gerentes de establecimientos de salud pública Organizaciones ambientales Otras

41,1 32,8 28,3 25,0 20,6 10,6 10,0 10,0 0 23,3

Es notoria la insatisfacción con los representantes de las juntas de acción comunal y las ONG. En el caso de las juntas los encuestados parecen objetar más a las personas escogidas que a la organización, en la medida en que el Acuerdo define que un representante de la Asociación de juntas de la localidad tendrá asiento en el Consejo, a pesar de que algunas juntas no pertenecen a ella. Este cuestionamiento también podría originarse en la inconformidad con los mecanismos usados por Asojuntas para escoger su representante, pues no fue el mismo en todas las localidades. Al desagregar las respuestas por tipo de actor, se encuentra que los que cuestionan la representatividad de las juntas de acción comunal, JAC, son mayoritariamente ediles y miembros de las juntas encuestados. La objeción a la representación de ONG está uniformemente distribuida entre los diversos actores. Las objeciones a la representación juvenil, como en el caso de las ONG, se originaron en la poca formalidad de sus organizaciones y el bajo número de personas adscritas a ellas. En este caso las mayores objeciones se concentran en los ediles, los miembros del Consejo y las JAC. Los motivos por los cuales las personas objetan la representatividad de las organizaciones en el Consejo de Planeación Local fueron recogidos mediante pregunta cerrada, con los resultados que muestra la tabla 18. Las respuestas se encuentran muy distribuidas pero es claro que la percepción dominante es que por fuera del Consejo hay personas y organizaciones que conocen y agencian

133

TABLA 18

Razones para objetar representación %

Otros representan mejor los intereses de la comunidad Los miembros no residen o permanecen Los líderes no son muy conocidos No han beneficiado a la comunidad No son independientes de los grupos políticos No son las más conocidas No tienen mayor número de miembros activos No son las más antiguas No son independientes del gobierno local o distrital No son confiables

20,9 14,0 12,0 11,2 8,5 8,5 7,8 6,2 7,4 3,5

mejor los intereses de la comunidad que las que fueron seleccionadas para conformarlo. Estos representaron el 20.9% de las respuestas. A partir de allí es necesario destacar que los niveles de legitimidad y representatividad de las organizaciones están asociados a la cercanía y notoriedad entre estas y su comunidad, más que a cualquier otro factor. Parece importante destacar que para los encuestados la independencia política no es tan importante como se presume regularmente en los análisis sobre la dinámica de participación comunitaria. A juzgar por los resultados de la opción No han beneficiado a la comunidad lo que genera confianza de la comunidad en la capacidad y legitimidad de una organización son sus ejecutorias concretas y ese prestigio está asociado con las personas más que con la organización, si se comparan los resultados de la opción No son las más conocidas con los de la opción Los líderes no son muy conocidos que se mencionó anteriormente. Por último, si se revisan los datos referentes al número de votos obtenidos por la persona u organización seleccionada y a la modalidad de elección (Tabla 19), se pueden adelantar algunas conclusiones sobre los niveles de confianza y competencia entre las organizaciones participantes, en el entendido que las selecciones por consenso o votaciones altas son un indicador de alto reconocimiento a la idoneidad de las personas seleccionadas, mientras que las votaciones bajas y la elección por los alcaldes son un indicador de desconfianza y bajo reconocimiento de la labor de cada organización participante.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

134

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

En este contexto, los hechos más contundentes tienen que ver con que no se hayan dado designaciones sustentadas en la antigüedad de la organización y por decisión del alcalde local, lo cual podría sugerir que el primero es un criterio rechazado por los involucrados y que la competencia entre organizaciones no llega al punto de bloquear la posibilidad de acuerdos o de votaciones. Es decir, que las personas involucradas en el proceso tienen grados importantes de credibilidad en mecanismos democráticos de decisión y no encontraron objeciones a la actitud de los funcionarios como árbitros del proceso de selección74.

Formalización de los consejos de planeación local Para iniciar sus actividades, los consejos de planeación local establecieron el reglamento interno, nombraron presidente y vicepresidente, adoptaron la metodología de trabajo propuesta por el Comité Interinstitucional e hicieron reuniones semanales en las que tomaron las decisiones por consenso y socializaron el trabajo realizado con la comunidad. En algunos casos los consejos tuvieron problemas logísticos a la hora de ser instalados porque las administraciones locales no suministraron a tiempo facilidades como sedes, equipos o materiales. En San Cristóbal, una vez conformado el Consejo se adelantó una jornada de capacitación conjuntamente con los de Usme y Rafael Uribe Uribe, dentro del programa de apoyo del Comité Interinstitucional. Como plan de trabajo, el Consejo definió la metodología y el cronograma para el desarrollo de los encuentros ciudadanos, identificó los requerimientos logísticos, la agenda de coordinación con el alcalde y las necesidades de elaboración de materiales de apoyo para el ejercicio de formulación del plan. Dentro de los aspectos priorizados por el Consejo estuvo la coordinación con la Junta Administradora Local, JAL. Para el efecto realizaron una sesión de trabajo en la cual analizaron responsabilidades conjuntas e individuales, se precisaron roles y alcances de las actuaciones de cada uno y sus respectivas competencias. En Bosa, para que el Consejo comenzara a operar, la alcaldesa consideró conveniente delimitar sus funciones de manera que no se presentaran conflictos de competencias con la JAL, y así no se perdiera la autonomía de las instancias involucradas en el proceso.

n 74

Sin embargo, en algunos casos como en Teusaquillo, la Oficina de Planeación Local no admitió la inscripción de un representante de la ANDI alegando que la organización no tenía sede en la localidad, hecho que fue denunciado en comunicación escrita al asesor del Alcalde Mayor que hacía parte del CI.

TABLA 19

Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección

5 4

4 1 4 4

8 4 8

8 4

4 4

3 9 4 20 9

3 9 4 2

23,5 136

4 3 4 3

0.0 74,1

32,4

9 6 13

7 5

4 4

5 4

55,6 66,7

3 9 2

3 6 2

8 42

183

124

33,3

22 9

19 3

4 4

12 1

54,5 11,1

4 50,0 8 100,0

37 12 7 29 3 4 7 2

24 12 3 5 3 2 5 2

4 4 1 4 3 1 1 3

13 7

35,1 58,3

37,9

3 5 2

1 5

5 4

60,0

28,7 165

28,5

46,7

6 2

75,0 50,0

Mod. elec. (2)

7 8 3 28 5

14 27 3 28 29

# Elect. efect. (1)

8 8 3 30 7

16 27 3 34 47

1 4 1

# Org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

# Elect. efect. (1)

# Org. inscritas

# Votos / org. inscritas

14 19

# Votos

1 1

9 6

6 40

1 1

# Votos / org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

# Elect. efect. (1)

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

Usaquén Chapinero Santa Fe San Cristóbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibón Engativá Suba Barrios Unidos Teusaquillo Mártires Antonio Nariño Puente Aranda Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolívar Sumapaz

RECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS # Org. inscritas

TERCER

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

ORGANIZACIONES JUVENILES # Votos / org. inscritas

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

NOMBRE

ASOCIACIÓN DE PADRES DE FAMILIA

# Votos

No.

# Org. inscritas

ASOCIACIÓN DE JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL

20 4 1 1 1

66,7

Continúa

BOGOTÁ 2001 135

136

TABLA 19

LOGÍSTICA

Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección (Continuación)

11 6 6 6 6 6 6 4 6

3 50,0

8 5 4

7 5 3

4 4 4

3 60,0 2 50,0

101

30 29,7

2 28,6 4 4 66,7

4 1

3 1

4 5

3 3 2 3

3 2 2

1 1 1

3 3

50,0 3 2 2

1 2 2

1 1 1

1 1

5 5

66,7

13,3

50,0 50,0

19,4

16 9 16 17

28,6 52,9 34,0 45,9

4 4

16 8

47,1 38,1

4 4 4

7 9 7

30,4 34,6 25,0

111

23,9

Mod. elec. (2)

# Votos / org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

# Elect. efect. (1)

6 6

# Votos / org. inscritas

33,3 33,3 37,5 42,9

3 6 6

12 6 8 7 7 10 7 4 6 8

4 4 4 1 1 4 1 4

4 2 3 3

# Org. inscritas

# Votos / org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

# Votos

# Elect. efect. (1)

# Org. inscritas

# Votos / org. inscritas

ONG

# Org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

# Elect. efect. (1)

NOMBRE

# Org. inscritas

No.

GERENTES DE ESTABLEC. DE SALUD PÚBLICA LOCAL

31 32

56 17 47 37 46

44 17 31 32 36

4 4 4 3

34 21 36

31 8

23 26 28

18 25 25

30 8

26,7 464

298

Continúa

PARA DELIBERAR

ORGANIZACIONES DE INDUSTRIALES

ORGANIZACIONES DE COMERCIANTES

TABLA 19

Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección (Continuación)

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

38,5 88,9 42,9

12 2 6 12

12 2 6

4 1 4

6 2 4

50,0

# Votos / org. inscritas

5 8 3

# Votos

4 3 4 4

# Elect. efect. (1)

5 5 8 5 9

# Org. inscritas

5 13 9 7 11

# Votos / org. inscritas

1 1 1

INDÍGENAS

# Votos

57,1

Mod. elec. (2)

# Elect. efect. (1)

# Org. inscritas

Mod. elec. (2)

7 5

# Elect. efect. (1)

# Org. inscritas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

# Votos / org. inscritas

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

NOMBRE

# Votos

No.

CAMPESINOS

Mod. elec. (2)

ORGANIZACIONES AMBIENTALES

1 1

5 1

1 1

100,0 100,0

60,0

66,7 1 50,0

2 1

6 102

4 65

33,3

Continúa

BOGOTÁ 2001 137

138

Conformación de los Consejos de Planeación Local. Inscripción-Elección (Continuación)

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

5 5 5 5 5 5 5 5 5 5

1 1 1 1 1

5 5 5 5 5

# Votos / org. inscritas

# Votos

Mod. e lec. (2)

# Elect. efect. (1)

# Org. inscritas

# Votos / org. inscritas

# Votos

Mod. elec. (2)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

# Elect. efect. (1)

NOMBRE

# Org. inscritas

No.

TOTAL ORGANIZACIONES INSCRITAS

73 67 8 141 89 82 153 128 15 31 69 45 107 0 45 46 50 31 88 0 1.268

(1) Número de asistentes a la reunión en la que se eligió el representante de cada sector. (2) Consenso:1- antigüedad:2 - sorteo:3 - votación:4 - selección única:5. n

NOTAS: 1. En la columna 2, de algunas organizaciones sólo está la cantidad de los que se inscribieron (no tienen actas de elección). 2. En la localidad 13, sólo existen datos sobre las organizaciones que se inscribieron (en las actas de cierre de votación de los CPL). 3. En la localidad 19 algunas organizaciones, no tuvieron actas, solamente contaban con el dato de número de inscritos. 4. Para los demás espacios que aparecen en blanco no existían los datos, no estaban consignados en los documentos consultados o no habían documentos de registro. Esta información fue tomada de documentos reportados a la Secretaría de Gobierno (julio 25/01).n

PARA DELIBERAR

OTRAS ETNIAS

AFROBOGOTANOS

LOGÍSTICA

TABLA 19

139

En Suba, respecto a la metodología propuesta para los encuentros ciudadanos el Consejo, en coordinación con la JAL y la Oficina de Planeación de la alcaldía decidió: n

Redefinir las unidades territoriales, agrupando UPZ por similitud y así reducir el número de encuentros a realizar.

Tomar los preencuentros realizados durante el final de 2000 y los primeros meses de 2001 como primer encuentro por UPZ, dado que en dichas reuniones se alcanzó a discutir la problemática de los sectores.

En Teusaquillo el Consejo enfrentó serios conflictos con la JAL desde el comienzo de sus actividades. No logró concertar mecanismos de coordinación con esta corporación debido a la negativa de la coalición política mayoritaria de la JAL de reconocerle legitimidad como instancia de planeación. Igualmente conflictivas resultaron las relaciones con los alcaldes saliente y entrante, que siempre estuvieron marcadas por discrepancias y desconfianza mutuas, hasta el punto en que el Consejo fue totalmente marginado de la concertación para la elaboración del proyecto del Plan de desarrollo local, como se verá más adelante. En Antonio Nariño y Kennedy también fueron comunes los conflictos entre el Consejo de planeación local y la JAL, derivados de las interpretaciones sobre las jerarquías de cada uno.

CONVOCATORIA CIUDADANOS

E INSCRIPCIÓN PARA LOS ENCUENTROS

Luego de la conformación de los consejos, la última actividad de esta fase fue la inscripción ciudadana para participar en los encuentros ciudadanos. Ésta es la primera gran prueba del nivel de aceptación del proceso de planeación participativa, pues la conformación del Consejo de Planeación Local se resuelve en al ámbito de la ciudadanía organizada y los líderes más activos en cada localidad. Dado que la ciudadanía bogotana todavía no alcanza niveles significativos de organización, se hace difícil conformar en los encuentros ciudadanos una representación amplia de los intereses latentes en la localidad, de las visiones de sus habitantes sobre el desarrollo y de los objetivos que consideran deseables en el marco de lo público. Para lograrla se requiere estimular la presencia y el compromiso de muchos colectivos pequeños e informales, e incluso la asistencia de individualidades que juegan un rol especial en cada localidad, por el conocimiento que detentan.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

140

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

En esta perspectiva, se requiere de una muy buena campaña de divulgación y convocatoria que llegue a los diferentes actores sociales de la localidad utilizando los canales de comunicación más efectivos, según sus costumbres y sus formas de organización. Así mismo una buena respuesta en términos de inscripción está asociada a la recursividad de las autoridades locales y el Consejo de Planeación para movilizar a la comunidad. Teniendo en cuenta estos aspectos se presentarán a continuación las actividades adelantadas por las autoridades y los consejos de planeación local para divulgar el Acuerdo 13 y convocar a los ciudadanos y a la comunidad organizada a inscribirse para participar en los encuentros ciudadanos, así como las estrategias adelantadas para facilitar la inscripción. Para el efecto, se acudió nuevamente a la descripción detallada de su desarrollo en una de las localidades observadas, San Cristóbal, destacando los aspectos que marcan diferencias con las restantes. Dando cumplimiento al cronograma fijado por la Secretaría de Gobierno y en concordancia con los plazos contemplados en el Acuerdo, la convocatoria para los encuentros ciudadanos se inició el 15 de febrero de 2001 en San Cristóbal. Para el efecto y tal como se aprecia en la tabla 13 la administración local desplegó una intensa campaña de divulgación haciendo uso de su programa radial, el periódico de la localidad, volantes, afiches y comunicaciones personales, y movilizando a las juntas de acción comunal, los ediles y los diferentes grupos sociales. Para facilitar a la ciudadanía su inscripción el alcalde de San Cristóbal, en coordinación con el Consejo de Planeación y la Junta Administradora Local, ubicó funcionarios y voluntarios en diferentes sitios de la localidad, para superar las dificultades de desplazamiento que enfrentan los ciudadanos. Resultado de este esfuerzo fue una inscripción de 2.980 personas, registro que las autoridades locales consideraron que pudo ser mayor si se hubiera contado con un tiempo prudencial para informar a la ciudadanía y disponer de más recursos para intensificar la inscripción (ver tabla 20). En Teusaquillo, por el contrario, la administración local no sólo no acudió a la cooperación de la JAL y de otras instancias institucionales como la Policía comunitaria o el Consejo de Planeación y las organizaciones sociales, sino que la Oficina de Planeación se opuso a la iniciativa del Consejo de ubicar puestos de inscripción en lugares diferentes a las instalaciones de la alcaldía. Para los consejeros y algunos de los ediles simpatizantes del proceso del registro de 968 ciudadanos y organizaciones en Teusaquillo es un resultado alentador, obtenido gracias

141

TABLA 20

San Cristóbal. Inscripciones por UPZ y total para los encuentros ciudadanos de 2001 NOMBRE

UPZ 32 33 34 51 50 SAN n

18 < (1)

San Blas 95.685 Sosiego 41.021 20 de Julio 115.188 Los Libertadores 77.388 La Gloria 113.591 CRISTÓBAL (TOTAL) 442.873 275.093

Notas:

INSCRIPCIÓN

POBLACIÓN TOTAL

No.

956 190 523 418 823 2.980

% (2)

1,00 0,46 0,45 0,54 0,72 0,67

PARTICIPACIÓN / GÉNERO

% (3)

1,08

MUJERES

458 47,91 218 114,74 272 52,01 221 466 56,62 1.617 54,26

HOMBRES

353 160 258 198 361 1.345

36,92 84,21 49,33 43,86 45,13

(1) Dato de población de DAPD Subdirección de desarrollo humano y progreso social. El dato de población total de esta fuente -455.028 habitantes- presenta 12.155 habitantes más que el dato, también del DAPD, en el que se suministra la población por UPZ. (2) Porcentaje de inscritos respecto al total de la población. (3) Porcentaje de inscritos respecto a la población mayor de 18 años.n

al esfuerzo de dichos consejeros, unos pocos ediles y algunas organizaciones y ciudadanos de la localidad, que lograron hacer inscripciones en los sitios más concurridos. Éste, sin embargo, es un registro muy bajo dado el potencial de participación de la localidad y se debió a que no se utilizaron los medios más apropiados para la convocatoria75, no se hizo una adecuada labor de divulgación y se obstaculizó y en ocasiones se negó explícitamente la inscripción. En Bosa, la organización del primer encuentro ciudadano fue coordinada desde la Oficina de Planeación Local y gran parte del equipo de la alcaldía se integró en la gestión. La convocatoria se realizó durante las fechas previstas en la circular de la Secretaría de Gobierno y se utilizaron volantes, carteleras fijadas en tiendas y supermercados, perifoneo y altoparlantes e invitaciones en programas radiales de emisoras como La Voz de Bogotá y Radio Cordillera. Las juntas de acción comunal también apoyaron la divulgación. Para la inscripción se ubicaron puestos en las instalaciones de la alcaldía y en cada una de las UPZ, así como en el sector rural de la localidad. Estos medios, a juzgar por el número de inscritos, resultaron bastante exitosos (Tabla 21). n 75

La divulgación y la convocatoria se hicieron a través de mensajes radiales en espacios de alta sintonía en una cadena radial de cubrimiento nacional y a través de comunicaciones personalizadas utilizando el servicio de correo, con un costo de $2.858.184, según registro de gastos suministrado por el profesional asistente de la Oficina de planeación local. Esta suma deja ver que la pauta en los mencionados programas debió ser mínima.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

142

LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

TABLA 21

Localidad 7, Bosa. Resultados de la convocatoria e inscripción a los encuentros ciudadanos UPZ

POBLACIÓN

TOTAL INSCRITOS

PARTICIPACIÓN %

84 85 86 87 49 SU

166.262 144.621 32.507 2.753 34.116

3.416 3.020 775 272 333 41 7.857

2,06 2,09 2,38 9,88 0,98

380.259

2,07

El registro de inscritos en Bosa, que resultó ser el más alto de la ciudad, refleja por un lado el particular interés de la alcaldesa saliente en promover la participación y por otro el conocimiento de la localidad del coordinador de la Oficina de Planeación Local acerca de la dinámica comunitaria. También podría pensarse que el ritmo de inversión pública de los últimos años en la localidad (nacional y distrital) ha generado procesos de organización y movilización comunitaria para acceder a esos recursos. En Suba la Oficina de Planeación jugó un papel de vital importancia, aun cuando formalmente su labor fue de apoyo logístico al Consejo en el desarrollo de los encuentros. En esta localidad la convocatoria a los encuentros se asumió como tarea compartida entre el Consejo, la JAL y la Oficina de Planeación, activando los respectivos espacios de influencia de cada uno. Para el efecto, la Oficina de Planeación distribuyó plegables en los centros comerciales y los núcleos de mayor concentración de la población y colocó avisos en las instalaciones de la alcaldía y en todas las entidades públicas. Los resultados obtenidos en la inscripción son reivindicados como un éxito de la cooperación entre estos actores; la experiencia participativa ganada en los encuentros ciudadanos celebrados durante la administración Peñalosa fue reconocida entre la población, lo que se reflejó en el aumento progresivo de los participantes en esta localidad. En la tabla 22 se sintetizan los datos básicos de la inscripción. Se puede afirmar que los resultados de la inscripción para participar en los encuentros ciudadanos de Suba estuvieron estrechamente relacionados con aspectos tales como la oportunidad de la convocatoria, la suficiencia de los medios empleados para ella y la transparencia misma del proceso de inscripción y elección de los consejeros.

143

TABLA 22

Localidad de Suba. Resultados de la inscripción para los encuentros ciudadanos UPZ

POBLACIÓN (B)

2 3 17 18 19 20 23 24 25 27 28 71 Totales

94 S.D* 41.581 40.886 72.549 37.693 30.159 72.667 28.504 75.333 211.681 95.108 706.255

MUJERES No.

39 55 130 33 56 54 39 409 1.194 779 2.788

45,35 36,42 47,62 54,10 45,16 47,79 49,37 50,87 53,18 56,00 52,37

HOMBRES No.

47 96 143 27 68 59 40 394 1.050 611 2.535

TOTAL INSCRITOS

54,65 63,58 52,38 44,26 54,84 52,21 50,63 49,00 46,77 43,93 47,61

65 23 86 151 272 61 124 113 79 803 2.244 1.390 5.411

PARTICIPACIÓN %

69,15 S.D* 0,21 0,37 0,38 0,16 0,41 0,16 0,28 1,07 1,06 1,46

Fuente: (B) Oficina de Planeación Local de Suba. * S.D = Sin datos.n

Sin embargo, es necesario señalar que la participación ciudadana en los encuentros ciudadanos es aún muy limitada por varias razones: n

La imagen negativa que dejaron los ejercicios anteriores, por la escasa transparencia en las decisiones de inclusión de las propuestas ciudadanas en los presupuestos locales.

La improvisación general en el proceso de convocatoria.

El escepticismo generalizado por la utilidad de la participación ciudadana como una ruta legítima para resolver los problemas de calidad de vida de las comunidades.

El rol pasivo y el limitado apoyo logístico ofrecido por la mayor parte de las administraciones locales a los encuentros.

El bajo nivel de interlocución entre organizaciones, que dificultó la identificación de intereses comunes y de propuestas de solución que superaran el vecindario.

La evaluación de los posibles avances o retrocesos frente a experiencias anteriores se dificultó, en la medida en que no se elaboraron o no se conservan soportes documentales. Desde otra perspectiva, pareciera que los niveles de participación en el proceso de formulación de los planes de desarrollo local se explican por razones más complejas que la

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

tradición de participación política electoral y la estructura de movilización que ésta tiene detrás. Algunas de ellas serían: n

La legitimidad y diversidad de las organizaciones ciudadanas permite aglutinar y movilizar a una ciudadanía que se muestra bastante escéptica frente a las convocatorias gubernamentales.

El nivel de compromiso de los consejos de planeación local en el período transcurrido entre su conformación y la instalación de los encuentros ciudadanos, que fluctuó de unas localidades a otras pero que en general llenó vacíos de información y de capacidad operativa que de otro modo hubieran sido insuperables para las alcaldías locales.

Los esfuerzos por generar resonancia en el gobierno distrital y su disposición a apoyar aspectos técnicos y logísticos del proceso constituyen elementos que comprometen a las administraciones locales y generan confianza entre la población.

Finalmente, aunque las dificultades reseñadas no pueden resolverse con una buena convocatoria, es claro que la legitimidad de los encuentros ciudadanos empieza a construirse al facilitarse la mayor participación posible, la cual demanda estrategias particulares de difusión en cada localidad y un fuerte apoyo del distrito para hacer llegar el mensaje a los ciudadanos y motivarlos a involucrarse en el proceso. Como una muestra del camino a recorrer en este sentido están los resultados de la encuesta del proyecto Bogotá cómo vamos76 que ilustran el bajo nivel de conocimiento del ciudadano promedio sobre el ejercicio de planeación participativa

Una palabra sobre la participación en los encuentros versus la votación para las JAL Con la intención de ampliar los elementos de análisis sobre el potencial de participación en el proceso y acercarse a una explicación de los factores que soportan los resultados conseguidos en materia de inscripción para los encuentros ciudadanos en las localidades observadas, se construyó un cuadro comparativo (Tabla 17) de la inscripción en los encuentros versus la votación para elegir a las juntas administradoras locales. Esta información, además de servir de punto de referencia, se constituirá seguramente en un indicador de línea de base para comparaciones en próximos ejercicios de planeación participativa,

n 76

Una iniciativa de la Fundación Corona, la Casa Editorial El Tiempo y la Cámara de Comercio de Bogotá, que hace seguimiento a la gestión alrededor del mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad.

145

GRÁFICO 7

Bogotá cómo vamos: La convocatoria a los encuentros ciudadanos

GRÁFICO 8

Bogotá cómo vamos: Decisión de participación

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LOGÍSTICA

PARA DELIBERAR

ya que los votantes por las JAL son, en cierta medida, el potencial de ciudadanos interesados en los asuntos de su localidad. Aunque la reglamentación para los encuentros ciudadanos admite la participación de menores, la base de comparación escogida para este análisis es la población mayor de edad autorizada para elegir, además de que la mayoría absoluta de los participantes en los encuentros ciudadanos son adultos de mediana edad o adultos mayores. Para tener un referente de los niveles de movilización política de las localidades se incluye el potencial electoral de cada una, entendiendo que la voluntad de zonificarse constituye un primer nivel de interés en los asuntos públicos, que puede usarse como nivel básico de comparación al observar la respuesta ciudadana al proceso de planeación participativa. Sin embargo, como la zonificación puede realizarse por una sola vez y obedece a motivaciones difíciles de identificar, se incluye también la votación más reciente por ediles como una medida más aproximada del volumen de población mayor de edad que, para un período específico, se interesa por los asuntos públicos en la localidad. Podría decirse que una medida de la credibilidad que genere el proceso de planeación participativa es la respuesta de un porcentaje significativo de esos votantes al proceso de formulación y adaptación del plan de desarrollo local, pues se supone que el interés por elegir ediles está motivado por el deseo ciudadano de influir en la distribución de los recursos de la localidad. De hecho, la ciudadanía asocia a la JAL con el presupuesto local y muy poco con el control político de la gestión. Para contar con mayores elementos de juicio se incluyeron también datos sobre la votación obtenida por los ediles ganadores, como un indicador de la dispersión de opciones políticas en la localidad, pero también como un punto de referencia para la movilización ciudadana que se supone deben generar los encuentros. Los resultados generales indican que la intención de participar en los encuentros ciudadanos es aún muy precaria, pues sólo el 1.2 % de los inscritos en el registro electoral para votación de las JAL acudió a los puntos de inscripción. Al respecto, los datos de las seis localidades observadas muestran que aquellas en las cuales la administración local se comprometió a fondo con el proceso y se alió con el Consejo de planeación local para convocar a la ciudadanía tuvieron resultados destacados, como en los casos de Bosa, San Cristóbal y Suba. (Véase las columnas %(2) y %(3) de la tabla 23). Es necesario anotar que una explicación más completa de los resultados requiere de mayor información sobre la densidad organizativa de las localidades, el capital social de las mismas77 y las actuaciones recientes de programas de los gobiernos distrital y nacional que tienen la capacidad de organizar y movilizar a la población. Estos factores se detecta-

147

ron de manera informal durante el trabajo de campo, pero no fue posible documentarlos rigurosamente. En el mismo sentido, se intentó recuperar información de asistencia a los encuentros ciudadanos realizados durante la administración Peñalosa, pero ésta no era comparable. Si se mira la información en la perspectiva de las tareas futuras y el fortalecimiento del proceso de participación, podría argumentarse que la legitimidad de los encuentros ciudadanos pasa por acercarse a los porcentajes de votación obtenidos por todos los candidatos a la JAL, o al menos por la de los ganadores. Si así fuera, la distancia por recorrer es considerable, pues los datos respectivos son de 1.2% para los encuentros ciudadanos y de 8.7% para los ediles ganadores. Sin embargo, las dos cifras no son estrictamente comparables por cuanto la participación en la elección de la JAL se reduce a la voluntad de acudir a las urnas un día cada tres años, mientras que la inscripción en los encuentros supone el compromiso de asistir a un conjunto de reuniones que tienden a durar muchas horas y al esfuerzo de proponer alternativas, formular proyectos, debatir y aprobar priorizaciones, sin contar el trabajo en comisiones. Es claro que la convocatoria a los encuentros ciudadanos es mínima comparada con el despliegue de propaganda política y de estímulos estatales a la participación que generan las elecciones generales. Si se compara la inversión registrada en esta oportunidad con el costo de las campañas electorales para ediles y concejales (que arrastran las de ediles), el desbalance es tan evidente que no parece válido exigirles a los encuentros el mismo nivel de participación, sobre todo si se tiene en cuenta que éstos apenas van por su segunda convocatoria y las elecciones tienen una historia centenaria. No obstante, si el próximo gobierno distrital mantiene el apoyo al proceso de planeación participativa, el porcentaje de votos de los ediles ganadores parece un punto de mira razonable en el mediano plazo.

n 77

Esta información no existía en el momento de la investigación.

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TABLA 23

LOGÍSTICA

Inscripción Encuentros Ciudadanos - Votación por las Juntas Administradoras Locales(*)

No.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

NOMBRE Usaquén Chapinero Santa Fe San Cristóbal Usme Tunjuelito Bosa Kennedy Fontibón Engativá Suba Barrios Unidos Teusaquillo Mártires Antonio Nariño Puente Aranda Candelaria Rafael Uribe Uribe Ciudad Bolívar Sumapaz Puesto censo (7)

TOTAL

MAYOR DE 18 AÑOS

INSCRIPCIONES E.C. No.

