กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

โดย รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์

ข้อมูลทางบรรณานุกรมของหอสมุดแห่งชาติ National Library of Thailand Cataloging in Publication Data. ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์. กฎหมายวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองสำหรั บ องค์ ก ารปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น .-กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2554.

176 หน้า.

1. กฏหมายปกครอง. 2. การปกครองท้องถิ่น – กฏหมายและระเบียบข้อบังคับ.

I. ชื่อเรื่อง 342.59306 ISBN = 978-974-449-609-6 วปท.54-49-1000.0 พิมพ์ครั้งที่ 2 กันยายน 2554 (ฉบับปรับปรุงใหม่) จำนวนพิมพ์ 1000 เล่ม บรรณาธิการ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล และ อติพร แก้วเปีย ผู้จัดรูปเล่ม นายสุชาติ วิวัฒน์ตระกูล และออกแบบปก ลิขสิทธิ์ของสถาบันพระปกเกล้า

พิมพ์ที่ บริษัท เอ.พี. กราฟิค ดีไซน์และการพิมพ์ จำกัด 745 ถนนนครไชยศรี แขวงนครไชยศรี เขตดุสิต กรุงเทพฯ 10300 โทรศัพท์ 02-243-9040-4 โทรสาร 02-243-3225

จัดพิมพ์โดย สถาบันพระปกเกล้า ศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติ 80 พรรษาฯ อาคารรัฐประศาสนภักดี (อาคารบี) ชั้น 5 เลขที่ 120 หมู่ 3 ถนนแจ้งวัฒนะ แขวงทุ่งสองห้อง เขตหลักสี่ กรุงเทพฯ 10210 โทรศัพท์ 02 - 1419563-77 โทรสาร 02-1438175 เว็บไซต์ www.kpi.ac.th

คำนำ

เมื่อ

ถามว่ า กฎหมาย หรื อ พระราชบั ญ ญั ติ ใ ดบ้ า ง

ที่ เ กี่ ย วกั บ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และ

ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น ข้าราชการท้องถิ่น จะ ต้ อ งมี ค วามรู้ ความเข้ า ใจทั้ ง ในเจตนารมณ์ และสาระแห่ ง กฎหมาย ? คำตอบที่ ไ ด้ ก็ ค งจะมี เ พี ย งไม่ กี่ ค ำตอบ อาทิ พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ พ.ร.บ.องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบล พ.ร.บ. ร ะ เ บี ย บ บ ริ ห า ร ร า ช ก า ร เ มื อ ง พั ท ย า พ . ศ . ๒ ๕ ๔ ๒ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ร.บ.กำหนด แผนและขั้ น ตอนการกระจายอำนาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครอง

ส่วนท้องถิ่น และ พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมถึง พ.ร.บ.เฉพาะ

อี ก หลาย ๆ ฉบั บ ที่ ใ ห้ อ ำนาจแก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น ก็คิดว่าคงจะมีน้อยคน นั ก ที่ รู้ จั ก เข้ า ใจ และเข้ า ถึ ง เจตนารมณ์ แ ละสาระสำคั ญ ของ “พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙” กฎหมายฉบั บ นี้ สำคั ญ และจำเป็ น อย่ า งไรที่ ผู้ บ ริ ห าร ท้องถิ่น และข้าราชการท้องถิ่นควรจะต้องทำความรู้จัก... เหตุ

ก็เพราะกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการปฏิบัติงานขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ในการ ออกคำสั่ ง ทางปกครอง (ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น และข้ า ราชการ

IV

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ท้ อ งถิ่ น ในฐานะผู้ ใ ช้ อ ำนาจทางปกครอง จึ ง หมายรวมเป็ น “องค์ ก รเจ้ า หน้าที่ฝ่ายปกครอง” ในกรณีนี้ด้วย ทั้งนี้ วิทยาลัยฯ เห็นว่า การออกคำสั่งทางปกครอง เป็นเครื่องมือที่ สำคัญหนึ่งในการบริหารงานและปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น เพื่อไม่ให้เกิดความบกพร่องผิดพลาดในการออกคำสั่งทางปกครอง หรือเพื่อไม่ให้เกิดสภาพการณ์ที่เรียกว่า “คำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วย กฎหมาย” อั น จะส่ ง ผลทำให้ เ กิ ด ปั ญ หา อุ ป สรรคต่ อ การพั ฒ นาท้ อ งถิ่ น วิ ท ยาลั ย ฯ จึ ง ได้ ข อให้ ร องศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคี รั ต น์ หั ว หน้ า

ภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ได้เขียน เอกสารวิ ช าการ เรื่ อ ง “กฎหมายวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง” ขึ้ น

ในโอกาสนี้ใคร่ขอขอบคุณท่านรองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ เป็น อย่างสูง สำหรั บ ท่ า นผู้ อ่ า นเอง ในเบื้ อ งต้ น วิ ท ยาลั ย ฯ หวั ง เป็ น อย่ า งยิ่ ง ว่ า เอกสารวิชาการฉบับนี้ จะทำให้ท่านได้เข้าใจในเจตนารมณ์ หลักการ และ สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ และเหนือไปกว่านั้นวิทยาลัยฯ หวังว่าท่าน

ผู้ อ่ า นจะใช้ อ ำนาจทางปกครองที่ มี อ ยู่ ใ ห้ เ ป็ น ไปในทิ ศ ทางที่ “ชอบด้ ว ย กฎหมาย”

วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สารบัญ หน้า ตอนที่ ๑ ๑ ข้อพิจารณาทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๑. ความหมายและความสำคัญของกฎหมายวิธปี ฏิบตั ริ าชการทางปกครอง ๓ ๒. ความเป็นมาของกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองของไทย ๔ ๓. ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ๕ ๔. ผู้มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครอง (เจ้าหน้าที่) ๑๔ ๕. ผู้มีส่วนร่วมในการพิจารณาเรื่องทางปกครอง (คู่กรณี) ๒๘ ๖. คำสั่งทางปกครองในฐานะที่เป็นผลิตผลของกระบวนวิธีพิจารณา ๒๙ เรื่องทางปกครอง ๗. หลักการเบื้องต้นของวิธีพิจารณาเรื่องทางปกครอง ๓๖ ๘. ผลของคำสั่งทางปกครอง ๓๗ ๙. การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ๓๙ ๑๐. การขอให้พิจารณาใหม่ ๔๓ ตอนที่ ๒ ๔๕ ข้อพิจารณาเกี่ยวกับเงื่อนไขแห่งความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ๑. ข้อพิจารณาเบื้องต้น ๔๗ ๒. เงือ่ นไขทางแบบพิธแี ห่งความชอบด้วยกฎหมายของคำสัง่ ทางปกครอง ๔๘ ๓. เงือ่ นไขทางเนือ้ หาแห่งความชอบด้วยกฎหมายของคำสัง่ ทางปกครอง ๖๔ ตอนที่ ๓ การลบล้างคำสั่งทางปกครอง ๑. ข้อความทั่วไป ๒. ข้อพิจารณาเบื้องต้นเกี่ยวกับการลบล้างคำสั่งทางปกครอง ๓. การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการสร้างภาระ

๗๑ ๗๓ ๗๔ ๗๖

VI

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สารบัญ หน้า ๔.

๕.

๖.

การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ การยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการสร้างภาระ การยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการให้ประโยชน์

ภาคผนวก

๗๗ ๘๕ ๘๖ ๙๓

๑

ต อ น ที ่

ข้อพิจารณาทั่วไปเกี่ยวกับ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง

๑. ความหมายและความสำคั ญ ของ ก ฎ ห ม า ย วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร า ช ก า ร ท า ง ปกครอง กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเป็นกฎหมาย

ที่กำหนดกฎเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับกระบวนการ ออกคำสั่งทางปกครองและขั้นตอนการปฏิบัติภายหลังจากที่ได้ ออกคำสั่งทางปกครองแล้ว แม้ว่าเนื้อหาส่วนใหญ่ของกฎหมาย วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจะเกี่ยวข้องกับ “วิธีพิจารณา” เรื่องทางปกครอง ซึ่งถือเป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติก็ตาม แต่ กฎหมายฉบับนี้ก็มีเนื้อหาบางส่วนที่เป็นกฎหมายสารบัญญัติ ด้ ว ย เช่ น บทบั ญ ญั ติ ที่ เ กี่ ย วกั บ คำสั่ ง ทางปกครองและข้ อ กำหนดประกอบในคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเป็นกฎหมาย

ที่ มี ค วามสำคั ญ มากฉบั บ หนึ่ ง เพราะเป็ น กฎหมายหลั ก

ที่กำหนดขั้นตอนและวิธีการปฏิบัติงานขององค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครอง ทั้งนี้เพื่อให้การใช้บังคับกฎหมายปกครองเฉพาะ เรื่องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและมีระบบระเบียบ นอกจากนี้ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองยังได้ประกันสิทธิและ กำหนดหน้ า ที่ ข องเอกชนในกระบวนวิ ธี พิ จ ารณาเรื่ อ งทาง ปกครองไว้ อ ย่ า งชั ด เจนและเปิ ด โอกาสให้ เ อกชนเข้ า มามี บทบาทในกระบวนวิธีพิจารณาเรื่องทางปกครองอีกด้วย

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๒. ความเป็นมาของกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองของไทย หลักการเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองก่อนที่จะได้มีการตรา พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้น มีปรากฏอยู่ บ้างแล้วในกฎหมายฉบับต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง วิธีการและระยะเวลาใน การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง อย่างไรก็ตามกฎหมายเหล่านั้นไม่ได้บัญญัติ รายละเอียดเพียงพอที่จะช่วยให้การพิจารณาเรื่องทางปกครองเป็นไปอย่างมี ประสิ ท ธิ ภ าพและยุ ติ ธ รรม ในทางวิ ช าการได้ มี ก ารเสนอแนะให้ จั ด ทำ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๒๘๑ ส่วนในทาง ปฏิบัตินั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พยายามผลักดันให้มีการวาง ระเบียบบางส่วนเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการทางปกครองขึ้นใน พ.ศ. ๒๕๓๒๒ แต่ ไ ม่ ป ระสบความสำเร็ จ แม้ ก ระนั้ น ก็ ต าม ในเวลาต่ อ มาคณะรั ฐ มนตรี

ในสมัยพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ก็ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี

ว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๒ กำหนดให้ ห น่ ว ยงานของรั ฐ ต้ อ งปฏิ บั ติ ทั้ ง นี้ โ ดยมี ค ณะกรรมการว่ า ด้ ว ย

วิธีปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐทำหน้าที่กำกับดูแลให้ หน่วยงานของรัฐปฏิบัติตามระเบียบนี้ด้วย ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายอานันท์ ปั น ยารชุ น ได้ มี ค ำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการยกร่ า งกฎหมายเกี่ ย วกั บ วิ ธี พิจารณาทางปกครองขึ้นตามข้อเสนอของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ทั้งนี้โดยคณะกรรมการชุดดังกล่าวได้อาศัยรัฐบัญญัติว่าด้วยวิธีพิจารณาเรื่อง ทางปกครองหรือวิธีปฏิบัติรัฐการทางปกครองของประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐ เยอรมนี (Verwaltungsverfahrensgesetz 1976) เป็นแนวทางในการยกร่าง และได้จัดทำร่างกฎหมายเสนอไปยังรัฐบาลเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๓๔ ดู สมยศ เชื้อไทย, ปัญหาทางทฤษฎีในการจัดทำประมวลกฎหมายวิธีปฏิบัติ ราชการ, วารสารนิติศาสตร์ ปีที่ ๑๕ ฉบับที่ ๔ (๒๕๒๘), หน้า ๑๔๑–๑๕๑. ๒ ดู คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ที่ ๒๔/๒๕๓๒, หน้า ๖๗–๗๘.

๑

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อย่างไรก็ตามรัฐบาลมิได้เสนอร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของ สภานิ ติ บั ญ ญั ติ แ ห่ ง ชาติ จ นกระทั่ ง รั ฐ บาลสิ้ น อายุ ต่ อ มาในสมั ย รั ฐ บาล

นายชวน หลีกภัย ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการ แผ่ น ดิ น และคณะกรรมการดั ง กล่ า วได้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะอนุ ก รรมการยกร่ า ง กฎหมายเกี่ ย วกั บ วิ ธี พิ จ ารณาทางปกครองเพื่ อ ให้ ท ำหน้ า ที่ พิ จ ารณาเรื่ อ ง

ดั ง กล่ า ว คณะอนุ ก รรมการได้ จั ด ทำร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี พิ จ ารณาทาง ปกครอง พ.ศ. …. เสนอคณะกรรมการฯ และคณะกรรมการได้นำเสนอต่อ คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๓๖ หลังจากที่ได้มีการพิจารณาและ ได้รับข้อสังเกตจากหน่วยงานต่าง ๆ แล้ว ก็ได้มีการปรับปรุงแก้ไขพร้อมทั้ง เปลี่ยนชื่อกฎหมายเป็น “ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ….” อย่างไรก็ตามร่างกฎหมายดังกล่าวยังมิทันได้เข้าสู่การพิจารณา ของสภาผู้แทนราษฎร ก็ปรากฏว่ามีการยุบสภาไปเสียก่อน ต่อมาในสมัย รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา รัฐบาลได้หยิบยกร่างกฎหมายดังกล่าวขึ้นมา พิจารณาและได้เสนอร่างกฎหมายดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎร ร่างพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและได้ ประกาศใช้เป็นกฎหมายโดยมีผลใช้บงั คับตัง้ แต่วนั ที่ ๑๔ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๔๐

๓. ขอบเขตการบั ง คั บ ใช้ ก ฎหมายวิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเป็น “กฎหมายกลาง” หรือ “กฎหมายทั่วไป” สำหรับการใช้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองขององค์กร เจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการออก “คำสั่งทางปกครอง”๓ การที่กฎหมาย มี ข้ อ สั ง เกตว่ า ถึ ง แม้ พ ระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ จะได้ให้ความหมายของคำว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใดๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ ก็ตาม แต่หาก พิ เ คราะห์ พ ระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองทั้ ง ฉบั บ แล้ ว จะพบว่ า ไม่ มี มาตราใดหรือส่วนใดกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการหรือขั้นตอนในการออก “กฎ” เลย

๓

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ฉบับนี้เป็นกฎหมายทั่วไปย่อมหมายความว่า หากมีกฎหมายเฉพาะกำหนด หลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติงานขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการออก คำสัง่ ทางปกครองไว้อย่างไร เจ้าหน้าทีก่ จ็ ะต้องปฏิบตั ไิ ปตามกฎหมายเฉพาะนัน้ เว้นแต่กรณีที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติงานไว้ หรือมีกฎหมายเฉพาะ แต่หลักเกณฑ์ดังกล่าวมีลักษณะที่ประกันความเป็น ธรรมไว้ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการฯ หรื อ กฎหมายเฉพาะกำหนดมาตรฐานในการปฏิ บั ติ ร าชการไว้ ต่ ำ กว่ า มาตรฐานการปฏิ บั ติ ร าชการในพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครองฯ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะใช้กฎหมายเฉพาะฉบับนั้นไม่ได้ แต่จะต้องใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ บังคับแก่กรณี อย่างไรก็ตามถ้าเป็นกรณีของขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งที่ กำหนดไว้ในกฎหมายเฉพาะ เจ้าหน้าที่จะต้องใช้กฎหมายเฉพาะนั้นๆ บังคับ แก่ขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งเสมอ ทั้งนี้โดยมิพักต้องคำนึงว่า ขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งนั้นจะมีหลักประกันความเป็นธรรม หรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าหลักเกณฑ์ในพระราชบัญญัติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หรือไม่๔ ด้วยเหตุดังกล่าว หากเป็นกรณีที่กฎหมายเฉพาะกำหนดหลักเกณฑ์ และวิธีการในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อม ต้องเปรียบเทียบกฎเกณฑ์ในกฎหมายเฉพาะที่ตนรับผิดชอบบังคับการกับ

กฎเกณฑ์ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองว่า กฎหมายเฉพาะ กำหนดหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติ ราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองหรื อ ไม่ ถ้ า ใช่ องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองย่ อ มจะต้ อ งใช้

กฎเกณฑ์ ที่ ป รากฏในกฎหมายเฉพาะนั้ น บั ง คั บ แก่ ก รณี ถ้ า ไม่ ใ ช่ องค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะนำกฎเกณฑ์ในกฎหมายเฉพาะที่ตนบังคับการอยู่ไป

๔

มาตรา ๓ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

บั ง คั บ แก่ ก รณี ไ ม่ ไ ด้ แต่ จ ะต้ อ งใช้ ก ฎเกณฑ์ ใ นพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครองแทน คำว่า “หลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรม” หมายถึง หลักเกณฑ์ที่ พิ จ ารณาจากมุ ม มองของผู้ ที่ จ ะต้ อ งตกอยู่ ภ ายใต้ บั ง คั บ คำสั่ ง ทางปกครอง ตลอดจนในทางภาวะวิสัยแล้ว เป็นหลักเกณฑ์จะทำให้บุคคลดังกล่าวมีโอกาส ต่อสู้ป้องกันสิทธิของตน หรือเรียกร้องให้มีการบังคับตามสิทธิของตนได้ใน ฐานะที่ ต นเป็ น ประธานแห่ ง สิ ท ธิ ไม่ ใ ช่ วั ต ถุ ที่ รั ฐ มุ่ ง กระทำต่ อ เช่ น ใน กระบวนการสอบสวนความผิดทางวินัย (ซึ่งเป็นกระบวนพิจารณาเรื่องทาง ปกครอง) ก่อนทำคำวินิจฉัยจะต้องมีการแจ้งสรุปข้อเท็จจริงที่พิจารณาได้ให้

คู่กรณีทราบก่อน๕ ดังนี้ถือว่าเป็นกรณีที่กฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการสอบสวน ความผิดทางวินัยมีหลักเกณฑ์ประกันความเป็นธรรมไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่ กำหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งกำหนดเฉพาะ สิทธิขอตรวจดูเอกสารที่เกี่ยวกับตนเท่านั้น๖ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง

จึงต้องใช้กฎเกณฑ์ที่ได้รับการบัญญัติไว้ในกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้น คือ

จะต้องแจ้งสรุปข้อเท็จจริงที่พิจารณาได้ให้คู่กรณีทราบก่อน อย่างไรก็ตาม

ในกระบวนการสอบสวนความผิดทางวินัย มีกฎเกณฑ์อยู่ข้อหนึ่งกำหนดว่า ในการสอบปากคำผู้ถูกกล่าวหา ห้ามมิให้บุคคลอื่นอยู่ในที่สอบสวน เว้นแต่ บุคคลที่คณะกรรมการสอบสวนอนุญาตให้อยู่ในที่สอบสวนเพื่อประโยชน์แห่ง การสอบสวน๗ ดังนี้คณะกรรมการสอบสวนจะนำเอากฎเกณฑ์ดังกล่าวไปใช้ ห้ า มบุ ค คลที่ ถู ก กล่ า วหามิ ใ ห้ น ำทนายความหรื อ ที่ ป รึ ก ษาเข้ า มาในการ สอบสวนไม่ได้ เพราะพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๒๓ บัญญัติให้คู่กรณี (ในที่นี้ คือ บุคคลที่ถูกกล่าวหา) มีสิทธินำทนายความ ๕ ดู ข้อ ๑๒ วรรคสาม กฎ ก.พ. ฉบับที่ ๖ (พ.ศ. ๒๕๑๘) ออกตามความใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๑๘ ๖ มาตรา ๓๑ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๗ ข้ อ ๒๑ กฎ ก.พ. ฉบั บ ที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราช บัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

หรื อ ที่ ป รึ ก ษาของตนเข้ า มาในการพิ จ ารณาทางปกครองได้ กรณี นี้ ถื อ ว่ า กฎหมายเฉพาะ (กฎ ก.พ. ออกตามความในพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บ ข้ า ราชการพลเรื อ น พ.ศ. ๒๕๓๕) มี ห ลั ก เกณฑ์ ใ นการประกั น ความเป็ น ธรรมต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง๘ ส่วนคำว่า “มาตรฐานในการปฏิบัติราชการ” นั้น หมายถึง คุณภาพ และประสิทธิภาพในการดำเนินงานภาครัฐ๙ เช่น การให้เหตุผลในคำสั่งทาง ปกครอง ย่อมเป็นสิ่งที่ทำให้การปฏิบัติราชการทางปกครองมีมาตรฐานสูงขึ้น ดังนั้น ในกรณีที่กฎหมายเฉพาะกำหนดให้คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือ บางประเภทเท่านั้นที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องให้เหตุผลประกอบการ ออกคำสั่งฯ แต่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กำหนดให้

คำสั่ ง ทางปกครองที่ ท ำเป็ น หนั ง สื อ และการยื น ยั น คำสั่ ง ทางปกครองเป็ น หนั ง สื อ ต้ อ งจั ด ให้ มี เ หตุ ผ ลไว้ ด้ ว ย และกำหนดว่ า เนื้ อ หาของเหตุ ผ ลต้ อ ง ประกอบด้วยอะไรบ้าง๑๐ ย่อมต้องถือว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองฯ กำหนดมาตรฐานการปฏิ บั ติ ร าชการในส่ ว นที่ เ กี่ ย วกั บ การให้ เหตุผลในคำสั่งทางปกครองไว้สูงกว่ากฎหมายเฉพาะ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองจึงต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือทุกกรณี เว้ น แต่ จ ะเข้ า ข้ อ ยกเว้ น ที่ พ ระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองฯ กำหนดไว้ “ ข้ อ ย ก เ ว้ น ” ที่ ไ ม่ ใ ห้ น ำ พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร า ช ก า ร

ทางปกครองฯ ไปใช้ บั ง คั บ ที่ ก ล่ า วมาข้ า งต้ น นั้ น เป็ น ข้ อ ยกเว้ น ในแง่ ข อง

๘ เปรี ย บเที ย บ ความเห็ น ของคณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง บันทึกเรื่องเสร็จที่ ๒๐๕/๒๕๔๑ เรื่อง การสอบสวนทางวินัยข้าราชการพลเรือนสามัญ ผู้ถูกกล่าวหามีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนได้หรือไม่ ๙ ดู ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์, กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง, ๒๕๔๐, หน้า ๑๖๙. ๑๐ ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๗

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

“หลักเกณฑ์ประกันความเป็นธรรมและมาตรฐานในการปฏิบัติราชการ” นอกเหนือจากข้อยกเว้นในแง่ของ “หลักเกณฑ์ประกันความเป็นธรรมและ มาตรฐานในการปฏิบัติราชการ” ที่จะนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองฯ ไปใช้บังคับไม่ได้ดังกล่าวมาข้างต้นแล้ว ยังมีข้อยกเว้นที่ไม่ให้ นำกฎหมายวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองฯ ไปใช้ บั ง คั บ อี ก กลุ่ ม หนึ่ ง

ข้อยกเว้นกลุ่มนี้เป็นข้อยกเว้นมิให้นำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองฯ ไปใช้บังคับกับ “องค์กร” และ “ประเภทของการปฏิบัติงาน” ซึ่ง มี ทั้ ง สิ้ น ๙ กรณี ด้ ว ยกั น ทั้ ง นี้ ดั ง ที่ บั ญ ญั ติ ไ ว้ ใ นมาตรา ๔ คื อ มิ ใ ห้ น ำ

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองไปใช้กับ

๑. รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี รัฐสภา คือสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภานั้นเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจ นิติบัญญัติตลอดจนอำนาจทางการเมืองในระดับรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เป็นองค์กร ที่ใช้อำนาจปกครอง แม้ไม่มีการบัญญัติยกเว้นไว้ ก็ไม่อาจนำพระราชบัญญัติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองฯ ไปใช้ บั ง คั บ กั บ รั ฐ สภาได้ อ ยู่ แ ล้ ว อย่ า งไร ก็ตามสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ไม่ถือว่าเป็นรัฐสภา ดังนั้น ในกรณีที่สำนักงานเลขาธิการของสภาทั้งสองใช้ อำนาจทางปกครองออกคำสั่งทางปกครอง สำนักงานเลขาธิการสภาทั้งสอง ย่อมต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เช่นกัน ส่วนคณะรัฐมนตรีนั้น เป็นองค์กรที่อาจใช้อำนาจปกครองได้ อย่างไร ก็ตามกรณีนี้เป็นกรณีที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองยกเว้น ไว้ในแง่องค์กร แม้คณะรัฐมนตรีจะใช้อำนาจปกครองตามพระราชบัญญัติ เฉพาะเรื่องออกคำสั่งทางปกครอง คณะรัฐมนตรีก็ไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยตรง พึงสังเกตว่ากรณี เป็ น กรณี ย กเว้ น สำหรั บ อำนาจวิ นิ จ ฉั ย สั่ ง การเกี่ ย วกั บ การออกคำสั่ ง ทาง ปกครองของคณะรัฐมนตรีในฐานะที่เป็นองค์กรกลุ่มเท่านั้น กรณีรัฐมนตรี

10

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติเฉพาะออกคำสั่งทางปกครอง รัฐมนตรีต้อง ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองด้วย

๒. องค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ องค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะไม่ว่าจะเป็นองค์กรใด ย่ อ มได้ รั บ การยกเว้ น มิ ต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการ

ทางปกครอง เช่น นายกรัฐมนตรีใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญให้คำรับรองหรือ ไม่ ใ ห้ ค ำรั บ รองข้ อ เสนอร่ า งพระราชบั ญ ญั ติ เ กี่ ย วด้ ว ยการเงิ น ๑๑ กรณี นี้

นายกรัฐมนตรีไม่ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง จึงไม่ต้องปฏิบัติตาม

กฎเกณฑ์ ใ นกฎหมายปกครองและไม่ อ าจถู ก ตรวจสอบโดยกฎเกณฑ์ ข อง กฎหมายปกครองได้ว่าการใช้ดุลพินิจ (ทางการเมือง) ดังกล่าวเป็นไปโดย ชอบหรื อ ไม่ หรื อ กรณี ที่ วุ ฒิ ส ภาอาศั ย อำนาจตามรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง

ราชอาณาจักรไทย๑๒ถอดถอนบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงออกจากตำแหน่ง วุฒิสภาไม่ได้ใช้อำนาจทาง ปกครอง จึงไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ใน

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ถึงแม้ว่ามติถอดถอนบุคคล ออกจากตำแหน่งจะมีลักษณะเป็นคำสั่งอันกระทบต่อสิทธิของบุคคลก็ตาม องค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการ ป้ อ งกั น และปราบปรามการทุ จ ริ ต แห่ ง ชาติ หรื อ คณะกรรมการตรวจเงิ น

แผ่นดิน จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองก็ต่อเมื่อองค์กรต่างๆ เหล่านั้นใช้อำนาจตาม รัฐธรรมนูญโดยตรงเท่านั้น ถ้าองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่กล่าวมาใช้อำนาจ ปกครองตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญ และการใช้อำนาจปกครองดังกล่าวมีลักษณะเป็นการเตรียมการ ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๕๐) มาตรา ๑๔๒ วรรคสอง ๑๒ ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๕๐) มาตรา ๒๗๔

๑๑

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

11

หรือดำเนินการเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง องค์กรตามรัฐธรรมนูญเหล่านั้น ย่อมต้องตกอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ด้วย

๓. การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทาง นโยบายโดยตรง งานทางนโยบาย เป็นการกระทำในทางการเมือง ไม่ใช่การกระทำทาง ปกครอง จึงไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายปกครอง

๔. การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลและการดำเนินงานของ เจ้าหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาคดี การบังคับคดีและการ วางทรัพย์ การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลไม่ว่าจะเป็นศาลใดเป็นการใช้อำนาจ ตุลาการ ไม่ใช่การใช้อำนาจปกครอง แม้ไม่มีการบัญญัติเป็นข้อยกเว้นไว้

ก็ไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองไปใช้บังคับกับศาลได้ อย่างไรก็ตามในกรณีที่ผู้พิพากษาหรือตุลาการไม่ได้ใช้อำนาจมหาชนที่เป็น อำนาจตุ ล าการในการพิ จ ารณาพิ พ ากษาคดี แต่ ใ ช้ อ ำนาจปกครองตาม กฎหมาย และการใช้อำนาจดังกล่าวมีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง ผู้พิพากษาหรือตุลาการผู้นั้นย่อมต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ในพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองด้วย สำหรั บ การดำเนิ น งานของเจ้ า หน้ า ที่ ใ นกระบวนการพิ จ ารณาคดี

การบังคับคดี ตลอดจนการวางทรัพย์นั้น โดยเหตุที่เป็นเรื่องที่สัมพันธ์ใกล้ชิด กับการดำเนินงานของศาล ประกอบกับมีกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้องโดยตรง คือ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง บัญญัติรายละเอียดต่างๆ ไว้แล้ว องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ผู้ ป ฏิ บั ติ จึ ง ไม่ ต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง

12

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๕. การพิ จ ารณาวิ นิ จ ฉั ย ร้ อ งทุ ก ข์ แ ละการสั่ ง การตาม กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปั จ จุ บั น คณะกรรมการวิ นิ จ ฉั ย ร้ อ งทุ ก ข์ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ

คณะกรรมการกฤษฎี ก า ได้ ถู ก ยกเลิ ก ไปแล้ ว เนื่ อ งจากมี ก ารจั ด ตั้ ง

ศาลปกครองขึ้น ดังนั้นจึงไม่มีประเด็นที่จะพิจารณาข้อยกเว้นข้อนี้

๖. การดำเนินงานเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศ การดำเนินงานเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศ เป็นการกระทำใน ทางการเมือง ไม่ใช่การกระทำที่ใช้อำนาจปกครอง จึงไม่ตกอยู่ในบังคับของ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๗. การดำเนิ น งานเกี่ ย วกั บ ราชการทหารหรื อ เจ้ า หน้ า ที่

ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและ รั ก ษาความมั่ น คงของราชอาณาจั ก รจากภั ย คุ ก คามทั้ ง ภายนอกและภายในประเทศ กิจการทหารเป็นเรื่องของความมั่นคง มีธรรมชาติและลักษณะเฉพาะ ดั ง นั้ น หากเป็ น กรณี ที่ เ ป็ น เรื่ อ งการป้ อ งกั น และรั ก ษาความมั่ น คงแห่ ง

ราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายในและภายนอกประเทศแล้ว แม้ว่าการ กระทำนั้ น จะมี ลั ก ษณะเป็ น การออกคำสั่ ง ทางปกครององค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่

ผู้ ป ฏิ บั ติ ย่ อ มไม่ ต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามหลั ก เกณฑ์ ที่ ป รากฏในพระราชบั ญ ญั ติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ แต่ในกรณีที่ทหารเป็นองค์กรฝ่ายปกครอง

ที่ ด ำเนิ น การบั ง คั บ การตามกฎหมายระดั บ พระราชบั ญ ญั ติ อั น มี ลั ก ษณะ เป็นการใช้อำนาจปกครอง มีการเตรียมการเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง ทหารย่อมต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองด้วย

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

13

๘. การดำเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา กระบวนการยุ ติ ธ รรมทางอาญา เป็ น กระบวนการใช้ อ ำนาจของ

เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีลักษณะเฉพาะ ซึ่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ อาญาได้กำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนการปฏิบัติไว้โดยละเอียดแล้ว ตั้งแต่การ จับกุมผู้กระทำความผิดและการสอบสวนโดยเจ้าหน้าที่ตำรวจ จนกระทั่งการ ดำเนินการฟ้องคดีโดยพนักงานอัยการ การดำเนินการดังกล่าวจึงไม่ตกอยู่ ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

๙. การดำเนินกิจการขององค์การทางศาสนา การดำเนิ น กิ จ การขององค์ ก ารทางศาสนา เช่ น มหาเถรสมาคม

ซึ่งเกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แม้ว่าในหลายกรณี

จะมี ลั ก ษณะเป็ น การใช้ อ ำนาจทางปกครอง แต่ โ ดยเหตุ ที่ ก ารใช้ อ ำนาจ

ดังกล่าวเป็นเรื่องในทางศาสนจักร มีสภาพเฉพาะพิเศษ เช่น การแต่งตั้ง ถอดถอนพระอุปัชฌาย์ เจ้าอาวาส รองเจ้าอาวาส หรือพระภิกษุอันเกี่ยวกับ ตำแหน่งปกครองคณะสงฆ์ตำแหน่งอื่นๆ๑๓ การลงนิคหกรรมแก่พระภิกษุ หรือการบังคับให้พระภิกษุสละสมณเพศ๑๔ ไม่สมควรที่จะบังคับให้มหาเถร สมาคมต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง จึงได้ บัญญัติเป็นข้อยกเว้นไว้ นอกจากที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นแล้วฝ่ายบริหาร อาจตราพระราชกฤษฎี ก ากำหนดยกเว้ น มิ ใ ห้ น ำพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครองไปใช้ บั ง คั บ กั บ องค์ ก รทางปกครองบางองค์ ก รที่ ฝ่ า ย บริหารเห็นว่าไม่สมควรตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายฉบับนี้ได้ อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่าในการวินิจฉัยปัญหาทางปกครองนั้น แม้ว่า จะมี ก รณี ที่ ไ ม่ อ าจนำบทบั ญ ญั ติ ใ นพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง

๑๓

๑๔

ดู พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ มาตรา ๒๓ ดู พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ มาตรา ๒๔ - ๒๗

14

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปกครองไปใช้ บั ง คั บ โดยตรงก็ ต าม ก็ ไ ม่ ต้ อ งห้ า มที่ จ ะนำเอาแนวความคิ ด

เบื้ อ งหลั ง กฎหมายดั ง กล่ า วไปปรั บ ใช้ กั บ ข้ อ เท็ จ จริ ง ในฐานะที่ เ ป็ น หลั ก กฎหมายทั่วไป ในกรณีที่ไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรในเรื่องนั้นบัญญัติไว้ โดยเฉพาะ เช่น “หลักการคุ้มครองความเชื่อมั่นในความคงอยู่ของคำสั่ง ทางปกครอง” ซึ่งเป็นหลักการที่ปรากฏอยู่ในเรื่องการเพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมสามารถนำไปปรับใช้กับการดำเนินการ ขององค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน หากการวินิจฉัยสั่งการใน เรื่องนั้นเป็นการวินิจฉัยสั่งการในทางกฎหมายที่อาจถูกควบคุมตรวจสอบได้ โดยองค์กรตุลาการ๑๕

๔. ผู้ มี อ ำนาจพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครอง

(เจ้าหน้าที่) ผู้มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครอง คือ เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้รับการ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของ รัฐที่ได้รับมอบอำนาจให้พิจารณาเรื่องทางปกครอง เอกชนไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของ รั ฐ โดยปกติ จึ ง ไม่ อ าจพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองได้ อย่ า งไรก็ ต ามรั ฐ อาจ

มอบหมายให้เอกชนใช้อำนาจทางปกครองแทนในบางเรื่อง ในกรณีเช่นนี้

ย่อมถือว่าเอกชนเป็น “เจ้าหน้าที่” ในความหมายของกฎหมายวิธีปฏิบัติ ๑๕ กรณีที่เป็นการกระทำซึ่งเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แต่ศาลปกครอง สูงสุดเห็นว่ามีกฎหมายเฉพาะวางแนวทางการแก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมทางการ ปกครองไว้เป็นระบบต่างหากแล้ว ไม่ใช่การกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการใช้อำนาจบริหารที่ศาลปกครองจะรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้

ก็เช่น การที่เจ้าอาวาส หรือเจ้าคณะตำบลสั่งห้ามพระภิกษุไม่ให้ปฏิบัติกิจทางศาสนา

ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ฆราวาส คำสั่ ง นี้ เ ป็ น คำสั่ ง ในกิ จ การทางปกครองของคณะสงฆ์ ต าม

พระราชบัญญัตคิ ณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ ไม่เป็นกรณีทศี่ าลปกครองจะเข้าไปตรวจสอบได้ ดู คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑/๒๕๔๕ และ ๔/๒๕๔๕

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ราชการทางปกครอง๑๖ จึงมีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองและออกคำสั่ง ทางปกครองได้ การมีอำนาจในการพิจารณาเรื่องทางปกครองนอกจากจะต้องพิจารณา ในแง่การได้รับแต่งตั้งหรือได้รับมอบอำนาจแล้ว ยังจะต้องพิจารณาในแง่เวลา และสถานที่ด้วย ผู้มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองจะต้องใช้อำนาจนั้นใน ระหว่างระยะเวลาที่ตนดำรงตำแหน่งและในเขตพื้นที่ที่ตนมีอำนาจ การใช้ อำนาจโดยฝ่าฝืนเงื่อนไขดังกล่าวย่อมกระทบต่อความสมบูรณ์ของคำสั่งทาง ปกครอง ผู้มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองนอกจากจะเป็นบุคคลคนเดียว

ที่เรียกว่า “องค์กรเดี่ยว” แล้ว ยังอาจเป็นคณะบุคคล เช่น คณะกรรมการ ซึ่ ง เรี ย กว่ า “องค์ ก รกลุ่ ม ” ก็ ไ ด้ พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครองได้บัญญัติการพิจารณาเรื่องทางปกครองของคณะกรรมการไว้ใน หมวด ๕ ซึ่งมีสาระสำคัญพอสรุปได้ว่า คณะกรรมการซึ่งมีอำนาจพิจารณา เรื่ อ งทางปกครองในเรื่ อ งใดจะดำเนิ น การพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองได้

ก็ต่อเมื่อคณะกรรมการนั้นมีองค์ประกอบครบตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อมี การแต่งตั้งคณะกรรมการฯครบแล้ว คณะกรรมการนั้นย่อมมีอำนาจพิจารณา เรื่องทางปกครองได้ แม้ว่าต่อมาภายหลังจะปรากฏว่าการแต่งตั้งกรรมการ บางคนจะมิ ช อบด้ ว ยกฎหมายหรื อ ปรากฏว่ า กรรมการคนใดคนหนึ่ ง ขาด คุณสมบัติ หรือมีลักษณะต้องห้าม ก็ไม่ส่งผลกระทบต่อความสมบูรณ์ของ การพิจารณาเรื่องทางปกครองที่กรรมการผู้นั้นได้ทำไปในฐานะหน้าที่ของ กรรมการแต่ อ ย่ า งใด๑๗ อย่ า งไรก็ ต ามเนื่ อ งจากคณะกรรมการที่ มี อ ำนาจ พิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองเป็ น “องค์ ก รกลุ่ ม ” ดั ง นั้ น การพิ จ ารณาของ

คณะกรรมการจะมี ผ ลสมบู ร ณ์ ใ นทางกฎหมายได้ ก็ ต่ อ เมื่ อ ได้ ป ฏิ บั ติ ต าม

หลักเกณฑ์ที่กฎหมายบัญญัติ เช่น มีการนัดประชุมถูกต้อง มีการเปิดโอกาส

ดู มาตรา ๕ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๑๗ ดู มาตรา ๑๙ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๑๖