% (1)

% (2)

POTENCIAL ELECTORAL

% (3)

421.320 122.991 107.044 455.028 244.270 204.367 410.099 912.781 278.746 749.068 706.528 176.552 126.125 95.541 98.355 282.491 27.450 384.623 575.549 43.866

282.115 94.850 68.764 275.093 141.986 131.972 265.081 611.199 186.647 501.574 473.090 127.117 96.406 66.630 67.367 195.299 18.725 257.541 342.441

6.289 1.562 1.718 2.962 2.500 1.608 7.857 3.014 992 3.000 5.411 775 968 498 900 1.693 508 2.843 4.137 448

1,49 1,27 1,6 0,65 1,02 0,79 1,92 0,33 0,36 0,4 0,77 0,44 0,77 0,52 0,92 0,6 1.85 0.74 0.72 1.02

2,23 1,62 2,5 10,8 1,76 1,22 2,96 0,49 0,53 0,6 1,14 0,61 1 0,75 1,34 0,87 2,71 1,1 1,21

3,3 1,55 2,51 2,03 3,05 1,74 6,23 1,09 0,89 0,96 2,1 0,7 0,72 0,78 1,16 1,15 1,52 1,88 2,62 23,86

6.422.794

4.203.897

49.683

0,77

1,18

1,39

TOTAL VOTOS No.

190.820 100.362 100.923 50.572 68.412 31.212 145.746 80.774 82.075 48.246 92.644 47.994 126.038 70.843 277.389 158.977 110.861 63.227 311.014 179.169 258.073 148.057 111.194 59.522 134.895 70.200 63.707 31.035 77.271 40.306 147.607 83.470 33.507 17.914 151.031 91.324 158.198 89.629 1.878 1.204 931.227 3.574.510 1.454.037

(*) (1) (2) (3)

Proceso electoral del 2000. Porcentaje de los inscritos con respecto al total de la población. Porcentaje de los inscritos con respecto a la población mayor de 18 años. Porcentaje de la población inscrita en los encuentros ciudadanos con respecto al potencial electoral.

(4) (5) (6) (7)

Porcentaje de la votación obtenida con respecto al potencial electoral. Porcentaje de la votación obtenida con respecto a la población mayor de edad. Porcentaje de la votación obtenida por los ediles elegidos con respecto al total de la votación. Corresponde a la población no zonificada que vota en Corferias.

% (4)

TOTAL VOTACIÓN ELEGIDOS % (5)

No.

% (6)

52,6 50,11 45,62 55,42 58,78 51,8 56,21 57,31 57,03 57,61 57,37 53,53 52,04 48,72 52,16 56,55 53,46 53,85 56,66 64,11

35,57 53,32 45,39 29,36 33,98 36,37 26,73 26,01 33,88 35,72 31,3 46,82 72,82 46,58 59,83 42,74 95,67 31,58 26,17

20.972 14.376 7.244 21.716 14.947 10.629 15.755 22.312 14.425 26.041 26,624 13.242 14.863 7.869 10.796 16.565 5.236 20.739 23.671 1.171

10,99 14,24 10,59 14,9 18,21 11,47 12,5 8,04 13,01 8,37 10,32 11,91 11,02 12,35 13,97 11,22 15,63 13,73 14,96 62,35

40,68

34,59

309.193

8,65

PARA DELIBERAR

INFORMACIÓN ELECTORAL PARA LA JAL

POBLACIÓN

PARTICIPACIÓN CARA A CARA

GRÁFICO 9

Los encuentros ciudadanos

LOS

ENCUENTROS CIUDADANOS

150

PARTICIPACIÓN CARA A CARA

a etapa de realización de los encuentros ciudadanos es, sin duda, la fase más importante y la que le da sentido al proceso de planeación participativa en las localidades. Durante este período los ciudadanos, organizados o no, tienen la opción de aportar sus visiones sobre los problemas de la localidad y sobre las soluciones que a su juicio resuelven estos problemas. Es en esta fase donde se materializa la autonomía ciudadana para incidir en el desarrollo local, a partir de una visión común que es recogida y mejorada por las comisiones de trabajo, para configurar el Plan de desarrollo que el Consejo de Planeación Local negociará con las autoridades locales. El proceso de consulta y debate ciudadano se inicia una vez conformados los consejos de planeación local y agotado el trámite de inscripción para los encuentros. Si bien el trabajo de esta fase involucra simultáneamente la realización de los encuentros ciudadanos y el trabajo de las comisiones, para facilitar la descripción y análisis de los procesos surtidos en los dos escenarios se separó su presentación en dos capítulos diferentes: encuentros ciudadanos y desempeño de las comisiones de trabajo. En este capítulo, dedicado a los encuentros, se analizan principalmente tres aspectos: cómo ocurrió la participación de organizaciones y ciudadanos en los encuentros, cuáles fueron los insumos informativos entregados para el debate y cuál fue la calidad de este.

Enfoque y metodología de la evaluación Con el objetivo de hacer el análisis de esta etapa se establecieron unas condiciones que se consideraron mínimas para el éxito de los encuentros: que la convocatoria lograra atraer a la mayor parte de las organizaciones ciudadanas de la localidad y a los ciudadanos más activos en el debate de los asuntos de interés público; que esos ciudadanos participantes poseyeran o construyeran durante el proceso una visión estratégica del desarrollo local; que los participantes en los encuentros contaran con información suficiente y relevante sobre la dinámica local (diagnósticos, planes y presupuestos distritales e institucionales, POT, proyectos en curso, posibilidades) de manera que actores públicos y privados participaran igualitaria y eficazmente. Otro punto importante fue el que la metodología adoptada para surtir el debate y el proceso de decisión sobre los contenidos de la propuesta ciudadana de Plan de desarrollo local garantizara el carácter democrático y la transparencia de las reglas del juego, así como la pertinencia técnica y social de las decisiones adoptadas. También se estableció como definitivo el que el Plan de Desarrollo o el conjunto de proyectos que surgiera de los encuentros incorporara con claridad principios y criterios orientadores de las decisiones de concertación entre el Consejo de Planeación Local y el alcalde de la localidad y entre éste y la JAL, en las etapas subsiguientes del proceso.

151

La metodología aplicada se basó en el seguimiento a los encuentros ciudadanos y en la revisión de la documentación generada allí y en las instancias de coordinación distrital. La observación se desarrolló con base en la misma muestra de seis localidades y sus correspondientes UPZ, como se explicó en el Capítulo II, de modo que los análisis y las conclusiones tienen las fortalezas de una muestra representativa y las limitaciones derivadas de no poder cubrir todos los espacios activados por los encuentros en todas las localidades. No obstante, la distribución de UPZ y localidades escogidas para el análisis permite afirmar que las distintas situaciones estudiadas dan cuenta de la diversidad que caracterizó los encuentros en las veinte localidades de la ciudad78.

Convocatoria y asistencia a los encuentros Aunque el comité interinstitucional recomendó una metodología de trabajo y una sectorización por UPZ, los consejos de planeación local tenían autonomía para acogerla o ajustarla. Bosa la acogió estrictamente, Kennedy y Antonio Nariño realizaron modificaciones menores y las tres restantes, Suba, San Cristóbal y Teusaquillo, optaron por modificaciones de mayor calado. Kennedy y Antonio Nariño mantuvieron la organización de las mesas de trabajo por cada objetivo del Plan distrital, pero agruparon algunas UPZ por considerar que sus características las hacían homogéneas o porque en ciertos casos no albergaban suficientes habitantes, optando por asociarse en unidades territoriales mayores. Suba, San Cristóbal y Teusaquillo hicieron cambios a la organización temática y el número de encuentros por realizar. En Suba, por ejemplo, se eliminó el segundo encuentro zonal y fue reemplazado por una reunión de comisiones de trabajo de las respectivas UPZ, argumentando que podían cualificar resultados reduciendo el número de participantes en la reunión de formulación y priorización de propuestas. Adicionalmente, fusionaron varias UPZ, pasando de 17 a 6; la mayor agrupación se dio en las UPZ rurales. En otros casos se tuvo en cuenta tamaño, proximidad y homogeneidad urbanística y social, con el fin de reducir el número de encuentros. Para la convocatoria al primer encuentro local se combinaron acciones en el Distrito con esfuerzos en todas las localidades. Las primeras, caracterizadas por el uso de medios masivos como prensa nacional y televisión regional, con mensajes centrados en la convocatoria general sin detallar agendas particulares. Los esfuerzos locales tuvieron un comporn 78

Con la excepción de Sumapaz, por su perfil rural.

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PARTICIPACIÓN CARA A CARA

tamiento diferente según fuera la localidad, y su eficacia e intensidad dependieron básicamente de la voluntad política de los alcaldes locales. En algunos casos las organizaciones representadas en el Consejo de Planeación Local contribuyeron a fortalecer la convocatoria oficial. La invitación a los encuentros zonales recibió menos atención y se confió a la entrega de un cronograma en el primer encuentro, comunicación personal y redes de apoyo de las organizaciones comunitarias, de modo que la asistencia a estos encuentros zonales y al último encuentro local dependió del grado de vinculación e interés que el proceso suscitó en las personas y las organizaciones participantes. Los resultados de las estrategias de convocatoria y del desarrollo mismo del ejercicio arrojan una curva descendente de asistencia que es consistente en las seis localidades observadas. Puede decirse en todos los casos que nunca asistieron todos los inscritos, al punto que al primer encuentro local asistieron entre el 60 y el 30% de los inscritos y de allí en adelante los porcentajes son menores, con leves repuntes aleatorios en uno u otro encuentro, pero con un cierre que osciló entre el 30 y el 6.5%. Hay que advertir que en varios casos la calidad de los registros dejó dudas sobre su confiabilidad y en otros estaban incompletos. En consecuencia, se perdió la oportunidad de realizar análisis de participación por grupos de edad, genero, objetivos y sectores territoriales. Las dificultades estuvieron asociadas a la escasa capacidad operativa de los consejos de planeación local y las oficinas de planeación, así como a la insuficiencia de las gestiones de dependencias del nivel central para conseguir apoyos de entidades educativas y comunitarias.

TABLA 24

Asistencia a encuentros ciudadanos LOCALIDAD

Bosa Suba Teusaquillo Antonio Nariño* Chapinero Rafael Uribe

TOTAL INSCRITOS

7.857 5.411 968 900 1.562 2.843

ASISTENTES 1º LOCAL

ASISTENTES 1º UPZ

2.103 2.000 3000 500 58 s.i

1.488 2.057 375 213 637 742

ASISTENTES 2º UPZ

*/ Se realizaron dos adicionales; se tiene registro de 406 asistentes en uno de ellos.

758 n.a. 208 159 312 833

ASISTENTES 2º LOCAL

512 350 135 300 s.i s.i

153

Cómo se dio la participación Según se deduce de las listas de registro de los encuentros, las personas se inscribieron en su gran mayoría a título individual, es decir, que aunque pudieran pertenecer a organizaciones gremiales o ciudadanas llegaron al encuentro sin la pretensión de representar algún sector en particular. En el desarrollo de los encuentros ciudadanos fue evidente que las personas y las organizaciones se asociaron rápidamente alrededor de algún interés específico, que podía ser de carácter territorial o sectorial, en el marco de los objetivos del Plan de desarrollo. Esto no impidió hacer un análisis de la participación de los diversos sectores en los encuentros ciudadanos. Las organizaciones y grupos que movilizaron un mayor número de ciudadanos hacia los encuentros fueron las madres comunitarias79 y los grupos de la tercera edad, seguidos por los comerciantes informales en Teusaquillo, Antonio Nariño y San Cristóbal. La presencia mayoritaria de éstos en las mesas que trabajaban sobre objetivos de su interés les permitió inclinar las decisiones a favor de los programas que se ajustaban mejor a sus demandas, produciendo en varios casos desequilibrios notorios en la distribución por programas, independientemente de la importancia de los problemas identificados en el contexto local. Esta situación fue particularmente aguda en los objetivos de Justicia social y Familia y niñez, donde las madres comunitarias y los grupos de tercera edad hicieron presencia. La importancia, capacidad de movilización y organización de estos grupos de madres comunitarias y de tercera edad está asociada con una larga tradición de inversión pública y con la interlocución que se genera como resultado de las políticas públicas dirigidas a ellos. Adicionalmente, su nivel de organización los hace políticamente atractivos y en el caso de los grupos de tercera edad, su identificación con grupos de ediles fue notoria en algunas localidades. En el caso de los comerciantes informales es claro que su movilización se originó, de un lado, en las políticas de recuperación del espacio público de las últimas administraciones, y del otro, en la concentración de interesados que generan las UPZ donde predomina la actividad comercial, con lo cual la cohesión que brinda el oficio común se ve reforzada por una territorialidad bien definida.

n 79

Excepto en Teusaquillo y en menor medida en Antonio Nariño.

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PARTICIPACIÓN CARA A CARA

Los participantes vinculados a los sectores de la cultura y la salud tuvieron una presencia destacada gracias a su competencia técnica, manejo de información diagnóstica actualizada y conocimiento del lenguaje institucional y de las políticas públicas, lo cual les otorgó ventajas frente a otros grupos vinculados a los mismos objetivos. A esto se agrega que las políticas institucionales en estos sectores han enfatizado en la promoción de la organización y la participación ciudadanas, tanto en instancias de dirección y administración en el caso de salud, como en instancias de planeación en el caso de los consejos locales de cultura. En este contexto es necesario destacar la organización de las entidades distritales de salud para hacer presencia en todos los espacios, movilizando funcionarios y redes de apoyo que pudieran orientar e incrementar los recursos dirigidos al sector. La excepción se dio en Teusaquillo, donde no hicieron mucha presencia en los encuentros ciudadanos pero la comisión de trabajo logró posicionar un proyecto estratégico que finalmente fue incluido en el Plan de desarrollo local. En algunos casos la inclusión del tema cultural en un objetivo del Plan de desarrollo distrital, que contenía también los de seguridad y deportes, generó conflictos internos en la comisión y le restó prioridad frente a los otros. En Antonio Nariño, por el contrario, los culturales asesoraron a las organizaciones deportivas en la formulación y gestión de sus proyectos; y en Kennedy, aunque no se dio una relación tan estrecha, su propuesta de Proyecto de gran impacto, denominada Sistema local de cultura ciudadana, logró concitar el apoyo de todos los sectores representados en la comisión y en el Consejo de Planeación Local. La representación del sector educativo fue notoriamente débil en relación con la importancia del tema y la participación de los grupos organizados80 en torno a él, lo cual se explica en parte porque la mayoría de estos grupos no reconocen en la administración local un interlocutor pertinente, pues sus negociaciones se resuelven por lo general en los ámbitos distrital y nacional. La presencia de los industriales fue baja en número, calidad y representatividad en la medida que existían muy pocas organizaciones de industriales cuyo referente fuera la localidad y porque, al igual que el sector educativo, no veían en los encuentros ciudadanos un espacio adecuado para tramitar sus asuntos. La excepción la constituyó Antonio Nariño porque allí aspiraban a partidas del presupuesto local para mejorar su infraestructura de apoyo y su propia capacidad competitiva, mediante programas de asistencia técnica y modernización cofinanciados con recursos de crédito nacional. n 80

Asociaciones de colegios y rectores, sindicatos de maestros, asociaciones de padres de familia, consejos estudiantiles, etc.

155

La asistencia de los comerciantes debe diferenciarse entre los representantes del comercio formal y los del informal, sea éste ambulante o estacionario. En general, la participación del comercio formal en los encuentros ciudadanos no correspondió a la importancia de su actividad en las localidades ni al número de personas vinculadas a ella. En Teusaquillo, sin embargo, los comerciantes de la UPZ Galerías concentraron su participación en el tema de la recuperación del espacio público, con una clara noción de representación y territorialidad. En Antonio Nariño su representación se concentró en la comisión de Productividad debido a la preocupación del gremio por la generación de empleo, que estaba por encima de las reivindicaciones gremiales a pesar de tener una marcada representación allí. En Kennedy, Suba y Bosa no fueron percibidos en ningún espacio mientras que en San Cristóbal la presencia fue totalmente dominada por los comerciantes informales. El escaso protagonismo de organizaciones y grupos ambientalistas se explica por su incipiente consolidación y la poca presencia de jóvenes que son generalmente los más motivados por el tema. Sin embargo, los pocos interesados se concentraron en la mesa de trabajo correspondiente y conservaron un espacio en el debate general de la propuesta de Plan de desarrollo local. Es el caso de Suba, donde lograron influir en el posicionamiento del tema en razón de la visibilidad de los problemas ambientales en la localidad y de la calidad de las propuestas. En Kennedy, a pesar de una participación muy reducida, lograron articular un diagnóstico que rompió con visiones erradas sobre la situación ambiental de la localidad entre ediles y otras autoridades, lo cual les confirió la legitimidad necesaria para posicionar el tema en el Plan de desarrollo local y lograr las asignaciones presupuestales respectivas. En Bosa y Antonio Nariño el trabajo fue asumido por personas sin mayor representación sectorial pero con una trayectoria reconocida y competencia en el tema, lo que les permitió lograr el aval de los encuentros para sus propuestas. Dada la formalidad de su estructura y la antigüedad de sus organizaciones, el movimiento comunal no tuvo problemas para estructurar su representación en las asociaciones de juntas de las localidades que sin embargo no lideraron posiciones unificadas, ya que cada dirigente electo llevó a los encuentros visiones puntuales que no superaban lo barrial. Por ello es difícil hacerle seguimiento al nivel de asistencia de los comunales en los encuentros ciudadanos, en la medida en que no se identificaron agendas particulares del sector. La única excepción fue San Cristóbal donde se concentraron en la solicitud de salones comunales. Igualmente se detectó en las UPZ de Suba con mayor déficit de infraestructura que la presencia de las juntas fue más activa y orientada a la solución de esas carencias.

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PARTICIPACIÓN CARA A CARA

En síntesis, su visibilidad dependió de la labor que hicieron los representantes de Asojuntas como secretarios técnicos del Consejo de Planeación Local, y los contactos de estos últimos con el movimiento comunal permitieron la asistencia regular de grupos de ciudadanos a los encuentros. En cuanto a las minorías étnicas, los indígenas tuvieron participación relevante en Suba, donde existe un cabildo y actúan organizaciones consolidadas y reconocidas. Allí su actuación se concentró en los temas cultural y ambiental, con el propósito de fortalecer espacios de construcción de identidad cultural y conservación de tradiciones. Las negritudes no tuvieron una presencia fuerte como grupo étnico, lo que quizá explica su poca incidencia en los debates y contenidos de los encuentros ciudadanos. Fue evidente la distancia entre su representación en el Consejo de planeación y la dinámica de organizaciones con una agenda local concreta, centrada en reivindicaciones de etnia. Esto hizo que en las mesas de trabajo y los encuentros no se impulsaran propuestas propias de las negritudes, sino que sus representantes colaboraran en el impulso a propuestas de otros grupos o de la comunidad en general. Por fuera de los grupos incluidos en el Acuerdo 13 para hacer parte del Consejo de Planeación Local fue notoria la presencia de gran número de ciudadanos no organizados. Con excepción de los activistas ambientales la influencia de estos ciudadanos no organizados en los encuentros fue limitada en el sentido de animar la agenda de los mismos, pero decisiva en el momento de votar la selección de proyectos y programas, especialmente en los primeros encuentros locales y zonales, cuando la disminución de asistentes no era muy marcada. Es importante anotar que a pesar de las críticas hechas al Acuerdo 13 por excluir algunos grupos, el seguimiento de los encuentros ciudadanos mostró que grupos como los de madres comunitarias, deportistas y de comunicación local lograron participar de manera activa y fluida en los espacios generados por el proceso, sin que se percibieran reclamos de ningún colectivo. Aunque se criticó la falta de espacio para las organizaciones de mujeres en los consejos de planeación local, estas organizaciones no se hicieron muy visibles en los encuentros ciudadanos, o por lo menos no desde la perspectiva de la promoción de los derechos de la mujer.

Insumos para el desarrollo de los encuentros Como ya se mencionó, parte del éxito de los encuentros ciudadanos y de la calidad de sus resultados depende de la calidad de la información puesta a disposición de los participantes. Los encuentros necesitan información adecuada para formular diagnósticos sobre la localidad o la UPZ y a partir de allí tomar decisiones que orienten la inversión pública.

157

Basados en el artículo 3 del Acuerdo 13, los planes de desarrollo local tendrían como fundamento un conjunto de fuentes de información que, dada su naturaleza, deben ser provistas por las autoridades distritales y locales: n

Planes y políticas distritales

Plan de Desarrollo económico y social y de obras públicas del Distrito

Diagnóstico integral del Plan de desarrollo local vigente

Estrategias y programas resultantes de los encuentros ciudadanos locales

Políticas sectoriales definidas por la administración distrital

El Plan de ordenamiento territorial, POT.

Además, el Comité Interinstitucional recomendó la inclusión de los informes de ejecución presupuestal y financiera locales y distritales, para el proceso de aprobación de la propuesta de Plan de desarrollo local. Establecidas las obligaciones normativas y técnicas, es claro que los encuentros ciudadanos no contaron con varios de estos insumos y en otros casos su disposición fue tardía o incompleta. Particularmente grave fue la ausencia de los diagnósticos locales integrales y de los planes de desarrollo local vigentes, que por lo general no existían o se limitaban a unas páginas de generalidades, cuando se encontraban disponibles. De otro lado, el Plan de desarrollo distrital estaba, en el momento de los encuentros, en elaboración y discusión por el Concejo Distrital, de modo que no fue posible contar con él como referente hasta las etapas finales del proceso. Esta situación afectó la coherencia entre los planes locales y el distrital. La ausencia de información sobre el POT merece mención especial en la medida en que su aprobación cercana al momento del ejercicio debió facilitar su divulgación y explicación. Además, su vigencia (de una década) y el alcance de sus disposiciones lo convertían en un insumo central en la orientación de las decisiones de carácter local. La carencia de estos insumos obedeció a una falta de previsión en la preparación de los encuentros en la medida en que los planes y políticas existían, estaban documentados y los funcionarios los manejaban regularmente, de modo que su presentación y explicación no debía entrañar mayores dificultades. La excepción a estas debilidades la constituyeron los sectores de salud y cultura en los cuales los funcionarios y las organizaciones participantes en los consejos locales de cultura aportaron información diagnóstica importante para el desarrollo de las actividades en mesas y comisiones de trabajo.

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La ciudadanía también aportó información pertinente, especialmente en algunos de los programas de Justicia social, Familia y niñez, Medio ambiente y Cultura, donde algunas organizaciones y líderes poseían un nivel técnico calificado y una larga experiencia en la gestión de los procesos locales. Esto los habilitó para hacer aportes relevantes y orientar análisis estratégicos que soportaron los planes de desarrollo local. Teniendo en cuenta las debilidades y fortalezas anotadas, se considera pertinente hacer las siguientes recomendaciones: 1. Considerar la modificación del calendario de elaboración del Plan de desarrollo local de modo que no coincida con el período de discusión y aprobación del plan distrital. De esta manera se asegura que las directrices fijadas allí puedan ser conocidas por los ciudadanos una vez adoptado el plan y no como sucede en la actualidad. Aunque el proyecto del Plan utilizado como insumo en los encuentros ciudadanos recoge el plan de gobierno presentado por el Alcalde Mayor, aún no cuenta con los presupuestos definitivos y, por tanto, es inviable cualquier negociación entre lo local y lo distrital en materia de cofinanciación o coordinación de inversiones. Además debe darse el tiempo necesario para que la información sobre ejecución presupuestal y financiera distrital y local del año anterior esté disponible, lo que no se produce antes de marzo. 2. Los planes de trabajo de las entidades distritales deben prever los recursos y el tiempo necesario para preparar y difundir materiales informativos sobre políticas, planes y programas de cada sector y entidad. Se trata de divulgar materiales con la calidad informativa y pedagógica necesarias para apoyar a la ciudadanía en la identificación de la inversión en cada localidad. Esto resulta particularmente importante si se tiene en cuenta que casi 90% de la inversión en las localidades proviene del presupuesto de las entidades distritales y sólo 10% de los fondos de desarrollo local, que son los financiadores de los planes de desarrollo de las localidades. Esto hace que la información sobre las políticas y estrategias de inversión del Distrito y sus entidades sea absolutamente imprescindible para definir qué incluir en el Plan local. Las entidades con mayor responsabilidad en este aspecto son Planeación Distrital, la Secretaría de Hacienda, Acción Comunal y la Secretaría de Gobierno en cuanto son las que adelantan la planeación, el fortalecimiento de la organización y participación comunitaria y la administración local, respectivamente. En particular, es crítico que estas entidades se coordinen para convocar, capacitar e involucrar a las comunidades en un

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proceso de construcción colectiva de diagnósticos locales que fortalezca la organización y la participación ciudadana en los procesos de planeación del desarrollo. Se trata de crear las condiciones para que las comunidades se apropien de manera paulatina de una noción de lo público y de lo local que supere lo barrial y dispongan del conocimiento y la información necesarios para participar en los procesos de planeación. 3. Debe convertirse en obligación rutinaria la apropiación de recursos de los fondos de desarrollo local para elaborar o actualizar diagnósticos integrales y sectoriales de la localidad. Diagnósticos que contemplen espacios de participación comunitaria para garantizar que incorporen las visiones y conocimientos de la ciudadanía y sirvan como espacios de formación ciudadana.

Calidad del debate El otro aspecto fundamental en el éxito de los encuentros se refiere a las condiciones en que se desarrolla la discusión y aprobación de la propuesta ciudadana. Dos componentes afectan la calidad del debate: la metodología que enmarca la discusión y las características de las decisiones tomadas por los ciudadanos en las mesas y las plenarias de los encuentros ciudadanos. a) La metodología utilizada en los encuentros En relación con el marco metodológico es preciso considerar algunas de las recomendaciones del Comité Interinstitucional, así como la reacción de los consejos de planeación local frente a ellas, en tanto conformaron las reglas del juego que orientaron el proceso. Es importante anotar que, independientemente de posibles objeciones a los contenidos o los medios usados para difundir la metodología por parte del Comité Interinstitucional, la gran mayoría de los actores consultados reconoció que uno de los valores agregados de este proceso fue la existencia y disposición de dotar a los encuentros ciudadanos de un referente metodológico claro y único para todas las entidades involucradas. Los instructivos difundidos por el Comité mantuvieron en términos generales una línea de pertinencia frente a las necesidades de cada etapa y en ellos se intentó adaptar las exigencias técnicas formales a las restricciones de tiempo que se derivaban de la escasa preparación de las entidades para el ejercicio. Algunos de ellos, sin embargo, asumían la existencia de documentos y conocimientos que realmente no estuvieron disponibles, de modo que los resultados esperados estuvieron en general por debajo de las expectativas del Comité y de los estándares que fijan los modelos teóricos de planeación.

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En este aspecto, el Comité Interinstitucional recomendó a los alcaldes presentar una propuesta de Plan de desarrollo local acompañada de consideraciones diagnósticas. En la práctica las debilidades de las oficinas de planeación local y la ausencia de una rutina de recolección y análisis de información sobre la dinámica local se tradujeron en propuestas de Plan de desarrollo que carecían de capacidad orientadora y por supuesto de consideraciones sobre los asuntos y problemas estratégicos de las localidades. Dentro de este contexto influyó también un elemento incontrolable para el Comité Interinstitucional: el compromiso de las autoridades locales con el ejercicio, de lo cual dependió en buena medida el grado en que se intentaron superar las limitaciones técnicas, operativas y políticas para llevar a cabo un proceso que cumpliera con los requisitos técnicos y las condiciones de transparencia y apertura democrática que la norma y la voluntad del Comité Interinstitucional deseaban imprimirle. Es claro que las capacidades técnicas y operativas de las oficinas de planeación local fueron insuficientes para dirigir y controlar en forma adecuada los encuentros ciudadanos, especialmente en las localidades de mayor tamaño. La presunción del Acuerdo 13 según la cual el Consejo de Planeación Local tiene la capacidad para diseñar y orientar el proceso es optimista, porque la condición de consejero la otorga el liderazgo comunitario y gremial y no la experticia en planeación; además porque al no disponer de los apoyos informativos y operativos necesarios es muy difícil que puedan suplir las debilidades de la gestión distrital en la materia. Los tiempos asignados por el Acuerdo 13 para la realización de los encuentros presumen que el diagnóstico local es una actividad permanente y que las entidades disponen de programas de difusión de sus ejecutorias que permiten a los líderes comunitarios mantenerse informados sobre la dinámica local. Como evidentemente esto no se verificó en la realidad, los plazos previstos para cada etapa del proceso de planeación participativa generaron debilidades en la calidad del ejercicio y en los productos del mismo. Cabe señalar que en las localidades observadas se aceptó la casi totalidad de las recomendaciones del Comité Interinstitucional, pues con excepción de Teusaquillo y San Cristóbal las modificaciones efectuadas no afectaron esencialmente el modelo propuesto por el Comité Interinstitucional En el caso de Teusaquillo se apartaron del modelo en dos aspectos básicos, el punto de partida para identificar problemas y la organización temática de las mesas de trabajo. En consecuencia, en vez de usar como referente los objetivos y programas del Plan distrital, prefirieron hacer una consulta entre los asistentes para que identificaran los problemas prioritarios de la localidad y posteriormente organizar los grupos de trabajo con arreglo a

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esa distribución, de modo que al final del ejercicio debieron hacer un ajuste de sus conclusiones al marco programático del Plan distrital. El problema de esta decisión consistió en que no se acordó un mecanismo ni unos criterios para llevar a cabo la concertación entre las recomendaciones de las comisiones y la nomenclatura del Plan Distrital, con lo cual el espacio previsto para hacer esta concertación se convirtió en un escenario de confrontación y finalmente debieron entregar la propuesta de PDL sin el ajuste a la nomenclatura oficial. En San Cristóbal la supresión del segundo encuentro zonal81 y su reemplazo por dos reuniones de comisiones de trabajo82 generó una reducción de los espacios de identificación de problemas y soluciones, que no permitió a los comisionados llevar al último encuentro local una propuesta con proyectos sustentados. Es decir, las recomendaciones de los ciudadanos fueron tan amplias que en la negociación entre el alcalde local y la JAL fue donde se definieron los programas concretos que se adelantarían. b) Características de los debates y las decisiones Los encuentros ciudadanos se realizaron en el marco de unas reglas democráticas y de respeto básico de las decisiones colectivas que representa un principio de cambio en los escenarios y procedimientos para decidir la asignación de recursos públicos en las localidades. Aunque ya tenían antecedentes en el Distrito, estar respaldados por un acuerdo distrital les confirió una legitimidad y estabilidad normativa que no poseían los anteriores. Las competencias asignadas a estos espacios de deliberación fortalecen la capacidad negociadora y propositiva de las comunidades frente a las autoridades locales de planeación y abren opciones para que la decisión ciudadana influya de manera efectiva en la orientación de la inversión pública. De otra parte, los procedimientos establecidos para los encuentros propiciaron la discusión colectiva y transparente de los asuntos públicos ligados al desarrollo local, cerrando espacios al trámite individualizado de las demandas ciudadanas que favorece el clientelismo. La realización de encuentros abrió oportunidades de identificar otros actores en el territorio y reconocer la legitimidad de sus intereses, de modo que se fueran creando las condiciones para que las organizaciones y las personas identificaran expectativas comunes, a partir de las cuales fuera posible configurar alianzas y agendas colectivas. n 81

Sugerida por el Consejo de planeación local, aparentemente por temores en relación con su capacidad operativa para cumplir con la agenda recomendada por el Comité Interinstitucional.

En las demás localidades las comisiones se reunieron como mínimo ocho veces antes del último encuentro local, excepto en Suba.

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Ahora bien, aunque las expectativas de fortalecimiento de los procesos democráticos se cumplieron hasta cierto punto en la mayoría de las localidades, no puede decirse lo mismo sobre la calidad técnica de las decisiones y los aprendizajes de los participantes. La evaluación de los logros y dificultades en materia técnica se basó en la verificación de las condiciones en que se dio el debate y en los procedimientos para tomar decisiones. La presentación de la ruta general del proceso y de los alcances de cada etapa del mismo se dio de manera muy deficiente en el primer encuentro local y a veces se omitió en los zonales. En consecuencia, muchos de los asistentes no lograron una comprensión suficiente del proceso, lo que originó intervenciones fuera de lugar y dispersión de expectativas frente a los resultados del proceso. La debilidad de las propuestas iniciales de Plan de desarrollo local presentadas por los alcaldes y en particular la ausencia de documentos de diagnóstico privó a los participantes de los encuentros de una identificación jerarquizada de los problemas de la localidad y en consecuencia de la oportunidad de ponerse de acuerdo sobre lo que consideraban problemático y sobre la prioridad que le asignaría a dichos problemas. En consecuencia los participantes perdieron elementos de juicio para calificar la pertinencia de las propuestas de solución que se llevaron al encuentro, en la medida en que no construyeron un referente común sobre los problemas que debían ser atendidos con base en las decisiones públicas. Así, las soluciones adoptadas no pudieron ser cotejadas contra una situación ideal deseada, la cual debería haberse validado en forma colectiva. Esta dificultad llevó a que en los primeros encuentros zonales el debate no lograra concentrarse en la identificación y priorización de problemas tal como había recomendado el Comité Interinstitucional; los participantes se limitaron a enunciar necesidades puntuales e ideas de proyecto, sin tener una visión clara de la dinámica local o zonal, de modo que no era posible establecer la importancia o articulación de unas y otras en el concierto local. Ante la imposibilidad de dar una discusión alrededor de los problemas, las mesas de trabajo se limitaron a escuchar las justificaciones de las propuestas y a tratar de reagruparlas bajo los programas del plan distrital, de manera que pudieran votar su priorización. El grado en que esta deficiencia se presentó varía relativamente en las localidades observadas, pero la consecuencia fue la misma en todas. Porque si bien en Teusaquillo y Bosa se disponía de diagnósticos formales, éstos fueron presentados de una manera que impedía su uso efectivo en el trabajo de las mesas. En los dos casos la dificultad para usar la información proveniente de los diagnósticos estribó en que los asistentes vieron el encuentro como un espacio para tramitar necesidades particulares de su grupo o sector y no estaban interesados en análisis globales o en debates para identificar asuntos de interés general.

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En las comisiones técnicas83 en general no hubo discusión sobre alternativas de solución, en parte porque la capacidad técnica y el tiempo disponible de los comisionados no facilitaba la identificación y formulación de alternativas de solución con un mínimo rigor técnico, y en parte por las debilidades señaladas para el primer encuentro zonal. En el caso de Kennedy la calidad del trabajo varió significativamente incluso entre UPZ, en función del compromiso y claridad de los coordinadores de las mesas de trabajo, pero también de los niveles de formación de los asistentes, como se observó al comparar el proceso en la mesa de educación de Patio Bonito, donde la debilidad técnica fue extrema, frente a la UPZ Carvajal donde el manejo de la información y de los insumos del primer encuentro permitió una discusión más ordenada. En Antonio Nariño se dio un tratamiento cuidadoso de las fichas entregadas en los encuentros anteriores y en algunas comisiones se intentó confrontar alternativas de solución. Sin embargo, el ejercicio no se logró desarrollar a cabalidad y se terminó votando por la prioridad de los programas dentro del objetivo de cada mesa. En Bosa se dio una situación similar en el manejo y presentación de la información surgida de las tareas anteriores, pero al momento de discutir la pertinencia de las alternativas de solución las mesas se limitaron a tratar de darle un orden de importancia, más que a desarrollar una discusión sobre cada una de las opciones. A pesar de los esfuerzos de algunos coordinadores de mesas de trabajo y comisionados por llamar la atención sobre la agudeza de algunos problemas, en mesas como las de Familia y niñez, Justicia social y Cultura, donde los programas movilizaban poblaciones diferentes, fue evidente que los asistentes no se mostraban receptivos a la argumentación y votaron mayoritariamente por los proyectos del programa de su interés personal o grupal. Una vez concluidos los debates y tomadas las decisiones zonales se preparó en el Consejo ampliado la propuesta de Plan que debía ser validada en el último encuentro local. Es importante observar en dicho evento los mecanismos y criterios con los cuales la ciudadanía en pleno decidió no solo una distribución de los recursos públicos por programa sino una lista priorizada de proyectos que deberían ser contemplados como información de referencia en cada uno de los programas, ya que la norma presupuestal del Distrito sólo exige priorizar por programa.

n 83

Que ordenaron el material producido por el primer encuentro zonal y llevaron al segundo una propuesta de reagrupamiento de las necesidades e ideas de proyecto aportadas por los ciudadanos para ser discutidas y priorizadas antes de ser presentadas al último encuentro local.

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El Comité Interinstitucional reforzó la posibilidad de que los asistentes a este encuentro apoyaran cualquier programa, independientemente de la vinculación de la persona a un objetivo en particular durante el proceso. Para garantizar un mínimo de información previa a la votación se sugirió preparar carteleras que facilitaran la ubicación de los objetivos, programas y proyectos asociados, de modo que orientaran al votante. A excepción de Suba, donde no hubo votación, los mecanismos de decisión siguieron con relativo rigor las orientaciones del Comité Interinstitucional, por lo que todas las localidades entregaron una distribución porcentual de programas y una priorización de proyectos de gran impacto. En relación con la lista de proyectos propuesta por el Comité para facilitar las decisiones, las localidades entregaron productos con diversos niveles de elaboración; se destacan Teusaquillo donde se entregaron perfiles muy acabados y San Cristóbal donde no entregaron proyectos y tampoco llegaron a votar la priorización de programas. Las demás localidades entregaron listas con perfiles muy preliminares. Dado que a partir de los encuentros ciudadanos se desarrolla un proceso de negociación con la alcaldía local, y posteriormente una selección de los proyectos para la elaboración del plan operativo anual de inversión, POAI, la propuesta ciudadana del Plan de desarrollo local debería incluir una explicación de los criterios que soportan las priorizaciones, de modo que cualquier cambio en la concertación entre las autoridades consulte dichos criterios y no desvirtúe las decisiones tomadas en los encuentros ciudadanos. Sin embargo, con excepción de Teusaquillo, ninguna de las localidades observadas entregó documento escrito sobre los criterios de priorización para los proyectos por incluir en el presupuesto. En Antonio Nariño y Kennedy se hicieron sustentaciones verbales de los criterios en algunas de las mesas de trabajo, especialmente en las de Medio ambiente, Familia y niñez, Cultura y Educación en Antonio Nariño y de Medio ambiente y Cultura en Kennedy. Dada la ambigüedad del Acuerdo 13 sobre el alcance de la noción del carácter vinculante de las decisiones de los encuentros ciudadanos, la voluntad política de las alcaldías y las JAL determina en gran medida el nivel de incorporación de la propuesta ciudadana en el Plan de desarrollo local oficialmente adoptado. De hecho, en el caso de Teusaquillo, donde la aprobación se dio en el marco de los encuentros ciudadanos, los criterios fueron desconocidos por las autoridades locales de planeación. Por ello la definición explicita de los criterios de priorización podría reducir la vulnerabilidad de las recomendaciones en las instancias de concertación que se surten después del último encuentro local.

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Por lo anterior, parece conveniente revisar la reglamentación del Acuerdo en estas materias con el fin de mejorar la credibilidad de la ciudadanía en la efectividad de su participación en los encuentros. A pesar de la validez de las observaciones críticas que pueden hacerse, lo cierto es que las condiciones que rodearon el proceso planteaban obstáculos insuperables en el lapso fijado por el Acuerdo 13 para el desarrollo de los encuentros ciudadanos. El gobierno distrital recibió la responsabilidad de organizar los encuentros el día de su posesión, el 1º de enero 2001, sin ninguna preparación previa de las entidades distritales para cumplir con un cronograma que obligaba a iniciar las convocatoria a más tardar el 15 de febrero. También es preciso reconocer que los bajos niveles de reflexión de la mayoría de los ciudadanos sobre la dinámica de los asuntos públicos locales, la poca información y la ausencia de preparación para adelantar una interlocución de calidad en los encuentros ciudadanos afectaron sustancialmente el desarrollo y los productos de los encuentros. Aunque las debilidades del proceso obedecieron en gran medida a condiciones estructurales de la gestión pública, cuya transformación demanda plazos y decisiones diferenciadas, es claro que la responsabilidad central recae en el gobierno distrital, no sólo porque asuntos como los diagnósticos y la política de promoción y difusión son susceptibles de modificarse en plazos relativamente breves, sino también porque la superación de las debilidades de la ciudadanía constituye una labor de largo plazo donde el acompañamiento estatal es irremplazable.

EL CONSEJO

DE PLANEACIÓN LOCAL AMPLIADO

Este mecanismo de articulación entre las comisiones de trabajo y el Consejo de Planeación Local, que no hacía parte del Acuerdo 13 de 2000, fue propuesto por el Comité Interinstitucional. El Consejo de Planeación Local Ampliado se conformó con los miembros del Consejo de Planeación Local más dos miembros de cada comisión para preparar la propuesta de Plan de Desarrollo a votar en el segundo encuentro local. Esta figura resultó importante no sólo por lo que representó como propósito incluyente, sino también por las posibilidades que se dieron de confrontar y concertar las visiones de los distintos grupos vinculados a las comisiones temáticas. Además, fue una forma de contrarrestar la fragmentación sectorial de la participación en los encuentros ciudadanos y la estrecha visión territorial de las demandas ciudadanas. Permitió establecer lazos entre liderazgos que muy contadas veces van más allá del barrio, reduciendo las manifestacio-

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nes de desconfianza entre los mismos líderes y entre ellos y las comunidades, dados los precarios espacios de encuentro y reconocimiento a los que tienen acceso unos y otras. Al establecer un espacio de discusión más amplio e informado, su influencia también apalancó la concertación de una propuesta de Plan de desarrollo local, ya que por ella pugnaban sectores de población con una precaria noción de lo que significa el interés general y que, además, esperaban un tratamiento casi personalizado de sus demandas. El reto del Consejo de planeación local ampliado fue articular en forma transparente, equitativa y técnica, propuestas de Plan de desarrollo con el máximo de efectos sinérgicos entre sus componentes y adoptar simultáneamente mecanismos de discusión y decisión que generaran el mayor nivel posible de apropiación en un contexto de cohesión entre los actores ciudadanos. Por eso la labor más importante del consejo ampliado fue llevar al último encuentro local una propuesta articulada con base en los informes de las comisiones y los resultados del segundo encuentro zonal y, después del encuentro, apoyar al Consejo de Planeación Local en la concertación con el alcalde, así como en el seguimiento posterior del proceso. No obstante estas bondades generales, la situación en cada localidad varió sustancialmente: en Bosa el consejo ampliado cumplió su papel en la elaboración de la propuesta de Plan de desarrollo local, fortaleciendo la capacidad operativa de los consejeros en el cierre de esta parte del proceso, incluso con participación de miembros de las comisiones de trabajo que no pertenecían formalmente al organismo. En San Cristóbal la dinámica de las comisiones de trabajo se limitó a la participación de un número muy reducido de comisionados en las jornadas para la consolidación de la propuesta ciudadana, las cuales fueron anteriores al último encuentro ciudadano local, debido a que primó la iniciativa de la oficina de planeación local y el alcalde. En Kennedy y Antonio Nariño, por el contrario, el mecanismo contribuyó significativamente a fortalecer la propuesta de Plan de Desarrollo presentada por el Consejo de Planeación Local. En Kennedy, donde la relación del Consejo con algunas comisiones era difícil, la conformación del mecanismo permitió abrir una espacio de discusión donde las personas y grupos que tenían alguna desconfianza con la gestión de los consejeros pudieron presentar y defender sus puntos de vista, de modo que las diferencias, reales o no, pudieron socializarse y la resolución de las mismas involucró a un número mayor de ciudadanos, que legitimaban las decisiones adoptadas.

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En Antonio Nariño, dadas las características que venía presentando el trabajo, el mecanismo del Consejo ampliado más que transformar cualitativamente el proceso, oficializó un estilo de trabajo que en buena medida ya estaba configurado. Es importante mencionar la seriedad con la que las comisiones afrontaron la tarea de consolidación de la propuesta y la apertura de espacios de sustentación donde cada comisión presentó sus criterios de priorización y dimensionamiento de los proyectos que soportaron la distribución programática en cada objetivo. En Teusaquillo, la metodología aprobada previamente por el Consejo de Planeación Local contempló unas jornadas de apoyo y discusión con los comisionados, razón por la cual no se acogió la recomendación de constituir el consejo ampliado. A ello se agrega que la relación entre el CPL y algunas personas influyentes en las comisiones fue conflictiva a lo largo del proceso, de modo que el consejo ampliado no se constituyó formalmente84.

n 84

En el consejo ampliado todos los asistentes tienen derecho a voto en la priorización por programas, mientras que las reuniones de Teusaquillo entre el CPL y las comisiones reservan el derecho a decidir a los consejeros únicamente.

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CARPINTERÍA DEL EL

PLAN

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TRABAJO DE LAS COMISIONES TÉCNICAS

GRÁFICO 10

El trabajo de las comisiones técnicas

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

ada la importancia que cobraron las comisiones técnicas en el proceso de formulación de los planes de desarrollo local, este estudio modificó su plan de trabajo inicial, en el cual los encuentros ciudadanos constituían el gran propósito en la segunda etapa del ejercicio, para dar un peso mucho mayor al seguimiento y evaluación de estas comisiones. La figura de las comisiones de trabajo asociadas a procesos de planeación participativa tiene antecedentes en múltiples experiencias comunitarias, en las cuales se buscó facilitar y mejorar la calidad de los aportes de los participantes a través de la división en pequeños grupos organizados alrededor de objetivos concretos. Fue utilizada en diversos procesos participativos en el Distrito Capital por Acción Comunal, la Veeduría y Planeación Distrital durante la construcción del Plan de ordenamiento territorial, POT. El trabajo de las comisiones técnicas en este ejercicio de construcción participativa de los planes de desarrollo local estuvo orientado por la intención de organizar y cualificar técnicamente los productos de los encuentros ciudadanos y, a la vez, producir nuevos insumos para los siguientes encuentros y para el Plan de desarrollo local, teniendo como interlocutor inmediato al Consejo de Planeación Local. El Acuerdo 13 de 2000 adopta la figura de las comisiones técnicas, tomada del Decreto 739 de 1998, mediante dos muy breves referencias a los escenarios y procedimientos con los cuales deben ser constituidas y a las funciones que tendrán dichas comisiones: según el artículo 15, la función de las comisiones es fundamentalmente de carácter técnico, encaminada a formular y evaluar los proyectos en los que se concreten las propuestas estratégicas locales, PEL; el artículo 24 dice que su trabajo deberá ser permanente durante todo el período de ejecución del Plan de desarrollo local. La idea de las comisiones técnicas en este proceso se hace funcional a partir de la conformación, en los encuentros, de mesas de trabajo por cada objetivo del Plan de desarrollo distrital (Familia y niñez, Seguridad, Cultura, entre otras), cuya finalidad es hacer más ágil y eficaz el trabajo colectivo. La labor de las comisiones, que depuran y mejoran técnicamente lo producido por las mesas, tiene un nivel técnico más cualificado y logísticamente es más eficiente. Por otra parte, al procurar que su conformación estuviera articulada no sólo a la estructura de objetivos del Plan de desarrollo distrital y el Plan de desarrollo local, sino también a una unidad territorial específica, (la UPZ), se logró viabilizar un mecanismo expedito para concretar la planeación participativa en un territorio específico y de dimensiones manejables en el ejercicio.

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De esta manera y dentro del esquema de encuentros ciudadanos propuesto, con un primer encuentro ciudadano local, dos encuentros ciudadanos zonales por UPZ y un último encuentro ciudadano local, el Comité Interinstitucional recomendó: n

En el primer encuentro ciudadano local designar dos delegados por cada uno de los objetivos del Plan de Desarrollo Distrital, quienes actuarían como comisionados locales de dicho objetivo y como tales harían parte del Consejo de Planeación Local ampliado.

En el primer encuentro ciudadano zonal, en cada UPZ designar cuatro delegados por cada objetivo del Plan de Desarrollo Distrital. Estos delegados conformarían, junto con los delegados de todos los objetivos de la UPZ, la Comisión de Trabajo de la UPZ85.

De esta manera, las comisiones fueron conformadas mediante elección entre los participantes de los primeros encuentros ciudadanos locales y zonales, e iniciaron el trabajo recogiendo sus resultados. Su actuación, aun cuando debía ser permanente, tuvo dos momentos importantes, cuyos compromisos estuvieron ligados a la programación general del proceso. El primer momento se ubicó entre el primero y segundo encuentro zonal, donde, según la metodología planteada por el Comité Interinstitucional, el compromiso básico era organizar los productos del encuentro, interpretar las necesidades en función de los programas de cada objetivo y adelantar propuestas de solución que sirvieran de insumo a los segundos encuentros ciudadanos zonales y locales. El segundo momento tuvo lugar entre el segundo encuentro zonal (por UPZ) y el último local, donde el compromiso era consolidar las propuestas de solución priorizadas en el segundo encuentro ciudadano de la UPZ y definir los perfiles de proyecto para el Plan de desarrollo local. Esta vez articulando las propuestas entre las UPZ para detectar proyectos de gran impacto, propuestas estratégicas zonales y locales. Adicionalmente, las comisiones técnicas debían articular, con apoyo de las instituciones pertinentes, las propuestas surgidas de los encuentros ciudadanos con las acciones que el Distrito tenía programadas en el objetivo respectivo. Esta propuesta metodológica tuvo acogida general en todas las localidades, aunque en algunas de ellas se hicieron ajustes en consideración de sus particularidades. n 85

De esta manera, si una localidad tiene cinco UPZ, el número de integrantes de las comisiones técnicas (comisionados) sería de: 7 objetivos del Plan distrital x 2 comisionados electos en el primer encuentro local por cada objetivo = 14; más 4 delegados de cada objetivo por UPZ = 28 x 5 UPZ = 140. Gran total 154 comisionados en la localidad; lo que sin embargo no es mucho si se trabaja en comisiones por objetivos.

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DINÁMICA

PLAN

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DE LAS COMISIONES EN LAS LOCALIDADES

Dos aspectos se tuvieron en cuenta para analizar el trabajo de las comisiones: la metodología adoptada en cada localidad para la conformación de las comisiones y una descripción breve de las dinámicas de trabajo y de los escenarios en los que las respectivas comisiones participaron como interlocutoras directas de las autoridades locales de planeación.

San Cristóbal86 Para la conformación de las comisiones se adoptó la metodología propuesta por el Comité Interinstitucional: dos delegados locales por objetivo (14), elegidos en el primer encuentro ciudadano local y una comisión de cuatro miembros por objetivo y por cada UPZ (ver ejemplo de la nota de pie de página85 y en el gráfico 11). La localidad sólo realizó el primer encuentro ciudadano por UPZ. En consecuencia el trabajo de las comisiones debió cumplir en parte con los propósitos del segundo encuentro por UPZ. A pesar de esta circunstancia las comisiones sólo se reunieron dos veces, respondiendo a la convocatoria conjunta del Consejo de Planeación Local y el alcalde. Este esquema de trabajo se tradujo en dos extensas e intensas jornadas de trabajo, en las que la iniciativa metodológica corrió por cuenta del Consejo de Planeación Local y la oficina de planeación de la localidad. En la primera jornada se realizaron dos sesiones: a la primera concurrieron todos los comisionados de un mismo objetivo y de las cinco UPZ, con los dos delegados de origen local y el acompañamiento de un consejero. El propósito fue diligenciar una matriz en la que se recopilaban las necesidades relacionadas con los programas del objetivo y alternativas de solución por UPZ; también se clasificaron las necesidades según objetivos y programas. En la segunda se reunieron todos los comisionados de cada UPZ para identificar propuestas estratégicas zonales, PEZ, en cada objetivo y priorizar una propuesta de acuerdo con la necesidad de mayor impacto en cada UPZ87. n 86

El ejercicio se adelantó en las UPZ de San Blas, Sosiego, 20 de Julio, La Gloria y Los Libertadores y sobre los siete objetivos del Plan de Desarrollo Distrital: Cultura ciudadana, Productividad, Justicia social, Educación, Medio ambiente, Familia y niñez y Gestión pública admirable.

Para el ejercicio de priorización se utilizó el priorizador, un dispositivo que consiste en varios tubos plásticos transparentes de unos 10 centímetros de diámetro y por lo menos 1.20 metros de alto. Cada uno de ellos corresponde a un objetivo del Plan de Desarrollo Distrital o a un proyecto de gran impacto de la localidad y su conjunto se dispone en una mesa frente a los participantes del encuentro ciudadano. Los ciudadanos introducen en ellos unas tortas del diámetro del tubo según sea su criterio de prioridad, lo que va produciendo automáticamente una gráfica de prioridades al sumarse las diferentes tortas en cada tubo.

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Para el trabajo de las comisiones se pusieron a disposición las actas del primer encuentro ciudadano local en el cual se priorizaron los problemas, así como las fichas y actas que se elaboraron en las respectivas mesas de trabajo del primer encuentro ciudadano zonal. Como ya se mencionó, la segunda jornada se asimiló a los propósitos del segundo encuentro ciudadano zonal. En su primera sesión se conformaron siete grupos, con los comisionados de cada objetivo en las cinco UPZ y el acompañamiento de un consejero, y se definieron las propuestas estratégicas locales (dos por cada objetivo utilizando el priorizador). También se identificó una propuesta de proyecto de gran impacto por cada objetivo. En la segunda sesión se hizo una reunión plenaria con el propósito de priorizar tres proyectos de gran impacto y un objetivo, y conformar una subcomisión para apoyar al Consejo de Planeación Local y a la oficina de planeación de la localidad en la elaboración de la propuesta que se presentaría al segundo encuentro ciudadano local. También se trabajó en la elaboración de una propuesta de presupuesto de inversión por objetivo y en la definición de criterios de concertación y priorización del Plan de inversiones con el Plan de desarrollo local. Con los representantes seleccionados en esta sesión se conformó el Consejo de Planeación Local ampliado el cual elaboró, en conjunto con la oficina de planeación de la localidad, las propuestas presentadas en el segundo encuentro ciudadano local, y participó en la concertación con el alcalde de la propuesta que se presentaría a la JAL.

Bosa88 El Consejo adoptó como estrategia de apoyo el acompañamiento de uno de sus miembros a cada comisión técnica con el propósito de orientar el trabajo, para lo cual se acordaron reuniones semanales de avance. El trabajo en las comisiones se centró en la revisión y análisis de los resultados de los encuentros ciudadanos y en su organización dentro de la estructura de objetivos del Plan de Desarrollo distrital. Mientras unas comisiones expresan haber realizado entre cuatro y siete reuniones, otras como la de Productividad alcanzaron a realizar hasta quince, puesto que se subdividieron por temas y el objetivo fue priorizado en toda la localidad. A través de sus delegados en el Consejo de planeación local ampliado, las comisiones participaron en la concertación entre el Consejo de Planeación Local y el alcalde de la localidad. n 88

Se trabajó con las UPZ de Bosa occidental, Bosa central, El Porvenir, Tintal sur y Apogeo, en los siete objetivos del Plan distrital. Para la conformación de las comisiones técnicas el Consejo de Planeación Local adoptó el esquema metodológico sugerido por el Comité Interinstitucional.

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PLAN

CIUDADANO

Kennedy89 Dado el tamaño de algunas UPZ, el Consejo de Planeación Local agrupó a algunas de ellas en tres unidades espaciales; otras cuatro UPZ funcionaron en forma independiente, con lo que sumaron siete unidades espaciales en las cuales se hicieron los encuentros. El número de comisionados por objetivo fue significativamente variable ya que dependió del número de asistentes por UPZ a los encuentros ciudadanos y del grado de interés del objetivo para la localidad. Cada comisión tuvo su propia dinámica para llevar a cabo el trabajo. Algunas contaron con el apoyo de funcionarios de entidades distritales estrechamente ligadas al proceso, como el Instituto Distrital de Cultura y Turismo, o de organismos del orden local como el Cadel y los hospitales. A través de delegados, como parte del Consejo de planeación local ampliado, participaron en la concertación con el alcalde sobre el proyecto para presentar a la JAL.

Suba90 El Consejo de Planeación Local adoptó seis sectores territoriales, tres de los cuales se identificaban con la delimitación de UPZ y los otros tres se conformaron agrupando varias UPZ. En cuanto a la conformación de las comisiones técnicas se adoptó la sugerida por el Comité Interinstitucional para definir su número y las áreas temáticas de atención de cada una. Cada sector territorial tenía siete comisiones, correspondientes a cada objetivo del Plan distrital y tres delegados por objetivo, lo que sumaba 186 delegados, equivalentes a 38% del número total según lo previsto en el esquema del Comité. Dado que en esta localidad no se realizó el segundo encuentro ciudadano zonal, el trabajo de las comisiones técnicas adquirió mayor significación puesto que de alguna manera cumplieron con las tareas que debían desarrollarse en dichos encuentros. Dentro del esquema de trabajo adoptado en las comisiones fue recurrente la conformación de subgrupos dedicados a temas específicos dentro del objetivo. Fue el caso del objen 89

Se trabajó en las UPZ Américas, Carvajal, Castilla, Kennedy central, Timiza, Tintal norte, Calandaima, Corabastos, Gran Britalia, Patio Bonito, Las Margaritas y Bavaria, en los siete objetivos del Plan distrital.

Se trabajó en las UPZ La Academia, Guaymaral, Aeroparque, Arrayanes, Cerro La Conejera, La Hacienda, Las Mercedes, San José de Bavaria, Britalia, El Prado, La Alambra, Casa Blanca, Suba, Niza, La Floresta, El Rincón y Tibabuyes sobre los siete objetivos del Plan distrital.

175

tivo Cultura ciudadana, en el que se conformó un solo grupo de seguridad, y en el de Justicia social se dio particular énfasis a la temática de vías y servicios públicos. En sustitución del segundo encuentro ciudadano zonal, el Consejo de Planeación Local promovió la realización de una reunión de todas las comisiones por cada UPZ, en la que se analizaron los criterios y propuestas de cada una con el propósito de construir conjuntamente una visión general de la UPZ. Los comisionados participaron, en particular con el alcalde, en los escenarios de concertación a través de sus delegados en el Consejo de planeación local ampliado.