15

16

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ให้กรรมการทุกคนได้แสดงความคิดเห็น กรรมการมาประชุมครบองค์ประชุม และมีมติถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด เป็นต้น เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองไม่ว่าจะเป็นบุคคลหรือ คณะบุคคล จะต้องมีความเป็นกลาง หากเจ้าหน้าที่ผู้ใดมีความสัมพันธ์เป็น พิเศษกับคู่กรณี เช่น เป็นญาติกับคู่กรณี หรือมีเหตุอื่นใดซึ่งมีสภาพร้ายแรง อันอาจส่งผลให้การพิจารณาเรื่องทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่ผู้นั้นจะ ทำการพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองไม่ ไ ด้ ในกรณี เ ช่ น นี้ ใ ห้ เ จ้ า หน้ า ที่ ผู้ นั้ น

หยุดการพิจารณาเรื่องทางปกครองไว้ แล้วแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไป ชั้นหนึ่งทราบ เพื่อที่ผู้บังคับบัญชาจะได้มีคำสั่งต่อไป กรณีที่เจ้าหน้าที่ดังกล่าว เป็นกรรมการให้กรรมการคนอื่นพิจารณาและลงมติว่าจะให้กรรมการผู้นั้น ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นกรรมการต่อไปหรือไม่ มติที่เห็นควรให้กรรมการที่มี ปัญหาเรื่องความเป็นกลางปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า สองในสามของกรรมการคนอื่นที่ไม่มีปัญหาดังกล่าว คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ตอบข้อหารือเกี่ยวกับ ปัญหาว่าเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในลักษณะใดที่ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ที่ต้องห้ามมิ ให้ทำการพิจารณาทางปกครองไว้หลายกรณี เช่น บั น ทึ ก คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง เรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๑๖๕/๒๕๔๗ กรณีมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ได้มีคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการผู้หนึ่ง ให้ปฏิบัติหน้าที่กรรมการสอบสวนข้าราชการกรณีถูกกล่าวหาว่ากระทำผิด วินัยอย่างร้ายแรง ในระหว่างการสอบสวนพิจารณา ข้าราชการที่ถูกสอบสวน ได้ยื่นฟ้องกรรมการสอบสวนในเรื่องเกี่ยวกับการสอบสวนความผิดทางวินัย อย่างร้ายแรง ทั้งในคดีแพ่งฐานละเมิด คดีอาญาฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบ และคดีปกครองฐานปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า โดยที่มาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า กรณี มี ส าเหตุ ซึ่ ง มี ส ภาพร้ า ยแรงอั น อาจทำให้ ก ารพิ จ ารณาทางปกครอง

ไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่ผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นมิได้

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

จึงมีปัญหาว่า มหาวิทยาลัยเชียงใหม่จะสั่งการให้ข้าราชการผู้นั้นทำหน้าที่ กรรมการสอบสวนในกรณีดังกล่าวต่อไปได้หรือไม่ เพราะเหตุใด คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองมี ค วามเห็ น ว่ า ตาม มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ เป็นไปตามที่ กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็น ธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ในพระราชบัญญัตินี้ ดังนั้น กระบวนการสอบสวนความผิดทางวินัยซึ่งถือว่า เป็นกระบวนพิจารณาทางปกครองเพื่อนำไปสู่การออกคำสั่งลงโทษทางวินัย ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองจึงต้องอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วย สำหรั บ การสอบสวนความผิ ด ทางวิ นั ย ของข้ า ราชการพลเรื อ นใน มหาวิทยาลัยนั้น โดยที่มาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ พลเรือนในมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๐๗ ได้กำหนดว่าการสอบสวนทางวินัย ของข้าราชการในมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนด ในกฎกระทรวง และข้อ ๑๐ ของกฎทบวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออก ตามความในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๐๗ ซึ่ ง แก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม โดยกฎทบวง ฉบั บ ที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๓๙)ฯ ได้ กำหนดว่าการใดที่มิได้กำหนดไว้ในกฎทบวงนี้ ให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ใน กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน กฎ ก.พ. และระเบียบที่ออก ตามความในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนโดยอนุโลม ดังนั้น เมื่ อ กฎทบวงมิ ไ ด้ บั ญ ญั ติ เ กี่ ย วกั บ การดำเนิ น การทางวิ นั ย ของข้ า ราชการ พลเรือนในมหาวิทยาลัยไว้ การสอบสวนความผิดทางวินัยของข้าราชการ พลเรือนในมหาวิทยาลัยจึงต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการ พลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ และกฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตาม

17

18

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ความในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ว่าด้วย การสอบสวนพิจารณา โดยในส่วนของการคัดค้านคณะกรรมการสอบสวนนั้น กฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ฯ ได้กำหนดถึงเหตุของการคัดค้าน และการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวไว้ตามข้อ ๘ และข้อ ๙ ซึ่งเห็นได้ว่ามี หลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมและมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการ

เท่ า เที ย มกั บ หลั ก เกณฑ์ ต ามมาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ แห่ ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การพิจารณาข้อหารือ ของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่จึงใช้หลักเกณฑ์ทั้งสองควบคู่กันไป การที่ จ ะพิ จ ารณาว่ า กรณี ที่ ก รรมการที่ ท ำการสอบสวนถู ก ผู้ ถู ก สอบสวนฟ้องต่อศาลและคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาจะเป็นเหตุซึ่งมีสภาพ

ร้ายแรงอันอาจทำให้การสอบสวนไม่เป็นกลางตาม มาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรื อ

เสียความเป็นธรรมตามข้อ ๙ ประกอบกับข้อ ๘ (๕) ของกฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ฯ หรือไม่ นั้น เห็นว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นไปตาม หลักความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ในการพิจารณามีคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็น หลักเดียวกับเรื่องหลักความเป็นกลางของผู้พิพากษาซึ่งเป็นองค์กรที่ตัดสิน คดีอันเป็นสิทธิหรือหลักประกันขั้นพื้นฐานของคู่ความ โดยมีเหตุผลเนื่องมา จากความจำเป็นที่จะหลีกเลี่ยงเหตุที่จะมีผลกระทบต่อความเป็นอิสระของ

ผู้พิพากษาในการปฏิบัติหน้าที่ สำหรับเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้ การพิ จ ารณาทางปกครองไม่ เ ป็ น กลางตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ ง นั้ น

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้เคยมีความเห็นไว้แล้วในเรื่อง เสร็จที่ ๓๓๕/๒๕๔๖ ว่าจำเป็นต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงเป็นกรณีๆ ไป ดังนั้น ในเบื้องต้นต้องคำนึงถึงการใช้ดุลพินิจที่จะตัดสินว่าคู่ความในคดีเป็น

ผู้ มี ส่ ว นได้ เ สี ย ที่ ไ ม่ อ าจทำการพิ จ ารณาทางปกครองได้ ซึ่ ง ต้ อ งอยู่ ภ ายใน ขอบเขตของความชอบด้วยกฎหมายและหลักการบริหารราชการที่ดี (good governance) โดยหากหน่วยงานของรัฐมุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้ถูกกล่าวหา

แต่ เ พี ย งอย่ า งเดี ย ว ผู้ ถู ก กล่ า วหาอาจใช้ ก ารฟ้ อ งกรรมการสอบสวนเพื่ อ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ประวิงเวลาการทำงานของกรรมการฯ ทำให้กรรมการฯไม่อาจดำเนินการให้ แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา หรือหากมุ่งคุ้มครองกรรมการฯ แต่เพียงฝ่าย เดียว โดยถือว่าการเป็นคู่ความกันในคดีไม่เป็นเหตุที่อาจทำให้การพิจารณา ไม่เป็นกลางหรือเสียความเป็นธรรม กรรมการฯอาจมีความเห็นไปในลักษณะ ที่ทำให้ผู้ถูกกล่าวหาได้รับความเสียหายโดยไม่เป็นธรรมได้ แนวทางการใช้ ดุ ล พิ นิ จ ที่ อ ยู่ บ นพื้ น ฐานของหลั ก ความชอบด้ ว ย กฎหมายและหลักการบริหารราชการที่ดี (good governance) นั้น จึงต้อง พิจารณาถึงข้อเท็จจริงของข้อพิพาทในแต่ละคดีเพื่อพิจารณาว่าการฟ้องคดีใน แต่ ล ะกรณี จ ะมี แ นวโน้ ม ในการก่ อ ให้ เ กิ ด อคติ ห รื อ ความโกรธเคื อ งกั น

อย่างรุนแรงจนอาจทำให้การสอบสวนไม่เป็นกลางหรือเสียความเป็นธรรม

ได้มากน้อยเพียงใด สำหรั บ ข้ อ หารื อ ของมหาวิ ท ยาลั ย เชี ย งใหม่ นั้ น ปรากฏข้ อ เท็ จ จริ ง

เพิ่มเติมตามคำชี้แจงของผู้แทนมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ว่า กรรมการสอบสวน ความผิดทางวินัยที่ถูกข้าราชการที่ถูกสอบสวนฟ้องเป็นคดีนั้น เห็นว่าการที่ ตนถูกฟ้องเป็นคดีเป็นกรณีมีเหตุอื่นซึ่งอาจทำให้การสอบสวนเสียความเป็น ธรรมตามข้อ ๘ (๕) ของกฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ ซึ่งเป็นเหตุ ในลักษณะเดียวกันกับเหตุตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่ ก ำหนดว่ า มี เ หตุ ซึ่ ง มี ส ภาพร้ า ยแรง

อันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง จึงได้แจ้งให้อธิการบดี มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ซึ่งเป็นผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนความผิดทาง วินัยทราบ และอธิการบดีมหาวิทยาลัยเชียงใหม่เห็นว่าการถูกฟ้องเป็นคดี

ในกรณีนี้ยังไม่ถึงขั้นที่จะเป็นเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การสอบสวน ไม่เป็นกลาง จึงให้กรรมการดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ดังนั้น การที่กรรมการสอบสวนที่ถูกฟ้องคดีได้รายงานต่ออธิการบดี มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ซึ่งเป็นผู้สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนฯ อันเป็นไป ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในข้อ ๙ และอธิการบดีฯ ได้พิจารณาสั่งการให้

19

20

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กรรมการผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จึงเป็นการปฏิบัติตามข้อ ๘ แล้ว นอกจากนี้ยังมีบันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๓๖๖/๒๕๕๐ เกี่ ย วกั บ การคั ด ค้ า นผู้ มี อ ำนาจแต่ ง ตั้ ง คณะ กรรมการสอบสวนทางวินัย ที่ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ได้หารือเกี่ยวกับการคัดค้านเจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยสำนักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานได้แจ้งรายละเอียด ดังนี้ คือ นายสุรศักดิ์ สว่างแสง ผู้อำนวยการสถานศึกษาโรงเรียนบัวแก้วเกษร ได้ ท ำการคั ด ค้ า นการพิ จ ารณาทางปกครองของนายจำรู ญ พรมสุ ว รรณ

ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาปทุมธานี เขต ๑ (สพท. ปทุมธานี เขต ๑) ว่าเป็นคู่กรณีเองตามมาตรา ๑๓ หรือมีเหตุอื่นใดที่มีสภาพร้ายแรง อันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองเรื่องวินัยไม่เป็นกลางตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยอ้าง

ข้อเท็จจริงว่า (๑) ในปี ก ารศึ ก ษา ๒๕๔๘ นายจำรู ญ ฯ ไม่ ส ามารถฝากนั ก เรี ย น

เข้าเรียนที่โรงเรียนสวนกุหลาบวิทยาลัย รังสิต ซึ่งในขณะนั้นมีนายสุรศักดิ์ฯ ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสถานศึกษา และได้ถูกนายสุรศักดิ์ฯ ทักท้วงเรื่อง การแจ้งอนุมัติจำนวนห้องเรียนในการรับสมัครนักเรียนชั้น ม.๑ ปีการศึกษา ๒๕๔๘ ในที่ประชุมผู้บริหารโรงเรียน ทำให้นายจำรูญฯ รู้สึกเสียหน้า (๒) ต่อมาได้มีผู้ร้องเรียนว่า นายสุรศักดิ์ฯ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานได้มีคำสั่งที่ ๕๔๖/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ แต่งตั้งคณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงขึ้น ใน ระหว่างนั้นนายสุรศักดิ์ฯ ได้อ้างว่า นายจำรูญฯ ได้ใช้อำนาจหน้าที่กลั่นแกล้ง ในเรื่องการเลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งที่ ๒ (๑ ตุลาคม ๒๕๔๘) ซึ่งนายสุรศักดิ์ฯ ได้ ร้ อ งทุ ก ข์ ข อความเป็ น ธรรมต่ อ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้ น ที่ ก ารศึ ก ษาปทุ ม ธานี

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เขต ๑ ปรากฏว่า อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาปทุมธานี เขต ๑ ในการ ประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๔๘ เมื่อวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ พิจารณาแล้วเห็น ว่า การออกคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่นายสุรศักดิ์ฯ ได้ดำเนินการถูกต้อง ตามกฎหมายแล้ว จึงให้ยกคำร้องทุกข์ดังกล่าว (๓) นายจำรูญฯ ได้แต่งตั้งคณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงขึ้นมา คณะหนึ่ง ซึ่งผลการพิจารณาของคณะกรรมการเห็นว่า การกระทำของนาย สุรศักดิ์ฯ มีมูลการกระทำผิดทางวินัยอย่างร้ายแรง สพท.ปทุมธานี เขต ๑ โดยนายจำรูญฯ จึงได้มีคำสั่งที่ ๑๘/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๙ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงกรณีนายสุรศักดิ์ฯ มี พฤติกรรมส่อไปในทางไม่สุจริตหลายประการเมื่อครั้งปฏิบัติหน้าที่ที่โรงเรียน จุฬาภรณ์ราชวิทยาลัย โรงเรียนธัญบุรี และโรงเรียนสวนกุหลาบวิทยาลัย รังสิต และ สพท.ปทุมธานี เขต ๑ ได้มีคำสั่งสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ปทุ ม ธานี เขต ๑ ที่ ๓๗/๒๕๔๙ ลงวั น ที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๔๙ ให้ น าย สุรศักดิ์ฯ ไปปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสถานศึกษา โรงเรียนบัวแก้วเกษร (๔) คณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงตามคำสั่งที่ ๕๔๖/๒๕๔๘ ได้ รายงานผลการพิจารณาต่อเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเมื่อ วันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๔๙ ว่าการกระทำของนายสุรศักดิ์ฯ ไม่มีมูลอันควร กล่าวหาว่าเป็นการกระทำผิดทางวินัยจึงเห็นควรยุติเรื่อง (๕) นายสุรศักดิ์ฯ จึงได้ดำเนินการ ดังนี้ (๕.๑) ร้ อ งทุ ก ข์ ข อความเป็ น ธรรมต่ อ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้ น ที่ ก าร ศึกษาปทุมธานี เขต ๑ เรื่อง การแต่งตั้งคณะกรรมการ สอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรง เมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๙ ซึ่ง อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาปทุมธานีเขต ๑ ในการประชุมครั้งที่ ๒/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ และครั้ ง ที่ ๓/๒๕๔๙ เมื่ อ วั น ที่ ๒๐ มี น าคม ๒๕๔๙ พิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า การดำเนิ น การของ

21

22

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สพท.ปทุมธานี เขต ๑ ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ จึ ง ให้ ย กคำร้ อ งทุ ก ข์ ดั ง กล่ า ว นายสุ ร ศั ก ดิ์ ฯ จึ ง ได้ ฟ้ อ ง

เพิ ก ถอนคำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการสอบสวนทางวิ นั ย อย่ า งร้ า ยแรงต่ อ ศาลปกครองกลาง เมื่ อ วั น ที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๔๙ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๕๐/๒๕๔๙ ซึ่งศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เมื่อ วั น ที่ ๑๖ มิ ถุ น ายน ๒๕๔๙ ตามคดี ห มายเลขแดงที่ ๘๑๑/๒๕๔๙ นายสุรศักดิ์ฯ ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งต่อ ศาลปกครองสูงสุด ซึ่งศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืนตาม

คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น เมื่อวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๙ ตามคำสั่งที่ ๖๔๐/๒๕๔๙ (๕.๒) ร้ อ งทุ ก ข์ ข อความเป็ น ธรรมต่ อ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้ น ที่ ก าร ศึกษาปทุมธานี เขต ๑ เรื่อง การย้ายที่ไม่เป็นธรรม เมื่อ วันที่ ๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ ซึ่ง อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การ ศึ ก ษาปทุ ม ธานี เขต ๑ ในการประชุ ม ครั้ ง ที่ ๒/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ และครั้งที่ ๓/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๙ พิจารณาแล้วเห็นว่า การ ดำเนิ น การของ สพท.ปทุ ม ธานี เขต ๑ ที่ ย้ า ยนาย สุรศักดิ์ฯ ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ จึงให้ยกคำร้อง ทุกข์ดังกล่าว นายสุรศักดิ์ฯ จึงได้ฟ้อง เพิกถอนคำสั่งย้าย ให้ไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาโรงเรียนบัวแก้วเก ษรต่อศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ ๒๙ พฤษภาคม ๒๕๔๙ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๔๗/๒๕๔๙ (๕.๓) ฟ้องเพิกถอนคำสั่งการขึ้นเงินเดือนต่อศาลปกครองกลาง เป็ น คดี ห มายเลขดำที่ ๒๘๔/๒๕๔๙ เมื่ อ วั น ที่ ๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

23

(๕.๔) ร้องทุกข์กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวน เป็นคดีอาญาที่ ๙๐๙/๒๕๔๙ ว่านายจำรูญฯ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ หน้ า ที่ โ ดยมิ ช อบ เมื่ อ วั น ที่ ๒๘ มี น าคม ๒๕๔๙ และ

พนั ก งานสอบสวนได้ ส่ ง มอบคดี ใ ห้ กั บ คณะกรรมการ ป.ป.ช.แล้ว (๖) นายสุ ร ศั ก ดิ์ ฯ ได้ มี ห นั ง สื อ ลงวั น ที่ ๓ เมษายน ๒๕๔๙ ถึ ง สพท.ปทุมธานี เขต ๑ เพื่อคัดค้านการพิจารณาทางปกครองของนายจำรูญฯ โดยให้ เ หตุ ผ ลว่ า นายจำรู ญ ฯ นั้ น เป็ น คู่ ก รณี เ องและมี เ หตุ อื่ น ที่ มี ส ภาพ

ร้ า ยแรงอั น อาจทำให้ ก ารพิ จ ารณาทางปกครองไม่ เ ป็ น กลาง กล่ า วคื อ

นายจำรูญฯ ใช้ตำแหน่งหน้าที่กลั่นแกล้ง เนื่องจากมีความไม่พอใจที่ฝาก นั ก เรี ย นเข้ า โรงเรี ย นสวนกุ ห ลาบวิ ท ยาลั ย รั ง สิ ต ไม่ ไ ด้ และเสี ย หน้ า ในที่ ประชุมผู้บริหารโรงเรียนเรื่องการแจ้งอนุมัติจำนวนห้องเรียนในการรับสมัคร นักเรียนชั้น ม.๑ ปีการศึกษา ๒๕๔๘ ของโรงเรียนสวนกุหลาบวิทยาลัย รั ง สิ ต ผิ ด พลาด ซึ่ ง นายสุ ร ศั ก ดิ์ ฯ ได้ ทั ก ท้ ว งในที่ ป ระชุ ม นอกจากนี้

นายจำรูญฯ ยังเป็นคู่ความนายสุรศักดิ์ฯ ทั้งคดีปกครองและคดีอาญา (๗) นายสุ ร ศั ก ดิ์ ฯ ได้ มี ห นั ง สื อ ลงวั น ที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ถึ ง สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานแจ้งการคัดค้านการพิจารณา ทางปกครองของนายจำรูญฯ เนื่องจากเป็นคู่ความที่พิพาทกันในคดีปกครอง และคดีอาญา (๘) นายสุรศักดิ์ฯ ได้ฟ้องนายจำรูญฯ เป็นคดีอาญาต่อศาลจังหวัด ธัญบุรี เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๔๙ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๒๗/๒๕๔๙ ศาลเห็นว่าคดีมีมูลให้ประทับรับฟ้องโจทก์ไว้พิจารณา เมื่อวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๙ และหมายเรียกจำเลยมาสอบคำให้การและสืบพยานโจทก์ในวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ (๙) ในวั น ที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๔๙ สพท.ปทุ ม ธานี เขต ๑ ได้ มี หนั ง สื อ ชี้ แ จงสำนั ก งานคณะกรรมการการศึ ก ษาขั้ น พื้ น ฐานถึ ง เรื่ อ งที่ น าย

24

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สุรศักดิ์ฯ แจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีอาญากับนายจำรูญฯ ข้อหาปฏิบัติหรือ ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในเรื่องการเลื่อนขั้นเงินเดือนการแต่งตั้ง คณะกรรมการสอบสวนวินัยอย่างร้ายแรง และการสั่งย้ายโรงเรียน ต่อมา สพท.ปทุ ม ธานี เขต ๑ ได้ มี ค ำสั่ ง ที่ ๓๐๙/๒๕๔๙ ลงวั น ที่ ๙ สิ ง หาคม ๒๕๔๙ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงเพิ่มเติมอีก ๑๐ ประเด็น (๑๐) นายสุรศักดิ์ฯ จึงได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๙ ถึง สพท.ปทุมธานี เขต ๑ คัดค้านการพิจารณาทางปกครองของนายจำรูญฯ และคัดค้านประธานคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยด้วย ซึ่งเมื่อวันที่ ๒๙ สิงหาคม ๒๕๔๙ สพท.ปทุมธานี เขต ๑ ก็ได้มีหนังสือแจ้งนายสุรศักดิ์ฯ ว่า คำคัดค้านดังกล่าวฟังไม่ขึ้นแต่นายสุรศักดิ์ฯ ก็ได้มีหนังสือถึง สพท.ปทุมธานี เขต ๑ อีกครั้งหนึ่งเพื่อให้ สพท.ปทุมธานี เขต ๑ หยุดการพิจารณาทาง ปกครองเรื่องดำเนินการทางวินัยไว้ชั่วคราว โดยคัดค้านผลการพิจารณา

ข้อคัดค้านที่ตนได้ยื่นไปยัง สพท.ปทุมธานี เขต ๑ พร้อมทั้งได้ร้องทุกข์ขอ ความเป็นธรรมต่อ อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาปทุมธานี เขต ๑ เรื่อง การ แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงเพิ่มเติม ซึ่ง อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาปทุมธานี เขต ๑ ในการประชุมครั้งที่ ๙/๒๕๔๙ เมื่อวัน ที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๔๙ พิจารณาแล้วเห็นว่าคำร้องทุกข์ของนายสุรศักดิ์ฯ ฟังไม่ขึ้น จึงมีมติเป็นเอกฉันท์ให้ยกคำร้องทุกข์ดังกล่าว (๑๑) วั น ที่ ๑๒ กั น ยายน ๒๕๔๙ สพท.ปทุ ม ธานี เขต ๑ ได้ แ จ้ ง สำนั ก งานคณะกรรมการการศึ ก ษาขั้ น พื้ น ฐานทราบผลการพิ จ ารณาคำ คัดค้านการพิจารณาทางปกครองของนายสุรศักดิ์ฯ ว่า คำสั่งสำนักงานเขต พื้นที่การศึกษาปทุมธานี เขต ๑ ที่ ๓๐๙/๒๕๔๙ ที่สั่งแต่งตั้งคณะกรรมการ สอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงเพิ่มเติม เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว โดยนายจำรูญฯ ผู้อำนวยการ สพท. ปทุมธานี เขต ๑ มิได้เป็นคู่กรณีตาม มาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และการ คัดค้านประธานกรรมการสอบสวนทางวินัยฟังไม่ขึ้น ต่อมานายสุรศักดิ์ฯ ได้

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

มีหนังสือลงวันที่ ๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ถึงสำนักงานคณะกรรมการการ ศึกษาขั้นพื้นฐานขอความเป็นธรรมเกี่ยวกับการพิจารณาทางปกครองของ นายจำรูญฯ สำนั ก งานคณะกรรมการการศึ ก ษาขั้ น พื้ น ฐานได้ ห ารื อ ว่ า จากข้ อ

เท็จจริงดังกล่าวข้างต้น นายจำรูญฯ เป็นเจ้าหน้าที่ที่มีลักษณะต้องห้ามตาม มาตรา ๑๓ หรือมีพฤติกรรมที่มีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทาง ปกครองสำนวนการสอบสวนทางวิ นั ย ไม่ เ ป็ น กลางตามมาตรา ๑๖ แห่ ง

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ตามคำคัดค้าน ของนายสุรศักดิ์ฯ หรือไม่ และหากนายจำรูญฯ เป็นเจ้าหน้าที่ที่มีลักษณะ ต้ อ งห้ า มหรื อ มี พ ฤติ ก รรมที่ มี ส ภาพร้ า ยแรงอั น อาจทำให้ ก ารพิ จ ารณาทาง ปกครองไม่ เ ป็ น กลางตามคำคั ด ค้ า น สำนั ก งานคณะกรรมการการศึ ก ษา

ขั้นพื้นฐานควรจะดำเนินการอย่างไรต่อไป คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองได้ พิ จ ารณาปั ญ หา

ดั ง กล่ า ว โดยมี ผู้ แ ทนกระทรวงศึ ก ษาธิ ก าร (สำนั ก งานคณะกรรมการ

การศึกษาขั้นพื้นฐาน) เป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า ปัญหา ตามข้อหารือนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่า นายสุรศักดิ์ สว่างแสง ผู้ถูก สอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรง มีสิทธิคัดค้านนายจำรูญ พรมสุวรรณ ซึ่งเป็น ผู้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการสอบสวนทางวิ นั ย อย่ า งร้ า ยแรงได้ ห รื อ ไม่ คณะ กรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่า บทบัญญัติมาตรา ๑๓๑๘ และ มาตรา ๑๓ เจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ (๑) เป็นคู่กรณีเอง (๒) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี (๓) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใดๆ หรือ เป็ น พี่ น้ อ งหรื อ ลู ก พี่ ลู ก น้ อ งนั บ ได้ เ พี ย งภายในสามชั้ น หรื อ เป็ น ญาติ เ กี่ ย วพั น ทาง แต่งงานนับได้เพียงสองชั้น (๔) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทน ของคู่กรณี (๕) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี (๖) กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

๑๘

25

26

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

มาตรา ๑๖ ๑๙ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งบัญญัติลักษณะต้องห้ามของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่จะทำการ พิจารณาทางปกครองไม่ได้ โดยหากมีกรณีเช่นนั้นเกิดขึ้นคู่กรณีอาจคัดค้าน การพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการนั้นได้และเจ้าหน้าที่หรือ กรรมการที่ถูกคัดค้านจะพิจารณาทางปกครองต่อไปไม่ได้นั้น บัญญัติขึ้นโดย มี ค วามมุ่ ง หมายที่ จ ะใช้ บั ง คั บ กั บ เจ้ า หน้ า ที่ ห รื อ กรรมการที่ เ ป็ น ผู้ มี อ ำนาจ พิจารณาเนื้อหาสาระหลักของเรื่อง ซึ่งผลการพิจารณาจะนำไปสู่การออก

คำสั่งทางปกครองได้ ทั้งนี้ เพื่อให้การพิจารณาทางปกครองในเนื้อหาสาระ ของเรื่องได้รับการพิจารณาจากบุคคลที่เป็นกลาง ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในทางที่ เป็นคุณหรือโทษกับคู่กรณี อันอาจทำให้ข้อยุติในผลการพิจารณาทางปกครอง ไม่เป็นธรรมอย่างแท้จริง ฉะนั้น ในการพิจารณาว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่ หรือกรรมการที่อาจถูกคัดค้านว่าจะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ตาม มาตรา ๑๓ หรื อ มาตรา ๑๖ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครองฯ จึงต้องพิจารณาขอบเขตการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่นั้นว่ามี มาตรา ๑๖ ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับ เจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพ ร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการ

ผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ ในกรณีตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการดังนี้ (๑) ถ้าผู้นั้นเห็นเองว่าตนมีกรณีดังกล่าว ให้ผู้นั้นหยุดการพิจารณาเรื่องไว้ ก่อนและแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้ว แต่กรณี (๒) ถ้ามีคู่กรณีคัดค้านว่าผู้นั้นมีเหตุดังกล่าว หากผู้นั้นเห็นว่าตนไม่มีเหตุตาม ที่คัดค้านนั้น ผู้นั้นจะทำการพิจารณาเรื่องต่อไปก็ได้แต่ต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือ ตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี (๓) ให้ ผู้ บั ง คั บ บั ญ ชาของผู้ นั้ น หรื อ คณะกรรมการที่ มี อ ำนาจพิ จ ารณาทาง ปกครองซึ่งผู้นั้นเป็นกรรมการอยู่มีคำสั่งหรือมีมติโดยไม่ชักช้า แล้วแต่กรณี ว่าผู้นั้นมี อำนาจในการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นหรือไม่ ให้นำบทบัญญัติมาตรา ๑๔ วรรคสอง และมาตรา ๑๕ วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่มาใช้บังคับโดยอนุโลม

๑๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

27

ความสัมพันธ์กับการพิจารณาทางปกครองถึงระดับที่ทำให้ผลการพิจารณา ทางปกครองต้องเสียความเป็นกลางหรือไม่ มิใช่หมายถึงเจ้าหน้าที่ทุกคนใน ขั้นตอนต่างๆ ของกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ซึ่งจะทำให้การดำเนิน การทางปกครองไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้เลย สำหรั บ ปั ญ หาตามข้ อ หารื อ นี้ เ ป็ น เรื่ อ งการแต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการ สอบสวนทางวินัยนายสุรศักดิ์ฯ ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่จะพิจารณาเนื้อหาสาระของ เรื่องว่านายสุรศักดิ์ฯ กระทำความผิดหรือไม่และจะนำไปสู่การออกคำสั่ง ลงโทษทางวินัยต่อไป ได้แก่ กรรมการในคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย และผู้มีอำนาจออกคำสั่งลงโทษทางวินัย ส่วนนายจำรูญฯ ซึ่งเป็นผู้บังคับ บัญชานายสุรศักดิ์ฯ และเป็นผู้ออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทาง วินัยนั้น โดยที่ในชั้นการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย

ผู้ออกคำสั่งมิใช่เป็นผู้พิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอันเป็นเนื้อหาสาระ ของเรื่ อ ง แต่ เ ป็ น การดำเนิ น การตามอำนาจหน้ า ที่ ที่ จ ะต้ อ งแต่ ง ตั้ ง คณะ กรรมการสอบสวนทางวินัยเพื่อดำเนินการพิจารณาเนื้อหาสาระของเรื่องตาม หลั ก เกณฑ์ ที่ ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ไ ว้ โดยไม่ ว่ า ผู้ ใ ดดำรงตำแหน่ ง นั้ น ก็ จ ะต้ อ ง ปฏิบัติตามที่กฎหมายบัญญัติเช่นเดียวกัน การพิจารณาทางปกครองสำหรับ การดำเนิ น การทางวิ นั ย จึ ง ต้ อ งถื อ ว่ า เริ่ ม ตั้ ง แต่ ก ารดำเนิ น การของคณะ กรรมการสอบสวนทางวิ นั ย เป็ น ต้ น ไป ด้ ว ยเหตุ นี้ นายสุ ร ศั ก ดิ์ ฯ จึ ง ไม่ สามารถคั ด ค้ า นนายจำรู ญ ฯ เพื่ อ มิ ใ ห้ อ อกคำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการ สอบสวนทางวินัยได้ แต่อาจคัดค้านบุคคลผู้เป็นกรรมการในคณะกรรมการ สอบสวนทางวินัยได้ว่ามีลักษณะตามมาตรา ๑๓ หรือมาตรา ๑๖ แห่งพระ ราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ รวมทั้งหากนายจำรูญฯ จะเป็น

ผู้ อ อกคำสั่ ง ลงโทษภายหลั ง จากเสร็ จ สิ้ น การสอบสวนทางวิ นั ย แล้ ว

นายสุรศักดิ์ฯ ก็สามารถคัดค้านในขั้นตอนดังกล่าวได้เช่นกัน

28

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๕. ผู้ มี ส่ ว นร่ ว มในการพิ จ ารณาเรื่ อ งทาง ปกครอง (คู่กรณี) คู่กรณี หมายถึง เอกชนที่เกี่ยวข้องในกระบวนพิจารณาออกคำสั่งทาง ปกครอง ซึ่งได้แก่ ผู้ยื่นคำขอ ผู้คัดค้านคำขอ ผู้ที่อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ใน บังคับของคำสั่งทางปกครอง หรือผู้ที่สิทธิของตนถูกกระทบกระเทือนจากผล ของคำสั่งทางปกครอง คู่กรณีอาจเป็นผู้เริ่มก่อให้เกิดการพิจารณาเรื่องทาง ปกครองขึ้นหรืออาจจะเข้ามาในกระบวนพิจารณารื่องทางปกครองภายหลัง จากที่ ไ ด้ มี ก ารเริ่ ม กระบวนพิ จ ารณาฯไปแล้ ว ก็ ไ ด้ อนึ่ ง คู่ ก รณี ใ นกระบวน พิจารณาเรื่องทางปกครองไม่จำเป้นจะต้องเป้นบุคคลธรรมดาเท่านั้น อาจเป็น คณะบุคคลหรือนิติบุคคลก็ได้ ผู้ที่จะเป็นคู่กรณีในการพิจารณาเรื่องทางปกครองนั้นจะต้องมีความ สามารถ ซึ่งตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองผู้ที่มีความสามารถ เป็ น คู่ ก รณี ไ ด้ คื อ ผู้ ซึ่ ง บรรลุ นิ ติ ภ าวะ ผู้ ที่ แ ม้ ไ ม่ บ รรลุ นิ ติ ภ าวะแต่ มี บ ท กฎหมายเฉพาะกำหนดให้ มี ค วามสามารถกระทำการในเรื่ อ งที่ ก ำหนดได้ นิ ติ บุ ค คลหรื อ คณะบุ ค คล และผู้ ที่ มี ป ระกาศของนายกรั ฐ มนตรี ห รื อ ผู้ ที่

นายกรั ฐ มนตรี ม อบหมายในราชกิ จ จานุ เ บกษากำหนดให้ มี ค วามสามารถ กระทำการในเรื่องที่กำหนดได้๒๐ คู่กรณีในกระบวนพิจารณาเรื่องทางปกครองย่อมมีสิทธินำทนายความ หรือที่ปรึกษาเข้ามาในการพิจารณาเรื่องทางปกครองได้หรืออาจจะแต่งตั้ง บุคคลที่บรรลุนิติภาวะให้เป็นตัวแทนของตนในการพิจารณาเรื่องทางปกครอง ได้๒๑ ดู มาตรา ๒๒ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๒๑ ดู มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙

๒๐

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๖. คำสั่ ง ทางปกครองในฐานะที่ เ ป็ น ผลิ ต ผล ของกระบวนวิธีพิจารณาเรื่องทางปกครอง ๖.๑ ข้อความเบื้องต้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มาตรา ๕ ได้ให้ ความหมายของการพิจารณาทางปกครองไว้ว่า การเตรียมการและการดำเนิน การของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง คำสั่งทางปกครองจึงถือเป็น ผลิตผลของกระบวนพิจารณาเรื่องทางปกครอง เมื่อเจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทาง ปกครองในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง การพิจารณาในเรื่องนั้นก็ย่อมยุติลง บุคคลที่ไม่ พอใจคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วย่ อ มมี สิ ท ธิ อุ ท ธรณ์ โ ต้ แ ย้ ง ต่ อ ไปได้ การ อุทธรณ์โต้แย้งย่อมมีผลเป็นการเปิดกระบวนพิจารณาเรื่องทางปกครองในชั้น อุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เมื่อเจ้าหน้าที่มีคำสั่งอย่างใดแล้ว หากผู้รับ คำสั่งไม่พอใจอีก ผู้นั้นย่อมจะต้องนำคดีไปสู่ศาล คำสั่ ง ทางปกครองเป็ น รู ป แบบการการกระทำรู ป แบบหนึ่ ง ของ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง แต่เป็นรูปแบบที่อาจกล่าวได้ว่ามีความสำคัญ มากที่สุด รูปแบบการกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่กระทำลงใน แดนของกฎหมายปกครองรูปแบบอื่นที่มีความสำคัญเช่นกัน แต่ยังไม่มีการ บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับนี้ เช่น สัญญาทางปกครอง

๖.๒ ความหมายของคำสั่งทางปกครอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มาตรา ๕ ได้ให้ ความหมายของคำสั่งทางปกครองไว้สองความหมาย คือ ๑) การใช้อำนาจ ตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิและหน้าทีข่ องบุคคล ไม่วา่ จะเป็นการถาวรหรือชัว่ คราว เช่น การสัง่ การ

29

30

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

การอนุ ญ าต การอนุ มั ติ การวิ นิ จ ฉั ย อุ ท ธรณ์ การรั บ รอง และการรั บ จด ทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ ๒) การอื่นที่กำหนดในกฎ กระทรวง คำสั่งทางปกครองในความหมายที่สองนั้น เป็นการกำหนดโดย ฝ่ายบริหารเนื่องจากผู้ร่างกฎหมายเห็นว่าในบางกรณีอาจเกิดความไม่ชัดเจน ว่าคำสั่งใดเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่๒๒ คำสั่งทางปกครองในความหมายนี้ ย่อมจะถือเอาเป็นความหมายหลักไม่ได้ ในการพิจารณาว่าคำสั่งใดเป็นคำสั่ง ทางปกครองหรือไม่จึงต้องพิจารณาจากความหมายแรก ซึ่งอาจแยกแยะองค์ ประกอบของคำสั่งทางปกครองออกเป็น ๕ ประการ ดังนี้ ๑) คำสั่งทางปกครองจะต้องเป็นมาตรการอันเกิดจากการใช้ อำนาจรัฐ องค์ประกอบของคำสั่งทางปกครองข้อนี้ชี้ให้เห็นว่ามาตรการหรือ การกระทำใดๆ ขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่กระทำลงโดยไม่ได้อาศัย อำนาจรั ฐ เช่ น การตกลงทำสั ญ ญาหรื อ การบอกเลิ ก สั ญ ญาทางแพ่ ง กั บ เอกชน ย่อมจะถือเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ได้ ดังนั้น หนังสือแจ้งให้เอกชน ผู้รับจ้างชำระค่าปรับกรณีก่อสร้างล่าช้า จึงเป็นการใช้สิทธิตามสัญญา ไม่ใช่ การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง (คำสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๑๘/๒๕๕๑) หรือคำสั่งไม่อนุญาตให้ขยายระยะเวลา ก่อสร้าง ก็ถือว่าเป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามสัญญาอันเป็นการใช้สิทธิ ตามสัญญา ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง

เช่นกัน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓/๒๕๕๑) ๒๒ ดู กฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๑๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งกำหนดให้การดำเนินของเจ้าหน้าที่ เกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้เป็นคำสั่งทางปกครอง คือ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิ ประโยชน์ (๒) การอนุ มั ติ สั่ ง ซื้ อ จ้ า ง แลกเปลี่ ย น เช่ า ขาย ให้ เ ช่ า หรื อ ให้ สิ ท ธิ ประโยชน์ (๓) การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณาคำเสนอหรือการดำเนินการอื่นใด ในลั ก ษณะเดี ย วกั น นอกจากนี้ ก ฎกระทรวงฉบั บ นี้ ยั ง ได้ ก ำหนดให้ ก ารอนุ มั ติ ห รื อ