Teusaquillo91 El Consejo de Planeación Local adoptó cinco sectores así: Teusaquillo, Galerías, Quinta Paredes, La Esmeralda y Salitre. En torno a estos sectores se definió un esquema metodológico que en lo concerniente a las comisiones técnicas se distanció bastante de la propuesta hecha por el Comité Interinstitucional al no adoptar los objetivos del Plan de desarrollo distrital como el criterio de referencia para la conformación de las comisiones técnicas. El Consejo desarrolló para ello en los encuentros ciudadanos una dinámica orientada en un primer momento a la conformación de grupos según un distintivo entregado de manera aleatoria en el momento del registro de llegada. En estos grupos se identificaban los problemas más importantes del sector, según los participantes del grupo. En un segundo momento se redefinían los grupos en función de tipos de problemas por sector. Las comisiones fueron conformadas en torno a los siguientes problemas: 1. Desempleo 2. Atención y prevención de desastres 3. Cultura ciudadana: integración, convivencia y solidaridad 4. Espacio público: dimensión urbana, física y ambiental 5. Salud integral 6. Espacio público: dimensión social 7. Inseguridad de bienes y personas por comisión de delitos 8. Inseguridad vial 9. Educación n 91

En esta localidad se trabajó en las UPZ de Galerías, Teusaquillo, Parque Simón Bolívar, La Esmeralda, Quinta Paredes y Ciudad Salitre Oriental.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

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BOGOTÁ 2001

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

Dentro del esquema adoptado resultaron alrededor de 49 comisionados, 27% del total de comisionados posibles (182) dentro del esquema propuesto por el Comité Interinstitucional. Los comisionados hicieron varias reuniones por semana y aportaron una cantidad significativa de insumos, especialmente relacionados con diagnósticos de carácter sectorial e información especializada sobre aspectos técnicos alusivos a los temas tratados. Por iniciativa del Consejo de Planeación Local se realizaron varias reuniones con las comisiones, a las que se les dio el carácter de encuentros con el propósito de aportar elementos metodológicos para su trabajo, información sobre el ejercicio e insumos técnicos. En una primera reunión se explicó la metodología de trabajo para las comisiones, atendiendo a la orientación del análisis por problemática y no por objetivos del Plan distrital. En esta reunión se distribuyó un instructivo para apoyar la identificación y el análisis de los problemas. Al culminar la ronda de los primeros encuentros ciudadanos zonales se realizó un encuentro de orientación denominado Hagamos un alto en el camino, en el que uno de los propósitos era aportar elementos metodológicos para la formulación de proyectos. También se llevó a cabo un encuentro ciudadano previo al último encuentro ciudadano local, cuyo propósito consistió en que las distintas comisiones presentaran los proyectos y se priorizaran los proyectos de gran impacto, PGI, las propuestas estratégicas locales, PEL, y las propuestas estratégicas zonales, PEZ. En este encuentro se propuso presentar los resultados del ejercicio asimilando los problemas priorizados a la estructura por objetivos del Plan de desarrollo distrital. Dicho encuentro resultó particularmente significativo por la confrontación de intereses que se presentó entre grupos de ciudadanos, entre comisiones y comisionados, entre éstos y el Consejo de Planeación Local y entre los consejeros, los comisionados y un número significativo de ediles que se hicieron presentes. La correlación de fuerzas resultante de esta confrontación se reflejó en la convocatoria directa que hizo la alcaldía a las comisiones técnicas para concertar, a puerta cerrada, la composición del proyecto de Plan de desarrollo local que se presentaría a la JAL. Concertación hecha con abierto y explícito desconocimiento del Consejo de Planeación Local, el cual sólo fue tenido en cuenta en estricto cumplimiento de los términos del Acuerdo 13, es decir, como órgano consultivo al que se le dio a conocer el proyecto una vez estuvo elaborado y concertado con las comisiones técnicas.

177

Antonio Nariño Por la homogeneidad de las UPZ (Ciudad Jardín y Restrepo) que componen la localidad y por el tamaño de su territorio y su población, el Consejo de Planeación Local decidió trabajar toda la localidad en conjunto, sin sectorizarla. Estableció que para la conformación de las comisiones se tendría un delegado de cada barrio, lo cual sumaba quince delegados por comisión. En la práctica, el número de comisionados fue muy variable dependiendo sobre todo del interés que el objetivo representara para la localidad. Las comisiones contaron con la estrecha colaboración del Consejo, cuyos miembros asumieron su coordinación. Para buscar acuerdos sectoriales se alcanzaron a realizar alrededor de tres sesiones conjuntas de trabajo entre todas las comisiones, en las que se buscaba analizar las posibilidades de proyectos conjuntos o reasignación de proyectos entre comisiones. Las comisiones técnicas también participaron de la concertación con el alcalde a través del Consejo de Planeación Local ampliado y en audiencias públicas convocadas por la JAL, antes del segundo encuentro ciudadano local.

CONFORMACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE

LAS COMISIONES TÉCNICAS

Para hacer un análisis del trabajo de las comisiones técnicas se adelantaron en primera instancia 134 encuestas y 48 entrevistas orientadas a obtener información general de su desempeño en cuanto a participación, intensidad y condiciones de trabajo, disponibilidad de información, mecanismos de decisión y resultados de su labor. Se aplicó, hasta donde fue posible, una encuesta por objetivo en cada UPZ o unidad territorial resultante de la agrupación de UPZ. Las entrevistas (semiestructuradas) se utilizaron para cualificar el contenido de algunas de las respuestas y profundizar en diversos aspectos de la actuación de las comisiones. Se recogieron entre cinco y siete entrevistas por localidad, procurando cubrir todos los objetivos. Otro instrumento complementario fue la observación esporádica de algunas de las reuniones de las comisiones.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

GRÁFICO 11

Conformación de las comisiones de trabajo

TABLA 25

Conformación de las comisiones de trabajo LOCALIDAD No.

NOMBRE

LA APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

1 Usaquén 2 Chapinero 3 Santa Fe 4 San Cristóbal 5 Usme 6 Tunjuelito 7 Bosa 8 Kennedy 9 Fontibón 10 Engativá 11 Suba 12 Barrios Unidos 13 Teusaquillo 14 Mártires 15 Antonio Nariño 16 Puente Aranda 17 Candelaria 18 Rafael Uribe Uribe 19 Ciudad Bolívar 20 Sumapaz Totales n

POBLACIÓN

INSCRITOS No. (1)

419,022 125,349 116,651 442,873 248,252 190,653 380,259 927,049 286,917 750,761 708,201 173,135 126,092 95,537 98,739 289,834 25,865 389,345 583,728 1 6,261,611

% (2)

6,289 1,562

1.50 1.25

2,980 2,500 1,608 7,857 3,014 992 3,000 5,411 775 986 498 900 1,693 508 2,843 4,137 448 48,001

0.67 1.01 0.84 2.07 0.33 0.35 0.40 0.76 0.45 0.78 0.52 0.91 0.58 1.96 0.73 0.71 0.00 0.77

UPZ Tot./loc

OBJ. PDD

(3)

(4)

9 5 5 5 7 2 5 12 8 9 17 4 6 2 2 5 1 5 8 4 121

7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7

COMISIONES DE TRABAJO / UPZ (5)

7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7

ZONAL/ LOCALES LOCAL (6) (7)

63 35 35 35 49 14 35 84 56 63 119 28 42 14 14 35 7 35 56 28 847

7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7

TOTAL DELEG. TOT. LOC LOCALID.

DELEGADOS/OBJETIVO LOCAL (8)

UPZ (9)

14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14 14

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

(10)

38 22 22 22 30 10 22 50 34 38 70 18 26 10 10 22 6 22 34 18 524

(11)

266 154 154 154 210 70 154 350 238 266 490 126 182 70 70 154 42 154 238 126 3.668

Fuente: Las unidades de planeamiento zonal, UPZ. Documento ejecutivo. DAPD. Subdirección de expansión y ordenamiento regional. Diciembre 21/2000. Enviado a las localidades para efectos del ejercicio de formulación participativa de los PDL 2002-2004 Archivo docume ntos CI. Documento 29/56. Propuesta a los CPL para la organización de EC.n

BOGOTÁ 2001

INSCRIPCIONES Columna 1: número de ciudadanos inscritos para participar en los EC. Fuente: Datos recopilados en las localidades por los investigadores y por el Programa Misión Bogotá, otros informados a la Dirección de participación ciudadana de la SG. Columna 2: relación porcentual de los ciudadanos inscritos con respecto a la población total de la localidad Columna 3: número total de UPZ por localidad Columna 4: número total de objetivos del Plan de Desarrollo Distrital PDD. Referente para definir el número de comisiones y comisionados por objetivo, por localidad y por UPZ

COMISIONES DE TRABAJO Columna 5: número de comisiones por UPZ: una por cada objetivo del PDD Columna 6: número de comisiones zonales por localidad: Col. 3 x Col. 5 Columna 7: número de comisiones locales: una por cada objetivo del PDD

DELEGADOS POR OBJETIVO Columna 8: total delegados en el primer encuentro local: Delegados locales: 2 x objetivo x 7 objetivos Columna 9: número delegados por cada encuentro zonal por objetivo del PDD Columna 10: número total de delegados por objetivo: delegados locales más delgados zonales por objetivo. (Col. 3 x Col.9) + Col. 8 Columna 11: número total de comisionados por localidad: (Col.4 x Col.9 x Col.3) + Col. 8

179

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

Perfil de los comisionados Tanto la calidad técnica del producto de las comisiones como la esencia democratizadora del ejercicio de formulación participativa del Plan de desarrollo local dependía en gran parte de la capacidad personal y la calidad del trabajo de los comisionados. Por ello se decidió evaluar características asociadas al grado de formación escolar, experiencia, conocimiento en los asuntos específicos de la comisión y grado de representación. En términos generales puede decirse que el perfil de la ciudadanía participante en el proceso resultó significativamente alto si se tiene en cuenta el grado de formación escolar que presenta la mayoría de los comisionados (Tabla 26). n

TABLA 26

Nivel de escolaridad NIVEL

Primaria Bachillerato Técnico Universitario Posgrado

5,5 24,9 8,8 57,5 3,3

vos y programas del Plan de desarrollo metodológica del ejercicio.

De los comisionados elegidos 78.8% dijo tener trayectoria en la gestión de asuntos comunitarios, lo que también resulta significativo (Tabla 28). Sólo 45.9% dijo tener conocimientos acerca de los temas tratados en las comisiones, lo que se puede explicar a partir del reconocimiento de las debilidades técnicas en los temas específicos relativos a los objetilocal y probablemente también a la complejidad

La ciudadanía, en general, eligió en los encuentros ciudadanos a las personas que mostraron una mayor formación, o quienes por su trayectoria estarían en capacidad de representar eficientemente sus intereses. Esto puede verse en el alto porcentaje de comisionados con formación universitaria, y la mayoría de los que tienen trayectoria como dirigentes. Sin embargo, es claro que al preguntar entre los comisionados su nivel de conocimiento, hay menos confianza sobre su competencia. Es de observar que la debilidad técnica se hace más notoria por la falta de una estrategia de asesoría sectorial a las comisiones por parte de las entidades distritales competentes, en la medida en que ésta se limitó a una presencia irregular de las unidades ejecutivas locales, UEL92, al final del proceso. n 92

Las UEL fueron creadas en cada institución del Distrito durante la administración Peñalosa para que adelantaran la contratación de las obras financiadas por los fondos de desarrollo local y definidas por las JAL o por el Plan de desarrollo local.

181

TABLA 27

Nivel de escolaridad de los comisionados por localidad LOCALIDADES

PRIMARIA

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

SECUNDARIA

TECNICO

UNIVERSITARIO

41,4 35,1 22,2 18,2 10,0 18,2

17,2 16,2

38,0 32,5 66,7 68,2 80,0 69,7

3,4 16,2 2,2 5,0 3,0

11,4

POSTGRADO

11,1 5,0 9,1

Con base en la información de la tabla 27 se pueden detectar las siguientes características en el perfil de los comisionados: n

Si se tienen en cuenta datos del Sisben y la encuesta de hogares, el nivel de calificación promedio de los comisionados es superior al de la ciudad en general.

El nivel educativo de los comisionados de una localidad está relacionado con el peso relativo de los estratos que la conforman. Es decir, en los estratos 3 al 6 el nivel educativo de los comisionados sube considerablemente93.

Los niveles de escolaridad y trayectoria son mayores en las localidades con mayor nivel de consolidación urbanística como Suba, Kennedy y Antonio Nariño. (Tablas 27 y 28).

CUADRO 28

Trayectoria de los comisionados en asuntos comunitarios por localidad LOCALIDADES

COMISIONADO SÍ TIENE TRAYECTORIA

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

NO TIENE TRAYECTORIA

100.0 66.7 88.2 63.6 80.0 90.9

33.3 5.9 36.4 15.0 9.1

Ns/Nr

5.9 5.0

n 93

Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Población, estratificación y aspectos socioeconómicos de Santa Fe de Bogotá. Tomo 5. Bogotá, 1997.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

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BOGOTÁ 2001

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

Después de San Cristóbal, donde 100% de los encuestados dice tener experiencia en trabajo comunitario, están las localidades de Antonio Nariño, Kennedy y Teusaquillo. Allí el número de comisionados provenientes de ONG, entidades educativas y juntas de acción comunal es considerablemente alto, entre 80 y 90%.

Cabe destacar que en Bosa y Suba más de 60% de los comisionados que dijeron contar con trayectoria comunitaria provenían de grupos de madres comunitarias y tercera edad, dada la estrategia que a la larga les resultó poco rentable para sus propósitos 94.

Es importante tener en cuenta que 41.8% de personas que dijeron no tener experiencia en trabajo comunitario, sin embargo se manifestaron interesados en aportar sus conocimientos al proceso. Esto muestra la disponibilidad social para aprovechar nuevos espacios de participación por parte de personas que sin ser líderes comunitarios tradicionales quieren intercambiar opiniones y conocimientos con ellos y con la administración, desde una perspectiva diferente y desde luego legítima.

TABLA 29

Conocimiento de los comisionados sobre los temas a tratar LOCALIDADES

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

SÍ CONOCEN

55,2 47,2 68,4 53,5 55,0 72,7

NO CONOCEN

44,8 52,8 31,6 46,5 45,0 27,3

n 94

El caso de los adultos mayores en Bosa proporciona un ejemplo de ello. Cuando se le preguntó a la comisionada de Medio ambiente cómo había llegado a esta comisión explicó la estrategia de distribución de adultos mayores en todos los objetivos, y concluyó que éste finalmente no era el objetivo donde deberían haber quedado, pues desde allí resultaba muy difícil conseguir la recreación y otros programas que eran su interés específico. Yo no sé ni por qué quedamos allí ; es que uno se deja llevar de todo lo que le dicen . Parece que creían que si no se involucraban en todos los objetivos iba a ser más difícil que se les tuviera en cuenta.

183

La percepción entre los comisionados sobre el grado de conocimiento propio y de sus pares acerca de los temas en los cuales trabajaron da como resultado que más de 50% de comisionados de las seis localidades analizadas reconocen la idoneidad y conocimiento de las comisiones para trabajar en sus temas. Las localidades que presentaron mayor porcentaje de comisionados con conocimiento sobre el tema de trabajo fueron Antonio Nariño (72,7%) y Kennedy (68,4%), lo que permitiría esperar que en estas dos localidades el trabajo se haya dado en mejores condiciones de eficiencia, con mayor claridad técnica y mayor acierto en la orientación de los objetivos.Un alto porcentaje (52,8%) de comisionados de Bosa no encontraron idoneidad ni en ellos mismos ni en sus pares. Algunos consejeros asocian el desconocimiento de los comisionados a la falta de claridad de los objetivos del Plan de desarrollo distrital, lo cual fue especialmente notorio para el caso del objetivo de Gestión pública admirable, donde sólo hacia el final del ejercicio la gente entendió de qué se trataba. En otros casos, además del desconocimiento sobre el tema, se consideró también el desconocimiento de las funciones y los procedimientos de las comisiones para desempeñar su trabajo, lo que no era necesariamente su responsabilidad sino de la administración distrital. Este factor disminuyó la calidad de la participación. La elevada participación de comisionados con una trayectoria comunitaria importante es el reflejo de cómo este tipo de trabajo se convierte en un factor de retroalimentación y fortalecimiento para la participación. Las relaciones de interlocución que se establecen entre los líderes, las organizaciones comunitarias y las autoridades públicas locales crean canales de información permanente con acceso privilegiado a las iniciativas y ofertas públicas. La importancia de que los comisionados tengan una amplia trayectoria en el trasegar comunitario se relaciona con la legitimidad de su representación. Ésta se respalda en el trabajo socialmente reconocido, lo que se traduce en mejor conocimiento de las problemáticas de la comunidad local y mayor capacidad para la concertación. Estas son condiciones esenciales para contribuir de manera eficaz en la solución de la problemática establecida en los diferentes objetivos. Un 41.8% dijo asistir como independiente y el restante 58.2 dijo hacerlo como representante o miembro de una organización, lo cual habla bien del grado de representatividad que expresan los comisionados. Los datos de la tabla 30 muestran una amplia mayoría de miembros de organizaciones en las comisiones técnicas, con excepción de Antonio Nariño, lo que refuerza la idea de que los grupos organizados acceden más fácilmente a las convocatorias y tienden a tener objetivos definidos para competir en espacios como las comisiones y los encuentros ciudadanos. Este fenómeno no está asociado al tamaño de la población ni a la consolidación

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

TABLA 30

Pertenencia a organizaciones por localidad LOCALIDADES

Kennedy San Cristóbal Suba Teusaquillo Bosa Antonio Nariño

EN REPRESENTACIÓN

84,2 65,5 61,4 55 52,9 38,7

INDEPENDIENTE

15,8 34,5 38,6 45 47,1 61,3

del proceso de urbanización, pues las cifras de Teusaquillo son inferiores a las de San Cristóbal (menos consolidado, más nuevo) y en Antonio Nariño están por debajo de las de Bosa, a pesar de su consolidación como zona urbana.

Condiciones de trabajo Las facilidades técnicas y logísticas con las cuales operaron las comisiones fueron también evaluadas por los comisionados. Estas condiciones, si bien no constituyen el factor más importante en su desempeño, de alguna manera dan cuenta del compromiso de las oficinas de planeación local y de la administración en general para apoyar su trabajo, así como del compromiso e iniciativa de los propios comisionados. Acerca de los aspectos logísticos, se indagó sobre salones de reunión, medios audiovisuales, papelería, fotocopias, refrigerios y otros elementos que facilitaran el desarrollo de su trabajo. Respecto a los aspectos técnicos se evaluó especialmente el tipo y la calidad de la información disponible para la comisión. Para evaluar las condiciones de trabajo de las comisiones se pidió a los comisionados seleccionados que calificaran de 1 a 5 las condiciones que tuvieron para el desarrollo de su trabajo. En general, la mayoría de los comisionados calificó con 3 o más las condiciones de trabajo. Vale la pena anotar que dichas condiciones fueron, en su mayoría propiciadas por los mismos comisionados; por ejemplo la papelería, fotocopias y otros materiales estuvieron totalmente a su cargo.

185

TABLA 31

Apoyo logístico a las comisiones. Condiciones de trabajo CALIFICACIÓN

1 2 3 4 5

Muy malas Malas Regulares Buenas Muy buenas Total

3,3 17,2 36,1 31,1 12,3 100,0

Respecto a los lugares de reunión se encontró que en algunos casos la trayectoria de los comisionados les facilitó la consecución de espacios y en otros los miembros del Consejo de Planeación Local apoyaron la consecución de lugar. En contraste, la colaboración de las oficinas de planeación fue muy escasa. Las alcaldías locales, exceptuando casos como el de Bosa,95 no generaron condiciones de trabajo a las comisiones, tal vez porque se entendió que su responsabilidad estaba más directamente ligada a los encuentros ciudadanos mientras que las comisiones dependerían de la autogestión de la ciudadanía. La revisión por localidades presentada en la tabla 32 refleja aproximaciones muy diversas y subjetivas de los entrevistados. Al confrontar sus respuestas con las condiciones objetivas de trabajo observadas por los consultores es claro que en las localidades donde las comunidades fueron más autónomas y tuvieron más iniciativa (Kennedy, Antonio Nariño, Teusaquillo) los comisionados tienen una mejor calificación para las condiciones que ellos mismos generaron. En contraste, en San Cristóbal, en donde la administración municipal proporcionó instalaciones adecuadas y refrigerios para realizar las dos reuniones que tuvieron las comisiones, el 58% de los entrevistados considera que las condiciones fueron regulares y malas. Puede afirmarse también que los comisionados no esperaban mayor apoyo de las autoridades locales, aunque las entrevistas revelan la aspiración de cambiar esta situación a futuro.

n 95

En Bosa las comisiones se reunieron sistemáticamente en la oficina del Consejo de Planeación Local ubicado en la sede de la alcaldía.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

TABLA 32

Apoyo logístico por localidades LOCALIDADES

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

MUY MALOS

MALOS

REGULARES

BUENOS

10,3 21,6 16,7 25,6 25,0 3,0

48,3 29,7 50,0 32,5 30,0 33,4

31,1 35,2 22,2 32,6 45,0 21,2

7,0 9,1

MUY BUENOS

10,3 13,5 11,1 2,3 33,3

Asistencia e intensidad del trabajo El ritmo e intensidad del trabajo en las comisiones técnicas fue definido con plena autonomía por cada una de ellas. En la tabla 33 se muestra el número aproximado de personas n

TABLA 33

Asistencia LOCALIDAD

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño Total (1)

No. POTENClAL DELEGADOS (1)

154 154 350 490 182 70 1.400

No. DELEGADOS ELEGIDOS (2)

154 135 226 186 50 105 856

(a) (b) (c) (d )

(3)

100 87.7 64.6 38.0 27.0 150

No. DELEGADOS No. DELEGADOS PROMEDIO POR PROMEDIO COMISIÓN ASISTENTES REALES (4) (5)

15 16 24 9 8 9 526

105 112 148 63 35 63

(6)

68.18 83.0 65.5 33.9 70.0 60.0

Número total de delegados de la localidad según el esquema metodológico propuesto por el Comité Interinstitucional para la conformación de las Comisiones de trabajo. (2) Número total de delegados efectivamente elegidos según el esquema metodológico adoptado por cada localidad. (3) Porcentaje de delegados efectivamente elegidos con respecto al número potencial del esquema sugerido por el Comité Interinstitucional (col. 2 / Col. 1). (4) Número promedio de delegados por comisión, según el esquema metodológico adoptado en cada localidad. (5) Promedio de delegados que tuvieron una participación regular en el trabajo y actividades de la comisión a la que pertenecían, según los comisionados consultados. (6) Porcentaje de los comisionados activos (Col. 5) (asistentes regulares en las comisiones) con respecto al número total de delegados elegidos en cada localidad (Col. 2). (a) y (b) Bosa y Suba, Fuente: listado de delegados por UPZ y por objetivo, suministrado al investigador por la alcaldía local. (c) Número de delegados resultante del esquema metodológico adoptado por el Consejo de Planeación Local para la conformación de las comisiones. (d) En el caso de Antonio Nariño se definió la participación de un delegado por cada barrio (15).

187

que, a juicio de los entrevistados, asistieron y trabajaron efectivamente en la comisión. También se indica el número de reuniones y el promedio de duración de las mismas. Las tablas 33 y 34 ilustran de un lado el alto grado de compromiso de una parte de los líderes locales, expresado tanto en el nivel de asistencia, que promedia 60% de los comisionados elegidos, como en el tiempo dedicado a este trabajo96. Pero al mismo tiempo muestran que, como en los encuentros ciudadanos, las personas desertan en el transcurso del proceso aunque en menor proporción. La deserción afecta la representatividad territorial recomendada por el Comité Interinstitucional, al tiempo que refleja las dificultades de las comunidades para adaptarse a los requerimientos de tiempo de dedicación y a la distribución temática del Plan de desarrollo distrital. Vale la pena resaltar que la intensidad del trabajo no se traduce necesariamente en un trabajo de calidad, puesto que éste sólo se presenta si la orientación metodológica y las condiciones son favorables en términos de información, nivel de conocimiento y una n

TABLA 34

Intensidad de trabajo

LOCALIDAD San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño Total (1) (2) (3)

No. PROMEDIO REUNIONES (1)

DURACIÓN PROMEDIO REUNIONES (HORAS)

4 11 12 2 8 12

5 3 4 2 4 2,5

TOTAL ESTIMADO DE HORAS DE TRABAJO COMISIONES TÉCNICAS

20 33 48 4 32 30 167

PROMEDIO ESTIMADO DE DÍAS TRABAJADOS POR LAS COMISIONES TÉCNICAS COMISIONES COMISIONADOS TÉCNICAS (2) (3)

2,5 4,3 6,0 0,5 4,0 3,75

262,5 462,56 888,0 31,5 140,0 236,25 2.020,8

El promedio de reuniones se estimó en un período de 2.5 meses aproximadamente. Días laborales, es decir, 8 horas por día. Número de días promedio estimado para las comisiones técnicas (columna 2) multiplicado por el número promedio de comisionados que asistieron regularmente a éstas (columna 5 de la tabla 33)

n 96

Las cifras de la tabla 34 sólo recogen las reuniones formales de la comisión y dejan por fuera un número considerable de sesiones de trabajo realizadas por subgrupos que prepararon insumos y análisis para las reuniones generales. Esta dinámica fue particularmente intensa en Kennedy, Teusaquillo y Antonio Nariño.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

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CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

dinámica permanente de trabajo orientada a la construcción progresiva y colectiva de las propuestas.

Calidad de la información Teniendo en cuenta la importancia de los recursos de información como requerimiento que condiciona tanto la calidad técnica de los productos esperados como el alcance democrático del ejercicio, se consideró pertinente indagar sobre cuáles de estos recursos estuvieron al alcance de los comisionados, su calidad, el cubrimiento de la distribución y sobre la pertinencia y oportunidad con la que fueron puestos a su disposición97. Para garantizar la calidad técnica del ejercicio era importante que las comisiones contaran como mínimo con: n

Informes de gestión de la administración local y distrital, en especial sobre las áreas de intervención con impacto en la localidad.

Diagnósticos sobre las dinámicas económicas y sociales de la localidad, en los que se contemplara una visión prospectiva de su desarrollo.

Listado de obras inconclusas, puesto que éstas comprometen una parte importante del presupuesto disponible para el Plan de desarrollo local.

Información sobre presupuesto de la localidad, transferencias y recursos propios, teniendo en cuenta escenarios posibles para el período de la respectiva vigencia fiscal.

Funcionamiento del banco de programas y proyectos e información sobre los proyectos estratégicos consignados allí.

Adicionalmente, la disponibilidad de las actas de los encuentros ciudadanos y su utilización como referencia obligada del trabajo de las comisiones resultaba esencial desde la perspectiva del carácter democrático del ejercicio y su legitimidad.

n 97

Se entiende como diagnósticos locales la información sistemática que da cuenta, en un momento dado, del estado de un área espacial, sector socioeconómico o problemática específica de la localidad, sea ésta producto de estudios técnicos formales debidamente documentados o producto de procesos no formales de investigación, a través de los cuales se identifican y caracterizan sistemáticamente problemáticas sociales o económicas específicas, como parte de las dinámicas de participación comunitaria. En la mayoría de los casos, los comisionados asumieron como diagnóstico la evaluación hecha por ellos mismos a partir de sus percepciones y conocimiento de los problemas de la localidad, de la UPZ, el barrio o el área temática que explicaba su participación en la comisión.

189

Se puede afirmar que la calidad de la información suministrada por las oficinas de planeación local y las entidades competentes del nivel distrital fue no sólo insuficiente sino también inoportuna, pues en general fue entregada después de que las comisiones habían terminado su labor. Por otro lado, a pesar de que los comisionados por su propia iniciativa procuraron acceder a documentos y otras fuentes de información en las entidades distritales, se encontraron con bastantes dificultades pues no hubo una estrategia que facilitara la consulta de la información sectorial de las localidades en las entidades distritales. En este sentido es importante aclarar que la responsabilidad de la calidad, pertinencia, suficiencia y oportunidad de la información necesaria para garantizar la formulación adecuada de los planes de desarrollo local no es solamente de las localidades y sus respectivas oficinas de planeación, sino del conjunto de la administración distrital. A dichas oficinas de todas formas les cabe una buena parte de la responsabilidad en cuanto a la precaria información sobre la identificación de las organizaciones sociales locales, sus formas organizativas, las actividades económicas formales e informales de la localidad, sus mecanismos y niveles de organización y, especialmente, la naturaleza de las demandas de intervención pública de los diferentes grupos socioeconómicos. Esta situación hace evidente la necesidad de una política de producción y divulgación sistemática de información sobre el territorio y sobre los temas que atañen al proceso de planeación para el desarrollo. Evidentemente, la información más difundida entre las comisiones correspondió a las actas de los encuentros. Era de esperarse puesto que se trataba del insumo base para el desarrollo de su trabajo. Sin embargo, lo que extraña es que cerca de 20% de los encuestados manifestaron no haber tenido acceso a dicha información. n

TABLA 35

Tipo de información disponible TIPO DE INFORMACIÓN

Actas Presupuesto Diagnósticos Listado de obras inconclusas Informes de gestión Banco de proyectos

SÍ TUVO ACCESO

80,8 49,4 48,9 34,3 32,4 20,9

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

NO TUVO ACCESO

19,2 46,2 47,8 61,8 64,3 74,2

TERCER

Ns / Nr.

4,4 3,3 3,9 3,3 4,9

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CARPINTERÍA DEL

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CIUDADANO

Como consecuencia de lo anterior, en varias comisiones de distintas localidades se formularon propuestas a partir de la discusión interna y la información aportada por los asistentes, sin tomar en consideración las ideas consignadas en las actas de los encuentros ciudadanos. En cuanto a los diagnósticos, se preguntó a los comisionados sobre la disponibilidad, en primer lugar, de diagnósticos integrales sobre las dinámicas y problemáticas del desarrollo de la localidad y, en segundo lugar, sobre diagnósticos de carácter sectorial o sobre potencialidades o problemas específicos de la localidad. Las respuestas obtenidas resultaron similares en las seis localidades, excepto en Suba, en donde, según los datos presentados en la tabla 13, 13.6% de los consultados no saben si se usaron estos documentos. Al respecto, vale la pena precisar que la respuesta positiva a la disponibilidad de este tipo de informes estuvo acompañada, en prácticamente todos los casos, de la aclaración de que habían sido suministrados por alguno de los comisionados que en virtud de su trabajo comunitario conocía de su existencia y acudía a contactos con universidades, centros de investigación o investigadores sociales. Adicionalmente, en las respuestas obtenidas se evidencia que una buena parte de los comisionados consideran su propio conocimiento sobre el territorio y aspectos específicos de la localidad como diagnóstico, lo cual obligaría a pensar que la disponibilidad de este insumo fue aún más baja de lo que aparece en los datos. Los informes de gestión de las alcaldías locales, los listados de obras inconclusas y los bancos de proyectos no estuvieron disponibles según un alto número de los consultados. Por razones técnicas y legales estos informes constituyen referencia básica para orientar la inversión. Su desconocimiento afecta la racionalidad de las propuestas, dado que no se n

TABLA 36

Disponibilidad de actas y fichas por localidad

LOCALIDADES

San Cristóbal Bosa Antonio Nariño Suba Kennedy Teusaquillo

DISPONIBLES

93,1 89,2 81,8 79,5 73,7 55,0

NO DISPONIBLES

6,9 10,8 18,2 20,5 26,3 45,0

191

tendrían en cuenta procesos de gestión cuya continuidad resulta esencial para el desarrollo de la localidad o la terminación de obras de infraestructura ya iniciadas, generando altos costos de oportunidad. Desde la perspectiva de la equidad, no disponer de esta información impide que los comisionados conozcan la cobertura de la inversión y el grado de cumplimiento de las metas de desarrollo aprobadas en procesos anteriores a la hora de elaborar la propuesta del Plan de desarrollo local, y, por tanto, carezcan de criterios que garanticen mayor equidad social y territorial en la propuesta de inversión. Dicho desconocimiento se convierte en un factor que debilita la credibilidad ciudadana en el ejercicio en la medida en que la existencia de compromisos adquiridos sobre vigencias futuras significa una destinación obligatoria del nuevo presupuesto. Esos compromisos afectan las decisiones de priorización y asignación de recursos al restringir aquellos de libre disposición en cada período fiscal, obligando al replanteamiento de la propuesta surgida de los encuentros ciudadanos. Los listados de obras inconclusas en las seis localidades fueron entregados cuando las comisiones técnicas ya habían avanzado significativamente en la elaboración de la propuesta de Plan de desarrollo, lo cual generó malestar y desconfianza entre los comisionados. La información presupuestal se limitó al presupuesto total de la localidad y a la distribución definida por el alcalde en la propuesta preliminar de Plan de desarrollo local, que se entregó al comenzar los encuentros ciudadanos. El banco de proyectos fue una herramienta de información desconocida durante el proceso a pesar de su importancia. En la mayoría de los casos aunque la oficina de planeación local declara su existencia y disponibilidad para consulta, la verdad es que los comisionados, dada su inexperiencia en el manejo de una herramienta de este tipo, no consideraron pertinente revisarlo. Por otra parte, en las oportunidades que pretendieron consultarlo no encontraron información útil, ya sea por el precario nivel de elaboración de los proyectos registrados o porque ya habían sido ejecutados. Las respuestas obtenidas en la encuesta reflejan un buen manejo de las actas y su disponibilidad oportuna para uso de las comisiones en San Cristóbal y Bosa, situación que se explica fundamentalmente por la experiencia y la manera sistemática con que se recogió la producción de los encuentros ciudadanos. En San Cristóbal las actas se elaboraban durante el encuentro y se elegían entre dos y tres delegados para que presenciaran su firma unos minutos después de terminado éste. Adicionalmente, se contó en todas las oportunidades con la presencia de la Personería Distri-

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tal. En Bosa se procuró garantizar una elaboración precisa y puntual, lo cual facilitó su posterior sistematización. En los demás casos la disparidad en el manejo de los encuentros impidió que fuera suficientemente claro que se debía producir un documento como insumo para el trabajo posterior. Por ello se incluyeron carteleras, fichas y otros papeles recogidos en los encuentros como información para las comisiones técnicas, los cuales resultaron incómodos de manejar e interpretar para parte de los comisionados. n

TABLA 37

Disponibilidad de diagnósticos por localidad LOCALIDADES

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

DISPONIBLES

NO DISPONIBLES

69,0 54,1 47,4 29,6 55,0 48,5

31,0 45,9 52,6 56,8 45,0 51,5

Ns / Nr.

13,6

TOTAL

100 100 100 100 100 100

Exceptuando el caso de San Cristóbal, la ausencia de diagnósticos (Tabla 37) significó una debilidad grande durante el proceso, por cuanto las decisiones de las comisiones se soportaron únicamente en la percepción de los comisionados. En Suba la administración local saliente había ordenado la elaboración de un diagnóstico pero éste sólo estuvo disponible para el alcalde al final de los encuentros y no para la consulta masiva de las comisiones. En Kennedy se mencionó la existencia de un documento contratado también por el alcalde saliente, pero éste nunca apareció y las comisiones trabajaron sin dicho insumo. La falta de acceso a esta información se debió, en unos casos, a que las oficinas de planeación no contaban con estudios de esta naturaleza y en otros, a la escasa voluntad política para brindar apoyo. Las comisiones subsanaron la ausencia de esta información con diagnósticos sectoriales (que tampoco estuvieron masivamente a disposición de los comisionados) y con acceso a otras fuentes como estudios de Planeación Distrital, que como ya se dijo lograron consultar gracias a contactos personales, a información verbal del Departamento del Medio Ambiente, Dama y la Corporación Autónoma Regional, CAR, informes de la Secretaria de Salud, diagnósticos no formales elaborados por los mismos comi-

193

sionados, consultas en internet y muchas otras fuentes que permitieron mejorar los aportes al trabajo de las mesas. Los datos de la tabla 38 revelan que en cinco de las localidades más de 60% de los consultados dijo no contar con informes de gestión, a pesar de que constituye una rutina de la administración distrital la presentación de informes periódicos a los mandos superiores. El porcentaje restante podría explicarse en parte porque la documentación no se distribuyó de manera oficial y algunos comisionados la obtuvieron por contactos personales. n

TABLA 38

Informes de gestión LOCALIDADES

DISPONIBLES

NO DISPONIBLES

55,2 37,8 15,8 13,6 35,0 39,4

44,8 62,2 84,2 72,7 65,0 60,6

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

Ns / Nr.

13,5

TOTAL

100 100 100 100 100 100

TABLA 39

Listado de obras inconclusas LOCALIDADES

DISPONIBLES

NO DISPONIBLES

52,6 43,7 43,2 34,5 20,5 15,0

47,4 56,3 54,1 65,5 65,9 85,0

Kennedy Antonio Nariño Bosa San Cristóbal Suba Teusaquillo

Ns / Nr.

2,7 13,6

TOTAL

100 100 100 100 100 100

Sólo cerca de la mitad de los comisionados en tres de las localidades observadas afirmaron haber conocido los listados de obras inconclusas, pero después del segundo encuentro local. En las demás, alrededor de 80% de los comisionados no contaron con ella. Esta información resultaba importante no sólo para los comisionados sino también para los participantes en los encuentros ciudadanos, porque obligaba a hacer explícito para todos cuánto del presupuesto disponible estaba ya comprometido desde la vigencia anterior.

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CARPINTERÍA DEL

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TABLA 40

Banco de proyectos LOCALIDADES

Antonio Nariño Kennedy San Cristóbal Teusaquillo Bosa Suba

DISPONIBLES

NO DISPONIBLES

63,6 36,8 20,7 10,0 5,4

36,4 57,9 79,3 90,0 89,2 86,4

Ns / Nr.

5,3

5,4 13,6

TOTAL

100 100 100 100 100 100

La poca utilidad del banco de programas y proyectos, BPP, para el trabajo de las comisiones técnicas está relacionada con factores como que sólo es un requisito formal de registro automático de fichas, que apenas si cumplen con los datos básicos de una idea de proyecto. Además, la debilidad técnica de las oficinas de planeación, bajo cuya responsabilidad está el manejo del BPP, no permite su socialización permanente como herramienta de planeación que facilita la identificación, priorización, formulación y evaluación de los proyectos. La ausencia de esta información generó algunas reacciones negativas entre los comisionados, que en oportunidades anteriores habían desarrollado proyectos de buen nivel, los cuales a la postre no aparecieron en el proceso ni siquiera como antecedentes históricos. Algunos comisionados opinaron que debía ser uno de los insumos más importantes para la planeación, puesto que daba cuenta de preocupaciones y problemas seguramente no resueltos aún, pero con la ventaja de que ya habían sido debatidos socialmente y se disponía de soluciones identificadas para los mismos. Respecto a la disponibilidad y calidad de la información puede concluirse, en general, que localidades con tradición de trabajo comunitario organizado establecen una relación más productiva entre la administración y la ciudadanía. Este es el caso de San Cristóbal, donde la disponibilidad de información fue mayor que en las demás localidades, lo que supone una capacidad institucional para generar y acumular información, y favorecer su disponibilidad para la ciudadanía. En Bosa se administró de manera eficiente la información producida por la comunidad. Calidad de los aportes A partir del trabajo realizado por cada una de las comisiones se pidió a los consultados evaluar la calidad de sus aportes, tanto en lo individual como en lo colectivo, en función del Plan de desarrollo local. La calidad se asimiló a la pertinencia de los aportes, conoci-

195

miento sobre los temas específicos y al grado de elaboración con que se presentaron los productos.

TABLA 41

Calidad de los aportes de los comisionados NIVEL

La mayoría de los comisionados (83.3%), calificó la calidad de su trabajo entre media y alta, a pesar de la escasez de información, recursos, condiciones de trabajo y especialmente de la falta de preparación y capacitación para asumir las funciones que se les asignaron.

Baja Media Alta Total

16,7 41,1 42,2 100,0

Este resultado debe dimensionarse con cuidado ya que algunos comisionados asumieron por una parte que la evaluación hacía referencia sólo a su propio trabajo y por otra, que no se podía dejar de considerar la precariedad de recursos, especialmente de información, con la que se trabajó. Muchas evaluaciones tuvieron un sesgo subjetivo en la medida que los comisionados consideraron que se hizo lo mejor posible y esto de por sí es bueno .

TABLA 42

Calidad de los aportes de los comisionados por localidad LOCALIDADES

BAJA

MEDIA

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

20,7 10,8 16,7 15,9 15,0 21,9

51,7 40,5 50,0 45,5 35,0 25,0

ALTA

27,6 48,7 33,3 38,6 50,0 53,1

TOTAL

100 100 100 100 100 100

Es necesario reconocer que en la mayoría de los casos el registro y la organización de la información, así como la formalización de las propuestas, significaron un considerable avance en cuanto se hicieron explícitos los criterios de selección con anterioridad a la decisión de asignación. Las necesidades percibidas por la ciudadanía tuvieron por fin un escenario institucionalmente adoptado para ser expuestas y concursar, con ciertas condiciones de equidad, por la asignación de los recursos de inversión de la localidad. Este

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nuevo escenario contrarresta las preferencias particularizadas de los grupos de presión que tradicionalmente han monopolizado los espacios de decisión y por supuesto el acceso a dichos recursos. Además de poner en primera línea de los encuentros propuestas y proyectos que de otra forma no habrían tenido oportunidad de competir por los recursos públicos, se introdujeron elementos de equidad social y territorial considerados por los participantes como un valor positivo del ejercicio. También fue valorado como un factor positivo todo el aprendizaje logrado por los mismos comisionados durante su trabajo. En temas como cultura, justicia social y medio ambiente, que se beneficiaron de estrategias de acompañamiento definidas por entidades como el IDCT, los hospitales locales y algunas ONG, se obtuvieron productos técnicamente consistentes y viables tanto institucional como económicamente. Estos resultados se deben al apoyo institucional, a la disponibilidad de información y a la formación y experiencia de los comisionados y los funcionarios que los apoyaron.

LAS

GANANCIAS OBTENIDAS CON EL EJERCICIO

En la medida en que el proceso de formulación participativa de los planes de desarrollo involucra dimensiones políticas y técnicas, se consideró importante indagar acerca de la percepción de los comisionados sobre el logro de aprendizajes propios y colectivos, las oportunidades de ampliar las alianzas y los espacios de cooperación entre organizaciones ciudadanas, así como los niveles de confianza generados por el proceso entre los distintos actores y la percepción respecto de la inclusión de recomendaciones de las comisiones en las propuestas de Plan de desarrollo local. El conjunto de estos temas apunta a precisar cómo perciben los ciudadanos los avances en materia de cualificación de la información ciudadana sobre los asuntos públicos, en la construcción y consolidación de redes de cooperación entre organizaciones civiles y en el fortalecimiento de los canales de comunicación y confianza entre el Estado y la comunidad. Los datos que se ofrecen a continuación son, por tanto, una primera aproximación a la opinión ciudadana sobre la utilidad del proceso, que deberá ser complementada más adelante con consultas regulares. Para establecer la percepción general del ejercicio de participación, se le preguntó a cada comisionado si consideraba que su participación valió la pena, qué aporte personal le dejó el proceso y si estaría dispuesto a participar nuevamente en procesos futuros.

197

TABLA 43

Percepción sobre el valor agregado del ejercicio SÍ

Valió la pena participar Disponibilidad para participar nuevamente Fortalecimiento de condiciones de asociación

La percepción positiva sobre el proceso es abrumadoramente alta en todas las localidades. Los argumentos que sustentan esta opinión son básicamente tres:

96,10 94,70 94,60

Ns./Nr.

3,30 4,00 5,40

0,60 1,10

TABLA 44

Nivel de aprendizaje alcanzado NIVEL

Alto Medio Bajo Ninguno Ns. / Nr.

55,60 31,40 8,50 3,90 0,70

Se tuvo acceso a nueva información sobre la localidad que no hacía parte del conocimiento previo de los comisionados consultados.

Se conocieron organizaciones y personas de la localidad, relacionadas o no con el tema de las comisiones, que son percibidas como aliados potenciales.

Mejoró su comprensión de la estructura del gobierno distrital y de las posibilidades de interlocución con el mismo.

Con menor unanimidad se mencionaron también ganancias en materia de visión global de la localidad, tanto desde la perspectiva personal, como en relación con los procesos de concertación, que desembocaron en proyectos más pertinentes a las necesidades locales. El pequeño porcentaje de personas desilusionadas con el proceso se quejó básicamente de la poca claridad en las reglas del juego, lo que generó ineficiencia en la formulación de los proyectos y abrió las puertas para que la decisión ciudadana, expresada en los encuentros y en las comisiones, fuera distorsionada. En algunos casos la desilusión también obedeció a que no fueron satisfechas las expectativas de personas que se acercaron al ejercicio con aspiraciones estrictamente individuales o con perspectivas de contratación que, dada la naturaleza del mismo, obviamente no se podían complacer.

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Conocimiento alcanzado Uno de los resultados más importantes es el nivel de aprendizaje que aportó el ejercicio a cada uno de los ciudadanos participantes, especialmente a las comisiones técnicas, que tuvieron más oportunidad de involucrarse en la dinámica propia de la planeación. n

TABLA 45

Percepción de aprendizaje NIVEL

Nulo Bajo Medio Alto Ns/Nr Total

3,8 8,5 31,4 55,6 0,7 100,0

En este aspecto se constata un balance favorable, ya que 55,6% de los comisionados consultados afirma que su nivel de aprendizaje fue alto. Piensan que se hizo partícipe a la comunidad de un proceso que le permitió obtener mayor conocimiento sobre las necesidades reales de las localidades y a su vez pudo involucrarse en la dinámica de la planeación.

Alrededor de 30% de los comisionados consultados coincidieron en que su aprendizaje fue medio, porque ya habían hecho parte de un ejercicio de participación anterior. Sin embargo consideran que todavía les falta mucho camino por recorrer.

Avances en organización social Más allá de la elaboración de la propuesta de Plan de desarrollo local y del reconocimiento tácito de legitimidad y utilidad del ejercicio, se consideró relevante indagar sobre el impacto del proceso en el capital social de las localidades. Capital expresado a través de la voluntad de asociarse y la confianza entre los distintos actores para poner en marcha actividades conjuntas de interés colectivo. En el entendido de que la planeación participativa produce resultados más adecuados en la medida en que se amplíe el número de personas y organizaciones involucradas y que se mejore la disposición de trabajar por intereses colectivos, se indagó la opinión de los comisionados en estos campos con resultados ampliamente favorables: 94% de los encuestados consideró que luego del ejercicio existía mayor voluntad de asociación. Estos resultados parecen estar influenciados por tres tipos de razones: n

La escasa tradición de acción colectiva en la ciudadanía bogotana y el carácter novedoso y plural del Consejo de Planeación Local.

199

TABLA 46

Saldo asociativo por localidad. Voluntad para asociarse LOCALIDAD

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

MAYOR VOLUNTAD DE ASOCIACIÓN

91,7 94,6 100,0 97,7 86,7 93,1

NO SE FORTALECE LA VOLUNTAD DE ASOCIACIÓN

8,3 5,4 2,3 13,3 6,9

El porcentaje relativamente alto de organizaciones y personas que dijeron no conocer en detalle los temas de las comisiones y el alto nivel de recambio de las organizaciones y personas participantes, lo que las pone en posición de novatas en el proceso y, por tanto, con altas probabilidades de generar nuevos nexos en el escenario de los asuntos públicos de la localidad.

Los altos niveles de compromiso mostrados por los núcleos vinculados a las comisiones y al Consejo de Planeación Local le imprimieron al proceso un sello de seriedad y optimismo.

En San Cristóbal y Teusaquillo el descontento con el saldo asociativo es un poco más alto; en el primero por la falta de espacios de interacción y en el segundo debido a la pugna por proyectos y contratos personales que creó un ambiente adverso a la asociatividad. Las respuestas registradas hacen evidente que entre mayor fuera el tamaño de la localidad mayor la voluntad de acción colectiva, lo que se refleja en los casos de Bosa, Kennedy y Suba, debido quizá a la heterogeneidad de la población en estas localidades y el tamaño de los conflictos que enfrentan lo que, paradójicamente, hace necesaria la asociación para poder superarlos con algún grado de éxito. Así mismo, en Antonio Nariño y Teusaquillo los comisionados entrevistados identificaron como saldos positivos del ejercicio la información sobre otras organizaciones y personas que hasta el momento no hacían parte de su mapa de relaciones y el conocimiento de aspectos con los cuales ellos o sus organizaciones no estaban familiarizados. De igual manera, percibieron el ejercicio como una opción de fortalecimiento de la comunidad para abordar futuros procesos de gestión social.

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Generación de confianza También se pidió a los comisionados que evaluaran los niveles de confianza generados entre los actores con responsabilidades de coordinación, orientación y decisión en el proceso. Vale la pena aclarar que muchos encuestados asociaron la confianza con aspectos más personales que institucionales, por lo que gran cantidad de respuestas están basadas en el hecho de conocer a la persona en cuestión. Esta tendencia se dio tanto en aquellos que no se atrevieron a opinar porque no conocían al alcalde o a los ediles, como en quienes calificaron la confianza producida por una persona en particular y no por la institución o el organismo del que hacían parte. En general los comisionados ubicaron su calificación en el nivel medio de confianza para todos los actores. Sin embargo, agrupando las calificaciones de nivel medio y alto, por un lado, y bajo y ninguno por el otro, se puede establecer una escala de mayor a menor confianza encabezada por las propias comisiones y seguida por el alcalde, la oficina de planeación, el Consejo de Planeación Local y las JAL. Estos resultados confirman los hallazgos de otras investigaciones sobre los bajos niveles de legitimidad de las formas de organización distintas a las estrictamente vecinales o las de pertenencia directa. Ésta es una constante de la cultura política de la ciudadanía, que se expresa en los altos niveles de desprestigio de los organismos de representación política. En concordancia con ello, las comisiones técnicas presentan los índices más altos de aprobación y las JAL los más altos de desaprobación.

TABLA 47

Nivel de confianza por actores CONFIANZA EN

Comisiones de trabajo Alcalde local Consejo de Planeación Local Oficina de planeación local Junta Administradora Local Distrito *

ALTO

35,5 32,0 28,3 27,6 14,4 7,2

MEDIO

BAJO

NINGUNO

Ns. / Nr.

42,7 36,5 35,9 38,7 38,7 31,1

13,7 15,5 19,3 19,9 29,8 18,6

1,8 6,6 6,6 4,4 12,2 2,4

6,3 9,4 9,9 9,4 4,9 40,7

* Vale la pena aclarar que el Distrito fue incorporado durante la aplicación, por lo tanto no a todos los entrevistados se les preguntó sobre éste. De cualquier forma las respuestas fueron sistematizadas a manera de sondeo de opinión.

201

En esta lógica, es sorprendente la reducida confianza que se tiene de los consejos de planeación local, no sólo por su proximidad a los comisionados sino por el carácter de organismo elegido por organizaciones y personas de la comunidad. Otro aspecto por resaltar es el alto porcentaje de comisionados que se abstuvieron de opinar sobre Distrito. Esto puede tener explicación en el hecho de que la confianza necesita rostros y el Distrito es demasiado abstracto para ser evaluado en esos términos; además su presencia pudo no haber sido muy visible en este escenario de trabajo.

TABLA 48

Nivel de confianza en el alcalde local por localidad LOCALIDAD

Antonio Nariño Teusaquillo Bosa San Cristóbal Kennedy Suba

ALTO

MEDIO

50,0 44,4 37,1 32,1 26,7 23,7

40,0 27,8 40,0 39,3 40,0 47,4

BAJO

10,0 27,8 22,9 28,6 33,3 28,9

La buena imagen de los alcaldes (Tabla 48) es, por lo menos, paradójica si se tiene en cuenta que éstos son elegidos de una terna presentada por la JAL, actor más cuestionado según las respuestas obtenidas. Parece explicarse porque en la mayoría de los casos los cambios en el cargo durante el proceso generaron expectativas sobre los nuevos funcionarios y actitudes prudentes de los mismos sobre el proceso de participación ciudadana. Si bien ésta pudo ser la situación general, los resultados particulares de cada localidad ameritan algún comentario: n

El alto nivel de aprobación del alcalde de Antonio Nariño, expresado por los comisionados, obedece a que el funcionario estuvo vinculado con anterioridad a la administración y al proceso de los encuentros ciudadanos, lo cual lo hacía muy conocido entre los participantes. A ello se suma que luego de ser nombrado realizó varios pronunciamientos públicos garantizando absoluto respeto por las decisiones de los encuentros, así como celebró reuniones de consulta con algunas de las comisiones.

En el caso de Teusaquillo la aprobación del alcalde parece provenir de las tensiones existentes entre el Consejo de Planeación Local y las comisiones, y entre el Consejo y

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el alcalde, quien a la postre concertó directamente con cada una de las comisiones los proyectos por incluir en la propuesta de Plan de desarrollo. n

En el caso de San Cristóbal, la imagen positiva del alcalde correspondió en su totalidad al funcionario saliente, quien sin duda comprometió integralmente la capacidad técnica y operativa de la localidad y participó en forma activa en los distintos espacios de debate y concertación.

En el caso de Kennedy la imagen negativa correspondió tanto al alcalde saliente como al entrante, en la medida en que el primero fue percibido como abiertamente adverso al proceso y el segundo como poco transparente, ya que proyectó al comienzo una imagen de cambio de actitud frente a su antecesor, pero luego tomó decisiones que lo ubicaron como representante de las posiciones más adversas al proceso dentro de la JAL98. n

TABLA 49

Nivel de confianza en la Oficina de planeación local por localidad LOCALIDAD

Teusaquillo San Cristóbal Antonio Nariño Bosa Suba Kennedy

ALTO

MEDIO

42,1 40,0 32,3 30,6 25,8 11,2

42,1 48,0 48,3 38,8 37,1 44,4

BAJO

15,8 12,0 19,4 30,6 37,1 44,4

La imagen aceptable de las oficinas de planeación local (Tabla 49) revela muchos matices al observar la situación por localidades y refleja los diferentes grados de compromiso y calidad técnica de las oficinas: n

El prestigio en San Cristóbal está basado en la disposición de la oficina para colaborar con las exigencias de información, con el registro cuidadoso del proceso y, sobre todo, con la experiencia y voluntad de trabajo del profesional de la misma.

En Teusaquillo la comentada negociación directa alcaldía - comisiones, en desmedro de la representación comunitaria del Consejo de Planeación Local, le otorga a la Oficina de planeación el reconocimiento de los comisionados.

n 98

El momento crítico se dio con la presentación de la propuesta de Plan de desarrollo a la JAL, donde en una primera versión se desconoció en gran medida el resultado de los encuentros ciudadanos. No obstante, al final de 2001 y principios de 2002 las relaciones con el Consejo de Planeación Local cambiaron totalmente y la percepción varió, al menos en el Consejo.

203

En Antonio Nariño, aunque las relaciones entre la Oficina de planeación y los comisionados fueron conflictivas a lo largo de todo el proceso, la evaluación aceptable de la primera obedece a la presencia permanente de los funcionarios en los encuentros y a un arreglo, difícil pero finalmente aceptado, de distribución de funciones entre la oficina y el Consejo de Planeación Local en materia de convocatorias, logística y registro del proceso.

La situación de Bosa es un poco más compleja, porque si bien el jefe de la oficina tuvo una participación destacada en la conducción metodológica del proceso, los comisionados lo vieron como un obstáculo a su trabajo en razón de varias dificultades para acceder a información que la oficina debía proveer.

En los casos de Suba y Kennedy, los resultados obedecen de un lado al escaso nivel de compromiso con el proceso de las respectivas oficinas y del otro a los altos niveles de desconfianza mutua99 y a la percepción de debilidad técnica en el de Kennedy, pues carecía de una jefatura y no disponía ni de los recursos ni del personal para atender una localidad de su nivel de complejidad.

El nivel de confianza que genera la JAL (Tabla 50) se ubicó entre medio y bajo. Cerca de 75% de los comisionados consultados lo consideran así porque, desde su perspectiva, se percibieron prácticas políticas de carácter clientelista basadas en la manipulación de los sectores más pobres. Por esta razón estiman que su legitimidad como representantes de los intereses de la comunidad es muy frágil y que su eficacia como gestores de la solución de sus problemas resulta bastante precaria. n

TABLA 50

Nivel de confianza en la JAL por localidad LOCALIDAD

Bosa Teusaquillo Suba San Cristóbal Antonio Nariño Kennedy

ALTO

MEDIO

BAJO

TOTAL

24,3 15,8 15,4 14,8 12,5 5,6

32,5 36,8 43,6 37,1 50,0 44,4

43,2 47,4 41,0 48,1 37,5 50,0

100 100 100 100 100 100

n 99

Lo que se expresó, por ejemplo, en que en Suba el Consejo de Planeación levantaba un acta y la administración local, otra.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

204

CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

TABLA 51

Nivel de confianza en el Consejo de Planeación Local por localidad LOCALIDAD

San Cristóbal Kennedy Antonio Nariño Bosa Suba Teusaquillo

ALTO

MEDIO

44,0 37,5 36,7 27,1 25,8 25,0

32,0 43,7 40,0 37,8 37,1 50,0

BAJO

TOTAL

24,0 18,8 23,3 35,1 37,1 25,0

100 100 100 100 100 100

Si se suman los niveles alto y medio de confianza en los consejos de planeación local en todas las localidades, se puede establecer que entre 55% y 80% de los comisionados consultados se ubicó allí, dado que consideran que estas corporaciones se comprometieron y participaron activamente en el proceso, apoyando el funcionamiento de las comisiones técnicas. Sin embargo, los niveles de confianza varían en un rango amplio en función del compromiso y la calidad de la conducción metodológica y técnica de los consejeros en el trabajo de las comisiones. n

En Kennedy es claro que la valoración positiva proviene del liderazgo de los consejeros en el trabajo de las comisiones y de la manera transparente como operó el Consejo de Planeación Local ampliado, donde se dio espacio a todas las propuestas.

Una situación muy similar demostró Antonio Nariño, donde además se presentó el mayor nivel de supervisión del proceso por parte del Consejo de Planeación Local, entre las seis localidades estudiadas.

En San Cristóbal, donde la tradición y amplitud de algunas organizaciones hacía presumir que el Consejo de Planeación Local tendría mejor imagen, se presentaron bajos niveles de participación de la mayor parte de los consejeros.

La situación de Teusaquillo estuvo afectada por los múltiples conflictos de intereses entre consejeros y comisionados, ya que existían rivalidades por aspiraciones compartidas tanto para la JAL como para la alcaldía; igualmente, algunos de los comisionados habían sido aspirantes no elegidos para el Consejo.

205

TABLA 52

Nivel de confianza en el Distrito por localidad LOCALIDAD

San Cristóbal Bosa Kennedy Suba Teusaquillo Antonio Nariño

ALTO

MEDIO

17,4 16,7 23,5 16,7 14,3

52,2 66,7 35,3 33,3 50,0 63,6

BAJO

TOTAL

30,4 16,6 41,2 50,0 35,7 36,4

100 100 100 100 100 100

La confianza que genera el Distrito entre las comisiones técnicas está clasificada en los niveles bajo y medio (76%). Esta apreciación se basa quizá en la poca presencia de la administración distrital en el ejercicio, su escaso nivel de compromiso y la precariedad del apoyo brindado. Los comisionados reclamaron la necesidad de un mayor apoyo técnico y logístico del gobierno distrital, así como suficiente y oportuna presencia de las unidades ejecutivas locales, UEL, tal como lo había establecido una directiva del Comité Interinstitucional sobre el tema. De esta situación habría que exceptuar al Instituto Distrital de Cultura y Turismo. En general, las autoridades distritales son vistas con poca confianza por parte de los comisionados, ya que se percibe en ellas falta de voluntad para alentar procesos adecuados y oportunos de capacitación, que preparen amplios grupos de población para participar de manera informada en el proceso.