ไม่อนุมัติทุนการศึกษาเป็น ”คำสั่งทางปกครอง” ด้วย

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

31

๒) คำสั่ ง ทางปกครองจะต้ อ งกระทำโดยเจ้ า หน้ า ที่ คำว่ า

“เจ้าหน้าที่” ในที่นี้หมายถึง เจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจปกครอง ดังนั้น

(ก) ม าตรการหรื อ การกระทำของเอกชน แม้ จ ะมี ผ ล กระทบต่อบุคคลอื่นก็ไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง เว้นแต่ เอกชนผู้ นั้ น ได้ รั บ มอบหมายให้ ใ ช้ อ ำนาจปกครอง

แทนรัฐ

(ข) มาตรการหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเองแม้ กระทำลงโดยใช้อำนาจรัฐก็ไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง หากมาตรการหรือการกระทำนั้นเป็นมาตรการหรือ การกระทำอันเกิดจากการใช้อำนาจนิติบัญญัติ เช่น การอนุมัติพระราชกำหนด อำนาจบริหารโดยแท้ (ใน ส่ ว นที่ ไ ม่ ค รอบอำนาจปกครองหรื อ ที่ เ รี ย กว่ า อำนาจ รัฐบาล) เช่น การลงนามรับรองร่างพระราชบัญญัติ

อั น เกี่ ย วกั บ การเงิ น โดยนายกรั ฐ มนตรี หรื อ อำนาจ ตุลาการ เช่น การทำคำพิพากษา

(ค) พิจารณาในแง่องค์กรที่ออกคำสั่ง คำสั่งทางปกครอง

ที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ต้องถือว่าเป็นการกระทำฝ่ายเดียว ดังนั้น การกระทำทางปกครองที่ต้องการความยินยอม ของคู่กรณีอีกฝ่ายหนึ่งในการกำหนดเนื้อหาของการ กระทำ คือ สัญญาทางปกครอง จึงไม่เป็นคำสั่งทาง ปกครอง

๓) คำสั่งทางปกครองต้องเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์อันมุ่งต่อ ผลในทางกฎหมาย การกำหนดกฎเกณฑ์มีผลเป็นการก่อตั้งนิติสัมพันธ์ทาง ปกครองขึ้ น และก่ อ ให้ เ กิ ด ผลผู ก พั น ในทางกฎหมาย กล่ า วคื อ อาจมี ผ ล เป็นการก่อตั้ง เปลี่ยนแปลงหรือระงับซึ่งสิทธิหน้าที่ องค์ประกอบของคำสั่ง

32

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ทางปกครองข้อนี้ไม่แตกต่างอะไรไปจากกฎซึ่งมีผลเป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ เช่นกัน แต่ทำให้คำสั่งทางปกครองแตกต่างจากการกระทำทางปกครองอีก ประเภทหนึ่ง ซึ่งเรียกกันในทางวิชาการว่า “ปฏิบัติการทางปกครอง” ปฏิบัติ การทางปกครอง โดยปกติแล้วเป็นการกระทำในทางกายภาพของเจ้าหน้าที่ที่ จัดอยู่ในแดนของกฎหมายปกครองและไม่มุ่งต่อผลในทางกฎหมาย เช่น การ ดับเพลิง การใช้กำลังเข้าสลายการชุมนุมประท้วง ในความหมายอย่างกว้าง ปฏิ บั ติ ก ารทางปกครองยั ง ครอบคลุ ม ถึ ง การให้ ข้ อ มู ล ข่ า วสาร การให้ ค ำ แนะนำ หรือการอธิบายให้ประชาชนที่มาติดต่อราชการเข้าใจเรื่องราวด้วย การกระทำดังกล่าวไม่เป็นคำสั่งทางปกครองเพราะไม่ได้กำหนดกฎเกณฑ์

ก่อตั้งนิติสัมพันธ์แต่อย่างใด๒๓ การกระทำๆ ใดก็ตามที่เป็นเพียงขั้นตอนการพิจารณาทาง ปกครอง ยังไม่มีผลเป็นการก่อตั้งนิติสัมพันธ์สัมพันธ์ทางปกครองกับผู้รับ

คำสัง่ ทางปกครอง การกระทำนัน้ ไม่ถอื ว่าเป็นคำสัง่ ทางปกครอง เช่น ความเห็น ของคณะกรรมการสอบสวนข้ อ เท็ จ จริ ง และความเห็ น ของคณะกรรมการ สอบสวนทางวินัย (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๕/๒๕๕๑) ๔) คำสั่งทางปกครองต้องเป็นการกระทำที่เกิดผลเฉพาะกรณี คุณลักษณะของคำสั่งทางปกครองข้อนี้ทำให้คำสั่งทางปกครองแตกต่างจาก กฎ ซึ่งแม้จะกำหนดกฎเกณฑ์ก่อตั้งนิติสัมพันธ์เหมือนกันแต่เป็นการกระทำที่ เกี่ยวกับกรณีของท้องถิ่นนั้น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ เคยให้ ค วามเห็ น ไว้ ใ นเรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๔๒๘/๒๕๔๔ ว่ า การที่ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด อุบลราชธานีพิจารณาวินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลนครอุบลราชธานี

ที่ถูกร้องเรียนแล้วเห็นว่าสมาชิกสภาเทศบาลทั้งสี่คนไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญากับ เทศบาล ตามมาตรา ๑๘ ทวิ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ เ ทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ นั้ น เป็นการใช้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดตามกฎหมาย ตามมาตรา ๑๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ซึ่งมีผลต่อสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาล จึงถือว่า คำวินิจฉัยของผู้ว่าราชการจังหวัดดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (รายละเอี ย ดดู

ภาคผนวก)

๒๓

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

มุ่งให้เกิดผลบังคับแก่บุคคลทั่วไปไม่เฉพาะเจาะจง การมีผลของคำสั่งทาง ปกครองเฉพาะกรณีไม่ได้หมายความจำกัดถึงขนาดที่จะต้องระบุตัวผู้รับคำสั่ง โดยเฉพาะเจาะจงเท่านั้น แต่หมายถึงคำสั่งที่ระบุกลุ่มบุคคลที่ชัดเจนเพียง พอที่อาจจะระบุตัวได้ด้วย เช่น กลุ่มบุคคลที่ชุมนุมประท้วงอยู่บริเวณทำเนียบ รัฐบาล เป็นต้น ๕) คำสั่งทางปกครองต้องมีผลบังคับโดยตรงออกไปภายนอก ฝ่ายปกครอง คำสั่งทางปกครองจะต้องมีผลออกไปกระทบกับสิทธิหน้าที่ของ บุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง ดังนั้นการตระเตรียมการเพื่อออกคำสั่งทาง ปกครอง หรือคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่สั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาออกคำสั่งทาง ปกครองย่อมไม่ถือเป็นคำสั่งทางปกครอง อนึ่งคำสั่งทางปกครองย่อมแตกต่าง จากคำสั่ ง ภายในฝ่ า ยปกครอง คำสั่ ง ภายในฝ่ า ยปกครองเป็ น การสั่ ง ของ

ผู้บังคับบัญชาในวงงานหรือในการปฏิบัติหน้าที่ ส่วนคำสั่งทางปกครองนั้น ไม่ใช่การสั่งในวงงาน เช่น คำสั่งลงโทษทางวินัย ถือเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาทำความเห็นทางกฎหมายเสนอ เป็นคำสั่งภายใน ฝ่ายปกครอง เป็นต้น มี ข้ อ สั ง เกตว่ า การใช้ อ ำนาจอำนาจของราชการส่ ว นกลาง

สั่งการให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่าง ใดอย่ า งหนึ่ ง อาจถื อ ว่ า การใช้ อ ำนาจดั ง กล่ า วเข้ า ลั ก ษณะเป็ น คำสั่ ง ทาง ปกครอง อันทำให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถอุทธรณ์โต้แย้งและ ฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ เช่นกัน เช่น การที่อธิบดีกรมประชาสัมพันธ์ได้มี หนังสือสั่งให้เทศบาลแม่สอดระงับการดำเนินการส่งวิทยุโทรทัศน์นั้นเป็นการ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการสั่งระงับการกระทำอันมีผลเป็นการกระทบต่อ สถานภาพของงสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามนัย มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ เมื่อกฎหมายว่าด้วยวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์มิได้กำหนดขั้นตอน การอุ ท ธรณ์ ภ ายในเป็ น การเฉพาะ จึ ง ต้ อ งใช้ สิ ท ธิ อุ ท ธรณ์ ต ามมาตรา ๓

33

34

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ประกอบกับมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ โดยเทศบาลตำบลแม่ ส อดสามารถอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ดั ง กล่ า วต่ อ อธิบดีกรมประชาสัมพันธ์ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองได้ภายใน

สิบห้าวันนับแต่วันที่เทศบาลแม่สอดได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว๒๔

๖.๓ รูปแบบของคำสั่งทางปกครอง คำสั่งทางปกครองอาจกระทำเป็นหนังสือหรือทำด้วยวาจาหรือทำ ในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ไม่ว่าจะอย่างไรก็ตาม คำสั่งทางปกครองต้องมีข้อความ หรือการสื่อความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่

ออกคำสั่งทางปกครองด้วยวาจา ถ้าผู้รับคำสั่งร้องขอภายในเจ็ดวันนับแต่วันมี คำสั่งดังกล่าวให้ยืนยันเป็นหนังสือ เจ้าหน้าที่จะต้องออกหนังสือยืนยันคำสั่ง ทางปกครองดั ง กล่ า วให้ อย่ า งไรก็ ต ามผลในทางกฎหมายของคำสั่ ง ทาง ปกครองย่อมเกิดขึ้นแล้วตั้งแต่ผู้รับคำสั่งทางปกครองได้รับแจ้ง ไม่ใช่เกิดขึ้น เมื่อผู้นั้นได้รับหนังสือยืนยัน ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองเป็น หนังสือ เจ้าหน้าที่จะต้องคำนึงถึง”แบบ”ที่กำหนดเอาไว้ในมาตรา ๓๖ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองด้วย มิฉะนั้นคำสั่งทางปกครอง ดั ง กล่ า วอาจไม่ ส มบู ร ณ์ ไ ด้ อนึ่ ง พึ ง สั ง เกตว่ า คำสั่ ง ทางปกครองที่ อ อกโดย

วิธีการอื่น อาจเป็นการกระทำโดยการให้สัญญาณ หรือการแสดงกิริยาท่าทาง ก็ได้ เช่น การโบกมือให้รถผ่านไป การกระทำดังกล่าวไม่ใช่ปฏิบัติการทาง ปกครองเพราะเป็นการกระทำโดยมุ่งต่อผลในทางกฎหมาย

๖.๔ ข้อกำหนดประกอบในคำสั่งทางปกครอง โดยที่ ก ารใช้ ค ำสั่ ง ทางปกครองเป็ น เครื่ อ งมื อ ในการดำเนิ น กิจกรรมทางปกครองให้สำเร็จลุล่วงอาจมีความแข็งกระด้าง ไม่สอดรับกับ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ ๙/๒๕๔๕ ดูภาคผนวก นอกจากนี้ดู บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๔๒๘/ ๒๕๔๔ ในภาคผนวก

๒๔

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

35

สถานการณ์ ใ นบางกรณี ที่ มี ค วามละเอี ย ดอ่ อ น พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครองจึงบัญญัติให้เครื่องมือแก่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เพือ่ ใช้เสริมคำสัง่ ทางปกครองและทำให้คำสัง่ ทางปกครองมีความยืดหยุน่ มากขึน้ เครื่ อ งมื อ ดั ง กล่ า วนี้ เ รี ย กว่ า “ข้ อ กำหนดประกอบในคำสั่ ง ทางปกครอง”

ซึ่งมีอยู่ทั้งสิ้น ๕ ประเภทด้วยกัน คือ ๑) เงื่อนเวลาในคำสั่งทางปกครอง ซึ่งแยกออกเป็นเงื่อน เวลาเริ่ ม ต้ น และเงื่ อ นเวลาสิ้ น สุ ด เงื่ อ นเวลาในคำสั่ ง ทางปกครองเป็ น การ กำหนดของเจ้าหน้าที่ในคำสั่งทางปกครองให้สิทธิหรือภาระหน้าที่เริ่มมีผล หรือสิ้นผล ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง ๒) เงื่อนไขในคำสั่งทางปกครอง ซึ่งมีทั้งเงื่อนไขบังคับก่อน และเงื่ อ นไขบั ง คั บ หลั ง เงื่ อ นไขในคำสั่ ง ทางปกครองเป็ น การกำหนดของ

เจ้าหน้าที่ในคำสั่งทางปกครองนั้นเองให้การเริ่มมีผลหรือสิ้นผลของสิทธิหรือ ภาระหน้าที่ต้องขึ้นอยู่กับเหตุการณ์ในอนาคตที่ไม่แน่นอน ๓) ข้อสงวนสิทธิที่จะยกเลิกคำสั่งทางปกครอง เป็นกรณีที่ เจ้ า หน้ า ที่ อ อกคำสั่ ง ทางปกครองไปแล้ ว แต่ ใ นคำสั่ ง ทางปกครองนั้ น เอง

เจ้าหน้าที่สงวนไว้ซึ่งสิทธิในการจะยกเลิกคำสั่งดังกล่าวในอนาคต ๔) ข้อเรียกร้องในคำสั่งทางปกครอง เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ กำหนดให้ผู้รับคำสั่งทางปกครองที่ได้รับประโยชน์กระทำหรืองดเว้นกระทำ หรือยอมรับภาระหน้าที่หรือความรับผิดชอบบางประการ กรณีเช่นนี้เป็นกรณี ที่คำสั่งทางปกครองมีผลแล้ว และผู้รับคำสั่งได้รับประโยชน์จากผลของคำสั่ง ทางปกครองนั้นแล้ว แต่ผู้นั้นมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามข้อเรียกร้องในคำสั่ง ทางปกครองนั้น มิฉะนั้นเจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับให้บุคคลนั้นปฏิบัติ ตามข้อเรียกร้องหรือยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์นั้นได้ ๕) ข้อสงวนสิทธิในการจัดให้มีข้อเรียกร้อง กรณีนี้เป็น กรณีที่เจ้าหน้าที่ไม่แน่ใจว่าในขณะออกคำสั่งทางปกครองนั้น ตนสมควรจะ

36

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กำหนดข้อเรียกร้องให้ผู้รับคำสั่งต้องปฏิบัติหรือไม่จึงสงวนสิทธิดังกล่าวไว้ใน คำสั่ ง ทางปกครอง หากในอนาคตสภาพการณ์ เ ปลี่ ย นแปลงไป เจ้ า หน้ า ที่

ก็อาจกำหนดข้อเรียกร้องให้ผู้รับคำสั่งต้องปฏิบัติได้

๗. หลักการเบื้องต้นของวิธีพิจารณาเรื่องทาง ปกครอง

กระบวนพิจารณาเรื่องทางปกครองในชั้นเจ้าหน้าที่มีความสำคัญอย่าง มากในการบังคับใช้กฎหมาย เนื่องจากกฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะ เป็นนามธรรมและใช้บังคับกับบุคคลทั่วไปไม่จำกัดจำนวน การพิจารณาเรื่อง ทางปกครองที่มีบทสรุปเป็นการออกคำสั่งทางปกครองนั้นจึงเป็นการทำให้ บทบัญญัติต่างๆที่เป็นนามธรรมปรากฏผลออกมาเป็นรูปธรรม ในการพิจารณาเรื่องทางปกครองนั้นเจ้าหน้าที่อาจเริ่มการพิจารณาเอง ได้ในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้เป็นดุลพินิจหรืออาจจะต้องเริ่มการพิจารณา หากกฎหมายบัญญัติบังคับไว้ การเริ่มการพิจารณาได้เองของเจ้าหน้าที่นี้เป็น ลักษณะประการสำคัญที่ทำให้ฝ่ายปกครองแตกต่างจากฝ่ายตุลาการซึ่งจะเริ่ม การเองไม่ได้ อย่างไรก็ตามอาจมีบางกรณีที่กฎหมายกำหนดให้ฝ่ายปกครอง จะเริ่มการได้ก็ต่อเมื่อมีคำร้องของคู่กรณี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่คู่กรณี จะได้รับประโยชน์โดยตรงจากการออกคำสั่งทางปกครอง ในแง่การพิจารณาเรื่องทางปกครองในชั้นเจ้าหน้าที่นั้น แม้ว่าโดยหลัก แล้วจะมีความเป็นทางการน้อยกว่าการพิจารณาพิพากษาคดีในชั้นศาล แต่ กฎหมายวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองก็ ไ ด้ ก ำหนดหลั ก การต่ า งๆ เอาไว้ หลายประการเพื่อให้เจ้าหน้าที่ยึดถือปฏิบัติอันจะเป็นการยกระดับมาตรฐาน ในการปฏิบัติราชการทางปกครองให้สูงขึ้น ในขณะเดียวกันก็เป็นการคุ้มครอง คู่กรณีที่เป็นปัจเจกชนด้วย

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

37

หลั ก การสำคั ญ ในการพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองในชั้ น เจ้ า หน้ า ที่

ที่สำคัญ ได้แก่

๑) หลักการไม่ยึดแบบพิธี ๒) หลักการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน ๓) หลักการใช้ภาษาไทย ๔) หลักการค้นหาความจริงโดยการไต่สวน ๕) หลักการให้คู่กรณีมีส่วนร่วมในกระบวนวิธีพิจารณา

สำหรั บ คู่ ก รณี ใ นกระบวนพิ จ ารณาเรื่ อ งทางปกครองก็ มี สิ ท ธิ ห ลาย ประการ เช่น

๑) สิทธิได้รับคำแนะนำตลอดจนสิทธิที่จะอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทาง ปกครอง (มาตรา ๒๗, มาตร ๔๐) ๒) สิทธิในการที่จะได้รับทราบข้อกล่าวหา ข้อเท็จจริง (มาตรา ๓๐) ๓) สิ ท ธิ ที่ จ ะได้ รั บ ทราบเหตุ ผ ลของการออกคำสั่ ง ทางปกครอง (มาตรา ๓๗) ๔) สิทธิตรวจดูเอกสารของเจ้าหน้าที่ (มาตรา ๓๑, มาตรา ๓๒)

๘. ผลของคำสั่งทางปกครอง

คำสั่งทางปกครองย่อมมีผลใช้ยันบุคคลตั้งแต่ขณะที่ผู้นั้นได้รับแจ้ง

เป็นไป และย่อมมีผลตราบเท่าที่คำสั่งนั้นยังไม่สิ้นผลโดยการลบล้าง โดย เงื่ อ นเวลา หรื อ โดยเหตุ อื่ น ในแง่ ก ารเกิ ด ผลใช้ ยั น ต่ อ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง กฎหมายถือเอาเวลาที่ผู้นั้นได้รับแจ้งเป็นต้นไป ไม่ใช่เวลาที่บุคคลนั้นทราบ

คำสั่งทางปกครอง การแจ้งคำสั่งทางปกครองโดยผู้ที่ไม่มีอำนาจและผู้นั้นได้ แจ้งโดยขัดกับเจตจำนงของผู้มีอำนาจจะถือว่าเป็นการแจ้งที่ถูกต้องไม่ได้ การ รู้โดยบังเอิญไม่ถือว่ามีการแจ้ง จะใช้ยันบุคคลนั้นไม่ได้เช่นกัน การแจ้งจะ

38

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กระทำได้ด้วยวิธีการเช่นใดนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ได้บัญญัติไว้ในหมวด ๔ มาตรา ๖๘ ถึง ๗๔ เมื่อมีการแจ้งคำสั่งทางปกครอง ระยะเวลาอุทธรณ์ก็เริ่มนับ หากคำสั่ง ทางปกครองนั้นเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ต่อไปได้ และบุคคลที่ได้ รับคำสั่งไม่อุทธรณ์ภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด คำสั่งทางปกครองนั้น ย่อมมี “ผลบังคับผูกพัน” บุคคลนั้นจำต้องปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองนั้น แม้ว่าคำสั่งทางปกครองนั้นอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย (แต่ไม่ถึงขนาดตก เป็นโมฆะ) ก็ตาม เว้นแต่เจ้าหน้าที่จะใช้ดุลพินิจเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง นั้น หรือมีเหตุที่บุคคลผู้รับคำสั่งสามารถขอให้พิจารณาใหม่ได้ การสิ้ น ผลของคำสั่ ง ทางปกครองอาจเกิ ด ขึ้ น ได้ โ ดยการที่ เ จ้ า หน้ า ที่ ลบล้างคำสั่งทางปกครองนั้น๒๕ การลบล้างคำสั่งทางปกครองอาจกระทำได้ โดยการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างหนึ่ง และ การยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายอีกอย่างหนึ่ง อย่างไรก็ตามเนื่องจากคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอาจมี ผลเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง ไม่ว่าจะเป็นประโยชน์ในแง่ทรัพย์สินเงิน ทองหรือประโยชน์อย่างอื่น การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวจึงต้อง คำนึงถึงหลักการคุ้มครองความเชื่อถือไว้วางใจหรือความเชื่อมั่นในความคงอยู่ ของคำสั่งทางปกครองที่ผู้รับคำสั่งทางปกครองมีให้ด้วย ด้วยเหตุนี้การจะ

เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง แม้คำสั่งทางปกครอง นั้นจะไม่ชอบด้วยกฎหมายเจ้าหน้าที่ก็จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่พระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองกำหนดไว้ (มาตรา ๔๙ ถึ ง ๕๒)

จะเพิ ก ถอนโดยอำเภอใจไม่ ไ ด้ ในบางกรณี ก ารเพิ ก ถอนอาจก่ อ ให้ ฝ่ า ย ปกครองมีหน้าที่ต้องชดใช้ค่าทดแทนความเสียหายด้วย สำหรับการเพิกถอน คำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายที่ เ ป็ น การก่ อ ภาระแก่ ผู้ รั บ คำสั่ ง

พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ใช้ ค ำว่ า

“เพิกถอน”

๒๕

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

โดยหลักแล้วทั้งเจ้าหน้าที่และคู่กรณีต่างก็จะได้ประโยชน์จากการเพิกถอนนั้น เจ้ า หน้ า ที่ ไ ด้ ป ระโยชน์ เ พราะจะได้ แ ก้ ไ ขการกระทำของตนให้ ช อบด้ ว ย กฎหมาย ส่วนคู่กรณีได้ประโยชน์เพราะจะเป็นการปลดเปลื้องภาระของตน การเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวจึงอยู่ในดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ส่วนการยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายนั้น หากเป็น

คำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่ง การยกเลิกย่อมจะกระทำได้ ยากอย่างยิ่ง เพราะเมื่อเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายรัฐก็ยิ่งจะต้องคุ้มครอง ความเชื่อถือไว้วางใจของผู้รับคำสั่งมากขึ้นไปอีก ด้วยเหตุดังกล่าวพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มาตรา ๕๓ วรรค ๒ จึงกำหนดเหตุ

ที่จะยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการให้ประโยชน์

เอาไว้ หากไม่เข้าเหตุที่กฎหมายกำหนดแล้ว เจ้าหน้าที่จะยกเลิกคำสั่งทาง ปกครองดั ง กล่ า วไม่ ไ ด้ สำหรั บ การยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ย กฎหมายแต่เป็นการเพิ่มภาระนั้น เจ้าหน้าที่อาจกระทำได้โดยต้องคำนึงถึง ประโยชน์ของบุคคลภายนอกประกอบด้วย (มาตรา ๕๓ วรรคหนึ่ง)

๙. การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง

ในกรณี ที่ ก ฎหมายเฉพาะกำหนดขั้ น ตอน ระยะเวลา และวิ ธี ก าร อุ ท ธรณ์ ไ ว้ อ ย่ า งไร บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองก็ จ ะต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามที่ กฎหมายเฉพาะนั้นกำหนดไว้ หากไม่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้ บุคคลผู้รับ คำสั่งทางปกครองที่ประสงค์จะอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวก็ต้องปฏิบัติตามพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองซึ่งเป็นกฎหมายกลาง อย่างไรก็ตาม

เจ้ า หน้ า ที่ ผู้ อ อกคำสั่ ง มี ห น้ า ที่ ที่ จ ะต้ อ งระบุ วิ ธี ก าร และระยะเวลาในการ อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองทราบด้วย มิฉะนั้นระยะเวลาอุทธรณ์จะเริ่มนับใหม่ ตั้งแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้แจ้งหลักเกณฑ์ดังกล่าว หากไม่มีการแจ้งใหม่ ระยะ เวลาอุทธรณ์จะขยายไปเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง ๒๖

๒๖

ดู มาตรา ๔๐ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

39

40

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

การอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ทางปกครองในระบบกฎหมายไทยไม่ มี ผ ล เป็นการทุเลาการบังคับตามคำสั่งโดยอัตโนมัติ เว้นแต่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งจะ พิ จ ารณาทุ เ ลาการบั ง คั บ ให้ ในการอุ ท ธรณ์ นั้ น กฎหมายกำหนดให้ ยื่ น ต่ อ

เจ้ า หน้ า ที่ ผู้ ท ำคำสั่ ง ในกรณี ที่ เ จ้ า หน้ า ที่ ผู้ นั้ น เห็ น ด้ ว ยกั บ คำอุ ท ธรณ์ ไ ม่ ว่ า ทั้งหมดหรือบางส่วน เจ้าหน้าที่ย่อมมีอำนาจในการแก้ไขคำสั่งทางปกครอง ตามความเห็นของตนได้ ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมด หรือบางส่วน ให้เจ้าหน้าที่รายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้บังคับบัญชา เพื่อให้ผู้บังคับบัญชาวินิจฉัยสั่งการ ซึ่งผู้บังคับบัญชาสามารถทบทวนคำสั่ง ทางปกครองได้ไม่วา่ จะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสม ในการใช้ ดุ ล พิ นิ จ ของเจ้ า หน้ า ที่ ผู้ ท ำคำสั่ ง ทางปกครอง และอาจจะแก้ ไ ข เปลีย่ นแปลงคำสัง่ ทางปกครองไม่วา่ ในทางทีเ่ ป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผอู้ ทุ ธรณ์ได้ การอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ทางปกครองในส่ ว นที่ เ กี่ ย วกั บ การปกครองส่ ว น

ท้องถิ่น มีบันทึกของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จ ที่ ๙๘/๒๕๔๒ กรณีผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้กำนันตำบลพ้นจากตำแหน่ง กรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบล ข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าว คือ กรมการปกครองได้มหี นังสือ ด่วนมาก ที่ มท ๐๓๐๕/๕๒๓๒ ลงวันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๑ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า สมาชิก สภาองค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา ร้องเรียนว่า นายวินัย ทัศนียรัตน์ กำนันตำบลอุดมธัญญา อำเภอตากฟ้า จังหวัดนครสวรรค์ ในฐานะกรรมการ บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญาไม่สุจริตต่อหน้าที่ นายอำเภอ ตากฟ้าได้ตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่านายวินัยฯ มีส่วนได้เสีย ในกิจการขององค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา จึงได้เสนอผู้ว่าราชการ จังหวัดนครสวรรค์พิจารณา ผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์มีคำสั่งจังหวัด นครสวรรค์ ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวั น ที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ สั่ ง ให้ น าย วินัยฯ พ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา แต่ในคำสั่งดังกล่าวมิได้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์ หรือคำโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งไว้

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ต่ อ มานายวิ นั ย ฯ ได้ มี ห นั ง สื อ ลงวั น ที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๔๑ อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และสำนักงาน เลขานุ การรัฐ มนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทยได้ แจ้ ง ให้ก รมการปกครอง พิจารณาดำเนินการ กรมการปกครองได้พิจารณาแล้วมีความเห็นว่า ๑. กรณีนี้นายวินัยฯ จะต้องยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ว่าราชการ จังหวัดนครสวรรค์ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวัน

นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหาร ส่วนตำบลอุดมธัญญา การที่นายวินัยฯ อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวโดยตรงต่อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงไม่ถูกต้องตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ๒. คำสั่งจังหวัดนครสวรรค์ ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ ที่สั่งให้นายวินัยฯ พ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหาร ส่ ว นตำบลอุ ด มธั ญ ญาไม่ ไ ด้ ร ะบุ ถึ ง สิ ท ธิ แ ละระยะเวลาในการอุ ท ธรณ์ ห รื อ

โต้แย้งไว้ ดังนั้น สิทธิที่จะอุทธรณ์หรือโต้แย้งจึงต้องเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้ รับแจ้งหลักเกณฑ์ดังกล่าวแต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่ นายวินัยฯ สามารถอุทธรณ์ ได้ ภ ายในหนึ่ ง ปี นั บ แต่ วั น ที่ ไ ด้ รั บ แจ้ ง คำสั่ ง ดั ง กล่ า วตามมาตรา ๔๐ แห่ ง

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ กรมการปกครองจึงขอหารือว่า ความเห็นดังกล่าวข้างต้นถูกต้องหรือ ไม่เพื่อจะได้ถือเป็นแนวทางปฏิบัติต่อไป คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาข้อหารือ

ดังกล่าวของกรมการปกครองแล้วมีความเห็น ดังนี้ ๑. กรณีคำสั่งทางปกครองซึ่งได้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งการ ยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้ง

41

42

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ไว้แล้วตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ถ้าคู่กรณีมิได้ยื่นคำอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครอง หรือยื่นคำอุทธรณ์เมื่อพ้นระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือโต้แย้ง ต้องถือว่า คำอุทธรณ์ดังกล่าวไม่มีผลเป็นการยื่นอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ เพราะคู่กรณีได้ทราบ

อยู่แล้วว่าจะต้องยื่นอุทธรณ์ต่อใคร ภายในระยะเวลาเท่าใด ๒. กรณี ต ามที่ ห ารื อ มานี้ ป รากฏว่ า คำสั่ ง จั ง หวั ด นครสวรรค์

ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ ที่สั่งให้นายวินัยฯ พ้นจาก ตำแหน่ ง กรรมการบริ ห ารองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลอุ ด มธั ญ ญานั้ น มิ ไ ด้ ปฏิ บั ติ ใ ห้ ถู ก ต้ อ งครบถ้ ว นตามมาตรา ๔๐แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ กล่าวคือ คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ได้ ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือการโต้แย้งไว้ด้วย นายวินัยฯ จึงไม่อาจทราบได้ว่า จะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองดังกล่าวต่อใคร ภายในระยะเวลาเท่าใด และมีผลทำให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งขยายเป็นหนึ่งปี นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ วรรคสอง แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ การที่นายวินัยฯ ยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดย มิได้ยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ นั้น เนื่องมาจากความบกพร่องของคำสั่งทางปกครอง ดั ง กล่ า วนั้ น เองที่ มิ ไ ด้ ป ฏิ บั ติ ใ ห้ เ ป็ น ไปตามมาตรา ๔ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ดังนั้น จึงไม่เป็นเหตุให้การยื่น อุทธรณ์ต้องเสียไป อนึ่ง กรณีนี้สามารถแก้ไขได้โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่งหนังสืออุทธรณ์ดังกล่าวไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์เพื่อพิจารณา คำอุทธรณ์ต่อไปตามมาตรา ๔๕แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ และสมควรแจ้งการดำเนินการดังกล่าวให้นายวินัยฯ ทราบด้วย

๑๐. การขอให้พิจารณาใหม่

คำสั่งทางปกครองที่ล่วงเลยระยะเวลาอุทธรณ์ ย่อมมีผลบังคับผูกพัน ให้ผู้รับคำสั่งต้องปฏิบัติตามคำสั่งนั้น ผู้นั้นจะมาอุทธรณ์ต่อองค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ า ยปกครองหรื อ จะนำคดี ไ ปฟ้ อ งศาลปกครองไม่ ไ ด้ ทั้ ง เพื่ อ ความมั่ น คง แน่ น อนแห่ ง สิ ท ธิ ห น้ า ที่ และประสิ ท ธิ ภ าพในการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น อย่างไรก็ตาม การยึดถือหลักเกณฑ์ดังกล่าวอย่างเคร่งครัดอาจก่อให้เกิด ความไม่ เ ป็ น ธรรมเฉพาะกรณี ไ ด้ พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครองจึงบัญญัติเปิดช่องให้สิทธิแก่คู่กรณีในการขอให้เจ้าหน้าที่เปิดกระบวน พิจารณาเรื่องทางปกครองใหม่ไว้ใน หมวด ๗ มาตรา ๕๔ ขั้นตอนในการขอให้พิจารณาใหม่อาจแยกออกเป็น

๑) ขั้นตอนการพิจารณาคำขอ ซึ่งต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่กฎหมาย กำหนด

๒) ขั้ น ตอนในการพิ จ ารณาว่ า มี เ หตุ ส มควรให้ มี ก ารพิ จ ารณาใหม่

หรือไม่

๓) ขั้นตอนการวินิจฉัยและการออกคำสั่งทางปกครองใหม่

การปฏิเสธไม่รับคำขอไว้พิจารณาก็ดี การที่พิจารณาแล้วยืนยันคำสั่ง เดิ ม ก็ ดี หรื อ แก้ ไ ขเปลี่ ย นแปลงคำสั่ ง เดิ ม ก็ ดี ถื อ ว่ า เป็ น คำสั่ ง ทางปกครอง

คู่กรณีสามารถอุทธรณ์ต่อไปได้ตามหลักเกณฑ์ในเรื่องการอุทธรณ์คำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวข้างต้น

43

๒

ต อ น ที ่

ข้อพิจารณาเกี่ยวกับ เงื่อนไขแห่งความชอบ ด้วยกฎหมายของ คำสั่งทางปกครอง

๑. ข้อพิจารณาเบื้องต้น คำสั่งทางปกครองย่อมชอบด้วยกฎหมาย หากคำสั่งทาง ปกครองนั้นได้ออกมาโดยสอดคล้องกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ จริงในบ้านเมืองในเวลาที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้น คำสั่งทาง ปกครองใดที่ อ อกมาโดยไม่ ส อดคล้ อ งกั บ กฎเกณฑ์ แ ห่ ง กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่จริงในบ้านเมืองในเวลาที่ออกคำสั่งทาง ปกครอง คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น ย่ อ มเป็ น คำสั่ ง ทางปกครอง

ที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย หากความไม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายนั้ น

เป็นไปอย่างรุนแรงหรือเห็นประจักษ์ชัด หรือต้องด้วยเหตุแห่ง ความเป็นโมฆะที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจนหรือที่ได้รับ การพัฒนาขึ้นโดยคำพิพากษาของศาลแล้ว คำสั่งทางปกครอง นั้นย่อมเป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นโมฆะ ในกรณีอื่นคำสั่งทาง ปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายดั ง กล่ า วย่ อ มเป็ น คำสั่ ง ทาง ปกครองที่อาจถูกเพิกถอนได้ หรือแม้ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่ อาจถูกเพิกถอนได้ แต่การไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขแห่งความชอบ ด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองอย่างสมบูรณ์ อาจเกิดผล บางประการในทางกฎหมายที่มีลักษณะเป็นการคุ้มครองบุคคล ผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองตามมา ในการพิ จ ารณาว่ า คำสั่ ง ทาง ปกครองใดเป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ อ อกมาโดยชอบด้ ว ย กฎหมายหรือไม่ เราแยกการพิจารณาออกเป็นสองประการ คือ การพิจารณาในแง่แบบพิธี และการพิจารณาในแง่เนื้อหา การแยกพิจารณาเงื่อนไขแห่งความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่ง ทางปกครองในลักษณะดังกล่าวจะช่วยให้การดำเนินความคิด ในการวิ นิ จ ฉั ย ปั ญ หาในทางกฎหมายปกครองเป็ น ไปอย่ า งมี ระบบระเบียบ

48

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๒. เงื่ อ นไขทางแบบพิ ธี แ ห่ ง ความชอบด้ ว ย กฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ๒.๑ อำนาจหน้าที่ขององค์กรฝ่ายปกครองและองค์กร เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครอง

๒.๑.๑ ข้อพิจารณาทั่วไป

พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๒ บัญญัติว่า “คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าทีซ่ งึ่ มี อำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น” และโดยที่ “เจ้าหน้าที่” หมายความว่า “บุคคล คณะบุ ค คล หรื อ นิ ติ บุ ค คลซึ่ ง ใช้ อ ำนาจหรื อ ได้ รั บ มอบให้ ใ ช้ อ ำนาจทาง ปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะ เป็นการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ ก็ตาม”๒๗ ในการพิจารณาอำนาจหน้าที่ขององค์กรฝ่ายปกครองและองค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองให้เป็นระบบ จึงต้องพิจารณาเป็นลำดับไปดังนี้ ก) อำนาจหน้าที่ขององค์กรฝ่ายปกครอง : พิจารณาในแง่ของ เรื่องที่มีอำนาจ คำสั่งทางปกครองต้องออกโดยองค์กรฝ่ายปกครองซึ่งทรง อำนาจในเรื่องนั้น โดยเหตุที่ในระบบกฎหมายไทย การกำหนดองค์กรฝ่าย ปกครองที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองมักจะไม่ได้กำหนดโดยคำนึงถึง “หน่ ว ยงาน” เหมื อ นในต่ า งประเทศ แต่ จ ะกำหนดโดยคำนึ ง ถึ ง ตำแหน่ ง

การพิจารณาอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองจึงมัก จะเป็นการพิจารณาลงไปที่ “ตำแหน่ง” ขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เป็นสำคัญ อย่างไรก็ตามการทำความเข้าใจเกี่ยวกับองค์กรฝ่ายปกครองเป็น

๒๗

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องสำคัญ เช่น ในเบื้องต้นต้องพิจารณาให้ชัดเจนเสียก่อนว่าเรื่องที่จะออก คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น เป็ น อำนาจขององค์ ก รฝ่ า ยปกครองส่ ว นกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) หรือเป็นอำนาจขององค์การปกครองตนเองส่วน

ท้องถิ่น (เทศบาล องค์การบริหารส่ว นจังหวัด องค์การบริห ารส่ว นตำบล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา) หรือเป็นอำนาจขององค์การวิชาชีพ (เช่น สภาทนายความ ฯลฯ) องค์ ก รฝ่ า ยปกครองส่ ว นกลางจะออกคำสั่ ง ทาง ปกครองซึ่งตามกฎหมายเป็นอำนาจขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือ องค์การวิชาชีพไม่ได้

อำนาจ

ข) อำนาจขององค์กรฝ่ายปกครอง : พิจารณาในแง่พื้นที่ที่มี

นอกจากการพิจารณาในแง่ของเรื่องที่องค์กรฝ่ายปกครองมี อำนาจแล้ว องค์กรฝ่ายปกครองจะต้องใช้อำนาจภายในพื้นที่ที่ตนมีอำนาจ ด้วย เช่น เทศบาลจะออกคำสั่งทางปกครองให้มีผลบังคับได้เฉพาะในเขต พื้นที่ของตนเท่านั้น จะก้าวล่วงไปออกคำสั่งทางปกครองให้มีผลบังคับนอก เขตพื้นที่ของตนไม่ได้ ค) อำนาจขององค์ ก รฝ่ า ยปกครอง : พิ จ ารณาในแง่ ข อง ตำแหน่งขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจ เมื่อทราบว่าองค์กรฝ่ายปกครองใดมีอำนาจออกคำสั่งทาง ปกครองในเรื่องใดและในเขตพื้นที่ใดแล้ว ประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไป

ก็ คื อ องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองตำแหน่ ง ใดเป็ น องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครอง ในหลายกรณีระบบกฎหมายไทย มักจะระบุตำแหน่งขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจออกคำสั่งทาง ปกครองไว้ ใ นกฎหมายระดั บ พระราชบั ญ ญั ติ เช่ น พระราชบั ญ ญั ติ ส ถาน บริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ บัญญัติให้ผู้บัญชาการตำรวจนครบาลเป็นผู้มีอำนาจ ออกคำสั่ ง เพิ ก ถอนใบอนุ ญ าตประกอบกิ จ การสถานบริ ก ารที่ ตั้ ง อยู่ ใ นเขต

49

50

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กรุงเทพมหานคร๒๘ เป็นต้น ง) อำนาจขององค์กรฝ่ายปกครอง : พิจารณาในแง่ตัวบุคคล ที่มีอำนาจในตำแหน่ง เมื่อทราบว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองตำแหน่งใดเป็น องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองแล้ว ย่อมต้อง พิจารณาต่อไปว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองคนใดเป็นองค์กรเจ้าหน้าที่ที่มี อำนาจออกคำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองคนใดได้รับการ แต่งตั้งให้เข้าสวมตำแหน่งที่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองผู้นั้นย่อมมีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองในขอบเขตแห่งอำนาจ หน้าที่ในตำแหน่งที่ตนได้รับแต่งตั้งนั้น

๒.๒ กระบวนการและขั้ น ตอนในการออกคำสั่ ง ทาง ปกครอง โดยเหตุที่คำสั่งทางปกครองเป็นผลจากกระบวนพิจารณาเรื่องทาง ปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจออกคำสั่งทางปกครองจึงไม่ได้มีหน้าที่ เฉพาะการคำนึงถึงเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองเท่านั้น แต่จะต้องเคารพและ ปฏิบัติตามกระบวนการและขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดไว้ในการออกคำสั่งทาง ปกครองด้วย กระบวนการและขั้นตอนที่สำคัญที่องค์กรเจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจ ต้องคำนึงถึงในการออกคำสั่งทางปกครอง ได้แก่ ๑. การกำหนดคู่ ก รณี ใ นคำสั่ ง ทางปกครอง ทั้ ง นี้ โ ดยบุ ค คล ธรรมดา คณะบุ ค คล หรื อ นิ ติ บุ ค คล อาจเป็ น คู่ ก รณี ใ นการพิ จ ารณาทาง ปกครองได้ตามขอบเขตที่สิทธิของตนถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบ กระเทือนโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ (มาตรา ๒๑ วิ. ปฏิบัติ) ๒๘ ดู พระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ มาตรา ๒๑ ประกอบกับมาตรา ๓

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๒. การตรวจสอบความสามารถในการมี ส่ ว นร่ ว มและความ สามารถกระทำการในกระบวนพิจารณาทางปกครองของคู่กรณี (มาตรา ๒๒ วิ. ปฏิบัติ) ๓. การตรวจสอบเหตุแห่งการไม่สามารถทำคำสั่งทางปกครอง ได้ ข ององค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ผู้ ท รงอำนาจ (มาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ วิ . ปฏิบัติ) ๔. การแสวงหาและตรวจสอบพยานหลั ก ฐานตามหลั ก การ ค้ น หาความจริ ง โดยการไต่ ส วนหรื อ การค้ น หาความจริ ง ในทางเนื้ อ หา (มาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ วิ. ปฏิบัติ) ๕. การรับฟังคู่กรณีและการให้คู่กรณีมีโอกาสโต้แย้งและแสดง พยานหลักฐานของตน (มาตรา ๓๐ วิ. ปฏิบัติ) ๖. การให้ สิ ท ธิ คู่ ก รณี ใ นการตรวจดู เ อกสาร (มาตรา ๓๑ วิ . ปฏิบัติ)

๒.๓ ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครอง ในกรณี ที่ ก ฎหมายกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่ ง ทาง ปกครองไว้ เช่น กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาคำขอให้แล้วเสร็จภายใน สามสิ บ วั น องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองย่ อ มมี ห น้ า ที่ ที่ จ ะต้ อ งพิ จ ารณา ดำเนินการออกคำสั่งทางปกครองให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กฎหมาย กำหนด หากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองดำเนินการไม่แล้วเสร็จภายใน ระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ผลในทางกฎหมายของการไม่ออกคำสั่งทาง ปกครองหรื อ ออกคำสั่ ง ทางปกครองล่ า ช้ า ย่ อ มเป็ น ไปตามที่ ก ฎหมายนั้ น บัญญัติไว้ เช่น บัญญัติว่าหากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองพิจารณาคำขอ อนุญาตไม่เสร็จในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ให้ถือว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย

51

52

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปกครองอนุญาตตามคำขอนั้น๒๙ หรือให้ถือว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ปฏิเสธคำขอหรือยืนตามคำสั่งทางปกครองขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ชั้นต้น๓๐ เป็นต้น ปัญหาในกรณีของระยะเวลาออกคำสั่งทางปกครองมีอยู่ว่า ถ้า กฎหมายกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ แต่ไม่บัญญัติผล ในทางกฎหมายที่ จ ะเกิ ด ขึ้ น ตามมา หากองค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองทำ

คำสั่งทางปกครองไม่เสร็จภายในกำหนดระยะเวลา คำสั่งทางปกครองนั้นจะมี ผลในทางกฎหมายอย่างไร กรณีที่กฎหมายกำหนดระยะเวลาออกคำสั่งทาง ปกครอง แต่ไม่กำหนดผลในทางกฎหมาย ย่อมจะต้องพิจารณาว่าระยะเวลา ที่กำหนดไว้ในกฎหมายนั้นเป็นระยะเวลาที่กฎหมายมุ่งหมายให้มีสภาพบังคับ ดู พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.๒๕๓๕ มาตรา ๘ วรรค หนึ่ ง ซึ่ ง บั ญ ญั ติ ว่ า “การพิ จ ารณาคำขออนุ ญ าตตามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ผู้ มี อ ำนาจ อนุญาตจะต้องดำเนินการพิจารณา และแจ้งผลการพิจารณาคำขอให้ผู้ยื่นคำขอทราบ ภายในหกสิบวันนับแต่วันได้รับคำขออนุญาต และถ้ามิได้แจ้งผลการพิจารณาคำขอให้ ผู้ยื่นคำขอทราบภายในกำหนดระยะเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าผู้มีอำนาจอนุญาตมีคำสั่ง อนุญาตตามคำขอและต้องออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ยื่นคำขอนั้น” อนึ่ง ผู้เขียนมีความ เห็นเกี่ยวกับการบัญญัติกฎหมายดังที่ปรากฏในพระราชบัญญัติสงวนและคุมครอง

สัตว์ป่าฯ มาตรา ๘ วรรคหนึ่งว่าน่าจะไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการคุ้มครอง ประโยชน์สาธารณะและเปิดโอกาสให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่ต้องรับผิดชอบ ในการตัดสินใจ เพราะเมื่อถือว่าการพิจารณาคำขอไม่เสร็จในระยะเวลาที่กฎหมาย กำหนดมี ผ ลเป็ น การอนุ ญ าต ทั้ ง ๆที่ ค วามจริ ง ไม่ ป รากฏการตั ด สิ น ใจขององค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ทรงอำนาจเสียแล้ว กรณีย่อมมีผลเป็นการตัดการตรวจสอบ ตามลำดั บ สายการบั ง คั บ บั ญ ชา และอาจมี ผ ลก่ อ ให้ เ กิ ด การกระทำที่ ไ ม่ สุ จ ริ ต ใน กระบวนพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองได้ง่ายขึ้นด้วย ๓๐ ดู พระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ.๒๕๒๘ มาตรา ๖๗ วรรคสอง ซึ่งบัญญัติ ว่ า “เมื่ อ นายกได้ รั บ สำนวนคดี ม รรยาททนายความตามวรรคหนึ่ ง แล้ ว หากคณะ กรรมการมิได้วินิจฉัยและแจ้งคำวินิจฉัยมายังประธานกรรมการมรรยาททนายความ ภายในหกสิบวันนับแต่วันได้รับสำนวน ให้ถือว่าคณะกรรมการมีคำสั่งยืนตามคำสั่ง ของคณะกรรมการมรรยาททนายความ เว้นแต่กรณีที่มีการสอบสวนเพิ่มเติม ระยะ เวลาหกสิบวันให้นับตั้งแต่วันที่ได้รับสำนวนการสอบสวนเพิ่มเติม”

๒๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

หรือเป็นระยะเวลาที่กฎหมายมุ่งหมายให้มีผลเป็นการเร่งรัดการปฏิบัติหน้าที่ ราชการ ระยะเวลาใดเป็ น ระยะเวลาที่ เ มื่ อ พิ จ ารณาจากกฎหมายทั้ ง ฉบั บ พิ จ ารณาจากวั ต ถุ ป ระสงค์ ข องกฎหมาย ตลอดจนวั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการ กำหนดระยะเวลานั้น เห็นได้ว่าเป็นระยะเวลาที่กำหนดขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์ของราษฎรโดยเฉพาะ ระยะเวลานั้นถือว่าเป็นระยะ เวลาที่กฎหมายมุ่งหมายให้มีสภาพบังคับ คำสั่งทางปกครองที่ออกเมื่อล่วงพ้น ระยะเวลาดังกล่าวย่อมถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือตกอยู่ภายใต้บังคับของคำสั่งทางปกครองนั้น ย่อมสามารถอุทธรณ์โต้แย้งเพื่อให้มีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวได้ ส่วนระยะเวลาใดไม่ได้เป็นระยะเวลาที่ได้รับการกำหนดขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิ และเสรีภาพของราษฎร แต่ได้รับการกำหนดขึ้นเพื่อเร่งรัดการปฏิบัติราชการ เช่น กำหนดให้พิจารณาคำอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวัน กำหนดให้ พิจารณาคำขออนุญาตให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวัน การฝ่าฝืนระยะเวลา

ดังกล่าวไม่มีผลทำให้คำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคำสั่งทางปกครองที่ ไม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย อย่ า งไรก็ ต ามหาได้ ห มายความว่ า องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่

ผู้ออกคำสั่งทางปกครองล่วงพ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดจะไม่มีความ

รับผิดแต่อย่างใดไม่ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ออกคำสั่งฯ อาจต้อง

รับผิดตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ หรือความรับ ผิดทางวินัย แต่ความรับผิดดังกล่าวเป็นอีกประเด็นหนึ่ง ไม่กระทบต่อความ สมบูรณ์ของคำสั่งทางปกครองที่ออกมาเกินระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดนั้น

๒.๔ แบบของคำสั่งทางปกครอง โดยทั่ ว ไปแล้ ว องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองอาจทำคำสั่ ง ทาง ปกครองเป็นหนังสือ หรือวาจา หรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่ผู้รับคำสั่งทางปกครองจะ เข้ า ใจได้ ๓๑ เราอาจกล่ า วได้ ว่ า หลั ก การพื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ การทำคำสั่ ง ทาง

๓๑

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๔

53

54

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปกครองในส่วนของแบบ คือ หลักเสรีภาพของเจ้าหน้าที่ในการเลือกแบบของ คำสั่งทางปกครอง อย่างไรก็ตามหากมีกฎหมายเฉพาะกำหนดแบบของคำสั่ง ทางปกครองไว้อย่างไร องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมจะต้องทำคำสั่งทาง ปกครองตามแบบที่กำหนดไว้ในกฎหมายเฉพาะนั้น อนึ่งมีข้อสังเกตว่าใน กรณีที่คำสั่งทางปกครองเป็นคำสั่งโดยวาจา ถ้าผู้รับคำสั่งดังกล่าวร้องขอและ การร้ อ งขอได้ ก ระทำโดยมี เ หตุ ผ ลอั น สมควรภายในเจ็ ด วั น นั บ แต่ มี ค ำสั่ ง

ดังกล่าว เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองจะต้องยืนยันคำสั่งทางปกครองนั้น เป็นหนังสือ การยื น ยั น คำสั่ ง ทางปกครองที่ อ อกด้ ว ยวาจาเป็ น หนั ง สื อ ไม่ มี

ผลกระทบต่อการเริ่มมีผลของคำสั่งทางปกครอง กล่าวคือในกรณีนี้คำสั่ง

ทางปกครองย่อมมีผลเมื่อได้แจ้งโดยวาจา ไม่ใช่เริ่มมีผลเมื่อได้มีการยืนยัน

คำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือ

๒.๕ การให้เหตุผลประกอบการออกคำสั่งทางปกครอง คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือหรือคำสั่งทางปกครองที่ได้รับ การยื น ยั น เป็ น หนั ง สื อ จำเป็ น ที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองต้ อ งจั ด ให้ มี เหตุผลไว้ด้วย ส่วนคำสั่งทางปกครองที่ทำในรูปแบบอื่น องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองไม่ ต้ อ งจั ด ให้ มี เ หตุ ผ ล เหตุ ผ ลที่ จั ด ให้ มี นั้ น อย่ า งน้ อ ยที่ สุ ด จะต้ อ ง ประกอบด้ ว ย ข้ อ เท็ จ จริ ง อั น เป็ น สาระสำคั ญ ข้ อ กฎหมายที่ อ้ า งอิ ง

ข้อพิจารณาและสนับสนุนการใช้ดุลพินิจ๓๒ ถึงแม้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จะวางหลัก ทั่วไปว่าคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือหรือการยืนยันคำสั่งทางปกครอง เป็นหนังสือจะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ก็ตาม แต่ก็ไม่ได้ระบุว่าการจัดให้มีเหตุผล ดังกล่าวนั้นจะต้องจัดไว้ที่ใด อย่างไรก็ตามหากพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของ กระบวนวิ ธี พิ จ ารณาทางปกครองแล้ ว เราอาจกล่ า วเป็ น หลั ก ได้ ว่ า การที่

๓๒

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายกำหนดให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องให้เหตุผลประกอบการ ออกคำสั่งทางปกครองก็เพื่อให้บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองทราบว่าองค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาศัยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายใดเป็นฐานในการ พิจารณาออกคำสั่งทางปกครอง และการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าวนั้น ชอบด้วยเหตุผลหรือไม่ เมื่อบุคคลดังกล่าวได้ทราบถึงเหตุผลในการออกคำสั่ง ทางปกครองแล้ว บุคคลนั้นจะได้สามารถต่อสู้ป้องกันสิทธิของตนได้อย่าง

ถูกต้อง๓๓ ดังนั้นหากเป็นกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดเป็นคำสั่งทางปกครองที่ กระทบสิทธิของคู่กรณีแล้ว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องให้เหตุผล ประกอบการออกคำสั่งทางปกครองไว้ในคำสั่งทางปกครองหรือเอกสารแนบ ท้ า ยคำสั่ ง ทางปกครอง หลั ก การดั ง กล่ า วนี้ ไ ด้ รั บ การย้ ำ ไว้ อ ย่ า งชั ด เจนใน

พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองฯ มาตรา ๓๗ วรรคสองที่ บัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีหรือผู้ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายอาจประกาศ ในราชกิจจานุเบกษากำหนดให้คำสั่งทางปกครองกรณีหนึ่งกรณีใดต้องระบุ เหตุผลไว้ในคำสั่งนั้นเองหรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่งนั้นก็ได้” ซึ่งปัจจุบัน นี้ ไ ด้ มี ป ระกาศสำนั ก นายกรั ฐ มนตรี ก ำหนดให้ ค ำสั่ ง ทางปกครองที่ ท ำเป็ น หนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในกรณีดังต่อไปนี้ต้อง ระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่ง คือ

(๑) คำสั่งทางปกครองที่เป็นปฏิเสธการก่อตั้งสิทธิของคู่กรณี เช่น การไม่ รั บ คำขอ ไม่ อ นุ ญ าต ไม่ อ นุ มั ติ ไม่ รั บ รอง ไม่ รั บ อุทธรณ์ หรือไม่รับจดทะเบียน

ด้วยเหตุนี้ในการออกคำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ออก คำสั่งฯย่อมไม่สามารถคัดลอกแต่เพียงตัวบทกฎหมายที่เป็นฐานในการออกคำสั่งทาง ปกครองประการเดียวได้ แต่ต้องระบุข้อเท็จจริง การชั่งน้ำหนักข้อเท็จจริงตลอดจน การใช้ดุลพินิจให้เห็นด้วย อนึ่งนอกเหนือจากวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองสิทธิของ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองแล้ ว การที่ ก ฎหมายกำหนดให้ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองต้ อ งให้ เ หตุ ผ ลประกอบการออกคำสั่ ง ทางปกครองยั ง ช่ ว ยให้ ก ระบวนการ ทำงานของฝ่ายปกครองเป็นไปอย่างโปร่งใส และช่วยในการควบคุมตรวจสอบการ กระทำของฝ่ายปกครองตามลำดับสายการบังคับบัญชาอีกด้วย

๓๓

55

56

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(๒) คำสั่งทางปกครองที่เป็นการเพิกถอนสิทธิ เช่น การเพิกถอน ใบอนุ ญ าต เพิ ก ถอนการอนุ มั ติ เพิ ก ถอนการรั บ รอง หรื อ

เพิกถอนการรับจดทะเบียน

(๓) คำสัง่ ทางปกครองทีก่ ำหนดให้กระทำการหรือละเว้นกระทำการ

(๔) คำสั่งทางปกครองที่เป็นการวินิจฉัยอุทธรณ์

(๕) คำสั่ ง ยกเลิ ก การสอบราคา การประกวดราคา หรื อ การ ประมูลราคา ที่มีผู้ได้รับคัดเลือกจากคณะกรรมการที่มีอำนาจ หน้าที่ในการพิจารณาผลการดำเนินการดังกล่าวแล้ว

มีข้อควรพิจารณาประกอบว่าโครงสร้างบทบัญญัติมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เป็นโครงสร้างที่อาจก่อให้ เกิดปัญหาในการตีความเกี่ยวกับหน้าที่ขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง

ในการให้เหตุผลประกอบการออกคำสั่งทางปกครองได้ว่า หากไม่เป็นกรณี ตามมาตรา ๓๗ วรรคสองประกอบกับประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี และ

ไม่เข้าข้อยกเว้นอื่นใดแล้ว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่จำเป็นต้องระบุ เหตุ ผ ลประกอบการออกคำสั่ ง ทางปกครองไว้ ใ นคำสั่ ง ทางปกครองหรื อ เอกสารแนบท้ า ยคำสั่ ง ทางปกครองนั้ น กรณี นี้ ผู้ เ ขี ย นมี ค วามเห็ น ว่ า แม้

นายกรัฐมนตรีหรือผู้ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายจะไม่ได้ประกาศกำหนดให้ คำสั่งทางปกครองกรณีหนึ่งกรณีใดต้องมีการระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งฯ นั้นเอง หรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่งฯนั้น แต่หากคำสั่งทางปกครองนั้นเป็นคำสั่งที่ โดยสภาพแล้วเห็นได้ชัดว่าจำเป็นที่จะต้องระบุเหตุผลให้บุคคลผู้รับคำสั่งทาง ปกครองทราบเพื่อการต่อสู้ปกป้องสิทธิของตน องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง จะอ้างว่าไม่มีกฎเกณฑ์กำหนดให้ตนต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งทางปกครอง หรือเอกสารแนบท้ายคำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ได้ ดังนั้นประกาศสำนัก นายกรั ฐ มนตรี เ รื่ อ งดั ง กล่ า วจึ ง ไม่ ใ ช่ เ ป็ น เครื่ อ งกำหนดว่ า เฉพาะคำสั่ ง ทาง ปกครองที่ระบุไว้เท่านั้นที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องระบุเหตุผลไว้ใน

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

คำสั่งทางปกครองนั้นเองหรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่งทางปกครองนั้น กล่าว อีกนัยหนึ่งผู้เขียนเห็นว่าประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น กำหนดหน้าที่ในการให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองให้ชัดเจนขึ้นว่าคำสั่ง ทางปกครองใดเป็นคำสั่งทางปกครองที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องระบุ เหตุผลไว้ในคำสั่งทางปกครองนั้นหรือเอกสารแนบท้ายคำสั่งทางปกครองนั้น ด้ ว ยเหตุ นี้ ค ำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ไ ด้ มี ก ารระบุ ไ ว้ ใ นประกาศสำนั ก นายกรั ฐ มนตรี ดั ง ที่ ไ ด้ ก ล่ า วมาข้ า งต้ น ก็ อ าจเป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ อ งค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งทางปกครองหรือเอกสาร แนบท้ายคำสั่งทางปกครองด้วยเช่นกัน หากคำสั่งทางปกครองนั้นกระทบ สิ ท ธิ คู่ ก รณี แ ละเห็ น ประจั ก ษ์ ชั ด ว่ า บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ฯจำเป็ น ต้ อ งทราบ เหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครองนั้น แม้การตีความมาตรา ๓๗ วรรค สอง วิ.ปฏิบัติ ในทำนองที่กล่าวมานี้ดูจะเป็นการกำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเกินกว่าที่บทกฎหมายลายลักษณ์อักษรกำหนด แต่ การตีความกฎหมายไม่ใช่การพิเคราะห์ตัวอักษรเพียงถ่ายเดียว แต่ต้องคำนึง ถึงวัตถุประสงค์ของกฎหมายประกอบด้วยเสมอ การตีความในลักษณะนี้จึงไม่ ต้องห้าม แต่กลับจะช่วยให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างสมเหตุสมผล เพราะหากไม่ตีความในลักษณะเช่นนี้การที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองฯ กำหนดให้ ต้ อ งมี ก ารให้ เ หตุ ผ ลประกอบการออกคำสั่ ง ทาง ปกครองเป็นหนังสือก็ย่อมไม่มีความหมาย เนื่องจากผู้ถูกกระทบสิทธิไม่อาจ ทราบเหตุ ผ ลของการออกคำสั่ ง ทางปกครองนั้ น ได้ แม้ ว่ า การตี ค วามใน ลักษณะเช่นนี้อาจจะเกิดความไม่แน่นอนอยู่บ้างว่านอกจากกรณีที่กำหนดไว้ ในประกาศสำนักนายกรัฐมนตรีแล้ว จะมีกรณีใดอีกบ้างที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองจะต้องให้เหตุผลประกอบการออกคำสั่งทางปกครองไว้ในคำสั่ง ทางปกครองหรือเอกสารแนบท้ายคำสั่งทางปกครองนั้น อย่างไรก็ตามถ้าเป็น กรณีของคำสั่งทางปกครองที่ไม่กระทบสิทธิบุคคลใด กล่าวคือเป็นกรณีที่ บุคคลผู้รับคำสั่งได้รับประโยชน์แต่เพียงอย่างเดียว ไม่มีข้อกำหนดประกอบใน คำสั่งทางปกครองติดมาด้วย และคำสั่งทางปกครองใดที่โดยสภาพเห็นได้ ว่าการระบุหรือไม่ระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งทางปกครอง หรือเอกสารแนบท้าย

57

58

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

คำสั่งทางปกครองไม่กระทบสิทธิของบุคคลผู้รับคำสั่งฯหรือมีเหตุจำเป็นอื่นใด อันมิอาจก้าวล่วงได้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจบันทึกเหตุผลสรุปใน การออกคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วนั้ น ไว้ ใ นบั น ทึ ก สรุ ป สำนวน หรื อ แฟ้ ม เอกสารภายในก็ได้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่ต้องให้เหตุผลประกอบคำสั่งทาง ปกครองที่ทำเป็นหนังสือหรือการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือ หาก กรณีต้องด้วยเงื่อนไขแห่งมาตรา ๓๙ วรรคสาม วิ.ปฏิบัติ คือ

(๑) กรณีที่มีผลตรงตามคำขอและไม่กระทบสิทธิหน้าที่ของบุคคล อื่ น กรณี ดั ง กล่ า วนี้ เ ป็ น กรณี ข องคำสั่ ง ทางปกครองที่ ใ ห้ ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่งฯ และประโยชน์ที่บุคคลผู้รับ

คำสั่งได้รับไปนั้นตรงตามความประสงค์ของตนที่ได้แสดงไว้ใน คำขอ ตลอดจนเมื่ อ พิ จ ารณาผลที่ มี ต่ อ บุ ค คลที่ ส ามแล้ ว

ไม่ปรากฏว่าคำสั่งทางปกครองดังกล่าวกระทบสิทธิหน้าที่ของ บุคคลที่สามแต่อย่างใด กล่าวอีกนัยหนึ่งคำสั่งทางปกครองนั้น ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่มีผลสองทาง

(๒) เหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก ที่ว่าเหตุผล ในการออกคำสั่งทางปกครองเป็นที่รู้กันอยู่แล้วนี้ หมายความ ว่าคู่กรณีในกระบวนพิจารณาทางปกครองอันจะเป็นผู้ที่รับ

คำสั่งทางปกครองหรือตกอยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองได้ ทราบข้ อ เท็ จ จริ ง และข้ อ กฎหมายที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองใช้ เ ป็ น ฐานในการให้ เ หตุ ผ ลและออกคำสั่ ง ทาง ปกครอง โดยไม่จำเป็นที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้อง แจ้ ง เหตุ ผ ลในการออกคำสั่ ง ทางปกครองให้ บุ ค คลดั ง กล่ า ว ทราบอี ก วั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการกำหนดข้ อ ยกเว้ น ในกรณี นี้

ก็ เ พื่ อ ให้ ก ระบวนพิ จ ารณาทางปกครองดำเนิ น ไปง่ า ยและ รวดเร็วขึ้น ตัดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นในการทำคำสั่งทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ออกไปเสีย โดยเหตุที่บทบัญญัติในส่วนนี้เป็นข้อยกเว้น ใน การใช้ บั ง คั บ จึ ง ต้ อ งตี ค วามโดยเคร่ ง ครั ด ดั ง นั้ น องค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะหลีกเลี่ยงไม่ให้เหตุผลในคำสั่งทาง ปกครอง โดยอ้างว่าได้แจ้งเหตุผลในการออกคำสั่งฯให้คู่กรณี ทราบแล้วทางโทรศัพท์ไม่ได้

(๓) เป็ น กรณี ที่ ต้ อ งรั ก ษาไว้ เ ป็ น ความลั บ ตามมาตรา ๓๒ วิ . ปฏิบัติ ข้อยกเว้นในเรื่องนี้เป็นการนำเอาหลักการปฏิเสธสิทธิ ของคู่กรณีในการขอตรวจดูเอกสารมาใช้กับการให้เหตุผลใน คำสั่งทางปกครอง อย่างไรเป็นความลับนั้น พระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่ได้กำหนดไว้ ด้วยเหตุนี้

จึ ง เป็ น กรณี ที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองต้ อ งพิ เ คราะห์

ข้ อ เท็ จ จริ ง เฉพาะกรณี ป ระกอบ ทั้ ง นี้ โ ดยมี แ นวทางการใช้

ดุลพินิจตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๑๕ อนึ่ง มีข้อสังเกตว่าระบบกฎหมายไทย ให้การคุ้มครองสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้เป็นพิเศษ ด้วยเหตุ นี้ข้อมูลข่าวสารที่กระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์จึงเป็น ความลั บ เสมอ ๓๔ ถ้ า เหตุ ผ ลในการออกคำสั่ ง ทางปกครอง

ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่ส่งผลกระทบต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะระบุเหตุผลนั้นในคำสั่งทาง ปกครองไม่ได้ กรณีดังกล่าวนี้ไม่เกี่ยวกับการต่อสู้คดีซึ่งอาจมี ความจำเป็นที่ต้องนำข้อเท็จจริงดังกล่าวนั้นมาประกอบการ พิจารณาในชั้นศาล

(๔) เป็นการออกคำสั่งทางปกครองด้วยวาจาหรือเป็นกรณีเร่งด่วน แต่ต้องให้เหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษรในเวลาอันควรหาก

ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งนั้นร้องขอ ความจริงข้อยกเว้นข้อนี้ใน ดู พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๑๔

๓๔

59

60

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ส่วนของการออกคำสั่งทางปกครองด้วยวาจาไม่จำเป็นต้อง บัญญัติไว้ เพราะคำสั่งทางปกครองที่ออกด้วยวาจานั้นไม่เป็น กรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องให้เหตุผลประกอบ

คำสั่งทางปกครองอยู่แล้ว เพราะการให้เหตุผลประกอบคำสั่ง ทางปกครองตามมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง วิ.ปฏิบัติ เป็นเรื่อง ของคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่ง ทางปกครองเป็นหนังสือเท่านั้น คำว่า “เป็นการออกคำสั่ง ทางปกครองด้วยวาจา” จึงเป็นกรณีที่ผู้ร่างกฎหมายบัญญัติ ถ้อยคำเกินมา ดังนั้นจึงต้องอธิบายความหมายของข้อยกเว้น ในกรณี นี้ ว่ า การออกคำสั่ ง ทางปกครองในกรณี เ ร่ ง ด่ ว น ประการหนึ่ง และการยืนยันคำสั่งทางปกครองที่ออกด้วย วาจาเป็นหนังสืออีกประการหนึ่งเป็นกรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองไม่จำเป็นต้องให้เหตุผลประกอบการออกคำสั่ง ทางปกครอง เว้นแต่ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองนั้น ร้องขอ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมต้องให้เหตุผลเป็น ลายลักษณ์อักษรภายในระยะเวลาอันสมควรในภายหลัง

๒.๖ การจดแจ้งสิทธิอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครอง ในกรณี ที่ ค ำสั่ ง ทางปกครองใดเป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ อ าจ อุทธรณ์โต้แย้งต่อไปได้ องค์กรเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองจะต้องระบุ กรณีที่อาจอุทธรณ์โต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือโต้แย้ง (ว่าจะต้องอุทธรณ์

โต้แย้งต่อองค์กรฝ่ายปกครองใด) ตลอดจนระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือ โต้แย้งดังกล่าวให้บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ตกอยู่ในบังคับของคำสั่ง ทางปกครองทราบด้ ว ย ๓๕ ในกรณี ที่ มี ก ฎหมายเฉพาะกำหนดกรณี ที่ อ าจ อุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองที่ มี อ ำนาจพิ จ ารณา

๓๕ ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๐ วรรคหนึ่ง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

คำอุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง ตลอดจนระยะเวลาอุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง องค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ออกคำสั่งทางปกครองย่อมจะต้องจดแจ้งสิทธิอุทธรณ์ หรือโต้แย้งตามหลักเกณฑ์ที่ได้รับการบัญญัติไว้ในกฎหมายเฉพาะนั้นลงไว้ใน คำสั่ ง ทางปกครอง ถ้ า กฎหมายเฉพาะที่ เ ป็ น ฐานแห่ ง การออกคำสั่ ง ทาง ปกครองไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งทางปกครองไว้ โดยเฉพาะและปรากฏว่าคำสั่งทางปกครองดังกล่าวนั้นไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี หรือคณะกรรมการที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดในฝ่ายปกครอง องค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ออกคำสั่งทางปกครอง (ในชั้นต้น) จะต้องจดแจ้ง สิ ท ธิ อุ ท ธรณ์ โ ดยกำหนดให้ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองหรื อ ผู้ ที่ ต กอยู่ ใ น บังคับของคำสั่งทางปกครองอุทธรณ์ต่อตนเองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ บุคคลดังกล่าวได้รับแจ้งคำสั่งทางปกครอง๓๖ ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๔ อนึ่ง ในส่วนที่เกี่ยวกับท้องถิ่น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้เคยให้ ความเห็นไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๙๘/๒๕๔๒ ว่ากรณีคำสั่งทางปกครองซึ่งได้ระบุกรณีที่อาจ อุทธรณ์หรือโต้แย้งการยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์ หรื อ การโต้ แ ย้ ง ไว้ แ ล้ ว ตามมาตรา ๔๐ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ถ้าคู่กรณีมิได้ยื่นคำอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครอง หรื อ ยื่ น คำอุ ท ธรณ์ เ มื่ อ พ้ น ระยะเวลาสำหรั บ การอุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง ต้ อ งถื อ ว่ า

คำอุทธรณ์ดังกล่าวไม่มีผลเป็นการยื่นอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ เพราะคู่กรณีได้ทราบอยู่แล้วว่าจะต้องยื่น อุ ท ธรณ์ ต่ อ ใคร ภายในระยะเวลาเท่ า ใด กรณี ต ามที่ มี ก ารหารื อ ปรากฏว่ า จั ง หวั ด นครสวรรค์ ซึ่ ง ได้ อ อกคำสั่ ง จั ง หวั ด นครสวรรค์ ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวั น ที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ สั่งให้นายวินัยฯ พ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหาร ส่วนตำบลอุดมธัญญา มิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ กล่ า วคื อ คำสั่ ง ทางปกครอง

ดังกล่าวไม่ได้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือการโต้แย้งไว้ด้วย นายวินัยฯ จึงไม่อาจทราบ ได้ว่าจะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองดังกล่าวต่อใคร ภายในระยะเวลาเท่าใด และมี ผลทำให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้ รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ การที่นายวินัยฯ ยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้น ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยมิได้ยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์

๓๖

61

62

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

การฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขแห่งความชอบด้วยกฎหมายของ คำสั่งทางปกครองในข้อนี้ กล่าวคือ การไม่จดแจ้งสิทธิอุทธรณ์หรือโต้แย้ง

คำสั่งทางปกครองหรือจดแจ้งสิทธิอุทธรณ์หรือโต้แย้งโดยไม่ถูกต้องไว้ในใน

คำสั่งทางปกครองไม่ส่งผลถึงขนาดทำให้คำสั่งทางปกครองดังกล่าวเป็น

คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งอาจถูกเพิกถอนได้ คำสั่งทาง ปกครองที่ไม่มีการจดแจ้งสิทธิอุทธรณ์หรือโต้แย้งยังคงเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่มีผลสมบูรณ์ในทางกฎหมาย (หากไม่ต้องด้วยเหตุแห่งความไม่ชอบด้วย กฎหมายประการอื่น) เพียงแต่ระยะเวลาในการอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวจะเริ่มนับก็ต่อเมื่อองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ออกคำสั่งฯ ได้ แ จ้ ง สิ ท ธิ อุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น ไปยั ง ผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองในภายหลั ง ถ้ า ไม่ มี ก ารแจ้ ง สิ ท ธิ อุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง ดั ง กล่ า วใน

ภายหลังและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งทางปกครองสั้นกว่าหนึ่งปี

ให้ ข ยายระยะเวลาอุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง คำสั่ ง ทางปกครองเป็ น หนึ่ ง ปี นั บ แต่

วันรับ (แจ้ง) คำสั่งทางปกครอง๓๗ อนึ่ง คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการที่มี อำนาจวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดในฝ่ายปกครอง แม้ว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครอง

ที่ ไ ม่ อ าจอุ ท ธรณ์ ห รื อ โต้ แ ย้ ง ต่ อ ไปได้ ใ นฝ่ า ยปกครองซึ่ ง ส่ ง ผลให้ อ งค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่ออกคำสั่ง (รัฐมนตรีหรือคณะกรรมการ) ไม่ต้อง

ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ นั้น เนื่องมาจากความบกพร่องของคำสั่ง ทางปกครองดังกล่าวนั้นเองที่มิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ดังนั้น จึงไม่เป็นเหตุให้การยื่นอุทธรณ์ ต้องเสียไป อนึ่งคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความเห็นว่า กรณีนี้ สามารถแก้ไขได้โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยส่งหนังสืออุทธรณ์ดังกล่าว ไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์เพื่อพิจารณาคำอุทธรณ์ต่อไปตามมาตรา ๔๕ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฎิบัติราชการทางปกครองฯ ๓๗ ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๐ วรรคสอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

จดแจ้งสิทธิอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้ในคำสั่งทางปกครองนั้น แต่โดยเหตุที่คำสั่ง ทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาด เป็นที่สุดเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ รัฐมนตรีหรือ คณะกรรมการผู้ออกคำสั่งฯจึงต้องระบุวิธีการยื่นคำฟ้องและระยะเวลาสำหรับ ยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งทางปกครองดังกล่าวด้วย ทั้งนี้ตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕๐ ในกรณี ที่ปรากฏว่ารัฐมนตรีหรือคณะกรรมการผู้ออกคำสั่งฯ ไม่ได้จดแจ้งวิธีการยื่น คำฟ้องและระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องไว้ในคำสั่งทางปกครอง ให้รัฐมนตรี หรือคณะกรรมการผู้ออกคำสั่งฯแจ้งข้อความดังกล่าวให้ผู้รับคำสั่งทราบโดย ไม่ชักช้า ในกรณีเช่นนี้ให้ระยะเวลาสำหรับยื่นคำฟ้องเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ ผู้รับคำสั่งฯ ได้รับแจ้งข้อความดังกล่าว ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลา สำหรั บ ยื่ น คำฟ้ อ งต่ อ ศาลปกครองมี ก ำหนดน้ อ ยกว่ า หนึ่ ง ปี ให้ ข ยายเวลา สำหรับยื่นคำฟ้องเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งฯ๓๘ หลักเกณฑ์ในการจด แจ้งวิธีการและระยะเวลาในการยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองที่กล่าวมานี้ ไม่ได้ ใช้บังคับกับรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดใน ฝ่ายปกครองเท่านั้น แต่ใช้บังคับกับองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองทั้งหมดซึ่ง ออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่อาจอุทธรณ์โต้แย้งต่อไปได้อีกแล้วในฝ่ายปกครอง และเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจฟ้องต่อศาลปกครองได้ตามพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ดู พระราชบั ญ ญั ติ จั ด ตั้ ง ศาลปกครองและวิ ธี พิ จ ารณาคดี ป กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕๐ วรรคสองและวรรคสาม

๓๘

63

64

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๓. เงื่ อ นไขทางเนื้ อ หาแห่ ง ความชอบด้ ว ย กฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ๓.๑ ความสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่เป็น ฐานแห่งอำนาจ โดยทั่วไปแล้วคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็นการสร้างภาระ หรือเป็นผลร้ายต่อผู้รับคำสั่งฯ กล่าวอีกนัยหนึ่งคำสั่งทางปกครองที่ก้าวล่วง เข้าไปกระทบสิทธิเสรีภาพของบุคคลผู้รับคำสั่งฯ จะต้องออกมาโดยมีฐานทาง กฎหมายรองรับ ทั้งนี้ตามหลัก “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” ดังที่ได้อธิบาย มาข้างต้น กฎหมายที่กล่าวถึงนี้แม้ว่าโดยทั่วไปแล้วหมายถึงกฎหมายระดับ พระราชบั ญ ญั ติ อย่ า งไรก็ ต ามองค์ ก รนิ ติ บั ญ ญั ติ อ าจตรากฎหมายระดั บ

พระราชบัญญัติมอบอำนาจให้องค์กรฝ่ายปกครองออกกฎหมายลำดับรอง (กฎกระทรวง ฯลฯ) หรือตรากฎหมายมอบอำนาจให้องค์การปกครองตนเอง ออกกฎหมายองค์การบัญญัติ (เทศบัญญัติ ฯลฯ) หรือตรากฎหมายมอบ อำนาจให้องค์กรอื่นใดตรากฎเกณฑ์ทางกฎหมายกำหนดเงื่อนไขการออก