NIVEL DE INCORPORACIÓN DE LAS PROPUESTAS CIUDADANAS AL PLAN Dado que los productos de las comisiones técnicas debían recorrer varias instancias antes de incorporarse al Plan de desarrollo local, se preguntó a los comisionados acerca de la inclusión de sus propuestas por parte del Consejo de Planeación Local, el alcalde y la JAL. La generalidad de los comisionados no estableció una diferencia muy marcada en la receptividad de estos tres actores a sus propuestas. Respecto a las percepciones de inclusión de las mismas, aunque las respuestas parecieran favorecer el manejo dado por el Consejo de Planeación Local en cada localidad no son significativamente distintas a las opiniones dadas sobre las demás autoridades de planeación.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

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BOGOTÁ 2001

206

CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

TABLA 53

Nivel de incorporación de las propuestas de las comisiones técnicas por actores RECEPTIVIDAD PROPUESTAS POR PARTE DE

Consejo de Planeación Local En versión que entrega al alcalde local y su concepto técnico sobre el proyecto del alcalde Alcalde local En el proyecto que presenta para aprobación de la JAL JAL En versión aprobada del Plan de desarrollo local

ALTO

MEDIO

BAJO

NULO

Ns. / Nr.

34,3%

30,3%

23,0%

1,2%

11,2%

29,2%

32,6%

19,7%

2,2%

16,3%

24,7%

31,5%

20,2%

6,7%

16,9%

La similitud en la percepción del trato dado por los tres actores puede obedecer a que el Consejo fue su interlocutor directo, mientras que el grado de generalidad que le imprimieron el alcalde y la JAL a los planes de desarrollo local finalmente adoptados hacía difícil la identificación de diferencias sustanciales sobre contenidos. No obstante, llama la atención que cerca de una cuarta parte de los encuestados percibieran como bajo el nivel de inclusión de los aportes de las comisiones por parte del Consejo de Planeación Local. Siendo el CPL y las comisiones técnicas representantes directos de la comunidad, es sorprendente que no tuvieran en cuenta más ampliamente las propuestas de la comunidad misma. Algunos comisionados hicieron alusión a cierta politización100 del Consejo de Planeación Local, en la medida que percibieron en algunos casos intentos por privilegiar sus propios intereses o los de sus grupos representados y en otros, intentos de alianzas con ediles para garantizar porcentajes del presupuesto en un programa u objetivo específico. Respecto a la percepción de inclusión de propuestas por parte del alcalde local, ésta es sutilmente menor que la que se tiene respecto al Consejo de Planeación Local. La JAL n 100

El sentido en el que es usado el término hace alusión a los manejos clientelistas o el arreglo de intereses particulares a través de la posición política que se ocupa.

207

tiene la más baja percepción de inclusión de propuestas entre los comisionados, aunque no se aprecia una diferencia considerable101. La percepción de la escasa diferencia entre los niveles de inclusión del Consejo de Planeación Local y los de las autoridades locales obedece en parte a las expectativas de algunos comisionados que pretendieron convertir sus recomendaciones en posturas invariables. Esto puede obedecer a la inexperiencia y a la baja comprensión de la lógica del proceso, que supone el paso de las recomendaciones a través de varias instancias técnicas y políticas, como el Consejo de Planeación Local ampliado, la alcaldía local y las JAL, donde necesariamente hacen presencia otros actores e intereses con aspiraciones legítimas. Si se toman en consideración las cifras sobre confianza en el Consejo de Planeación Local es claro que parte del problema se originó en lo novedoso e imperfecto del proceso de selección de los consejeros, lo que se presta para representaciones poco legítimas dada la debilidad de los métodos de convocatoria utilizados y también del mecanismo de selección102 fijado por el Acuerdo 13. Es claro que la mayor parte de los dirigentes y organizaciones aún no confían en ninguna forma de representación y aspiran a que todas las decisiones se tomen en espacios de democracia directa, lo cual es poco viable dado el tamaño de la ciudad y de sus localidades. n

TABLA 54

Nivel de incorporación de propuestas por parte del Consejo de Planeación Local por localidad LOCALIDAD

Kennedy Antonio Nariño Teusaquillo Bosa Suba San Cristóbal

ALTO

MEDIO

BAJO

50,0 40,0 35,0 32,4 29,5 27,6

38,8 30,1 30,0 24,3 34,1 27,6

5,6 23,3 25,0 35,1 20,5 20,7

NULO

3,3 5,0

Ns / Nr.

TOTAL

5,6 3,3 5,0 8,2 15,9 24,1

100 100 100 100 100 100

n 101

La calificación del grado de inclusión, especialmente respecto a la JAL, pero de alguna manera respecto a todos, suscitó cierto temor en los entrevistados, probablemente bajo el supuesto de que descalificar a los ediles entorpecería su relación con ellos y en consecuencia el acceso a ciertos beneficios si fuesen mal calificados. En varios casos se registraron respuestas como Digamos que medio dejando entrever una intención no comprometedora en la calificación. Otros entrevistados antes de dar su opinión preguntaron explícitamente si los ediles conocerían a quienes los calificaron.

102

Eligen a los que estén presentes el día que la alcaldía local fija la reunión, independientemente de su trayectoria y presencia en la localidad.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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208

CARPINTERÍA DEL

PLAN

CIUDADANO

Las localidades donde el Consejo de Planeación generó altos niveles de confianza (Kennedy y Antonio Nariño) son las que presentaron mayores porcentajes de inclusión de las recomendaciones, en la medida en que estos consejeros estuvieron fuertemente involucrados con sus comisiones. Las localidades que se apartaron notablemente de la metodología y donde la participación de los consejeros se redujo (San Cristóbal y Suba) fueron las que mostraron menor flujo de información hacia los comisionados, que no estaban al tanto de cronogramas o plazos de entrega y muchas veces no entendían bien el proceso. Esta situación era previsible dados los débiles lazos entre comisionados y consejeros, especialmente donde no se dio juego al Consejo ampliado o se restringió su actuación. En Suba la insatisfacción de los comisionados con el contenido final de los respectivos planes se originó en la eliminación casi total del trabajo en comisiones y la modificación de la metodología propuesta, y en San Cristóbal por la falta de iniciativa del Consejo en materia de trabajo técnico, lo que redujo al mínimo el tiempo de trabajo de las comisiones.

TABLA 55

Nivel de inclusión de propuestas por parte del alcalde por localidad LOCALIDAD

Teusaquillo Bosa Antonio Nariño Suba San Cristóbal Kennedy

ALTO

MEDIO

BAJO

NULO

40,0 32,4 30,0 27,3 24,2 22,2

30,0 27,0 26,7 34,1 34,5 50,0

15,0 29,8 26,7 15,9 10,3 16,7

15,0

5,6

Ns / Nr.

TOTAL

10,8 16,6 22,7 31,0 5,5

100 100 100 100 100 100

La percepción sobre lo incluido por los alcaldes en el Plan local sigue una tendencia similar a la de lo hecho por el Consejo de planeación, pero aumenta el porcentaje de los desinformados de manera dramática en cuatro de las seis localidades. Esto indica la inexistencia de mecanismos de comunicación amplios y oportunos sobre las decisiones que se toman en el seno del gobierno local y probablemente la escasa voluntad de institucionalizar procesos de transparencia informativa por parte de los administradores locales. En algunos casos se realizaron audiencias públicas para sustentar las recomendaciones, pero sus horarios y modos de convocatoria parecieron conspirar contra su eficacia informativa.

209

El dato de Antonio Nariño no parece coherente con sus resultados anteriores, lo que obedeció a una fuerte pugna entre el Consejo de Planeación Local y la JAL, y a través de ésta con el alcalde, acerca de las competencias de unos y otros. El enfrentamiento desembocó en la decisión de presentar un solo proyecto de gran impacto como estrategia para evitar futuras modificaciones. Esta estrategia fue seriamente cuestionada por la JAL y en la práctica también por el alcalde, de modo que al no incorporarse exactamente su propuesta en el Plan de desarrollo muchos comisionados consideraron que se traicionó su decisión. Este conflicto, que sin duda afectó el clima de trabajo de la localidad, obedece a las imperfecciones del Acuerdo 13, el cual deja numerosos vacíos legales que, de no ser resueltos, amenazan su aplicación futura. Los resultados de la consulta sobre la JAL son similares a los obtenidos en el caso de los alcaldes, con dos énfasis particulares. Por un lado, la proporción de personas que considera que no se incluyó ninguna recomendación de la comisiones técnicas aumenta en forma considerable (se pasa de dos a seis localidades) y los desinformados tienden a aumentar ligeramente. n

TABLA 56

Nivel de incorporación de propuestas de la JAL por localidad LOCALIDAD

Bosa Suba Teusaquillo Kennedy San Cristóbal Antonio Nariño

ALTO

MEDIO

BAJO

NULO

Ns / Nr.

35,2 27,3 25,0 22,2 20,7 13,3

24,3 36,4 35,0 33,3 24,2 36,7

21,6 13,6 25,0 27,8 10,3 30,0

8,1 2,3 15,0 5,6 6,9 6,7

10,8 20,4 11,1 37,9 13,3

Las explicaciones de estos resultados son básicamente iguales a las del punto anterior, excepto por lo relativo a la opción No sabe / No responde, donde las dificultades de acceso a la información y los conflictos asociados a la adopción de los planes de desarrollo local confunden y desaniman a los ciudadanos. Éste es, pues, un análisis detallado del trabajo en las comisiones técnicas, el más especializado y característico de la planeación participativa en el proceso de construcción de los planes de desarrollo local y quizá del que se derivan evidencias más concretas para su mejoramiento posterior.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

PULSANDO

LOS HILOS DEL PODER

NEGOCIACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL

GRÁFICO 12

La negociación del Plan

212

PULSANDO

LOS HILOS DEL PODER

a presentación oficial de la propuesta ciudadana de Plan de Desarrollo local, que hiciera el Consejo de Planeación Local al alcalde en cada localidad, marcó el comienzo de la última fase del ejercicio de formulación participativa: la negociación, llevada a cabo entre junio y diciembre de 2001. Durante estos siete meses se surtieron tres etapas: la negociación entre el Consejo y el alcalde para la formulación del Plan definitivo; la negociación entre el alcalde y las JAL para aprobar y adoptar el Plan y, finalmente, la elaboración y aprobación por parte de las JAL del Plan operativo anual de inversiones, POAI, con lo que se cerró el ciclo de planeación local para el periodo 2001 2003. En la tabla 57 se presentan las etapas con las actividades, los actores y los productos asociadas a ellas.

TABLA 57

Etapas en las que se desarrolla la negociación del Plan de Desarrollo local ETAPAS

Etapa 1 (Junio julio 2001)

DESCRIPCION

Actividad: Negociación del proyecto ciudadano de Plan de Desarrollo local, estructuración y gestión del mismo Actor: Consejo local de planeación ampliado, Alcalde Producto: Proyecto Plan de Desarrollo local

Etapa 2 (Agosto septiembre 2001)

Actividad: Aprobación y adopción Plan de Desarrollo local Acuerdo Decreto Actor: JAL, Alcalde Producto: Plan de Desarrollo local 2002-2004

Etapa 3 (Octubre diciembre 2001)

Actividad: Elaboración proyecto presupuesto anual de inversiones aprobación y adopción del Plan de Inversión Local, PIL Actor: Alcalde, JAL, Consejo local de planeación (consultivo) Producto: Plan operativo anual de inversiones, POAI

213

FORMULACIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO DESARROLLO LOCAL 2002-2004

DEL

PLAN

El alcalde local, como autoridad administrativa y de planeación y como representante de la administración distrital, está obligado a garantizar la concordancia del Plan de Desarrollo local con el Plan de Desarrollo del Distrito Capital; como representante de las fuerzas políticas de la localidad en las que consigue el respaldo para su nombramiento, está comprometido a convertir sus intereses en prioridades del gobierno. Por ello la negociación que se da entre el burgomaestre local y el Consejo de Planeación para acordar el Plan definitivo que se le presentará a la JAL es un momento clave del ejercicio. Sus resultados dirán a quienes se vincularon a los encuentros ciudadanos qué tan efectiva fue su participación y cuál es su capacidad de influencia en las decisiones gubernamentales. También podría decirse que es la prueba de fuego del Consejo como nuevo actor en el escenario de las decisiones públicas, y de su capacidad para hacer efectivo el carácter vinculante que el Acuerdo 13 les da a las decisiones de los encuentros ciudadanos. Para ello es definitivo tanto el grado de cohesión alcanzado por el Consejo local de planeación, como su capacidad de negociación y su capacidad técnica para articular una propuesta que cualifique los resultados de los encuentros ciudadanos. Pero también lo será la voluntad política del alcalde local para favorecer la incorporación de las conclusiones de los encuentros en el proyecto de Plan de Desarrollo local. La cohesión al interior del Consejo es una necesidad técnica y política. Técnica porque facilita estructurar una visión estratégica común del desarrollo de la localidad, que oriente el análisis de problemas y la selección de propuestas a la luz de las prioridades de las políticas públicas. Política porque sin cohesión se hace vulnerable a negociaciones particularizadas con el alcalde por parte de cada sector o grupo del Consejo que no se sienta incluido en la recomendación final, lo que podría desdibujar la voluntad comunitaria y quitarle fuerza a la negociación. Sin embargo, en el ejercicio objeto de este análisis, no se dio la construcción y apropiación de la visión estratégica de la localidad. Y no se dio debido a la escasa reflexión que sobre las localidades realizaron las organizaciones ciudadanas participantes y a la precariedad de la información puesta a disposición del Consejo por parte de las autoridades distritales y locales; a lo que se le sumó el apretado calendario en el que se realizó el proceso.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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BOGOTÁ 2001

214

PULSANDO

LOS HILOS DEL PODER

El carácter vinculante de los resultados de los encuentros ciudadanos103 en la práctica tiene sus límites, ya que las autoridades locales y las JAL actúan dentro del régimen de la democracia representativa, en el que si bien la representación y la participación se conciben como formas complementarias, no excluyentes, aún en él las prácticas políticas de la representación mientras que las prácticas sociales de la participación resultan muy incipientes. A ello se agrega, de una parte, que el alcance de las decisiones de los encuentros ciudadanos, que es lo vinculante, es muchas veces impreciso, y de otra que el sistema normativo en el que se inscribe el Acuerdo 13 contiene normas de mayor jerarquía que limitan el alcance del mencionado carácter vinculante. Sin embargo, dadas las expectativas ciudadanas respecto a dicho carácter vinculante, es pertinente agregar que la esencia democrática del ejercicio de participación radica en la inclusión y no en la exclusión. Por tanto, la participación ciudadana en la formulación del Plan de Desarrollo Local significa que el escenario de la decisión pública sobre el qué hacer y cómo aplicar la inversión durante el período de gobierno se amplía de la dupla alcaldía JAL a la tripleta alcaldía JAL encuentro ciudadano; así , en la escena entra un nuevo actor: la ciudadanía, representada por el Consejo de Planeación Local, lo que no implica la salida de los actores ya existentes en la escena ni que sean desprovistos de su papel en ella.

El proceso de concertación Para esta etapa el Comité Interinstitucional concentró su actuación en la divulgación de los instrumentos normativos y programáticos que se debían tener en cuenta para la formulación del Plan de Desarrollo local, así mismo realizó sesiones de apoyo técnico para los consejos locales de planeación ampliados, los alcaldes y los jefes de planeación locales, apoyándose para el efecto en las entidades distritales competentes. Su labor fue particularmente significativa pues logró armonizar las exigencias de las distintas entidades con las propuestas de los planes locales, especialmente aquellas provenientes de la Secretaría de Hacienda y Planeación Distrital. Para la fecha de iniciación de la concertación, un buen número de los consejeros locales presentaba una fatiga considerable debido a la intensidad del trabajo, lo cual se tradujo en la reducción de miembros activos de los consejos en casi todas las localidades y en la dispersión de las comisiones técnicas.

n 103

En el sentido en que fue entendido por la mayoría de los participantes: que el Plan de Desarrollo local sólo incorporaría lo señalado en los encuentros ciudadanos.

215

El procedimiento sugerido por el Comité preveía: n

Concertación gradual y progresiva entre el Consejo de Planeación y la administración local de la propuesta que este último presentaría formalmente ante el alcalde

Elaboración del proyecto de Plan de Desarrollo Local por parte del alcalde y la Oficina de Planeación, con la posibilidad de que el burgomaestre incluyera o descartara proyectos, pero sin cambiar la prioridad de los programas y proyectos en el caso de haber sido especificada ni la asignación presupuestal contemplada en la propuesta ciudadana.

Envío del proyecto de Plan de Desarrollo al Consejo de Planeación Local para que se pronunciara sobre si refleja la propuesta resultante de los encuentros ciudadanos.

Esta secuencia, que pretendía un trámite fluido de la negociación para formular el Plan de Desarrollo Local, tropezó con dos obstáculos: los vacíos normativos del Acuerdo 13 y la voluntad política de los alcaldes locales, además de las debilidades en muchas propuestas ciudadanas que no facilitaron la concertación. Los problemas asociados con el marco normativo se presentaron en la composición de los programas, pues la norma presupuestal no contempla la desagregación del proyecto en el Plan de Desarrollo local. De modo que al no quedar registrados, era viable cambiar los proyectos dentro de un programa sin incumplir las decisiones del encuentro ciudadano. Esta circunstancia, que no era conocida por la mayoría de los ciudadanos, generó sentimientos de frustración entre consejeros y comisionados, en la medida en que la metodología no contempló alternativas para resolver estas diferencias. En esta perspectiva fue particularmente significativa la labor del Comité Interinstitucional debido a las inconsistencias en los instructivos de las entidades distritales como la Secretaría de Hacienda y Planeación Distrital, que estuvieron ausentes durante el desarrollo de los encuentros apareciendo en la etapa de formulación del proyecto por parte del alcalde para expedir directivas e instructivos que hacían llegar directamente a la localidad sin consultar la dinámica del Comité Interinstitucional, y en los que se desconocía la existencia del Acuerdo 13. De otro lado, dada la complejidad derivada de las normas fiscales (Ley 617) que se tradujeron para las localidades en el inmanejable 80-20104, los requerimientos de orden fiscal del ejercicio representaron una gran dificultad para todos los actores, lo que hizo necesan 104

Ley 617/2000. Art. 88. Numeral 4. 80% de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de 2000 salarios mínimos mensuales legales y el 20% de las restantes no podrá ser inferior al monto de 200 salarios mínimos mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para iniciación de nuevas obras mientras no estén terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el mismo servicio.

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

216

PULSANDO

LOS HILOS DEL PODER

ria la intervención del Comité ante la Secretaría de Hacienda para explicar el alcance de las restricciones que las normas de programación presupuestal representaban para las diferentes localidades. En Bosa hubo un fluido intercambio de observaciones y ajustes entre el Consejo de Planeación Local y la alcaldesa. Sin embargo esto no satisfizo al Consejo, pues por disposición del Decreto 440 se modificó la composición programática de algunos de los objetivos del Plan de Desarrollo Local, lo que significó el traslado de ciertos programas a objetivos diferentes del Plan Distrital y modificó sustancialmente la composición presupuestal definida en los encuentros ciudadanos. Esta situación provocó en algunos consejeros la sensación de improvisación y cambio de reglas, y con ella la pérdida de credibilidad en el proceso y la valoración del Consejo como una instancia de validación y no como aquella con capacidad para incidir efectivamente en la decisión final. En la localidad de Suba el Consejo hizo un pronunciamiento desfavorable sobre el proyecto de Plan de Desarrollo local y anexó una serie de recomendaciones para ser tenidas en cuenta. El alcalde decidió remitir el proyecto directamente a la JAL, sin incluir las recomendaciones del Consejo local de planeación, con lo que el Consejo tuvo muy poco juego ante las decisiones de la alcaldía, lo que fue agravado por la generalidad de las propuestas generadas en los encuentros ciudadanos. En San Cristóbal la formulación del proyecto de Plan de Desarrollo se dio en un contexto diferente al que había primado en las dos primeras fases del ejercicio, debido a que se cambió el alcalde precisamente en ese momento. Dado el avance de la concertación la nueva administración no tuvo intervención en la configuración final del proyecto, pero se afectó la fluidez en las relaciones alcalde - Consejo de Planeación Local. En Teusaquillo, por el contrario, el conflicto del alcalde y su oficina de planeación local con el Consejo, del que no estuvo ausente la influencia de la JAL, llevó a que la concertación básica de esta etapa se llevara a cabo directamente y a puerta cerrada entre las comisiones técnicas y la oficina de planeación, con la participación informal de los ediles de la coalición mayoritaria, limitando la actuación del Consejo local de planeación a la elaboración de un concepto escrito sobre el proyecto de Plan de Desarrollo. En Kennedy el proyecto presentado por el alcalde fue objeto de múltiples observaciones de las comisiones de trabajo, coordinadas por el Consejo local de planeación, con lo que motivan una revisión sustancial dentro de una negociación que requirió de la intervención del Comité Interinstitucional. Las observaciones de las comisiones señalaban la pre-

217

TABLA 58

Localidad de Suba. Objeciones del CPL al proyecto de Plan de Desarrollo ETAPAS

DESCRIPCIÓN

Cultura ciudadana

No recoge la proporcionalidad de la participación expresada en los encuentros y reflejada en el presupuesto. No existe explicación de la separación de recreación y deporte. La meta de incrementar los escenarios deportivos hasta 3 m. por habitante genera un total de tres millones de metros cuadrados, meta absolutamente inalcanzable. Los programas preventivos expresados por la comisión no se ven reflejados en el proyecto.

Productividad

Las metas no reflejan lo expresado en los encuentros ciudadanos. La capacitación debe ser de carácter integral y general, que permita la cualificación para el empleo.

Justicia social

Del 34,4% asignado al objetivo sólo 2,4% es para salud, lo cual no recoge lo planteado en los encuentros ciudadanos.

Educación

No se concreta en qué porcentaje se va a incrementar la cobertura y se va mejorar la calidad.

Ambiente

El programa Suba, goce sostenible no cuenta con presupuesto. Se sugiere que dentro del programa Suba bella, construida y natural queden proyectos de atención a los riesgos físicos, químicos, biológicos y de consumo.

Familia y niñez

No refleja lo priorizado por la comunidad en temas como la violencia intrafamiliar, sexualidad responsable y otras. Las metas propuestas no se reflejan en el presupuesto y tampoco están englobadas dentro de los proyectos plasmados.

Gestión pública admirable

No se asignó presupuesto a programas como veeduría y control ciudadano, tampoco a programas que permitan la participación ciudadana.

sencia de proyectos no aprobados en los encuentros, el cambio en la estructuración de proyectos de gran impacto y la reducción de asignaciones financieras en casi todos los objetivos. También hicieron propuestas de ajuste en la redacción de objetivos y metas y aceptaron iniciativas del alcalde que consideraron pertinentes. En Antonio Nariño, las relaciones entre el Consejo de Planeación Local y la alcaldía fueron poco fluidas y se mantuvieron en un ambiente de tensión al que contribuyeron la hostilidad de algunos ediles para con los encuentros ciudadanos y la resistencia de algunos funcionarios al marco fijado por el Acuerdo 13. No obstante, se logró mantener un grado razonable de comunicación hasta el momento en que se produjo el cambio de

APUESTA DE LOS CIUDADANOS n

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BOGOTÁ 2001

218

PULSANDO

LOS HILOS DEL PODER

alcalde, lo que configuró una situación particular pues el proyecto sobre el cual se pronunció el Consejo local de planeación ampliado fue el presentado por la alcaldesa saliente, pero los ajustes al Plan fueron realizados por el alcalde entrante y la propuesta de Plan de Desarrollo local pasó a consideración de la JAL sin que el Consejo local de planeación ampliado se pronunciara sobre la versión elaborada por el nuevo alcalde. A raíz de este manejo, buena parte de los consejeros quedaron con la sensación de haber invertido demasiado esfuerzo para obtener logros muy limitados, sin embargo no parecieron dispuestos a desistir de su labor de líderes ciudadanos en este tipo de espacios.

APROBACIÓN

Y ADOPCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO LOCAL

Esta etapa comprende el proceso de negociación y ajuste del plan a cargo del alcalde y la Junta Administradora Local y la elaboración de su respectivo plan plurianual105 de inversión para los siguientes tres años. Cabe aclarar que las competencias de la JAL le permiten hacer observaciones al enfoque estratégico, a la composición programática, a la suficiencia y claridad de las metas y por supuesto a las asignaciones presupuestales, pero es el alcalde quien decide si acepta o no esas observaciones106. A pesar de esta limitación es claro que éste es uno de los momentos clave del rol de la JAL, en tanto su capacidad para gestionar la inclusión de programas y proyectos favorables a los intereses de sus electores se constituye en la herramienta básica de la supervivencia política del edil107. En este sentido, la irrupción del Acuerdo 13 con la figura del encuentro ciudadano y el carácter vinculante de sus decisiones se convirtió en un factor de competencia en la etapa de formulación, frente al procedimiento clásico en el que sólo tenían injerencia el alcalde y la JAL. Por ello los ediles que se marginaron de los encuentros cedieron un espacio de discusión transparente del que no estaban excluidos y en muchos casos hicieron comentarios públicos sobre la inutilidad de este escenario, dada su autoridad para adoptar el Plan de Desarrollo local. n 105

Este es un plan indicativo muy agregado que se hace para tres años.

106

Aquí se aplica por extensión lo reglamentado por el Capítulo V, artículo 14, del Acuerdo 12 de 1994. Estatuto de Planeación del Distrito Capital.

107

Retomando los elementos planteados en el capítulo de enfoque, es el momento en el que la JAL hace efectivo el poder que detenta.

219

Esta etapa es también estratégica porque aquí empieza a formalizarse la decisión sobre el quehacer del gobierno local y en consecuencia sobre la distribución de los recursos públicos durante tres años. Así mismo, desde el punto de vista de la articulación entre democracia representativa y participativa, esta etapa podría constituirse en un escenario de coherencia entre ambas si se logra convertir en práctica social y política que el Plan de Desarrollo local sea el resultado de un proceso de concertación transparente e institucionalizado entre JAL, alcalde y Consejo de Planeación Local. Por último, vale la pena agregar que el ejercicio de la autonomía de la localidad para asignar sus recursos tiene como limitante la competencia de la administración central para controlar el gasto mediante la fijación de techos presupuestales y financieros por localidad y las determinaciones programáticas del Plan de Desarrollo distrital.

El debate al Plan de Desarrollo Local Los esfuerzos de las autoridades distritales se concentraron en esta etapa en el acompañamiento a los alcaldes para garantizar, en el marco de la autonomía de las autoridades locales, el máximo respeto por las decisiones de los encuentros ciudadanos. Desde los consejos locales de planeación la actitud fue de expectativa, pues la norma no les confiere ninguna atribución para actuar en esta etapa. Para la descripción y el análisis del debate en las JAL se dará una mirada al procedimiento formal de la discusión y a la calidad y contenido del debate. En Bosa las sesiones de la JAL se desarrollaron todas a puerta cerrada y no se permitió ningún tipo de intervención distinta a la de la oficina de planeación de la localidad, que aclararía aspectos técnicos pertinentes para la toma de decisiones. Se hizo así para evitar por un lado las barras de electores solicitando la inclusión de sus proposiciones en el presupuesto, y por otro el aprovechamiento político de ese espacio por los ediles108. El debate concluyó con la aprobación del Plan de Desarrollo local mediante acuerdo de esa corporación y luego se invitó al Consejo local de planeación a una sesión informativa especial para notificarle de la conformación final del mismo, pero sin oportunidad de introducir modificaciones. No obstante, el Consejo envió un pronunciamiento con sus objeciones a los puntos en los que, según su opinión, el Plan se alejó más de lo aprobado en los encuentros ciudadanos, sin que considerara que las diferencias fueran graves. n 108

De hecho los debates se dieron por fuera de su sede oficial, con lo cual se perdió la opción de tener registro grabado de las intervenciones.

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En Suba, por el contrario, la JAL decidió realizar sesiones abiertas a la ciudadanía en las que los asistentes, fuesen consejeros locales, comisionados o líderes comunitarios, tuvieron unos minutos para opinar y hacer sugerencias a los ediles sobre las decisiones tomadas. Esta clase de ejercicio puso en evidencia tanto una intención de proselitismo de algunos ediles, quienes intentaron orientar en forma desproporcionada recursos del plan en función de los intereses de los grupos o zonas por ellos representados, como la práctica ya tradicional de los ciudadanos de tramitar a través de los ediles sus solicitudes individuales. También se le pidió al Consejo de Planeación Local que presentara sus resultados a manera de información, aunque algunos lo interpretaron como una solicitud de rendición de cuentas a la cual no había lugar. Posteriormente se dio una relación informal entre ediles y consejeros alrededor de algunos temas. Culminadas las sesiones abiertas, la JAL y el alcalde realizaron los ajustes al Plan en sesiones privadas, luego de lo cual fue aprobado por acuerdo. El Consejo, por su parte, decidió no elaborar un nuevo pronunciamiento frente a la propuesta final. En el caso de Antonio Nariño la JAL decidió discutir el proyecto final del Plan a puerta cerrada pero abrió un espacio informal, con el apoyo de la oficina local de planeación, para que las comisiones hicieran comentarios sobre la distribución programática de los objetivos, que en todo caso no llegó a constituirse en una instancia de participación formal. Esta situación se originó en la decisión de la JAL de no suscribir las conclusiones del último encuentro ciudadano, argumentando que al no haber participado de las mesas de trabajo desconocía la sustentación de las distintas propuestas. Finalmente el Plan de Desarrollo local se aprobó por acuerdo con significativos cambios frente a la propuesta de los encuentros ciudadanos, lo que generó insatisfacción en la ciudadanía. En el caso de Kennedy la JAL, haciendo uso de las facultades que le confiere el Estatuto Orgánico del Distrito Capital, optó por convocar audiencias públicas con el fin de recoger la opinión ciudadana en el debate del Plan. Esa convocatoria fue vista por el Consejo ampliado como un intento de buscar respaldo ciudadano al margen de lo actuado en los encuentros ciudadanos y generó una movilización intensa de consejeros y comisionados, así como de grupos de ciudadanos vinculados a los encuentros. Como resultado de esto las audiencias se convirtieron en un escenario de reafirmación de lo aprobado en el último encuentro local y terminó por fortalecerse la propuesta y la vocería del Consejo local de planeación. La calidad de las presentaciones de las comisiones de Medio ambiente y Cultura les valió el reconocimiento explícito de algunos ediles,

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lo cual se vio reflejado posteriormente en el grado de inclusión de sus propuestas en el Plan de Desarrollo local, que finalmente se aprobó mediante acuerdo. En San Cristóbal todos los debates fueron abiertos y el trámite fue fluido, en razón a que desde el inicio del proceso el alcalde propició la vinculación activa de la JAL a los encuentros ciudadanos y a la formulación de la propuesta preliminar que se llevó al primer encuentro local. En consecuencia, las discusiones en la JAL no generaron ajustes significativos a la propuesta inicial y el Plan de Desarrollo local fue aprobado con el respaldo de una amplia mayoría de los ediles. En Teusaquillo los debates se dieron en sesión pública, a pesar de lo cual no hubo presencia organizada del Consejo local de planeación. Lo destacable de esta etapa fue que se presentaron dos ponencias divergentes: la de la minoría (formada por dos ediles) que hacía énfasis en consolidar y mejorar la visión estratégica que contenía la propuesta del alcalde y en un conjunto de criterios técnicos para decidir la distribución de los recursos públicos, los cuales habían sido discutidos y aprobados en el último encuentro ciudadano; y la de la mayoría, que no se pronunció de fondo sobre el componente estratégico y se concentró en una propuesta programática cuyo propósito central, explícitamente planteado, fue hacer una redacción de los objetivos y metas que comprometiera lo menos posible la posterior distribución del Plan de inversiones. Como resultado del debate alrededor de las dos posiciones se acogió la propuesta estratégica de la minoría pero en la parte programática se impidió la adopción de cualquier propuesta que garantizara una asignación de recursos basada en criterios técnicos abstractos y universales109, por considerar que éstos comprometían la capacidad de la JAL de escoger posteriormente los proyectos por incluir en el Plan de inversiones. Finalmente, el plan fue aprobado por acuerdo. En relación con el contenido técnico del debate es preciso decir que la responsabilidad de los ediles como autoridades de planeación sugiere un conocimiento global del territorio local y una visión del desarrollo estratégico del mismo. Sin embargo, en los casos de San Cristóbal, Teusaquillo, Suba y Kennedy, donde los debates fueron abiertos, prevaleció una visión muy fragmentada del territorio, la cual los llevó a privilegiar las necesidades de los sectores sociales o territoriales que constituyen su base electoral, independientemente del impacto estratégico que tuvieran en el desarrollo local. n 109

Por ejemplo en el caso de vías, asumir criterios como grado de deterioro, tipo de vías, inversión en periodos anteriores para tomar las decisiones.

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PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL DE

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Una vez sancionado el Plan de Desarrollo local junto con el respectivo plan de inversión plurianual, se da inicio al último tramo del proceso de planeación, cuyo objetivo consiste fundamentalmente en formular y adoptar el presupuesto del primer año de ejecución del plan. Es el momento de la decisión sobre qué va a hacer el gobierno realmente durante el primer año, el monto de los recursos que se van a utilizar y su distribución efectiva entre programas, lo que significa decisiones específicas sobre destinaciones territoriales, sectoriales y poblacionales. Las decisiones de esta etapa, que parecieran simple asunto administrativo por cuanto la orientación estratégica supuestamente ya está fijada, tienen profundas consecuencias técnicas y políticas, en la medida en que aquí se pone en juego tanto la coherencia técnica del proceso como la vigencia política de los ediles y el alcalde. Desde el punto de vista político la inclusión de uno u otro proyecto se convierte en la validación de la capacidad de los ediles para gestionar los intereses de sus electores y, por tanto, es el momento de máxima tensión entre los actores en la medida en que se juega su reproducción política ante la ciudadanía. Desde la perspectiva técnica, el hecho de que la distribución presupuestal del Plan de Desarrollo local se resuelva a nivel de programa, pues el marco legal no exige mayores niveles de desagregación, deja abierta la posibilidad de optar entre distintos proyectos para garantizar el logro de los objetivos por programa. De modo que se corre el riesgo de cumplir con la formalidad de destinar el porcentaje de recursos asignados al programa, pero no con dar solución efectiva a los problemas específicos identificados en los encuentros ciudadanos. El riesgo mencionado será mayor o menor en función de la claridad con la cual se hayan identificado y priorizado los problemas y la consistencia técnica con la que se hayan definido las metas en la etapa de formulación del Plan de Desarrollo local, así como de la definición explícita de criterios de priorización para cada objetivo y programa. En este orden de ideas, las localidades y UPZ donde el debate obvió la priorización de problemas y se limitó a ubicar proyectos llegan a esta etapa sin criterios orientadores que permitan verificar si en el plan de inversiones efectivamente se incluyen las acciones pertinentes para dar respuesta efectiva a lo expresado en los encuentros. Las comisiones de trabajo que no hicieron explícito su enfoque para sustentar la propuesta de priorización de proyectos abren la puerta a selecciones en las que prima el interés particular de los grupos con capacidad de gestión política para la inclusión de proyectos.

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De esta manera, si el proceso previo no ha sido riguroso desde el punto de vista técnico no es viable transformar las prácticas políticas tradicionales en la asignación de los recursos públicos, en la medida en que llegados a este punto se carece de herramientas para ejercer el control social de la gestión pública.

Conformación y debate del plan operativo de inversiones, POAI En esta etapa las autoridades distritales redefinen los procedimientos para la programación presupuestal, contemplando la inclusión del Consejo local de planeación como instancia consultiva que obligatoriamente debe surtir el alcalde local. De esta actuación vale la pena resaltar el respaldo que les dan a los contenidos y alcances del Acuerdo 13, al reconocer la legitimidad de los resultados arrojados por los encuentros ciudadanos, en la medida en que advierte a los alcaldes locales que La Secretaría de Hacienda y el DAPD recomendarán al Confis (Consejo Superior de Política Fiscal) no emitir concepto favorable a los anteproyectos de presupuesto de las localidades en las que el alcalde no haya dado respuesta a cada una de las observaciones efectuadas por el Concejo de planeación local, en los términos que establece la presente circular 110. Sin embargo a estas alturas del proceso los consejos ampliados estaban desmovilizados en alto grado y aunque la experiencia de los dirigentes les indicaba que las decisiones de la etapa eran claves, no fue posible organizar una presencia activa de los consejos ni un seguimiento sistemático de los debates. A ello contribuyó que para la mayoría de las personas ésta era una etapa en la que la competencia la tenían exclusivamente el alcalde y la JAL. En consecuencia, opinar sobre la propuesta de POAI se convirtió en una tarea novedosa que asumieron grupos reducidos de las comisiones y los consejos, los cuales presentaron sus observaciones a las propuestas de los alcaldes, reclamando por el desconocimiento de aquellas aprobadas en los encuentros ciudadanos y en particular por proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas locales que se vieron reducidos en su alcance territorial y financiero. La respuesta de las alcaldías y las JAL a estas objeciones se concentró en mostrar que en algunas ocasiones la suma de las partes distribuidas en los distintos programas mantenía el valor inicial de los PGI y las PEL, lo cual no siempre se pudo verificar y en todo caso n 110

Circular para alcaldes locales y consejeros de planeación local, expedida conjuntamente por las Secretarías de Gobierno y Hacienda y por el DAPD, con fecha 17 de octubre de 2001 y número de radicación #3-200133037.

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generó mucho malestar entre las organizaciones, que habían respondido a la insistencia del Acuerdo 13 y de los instructivos del Comité Interinstitucional por identificar, formular y programar este tipo de proyectos. También fue objeto de cierta controversia el tema de la distribución trianual de las partidas porque en algunos casos no consultaba las fases reales de los proyectos; y porque la idea de que el plan de inversiones es flexible y puede ser ajustado en cada ejercicio presupuestal resultó novedosa para algunos comisionados y despertó alguna desconfianza sobre la seguridad de la asignación de los recursos en proyectos planteados para desarrollarse en más de una vigencia. Sin embargo, buena parte de las dificultades estuvieron asociadas con la calidad de la propuesta ciudadana que acompañó la etapa de aprobación del Plan de Desarrollo local, la cual en la mayoría de los casos carecía de criterios explícitos de priorización de proyectos. El seguimiento de esta última etapa en cada una de las localidades observadas arroja los siguientes comentarios: En Kennedy, a partir de las votaciones realizadas en el último encuentro local se contaba con una distribución porcentual por programas bastante clara, que se acompañó con una publicación donde se detallaron todos los proyectos que las comisiones habían aprobado, con una estimación de su valor en pesos y una ubicación por programas, con subtotales por objetivo y programa. Sin embargo, este listado carecía de criterios formales de priorización y aunque la publicación mencionada contenía unas políticas generales para cada objetivo, su redacción impidió inferir algún elemento de focalización de la propuesta dentro de cada programa. De hecho, al indagarse por los criterios de focalización, algunos consejeros respondieron que el Consejo había considerado que tanto él mismo como las comisiones de trabajo carecían de competencia para eliminar o destacar unos programas sobre otros. En Antonio Nariño la propuesta tuvo una intensa discusión técnica y logró conformarse con pocos proyectos que se consideraban estratégicos desde el punto de vista de las respuestas a las demandas planteadas en los encuentros ciudadanos. Sin embargo no todas las comisiones hicieron explícitos sus criterios de ordenamiento y en los casos en que se formalizaron fue evidente que la ausencia de una discusión sobre la visión de largo plazo de la localidad y el enfoque estratégico que debiera orientar la asignación presupuestal impidió que se recogieran de manera oficial este tipo de consideraciones. En San Cristóbal la propuesta ciudadana se concentró en asignar porcentajes del presupuesto por objetivos, a priorizar los PGI y los PEL, así como los programas, pero sin

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definir para estos últimos un porcentaje específico. Con base en estos contenidos la alcaldesa elaboró una propuesta que fue rechazada por serias inconsistencias técnicas y por desconocer totalmente los resultados de los encuentros, sobre la cual se pronunció el Consejo local de planeación rechazando integralmente el proyecto. Sin embargo, estas observaciones no siguieron su curso normal porque la alcaldesa fue declarada insubsistente y su reemplazo llevó a cabo una concertación fluida con la JAL sin nuevas consultas al Consejo local de planeación. De modo que el POAI se aprobó mediante acuerdo sin mayores contratiempos, es decir, el presupuesto aprobado fue conocido por el Consejo como acuerdo y no como propuesta para su consideración, en consecuencia, la sensación dominante en el Consejo local de planeación y la comunidad se puede caracterizar como de desencanto general, en particular por la desarticulación que sufrieron los PGI y los PEL. En Teusaquillo los encuentros ciudadanos aprobaron una propuesta con distribuciones precisas en porcentajes y valores, por objetivo y programa, acompañada por perfiles de proyecto sólidamente sustentados. En los encuentros también se aprobó un conjunto de criterios de priorización denominado Criterios universales y abstractos para la asignación de recursos escasos, que pretendía garantizar la equidad territorial y social, así como la pertinencia de las inversiones, lo que hizo que su discusión para el POAI fuera muy particular. Sin embargo, por la forma en que se dio la negociación y se asumieron los diversos compromisos de los ediles, el trámite del POAI hizo curso sin incorporar las reglas propuestas por la ciudadanía, desconociendo abiertamente los compromisos adquiridos en el debate al Plan de Desarrollo local. No obstante, el procedimiento sugerido por la circular de la Secretaría de Gobierno se cumple y el Consejo local de planeación consideró que la mayoría de los proyectos que conformaban la propuesta ciudadana coincidía con las denominaciones de los proyectos del Plan de inversiones finalmente aprobado. Sin embargo el grado de satisfacción con el POAI disminuyó considerablemente cuando el Consejo local de planeación revisó, junto con las comisiones de trabajo, las fichas de los proyectos y se encontró que habían sido modificados sustancialmente los contenidos. En Bosa el esfuerzo de los encuentros se orientó hacia la definición de porcentajes por objetivo y programas dejando de lado la precisión de los proyectos, a pesar de que las mesas sí estudiaron y organizaron distintas iniciativas hasta llevarlas al estado de idea de proyecto y en algunos caso a perfil. Esto porque se consideró que en el banco de proyectos se disponía de un número suficiente de proyectos inscritos (aproximadamente 1.500), para incluir en los distintos programas. Como resultado de esta interpretación la pro-

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puesta ciudadana llegó al alcalde sin una definición precisa de proyectos y metas coherentes con los objetivos y los programas. Con este insumo la alcaldía y la JAL adelantaron la discusión y elaboración del POAI y una vez aprobado citaron al Consejo local de planeación para informarlo de lo actuado. Frente a este resultado el Consejo se pronunció por escrito, señalando su inconformidad por la escasa coherencia entre las necesidades expresadas en los encuentros y los proyectos incluidos en el POAI. Además, los consejeros consultados señalaron que muchos de los proyectos incluidos fueron inscritos en el Banco de proyectos a última hora. En Suba los encuentros ciudadanos arrojaron una lista de propuestas generales con formato de Proyecto de gran impacto, que fueron priorizados sin asignar valores y porcentajes. En consecuencia, el referente para la programación del presupuesto dejó en manos de las autoridades de planeación la definición de dichos porcentajes, así como la interpretación de las propuestas a ser convertidas en proyectos. La concertación del presupuesto de inversión entre el alcalde y la JAL se dio a puerta cerrada, sin hacer la consulta previa ordenada por el nivel central al Consejo de Planeación Local. No obstante, dado que el Consejo se enteró de la existencia de la circular, procedió a elaborar un pronunciamiento rechazando el acuerdo mediante el cual se aprobó el presupuesto y lo circuló entre las autoridades distritales y de control, sin que recibieran respuesta de la administración local.

El uso de los bancos de proyectos Los bancos de proyectos son concebidos como un sistema de información para mantener en la localidad un conjunto de iniciativas ajustadas a requisitos técnicos básicos que se puedan actualizar de manera permanente y donde cualquier ciudadano pueda presentar proyectos para la localidad. El banco cumple distintas funciones en cada etapa del proceso. Durante los encuentros ciudadanos debe obrar como fuente de alternativas de solución a los problemas identificados. En el proceso de aprobación del POAI, además de convertirse en filtro técnico de los proyectos a presupuestar, también puede surtir las propuestas cuyo nivel de definición de proyectos sea insuficiente o inexistente. Frente a estas definiciones formales, la realidad es que ni los consejeros ni los funcionarios ni la comunidad tenían, en el momento del ejercicio, una idea clara sobre el papel y el funcionamiento del banco. Esto se hizo evidente, pues la falta de información acerca de los plazos otorgados por el banco generó confusión sobre posibles fechas de cierre de recepción de proyectos para el ejercicio de formulación del Plan; confusión que nunca fue aclarada.

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Además, se observó desconocimiento de los criterios de evaluación de los proyectos que aplica el banco, así como confusión en torno a las etapas que surte un proyecto que se presenta allí. La mayor parte de las personas ignoraban la diferencia entre la etapa de inscripción y la de registro de los proyectos, lo cual generó reclamos e inconformidad entre los ciudadanos que creyeron que su propuesta al ser inscrita ya surtía todas las etapas. Es claro que incluso las administraciones locales tampoco los usaron adecuadamente, y se limitaron a cumplir con la formalidad del registro. De lo anterior se deduce que el banco de proyectos no cumple con los requisitos de un sistema de información para la planeación, por cuanto la evaluación técnica no se mantiene actualizada y se desconocen los procedimientos con los cuales podrían ajustarse los criterios de elegibilidad, que cambian con cada nuevo Plan de gobierno. En consecuencia, en su estado actual no pueden ser usados como un apoyo a la toma de decisiones gerenciales, eventualidad que estaba prevista en su diseño original. Para su actualización y ajuste y para complementar la información de la cual dispongan es fundamental el apoyo y el acompañamiento que les pueda prestar Planeación Distrital. Como resultado de estas condiciones buena parte de los proyectos que se incluyeron en los POAI de las localidades no pasaron por los encuentros ciudadanos sino que fueron inscritos de manera directa por organizaciones o ciudadanos que entendieron la importancia formal de la inscripción en los bancos y aceleraron la presentación de proyectos en el período que iba de la aprobación del Plan de Desarrollo Local a la definición de plan de inversiones, con las consecuencias que eso tuvo para el carácter participativo del ejercicio. Luego de este intrincado proceso de negociación y terminada esta fase, con los planes formulados, aprobados y costeados, el proceso de planeación participativa llegaba a su fin, quedaba entonces la ejecución, hacer realidad lo planeado. Para la ejecución de los programas y proyectos y dado que el Acuerdo 13 de 2000 introduce la obligación de rendir cuentas cada semestre, la administración distrital dio instrucciones para adelantar la rendición de cuentas en las localidades, lo que en efecto se ha realizado en tres oportunidades hasta la fecha de redacción de este libro.

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INDICIOS

CONCLUSIONES

DE FUTURO

Y RECOMENDACIONES

l seguimiento y análisis de este tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá, en el cual se aplicó por primera vez el Acuerdo 13 de 2000, arroja conclusiones en cuatro áreas fundamentales: los aspectos normativos, la aplicación del Acuerdo por parte del gobierno distrital, la participación ciudadana y la concertación y adopción de los planes de desarrollo local. Este conjunto de conclusiones sirve a su vez de marco para presentar algunas recomendaciones sobre los contenidos de una política de promoción de la planeación participativa, no sólo porque la discusión de su marco normativo sigue legítimamente activa sino porque tales recomendaciones constituyeron desde el principio uno de los propósitos de la evaluación y un compromiso con las autoridades distritales que apoyaron su realización.

Aspectos normativos Lo positivo Puede decirse que la entrada en vigencia del Acuerdo 13 constituye un avance en varios sentidos: da estabilidad normativa al proceso de planeación frente a la vulnerabilidad de los decretos que lo precedieron; crea los consejos de planeación local como instancia comunitaria de planeación; otorga un referente territorial preciso al proceso de planeación participativa y avanza en el propósito de darles carácter vinculante a las decisiones de los encuentros ciudadanos. Con la creación de los consejos locales de planeación el Acuerdo no sólo abre un espacio de participación ciudadana con respaldo legal, sino que constituye una plataforma para la consolidación de liderazgos y una escuela de concertación democrática entre organiza-

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INDICIOS

DE FUTURO

ciones ciudadanas interesadas en la construcción de lo público. Además, llena el vacío del que adolece la ciudad al carecer en las localidades de organismos del Sistema nacional de planeación. Crea también la posibilidad de una interlocución entre la ciudadanía organizada y la administración distrital y local, que pasa de la relación individual y privada a la concertación pública y colectiva de criterios y prioridades de asignación de recursos, de modo que si su aplicación se desarrolla con arreglo a la letra y el espíritu del acuerdo, se puede afirmar que se le cierran muchas puertas al clientelismo, siempre que ese Consejo de planeación local sea capaz de representar y articular los intereses de las organizaciones comunitarias y de concertar con las autoridades locales de planeación. De otro lado, la vinculación de las deliberaciones y recomendaciones a unidades territoriales es una oportunidad para estimular la coordinación institucional y los procesos de apropiación e identificación ciudadana con la localidad. A pesar de la imprecisión sobre el alcance de la capacidad vinculante de las decisiones de los encuentros, la participación ciudadana en la formulación del Plan de desarrollo local significa que el escenario de la decisión pública sobre qué hacer y cómo aplicar la inversión durante el período de gobierno se amplía de la relación alcaldía - JAL a la relación alcaldía - encuentros ciudadanos JAL, con lo que entra en escena un nuevo actor, la ciudadanía, representada en el Consejo de planeación local. En la medida en que esto sea reconocido por las comunidades será posible que la elaboración del Plan de desarrollo local se entienda como un permanente e intenso proceso de negociación de todos los intereses vinculados a la localidad. En consecuencia, el carácter vinculante otorgado por el Acuerdo a las decisiones de los encuentros ciudadanos está sujeto a la dinámica de la negociación con los actores gubernamentales y los representantes elegidos por votación popular (la JAL).

Las debilidades Definiciones confusas sobre alcances y competencias de las decisiones tomadas por los actores involucrados, que generan conflictos con la administración y la JAL y le restan credibilidad entre la población, dadas las fisuras que deja abiertas para desconocer las decisiones de los encuentros ciudadanos. Es claro que la ambigüedad sobre el carácter vinculante de las decisiones de los encuentros ciudadanos, sumada a las posibilidades de modificar el Plan de desarrollo local que

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tienen las JAL y de elaboración prácticamente autónoma del Plan operativo anual de inversiones por parte del alcalde113 genera incertidumbre y desprestigio al proceso. Y no se trata simplemente de un problema de voluntad política para reconocer o no las recomendaciones de los encuentros ciudadanos, sino de una tensión entre organismos legalmente constituidos para representar intereses que confluyen en un mismo espacio y momento a tomar decisiones sobre instrumentos estratégicos: el Plan de desarrollo local y su correspondiente presupuesto, a sabiendas que su reproducción política (en el caso de la JAL) o su legitimidad y la del proceso en su conjunto (en el caso del Consejo de planeación local) dependen de la capacidad de cada uno de incluir los intereses de sus representados en dichos instrumentos. De otra parte, la coincidencia del ejercicio con la elaboración del Plan de desarrollo distrital114 debilitó las posibilidades de recibir apoyo técnico del Distrito, que se encontraba concentrado en la elaboración de su correspondiente plan, e impidió que se lograran acuerdos sinérgicos en materia de cofinanciación de proyectos o que se conocieran oportunamente los criterios de asignación de sus entidades, para orientar la estrategia de financiación de las localidades. A lo anterior se suma la estrechez de los plazos fijados para la realización del proceso, los cuales desconocen las condiciones y las capacidades reales de las comunidades y las administraciones locales para gestionarlo en condiciones de favorabilidad política y calidad técnica. Un vacío importante del Acuerdo 13 lo representa el desconocimiento de la necesidad o posibilidad de adelantar proyectos cuya cobertura trascienda los límites de la localidad, pues muchas necesidades son compartidas por varias de ellas y el adelanto de proyectos que cubran zonas más amplias ganaría sinergias y reduciría costos. La simple mención del Plan distrital como fundamento del Plan de desarrollo local es condición necesaria pero no suficiente para superar la mirada desarticulada de la localidad con respecto a sus vecinas y al Distrito en general. Ahora, desde la perspectiva de la representación de intereses, la inclusión de funcionarios de los sectores de educación y salud en el Consejo de planeación local (gerentes de instituciones de salud y rectores de colegios públicos) desvirtúa parcialmente su carácter comun 113

Estas facultades se derivan del marco constitucional, del estatuto de la ciudad y de las normas presupuestarias, no del Acuerdo 13 de 2000.

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Que esta vez coincidió con la elección de Alcalde Mayor y el relevo de los locales.

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DE FUTURO

nitario, al tiempo que desconoce la existencia de organizaciones ciudadanas que representan legítimamente los intereses comunitarios ante las entidades públicas de estos sectores. De otro lado, la asignación de responsabilidades complejas al Consejo de planeación local, como la definición de las divisiones territoriales para el ejercicio y la administración del banco de proyectos es inconveniente tanto técnica como políticamente. La inclusión de las categorías de proyectos de gran impacto, PGI, propuestas estratégicas locales, PEL, y propuestas estratégicas zonales, PEZ, carece de definiciones claras y entra en conflicto con las normas de programación presupuestal, con lo cual se le genera confusión tanto a la discusión técnica como al proceso de negociación política del Plan de desarrollo local. De hecho, la intención de evitar la atomización de recursos, que está en el origen de estas figuras, se desvirtúa frente a las exigencias de la reglamentación sobre programación presupuestal y a la autonomía de los alcaldes para elaborar el Plan operativo anual de inversión, POAI.

El gobierno distrital y la aplicación del Acuerdo 13 de 2000 Aciertos e impactos positivos La decisión política del Alcalde Mayor de aplicar la norma sin esperar su modificación impulsó la conformación del Comité Interinstitucional como espacio de coordinación entre las entidades del Distrito; esto constituyó un hito en la tradición de las relaciones entre instituciones distritales y alcaldías locales y de las primeras con las comunidades organizadas. La concertación de los criterios de intervención y orientación que se produjo en el Comité Interinstitucional fue reconocida por todos los actores como un avance en la eficiencia de la gestión del proceso de planeación, en la medida en que permitió actuar con un solo criterio ante las localidades. Además, la organización informal y flexible del Comité le permitió responder con bastante agilidad a las exigencias del proceso, así como incorporar otras organizaciones y personas según las necesidades de cada etapa del proceso. El dispositivo de seguimiento cercano al desarrollo de cada actividad o etapa, para corregir sobre la marcha las debilidades de las medidas recomendadas en cada momento permitió atender las situaciones más críticas, antes de que se volvieran inmanejables o terminaran por desvirtuar la naturaleza y objetivos del ejercicio de planeación participativa. En este contexto, cabe mencionar que la reunión regular del Comité Interinstitucional con representantes de los consejos de planeación local permitió una asesoría sobre la

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marcha que compensó en parte la soledad técnica y metodológica de los consejeros, al menos en las primeras etapas del proceso. El balance de actividades del Comité Interinstitucional permite diferenciar y dimensionar con mayor precisión las responsabilidades de las entidades relacionadas con la orientación del proceso e identificar sus debilidades organizacionales y técnicas para afrontar la gestión de los procesos participativos. Debilidades y dificultades La escasa atención brindada por la administración Peñalosa a la preparación y promoción de los encuentros ciudadanos se tradujo en señales contradictorias para las alcaldías y comunidades locales, que iniciaron el proceso sin la información y la preparación adecuadas. En la administración distrital las entidades más cercanas al tema carecían de una estrategia para orientar el proceso y las restantes desconocían incluso la existencia del Acuerdo 13. La cultura organizacional de la administración distrital no permitió generar información sobre el territorio ni sobre la dinámica de la organización social, ni acerca de los alcances y resultados de la gestión pública, lo cual afectó gravemente la posibilidad de tomar decisiones con criterios objetivos y verificables sobre la orientación estratégica de las localidades. Como resultado de lo anterior, las entidades oficiales (y las organizaciones comunitarias en su gran mayoría) carecieron de información para llevar a los encuentros ciudadanos visiones prospectivas que orientaran el trabajo de las comunidades. La organización centralizada del Departamento de planeación distrital, la inexistencia de espacios institucionales para la planeación local y la escasa voluntad política de la entidad para apoyar y orientar el proceso le restaron a la ciudadanía y sus organizaciones el apoyo técnico, la información y el acompañamiento necesarios para construir los planes de desarrollo local. El bajo perfil del Departamento de acción comunal en la orientación y apoyo de las actividades debilitó la orientación política del ejercicio, así como la coordinación y promoción de la participación ciudadana en el proceso. La participación de las entidades distritales no vinculadas al Comité Interinstitucional fue prácticamente nula, reduciéndose a la intervención de las unidades ejecutivas locales, UEL, al final del proceso. Como consecuencia de ello no se desarrollaron mecanismos para promover la acción sinérgica de las instituciones distritales en las localidades 115. n 115

Con posterioridad a la evaluación, el gobierno distrital reglamentó la existencia de los consejos locales de gobierno, que tiene un gran potencial para resolver esta debilidad.