คำสั่ ง ทางปกครองได้ กฎหมายระดั บ พระราชบั ญ ญั ติ ห รื อ กฎหมายลำดั บ

รองตลอดจนข้ อ บั ง คั บ อื่ น ใดที่ ต ราขึ้ น โดยอาศั ย ฐานจากกฎหมายระดั บ

พระราชบัญญัติย่อมจะต้องสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญด้วย มิฉะนั้นย่อมถือว่า คำสั่งทางปกครองที่ออกมาโดยอาศัยฐานทางกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย๓๙

คำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายเนื่ อ งตั้ ง อยู่ บ นฐานของกฎหมาย

ที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ หากไม่ต้องด้วยเหตุแห่งความเป็นโมฆะแล้ว ย่อมถือว่าเป็น

คำสั่งทางปกครองที่มีผลในทางกฎหมายจนกว่าจะถูกบอกล้าง ด้วยเหตุนี้หากบุคคล ผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่อุทธรณ์โต้แย้งในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด คำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวอาจเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลบังคับผูกพันได้เช่นกัน

๓๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ในกรณี ที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองจะดำเนิ น การวิ นิ จ ฉั ย

สั่งการในทางที่เป็นประโยชน์กับราษฎร เช่น การให้เงินอุดหนุนเกษตรกร โดยหลักแล้วไม่จำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายให้อำนาจอย่างชัดแจ้ง แต่อย่างน้อย จะต้องมีฐานในทางกฎหมายที่แสดงถึงความเชื่อมโยงกับรัฐสภาซึ่งเป็นองค์กร ที่มีความชอบธรรมสูงสุดในระบอบประชาธิปไตย เช่น การกำหนดวงเงินงบ ประมาณการใช้จ่ายในเรื่องดังกล่าวไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปี เป็นต้น

๓.๒ ความมี อ ำนาจในการใช้ ค ำสั่ ง ทางปกครองเป็ น เครื่องมือดำเนินการ ในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้อำนาจองค์กรฝ่ายปกครองในการใช้ คำสั่งทางปกครองเป็นเครื่องมือเพื่อบังคับการตามกฎหมายอย่างชัดแจ้ง กรณี ย่อมไม่มีปัญหาที่จะต้องพเคราะห์ว่าในเรื่องดังกล่าวองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองสามารถออกคำสั่งทางปกครองได้หรือไม่ อย่างไรก็ตามมีกฎหมาย จำนวนไม่น้อยที่ไม่ได้ระบุถึงวิธีการบังคับการตามกฎหมายเอาไว้อย่างแจ้งชัด ดังนั้นปัญหาสำคัญประการหนึ่งในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของ คำสั่งทางปกครองในแง่เนื้อหา คือปัญหาที่ว่าเราจะทราบได้อย่างไรว่าองค์กร นิ ติ บั ญ ญั ติ ไ ด้ ม อบอำนาจให้ อ งค์ ก รฝ่ า ยปกครองใช้ ค ำสั่ ง ทางปกครองเป็ น เครื่องมือในการดำเนินการเพื่อให้บรรลุภารกิจทางปกครอง โดยเฉพาะอย่าง ยิ่งกรณีที่องค์กรนิติบัญญัติกำหนดหน้าที่ให้เอกชนต้องปฏิบัติ หรือกำหนดให้ องค์กรฝ่ายปกครองมีอำนาจในการเรียกร้องให้เอกชนต้องปฏิบัติ แต่ไม่ได้ กำหนดลักษณะของเครื่องมือในการบังคับให้เอกชนต้องปฏิบัติตามหน้าที่นั้น เมื่อพิจารณาจากสภาพการปฏิบัติงานขององค์กรฝ่ายปกครองแล้ว กรณีที่ไม่ ปรากฏว่ามีบทมาตราของกฎหมายให้อำนาจองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ออกคำสั่งทางปกครองอย่างชัดเจน องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก็อาจออก คำสั่งทางปกครองได้ หากพิจารณาจากกฎหมายฉบับนั้นทั้งฉบับแล้ว เห็นได้ ว่าเป็นกรณีที่องค์กรนิติบัญญัติประสงค์ให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมี

65

66

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อำนาจออกคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้โดยกฎหมายฉบับนั้นจะต้องได้รับการ บัญญัติให้เห็นเนื้อหาของการกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้อย่าง ชัดเจนเพียงพอในลักษณะที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้อำนาจในฐานะ

ที่ เ หนื อ กว่ า เอกชนปฏิ บั ติ ภ ารกิ จ ทางปกครอง (ทั้ ง นี้ เ ป็ น ไปตามหลั ก ไม่ มี กฎหมาย ไม่มอี ำนาจ) เนือ้ หาของการกระทำทางปกครองทีก่ ล่าวถึงนี้ หมายถึง กรณีที่กฎหมายกำหนดหน้าที่ให้เอกชนต้องปฏิบัติและองค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองเป็นองค์กรทีม่ อี ำนาจฝ่ายเดียวบังคับการให้เป็นไปตามหน้าทีน่ นั้ โดยอาศัยหลักเกณฑ์ที่กล่าวมาข้างต้น ในกรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองจะดำเนินการบังคับตามสิทธิเรียกร้องอันเกิดจากสัญญาทาง ปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมไม่อาจใช้คำสั่งทางปกครองเป็น เครื่องมือในการดำเนินการได้ ได้แต่แสดงเจตนาใช้สิทธิเรียกร้องหรือฟ้องร้อง คู่สัญญาฝ่ายเอกชนเป็นจำเลยต่อศาล เพราะโดยสภาพของเรื่องแล้ว องค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอยู่ในฐานะเป็นคู่สัญญา ไม่ได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่า

คู่ สั ญ ญาฝ่ า ยเอกชน เว้ น แต่ จ ะมี ก ฎหมายให้ อ ำนาจองค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองบังคับการตามสัญญาทางปกครองโดยอาศัยคำสั่งทางปกครองเป็น เครื่องมือได้ ในส่ ว นของการบั ง คั บ การตามสิ ท ธิ เ รี ย กร้ อ งอั น เกิ ด จาก

นิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการนั้น อาจเป็นปัญหาให้อภิปรายได้ว่าใน กรณีที่รัฐมีสิทธิเรียกร้องบางประการจากข้าราชการ รัฐสามารถออกคำสั่ง ทางปกครองบั ง คั บ แก่ ข้ า ราชการได้ ห รื อ ไม่ หากไม่ มี ก ฎหมายกำหนด

เครื่องมือในการบังคับการตามสิทธิเรียกร้องนั้นอย่างชัดแจ้ง เช่น รัฐจ่ายเงิน เดือนให้ข้าราชการเกินกว่าที่ข้าราชการผู้นั้นพึงได้รับ หากข้าราชการผู้นั้น

ไม่ยินยอมคืนเงินเดือนส่วนที่ได้รับเกินไป รัฐจะต้องฟ้องร้องเรียกเงินคืนหรือ สามารถออกคำสั่งทางปกครองเรียกเงินคืนจากข้าราชการผู้นั้นได้ กรณีนี้

ผู้เขียนมีความเห็นว่านิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับข้าราชการเป็นนิติสัมพันธ์ที่มี ลักษณะพิเศษ อำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองบังคับแก่ข้าราชการของ ตนต้องถือว่าเป็นอำนาจเฉพาะอันเกิดจากนิติสัมพันธ์พิเศษระหว่างรัฐกับ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

67

ข้าราชการ ดังนั้นแม้ไม่มีกฎหมายให้อำนาจรัฐอย่างชัดแจ้ง รัฐก็สามารถออก คำสั่งทางปกครองในกรณีนี้ได้ โดยไม่จำเป็นต้องฟ้องร้องข้าราชการผู้นั้น

ต่อศาลเพื่อบังคับการตามสิทธิเรียกร้องของตน อย่างไรก็ตามข้าราชการผู้ได้ รับคำสั่งทางปกครองให้ชำระเงินเดือนที่จ่ายเกินไปอาจอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่ง ทางปกครองดังกล่าวได้

๓.๓ ความถูกต้องของการใช้ดุลพินิจ๔๐ ในกรณี ที่ ก ฎหมายกำหนดให้ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองมี

ดุ ล พิ นิ จ องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองมี ห น้ า ที่ ต้ อ งใช้ ดุ ล พิ นิ จ ให้ ถู ก ต้ อ ง

ในระบบกฎหมายไทยมีบางกรณีที่กฎหมายกำหนดให้ผู้ใช้อำนาจสั่งการทาง ปกครองต้องผูกพันกับคำวินิจฉัยขององค์กรทางปกครองในระดับที่สูงกว่าและออก

คำสั่ ง ไปตามนั้ น เช่ น ความเห็ น ของคณะกรรมการกฤษฎี ก า เรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๑๙๔/ ๒๕๔๙ ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นไว้ว่า “แม้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะกำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็น

ผู้ มี อ ำนาจพิ จ ารณาอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ที่ ต นทำขึ้ น โดยกรณี ที่ เ ห็ น ด้ ว ยกั บ คำอุ ท ธรณ์

ก็สามารถเปลี่ยนแปลงคำสั่งตามความเห็นของตนได้ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๔๔ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่การใช้อำนาจ พิ จ ารณาอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ทางปกครองตามบทบั ญ ญั ติ แ ห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครองฯ นั้น เจ้าหน้าที่ต้องผูกพันตามแนวทางการใช้ดุลพินิจหรือการ วินิจฉัยของผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรผู้กำกับดูแลการใช้อำนาจดังกล่าวด้วย กรณี ที่ ห ารื อ มานี้ ข้ อ เท็ จ จริ ง ปรากฏว่ า นายกองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด สิงห์บุรีได้มีคำสั่งให้นายม้วน ดีรอด ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๗๔,๐๑๖.๓๕ บาท แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งเป็นการดำเนินการตามความเห็นของ กระทรวงมหาดไทยที่ได้ตรวจสอบสำนวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดฯ และวินิจฉัยสั่งการในฐานผู้กำกับดูแลให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดปฏิบัติตามที่เห็นว่า ถูกต้อง โดยถือปฏิบัติตามข้อ ๓๘๔๐ ประกอบกับข้อ ๑๘๔๐ ของระเบียบสำนักนายก รัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งใช้บังคับโดยอนุโลมกับหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น ทั้ ง นี้ ตามนั ย มติ ค ณะรั ฐ มนตรี วั น ที่ ๑๒ พฤศจิ ก ายน พ.ศ. ๒๕๓๙๔๐ และคำสั่ ง กระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๐๔๐

๔๐

68

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กล่าวคือ จะต้องใช้ดุลพินิจบนพื้นฐานของข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง ต้องไม่ก้าวล่วง กรอบของกฎหมาย ยิ่งไปกว่านั้นการใช้ดุลพินิจจะต้องไม่ขัดต่อวัตถุประสงค์ หรื อ เจตนารมณ์ ข องกฎหมาย หากองค์ ก รฝ่ า ยปกครองกำหนดระเบี ย บ

กฎเกณฑ์ต่างๆ ขึ้นใช้บังคับ ในการใช้ดุลพินิจองค์กรฝ่ายปกครองย่อมต้อง ผูกพันตามกฎเกณฑ์ที่ตนเองกำหนดขึ้นด้วย๔๑ และในที่สุดแล้วการใช้ดุลพินิจ ขององค์กรฝ่ายปกครองย่อมจะต้องมีเหตุผลรับฟังได้ ไม่ใช่ใช้ดุลพินิจโดย อำเภอใจ

๓.๔ ความสอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุ แม้ ว่ า หลั ก ความพอสมควรแก่ เ หตุ จ ะเป็ น หลั ก เกณฑ์ ก ารใช้

ดุลพินิจประการหนึ่ง แต่โดยที่หลักการดังกล่าวนี้มีความสำคัญเป็นพิเศษ

จึ ง สมควรที่ จ ะต้ อ งได้ รั บ การตรวจสอบอย่ า งระมั ด ระวั ง ทุ ก ครั้ ง ที่ พิ จ ารณา เนือ้ หาของคำสัง่ ทางปกครอง รายละเอียดในเรือ่ งนีไ้ ด้อธิบายไว้แล้วในตอนต้น

๓.๕ ความชัดเจนแน่นอนของเนื้อหา ในการออกคำสั่งทางปกครองนั้น องค์กรฝ่ายปกครองต้องแสดง เจตนาของตนออกมาให้เห็นประจักษ์ชัดและเจตนาที่แสดงออกมานั้นต้องเป็น กรณีดังกล่าว เพื่อให้การตรวจสอบของกระทรวงมหาดไทยตามระเบียบสำนัก นายกรัฐมนตรีฯ มีผลทางกฎหมายโดยสมบูรณ์ เมื่อนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด สิ ง ห์ บุ รี ไ ด้ มี ค ำสั่ ง ให้ ช ดใช้ ค่ า สิ น ไหมทดแทนภายหลั ง การตรวจสอบสำนวนของ กระทรวงมหาดไทยและได้สั่งการตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทยแล้ว หากมี การอุทธรณ์คำสั่ง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีต้องผูกพันตามความเห็น ของกระทรวงมหาดไทยในการวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น การที่นายกองค์การบริหารส่วน จังหวัดสิงห์บุรีมีคำสั่ง ลงวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ให้งดเรียกค่าสินไหมทดแทน จากนายม้ ว นฯ จึ ง เป็ น การดำเนิ น การที่ ไ ม่ ช อบ นายกองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นจั ง หวั ด สิงห์บุรีจึงต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และมีคำสั่งใหม่ตามความเห็นของกระทรวง มหาดไทย” ๔๑ ดู คำพิพากษาฎีกาที่ ๒๑๐๖/๒๕๒๕ เป็นต้น

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ที่ เ ข้ า ใจได้ ส ำหรั บ ผู้ รั บ การแสดงเจตนา การกำหนดเนื้ อ หาของคำสั่ ง ทาง ปกครองให้ชัดเจนแน่นอนเป็นที่เข้าใจได้นี้นับว่ามีความสำคัญอย่างยิ่ง คำสั่ง ทางปกครองใดพิจารณาในทางภาวะวิสัยแล้ว เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่อาจ เข้าใจได้ว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งมุ่งประสงค์ให้บุคคลผู้รับคำสั่งฯหรือ

ผู้ตกอยู่ภายใต้บังคับของคำสั่งฯ กระทำหรืองดเว้นกระทำการใด ย่อมถือว่า คำสั่งทางปกครองนั้นบกพร่องอย่างรุนแรงและเห็นประจักษ์ชัด จึงตกเป็น โมฆะได้

๓.๖ ความเป็ น ไปได้ ทั้ ง ในทางข้ อ เท็ จ จริ ง และข้ อ กฎหมายในการปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครอง ถึงแม้ว่าคำสั่งทางปกครองจะออกมาโดยมีฐานในทางกฎหมาย รองรั บ อย่ า งชั ด เจนก็ ต าม แต่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองจะอาศั ย ฐาน

ในทางกฎหมายดังกล่าวกำหนดกฎเกณฑ์ที่พ้นวิสัยในทางข้อเท็จหรือเป็นไป ไม่ ไ ด้ ใ นทางกฎหมายให้ เ อกชนต้ อ งปฏิ บั ติ ไ ม่ ไ ด้ การกระทำในลั ก ษณะ

ดังกล่าวย่อมถือว่าขัดกับหลักนิติรัฐ คำสั่งทางปกครองที่มีเนื้อหาเช่นนี้ย่อม ตกเป็นโมฆะ

๓.๗ ความสอดคล้องของเนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง กับกฎหมายในลำดับชั้นที่สูงกว่า นอกจากกฎหมายที่ เ ป็ น ฐานแห่ ง อำนาจในการออกคำสั่ ง ทาง ปกครองจะต้ อ งไม่ ขั ด ต่ อ รั ฐ ธรรมนู ญ ดั ง ที่ ไ ด้ ก ล่ า วมาแล้ ว ในการกำหนด เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกำหนดเนื้อหา ให้ขัดต่อกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่จริงในบ้านเมืองไม่ได้ กฎหมายในที่นี้ หมาย ถึงกฎหมายในทุกลำดับชั้นไม่ว่าจะเป็นกฎหมายลำดับรอง กฎหมายแม่บท หรือรัฐธรรมนูญก็ตาม ยิ่งไปกว่านั้นผู้เขียนยังเห็นต่อไปว่าในการกำหนด เนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องผูกพันต่อ

69

70

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายที่ ไ ม่ เ ป็ น ลายลั ก ษณ์ อั ก ษร ซึ่ ง ได้ แ ก่ กฎหมายประเพณี แ ละหลั ก กฎหมายทั่ ว ไปด้ ว ย และเนื่ อ งจากรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย

พุ ท ธศั ก ราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗ บั ญ ญั ติ ใ ห้ สิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพที่ ไ ด้ รั บ การ รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลผูกพันองค์กรของรัฐในการตรากฎหมาย การใช้ บังคับกฎหมายและการตีความกฎหมายทั้งปวง๔๒ ในการกำหนดเนื้อหาของ คำสั่งทางปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะกำหนดเนื้อหาของคำสั่งฯ ดังกล่าวให้ขัดกับบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิเสรีภาพไม่ได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายที่ ออกมาโดยสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญบัญญัติเป็นข้อยกเว้นไว้ ด้วยเหตุนี้คำสั่ง ทางปกครองที่ออกมาโดยขัดกับหลักความเสมอภาคซึ่งได้รับการรับรองไว้ใน รัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๓๐ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอาจถูกเพิกถอนได้

ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗ ซึ่ง บัญญัติว่า “สิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้โดยชัดแจ้ง โดยปริยาย หรือโดย คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุ้มครอง และผูกพันรัฐสภา คณะ รั ฐ มนตรี ศาล และองค์ ก รอื่ น ของรั ฐ โดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้ บั ง คั บ กฎหมายและการตีความกฎหมายทั้งปวง”

๔๒

๓

ต อ น ที ่

การลบล้างคำสั่งทางปกครอง

๑. ข้อความทั่วไป คำสั่ ง ทางปกครองซึ่ ง เป็ น รู ป แบบของการกระทำทาง ปกครองที่สำคัญที่สุดนั้นมีคุณลักษณะพิเศษที่ไม่ปรากฏในการ กระทำทางปกครองรูปแบบอื่นหลายประการ คุณลักษณะที่ โดดเด่นประการหนึ่งของคำสั่งทางปกครอง คือ แม้ว่าองค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วย กฎหมายก็ตาม แต่โดยหลักแล้วคำสั่งทางปกครองนั้นย่อมมีผล ในทางกฎหมาย เว้นเสียแต่ว่าความไม่ชอบด้วยกฎหมายของ

คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น เป็ น ความไม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายอย่ า ง รุ น แรงและเห็ น ประจั ก ษ์ ชั ด คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น จึ ง จะเป็ น

คำสั่ ง ทางปกครองที่ เ ป็ น โมฆะ ซึ่ ง หมายความว่ า คำสั่ ง ทาง ปกครองดังกล่าวนั้นไม่ก่อให้เกิดผลในทางกฎหมายดังที่ผู้ออก คำสั่งฯต้องการ ด้วยเหตุนี้ในกรณีทั่วไป แม้องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองจะออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่หากคำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ตกเป็นโมฆะแล้ว คำสั่ง ทางปกครองนั้นย่อมมีผลผูกพันบุคคลผู้รับคำสั่งให้ต้องปฏิบัติ ตาม ทั้งนี้จนกว่าคำสั่งทางปกครองนั้นจะสิ้นผลลง คำสั่งทางปกครองอาจสิ้นผลลงได้ในหลายลักษณะ เช่น สิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลา โดยเงื่อนไข หรือ โดยสภาพของเรื่อง เนื่องจากได้มีการปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองแล้ว แต่การสิ้น ผลของคำสั่งทางปกครองที่เกิดขึ้นบ่อยที่สุด คือ การสิ้นผลลง โดยการเจตนาลบล้างโดยองค์กรของรัฐ โดยทั่วไปแล้วองค์กร ของรั ฐ ที่ ส ามารถลบล้ า งคำสั่ ง ทางปกครองได้ ย่ อ มได้ แ ก่ องค์ ก รตุ ล าการ ทั้ ง นี้ โ ดยการพิ พ ากษาเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทาง ปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย และ องค์ ก รฝ่ า ยปกครอง

74

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

การลบล้างคำสั่งทางปกครองโดยองค์กรฝ่ายปกครองอาจเกิดขึ้นได้ในสอง ลักษณะใหญ่ๆ คือ ในกระบวนพิจารณาชั้นอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครอง และนอกกระบวนพิ จ ารณาชั้ น อุ ท ธรณ์ โ ต้ แ ย้ ง คำสั่ ง ทางปกครอง โดยการ พิจารณาลบล้างคำสั่งทางปกครองนอกกระบวนพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่ง ทางปกครองนั้น องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจแสดงเจตนายกเลิกคำสั่ง ทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย หรือ เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย ซึ่งเงื่อนไขในการลบล้างคำสั่งทางปกครอง หรือทำให้คำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวสิ้นผลลงมีความแตกต่างกัน การลบล้างคำสั่งทางปกครองที่ จะกล่าวต่อไปในข้อเขียนฉบับนี้จะจำกัดเฉพาะการลบล้างคำสั่งทางปกครอง ขององค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครอง ทั้ ง นี้ เ ฉพาะการลบล้ า งนอกกระบวน พิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองในชั้นเจ้าหน้าที่เท่านั้น การลบล้าง คำสั่งทางปกครองในกระบวนพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งในชั้นเจ้าหน้าที่เป็นอีก เรื่องหนึ่งที่จะต้องกล่าวถึงและอธิบายในบริบทของการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่ง ทางปกครอง

๒. ข้ อ พิ จ ารณาเบื้ อ งต้ น เกี่ ย วกั บ การลบล้ า ง

คำสั่งทางปกครอง ในการทำความเข้าใจการลบล้างคำสั่งทางปกครองขององค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ า ยปกครองนอกกระบวนพิ จ ารณาอุ ท ธรณ์ โ ต้ แ ย้ ง คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น

จะต้องพิเคราะห์ในเบื้องต้นเสียก่อนว่าคำสั่งทางปกครองที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองจะลบล้างนั้นเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือคำสั่ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย และคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วนั้ น พิจารณาจากแง่มุมของบุคคลที่ตกอยู่ภายใต้บังคับแล้วเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ให้ประโยชน์ หรือเป็นคำสั่งทางปกครองที่สร้างภาระ ในการพิเคราะห์ว่าคำสั่งทางปกครองคำสั่งใดคำสั่งหนึ่งเป็นคำสั่งที่ชอบ ด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ให้พิจารณาจากเวลาที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ได้ออกคำสั่งทางปกครองนั้นเป็นสำคัญว่า ในเวลานั้นองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองได้ออกคำสั่งทางปกครองถูกต้องครบถ้วนตามเงื่อนไขแห่งความชอบ ด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองหรือไม่ คำสั่งทางปกครองใดที่ ณ เวลา ออกคำสั่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ออกมาถูกต้องครบถ้วนตามเงื่อนไขแห่ง ความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง คำสั่งทางปกครองนั้นย่อมเป็น คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย หากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ต้องการลบล้างคำสัง่ ทางปกครองหรือทำให้คำสัง่ ทางปกครองดังกล่าวสิน้ ผลลง โดยหลั ก แล้ ว องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองจะต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามหลั ก เกณฑ์

เกี่ยวกับการยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้โดยมิพักต้อง คำนึงว่าในเวลาต่อมาข้อกฎหมายหรือข้อเท็จจริงจะเปลี่ยนแปลงไปจนทำให้ องค์กรเจ้าหน้าที่ไม่อาจจะออกคำสั่งทางปกครองนั้นได้ ตั้งแต่แรก หรือไม่ สำหรับคำสั่งทางปกครองที่ ณ เวลาออกคำสั่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ออกมา โดยไม่ ส อดคล้ อ งกั บ เงื่ อ นไขแห่ ง ความชอบด้ ว ยกฎหมายของคำสั่ ง ทาง ปกครอง คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น ย่ อ มเป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมาย ในการลบล้ า งคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า ว โดยหลั ก แล้ ว องค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเพิกถอนคำ สั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย สำหรับการพิจารณาว่าคำสั่งทางปกครองใดเป็นคำสั่งทางปกครองที่ให้ ประโยชน์ หรือเป็นคำสั่งทางปกครองที่สร้างภาระ (ไม่ให้ประโยชน์) มีความ สำคัญในแง่ของการลบล้าง ทั้งนี้เนื่องจากการลบล้างคำสั่งทางปกครองที่ให้ ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งย่อมมีเงื่อนไขที่ซับซ้อนยุ่งยากกว่าการลบล้างคำสั่งทาง ปกครองที่สร้างภาระแก่ผู้รับคำสั่งฯ คำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์แก่ผู้รับ คำสั่งอาจจะเป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ อื่นใดที่แบ่งแยกได้ หรือ ใบอนุญาตต่างๆ ส่วนคำสั่งทางปกครองที่สร้างภาระ ย่ อ มได้ แ ก่ คำสั่ ง ทางปกครองที่ ก ระทบสิ ท ธิ ห รื อ ประโยชน์ ไ ด้ เ สี ย ทั้ ง หลาย

ทั้งปวงของผู้รับคำสั่ง เช่น คำสั่งลงโทษทางวินัย คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาต เป็นต้น ดังนั้นการวินิจฉัยว่าคำสั่งทางปกครองใดเป็นคำสั่งทางปกครองที่ให้

75

76

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ประโยชน์ ห รื อ ไม่ จึ ง ต้ อ งพิ จ ารณาจากมุ ม มองของบุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองเป็นสำคัญ ดังนั้น ในกรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องการจะ ลบล้างคำสั่งทางปกครองที่สร้างภาระ เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครองใหม่ที่ สร้ า งภาระยิ่ ง กว่ า องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองย่ อ มจะต้ อ งปฏิ บั ติ ต าม

หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการลบล้างคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์ ในทาง กลับกัน ถ้าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องการลบล้างคำสั่งทางปกครอง

ที่ให้ประโยชน์ ทั้งนี้เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์กับผู้รับ

คำสั่งยิ่งกว่า องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และ เงื่อนไขในการลบล้างคำสั่งทางปกครองที่สร้างภาระ โดยทั่วไปแล้ว การลบล้างคำสั่งทางปกครอง คือ การเพิกถอนคำสั่ง ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบ ด้ ว ยกฎหมายถื อ เป็ น ดุ ล พิ นิ จ ขององค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครอง ๔๓ ซึ่ ง หมายความว่าแม้เงื่อนไขในการลบล้างคำสั่งทางปกครองตามกฎหมายมีอยู่ อย่างครบถ้วน องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจจะไม่ดำเนินการเพิกถอน หรือยกเลิกคำสั่งทางปกครองก็ได้ อนึ่ง คำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ ชอบด้วยกฎหมาย หรือคำสั่งยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองเช่นกัน ดังนั้นโดยหลักแล้วคำสั่งดังกล่าว ย่อมถูกเพิกถอนหรือยกเลิกต่อไปได้เช่นกัน

๓. การเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบ ด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการสร้างภาระ

การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการสร้าง ภาระเป็ น ไปตามหลั ก เกณฑ์ ทั่ ว ไปในมาตรา ๕๐ ส่ ว นแรก วิ . ปฏิ บั ติ

ซึ่งองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง

๔๓

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๙

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ดังกล่าวทั้งหมดหรือบางส่วน โดยจะกำหนดให้ผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลัง หรือมีผลในอนาคตก็ได้ อำนาจในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวนี้ เป็นอำนาจดุลพินิจ ซึ่งหมายความว่าลำพังแต่เฉพาะข้อเท็จจริงที่ว่าคำสั่งทาง ปกครองที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองออกไปนั้นเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ ชอบด้วยกฎหมาย ยังไม่มีผลเป็นการบังคับให้องค์ กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ต้องดำเนินการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวแต่อย่างใด อย่างไรก็ตาม บุคคลผู้รับคำสั่งที่ไม่เห็นด้วยกับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวย่อมมีสิทธิอุทธรณ์ โต้แย้งตามกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้นๆ หรือตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯ กรณีที่กฎหมายเฉพาะไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การ อุทธรณ์โต้แย้งไว้ และหากบุคคลผู้รับคำสั่งยังไม่พอใจผลการพิจารณาในชั้น อุทธรณ์ บุคคลดังกล่าวก็มีสิทธิฟ้องคดีเพื่อให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วย กฎหมายของคำสั่งทางปกครองได้ ในกรณีที่บุคคลผู้รับคำสั่งอุทธรณ์โต้แย้ง คำสั่งทางปกครอง และปรากฏในชั้นพิจารณาว่าคำสั่งทางปกครองที่องค์กร เจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองได้ อ อกไปนั้ น เป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมาย องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือศาล แล้วแต่กรณีมีหน้าที่ที่จะ ต้องแสดงเจตนาเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น

๔. การเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบ ด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์

ในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งนั้น แม้โดยหลักแล้วองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมี อำนาจเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวทั้งหมดหรือบางส่วน โดยจะให้มีผลย้อนหลัง หรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตก็ได้ อย่างไรก็ตามเป็นที่เห็นประจักษ์ชัด อยู่ในตัวเองว่า หากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองสามารถเพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวอย่างไรก็ได้โดยไม่มีข้อจำกัดแล้ว กรณีก็อาจไม่สอดคล้องกับ หลั ก การคุ้ ม ครองความเชื่ อ มั่ น ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครอง ซึ่ ง มี

77

78

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ลั ก ษณะเป็ น การประกั น ความเชื่ อ ถื อ และไว้ ว างใจที่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง มี ต่ อ

การแสดงออกซึ่งอำนาจรัฐในรูปของคำสั่งทางปกครองได้ ด้วยเหตุนี้ในการ เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ ผู้รับคำสั่ง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจึงต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ มาตรา ๕๑ และมาตรา ๕๒ วิ. ปฏิบัติบทบัญญัติทั้งสองมาตราดังกล่าวมี ลักษณะเป็นการจำกัดอำนาจในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ตลอดจน กำหนดค่าทดแทนความเสียหายให้แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวไว้ ใน กรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้อำนาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับประโยชน์ที่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองได้รับว่าเป็นประโยชน์ที่ เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ หรือประโยชน์อย่างอื่นที่ไม่ใช่ เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้

๔.๑ การเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมายซึ่งเป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่ง แยกได้ กรณีที่คำสั่งทางปกครองนั้นเป็นคำสั่งทางปกครองซึ่งให้ประโยชน์ ที่เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ เช่น คำสั่งให้ทุนการศึกษา ครั้งเดียว ๒๐๐๐๐ บาท หรือคำสั่งอนุมัติให้เบิกเงินค่าเช่าบ้านได้เดือนละ ๔๐๐๐ บาท คำสั่ ง ให้ อุ ป กรณ์ ที่ จ ำเป็ น สำหรั บ การทำป่ า ไม้ หรื อ คำสั่ ง ให้ เมล็ดพันธ์พืชแก่เกษตรกร การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองประเภทนี้ต้องเป็น ไปตามหลักเกณฑ์ที่ได้บัญญัติไว้ใน มาตรา ๕๑ วิ. ปฏิบัติ ในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะดังกล่าว องค์กร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องพิจารณาในเบื้องต้นเสียก่อนว่าบุคคลผู้รับคำสั่งฯ เชื่ อ ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครองหรื อ ไม่ หากบุ ค คลดั ง กล่ า วเชื่ อ

ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครอง ความเชื่ อ นั้ น มี อ ยู่ แ ค่ ไ หน เพี ย งใด

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

79

โดยหลักแล้วย่อมต้องถือว่าบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองเชื่อในความคงอยู่ของ คำสั่งทางปกครองนั้น เว้นแต่จะปรากฏข้อเท็จจริงว่าบุคคลนั้นไม่ทราบเลยว่า ตนได้รับคำสั่งทางปกครองที่เป็นประโยชน์ หรือบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครอง คาดคำนวณได้ว่าตนได้ประโยชน์จากคำสั่งทางปกครองเกินกว่าที่ตนสมควร จะได้ รั บ และคาดหมายได้ ว่ า จะต้ อ งมี ก ารเรี ย กประโยชน์ ดั ง กล่ า วกลั บ คื น

ในกรณีที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่อาจกล่าวอ้างว่า ตนเชื่อในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองได้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ย่อมสามารถเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง พร้อมทั้งเรียกประโยชน์ที่บุคคลผู้รับ คำสั่งทางปกครองได้รับไปกลับคืนได้ หากปรากฏว่าบุคคลผู้รับคำสั่งเชื่อในความคงอยู่ของคำสั่งทาง ปกครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมจะต้องพิจารณาต่อไปว่าความเชื่อ ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครองของบุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง เป็ น ความเชื่ อ ที่ สมควรได้รับความคุ้มครองหรือไม่ ทั้งนี้โดยมาตรา ๕๑ วรรคสาม วิ. ปฏิบัติ กำหนดเหตุที่ทำให้บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่อาจอ้างความเชื่อโดยสุจริต ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองไว้ ซึ่งหมายความว่าเป็นกรณีที่กฎหมาย ไม่คุ้มครองบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองไว้ ดังนี้

๑. บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองได้ แ สดงข้ อ ความอั น เป็ น เท็ จ หรื อ ปกปิ ด ข้ อ ความจริ ง ซึ่ ง ควรบอกให้ แ จ้ ง หรื อ ข่ ม ขู่ หรื อ ชักจูงโดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วย กฎหมาย การแสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความ จริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง ผู้แสดงต้องรู้ว่าข้อความจริงคืออะไร และจงใจแสดงข้อความเท็จหรือไม่แสดงข้อความจริงให้องค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองทราบ กรณีจึงถือว่าบุคคลผู้รับคำสั่ง ทางปกครองทำกลฉ้ อ ฉลองค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครอง

ส่ ว นการข่ ม ขู่ นั้ น คื อ การคุ ก คามให้ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองผู้ทำคำสั่งทางปกครองเกิดความหวาดกลัว องค์กร

80

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้นั้นจึงออกคำสั่งทางปกครองที่เป็น ประโยชน์ให้แก่ผู้ข่มขู่ สำหรับการชักจูงโดยการให้ทรัพย์สิน หรื อ ประโยชน์ อื่ น ใดที่ มิ ช อบด้ ว ยกฎหมาย ก็ คื อ การ

ติดสินบนองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองนั่นเอง

๒. บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ให้ข้อความซึ่งไม่ถูกต้องหรือ ครบถ้ ว นในสาระสำคั ญ กรณี นี้ ข้ อ ความซึ่ ง ไม่ ถู ก ต้ อ งหรื อ

ไม่ครบถ้วนนั้นต้องเป็นสาระสำคัญ กล่าวคือ เป็นกรณีที่มี

น้ำหนักทำให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองตัดสินใจออกคำสั่ง ทางปกครองที่ ใ ห้ ป ระโยชน์ แ ก่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ซึ่ ง เป็ น ผู้ ใ ห้ ข้อความนั้น อนึ่งมีข้อสังเกตว่าแม้บุคคลผู้ให้ข้อความจะได้ให้ ข้อความไปตามที่ตนทราบโดยสุจริต แต่ถ้าข้อความซึ่งเป็น สาระสำคัญดังกล่าวเป็นข้อความที่ไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วน ก็ถือว่าบุคคลผู้ให้ข้อความซึ่งเป็นผู้รับคำสั่งทางปกครองนั้น

ไม่ อ าจอ้ า งความเชื่ อ โดยสุ จ ริ ต ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทาง ปกครองได้

๓. บุคคลผู้รับคำสั่งรู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทาง ปกครองในขณะที่ ได้รับ คำสั่ง ฯ หรือ การไม่รู้นั้น เป็นไปโดย ความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ด้วยเหตุนี้หากเป็นกรณีที่ บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองย่อมต้องรู้ถึงความไม่ชอบด้วย กฎหมายของคำสั่งทางปกครองนั้นแล้ว บุคคลดังกล่าวจะอ้าง ความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองขึ้นยัน องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่ได้

หากปรากฏข้ อ เท็ จ จริ ง ดั ง ที่ ก ล่ า วมาข้ า งต้ น ขึ้ น โดยหลั ก แล้ ว องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองย่ อ มจะต้ อ งเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองนั้ น

โดยให้มีผลย้อนหลังกลับไปในอดีต หากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะไม่ เพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าว หรือเพิกถอนคำสั่งทางปกครองโดยให้มี

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

81

ผลตั้งแต่ปัจจุบันหรือให้มีผลในอนาคต องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมจะ ต้องมีเหตุผลพิเศษในการอธิบายให้การใช้ดุลพินิจดังกล่าวของตนรับฟังได้ อาจกล่ า วได้ ว่ า หากเป็ น กรณี ที่ ก ฎหมายไม่ คุ้ ม ครองความเชื่ อ โดยสุ จ ริ ต ใน ความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครองแล้ ว ดุ ล พิ นิ จ ขององค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองในการที่จะไม่เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง หรือไม่เพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองย้อนหลังย่อมมีอยู่โดยจำกัดอย่างยิ่ง สำหรับบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองที่เชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ ของคำสั่งทางปกครองนั้น โดยหลักแล้วจะได้รับการคุ้มครองประโยชน์ที่ตนได้ รับไปก็ต่อเมื่อตนได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองหรือได้ดำเนิน การเกี่ ย วกั บ ทรั พ ย์ สิ น หรื อ ประโยชน์ ที่ ไ ด้ รั บ ไปแล้ ว โดยไม่ อ าจแก้ ไ ข เปลี่ยนแปลงได้ หรือการแก้ไขเปลี่ยนแปลงนั้นจะทำให้บุคคลดังกล่าวต้อง

เสียหายเกินควรแก่กรณี เช่น กรณีนำเงินที่ได้รับไปใช้จ่ายจนหมดสิ้นแล้ว

ในกรณีเช่นนี้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองไม่ได้ เว้นแต่เป็นกรณีที่คำสั่งทางปกครองนั้นบกพร่องอย่างมาก แม้ไม่ถึงขนาดเป็น โมฆะ แต่ก็สมควรที่จะต้องเพิกถอน ในกรณีที่ยังไม่จำเป็นต้องคุ้มครองประโยชน์ที่บุคคลผู้รับคำสั่งได้ รับไป เช่น เป็นกรณีที่บุคคลผู้รับประโยชน์ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจาก

คำสั่ ง ทางปกครองนั้ น ให้ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ พิ จ ารณาชั่ ง น้ ำ หนั ก ประโยชน์ สาธารณะ กับความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองว่าด้าน ไหนมีน้ำหนักมากกว่ากัน โดยปกติแล้ว หากเป็นกรณีที่บุคคลผู้รับคำสั่งทาง ปกครองยังไม่ได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองนั้น การเพิกถอน ย่ อ มไม่ ท ำให้ บุ ค คลนั้ น เสี ย หายแต่ อ ย่ า งใด กรณี นี้ ต้ อ งถื อ ว่ า ประโยชน์

สาธารณะมี น้ ำ หนั ก มากกว่ า อย่ า งไรก็ ต ามในการพิ จ ารณาเพิ ก ถอนหรื อ

ไม่เพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้อง คำนึ ง ปั จ จั ย ต่ า งๆ ที่ เ กี่ ย วข้ อ งประกอบการใช้ ดุ ล พิ นิ จ ให้ ร อบด้ า น เช่ น พิจารณาว่าระยะเวลานับตั้งแต่ออกคำสั่งทางปกครองได้ล่วงพ้นไปนานแค่ไหน ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองนั้นมีความรุนแรงอยู่ในระดับ

82

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ใด การเพิ ก ถอนหรื อ ไม่ เ พิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วจะกระทบกั บ ประโยชน์ของบุคคลที่สามมากน้อยอย่างไร เป็นต้น กล่าวโดยสรุปอำนาจขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการ

เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งให้ประโยชน์ที่เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้นั้น ย่อมมีอยู่ตราบเท่าที่ความเชื่อโดย สุ จ ริ ต ในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครองเมื่ อ พิ จ ารณาชั่ ง น้ ำ หนั ก กั บ ประโยชน์ ส าธารณะแล้ ว ไม่ ส มควรได้ รั บ การคุ้ ม ครอง แต่ แ ม้ ว่ า องค์ ก ร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะมีอำนาจในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมายก็ตาม ก็ไม่ได้หมายความว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะ ต้องเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเสมอ อย่างไรก็ตาม หากมี ก ารเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครอง องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองย่ อ ม มี ห น้ า ที่ ใ นการเรี ย กเงิ น ทรั พ ย์ สิ น และประโยชน์ ที่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองได้ไปกลับคืน ทั้งนี้ตามลักษณะของการเพิกถอนว่าเป็นการเพิกถอน ย้อนหลังหรือไม่ อย่างไร

๔.๒ การเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมายซึ่ ง ไม่ ไ ด้ ใ ห้ ป ระโยชน์ ที่ เ ป็ น เงิ น ทรั พ ย์ สิ น หรื อ ประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ หลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งไมได้ให้ประโยชน์ที่เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชนที่แบ่งแยกได้ ได้รับ การบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๕๒ คำสั่งทางปกครองซึ่งไม่ได้ให้ประโยชน์ที่เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่ แบ่ ง แยกได้ ย่ อ มได้ แ ก่ ใ บอนุ ญ าตต่ า งๆ คำสั่ ง บรรจุ แ ต่ ง ตั้ ง บุ ค คลเข้ า รั บ ราชการ หรื อ คำสั่ ง ทางปกครองที่ ก่ อ ตั้ ง สิ ท ธิ ใ นลั ก ษณะอื่ น ๆ เช่ น คำสั่ ง อนุญาตให้แปลงสัญชาติ คำสั่งทางปกครองในลักษณะดังกล่าวนี้เป็นคำสั่งทาง ปกครองที่ โ ดยหลั ก แล้ ว ไม่ ส ามารถแบ่ ง แยกได้ ดั ง นั้ น คำสั่ ง ทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ประเภทนี้จึงเป็นคำสั่งที่หากจะเพิกถอนแล้ว จะต้องเพิกถอนทั้งหมด มิฉะนั้น แล้วก็จะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ได้เลย การเพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองเพี ย งบางส่ ว นดั ง ที่ ป รากฏอยู่ ใ นการเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ตามพระราชบัญญัติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๕๑ จึงจะนำมาใช้กับการเพิกถอน

คำสั่งทางปกครองซึ่งไม่ใช่เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นไม่ได้ อำนาจในการตัดสินใจว่าจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ ด้ ว ยกฎหมายซึ่ ง ไม่ ไ ด้ ใ ห้ ป ระโยชน์ ที่ เ ป็ น เงิ น ทรั พ ย์ สิ น หรื อ ประโยชน์ ที่

แบ่งแยกได้ เป็นอำนาจดุลพินิจขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง โดยที่ใน การใช้ดุลพินิจดังกล่าว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องคำนึงถึงความเชื่อ โดยสุ จ ริ ต ของบุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองในความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทาง ปกครองดังกล่าวด้วย ทั้งนี้โดยจะต้องชั่งน้ำหนักความเชื่อโดยสุจริตในความ คงอยู่ของคำสั่งทางปกครองกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน ในกรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองตัดสินใจเพิกถอนคำสั่ง ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งไม่ได้ให้ประโยชน์ที่เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ หากเป็นกรณีที่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองซึ่ง เชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองได้รับความเสียหายจากการ เพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น และความเชื่อโดยสุจริตดังกล่าวสมควรได้รับ ความคุ้มครอง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมจะต้องชดใช้ค่าทดแทน ความเสียหายให้แก่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ทั้งนี้ค่าทดแทน ความเสี ย หายดั ง กล่ า วจะต้ อ งไม่ สู ง กว่ า ประโยชน์ ที่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองได้รับ หากไม่มีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้น ตัวอย่างเช่น นาย ก. ซึ่ ง ได้ รั บ อนุ ญ าตให้ ก่ อ สร้ า งอาคาร ได้ ว่ า จ้ า งบริ ษั ท รั บ เหมาก่ อ สร้ า งให้ ดำเนินการปรับพื้นที่ ขุดเจาะที่ดินบริเวณที่จะก่อสร้างอาคารเพื่อตอกเสาเข็ม ซื้ อ วั ส ดุ อุ ป กรณ์ ที่ ใ ช้ ใ นการก่ อ สร้ า งอาคารดั ง กล่ า วมาบางส่ ว น เช่ น นี้ ห าก ปรากฏว่าการอนุญาตขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย

83

84

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

และองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองออกคำสั่งเพิกถอนการอนุญาตดังกล่าว และนาย ก. เชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งอนุญาตให้ก่อสร้างอาคาร นาย ก. ย่อมมีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหายสำหรับค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่ได้ จ่ายไปจริง หลังจากหักลบประโยชน์ต่างๆ จากการดำเนินการก่อสร้างอาคาร นั้น เช่น หักลบราคาค่าวัสดุอุปกรณ์ที่ยังไม่ได้ใช้ซึ่งนาย ก. สามารถส่งคืน บริษัทผู้ขายได้ เป็นต้น ส่วนประโยชน์อย่างใดๆ ที่คาดหมายว่าจะได้จากการ ก่อสร้างอาคารนั้น เช่น กำไรจากการขายอาคารดังกล่าว นาย ก. ไม่อาจ เรียกร้องจากองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้ ในการเรียกร้องค่าทดแทนความเสียหายจากการเพิกถอนคำสั่ง ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งไม่ได้เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือ ประโยชน์ ที่ แ บ่ ง แยกได้ บุ ค คลผู้ ไ ด้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองต้ อ งเรี ย กร้ อ ง

ค่าทดแทนดังกล่าวภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งให้ทราบถึง การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง คำสั่งกำหนดจำนวนค่าทดแทนความเสียหาย จากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่บุคคลผู้รับ

คำสั่งฯ ซึ่งไม่เห็นด้วย อาจใช้สิทธิอุทธรณ์โต้แย้งภายในฝ่ายปกครอง และนำ คดีไปสู่ศาลปกครองได้

๔.๓ ระยะเวลาในการเพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครอง

ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๔๙ วรรคสอง การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ ประโยชน์ต้องกระทำภายในเก้าสิบวันนับแต่ได้รู้ถึงเหตุที่ให้เพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองนั้น เว้นแต่คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ ประโยชน์ นั้ น จะได้ ท ำขึ้ น เพราะการแสดงข้ อ ความอั น เป็ น เท็ จ หรื อ ปกปิ ด ข้อความจริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง หรือโดยการข่มขู่ หรือการชักจูงใจโดยการให้ ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย ปัญหาที่จะต้องพิเคราะห์

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ก็คือ ระยะเวลาเก้าสิบวันจะเริ่มนับเมื่อใด ผู้เขียนมีความเห็นว่าระยะเวลา

เก้าสิบวันย่อมเริ่มนับเมื่อองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองซึ่งทรงอำนาจในการ เพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วได้ ท ราบเหตุ แ ห่ ง การเพิ ก ถอนคำสั่ ง

ทางปกครองตลอดจนข้อเท็จจริงทั้งหลายทั้งปวงที่เป็นเครื่องประกอบในการ ตั ด สิ น ใจใช้ ดุ ล พิ นิ จ เพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายนั้ น แม้ว่าการตีความในลักษณะดังกล่าวจะส่งผลให้การเริ่มต้นนับระยะเวลาเก้า สิบวันต้องเนิ่นช้าออกไป ซึ่งดูเหมือนจะไม่เป็นผลดีแก่บุคคลผู้รับคำสั่งทาง ปกครองก็ตาม แต่โดยเหตุที่เมื่อระยะเวลาดังกล่าวล่วงพ้นไปแล้ว โดยหลัก องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมไม่อาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมายได้อีก การเริ่มนับระยะเวลาดังกล่าวจึงควรจะเริ่มเมื่อองค์กร

เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ทรงอำนาจได้ทราบข้อเท็จจริงต่างๆ ครบถ้วนแล้ว

๕. การยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ย กฎหมายซึ่งเป็นการสร้างภาระ

ตามมาตรา ๕๓ วรรคหนึ่ง วิ. ปฏิบัติ คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วย กฎหมายซึ่งเป็นการสร้างภาระ (ซึ่งไม่เป็นการให้ประโยชน์) อาจถูกองค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจยกเลิกทั้งหมดหรือบางส่วนได้ ทั้งนี้ในการ ยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการสร้างภาระ องค์กร เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องยกเลิกให้มีผลในปัจจุบัน หรือมีผลในอนาคต เท่านั้น จะยกเลิกย้อนหลังไปในอดีตไม่ได้ โดยทั่วไปแล้วคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการสร้าง ภาระอาจถูกยกเลิกได้ในกรณีที่สภาพการณ์ทางข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย เปลี่ ย นแปลงไปหลั ง จากที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองได้ อ อกคำสั่ ง ทาง ปกครองดังกล่าวแล้ว อย่างไรก็ตามก็ยังถือว่าคำสั่งทางปกครองดังกล่าวนั้น เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเวลาที่ใช้ในการพิจารณา

85

86

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง คือ เวลาที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองได้ออกคำสั่งทางปกครองนั้น เช่น กรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองปฏิเสธไม่ออกใบอนุญาตในการก่อสร้างอาคาร เนื่องจากในเวลานั้น กฎหมายกำหนดเงื่อนไขบางประการห้ามไว้ ต่อมาได้มีการแก้ไขกฎหมาย ยกเลิกเงื่อนไขดังกล่าว เช่นนี้ แม้ว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายแล้ว ก็ยังถือว่าคำ สั่ ง ปฏิ เ สธไม่ อ อกใบอนุ ญ าตก่ อ สร้ า งอาคารเป็ น คำสั่ ง ที่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย อย่างไรก็ตามองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจใช้ดุลพินิจยกเลิกการปฏิเสธ ไม่ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารได้ การยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการสร้างภาระ ย่อมไม่อาจกระทำได้ หาก

๑) เ ป็ น กรณี ที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองต้ อ งทำคำสั่ ง ทำนอง เดี ย วกั น นั้ น อี ก กรณี เ ช่ น นี้ เ ป็ น กรณี ที่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองไม่ได้รับประโยชน์ใดๆ ทั้งสิ้นจากการยกเลิกคำสั่งทาง ปกครอง หรือ

๒) เ ป็ น กรณี ที่ ก ารยกเลิ ก ไม่ อ าจกระทำได้ เ พราะเหตุ อื่ น เช่ น มี กฎหมายเฉพาะกำหนดเงื่อนไขแห่งการยกเลิกคำสั่งทางปกครอง ที่สร้างภาระไว้เป็นพิเศษ และเงื่อนไขดังกล่าวมีอยู่ไม่ครบถ้วน

๖. การยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ย กฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ ๖.๑ กรณีทั่วไป

ถึ ง แม้ ว่ า คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ยกฎหมายซึ่ ง เป็ น การให้ ประโยชน์อาจถูกยกเลิกโดยองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้เช่นกัน แต่โดย

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

87

เหตุที่คำสั่งทางปกครองดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ให้ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่ง ยิ่งไปกว่านั้นยังเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยด้วยกฎหมายอีกด้วย การจะยกเลิกคำสั่ง ทางปกครองดังกล่าวจึงต้องมีกฎเกณฑ์ที่เคร่งครัด กล่าวคือจะต้องเป็นไปตาม เหตุที่ มาตรา ๕๓ วรรคสอง วิ. ปฏิบัติ ได้บัญญัติไว้ เหตุแห่งการยกเลิก

คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งฯ

มีทั้งสิ้น ๕ ประการ คือ ๑) มี ก ฎหมายกำหนดให้ ย กเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองได้ หรื อ มี ข้ อ สงวนสิทธิให้ยกเลิกได้ในคำสั่งทางปกครองนั้นเอง กรณีนี้เป็น กรณีที่องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติตรากฎหมายมอบอำนาจให้องค์กร ฝ่ายปกครองมีอำนาจในการยกเลิกคำสั่งทางปกครอง หรือเป็น กรณี ที่ อ งค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ยปกครองตั้ ง ข้ อ สงวนสิ ท ธิ ใ นการ ยกเลิกไว้ในคำสั่งทางปกครองนั้นเอง ณ เวลาที่ออกคำสั่ง เช่น ออกใบอนุญาตให้ใช้พื้นที่ราชการในการตั้งร้านค้า โดยสงวนสิทธิ ที่จะยกเลิกใบอนุญาตดังกล่าว หากทางราชการมีความจำเป็น ต้องใช้พื้นที่นั้นในอนาคต ข้อสงวนสิทธิในการยกเลิกคำสั่งทาง ปกครองดังกล่าวนี้เป็นข้อกำหนดประกอบในคำสั่งทางปกครอง ประเภทหนึ่ง๔๔ อนึ่งมีข้อสังเกตว่าลำพังแต่เพียงการมีข้อสงวน สิทธิในคำสั่งทางปกครองนั้น ยังไม่เพียงพอที่องค์กรเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองจะใช้อำนาจยกเลิกคำสั่งทางปกครองได้ทันที แต่ การใช้อำนาจตามข้อสงวนสิทธิจะต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์ ของการสงวนสิทธิด้วย ซึ่งหมายความต้องมีข้อเท็จจริงสนับสนุน การใช้ ดุ ล พิ นิ จ ยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองตามข้ อ สงวนสิ ท ธิ นั้ น

มิฉะนั้นแล้ว ย่อมต้องถือว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้ดุล พิ นิ จ โดยอำเภอใจ และทำให้ ก ารยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครอง

ดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ คำอธิบายที่

๔๔

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๓๙ วรรคสอง (๓)

88

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กล่ า วมานี้ ย่ อ มใช้ กั บ การยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองโดยอาศั ย อำนาจตามกำหมายด้วย

๒) คำสั่งทางปกครองมีข้อกำหนดให้บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองที่ ให้ประโยชน์ต้องปฏิบัติ แต่ไม่มีการปฏิบัติภายในระยะเวลาที่ กำหนด ข้ อ กำหนดให้ ผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครองต้ อ งปฏิ บั ติ ก็ คื อ

ข้อเรียกร้องในคำสั่งทางปกครอง ซึ่งถือเป็นข้อกำหนดประกอบ

ในคำสั่ ง ทางปกครองอย่ า งหนึ่ ง ๔๕ เช่ น องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองอนุมัติทุนการศึกษาโดยกำหนดให้ผู้รับทุนมีหน้าที่ต้อง ช่วยเหลืองานของมหาวิทยาลัยเดือนละ ๒ ครั้ง และต้องรายงาน ผลการศึกษาทุกๆ ๖ เดือน แต่ปรากฏว่าผู้รับทุนไม่ปฏิบัติตาม ข้อเรียกร้องดังกล่าว

๓) ก รณี ที่ ส ภาพของข้ อ เท็ จ จริ ง และพฤติ ก ารณ์ เ ปลี่ ย นแปลงไป

ซึ่งการเปลี่ยนแปลงของข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ดังกล่าวต้องถึง ขนาดที่ว่าหากมีข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปนั้น

ในขณะทำคำสั่งทางปกครองแล้ว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง

ก็คงจะไม่ทำคำสั่งทางปกครองนั้น และหากไม่มีการยกเลิกคำสั่ง ทางปกครองดั ง กล่ า วแล้ ว ก็ อ าจจะก่ อ ให้ เ กิ ด ความเสี ย หายต่ อ ประโยชน์สาธารณะได้

๔) ก รณี ที่ บ ทกฎหมายเปลี่ ย นแปลงไป ซึ่ ง หากมี บ ทกฎหมาย

ดังกล่าวในขณะทำคำสั่งทางปกครองแล้ว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่าย ปกครองก็คงจะไม่ทำคำสั่งทางปกครองนั้น อย่างไรก็ตามการ ยกเลิกคำสั่งทางปกครองในกรณีที่บทกฎหมายเปลี่ยนแปลงไปนี้ องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ จ ะกระทำได้ ต ราบเท่ า ที่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองที่ ใ ห้ ป ระโยชน์ ยั ง ไม่ ไ ด้ ใ ช้ ป ระโยชน์ ห รื อ ยั ง ไม่ ไ ด้ รั บ

๔๕

ดู พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาตรา ๓๙ วรรคสอง (๔)

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

89

ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองนั้น และหากไม่ยกเลิก

คำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า วแล้ ว ก็ อ าจก่ อ ให้ เ กิ ด ความเสี ย หาย

ต่ อ ประโยชน์ ส าธารณะได้ มี ข้ อ สั ง เกตว่ า บทกฎหมายที่ เปลี่ยนแปลงไปนี้ไม่ได้หมายถึงระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ใช้บังคับ ภายในฝ่ า ยปกครอง และไม่ ไ ด้ ห มายถึ ง คำพิ พ ากษาของศาล

ดังนั้นแม้ว่าองค์กรฝ่ายปกครองจะได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงระเบียบ ภายใน หรือศาลจะได้เปลี่ยนแปลงแนวคำพิพากษา ก็ไม่ถือว่าบท กฎหมายเปลี่ยนไปอันจะทำให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมี อำนาจในการยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย

ซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ได้

๕) กรณีที่อาจเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ หรือต่อประชาชน หากไม่มีการยกเลิกคำสั่งทางปกครองนั้น เหตุ แห่งการยกเลิกคำสั่งทางปกครองเหตุนี้ถือว่าเป็น “เหตุทั่วไป” หรือ “เหตุกวาดกอง” ที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองให้อำนาจแก่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไว้ใช้ในยาม ฉุ ก เฉิ น การตี ค วามคำว่ า “ความเสี ย หายอย่ า งร้ า ยแรงต่ อ ประโยชน์สาธารณะหรือต่อประชาชน” ซึ่งเป็นถ้อยคำที่มีความ หมายไม่เฉพาะเจาะจงนั้น จึงต้องตีความอย่างแคบ โดยถือว่า การใช้ อ ำนาจยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองที่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย

โดยอาศัยเหตุตามมาตรานี้เป็นมาตรการสุดท้าย (ultima ratio) ที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะอ้างได้

โดยเหตุ ที่ ก ารยกเลิ ก คำสั่ ง ทางปกครองเพราะมี ก ฎหมายให้ อำนาจ หรือเพราะมีข้อกำหนดประกอบในคำสั่งทางปกครองระบุไว้ เป็นกรณี ที่ไม่จำเป็นต้องคุ้มครองความเชื่อถือไว้วางใจของบุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครอง ในกรณีที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองยกเลิกคำสั่งทางปกครองโดยอาศัย

เหตุดังกล่าว องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจึงไม่ต้องชดใช้ค่าทดแทนความ

90

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เสี ย หายให้ แ ก่ บุ ค คลผู้ รั บ คำสั่ ง ทางปกครอง แต่ ถ้ า องค์ ก รเจ้ า หน้ า ที่ ฝ่ า ย ปกครองยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่งเนื่องจาก ข้อเท็จจริงหรือบทกฎหมายเปลี่ยนแปลงไป หรือเพื่อป้องกันความเสียหาย อย่างร้ายแรงที่อาจเกิดขึ้นกับประโยชน์สาธารณะหรือประชาชน กล่าวอีกนัย หนึ่ง เป็นการยกเลิกคำสั่งทางปกครองโดยอาศัยเหตุที่บัญญัติไว้ในพระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองฯ มาตรา ๕๓ วรรคสอง (๓) (๔) หรือ (๕) บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองซึ่งเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำ สั่งทางปกครองและความเชื่อโดยสุจริตดังกล่าวสมควรได้รับการคุ้มครอง ย่อมมีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการยกเลิกคำสั่งทาง ปกครองได้ ทั้งนี้บุคคลดังกล่าวต้องใช้สิทธิเรียกร้องค่าทดแทนความเสียหาย ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งให้ทราบถึงการยกเลิกคำสั่ง ทางปกครอง อนึ่ง องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองซึ่งทรงอำนาจย่อมต้องยกเลิก คำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์ภายในเก้าสิบวัน นับแต่วันที่ได้รู้ถึงเหตุแห่งการยกเลิกคำสั่งทางปกครอง ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ ทำนองเดียวกับที่ได้อธิบายไว้ในส่วนของการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ให้ ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่ง

๖.๒ กรณียกเลิกย้อนหลัง โดยหลักแล้วในการยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่งนั้น องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง จะต้องยกเลิกคำสั่งทางปกครองนั้นให้มีผลตั้งแต่ปัจจุบัน (ขณะยกเลิก) หรือ ให้มีผลในอนาคต จะยกเลิกคำสั่งทางปกครองดังกล่าวย้อนหลังกลับไปใน อดีตไม่ได้ อย่างไรก็ตามหากคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายและให้ ประโยชน์แก่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองเป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นการให้ เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อาจยกเลิกคำสั่งทางปกครองดังกล่าวย้อนหลังกลับไปในอดีตได้ หรือยกเลิก ให้มีผลตั้งแต่ปัจจุบัน หรือมีผลในอนาคตได้ หาก

๑) มิได้ปฏิบัติหรือปฏิบัติล่าช้าในอันที่จะดำเนินการให้เป็นไปตาม วัตถุประสงค์ของคำสั่งทางปกครอง กรณีนี้เป็นกรณีที่การดำเนิน การตามคำสั่งทางปกครองไม่อาจทำให้วัตถุประสงค์ของคำสั่งทาง ปกครองบรรลุผลลงได้ เช่น เกษตรกรผู้รับเงินอุดหนุนไม่ได้นำ เงิ น อุ ด หนุ น นั้ น ไปใช้ ต ามวั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการให้ เ งิ น อุ ด หนุ น เกษตรกร ดังนี้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจยกเลิกคำสั่งทาง ปกครองย้อนหลังไปให้มีผลตั้งแต่วันที่ออกคำสั่งทางปกครองได้

๒) ผู้รับประโยชน์มิได้ปฏิบัติหรือปฏิบัติล่าช้าในอันที่จะดำเนินการให้ เป็ น ไปตามเงื่ อ นไขของคำสั่ ง ทางปกครอง กรณี นี้ เ ป็ น กรณี ที่ องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองกำหนดข้อเรียกร้องบางประการไว้ ในคำสั่งทางปกครอง แต่บุคคลผู้รับคำสั่งทางปกครองมิได้ปฏิบัติ ตามข้อเรียกร้องนั้น องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองย่อมยกเลิก

คำสั่งทางปกครองให้มีผลย้อนหลังไปนับตั้งแต่วันที่ออกคำสั่งทาง ปกครองได้ กรณี นี้ เ ป็ น กรณี ที่ ไ ม่ โ ดยหลั ก แล้ ว ไม่ ต้ อ งคุ้ ม ครอง ความเชื่อมั่นในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองของผู้รับคำสั่งฯ เพราะเป็นความผิดของผู้รับคำสั่งฯเอง

91

๔

ภาคผนวก

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

95

เรื่องเสร็จที่ ๙๘/๒๕๔๒

บันทึกของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง ข้อกฎหมายเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง (กรณีผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์สั่งให้กำนันตำบลอุดมธัญญาพ้นจาก ตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา)

กรมการปกครองได้มีหนังสือ ด่วนมาก ที่ มท ๐๓๐๕/๕๒๓๒ ลง

วั น ที่ ๓ ธั น วาคม ๒๕๔๑ ถึ ง สำนั ก งานคณะกรรมการกฤษฎี ก า ความว่ า สมาชิ ก สภาองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลอุ ด มธั ญ ญา ร้ อ งเรี ย นว่ า นายวิ นั ย ทั ศ นี ย รั ต น์ กำนั น ตำบลอุ ด มธั ญ ญา อำเภอตากฟ้ า จั ง หวั ด นครสวรรค์

ในฐานะกรรมการบริ ห ารองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลอุ ด มธั ญ ญาไม่ สุ จ ริ ต

ต่อหน้าที่ นายอำเภอตากฟ้าได้ตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า นายวินัยฯ มีส่วนได้เสียในกิจการขององค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา จึ ง ได้ เ สนอผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด นครสวรรค์ พิ จ ารณา ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด นครสวรรค์ มี ค ำสั่ ง จั ง หวั ด นครสวรรค์ ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวั น ที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ สั่ ง ให้ น ายวิ นั ย ฯ พ้ น จากตำแหน่ ง กรรมการบริ ห าร องค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญา แต่ในคำสั่งดังกล่าวมิได้ระบุกรณีที่อาจ อุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการ อุทธรณ์หรือการโต้แย้งไว้ ต่อมานายวินัยฯ ได้มีหนังสือลงวันที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๔๑ อุทธรณ์ คำสั่ ง ดั ง กล่ า วต่ อ รั ฐ มนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทย และสำนั ก งาน เลขานุ ก ารรั ฐ มนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทยได้ แ จ้ ง ให้ ก รมการปกครอง พิจารณาดำเนินการ กรมการปกครองได้พิจารณาแล้วมีความเห็นว่า

96

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๑. กรณีนี้นายวินัยฯ จะต้องยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ว่าราชการ จังหวัดนครสวรรค์ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวันนับ แต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหาร ส่ ว นตำบลอุ ด มธั ญ ญา การที่ น ายวิ นั ย ฯ อุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ดั ง กล่ า วโดยตรงต่ อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงไม่ถูกต้องตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๒. คำสั่ ง จั ง หวั ด นครสวรรค์ ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวั น ที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ ที่ สั่ ง ให้ น ายวิ นั ย ฯ พ้ น จากตำแหน่ ง กรรมการบริ ห าร องค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญาไม่ได้ระบุถึงสิทธิและระยะเวลาในการ อุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้ ดังนั้น สิทธิที่จะอุทธรณ์หรือโต้แย้งจึงต้องเริ่มนับใหม่ ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ดังกล่าวแต่ถ้าไม่มีการแจ้งใหม่ นายวินัยฯ สามารถอุทธรณ์ได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรมการปกครองจึงขอหารือว่า ความเห็นดังกล่าวข้างต้นถูกต้องหรือ ไม่เพื่อจะได้ถือเป็นแนวทางปฏิบัติต่อไป คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาข้อหารือดัง กล่าวของกรมการปกครองแล้วมีความเห็น ดังนี้ ๑. กรณีคำสั่งทางปกครองซึ่งได้ระบุกรณีที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้งและระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการ

โต้ แ ย้ ง ไว้ แ ล้ ว ตามมาตรา ๔๐๑ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง มาตรา ๔๐ คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้งต่อไปได้ให้ระบุกรณีที่ อาจอุทธรณ์หรือโต้แย้ง การยื่นคำอุทธรณ์หรือคำโต้แย้ง และระยะเวลาสำหรับการ อุทธรณ์หรือการโต้แย้งดังกล่าวไว้ด้วย ในกรณี ที่ มี ก ารฝ่ า ฝื น บทบั ญ ญั ติ ต ามวรรคหนึ่ ง ให้ ร ะยะเวลาสำหรั บ การ อุทธรณ์หรือการโต้แย้งเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ได้รับแจ้งหลักเกณฑ์ตามวรรคหนึ่ง แต่ถ้า ไม่มีการแจ้งใหม่และระยะเวลาดังกล่าวมีระยะเวลาสั้นกว่าหนึ่งปี ให้ขยายเป็นหนึ่งปี นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งทางปกครอง

๑

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

97

ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ถ้าคู่กรณีมิได้ยื่นคำอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทาง ปกครองหรือยื่นคำอุทธรณ์เมื่อพ้นระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือโต้แย้ง ต้ อ งถื อ ว่ า คำอุ ท ธรณ์ ดั ง กล่ า วไม่ มี ผ ลเป็ น การยื่ น อุ ท ธรณ์ ต ามมาตรา ๔๔๒ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ เพราะคู่กรณี ได้ทราบอยู่แล้วว่าจะต้องยื่นอุทธรณ์ต่อใคร ภายในระยะเวลาเท่าใด ๒. กรณี ต ามที่ ห ารื อ มานี้ ป รากฏว่ า คำสั่ ง จั ง หวั ด นครสวรรค์

ที่ ๑๑๐๘/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๑ ที่สั่งให้นายวินัยฯ พ้นจาก ตำแหน่งกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลอุดมธัญญานั้น มิได้ปฏิบัติ ให้ถูกต้องครบถ้วนตามมาตรา ๔๐๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ กล่าวคือ คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ได้ระบุกรณี ที่อาจอุทธรณ์หรือการโต้แย้งไว้ด้วย นายวินัยฯ จึงไม่อาจทราบได้ว่าจะต้อง อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองดังกล่าวต่อใคร ภายในระยะเวลาเท่าใด และมีผล ทำให้ระยะเวลาสำหรับการอุทธรณ์หรือการโต้แย้งขยายเป็นหนึ่งปีนับแต่วันที่ ได้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ วรรคสอง ๔ แห่งพระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ การที่ น ายวิ นั ย ฯ

ยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดย มิ ไ ด้ ยื่ น ต่ อ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด นครสวรรค์ ซึ่ ง เป็ น เจ้ า หน้ า ที่ ผู้ ท ำคำสั่ ง ทาง ปกครองดังกล่าวตามมาตรา ๔๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ๒ มาตรา ๔๔ ภายใต้บังคับมาตรา ๔๘ ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้ เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง ทางปกครองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย ที่อ้างอิงประกอบด้วย การอุทธรณ์ไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง เว้นแต่จะมี การสั่งให้ทุเลาการบังคับตามมาตรา ๕๖ วรรคหนึ่ง ๓ โปรดดูเชิงอรรถที่ (๑) ๔ โปรดดูเชิงอรรถที่ (๑)

๕ โปรดดูเชิงอรรถที่ (๒)

98

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ นั้น เนื่องมาจากความบกพร่องของคำสั่งทางปกครอง ดังกล่าวนั้นเองที่มิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรา ๔๐๖ แห่งพระราชบัญญัติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ดังนั้น จึงไม่เป็นเหตุให้การยื่น อุทธรณ์ต้องเสียไป อนึ่ง กรณีนี้สามารถแก้ไขได้โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ส่งหนังสืออุทธรณ์ดังกล่าวไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดนครสวรรค์เพื่อพิจารณาคำ อุทธรณ์ต่อไปตามมาตรา ๔๕ ๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ และสมควรแจ้งการดำเนินการดังกล่าวให้นายวินัยฯ ทราบด้วย (ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (นายอักขราทร จุฬารัตน) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒

๖

๗

โปรดดูเชิงอรรถที่ (๑) มาตรา ๔๕ ให้เจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๔๔ วรรคหนึ่ง พิจารณาคำอุทธรณ์และ แจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ในกรณีที่ เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน ก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทาง ปกครองตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าวด้วย ถ้าเจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๔๔ วรรคหนึ่ง ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมด หรื อ บางส่ ว น ก็ ใ ห้ เ ร่ ง รายงานความเห็ น พร้ อ มเหตุ ผ ลไปยั ง ผู้ มี อ ำนาจพิ จ ารณาคำ อุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์พิจารณาให้ แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ตนได้รับรายงาน ถ้ามีเหตุจำเป็นไม่อาจพิจารณา ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือแจ้งให้

ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ในการนี้ ให้ขยายระยะเวลาพิจารณา อุทธรณ์ออกไปได้ไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

99

เรื่องเสร็จที่ ๓๖๓/๒๕๔๔

100

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

101

102

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

103

104

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๔๒๘/๒๕๔๔

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกรณีมีการร้องเรียนว่าสมาชิกภาพของ สมาชิกสภาเทศบาลสิ้นสุดลง

กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ปกปิด ที่ มท ๐๓๑๓.๑/๗๓๖ ลง

วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๔ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขอหารือ ปั ญ หาข้ อ กฎหมายเกี่ ย วกั บ แนวทางปฏิ บั ติ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ สรุปข้อเท็จจริงได้ดังนี้ ๑. กระทรวงมหาดไทยได้แจ้งให้จังหวัดอุบลราชธานีตรวจสอบข้อเท็จ จริงและพิจารณาดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ กรณีนางรจนา กัลป์ตินันท์ สมาชิ ก สภาเทศบาลนครอุ บ ลราชธานี มี ห นั ง สื อ ร้ อ งเรี ย นถึ ง กระทรวง มหาดไทย ขอให้สอบสวนและวินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาล นครอุบลราชธานี จำนวนสี่คน เนื่องจากกระทำการในลักษณะต้องห้าม ตาม นัยมาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ในสัญญาที่เทศบาลนครอุบลราชธานี เป็นคู่สัญญา ซึ่งจะมีผลทำให้สมาชิก สภาเทศบาลนครอุบลราชธานีทั้งสี่คนต้องพ้นจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภา เทศบาล ตามนัยมาตรา ๑๙ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ๒. ผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีได้พิจารณาผลการสอบสวนแล้ว เห็นว่า สมาชิกสภาเทศบาลนครอุบลราชธานีทั้งสี่คนไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสีย

ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญา ตามนัยมาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ และยังคงมีสมาชิกภาพแห่งสมาชิก

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สภาเทศบาล จังหวัดฯจึงยุติเรื่อง พร้อมทั้งแจ้งผลการพิจารณาให้นางรจนา ทราบ ๓. นางรจนาได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานี ขอให้ ตรวจสอบผลการสอบสวนและวินิจฉัยปัญหาเรื่องสมาชิกภาพของสมาชิกสภา เทศบาลนครอุบลราชธานี โดยอ้างและส่งหนังสือรับรองของสำนักทะเบียน

หุ้นส่วนบริษัทจังหวัดอุบลราชธานีประกอบการวินิจฉัย ซึ่งจังหวัดอุบลราชธานี พิจารณาแล้วเห็นว่า หากเอกสารที่กล่าวอ้างและส่งให้เป็นข้อความจริง จึงจะ ถื อ ว่ า เป็ น พยานหลั ก ฐานสำคั ญ อั น อาจทำให้ ผ ลการสอบสวนและวิ นิ จ ฉั ย สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลทั้งสี่คนซึ่งได้ยุติเรื่องแล้วเปลี่ยนแปลงไป เพื่อให้การพิจารณาดังกล่าวเป็นไปด้วยความถูกต้อง และเป็นธรรมกับทุกฝ่าย ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงเห็นชอบให้มีการพิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครอง

ขึ้ น ใหม่ โดยให้ ถื อ ปฏิ บั ติ ต ามมาตรา ๔๕ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๔. ต่ อ มาจั ง หวั ด อุ บ ลราชธานี ไ ด้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการสอบสวน พิจารณาคำสั่งทางปกครองใหม่ ซึ่งการสอบสวนเป็นที่ยุติโดยคณะกรรมการฯ ลงความเห็นว่า สมาชิกสภาเทศบาลนครอุบลราชธานีทั้งสี่คนไม่มีคุณสมบัติ ต้ อ งห้ า มตามมาตรา ๑๘ ทวิ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ เ ทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม (ฉบั บ ที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ จึ ง มี ผ ลทำให้ ส มาชิ ก ภาพของ สมาชิกสภาเทศบาลทั้งสี่คนยังคงอยู่และผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นชอบด้วยกับ ความเห็นดังกล่าว กระทรวงมหาดไทยพิจารณากรณีดังกล่าวแล้วมีความเห็นว่า ๑. การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาวินิจฉัยสมาชิก ภาพของสมาชิ ก สภาเทศบาลนครอุ บ ลราชธานี ที่ ถู ก ร้ อ งเรี ย นแล้ ว เห็ น ว่ า สมาชิกสภาเทศบาลทั้งสี่คนไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญากับเทศบาล ตาม มาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ นั้น เป็นการใช้

105

106

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อำนาจของผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด ตามกฎหมาย ซึ่ ง มี ผ ลต่ อ สมาชิ ก ภาพของ สมาชิกสภาเทศบาล จึงถือว่าคำวินิจฉัยของผู้ว่าราชการจังหวัดดังกล่าวเป็น

คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๒. การที่นางรจนาได้อ้างและส่งหนังสือรับรองของสำนักทะเบียนหุ้น ส่ ว นบริ ษั ท จั ง หวั ด อุ บ ลราชธานี ใ ห้ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด เพื่ อ ประกอบการ พิจารณาวินิจฉัยเพิ่มเติมนั้น เนื่องจากนางรจนาเป็นผู้ยื่นขอให้สอบสวนและ วินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลทั้งสี่คน ดังนั้น นางรจนาจึงเป็น คู่กรณีตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และการกระทำดังกล่าวเป็นการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของผู้ว่า ราชการจังหวัดตามข้อ ๑ ๓. เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีได้เห็นชอบให้มีการพิจารณา ทบทวนคำสั่งทางปกครองตามข้อ ๑ โดยแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อ เท็ จ จริ ง เพื่ อ พิ จ ารณาทบทวนคำสั่ ง ทางปกครองดั ง กล่ า ว เพื่ อ วิ นิ จ ฉั ย กรณี สมาชิ ก ภาพของสมาชิ ก สภาเทศบาลทั้ ง สี่ ค นอี ก ครั้ ง ซึ่ ง คณะกรรมการ สอบสวนข้ อ เท็ จ จริ ง ได้ ยื น ยั น ว่ า สมาชิ ก ภาพของสมาชิ ก สภาเทศบาลนคร อุบลราชธานีทั้งสี่รายยังคงอยู่ตามคำวินิจฉัยเดิม และรายงานให้กระทรวง มหาดไทยพิจารณานั้น ถือว่าผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีได้พิจารณา อุทธรณ์ของนางรจนาและไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ จึงรายงานให้กระทรวง มหาดไทยพิจารณา ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๕ วรรคสอง แต่เนื่องจากเรื่องดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฎหมาย ดังนั้น เพื่อให้การ วินิจฉัยเรื่องนี้เป็นไปด้วยความถูกต้อง กระทรวงมหาดไทยจึงขอหารือว่าความ เห็นดังกล่าวถูกต้องหรือไม่ อย่างไร

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาข้อหารือ

ดังกล่าวโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความ เห็นดังต่อไปนี้ ข้อหารือที่ว่า การวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลนคร อุบลราชธานีที่ถูกร้องเรียนทั้งสี่คนยังคงมีอยู่เป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่นั้น เห็ น ว่ า การพิ จ ารณาวิ นิ จ ฉั ย ของผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด อุ บ ลราชธานี ที่ เ ห็ น ว่ า สมาชิกสภาเทศบาลที่ถูกร้องเรียนทั้งสี่คนไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญากับ เทศบาลตามมาตรา ๑๘ ทวิ1 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาลฯ นั้น เป็นการ ดำเนิ น การตามอำนาจหน้ า ที่ ที่ ก ำหนดไว้ ใ นมาตรา ๑๙ วรรคสอง 2 แห่ ง