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INDICIOS

DE FUTURO

La dificultad para articular el proceso local con las decisiones distritales hizo evidente el escaso avance del ajuste institucional del nivel central para adecuar su organización y sus formas de gestión a las exigencias de la descentralización. La gran mayoría de entidades distritales desconocía la localidad como espacio de planeación y gestión. También las alcaldías locales tuvieron dificultades y limitaciones evidentes para cumplir con sus responsabilidades en el proceso, lo que permite señalar con claridad que los modelos de gestión así como los recursos humanos y técnicos a disposición de las oficinas locales de planeación fueron insuficientes para adelantar en forma adecuada los encuentros ciudadanos y el proceso de planeación participativa en general. A esto se suma el poco conocimiento de las formas de organización de la ciudadanía y por consiguiente la ineficacia de los mecanismos de comunicación utilizados para las convocatorias; lo anterior expresa la debilidad, o inexistencia en muchos casos, de mecanismos de interlocución permanente entre las entidades públicas y la comunidad. La estructura organizativa de las UEL (número de funcionarios, medios a su disposición), combinada con la simultaneidad de los procesos de planeación distrital y local, se tradujo en la ausencia casi total de asesoría técnica de estas dependencias a la elaboración de los planes de desarrollo local. Además, la administración distrital enfrentó el ejercicio como una tarea coyuntural, en vez de entenderlo como un proceso continuo que demandaba acciones continuas. En esta perspectiva una de las debilidades más notorias fue el manejo inadecuado de los registros de asistencia y de las conclusiones de los encuentros, que impidieron hacer una evaluación detallada del perfil de los participantes. Mientras en el seno del Comité Interinstitucional se vivió un alto nivel de compromiso con la aplicación del acuerdo, en las localidades fueron frecuentes las reticencias frente a las medidas que entregan espacios de decisión a las comunidades, lo cual, dada la debilidad organizativa de la ciudadanía, puede restarle transparencia al proceso y entorpecer la gestión eficiente del mismo116. De otro lado, la coincidencia del cambio de alcaldes locales con el período fijado para formular los planes generó serias discontinuidades técnicas y políticas que afectaron la calidad del proceso y del producto final, en particular en las localidades donde los alcaldes entrantes tenían una posición contraria a la lógica del Acuerdo 13.

n 116

En varias localidades las oficinas de planeación local recibieron con disgusto los contenidos de la norma.

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A pesar de la validez de las observaciones críticas que pueden hacerse desde el modelo ideal que perseguía la metodología, lo cierto es que las condiciones que rodearon el ejercicio planteaban obstáculos insuperables en el lapso fijado por el acuerdo para el desarrollo de los encuentros ciudadanos. A esto se suma la dificultad de las entidades públicas para generar y difundir información diagnóstica, su deficiente conocimiento de la dinámica organizativa local y los bajos niveles de organización de la ciudadanía, debilidades estructurales que demandan una acción pública decidida para cualificar las condiciones en que se realiza la planeación participativa.

La participación ciudadana y la conformación de los consejos locales de planeación Aspectos positivos Las personas reconocieron el proceso de planeación participativa como una oportunidad para ampliar su conocimiento del mapa institucional del Distrito Capital y de su funcionamiento, del marco normativo que rige las instituciones y de los contenidos y alcances de las políticas públicas. Con ello potenciaron sus posibilidades de formarse una noción de lo público y de gestionar sus intereses ante el Estado. Anotaron también que el proceso les permitió ampliar su conocimiento de otras organizaciones comunitarias de la localidad así como de sus propósitos y proyectos, con lo cual ampliaron sus posibilidades de alianzas para maximizar sus propias agendas. La presentación y sustentación colectiva de los propósitos de los distintos grupos, así como su concertación en distintas etapas, convirtió el proceso en un escenario de aprendizaje acerca de la identificación concertada del interés general y de la necesidad de priorizar la inversión pública. La combinación de estos aprendizajes fue el punto de partida para comenzar a romper el carácter vertical, privado y personalizado de las relaciones entre las comunidades organizadas y las autoridades locales, que reduce la racionalidad de las decisiones de inversión pública porque impide darle prioridad al interés colectivo en la definición de las acciones de las autoridades locales. Al mismo tiempo, el modelo de concertación del Acuerdo 13 se constituyó en oportunidad para establecer una cultura de cooperación horizontal entre las organizaciones y racionalizar las relaciones entre sus líderes y las autoridades locales para la gestión de lo público.

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La mayor parte de quienes asistieron al proceso valoraron positivamente la creación del Consejo de planeación local y la posibilidad de influir en las decisiones de inversión desde los encuentros ciudadanos; los consejeros fueron reconocidos por sus vecinos como sus legítimos representantes. A pesar de las percepciones sobre inadecuada selección de los sectores con derecho a pertenecer al Consejo de planeación local, definidos por la norma, el desarrollo del proceso mostró que la mayor parte de los grupos aparentemente excluidos lograron insertarse en mesas y comisiones de manera fluida, con excepción de las organizaciones de mujeres, cuya presencia como grupo no fue visible durante el ejercicio. En este contexto, la conformación del Consejo de planeación local parece recoger la mayor parte de los intereses sectoriales y sociales que motivan a la comunidad a organizarse para demandar políticas públicas. Desde esta perspectiva, la estructura del Consejo de planeación local recoge las demandas por apoyo a la promoción del desarrollo económico, sostenibilidad ambiental del desarrollo, cobertura y calidad de servicios sociales básicos, apoyo para el desarrollo comunitario, reconocimiento y apoyo a la organización, y desarrollo de minorías étnicas y grupos poblacionales con agendas especiales como los jóvenes y los campesinos. También permite el reconocimiento de un espacio de participación para otras organizaciones que responden a intereses puntuales en el ámbito de lo público, a través de las ONG. Las comisiones de trabajo, por su parte, ampliaron los espacios de participación y simultáneamente se convirtieron en instancia de aprendizaje técnico y de desarrollo de una cultura de concertación democrática. Su conformación con representantes por UPZ y por objetivo del Plan Distrital, introdujo de un lado la posibilidad de expresión de visiones territoriales que no habían sido contempladas en el Acuerdo y, del otro, logró una combinación afortunada de intereses sectoriales y territoriales que facilitó la armonización de dos lógicas tendientes a entrar en conflicto en los procesos de planeación del desarrollo.

Debilidades y dificultades A juzgar por el escaso número de personas informadas de la existencia de los encuentros ciudadanos (12%), es claro que la gestión local es un tema aún no percibido como relevante por la mayoría de los bogotanos. Sólo 17% de quienes conocieron el proceso se vincularon de alguna forma a los encuentros ciudadanos. A esto se suma el descenso progresivo de la participación entre el momento de la inscripción y el último encuentro local, asunto que menoscaba la legitimidad de las decisiones de los encuentros ciudadanos. Esta debilidad está relacionada entre otros aspectos con fallas en la preparación del proceso, que desaniman a la ciudadanía por la baja calidad pedagógica de los mecanismos

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utilizados para explicar la ruta del ejercicio y los alcances de cada etapa del mismo. Pero también por la precariedad de la asistencia técnica de las oficinas de planeación local y de los departamentos de Planeación Distrital y Acción Comunal, que redujo la calidad de la información disponible y la claridad de la orientación metodológica del proceso. También concurren a este descenso en la participación la asignación al Consejo de planeación local responsabilidades que rebasaban su capacidad operativa y técnica en esta coyuntura; el predominio de una cultura de la participación basada en la negociación del proyecto individual y no en la concertación entre iguales de visiones, planes y prioridades comunes; y la actitud hostil de algunos funcionarios y líderes locales, que promovieron la deslegitimación de los encuentros. El número de organizaciones que respondieron al llamado de las autoridades para vincularse a los encuentros ciudadanos y al Consejo de planeación local fue muy bajo frente al universo de organizaciones comunitarias de la ciudad. Lo anterior genera interrogantes sobre la efectividad de los mecanismos de convocatoria utilizados y la confianza de los ciudadanos en los espacios de participación. Igualmente, la inclusión de funcionarios públicos de educación y salud en el Consejo de planeación local generó confusión sobre el tipo de organizaciones con derecho a participar en la elección de los representantes de estos sectores y excluyó a representantes del sector privado en muchas localidades, así como a las entidades de educación superior. La ausencia de mecanismos de retroalimentación entre los consejeros, los comisionados y sus organizaciones les restó legitimidad en algunos casos a las decisiones de unos y otras y abrió la puerta para conflictos al interior de la comunidad; conflictos que debilitaron la cohesión requerida para adelantar la concertación con las autoridades de planeación. La elección de representantes por sectores de la comunidad (jóvenes, comerciantes, industriales, etc.) al Consejo de planeación local no generó acuerdos sobre las agendas mínimas a gestionar en los encuentros. Esto se debe a que aún no se apropiaba la noción de representación sectorial que debían asumir las personas elegidas, de modo que primó la opinión personal del consejero o, en el mejor de los casos, la agenda de la organización de la que provenía. Finalmente, hay que decir que la mayoría de las organizaciones llegaron a los encuentros ciudadanos sin una visión de localidad e incluso sin una visión de lo sectorial en la localidad, lo que afectó la posibilidad de construir ágilmente acuerdos sobre los asuntos que representan el interés general y sobre su correspondiente priorización. Lo que se vio fue una competencia entre visiones demasiado particulares, en un contexto de plazos muy reducidos para cumplir con la tarea.

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Concertación y adopción del Plan de desarrollo local Aspectos positivos Esta parte del ejercicio es positiva porque la negociación de la propuesta ciudadana da pie a un proceso de aprendizaje técnico y político que contribuye a la cualificación de la relación entre gobernantes y gobernados en el ámbito local. La obligación del alcalde de consultar el contenido del proyecto de Plan de desarrollo local con el Consejo de planeación abre la posibilidad de incluir en el Plan los intereses y prioridades de sectores sociales no representados en la JAL o en la visión que el alcalde tiene sobre el desarrollo de la localidad. Si bien el marco normativo vigente le permite al alcalde y a la JAL la opción de desconocer total o parcialmente la propuesta ciudadana, su proceso de formulación y negociación genera las condiciones para que la ciudadanía tenga referentes claros para ejercer el control político de la gestión de las autoridades, tanto en las labores de seguimiento al Plan como en los procesos electorales. En consecuencia, mientras más coincidan el Plan de desarrollo local definitivo con la propuesta ciudadana, mayor será la legitimidad de la gestión local del desarrollo. Por eso la decisión del Comité Interinstitucional de intermediar en aquellos casos en que la propuesta del alcalde se alejó significativamente de lo presentado por el Consejo de planeación local reafirma la obligación y conveniencia de la concertación entre el Consejo de planeación local y el alcalde local, y refuerza la confianza en la utilidad del proceso para las comunidades.

Debilidades y dificultades La primera aplicación del Acuerdo 13 puso en evidencia sus debilidades y planteó problemas de coherencia entre éste y normas de mayor jerarquía, así como vacíos de estas normas en las materias que reglamentan. Estas dificultades se prestan para cuestionar la legitimidad tanto del Acuerdo como del proceso y debilitar la voluntad ciudadana para la participación. En algunos casos la inexperiencia de las organizaciones y la precariedad de la asistencia técnica se reflejaron en propuestas ciudadanas que no estuvieron acompañadas de criterios de priorización para orientar la negociación con los alcaldes y la selección de proyectos en el proceso de programación presupuestal.

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El rol jugado por algunos consejos de planeación local y comisiones de trabajo en el proceso de adopción de los planes refleja debilidades en el conocimiento de la dinámica de negociación y aprobación del Plan de desarrollo local y del tipo de decisiones que se toman en cada etapa. Por eso resulta estratégica la presencia ciudadana en los debates de la JAL para conocer los criterios de priorización de los ediles y su influencia en el contenido final del Plan de desarrollo local.

RECOMENDACIONES Como se deduce del análisis y evaluación del ejercicio, sus principales debilidades no se originan exclusivamente en los contenidos del Acuerdo 13 sino también en normas superiores y complementarias, en la escasa organización ciudadana, la baja capacidad técnica y operativa de las administraciones locales y en la reducida adaptación de la institucionalidad distrital a las exigencias de la descentralización. Por lo tanto, sería necesario priorizar la revisión de los contenidos del Estatuto distrital de planeación (Acuerdo 12 de 1994) y de la consistencia entre las normas de programación presupuestal y las de planeación. Desde lo institucional es necesario fortalecer la estructura y capacidades de las alcaldías locales y en particular de sus oficinas de planeación, de modo que sean capaces de monitorear, analizar y caracterizar las dinámicas locales, incluso los aspectos asociados a la organización ciudadana. Es urgente revisar la organización del Departamento de planeación distrital de modo que, en los aspectos que lo ameriten, la localidad sea reconocida como unidad de decisión y planeación territorial a partir de la cual es posible armonizar el desarrollo local con el distrital. También para que en los procesos de planeación participativa local se garantice una relación cercana dentro de la que se provea información y orientación técnica con la oportunidad, calidad y pertinencia que requieren estos procesos. Es igualmente importante promover en las entidades del Distrito la incorporación de la dimensión local tanto en la formulación de sus diagnósticos y políticas como en su arreglo institucional para la interlocución con las autoridades y las comunidades locales. Desde lo técnico, es prioritario diseñar y poner en marcha una estrategia de generación y difusión de la información que amplíe el conocimiento sobre la localidad y haga accesible a todos los ciudadanos la información sobre las dinámicas socioeconómicas, territoriales

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e institucionales de la localidad misma y del Distrito, así como las alternativas de posible solución a los problemas identificados. Es necesario que para la realización de los encuentros ciudadanos se garantice la disponibilidad y oportunidad de la información requerida por el proceso de planeación, así como una oferta pedagógica que facilite la comprensión del proceso y de los diagnósticos a todos los participantes. Es imperativo, además, garantizar la presencia de las entidades distritales a lo largo del proceso y no sólo en el momento de la formulación de proyectos para la estructuración de la propuesta de Plan de desarrollo local. Es evidente que el Distrito necesita una política de promoción de la organización y la participación comunitaria que fortalezca el capital social de las localidades y democratice el diseño y adopción de las políticas distritales y locales. En este contexto, y en relación con el Acuerdo 13, parece conveniente revisar la composición del Consejo de planeación local e introducir algunos cambios, a saber: reemplazar a los funcionarios de salud por representantes de los usuarios del servicio; revisar la representación de la comunidad educativa de modo que la educación básica y media elija libremente un representante a partir de las organizaciones que la representan, como asociaciones de colegios y asociaciones de padres; y permitir que la educación superior tenga un representante en el Consejo. También debería revisarse el mecanismo de elección de los representantes del movimiento comunal, de modo que en el proceso puedan intervenir otras asociaciones de vecinos diferentes a las juntas de acción comunal. Es necesario incluir en el Acuerdo a las organizaciones de la tercera edad en consideración al nivel de organización que ostentan y a la importancia creciente de las políticas de bienestar dirigidas a atender sus necesidades; así como mantener el cupo de las ONG como la opción para que comunidades o grupos sociales organizados en torno a otros intereses compitan por el liderazgo en la representación. Finalmente, es preciso consolidar la capacidad de la ciudadanía y sus organizaciones para ejercer el control social, evitando que se consoliden poderes absolutos en la negociación y adopción del Plan de desarrollo local. Además es esencial impedir que el debate de aprobación del Plan de desarrollo local y del Plan operativo anual de inversiones, POAI, que se desarrolla en la JAL, se lleve a cabo a puerta cerrada. En sentido general, es indispensable promover la existencia de mecanismos que garanticen prácticas democráticas en los procesos de selección de representantes y el control del ejercicio de la representación social y sectorial en los encuentros ciudadanos, las comisio-

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nes y el Consejo de planeación local. Si estas previsiones no son puestas en práctica, la colonización clientelista del proceso puede socavar totalmente el alcance democratizador de la participación. Si este conjunto de conclusiones y recomendaciones son revisadas y discutidas por la administración distrital y las organizaciones de la comunidad y se atienden las previsiones necesarias para adelantar el cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá, seguramente se dará un enorme paso adelante en beneficio de una democracia más incluyente, en la cual se atiendan las necesidades reales de las comunidades del Distrito Capital.

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Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan del desarrollo económico y social para las diferentes localidades que conforman el distrito capital y se dictan otras disposiciones . EL CONCEJO DE SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL En uso de sus facultades constitucionales o legales ACUERDA

CAPÍTULO I DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL ARTÍCULO 1. DEFINICIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL. Es un instrumento de la planeación en el que se establece el marco del desarrollo de la localidad con una visión estratégica compartida y de futuro, el cual es resultado de un proceso de concertación entre los diversos actores de planeación local. En él se definen las prioridades del desarrollo para orientar la aplicación racional de los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, permitiendo así concebir objetivos y metas alcanzables en un período determinado. ARTÍCULO 2. PRINCIPIOS GENERALES, CONTENIDO Y ALCANCES. Los principios generales, el contenido y alcance de los planes de desarrollo de las localidades serán los mismos que rigen para las entidades territoriales, en cuanto les sean aplicables, de conformidad con las normas vigentes.

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ARTÍCULO 3. FUNDAMENTOS. Los planes de desarrollo de las localidades tendrán como fundamento: a. b. c. d. e. f.

Los planes y políticas distritales. El Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital. El diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente. Las estrategias y programas resultantes de los Encuentros Ciudadanos Locales. Las políticas sectoriales, definidas por la administración distrital. El Plan de Ordenamiento Físico Territorial.

ARTÍCULO 4. AUTORIDADES E INSTANCIAS. Son autoridades de planeación en las localidades el Alcalde Local y la Junta Administradora Local. El Consejo de Planeación Local será la instancia en la respectiva localidad.

CAPÍTULO II CONSEJOS DE PLANEACIÓN LOCAL Y ENCUENTROS CIUDADANOS ARTÍCULO 5. CREACIÓN E INTEGRACIÓN. En cada una de las localidades del Distrito Capital funcionará un Consejo de Planeación Local, el cual tendrá la naturaleza de ente consultivo y será la instancia de planeación en la localidad. Estará integrado por un representante de cada una de la siguientes organizaciones, con asiento en la respectiva localidad. n n n n n n n n n

Asociación de Juntas de Acción Comunal Asociación de padres de familia Organizaciones juveniles Rectores de establecimientos educativos Organizaciones de comerciantes Organizaciones de industriales Gerentes de establecimientos de salud pública local Organizaciones no gubernamentales Organizaciones ambientales

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PARÁGRAFO 1. En aquellas localidades donde existan organizaciones de las comunidades indígenas y étnicas, se elegirá un representante de las mismas ante el Consejo de Planeación Local. PARÁGRAFO 2. En las localidades rurales o donde existan zonas rurales o con vocación agrícola, las organizaciones campesinas elegirán un representante al Consejo de Planeación Local. PARÁGRAFO 3. Los representantes de las asociaciones, organizaciones y sectores serán escogidos en forma autónoma y democrática de conformidad con sus estatutos y deberán acreditarse ante la alcaldía local dentro de los quince (15) días siguientes a la convocatoria. ARTÍCULO 6. CONVOCATORIA. El Alcalde Local, dentro de los ocho (8) días siguientes a la posesión del Alcalde Mayor, convocará a la ciudadanía para la conformación del Consejo de Planeación Local, utilizando para ello medios idóneos de difusión. Cuando se acrediten varios representantes de un mismo sector u organizaciones afines, los inscritos elegirán a quien los haya de representar, dentro de los cinco (5) días siguientes, previa convocatoria del alcalde local, la cual deberá producirse al día siguiente del vencimiento del término fijado para la conformación del Consejo. Vencidos los términos para acreditar o elegir los representantes, si las organizaciones o sectores no lo hubieren hecho, el Alcalde Local designará a uno de los miembros afiliados de tales organizaciones. ARTÍCULO 7. INSTALACIÓN. Vencidos los términos estipulados en el artículo anterior, el Alcalde Local procederá a la inmediata instalación del Consejo de Planeación Local. ARTÍCULO 8. CALIDADES. Para efectos de la escogencia de los representantes al Consejo de Planeación Local, se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: a. Estar vinculados a las actividades de la respectiva localidad. b. Poseer conocimientos o experiencia en los asuntos del sector o actividad en la localidad. ARTÍCULO 9. PERÍODO. Los miembros del Consejo de Planeación Local tendrán un período igual al término del Plan de Desarrollo Local.

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ARTÍCULO 10. FUNCIONES. Son funciones del Consejo de Planeación Local: a. Diagnosticar y priorizar las necesidades de la localidad. b. Proponer alternativas de solución a las necesidades estructurales y sectoriales de la localidad. c. Organizar, promover y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del Plan de Desarrollo Local, mediante la organización de foros informativos, seminarios, talleres y audiencias públicas, encuentros ciudadanos u otros mecanismos, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana. d. Ejercer el seguimiento a la ejecución de Plan de Desarrollo Local. e. Evaluar los informes presentados por el Alcalde local de acuerdo con lo estipulado en el presente acuerdo. f. Formular recomendaciones sobre el contenido del Plan de Desarrollo Local, elaborado por el Alcalde Local, en concordancia con la concertación realizada en los Encuentros Ciudadanos. PARÁGRAFO. El Alcalde Local, a través de la Oficina de Planeación Local, prestará al Consejo de Planeación Local el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento. ARTÍCULO 11. ATRIBUCIONES. Son atribuciones de los Consejos de Planeación Local: a. Darse su propio reglamento. b. Dividir el territorio de la localidad en sectores, para la realización de los encuentros ciudadanos, procurando que cada uno corresponda a conceptos sociales y de desarrollo urbanístico homogéneo. c. Fijar la metodología de los encuentros ciudadanos. d. Señalar las fechas para la realización de los encuentros ciudadanos y determinar el lugar de la reunión. e. Requerir a las autoridades locales de planeación informes sobre el avance del Plan de Desarrollo Local. f. Recomendar a las autoridades de Planeación Local los ajustes necesarios para garantizar la debida ejecución del Plan de Desarrollo Local. g. Organizar el Banco de Proyectos Locales. PARÁGRAFO. Actuará como secretario técnico del Consejo el delegado de la asociación de juntas de acción comunal de la localidad.

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ARTÍCULO 12. ENCUENTROS CIUDADANOS. Son la oportunidad para que la comunidad, en diálogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la elaboración del plan de desarrollo local. A estos encuentros podrán concurrir, previa inscripción sin discriminación alguna, los residentes en el sector en que se realicen, y todas las propuestas deberán ser recogidas para su estudio y evaluación. Para tal efecto, la secretaria técnica del consejo pondrá a disposición de los habitantes los formatos que faciliten la correcta expresión de sus inquietudes y dispondrá los mecanismos para orientar su diligenciamiento.

CAPÍTULO III FORMULACIÓN Y ELABORACIÓN DEL PLAN ARTÍCULO 13. ELABORACIÓN. El Alcalde Local estructurará la propuesta inicial del Proyecto del Plan de Desarrollo Local, para lo cual tendrá plazo hasta el 20 de junio del primer año del período constitucional del Alcalde Mayor. ARTÍCULO 14. CONVOCATORIA Y DESARROLLO DE LOS ENCUENTROS CIUDADANOS. El Alcalde Local dentro del período comprendido entre el 15 y el 30 de febrero siguientes a la iniciación del período constitucional del Alcalde Mayor hará convocatorias abiertas para que los interesados en participar en los Encuentros Ciudadanos a título personal y/o de organizaciones sociales o comunitarias se inscriban ante la Alcaldía Local entre el 1º y el 15 de marzo. Los ciudadanos deberán presentar cédula de ciudadanía y recibo de algún servicio público u otro documento que lo acredite como habitante de la zona o como miembro de un sector actuante dentro de la zona correspondiente. Vencido el término de inscripción, el Alcalde Local instalará los respectivos encuentros. ARTÍCULO 15. PROPUESTAS ESTRATÉGICAS LOCALES CONVERTIDAS EN PROYECTOS. Los Encuentros Ciudadanos definirán y priorizarán aquellos proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas locales. Para la respectiva formulación y evaluación de estos proyectos los Encuentros Ciudadanos constituirán Comisiones de trabajo. El Alcalde Local consolidará el proyecto del Plan de Desarrollo con base en lo concertado en los Encuentros Ciudadanos durante los 15 días siguientes a su finalización.

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ARTÍCULO 16. TRABAJO CON LOS ENCUENTROS CIUDADANOS. El Alcalde Local deberá instalar y presentar en los Encuentros Ciudadanos la propuesta inicial del Plan de Desarrollo Local para ponerlo en consideración y concertar su contenido final, especialmente en términos de proyectos de gran impacto y propuestas estratégicas zonales. ARTÍCULO 17. PROYECTOS DE GRAN IMPACTO. Son aquellos que brinden solución a problemas estructurales comunes a varias zonas de las zonas definidas en cada localidad. En términos de población beneficiada y área de influencia deben superar el radio de acción de alguna de las zonas en particular y constituirse en un proyecto de interés general para toda la localidad. PARÁGRAFO. Para que estos proyectos puedan ser adoptados, requieren que hayan sido acogidos en encuentros ciudadanos de las localidades beneficiadas y que las autoridades de planeación de las respectivas localidades hayan concertado su participación en la financiación. ARTÍCULO 18. DECISIONES DE LOS ENCUENTROS CIUDADANOS. Las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local. ARTÍCULO 19. PRESENTACIÓN DEL PLAN AL CONSEJO DE PLANEACIÓN LOCAL. Una vez consolidado el Proyecto de Plan de Desarrollo Local, el Alcalde Local lo someterá a consideración del Consejo de Planeación Local para que éste rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes, dentro de un término de 15 días, las que guardarán concordancia con lo concertado en los Encuentros Ciudadanos. Si vencido este plazo el Consejo de Planeación Local no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se considerará surtido este requisito. ARTÍCULO 20. PROYECTO DEFINITIVO DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL. El Alcalde Local contará con 8 días para atender las observaciones y recomendaciones del Consejo de Planeación Local e incorporar las que considere pertinentes antes de presentar el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo Local a consideración de la Junta Administradora Local.

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CAPÍTULO IV PRESENTACIÓN Y APROBACIÓN ARTÍCULO 21. PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DEL PLAN DE DESARROLLO ANTE LA JUNTA ADMINISTRADORA LOCAL. Una vez consolidado el Proyecto del Plan de Desarrollo Local por parte del Alcalde Local, éste procederá, en los siete días siguientes, a hacer la presentación a la Junta Administradora Local; el proyecto del plan será presentado por programas, con anexo de los proyectos que comprende, los proyectos de gran impacto y las propuestas estratégicas zonales. ARTÍCULO 22. APROBACIÓN. Las Juntas Administradoras Locales deberán decidir sobre la aprobación de los Planes de Desarrollo locales de acuerdo con lo estipulado en el Decreto Ley 1421 de 1993. PARÁGRAFO. Si las Juntas Administradoras Locales no se encontrasen reunidas en sus sesiones ordinarias, de inmediato los Alcaldes Locales las convocarán a sesiones extraordinarias con el único objeto de asumir el análisis, debate y adopción del respectivo Plan de Desarrollo Local. ARTÍCULO 23. APROBACIÓN DEL PLAN POR DECRETO. Si la Junta Administradora Local respectiva no aprueba el Plan de Desarrollo en el término señalado, el Alcalde Local lo expedirá mediante decreto.

CAPÍTULO V EJECUCIÓN DEL PLAN ARTÍCULO 24. COMISIONES DE TRABAJO. En las comisiones de trabajo participarán los representantes de la comunidad que delegue el respectivo Encuentro Ciudadano. Para desarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la oficina de planeación local. PARÁGRAFO. El trabajo de identificación de proyectos así como el de formulación de los mismos, por parte de cada uno de los Encuentros Ciudadanos y de las comisiones de trabajo respectivamente, deberá ser permanente durante todo el período de ejecución del plan de desarrollo, en el sentido de estar definiendo y presentando los proyectos que

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concreten las propuestas estratégicas locales identificadas en el proceso de ejecución del plan de desarrollo para cada vigencia. ARTÍCULO 25. PLAN DE ACCIÓN LOCAL. Es una herramienta de gestión que permite a cada alcaldía orientar estratégicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponibles (humanos, físicos, económicos e institucionales) hacia el logro de objetivos y metas anuales, a través de la ejecución de los cronogramas de actividades por programas que contribuyen al cumplimiento de los objetivos y metas del plan de desarrollo local.

CAPÍTULO VI SEGUIMIENTO Y CONTROL ARTÍCULO 26. SEGUIMIENTO Y CONTROL. Para adelantar un proceso de acompañamiento y seguimiento a la ejecución de las propuestas estratégicas locales convertidas en proyectos, los Consejos de Planeación Locales y las Comisiones de Trabajo se reunirán por lo menos tres veces al año. ARTÍCULO 27. INFORMES DE LOS ALCALDES LOCALES. Los Alcaldes Locales presentarán informes semestrales de la Ejecución de los planes a las Juntas Administradoras locales y a los Consejos de Planeación Locales. Este informe deberá presentarse en los cinco (5) primeros días de los meses de junio y diciembre de cada año y servirán como criterio para la preparación del presupuesto y plan de inversiones de la vigencia siguiente, o para preparar los ajustes presupuestales y de ejecución a que haya lugar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 69, numeral 4 del decreto Ley 1421 de 1993, y en atención a lo dispuesto en la ley 152 de 1994 en cuanto al principio de continuidad. ARTÍCULO 28. METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN. Corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Distrital diseñar la metodología de la evaluación de gestión y de resultados de la administración local.

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CAPÍTULO VII DE LOS BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS ARTÍCULO 29. BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS. Todas las localidades deberán tener un Banco de Programas y Proyectos, el cual es un instrumento para la Planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos del presupuesto de la localidad, el cual será organizado y permanecerá bajo el cuidado del Consejo de Planeación Local. PARÁGRAFO. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital elaborará la metodología y las Oficinas de Planeación Local colaborarán en la asesoría a la comunidad para la formulación e inscripción de los proyectos. ARTÍCULO 30. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Santa Fe de Bogotá, a los veintisiete (27) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

GERMÁN ALONSO OLANO BECERRA

OSCAR DARÍO RODRÍGUEZ CEPEDA

Presidente

Secretario General

CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ

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TERCER

EJERCICIO DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN

BOGOTÁ 2001

Este libro La apuesta de los ciudadanos. Tercer ejercicio de planeaciรณn participativa en Bogotรก 2001, se terminรณ de imprimir en agosto de 2003 en los talleres de Gente Nueva Ltda., los textos fueron levantados en fuente Schneidler en 10,5 puntos. La presente ediciรณn consta de 1.000 ejemplares. Bogotรก D.C., Colombia.