มาตรา ๑๘ ทวิ สมาชิกสภาเทศบาลต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรง หรือทางอ้อมในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญาหรือในกิจการที่กระทำให้แก่เทศบาลหรือ ที่เทศบาลจะกระทำ 2 มาตรา ๑๙ สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลย่อมสิ้นสุดลงเมื่อ (๑) ถึงคราวออกตามวาระ หรือมีการยุบสภาเทศบาล (๒) ตาย (๓) ลาออกโดยยื่นหนังสือลาออกต่อผู้ว่าราชการจังหวัด (๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามสำหรับผู้สมัครรับเลือกตั้งตามที่ บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล (๕) ขาดประชุมสภาเทศบาลสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันสมควร (๖) กระทำการอันต้องห้ามตามมาตรา ๑๘ ทวิ (๗) สภาเทศบาลมีมติให้ออกจากตำแหน่ง โดยเห็นว่ามีความประพฤติในทาง ที่จะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียหรือก่อความไม่สงบเรียบร้อยแก่เทศบาลหรือกระทำการ อันเสื่อมเสียประโยชน์ของสภาเทศบาล มติให้สมาชิกสภาเทศบาลออกจากตำแหน่ง ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ (๘) ราษฎรผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ในเขตเทศบาลได้ ล งคะแนนเสี ย งให้ พ้ น จาก ตำแหน่งตามกฎหมายเกี่ยวกับการลงคะแนนเสียงให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง เมื่อมีกรณีสงสัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลผู้ใดสิ้นสุดลงตาม (๔) (๕) หรือ (๖) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว ในกรณี ส มาชิ ก ภาพของสมาชิ ก สภาเทศบาลสิ้ น สุ ด ลงตาม (๘) พร้ อ มกั น ทั้งหมด ให้ถือว่าเป็นการยุบสภาเทศบาล

1

107

108

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

พระราชบัญญัติเทศบาลฯ อันมีผลกระทบต่อสถานภาพแห่งสิทธิของสมาชิก สภาเทศบาลนครอุบลราชธานีที่ถูกร้องเรียน ดังนั้น คำสั่งดังกล่าวจึงเป็นคำ สั่งทางปกครองตามมาตรา ๕3 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ สำหรับข้อหารือที่ว่าการที่นางรจนาได้ยื่นหนังสือและเอกสารให้ผู้ว่า ราชการจังหวัดตรวจสอบเพิ่มเติม ถือว่านางรจนาเป็นคู่กรณี และการกระทำ ดังกล่าวเป็นการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯหรือไม่นั้น เห็นว่า ผู้ที่จะเป็น “คู่กรณี” ตามพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯนั้น นอกจากจะต้องเป็นผู้ยื่นคำขอหรือ ผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง และ

ผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง เนื่องจากสิทธิของผู้นั้นถูก กระทบกระเทือนจากผลของคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๕4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว ยังจะต้องเป็นผู้ที่สิทธิของตนถูกกระทบ 3 มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า (๑) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การ สั่ ง การ การอนุ ญ าต การอนุ มั ติ การวิ นิ จ ฉั ย อุ ท ธรณ์ การรั บ รอง และการรั บ จด ทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ ฯลฯ ฯลฯ 4 มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ “คู่กรณี” หมายความว่า ผู้ยื่นคำขอหรือผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่ในบังคับหรือจะ อยู่ ใ นบั ง คั บ ของคำสั่ ง ทางปกครอง และผู้ ซึ่ ง ได้ เ ข้ า มาในกระบวนการพิ จ ารณาทาง ปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคำสั่งทางปกครอง ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

109

กระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามมาตรา ๒๑5 อีกด้วย ซึ่งคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่า การที่ผู้ว่า ราชการจังหวัดอุบลราชธานีสอบสวนและวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิก สภาเทศบาลนครอุ บ ลราชธานี ที่ ถู ก ร้ อ งเรี ย นทั้ ง สี่ ค นไม่ ไ ด้ สิ้ น สุ ด ลงนั้ น

มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของสมาชิกสภาเทศบาลที่ถูก

ร้องเรียนเท่านั้น มิได้มีผลกระทบต่อประชาชนหรือสมาชิกสภาเทศบาลอื่น รวมทั้งนางรจนา ดังนั้น จึงไม่อาจถือว่านางรจนาเป็น “คู่กรณี” ที่จะอุทธรณ์ คำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานีในเรื่องนี้ได้ การดำเนินการทั้ง หลายของผู้ว่าราชการจังหวัดอุบลราชธานี จึงมิใช่เป็นการพิจารณาอุทธรณ์

คำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง6 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯ

(ลงชื่อ) ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ (นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สิงหาคม ๒๕๔๔ 5 มาตรา ๒๑ บุคคลธรรมดา คณะบุคคล หรือนิติบุคคล อาจเป็นคู่กรณีในการ พิ จ ารณาทางปกครองได้ ต ามขอบเขตที่ สิ ท ธิ ข องตนถู ก กระทบกระเทื อ นหรื อ อาจ

ถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ 6 มาตรา ๔๕ ให้เจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๔๔ วรรคหนึ่ง พิจารณาคำอุทธรณ์และ แจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ในกรณีที่ เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทาง ปกครองตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าวด้วย ฯลฯ ฯลฯ

110

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๖๔๔/๒๕๔๖

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

111

112

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

113

เรื่องเสร็จที่ ๓๔๔/๒๕๔๗

114

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

115

116

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๕๒๔/๒๕๕๑

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดกรณีการเพิกถอน ประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี

กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น ได้ มี ห นั ง สื อ ที่ มท ๐๘๐๔.๔/ ๑๐๗๕๘ ลงวั น ที่ ๒๑ สิ ง หาคม ๒๕๕๐ ถึ ง สำนั ก งานคณะกรรมการ กฤษฎีกาขอหารือเกี่ยวกับการปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด สรุป ข้อเท็จจริงได้ ดังนี้ จั ง หวั ด นครสวรรค์ ไ ด้ มี ห นั ง สื อ ถึ ง กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น ความว่า นายโสภณ วีระเศรษฐกุล กับพวกรวม ๗ คน ยื่นฟ้องผู้ว่าราชการ จังหวัดนครสวรรค์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) กับพวก รวม ๖ คน ต่อศาลปกครอง พิ ษ ณุ โ ลกว่ า ผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ที่ ๑ แต่ ง ตั้ ง คณะเทศมนตรี โ ดยไม่ ช อบด้ ว ย กฎหมาย เนื่ อ งจากวั น ที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๖ ได้ มี ก ารประชุ ม สภา เทศบาลเมืองชุมแสง สมัยประชุมวิสามัญ สมัยที่ ๒ ประจำปี ๒๕๔๖ เพื่อ เลือกตั้งคณะเทศมนตรีขึ้นใหม่แทนคณะเทศมนตรีชุดเดิมที่พ้นจากตำแหน่ง ซึ่งในการประชุมมีสมาชิกสภาเทศบาลเข้าร่วมประชุม ๑๘ คน โดยมีสมาชิก สภาเทศบาล ๕ คน ที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าสมาชิกภาพสิ้นสุดลง เพราะกระทำ การต้องห้ามตามมาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒

เข้าร่วมประชุมด้วย การกระทำการต้องห้ามดังกล่าวเป็นผลทำให้สมาชิกภาพ ของผู้บริหารและสมาชิกสภาเทศบาลเมืองชุมแสงทั้ง ๕ คน สิ้นสุดลงตามนัย มาตรา ๑๙ (๖) แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า ว แม้ ผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ที่ ๑

จะวินิจฉัยแจ้งการพ้นสมาชิกภาพหรือมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งหรือไม่ก็ตาม ความเป็นสมาชิกสภาเทศบาลของผู้บริหารเทศบาลเมืองชุมแสงและสมาชิก

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

117

สภาเทศบาลเมืองชุมแสงทั้ง ๕ คน ได้สิ้นสุดลงโดยผลของกฎหมายนับแต่ กระทำการอันเป็นการต้องห้ามตามมาตรา ๑๘ ทวิ ประกอบกับมาตรา ๑๙ (๖) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราช บัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ผู้ ฟ้ อ งคดี ทั้ ง ๗ คน และสมาชิ ก สภาเทศบาล ๑ คน รวม ๘ คน

จึงได้อาศัยเหตุดังกล่าวทำหนังสือคัดค้านการประชุมสภาต่อประธานสภา เทศบาลเมื อ งชุ ม แสง (ผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ที่ ๒) แต่ ผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ที่ ๒ ยื น ยั น จะ ดำเนิ น การประชุ ม ต่ อ ไป สมาชิ ก สภาเทศบาลทั้ ง ๘ คน จึ ง เดิ น ออกจาก

ห้องประชุมทำให้ที่ประชุมสภาเทศบาลเมืองชุมแสงมีสมาชิกสภาเทศบาล เหลืออยู่ในห้องประชุมเพียง ๕ คน เพราะอีก ๕ คน เป็นอดีตสมาชิกสภา เทศบาลซึ่งสิ้นสุดสมาชิกภาพตามนัยมาตรา ๑๙ (๖) แห่งพระราชบัญญัติ เทศบาลฯแล้ว จึงทำให้การประชุมสภาเทศบาลครั้งนี้มีสมาชิกสภาเทศบาล

ไม่ครบองค์ประชุม แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยังคงดำเนินการประชุมต่อไปโดย

ผิดกฎหมาย ที่ประชุมมีมติเลือกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นนายกเทศมนตรี ผู้ถูก ฟ้องคดีที่ ๔ ที่ ๕ และที่ ๖ เป็นเทศมนตรี ซึ่งเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วย กฎหมาย ตามนัยมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่ง แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๔๓ เป็น ผลให้การเลือกตั้งคณะเทศมนตรีในครั้งนี้ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และทำให้ ประกาศจังหวัดนครสวรรค์ เรื่อง แต่งตั้งคณะเทศมนตรีเมืองชุมแสง ลงวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๖ ของผู้ ถู ก ฟ้ อ งคดี ที่ ๑ เป็ น คำสั่ ง ที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมายไปด้วย จึงขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งคณะ เทศมนตรีดังกล่าวเพราะไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองพิษณุโลกได้พิพากษาให้ยกฟ้องในคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๗ คน จึ ง ได้ ยื่ น อุ ท ธรณ์ ต่ อ ศาลปกครองสู ง สุ ด และวั น ที่ ๑๖ สิ ง หาคม ๒๕๔๙ ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยโดยสรุปว่า เมื่อความเป็นสมาชิกสภา เทศบาลของบุคคลทั้ง ๕ คน ได้สิ้นสุดลงตั้งแต่ก่อนวันประชุมสภาเทศบาล

118

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เมืองชุมแสง สมัยวิสามัญ สมัยที่ ๒ ประจำปี ๒๕๔๖ จึงทำให้การประชุม ครั้งดังกล่าวมีสมาชิกสภาเทศบาลเมืองชุมแสงเหลืออยู่ประชุมจำนวน ๕ คน ซึ่งไม่ครบองค์ประชุมตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ เมื่ อ บุ ค คลทั้ ง ๕ คนได้ พ้ น จากการเป็ น สมาชิ ก สภาเทศบาลเมื อ ง ชุมแสงแล้ว แต่กลับเข้าร่วมประชุมสภาเทศบาลเมืองชุมแสงและได้ลงมติด้วย การประชุมสภาเทศบาลเมืองชุมแสงซึ่งได้มีมติแต่งตั้งคณะเทศมนตรีขึ้นใหม่ จึ ง เป็ น การประชุ ม ที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย ดั ง นั้ น ประกาศแต่ ง ตั้ ง คณะ เทศมนตรี ลงวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๖ อันเป็นผลมาจากมติของการ ประชุมดังกล่าว ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วย จึงพิพากษากลับคำพิพากษา ของศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้เพิกถอนประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี ลงวัน ที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๖ โดยให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่วันที่มีประกาศแต่งตั้ง ซึ่งจังหวัดนครสวรรค์เห็นว่า กรณีนี้ไม่มีแนวทางปฏิบัติมาก่อนจึงขอหารือว่า ในกรณีที่ศาลมีคำพิพากษาให้เพิกถอนประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรีดังกล่าว จังหวัดนครสวรรค์และเทศบาลเมืองชุมแสงจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น พิ จ ารณาข้ อ หารื อ ของจั ง หวั ด นครสวรรค์แล้วมีความเห็นดังต่อไปนี้ ๑. ประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี ลงวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๖ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อเปลี่ยนแปลงหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของ สิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ต่อมาเมื่อศาลปกครอง สู ง สุ ด ได้ วิ นิ จ ฉั ย ว่ า ประกาศแต่ ง ตั้ ง คณะเทศมนตรี ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมาย พร้อมทั้งมีคำพิพากษาให้เพิกถอนประกาศนั้นให้มีผลย้อนหลังตั้งแต่วันที่มี ประกาศ ประกาศอันเป็นคำสั่งทางปกครองนั้นย่อมสิ้นผลลงตามมาตรา ๔๒ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ เ ดี ย วกั น โดยไม่ ก ระทบกระเทื อ นถึ ง การใดที่ ผู้ นั้ น ได้ ปฏิ บั ติ ไ ปตามอำนาจหน้ า ที่ ต ามมาตรา ๑๙ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ดั ง กล่ า ว

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

แต่ เ นื่ อ งจากศาลปกครองสู ง สุ ด มิ ไ ด้ วิ นิ จ ฉั ย เกี่ ย วกั บ การคื น เงิ น ทรั พ ย์ สิ น หรื อ ประโยชน์ อื่ น ใดที่ บุ ค คลเหล่ า นั้ น ได้ รั บ ไปจากเทศบาลโดยผลของการ

แต่งตั้งให้เป็นนายกเทศมนตรีและเทศมนตรี กรณีจึงมีปัญหาว่าเทศบาลเมือง ชุมแสงจะเรียกร้องให้บุคคลเหล่านั้นคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใด

ที่ได้รับไปจากราชการได้หรือไม่ ๒. โดยที่ ป ระกาศแต่ ง ตั้ ง คณะเทศมนตรี เ ป็ น คำสั่ ง ทางปกครอง

ที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายและเป็ น การให้ ป ระโยชน์ ที่ อ าจแบ่ ง แยกได้ ซึ่ ง ถู ก

เพิกถอนโดยคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดแล้ว กรณีย่อมต้องพิจารณา ต่ อ ไปตามมาตรา ๕๐ ประกอบมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ

วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่ บั ญ ญั ติ ไ ว้ ว่ า กรณี ที่ มี ก าร

เพิ ก ถอนคำสั่ ง ทางปกครองให้ มี ผ ลย้ อ นหลั ง การคื น เงิ น ทรั พ ย์ สิ น หรื อ ประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ไป ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยถ้าเมื่อใด ผู้รับคำสั่งทางปกครองได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง หรือควรได้รู้เช่นนั้น หากผู้นั้นมิได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงให้ถือว่าผู้นั้น ตกอยู่ในฐานะไม่สุจริตตั้งแต่เวลานั้นเป็นต้นไป และในกรณีที่ผู้นั้นได้รู้ถึง ความไม่ ช อบด้ ว ยกฎหมายของคำสั่ ง ทางปกครองในขณะได้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองหรือการไม่รู้นั้นเป็นไปโดยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงตาม วรรคสาม (๓) ผู้นั้นต้องรับผิดในการคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้รับ ไปเต็มจำนวน เนื่องจากคณะกรรมการการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) เคยมีความเห็นไว้ ในเรื่องการดำเนินกิจการของคณะเทศมนตรีภายหลังสมาชิกสภาเทศบาลลา ออกจากตำแหน่ ง นายกเทศมนตรี และการมี ส่ ว นได้ เ สี ย ของสมาชิ ก สภา เทศบาลและสมาชิ ก สภาองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบล (เรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๒๖๒/ ๒๕๔๗) โดยสรุปว่า กรณีการเรียกค่าตอบแทนในระหว่างดำรงตำแหน่งของ สมาชิกองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น แม้สมาชิกผู้นั้นจะขาดคุณสมบัติสมัคร

119

120

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

รั บ เลื อ กตั้ ง ตั้ ง แต่ แ รก แต่ เ มื่ อ ได้ รั บ เลื อ กตั้ ง ได้ ป ฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ส มาชิ ก สภา องค์การบริหารส่วนตำบลมาโดยตลอด ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติกฎหมาย กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกค่าตอบแทนคืนได้ องค์การบริหาร ส่วนตำบลจึงไม่สามารถเรียกค่าตอบแทนดังกล่าวคืนได้ ๓. ด้ ว ยเหตุ ผ ลดั ง กล่ า ว กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น จึ ง ขอ หารือปัญหาข้อกฎหมายเพื่อเป็นบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการต่อไป ดังนี้ ๓.๑ เทศบาลเมืองชุมแสงจะเรียกร้องให้บุคคลผู้ได้รับคำสั่งทาง ปกครอง คืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดที่ได้รับไปจากทางราชการ ตามมาตรา ๕๐ ประกอบกั บ มาตรา ๕๑ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้หรือไม่ ตั้งแต่เมื่อใด ๓.๒ หากเทศบาลเมืองชุมแสงจะต้องเรียกให้บุคคลผู้ได้รับคำสั่ง ทางปกครองคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดที่ได้รับไปจากทางราชการ โดยนำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มา ใช้บังคับโดยอนุโลม เทศบาลจะต้องใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องคดีต่อศาล หรือ โดยการออกคำสั่ ง ทางปกครองให้ บุ ค คลนั้ น ชำระเงิ น และเนื่ อ งจากบุ ค คล

ดังกล่าวเป็นสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งเป็น “เจ้าหน้าที่” ตามมาตรา ๔ แห่ง

พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เทศบาล จะต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วยหรือไม่ ประการใด คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองได้ พิ จ ารณาปั ญ หาดั ง กล่าวโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) เป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณามีเพียง ประเด็นเดียว คือ เทศบาลเมืองชุมแสงจะเรียกให้คณะเทศมนตรีเมืองชุมแสง ตามประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี ลงวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๖ คืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดที่ได้รับจากทางราชการได้หรือไม่ และจะเริ่ม

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ต้นเรียกได้ตั้งแต่เมื่อใด โดยมีความเห็นว่าคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน ให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ตามมาตรา ๕๑๑ แห่งพระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ต้ อ งเป็ น คำสั่ ง ทาง ปกครองที่เป็นการให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดในลักษณะเดียวกับเงิน หรือทรัพย์สินโดยตรง เช่น คำสั่งจ่ายเงินทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หรือคำสั่งอนุมัติให้ได้รับทุนการศึกษา สำหรับประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี มิ ไ ด้ เ ป็ น คำสั่ ง ในลั ก ษณะที่ เ ป็ น การให้ เ งิ น หรื อ ทรั พ ย์ สิ น แก่ ผู้ รั บ คำสั่ ง ทาง ปกครองโดยตรงแต่ เ ป็ น คำสั่ ง ที่ ท ำให้ บุ ค คลที่ ไ ด้ รั บ การแต่ ง ตั้ ง เป็ น คณะ เทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดส่วนการได้รับเงินเดือนและ ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นเป็นสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับเพื่อตอบแทนการ ทำงานให้ แ ก่ ท างราชการ ซึ่ ง การเรี ย กคื น จะต้ อ งมี ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ไ ว้ เ ช่ น เดียวกัน ดังนั้น เมื่อประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรีไม่ใช่ประเภทคำสั่งทาง ปกครองตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ประกอบกับไม่มีกฎหมายใดกำหนดไว้โดยเฉพาะ ให้เทศบาลเรียกเงินเดือน และประโยชน์ ต อบแทนคื น ได้ เทศบาลเมื อ งชุ ม แสงจึ ง ไม่ อ าจเรี ย กให้

คณะเทศมนตรีคืนเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นที่ได้รับไปแล้วคืนได้

(คุณพรทิพย์ จาละ) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มิถุนายน ๒๕๕๑ มาตรา ๕๑ การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการ ให้ เ งิ น หรื อ ให้ ท รั พ ย์ สิ น หรื อ ให้ ป ระโยชน์ ที่ อ าจแบ่ ง แยกได้ ให้ ค ำนึ ง ถึ ง ความเชื่ อ

โดยสุ จ ริ ต ของผู้ รั บ ประโยชน์ ใ นความคงอยู่ ข องคำสั่ ง ทางปกครองนั้ น กั บ ประโยชน์ สาธารณะประกอบกัน

๑

121

122

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๖๘๕/๒๕๕๑

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การเรียกคืนเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดของข้าราชการพลเรือน กรณีศาลปกครองสูงสุดเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยให้มีผลย้อนหลัง

กรมบั ญ ชี ก ลางได้ มี ห นั ง สื อ ด่ ว นที่ สุ ด ที่ กค ๐๔๐๖.๕/๑๒๓๙๘

ลงวันที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุป ความได้ว่า ด้วยศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาเมื่อวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ให้เพิกถอนหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญ เพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร ๙ ข้อ ๒.๓.๒ และข้อ ๒.๓.๓ ตาม หนังสือสำนักงาน ก.พ. ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๗๐๑/ว๙ ลงวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๔ โดยให้มผี ลตัง้ แต่วนั ทีศ่ าลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา และให้เพิกถอน คำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ข้ า ราชการพลเรื อ นสามั ญ ให้ ด ำรงตำแหน่ ง รองอธิ บ ดี ก รม สรรพากร (นั ก บริ ห าร ๙) จำนวน ๔ ราย คื อ นายบุ ญ ศั ก ดิ์ เจี ย มปรี ช า นาย ช.นันท์ เพ็ชญไพศิษฏ์ นายวิชัย จึงรักเกียรติ และนางจันทิมา สิริแสง ทักษิณ ตามคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๒๒๖/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๔ และที่ ๑๐๘/๒๕๔๕ ลงวั น ที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๕ โดยให้ มี

ผลย้อนหลังตั้งแต่วันที่ระบุในคำสั่งแต่งตั้ง โดยก่อนที่ศาลปกครองสูงสุดจะมี คำพิพากษาคดีนี้ กระทรวงการคลังได้มีคำสั่งแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการ ทั้งสี่รายดังกล่าวไปดำรงตำแหน่งต่างๆ ดังนี้ ๑. นายบุญศักดิ์ เจียมปรีชา ได้มีคำสั่งแต่งตั้งจากตำแหน่งรองอธิบดี กรมสรรพากร (ระดั บ ๙) เป็ น ผู้ ต รวจราชการกระทรวงการคลั ง (ระดั บ ๑๐) เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๕ ต่อมาได้มีคำสั่งแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง รองปลัดกระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ และตำแหน่งอธิบดี

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

123

กรมบัญชีกลาง เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ และหลังจากที่ศาลปกครอง สู ง สุ ด พิ พ ากษาคดี แ ล้ ว ได้ มี ค ำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ให้ ด ำรงตำแหน่ ง ผู้ ต รวจราชการ กระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ๒. นาย ช.นันท์ เพ็ชญไพศิษฏ์ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งจากตำแหน่งรอง อธิบดีกรมสรรพากร (ระดับ ๙) ให้ดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาด้านประสิทธิภาพ (เจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผน ๑๐ ชช.) เมื่อวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๖ และหลังจากที่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาคดีแล้วได้มีคำสั่งแต่งตั้งให้ดำรง ตำแหน่งรองปลัดประทรวงการคลัง เมื่อวันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๐ และ คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมสรรพสามิต เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๐ ตามที่กระทรวงการคลังเสนอ ๓. นายวิชัย จึงรักเกียรติ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งจากตำแหน่งรองอธิบดี กรมสรรพากร (ระดับ ๙) ให้ดำรงตำแหน่งผู้ตรวจราชการกระทรวงการคลัง (ระดั บ ๑๐) เมื่ อ วั น ที่ ๑ ตุ ล าคม ๒๕๔๖ และตำแหน่ ง ผู้ อ ำนวยการ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ และหลังจากที่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาคดีแล้วได้มีคำสั่งลงโทษไล่ออกจาก ราชการ เมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๙ ๔. นางจั น ทิ ม า สิ ริ แ สงทั ก ษิ ณ ได้ มี ค ำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง จากตำแหน่ ง

รองอธิ บ ดี ก รมสรรพากร (ระดั บ ๙) ให้ ด ำรงตำแหน่ ง ที่ ป รึ ก ษาด้ า น เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (นักวิชาการคอมพิวเตอร์ ๑๐ วช.) เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๔๗ และหลังจากที่ศาลปกครองสูงสุดพิพากษา คดีแล้ว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้ดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวง

การคลัง เมื่อวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๕๐ ตามที่กระทรวงการคลังเสนอ โดยต่อมากระทรวงการคลังได้มีคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๑๗/๒๕๕๑ ลงวั น ที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๑ ให้ ข้ า ราชการทั้ ง สี่ ร ายอั น ประกอบด้ ว ย

นายบุญศักดิ์ เจียมปรีชานาย ช.นันท์ เพ็ชญไพศิษฏ์ นายวิชัย จึงรักเกียรติ และนางจันทิมา สิริแสงทักษิณ กลับไปดำรงตำแหน่งอื่นที่มีระดับเทียบเท่า

124

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ตำแหน่งเดิม และกระทรวงการคลังได้มีหนังสือไปยังสำนักเลขาธิการคณะ รัฐมนตรีเพื่อขอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติและนำความกราบบังคมทูล เพื่ อ ทรงพระกรุ ณ าโปรดเกล้ า ฯ ให้ ข้ า ราชการสามราย คื อ นายบุ ญ ศั ก ดิ์ เจี ย มปรี ช า นาย ช.นั น ท์ เพ็ ช ญไพศิ ษ ฏ์ และนางจั น ทิ ม า สิ ริ แ สงทั ก ษิ ณ

พ้นจากการดำรงตำแหน่งระดับ ๑๐ ที่เคยได้รับแต่งตั้งทุกตำแหน่ง ซึ่งคณะ รัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติตามที่กระทรวงการคลังเสนอ เมื่อวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๑ จากกรณีดังกล่าวกรมบัญชีกลางจึงขอหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับ การปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในประเด็น ดังต่อไปนี้ (๑) กระทรวงการคลั ง จะเรี ย กเงิ น เดื อ นและผลประโยชน์ อื่ น ใด

ที่ ข้ า ราชการทั้ ง สี่ ร ายดั ง กล่ า วได้ รั บ ไปในระหว่ า งดำรงตำแหน่ ง รองอธิ บ ดี

กรมสรรพากรและตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้นนั้นโดยอาศัยหลักเกณฑ์ตาม ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ ห รื อ ไม่ อย่ า งไร หรื อ กรณี จ ะต้ อ งนำมาตรา ๖๒ แห่ ง

พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๖๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ มาปรับใช้ใน ลักษณะบทกฎหมายใกล้เคียง (๒) เงิน ทรัพย์สินหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ข้าราชการทั้งสี่รายมีสิทธิ จะได้ รั บ จากทางราชการเนื่ อ งจากการปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ใ นขณะดำรงตำแหน่ ง

รองอธิบดีกรมสรรพากรและตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้นหลังจากนั้น แต่ยัง มิได้รับไป เช่น เงินรางวัล กรณีเช่นนี้กระทรวงการคลังจะสามารถจ่ายเงิน ทรัพย์สินหรือผลประโยชน์อื่นใดดังกล่าวให้แก่ข้าราชการทั้งสี่รายได้หรือไม่ อย่างไร และจะต้องนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมาปรับใช้แก่กรณีดังกล่าว (๓) การมี ค ำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ให้ ข้ า ราชการทั้ ง สามราย คื อ นายบุ ญ ศั ก ดิ์ เจียมปรีชา นาย ช.นันท์ เพ็ชญไพศิษฏ์ และรายนางจันทิมา สิริแสงทักษิณ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กลั บ ไปดำรงตำแหน่ ง อื่ น ที่ มี ร ะดั บ เที ย บเท่ า ตำแหน่ ง เดิ ม รวมถึ ง การรั บ

เงินเดือนจะต้องดำเนินการตามบัญญัติแห่งกฎหมายใด อย่างไร คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองได้ พิ จ ารณาปั ญ หา

ดั ง กล่ า วโดยมี ผู้ แ ทนสำนั ก นายกรั ฐ มนตรี (สำนั ก งานคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน) และผู้แทนกระทรวงการคลัง (สำนักงานปลัดกระทรวง และกรมบัญชีกลาง) เป็นผูช้ แี้ จงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริง เพิ่มเติมว่า เมื่อศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งแต่งตั้ง ข้าราชการพลเรือนสามัญให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมสรรพากร (นักบริหาร ๙) ทั้งสี่รายแล้ว กระทรวงการคลังได้มีหนังสือไปยังสำนักงานคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือนเพื่อขอหารือเกี่ยวกับการปฏิบัติให้เป็นไปตามคำพิพากษา ของศาลปกครองสูงสุด ซึ่งต่อมาคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนได้วินิจฉัย ปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติให้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด รวมทั้งอนุมัติกำหนดตำแหน่งเป็นกรณีพิเศษเฉพาะรายเพื่อให้สามารถแต่งตั้ง ข้าราชการทั้งสี่รายตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด และกระทรวงการ คลั ง ได้ ด ำเนิ น การออกคำสั่ ง กระทรวงการคลั ง ที่ ๑๗/๒๕๕๑ ลงวั น ที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๑ แต่งตั้งข้าราชการผู้ที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ เพิ ก ถอนคำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ให้ ด ำรงตำแหน่ ง นั ก บริ ห าร ๙ (รองอธิ บ ดี ) กรม สรรพากรกลับไปดำรงตำแหน่งอื่นที่มีระดับเทียบเท่าตำแหน่งเดิมแล้ว คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาประเด็น ปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวแล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังต่อไปนี้ ประเด็นที่หนึ่ง คำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน ให้ทรัพย์สิน หรือ ให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ตามมาตรา ๕๑1 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ 1 มาตรา ๕๑ การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการ ให้เงิน หรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ให้คำนึงถึงความเชื่อโดย สุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะ ประกอบกัน

125

126

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้ น จะต้ อ งเป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดในลักษณะเดียวกับเงินหรือ ทรัพย์สินโดยตรง เช่น คำสั่งจ่ายเงินทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หรือ คำสั่งอนุมัติให้ได้รับทุนการศึกษา เป็นต้น แต่โดยที่คำสั่งแต่งตั้งข้าราชการ พลเรือนสามัญให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมสรรพากร (นักบริหาร ๙) และ ตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้นมิได้เป็นคำสั่งในลักษณะที่เป็นการให้เงินหรือ ทรัพย์สินแก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองโดยตรง หากแต่เป็นคำสั่งที่ทำให้บุคคลที่ ได้รับแต่งตั้งเป็นรองอธิบดีกรมสรรพากรและตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้นมี อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ส่วนการได้รับเงินเดือน ทรัพย์สิน และ ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นเป็นสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับเพื่อตอบแทนการ ทำงานให้ แ ก่ ท างราชการ ซึ่ ง การเรี ย กคื น จะต้ อ งมี ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ไ ว้ เ ช่ น เดียวกัน ดังนั้น เมื่อคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรม ความเชื่อโดยสุจริตตามวรรคหนึ่งจะได้รับความคุ้มครองต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทาง ปกครองได้ ใ ช้ ป ระโยชน์ อั น เกิ ด จากคำสั่ ง ทางปกครองหรื อ ได้ ด ำเนิ น การเกี่ ย วกั บ

ทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นต้อง เสียหายเกินควรแก่กรณี ในกรณีดังต่อไปนี้ ผู้รับคำสั่งทางปกครองจะอ้างความเชื่อโดยสุจริตไม่ได้ (๑) ผู้นั้นได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงซึ่งควรบอกให้ แจ้งหรือข่มขู่ หรือชักจูงใจโดยการให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วย กฎหมาย (๒) ผู้นั้นได้ให้ข้อความซึ่งไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสาระสำคัญ (๓) ผู้นั้นได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองในขณะได้ รับคำสั่งทางปกครองหรือการไม่รู้นั้นเป็นไปโดยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ในกรณีที่เพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง การคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ ผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ไป ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมาย แพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยถ้าเมื่อใดผู้รับคำสั่งทางปกครองได้รู้ถึง ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองหรือควรได้รู้เช่นนั้นหากผู้นั้นมิได้ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงให้ถือว่าผู้นั้นตกอยู่ในฐานะไม่สุจริตตั้งแต่เวลานั้นเป็นต้น ไป และในกรณีตามวรรคสาม ผู้นั้นต้องรับผิดในการคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ ได้รับไปเต็มจำนวน

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สรรพากร (นักบริหาร ๙) ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงินฯ ตาม มาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ประกอบกับ ไม่มีกฎหมายใดกำหนดไว้โดยเฉพาะให้กระทรวงการคลังเรียกเงินเดือนและ ประโยชน์ตอบแทนคืนได้ กระทรวงการคลังจึงไม่อาจเรียกให้ข้าราชการทั้งสี่ คืนเงินเดือนและผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับไปแล้วได้ ทั้งนี้ ตามแนวความเห็น ของคณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองในเรื่ อ งเสร็ จ ที่ ๕๒๔/ ๒๕๕๑2 ประเด็ น ที่ ส อง เมื่ อ คำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ข้ า ราชการพลเรื อ นสามั ญ ให้ ด ำรง ตำแหน่งรองอธิบดีกรมสรรพากร (นักบริหาร ๙) และตำแหน่งอื่นใดในระดับ ที่ สู ง ขึ้ น มี ผ ลทางกฎหมายทำให้ บุ ค คลที่ ไ ด้ รั บ แต่ ง ตั้ ง มี อ ำนาจหน้ า ที่ ต ามที่ กฎหมายกำหนดไว้ ส่ ว นการได้ รั บ เงิ น เดื อ น ทรั พ ย์ สิ น และประโยชน์ ตอบแทนอย่างอื่นเป็นสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับเพื่อตอบแทนการทำงานให้ แก่ ท างราชการที่ ไ ด้ ป ฏิ บั ติ ห น้ า ที่ แ ละมี ค วามรั บ ผิ ด ชอบตามตำแหน่ ง นั้ น ๆ ทั้งนี้ แม้ว่าการออกคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการจะไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่ เมื่อคำสั่งทางปกครองดังกล่าวยังมีผลทางกฎหมายตราบเท่าที่ยังไม่มีการถูก เพิกถอน ฉะนั้น กรณีจึงย่อมไม่กระทบกระเทือนถึงการรับเงินเดือนหรือผล ประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิได้รับจากทางราชการเพื่อเป็นการตอบแทน ที่ให้แก่ข้าราชการที่ได้ปฏิบัติหน้าที่และมีความรับผิดชอบตามตำแหน่งที่ได้รับ การแต่งตั้งในระหว่างที่คำสั่งนั้นยังมีผลทางกฎหมาย โดยนำหลักการของ มาตรา ๖๒3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ 2 บั น ทึ ก คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง เรื่ อ ง การปฏิ บั ติ ต าม

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดกรณีการเพิกถอนประกาศแต่งตั้งคณะเทศมนตรี ส่ง พร้อมหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๙๐๕/๗๑๔ ลงวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๕๑ ถึงอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น 3 มาตรา ๖๒ ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งตาม มาตรา ๕๗ มาตรา ๕๘ หรื อ มาตรา ๖๐ แล้ ว หากภายหลั ง ปรากฏว่ า เป็ น ผู้ มี คุณสมบัติไม่ตรงตามคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งนั้นให้ผู้มีอำนาจตามมาตรา ๕๒ แต่งตั้งผู้นั้นให้กลับไปดำรงตำแหน่งเดิม หรือตำแหน่งอื่นในระดับเดียวกับตำแหน่งเดิม

127

128

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะนั้น มาปรับใช้ในลักษณะบทกฎหมายที่ใกล้ เคียง ดังนั้น เมื่อข้าราชการทั้งสี่มีสิทธิได้รับเงิน ทรัพย์สิน หรือผลประโยชน์ อื่นใดจากทางราชการในระหว่างที่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรม สรรพากร (นักบริหาร ๙) และตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้นแล้ว กระทรวง การคลังจึงต้องจ่ายเงินหรือผลประโยชน์อื่นใดที่เป็นสิทธิตามกฎหมายของ ข้าราชการทั้งสี่ที่จะได้รับเพื่อตอบแทนการทำงานให้แก่ทางราชการด้วย ประเด็นทีส่ าม เมือ่ ข้อเท็จจริงตามข้อหารือมาปรากฏว่า คณะกรรมการ ข้ า ราชการพลเรื อ นซึ่ ง เป็ น ผู้ มี อ ำนาจตี ค วามและวิ นิ จ ฉั ย ปั ญ หาที่ เ กิ ด ขึ้ น เนื่ อ งจากการบั ง คั บ ใช้ พ ระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บข้ า ราชการพลเรื อ น พ.ศ. ๒๕๓๕4 ได้วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติให้เป็นไปตามคำพิพากษาของ ศาลปกครองสูงสุดรวมทั้งอนุมัติกำหนดตำแหน่งเป็นกรณีพิเศษเฉพาะราย เพื่อให้สามารถแต่งตั้งข้าราชการทั้งสี่รายตามคำพิพากษาของศาลปกครอง สู ง สุ ด และปลั ด กระทรวงการคลั ง ได้ อ อกคำสั่ ง กระทรวงการคลั ง ที่ ๑๗/ ๒๕๕๑ เรื่ อ ง แต่ ง ตั้ ง ข้ า ราชการผู้ ที่ ศ าลปกครองสู ง สุ ด มี ค ำพิ พ ากษาให้

เพิ ก ถอนคำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ให้ ด ำรงตำแหน่ ง นั ก บริ ห าร ๙ (รองอธิ บ ดี ) กรม ที่ ผู้ นั้ น มี คุ ณ สมบั ติ ต รงตามคุ ณ สมบั ติ เ ฉพาะสำหรั บ ตำแหน่ ง โดยพลั น แต่ ทั้ ง นี้

ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจและหน้าที่ และการรับ

เงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการในระหว่างที่ ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่ผู้นั้นมีคุณสมบัติไม่ตรงตามคุณสมบัติเฉพาะสำหรับ ตำแหน่งผู้ที่ได้รับแต่งตั้งให้กลับไปดำรงตำแหน่งเดิมหรือตำแหน่งอื่นตามวรรคหนึ่งให้ รับเงินเดือนในขั้นที่พึงจะได้รับตามสถานภาพเดิม และให้ถือว่าผู้นั้นไม่มีสถานภาพ อย่างใดในการที่ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่ตนมีคุณสมบัติไม่ตรงตามคุณสมบัติ เฉพาะสำหรับตำแหน่งนั้น 4 มาตรา ๘ ก.พ. มีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๖) ตีความและวินิจฉัยปัญหาที่เกิดขึ้นเนื่องจากการใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้ มติของ ก.พ. ตามข้อนี้เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้วให้ใช้บังคับได้ ตามกฎหมาย ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สรรพากร กลับไปดำรงตำแหน่งอื่นที่มีระดับเทียบเท่าตำแหน่งเดิม โดยให้ นายบุญศักดิ์ เจียมปรีชา นาย ช.นันท์ เพ็ชญไพศิษฏ์ นายวิชัย จึงรักเกียรติ และนางจันทิมา สิริแสงทักษิณ กลับไปดำรงตำแหน่งอื่นที่มีระดับเทียบเท่า ตำแหน่งเดิมแล้ว กรณีจึงไม่จำเป็นต้องพิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมาย ประเด็นนี้อีก

(คุณพรทิพย์ จาละ) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กันยายน ๒๕๕๑

129

130

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๕๕๓/๒๕๕๒

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง การออกข้อบัญญัติขององค์การบริหารส่วนตำบล เกี่ยวกับมาตรการบังคับทางปกครอง

องค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงได้มีหนังสือ ที่ สบ ๘๐๕๐๑/ ๑๖๓ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุ ป ความได้ ว่ า องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลหนองสรวงได้ ร ายงานผลการ สอบสวนข้ อ เท็ จ จริ ง ความรั บ ผิ ด ทางละเมิ ด กรณี ส ำนั ก งานการตรวจเงิ น

แผ่ น ดิ น ภู มิ ภ าคที่ ๑ จั ง หวั ด พระนครศรี อ ยุ ธ ยาได้ ต รวจพบเงิ น ขาดบั ญ ชี องค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวง งวดปีงบประมาณ ๒๕๔๓-๒๕๔๔ และ ได้ ชี้ มู ล ความผิ ด ตามหนั ง สื อ ลั บ ที่ ตผ ๐๐๑๙ อย/๑๒๒๗ ลงวั น ที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๕ ซึ่งองค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงได้ดำเนินการตาม แนวทางปฏิ บั ติ เ มื่ อ เกิ ด ความเสี ย หายกรณี เ งิ น ขาดบั ญ ชี ห รื อ มี ก ารทุ จ ริ ต ทางการเงิ น ตามหนั ง สื อ กระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๘/ว ๕๕๔ โดย นายกองค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารได้มีคำ วินิจฉัยสั่งการให้ผู้เกี่ยวข้องรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทน และมีคำสั่ง ทางปกครองให้ บุ ค คลชดใช้ ค่ า สิ น ไหมทดแทนแล้ ว แต่ บุ ค คลผู้ เ กี่ ย วข้ อ ง

ไม่ยอมชดใช้ค่าสินไหมทดแทน องค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงจึงมี หนังสือไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อให้ความเห็นชอบในการใช้มาตรการบังคับ ทางปกครองตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความใน พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยที่คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้เคยให้ความเห็น ไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๙๔-๙๕/๒๕๔๙ เรื่อง แนวทางปฏิบัติในการใช้มาตรการ บังคับทางปกครองโดยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินและขายทอดตลาดเพื่อชำระ เงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๒๕๓๙ สรุปความได้ว่า ให้นำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้ เฉพาะการปฏิบตั เิ กีย่ วกับวิธกี ารยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สนิ ส่วนเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจออกคำสั่งยึดหรืออายัดหรือขายทอดตลาดทรัพย์สิน ได้กำหนดไว้โดยเฉพาะแล้วตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๔๒)ฯ บทบัญญัตินี้จึงหมายถึงในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติการตามคำ สั่งยึดหรืออายัดหรือขายทอดตลาดทรัพย์สินนั้น ต้องนำวิธีการที่บัญญัติใน ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ซึ่งได้แก่ บทบัญญัติต่างๆ ในหมวด ๒ วิ ธี ยึ ด ทรั พ ย์ อายั ด ทรั พ ย์ และการจ่ า ยเงิ น แห่ ง ประมวลกฎหมายวิ ธี พิจารณาความแพ่งเป็นหลักในการนำมาปรับใช้กับการปฏิบัติการตามคำสั่ง

ดังกล่าว เช่น การยึดเอกสารและสังหาริมทรัพย์ให้จัดทำโดยนำเอกสารหรือ ทรัพย์สินนั้นมาฝากไว้ ณ สถานที่ใดหรือแก่บุคคลใดๆ หรือมอบไว้ในความ อารั ก ขาของลู ก หนี้ ต ามมาตรา ๓๐๓ หรื อ การยึ ด อสั ง หาริ ม ทรั พ ย์ ก็ ต้ อ ง ดำเนินการตามมาตรา ๓๐๔ แต่ไม่อาจนำบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจพิเศษ ของเจ้าพนักงานบังคับคดีมาใช้ปฏิบัติได้ เพราะเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติการตาม

คำสั่งเป็นผู้ดำเนินการตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มิใช่เป็นเจ้าพนักงานบังคับคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ แพ่ง ส่วนรายละเอียดควรจะปฏิบัติอย่างไรนั้น เป็นวิธีปฏิบัติงานเพื่อให้มี

ผลสำเร็ จ ซึ่ ง ควรจะได้ มี ก ารปรึ ก ษาแนวทางปฏิ บั ติ กั บ หน่ ว ยงานที่ มี ประสบการณ์ในการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สิน ได้แก่ กรมบังคับคดีและสำนักงานประกันสังคม และเพื่อให้การใช้มาตรการบังคับ ทางปกครองของหน่ ว ยงานเป็ น ไปในแนวทางเดี ย วกั น ก็ ค วรจะมี ร ะเบี ย บ ปฏิบัติเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินเพื่อชำระ เงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยปรึ ก ษาหน่ ว ยงานที่ ไ ด้ อ อกระเบี ย บปฏิ บั ติ ดั ง กล่ า วแล้ ว ได้ แ ก่ กรมที่ดินและกรมการประกันภัย องค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงเป็นทั้งผู้มีคำสั่งทางปกครองใน การใช้ ม าตรการบั ง คั บ ทางปกครองตามกฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความในพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง

131

132

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

พ.ศ. ๒๕๓๙ และยังต้องดำเนินการบังคับทางปกครองโดยหน่วยงานเอง และยังไม่มีระเบียบปฏิบัติที่จะใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการปฏิบัติงานเพื่อให้เกิด ผลสำเร็ จ องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลหนองสรวงต้ อ งการจั ด ทำข้ อ บั ญ ญั ติ

เกี่ ย วกั บ การดำเนิ น การตามมาตรการบั ง คั บ ทางปกครองตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นของ ตนเอง เพื่อใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติงานและอำนวยความสะดวกในการใช้ มาตรการบั ง คั บ ทางปกครองให้ ป ระสบผลสำเร็ จ ตามวั ต ถุ ป ระสงค์ ข อง มาตรการบั ง คั บ ทางปกครอง จึ ง ขอหารื อ ว่ า องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบล

หนองสรวงสามารถออกข้ อ บั ญ ญั ติ ข ององค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลเองตาม มาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เพื่อใช้เป็นระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการ ขายทอดตลาดทรัพย์สินได้หรือไม่ และจะอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕๗ แห่ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพื่ อ ออก

ข้อบัญญัติดังกล่าวได้หรือไม่ เนื่องจากมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธี ปฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มิ ไ ด้ ร ะบุ ใ ห้ อ ำนาจองค์ ก รหรื อ หน่วยงานทางปกครองทำการออกระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินไว้ คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง ได้ พิ จ ารณาปั ญ หา

ดังกล่าวโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และผู้ แ ทนองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลหนองสรวง เป็ น ผู้ ชี้ แ จงรายละเอี ย ด

ข้ อ เท็ จ จริ ง แล้ ว เห็ น ว่ า มาตรา ๗๑ วรรคหนึ่ ง 1 แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ส ภา 1 มาตรา ๗๑ องค์การบริหารส่วนตำบลอาจออกข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วน ตำบลเพื่อใช้บังคับในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล หรือเมื่อมี กฎหมายบั ญ ญั ติ ใ ห้ อ งค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลออกข้ อ บั ญ ญั ติ ห รื อ ให้ มี อ ำนาจออก

ข้อบัญญัติ ในการนี้จะกำหนดค่าธรรมเนียมที่จะเรียกเก็บและกำหนดโทษปรับผู้ฝ่าฝืน ด้วยก็ได้ แต่มิให้กำหนดโทษปรับเกินหนึ่งพันบาท เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้เป็น อย่างอื่น ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจ องค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลออกข้ อ บั ญ ญั ติ อ งค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลเพื่ อ ใช้ บังคับในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย เพื่อ ปฏิบัติการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล หรือเมื่อ มีกฎหมายบัญญัติให้องค์การบริหารส่วนตำบลออกข้อบัญญัติหรือให้มีอำนาจ ออกข้อบัญญัติเท่านั้น แต่โดยที่การออกข้อบัญญัติเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรั พ ย์ สิ น เพื่ อ บั ง คั บ การให้ เ ป็ น ไปตามคำสั่ ง ทาง ปกครองที่กำหนดให้ชำระเงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่ได้เป็นการออกข้อบัญญัติเพื่อปฏิบัติ การให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลตามที่บัญญัติไว้ ในมาตรา ๖๖2 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ เนื่องจากการออกข้อบัญญัติดังกล่าวไม่ได้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการพัฒนาตำบล ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม และไม่ได้เป็นเรื่องเกี่ยวกับหน้าที่ ที่องค์การบริหารส่วนตำบลต้องทำในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลตามที่ บัญญัติไว้ในมาตรา ๖๗3 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหาร 2 มาตรา ๖๖ องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งใน ด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม 3 มาตรา ๖๗ ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย องค์การบริหารส่วนตำบล มีหน้าที่ ต้องทำในเขตองค์การบริหารส่วนตำบล ดังต่อไปนี้ (๑) จัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก (๒) รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้ง กำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล (๓) ป้องกันโรคและระงับโรคติดต่อ (๔) ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (๕) ส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม (๖) ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ (๗) คุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (๘) บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดี ของท้องถิ่น (๙) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ทางราชการมอบหมายโดยจัดสรรงบประมาณหรือ บุคลากรให้ตามความจำเป็นและสมควร

133

134

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ส่วนตำบลฯ อีกทั้งมาตรา ๕๗4 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองฯ ก็ ไ ม่ ไ ด้ เ ป็ น บทบั ญ ญั ติ ที่ ใ ห้ อ ำนาจในการออก “กฎ” 5 เกี่ ย วกั บ

การยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินเพื่อบังคับการให้เป็นไป ตามคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ชำระเงิน นอกจากนี้ ยังไม่มีกฎหมายใด บั ญ ญั ติ ใ ห้ อ งค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลออกข้ อ บั ญ ญั ติ ห รื อ ให้ มี อ ำนาจออก

ข้อบัญญัติเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินเพื่อ บังคับการให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ชำระเงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ด้วยเหตุนี้ องค์การ บริ ห ารส่ ว นตำบลหนองสรวงจึ ง ไม่ อ าจอาศั ย อำนาจตามมาตรา ๗๑ แห่ ง

พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ หรือมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในการออกข้อบัญญัติ องค์การบริหารส่วนตำบลหนองสรวงเกี่ยวกับการยึด การอายัด และการ

ขายทอดตลาดทรั พ ย์ สิ น เพื่ อ บั ง คั บ การให้ เ ป็ น ไปตามคำสั่ ง ทางปกครองที่ กำหนดให้ชำระเงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองฯ ได้ 4 มาตรา ๕๗ คำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ผู้ใดชำระเงิน ถ้าถึงกำหนดแล้ว ไม่มีการชำระโดยถูกต้องครบถ้วน ให้เจ้าหน้าที่มีหนังสือเตือนให้ผู้นั้นชำระภายใน ระยะเวลาที่ ก ำหนดแต่ ต้ อ งไม่ น้ อ ยกว่ า เจ็ ด วั น ถ้ า ไม่ มี ก ารปฏิ บั ติ ต ามคำเตื อ น

เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้นั้นและ ขายทอดตลาดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วน วิธีการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินให้ปฏิบัติตามประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งโดยอนุโลม ส่วนผู้มีอำนาจสั่งยึดหรืออายัดหรือขาย ทอดตลาดให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

5 มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ “กฎ” หมายความว่ า พระราชกฤษฎี ก า กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง

ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อนึ่ง เพื่อให้การใช้มาตรการบังคับทางปกครองเกี่ยวกับการยึด การ อายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามคำสั่งทาง ปกครองที่กำหนดให้ชำระเงินตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯ ขององค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลทุ ก แห่ ง เป็ น ไปใน แนวทางเดียวกันและได้มาตรฐานเดียวกัน กระทรวงมหาดไทยจึงควรออก ระเบียบกระทรวงมหาดไทยในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้องค์การบริหารส่วนตำบล ทุกแห่งใช้เป็นแนวทางปฏิบัติ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕6 ประกอบกับ มาตรา ๘๘7 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฯ ทำนองเดี ย วกั บ ที่ ก ระทรวงมหาดไทยได้ เ คยอาศั ย อำนาจตามบทบั ญ ญั ติ

ดังกล่าวออกระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการยึด อายัด และขายทอด ตลาดทรั พ ย์ สิ น ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๕๑ เพื่ อ ใช้ มาตรการยึ ด อายั ด และขายทอดตลาดทรั พ ย์ สิ น กั บ ผู้ ค้ า งชำระภาษี ข อง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

6 มาตรา ๕ ให้ รั ฐ มนตรี ว่ า การกระทรวงมหาดไทยรั ก ษาการตามพระราช บัญญัตินี้ และให้มีอำนาจออกกฎกระทรวง ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ และแต่งตั้ง เจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง ระเบี ย บ ข้ อ บั ง คั บ หรื อ ประกาศที่ มี ผ ลเป็ น การทั่ ว ไปเมื่ อ ได้ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้

7 มาตรา ๘๘ ระเบียบว่าด้วยการคลัง การงบประมาณ การโอน การจัดการ ทรั พ ย์ สิ น การซื้ อ การจ้ า ง ค่ า ตอบแทน และค่ า จ้ า ง ให้ เ ป็ น ไปตามระเบี ย บของ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทยจะออกระเบียบเกี่ยวกับการดำเนินงานอื่นๆ ขององค์การ บริหารส่วนตำบลให้องค์การบริหารส่วนตำบลต้องปฏิบัติด้วยก็ได้ ในการออกระเบียบตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้คำนึงถึงความเป็นอิสระ ความคล่องตัวและความมีประสิทธิภาพในการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนตำบล ด้วย

135

136

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(ลงชื่อ) พรทิพย์ จาละ (คุณพรทิพย์ จาละ) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กันยายน ๒๕๕๒

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

137

เรื่องเสร็จที่ ๗๗/๒๕๕๓

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การเรียกคืนเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นที่พนักงานเทศบาล ได้รับไปในระหว่างการบรรจุและแต่งตั้งโดยใช้วุฒิการศึกษาปลอม

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ ได้มหี นังสือ ที่ มท ๐๘๐๙.๘/๒๐๖๐๗ ลงวั น ที่ ๑๒ ตุ ล าคม ๒๕๕๒ ถึ ง สำนั ก งานคณะกรรมการกฤษฎี ก า

ขอหารือเกี่ยวกับการเรียกคืนเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นที่พนักงาน เทศบาลได้รับไปในระหว่างการบรรจุและแต่งตั้งโดยใช้วุฒิการศึกษาปลอม สรุปความได้ว่า คณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดพังงา (ก.ท.จ. พังงา) หารือกรณีที่มีมติเห็นชอบให้เทศบาลตำบลเกาะยาว มีคำสั่งให้นางประภัสสร สุวรรณกายีพนักงานเทศบาล ตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงินและบัญชี ระดับ ๔ ออกจากราชการโดยเหตุขาดคุณสมบัติ เนื่องจากตรวจสอบพบว่าใช้วุฒิการ ศึกษาปลอมในการบรรจุและแต่งตั้งเป็นพนักงานเทศบาล โดยมีประวัติการ ดำรงตำแหน่ง ดังนี้ (๑) ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารการ เงินและบัญชีระดับ ๒ สังกัดองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะยาวน้อย เมื่อวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๓๙ (๒) โอนมาดำรงตำแหน่ ง เจ้ า พนั ก งานการเงิ น และบั ญ ชี ระดั บ ๓ สังกัดเทศบาลตำบลเกาะยาว เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๔ (๓) ย้ า ยลดสายงานมาดำรงตำแหน่ ง เจ้ า หน้ า ที่ ก ารเงิ น และบั ญ ชี ระดับ ๔ เมื่อวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๘ (๔) ถูกสั่งให้ออกจากราชการเมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๕๑ โดยให้มี ผลย้อนหลังไปตั้งแต่วันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๑ ซึ่งเป็นวันที่ตรวจสอบพบ

138

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

หลักฐานว่าใช้วุฒิการศึกษาปลอมในการบรรจุและแต่งตั้ง ก.ท.จ. พังงา จึงหารือว่า จะฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายในทางแพ่ง เช่น เงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นคืนจากนางประภัสสรฯ ได้หรือไม่ และจะ เรียกคืนได้ตั้งแต่วันที่ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น (วันที่ ๒ กันยายน ๒๕๓๙) หรือนับแต่วันที่ถูกสั่งให้ออกจากราชการ (วันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๑) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้รับการประสานจากคณะกรรมการ กลางพนั ก งานเทศบาล (ก.ท.) โดยคณะอนุ ก รรมการด้ า นกฎหมายของ

พนั ก งานเทศบาล (อ.ก.ท. กฎหมาย) ที่ ไ ด้ รั บ มอบหมายจาก ก.ท. ให้ พิจารณาตอบข้อหารือนี้ว่า ประเด็นหารือที่ว่า การฟ้องร้องเรียกค่าเสียหาย

ในทางแพ่ง เช่น เงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นคืนจากนางประภัสสรฯ สามารถกระทำได้หรือไม่ และสามารถเรียกคืนได้ตั้งแต่วันที่ได้รับการบรรจุ และแต่ ง ตั้ ง เป็ น ข้ า ราชการส่ ว นท้ อ งถิ่ น หรื อ นั บ แต่ วั น ที่ ถู ก สั่ ง ให้ อ อกจาก ราชการ โดย อ.ก.ท. กฎหมาย ในการประชุมครั้งที่ ๕/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ พิจารณาแล้วเห็นว่า คำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์ได้แก่ คำสั่งที่ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างหนึ่งอย่างใดโดยชอบด้วยกฎหมาย เช่น ให้ เงินชดเชย ให้ทุน ให้เงินอุดหนุน ให้แปลงสัญชาติ ให้ใบอนุญาตก่อสร้าง อาคาร การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งการให้ประโยชน์นี้จะพิจารณาในทางการ เกิดประโยชน์ที่เป็นคุณไม่ว่าทางใดทางหนึ่ง อันเป็นการก่อตั้งสิทธิและการ ยืนยันประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองซึ่งการเพิกถอนต้องกระทำภายใน เวลาอันสมควร กรณีที่ ก.ท.จ. พังงา หารือมานี้ การที่เทศบาลตำบลเกาะยาวมีคำสั่ง บรรจุและแต่งตั้งนางประภัสสรฯ ให้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงินและบัญชี โดยได้รับเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นจากการดำรงตำแหน่งดังกล่าว จึงถือว่าคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งนั้นเป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ถือเป็น

คำสั่ ง ทางปกครองที่ ใ ห้ ป ระโยชน์ ต ามมาตรา ๕๑ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

139

วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่ อ ข้ อ เท็ จ จริ ง ปรากฏว่ า

นางประภัสสรฯ ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งโดยใช้วุฒิการศึกษาปลอมอันเป็น ผลให้มีการบรรจุและแต่งตั้งเป็นพนักงานเทศบาลโดยขาดคุณสมบัติเฉพาะ ตำแหน่ ง คำสั่ ง บรรจุ แ ละแต่ ง ตั้ ง จึ ง เป็ น คำสั่ ง ทางปกครองที่ ไ ม่ ช อบด้ ว ย กฎหมาย การเพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบดังกล่าวย่อมต้องคำนึงถึงความเชื่อโดย สุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์ สาธารณะประกอบกัน และไม่เป็นกรณีที่ต้องด้วยมาตรา ๕๑ วรรคสาม แห่ง พระราชบั ญ ญั ติ ฉ บั บ เดี ย วกั น ซึ่ ง เป็ น กรณี ที่ จ ะอ้ า งความเชื่ อ โดยสุ จ ริ ต มา คุ้มครองประโยชน์ไม่ได้ ฉะนั้น กรณีที่หารือหากเป็นการเพิกถอนคำสั่งบรรจุ และแต่ ง ตั้ ง ให้ มี ผ ลย้ อ นหลั ง ไปตั้ ง แต่ วั น ที่ ข าดคุ ณ สมบั ติ เ ฉพาะตำแหน่ ง เนื่องจากเป็นผู้ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งโดยใช้วุฒิการศึกษาปลอม และเป็น กรณีที่จะอ้างความเชื่อโดยสุจริตมาคุ้มครองประโยชน์ไม่ได้ การเรียกคืนเงิน เดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นที่ผู้นี้ได้ไปจะต้องเรียกคืนเต็มจำนวน เนื่องจากความเห็นของ อ.ก.ท. กฎหมาย ไม่สอดคล้องตามแนวทาง ของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ที่เคยวินิจฉัยไว้แล้วในกรณี คำสั่ ง แต่ ง ตั้ ง ข้ า ราชการพลเรื อ นสามั ญ ให้ ด ำรงตำแหน่ ง รองอธิ บ ดี ก รม สรรพากร (นักบริหาร ๙) และตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงขึ้น ที่เห็นว่า มิได้ เป็นคำสั่งในลักษณะที่เป็นการให้เงินหรือทรัพย์สินแก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง โดยตรง หากแต่เป็นคำสั่งที่ทำให้บุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่ตาม ที่กฎหมายกำหนด มิใช่คำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน ให้ทรัพย์สิน หรือ ให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ส่วนการได้รับเงินเดือน ทรัพย์สิน และ ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่น เป็นสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับเพื่อตอบแทน การทำงานให้แก่ทางราชการ ซึ่งการเรียกคืนจะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้เช่น เดี ย วกั น เมื่ อ ไม่ มี ก ฎหมายใดกำหนดไว้ โ ดยเฉพาะให้ เ รี ย กเงิ น เดื อ นและ ประโยชน์ ต อบแทนคื น ได้ จึ ง ไม่ อ าจเรี ย กให้ คื น เงิ น เดื อ นและประโยชน์ ตอบแทนอื่ น ที่ ไ ด้ รั บ ไปแล้ ว คื น ได้ ข้ อ หารื อ กรณี ก.ท.จ. พั ง งา มี ปั ญ หา

140

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ข้อกฎหมายเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการโดยมีข้อเท็จจริงปรากฏว่า ก.ท.จ. พังงา หารื อ มาเป็ น กรณี เ รี ย กคื น ประโยชน์ ที่ ไ ด้ รั บ ไปในการบรรจุ แ ละแต่ ง ตั้ ง

โดยไม่ ช อบเนื่ อ งจากการใช้ วุ ฒิ ก ารศึ ก ษาปลอม แต่ ค ำวิ นิ จ ฉั ย ของคณะ กรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง กรณีของกรมสรรพากรเป็นการเรียก คืนประโยชน์ที่ได้รับไปในการเลื่อนและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในระดับสูงขึ้น ที่ไม่ชอบ ฉะนั้น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจึงมีประเด็นหารือ ดังนี้ ๑. เงิ น เดื อ นและประโยชน์ ต อบแทนอื่ น ที่ จ่ า ยให้ น างประภั ส สรฯ

อันเนื่องมาจากการบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งโดยใช้วุฒิการศึกษา ปลอมมาแต่ต้น จะได้รับการคุ้มครองตามหลักสุจริตตามมาตรา ๕๑ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ ๒. หากไม่ ไ ด้ รั บ การคุ้ ม ครองตามหลั ก สุ จ ริ ต ตามข้ อ ๑ เทศบาล ตำบลเกาะยาวจะเรี ย กคื น เงิ น เดื อ นและประโยชน์ ต อบแทนอื่ น ที่ จ่ า ยให้

นางประภัสสรฯ ไปแล้วได้หรือไม่ ตามกฎหมายใด ๓. ในกรณี ที่ มิ ไ ด้ มี ก ฎหมายกำหนดให้ เ รี ย กคื น เงิ น เดื อ นและ ประโยชน์ ต อบแทนอื่ น ที่ จ่ า ยไป มี แ นวทางปฏิ บั ติ อ ย่ า งไรเพื่ อ คุ้ ม ครอง ประโยชน์ของทางราชการ ๔. การใดที่ น างประภั ส สรฯ ได้ ก ระทำการตามอำนาจหน้ า ที่ ใ น ระหว่างที่ดำรงตำแหน่งโดยคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งที่ไม่ชอบนั้น จะได้รับความ คุ้มครองตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองได้ พิ จ ารณาปั ญ หา

ดังกล่าวโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) ผู้ แ ทนเทศบาลตำบลเกาะยาว และผู้ แ ทนองค์ ก ารบริ ห ารส่ ว นตำบลเกาะ

ยาวน้อย เป็นผู้ชี้แจงรายละเอียดข้อเท็จจริงแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติม

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

141

ว่า ภายหลังจากที่เทศบาลตำบลเกาะยาวมีคำสั่งให้นางประภัสสรฯ ออกจาก ราชการแล้ว ยังไม่มีการดำเนินใดต่อนางประภัสสรฯ อีก คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองพิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า ข้อหารือมีประเด็นที่ต้องพิจารณาเพียงว่า นางประภัสสรฯ จะต้องคืนเงิน เดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นที่ได้รับเนื่องจากการบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรง ตำแหน่งโดยใช้วุฒิการศึกษาปลอมมาแต่ต้น และการใดที่นางประภัสสรฯ ได้ ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่จะได้รับความคุ้มครองหรือไม่ โดยเห็นว่า ในขณะ ที่เทศบาลตำบลเกาะยาวมีคำสั่งให้นางประภัสสรฯ ออกจากราชการนั้น คณะ กรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดพังงาได้ออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขไว้ในข้อ ๑๒๒ 1 แห่งประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาล จังหวัดพังงา เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของ เทศบาล ลงวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศ คณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดพังงา (ก.ท.จ. พังงา) เรื่อง มาตรฐาน ทั่วไปเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การ ย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ และการเลื่อนขั้นเงินเดือน (แก้ไข เพิ่มเติม ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๐ ลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๕๐ กำหนดให้ ข้อ ๑๒๒ ผู้ได้รับบรรจุเข้ารับราชการเป็นพนักงานเทศบาลและแต่งตั้งให้ ดำรงตำแหน่งใดในเทศบาล หากภายหลังปรากฏว่าขาดคุณสมบัติหรือมีลักษะต้องห้าม เบื้องต้นโดยไม่ได้รับการยกเว้นจากคณะกรรมการพนักงานเทศบาล ในกรณีที่ขาด

คุณสมบัติตามที่กำหนดในมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม เบื้องต้นของพนักงานเทศบาล หรือขาดคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งนั้นโดยไม่ได้ รับอนุมัติยกเว้นจากคณะกรรมการพนักงานเทศบาลอยู่ก่อนก็ดี หรือมีกรณีต้องหาอยู่ ก่อนและภายหลังเป็นผู้ขาดคุณสมบัติเนื่องจากกรณีต้องหานั้นก็ดี หรือกรณีบรรจุและ แต่งตั้งจากบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ในตำแหน่งอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องเกื้อกูลกันก็ดี ให้นายก เทศมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพนักงานเทศบาลสั่งให้ผู้นั้น ออกจาก ราชการโดยพลัน แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจ และหน้าที่ และการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจาก ทางราชการก่อนมีคำสั่งให้ออกนั้น และถ้าการเข้ารับราชการเป็นไปโดยสุจริตแล้ว

ให้ถือว่าเป็นการสั่งให้ออกเพื่อรับบำเหน็จบำนาญเหตุทดแทนตามกฎหมายว่าด้วย บำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น

1

142

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กรณีที่ปรากฏภายหลังว่าผู้เข้ารับการบรรจุเป็นพนักงานเทศบาลและแต่งตั้ง ให้ ด ำรงตำแหน่ ง เป็ น ผู้ ข าดคุ ณ สมบั ติ เ ฉพาะตำแหน่ ง โดยไม่ ไ ด้ รั บ อนุ มั ติ

ให้นายกเทศมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพนักงานเทศบาลสั่ง ให้ผู้นั้นออกจากราชการโดยพลัน แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้น ได้ปฏิบัติไปตามอำนาจและหน้าที่ และการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่น ใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการก่อนมีคำสั่งให้ออกนั้น อันเป็น หลักเกณฑ์เดียวกันกับมาตรา ๑๙2 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับไม่มีกฎหมายใดกำหนดให้เรียกคืนเงิน เดื อ นและผลประโยชน์ ต อบแทนอื่ น ในกรณี นี้ ดั ง นั้ น จึ ง ไม่ อ าจเรี ย กให้

นางประภั ส สรฯ คื น เงิ น เดื อ นและประโยชน์ ต อบแทนอื่ น ได้ และการใดที่

นางประภัสสรฯ ได้กระทำไปตามอำนาจหน้าที่ย่อมไม่กระทบกระเทือนด้วย เหตุดังกล่าวเช่นกัน

(ลงชื่อ) พรทิพย์ จาละ (คุณพรทิพย์ จาละ) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓

มาตรา ๑๙ ถ้าปรากฏภายหลังว่าเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่ มีอำนาจพิจารณาทางปกครองใดขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามหรือการแต่งตั้ง ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นเหตุให้ผู้นั้นต้องพ้นจากตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งเช่น ว่านี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่

2

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่องเสร็จที่ ๑๔/๒๕๕๔

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (กรณีประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดกาฬสินธุ์ เรื่อง กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอนนายกเทศมนตรีตำบลสงเปลือย)

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ ได้มหี นังสือ ด่วนทีส่ ดุ ที่ มท ๐๘๙๐.๔/ ๑๒๐๖๗ ลงวั น ที่ ๒ พฤศจิ ก ายน ๒๕๕๓ ถึ ง สำนั ก งานคณะกรรมการ กฤษฎีกาหารือการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณี ป ระกาศคณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประจำจั ง หวั ด กาฬสินธุ์ เรื่อง กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอนนายกเทศมนตรีตำบล

สงเปลือย สรุปข้อเท็จจริงได้ดังนี้ (๑) นายพิชัย ไร่วิบูลย์ นายกเทศมนตรีตำบลสงเปลือย อำเภอนามน จั ง หวั ด กาฬสิ น ธุ์ ได้ มี ห นั ง สื อ ลงวั น ที่ ๓ ตุ ล าคม ๒๕๕๓ อุ ท ธรณ์ ต่ อ ผู้ ว่ า ราชการจังหวัดกาฬสินธุ์ขอให้พิจารณายกเลิกประกาศคณะกรรมการการ เลือกตั้งประจำจังหวัดกาฬสินธุ์ เรื่อง กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอน นายกเทศมนตรี ต ำบลสงเปลื อ ย เนื่ อ งจากไม่ ไ ด้ รั บ ความเป็ น ธรรมตาม กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง โดยยังไม่มีการดำเนินการ สอบสวนข้อเท็จจริงตามพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในเรื่องที่มีการเข้าชื่อ

ร้ อ งเรี ย นต่ อ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด และยั ง ไม่ มี ก ารแต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการ สอบสวนข้อเท็จจริงตามที่นายพิชัยฯ ได้คัดค้านไว้ในหนังสือชี้แจงข้อเท็จจริง และคัดค้านการยื่นถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

143

144

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

จังหวัดกาฬสินธุ์มีความเห็นว่า ขั้นตอนการดำเนินการและผู้มีอำนาจ รับผิดชอบเกี่ยวกับการเข้าชื่อและลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นย่อมเป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลง คะแนนเสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกำหนดไว้เป็นการเฉพาะแล้ว และประกาศคณะกรรมการการ เลือกตั้งประจำจังหวัดกาฬสินธุ์ เรื่อง กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอน นายกเทศมนตรีตำบลสงเปลือย เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งเพื่อให้มีการลงคะแนน เสียงเท่านั้นจึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง ผู้อุทธรณ์จึงยังไม่เป็นผู้เดือดร้อนหรือ เสียหายจากประกาศดังกล่าวแต่อย่างใด ดังนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดกาฬสินธุ์ จึ ง ไม่ มี อ ำนาจในการพิ จ ารณายกเลิ ก ประกาศคณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประจำจังหวัดกาฬสินธุ์ดังกล่าว เห็นควรยกอุทธรณ์ (๒) จังหวัดกาฬสินธุ์ได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึงกรม ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเพื่อปรึกษาหารือว่าความเห็นของจังหวัดกาฬสินธุ์ ดังกล่าวข้างต้นถูกต้องหรือไม่ ประการใด ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้อง ถิ่นพิจารณาแล้วมีความเห็นว่า ความเห็นของจังหวัดกาฬสินธุ์ดังกล่าวข้างต้น เป็นไปในแนวทางเดียวกับที่กระทรวงมหาดไทยแจ้งให้ทุกจังหวัดถือปฏิบัติ และมี ค วามเห็ น เพิ่ ม เติ ม เกี่ ย วกั บ กฎหมายว่ า ด้ ว ยวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครอง ดังนี้ (๒.๑) โดยที่ พ ระราชบั ญ ญั ติ ว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครองไว้โดยเฉพาะ ซึ่งมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็น ธรรมแก่ผู้ถูกเข้าชื่อถอดถอนไว้แล้ว ดังนั้น การพิจารณาสอบสวนข้อเท็จจริง ของผู้ว่าราชการจังหวัดกาฬสินธุ์เกี่ยวกับการเข้าชื่อร้องเรียนตามคำขอของ

ผู้อุทธรณ์ จึงได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้ ง นี้ ตามมาตรา ๓ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ

ดังกล่าว

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(๒.๒) มาตรา ๓๐ วรรคสอง (๒) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ เจ้าหน้าที่อาจจะไม่ต้องให้

คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งแสดง พยานหลักฐานของตนได้ ในกรณีที่การให้สิทธิดังกล่าวจะมีผลทำให้ระยะ เวลาที่ ก ฎหมายหรื อ กฎกำหนดไว้ ใ นคำสั่ ง ทางปกครองต้ อ งล่ า ช้ า ออกไป ประกอบกับมาตรา ๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนน เสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดระยะเวลาการดำเนินการไว้เป็นการเฉพาะแล้ว ดังนั้น ผู้ว่าราชการ จั ง หวั ด กาฬสิ น ธุ์ ไ ม่ จ ำเป็ น ต้ อ งดำเนิ น การแต่ ง ตั้ ง คณะกรรมการสอบสวน

ข้อเท็จจริงเพราะอาจทำให้ระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการ

การเลือกตั้งประกาศผลการลงคะแนนเสียงถอดถอนนายกเทศมนตรีตำบล

สงเปลือยต้องล่าช้าออกไป นอกจากนี้ มาตรา ๓๐ วรรคสอง (๖) แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับกฎกระทรวง (ฉบับ ที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๐ ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่ า การให้ พ้ น จากตำแหน่ ง เป็ น คำสั่ ง ทาง ปกครองที่อาจไม่ต้องให้โอกาสคู่กรณีที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนก็ได้ ดังนั้น เมื่อประกาศผลการลง คะแนนเสียงถอดถอนเป็นการให้พ้นจากตำแหน่งจึงไม่ต้องดำเนินการตาม มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว (๒.๓) ประเด็ น ปั ญ หาว่ า ประกาศคณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ประจำจั ง หวั ด กาฬสิ น ธุ์ เรื่ อ ง กำหนดวั น ลงคะแนนเสี ย งถอดถอนนายก เทศมนตรีตำบลสงเปลือย เป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ นั้น กรมส่งเสริม การปกครองท้องถิ่นมีความเห็นเป็นสองแนวทาง ดังนี้ แนวทางที่หนึ่ง เห็นว่า ประกาศผลการลงคะแนนเสียงถอดถอน ถื อ เป็ น คำสั่ ง ทางปกครอง เนื่ อ งจากมี ผ ลทำให้ ส มาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ

145

146

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๒๓ วรรคสอง แห่งพระราช บัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับประกาศกำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอน เป็ น เพี ย งขั้ น ตอนการเตรี ย มการและการดำเนิ น การของเจ้ า หน้ า ที่ ใ นการ พิจารณาทางปกครองที่ยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหน้าที่จนกว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งจะได้ประกาศผลการลงคะแนนเสียงถอดถอน

ดั ง นั้ น ประกาศกำหนดวั น ลงคะแนนเสี ย งถอดถอนจึ ง ไม่ เ ป็ น คำสั่ ง ทาง ปกครอง แนวทางที่ ส อง เห็ น ว่ า ประกาศกำหนดวั น ลงคะแนนเสี ย ง ถอดถอนดังกล่าว รวมถึงประกาศผลการลงคะแนนเสียงถอดถอนของคณะ กรรมการการเลือกตั้งไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง เนื่องจากผลการลงคะแนน เสียงถอดถอนที่ทำให้พ้นจากตำแหน่งไม่มีลักษณะตามนิยามคำว่า “คำสั่ง ทางปกครอง” ในมาตรา ๕ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ ป ระกาศดั ง กล่ า วเกิ ด จากการใช้ อ ำนาจตาม กฎหมายของประชาชนซึ่งได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๘๕ ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย โดยที่ ปั ญ หาดั ง กล่ า วเป็ น ประเด็ น ปั ญ หาข้ อ กฎหมายสำคั ญ

เกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และยั ง ไม่ เ คยมี แ นวทางปฏิ บั ติ ม าก่ อ น กรมส่ ง เสริ ม การปกครอง

ท้ อ งถิ่ น จึ ง ขอหารื อ คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองเพื่ อ เป็ น แนวทางปฏิบัติต่อไป คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาปัญหาของ กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น โดยมี ผู้ แ ทนกระทรวงมหาดไทย (กรม

ส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ่ น ) เป็ น ผู้ ชี้ แ จงรายละเอี ย ดข้ อ เท็ จ จริ ง แล้ ว ซึ่ ง ข้อหารือนี้มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่า หลักเกณฑ์เกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

นำมาใช้บังคับแก่การออกประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้งเกี่ยวกับการ กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ด้วยหรือไม่ นั้น คณะกรรมการวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครองพิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า การเข้าชื่อและลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้ อ งถิ่ น เป็ น สิ ท ธิ ข องประชาชนผู้ มี สิ ท ธิ เ ลื อ กตั้ ง ซึ่ ง ได้ รั บ การรั บ รองไว้ ต าม มาตรา ๒๘๕1 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในการตรวจสอบการ ปฏิบัติงานของบุคคลที่ตนเลือกเข้ามาดำรงตำแหน่งต่าง ๆ โดยประชาชนผู้มี สิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถใช้สิทธิลงคะแนนเสียง ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นให้ พ้นจากตำแหน่ง ซึ่งจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ การ ตรวจสอบรายชื่อ และการลงคะแนน ย่อมเป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วย การลงคะแนนเสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งเกี่ยวกับการเข้าชื่อ และลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นตาม พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็ น การดำเนิ น การตามขั้ น ตอนที่ กฎหมายบัญญัติไว้ มิใช่กรณีที่หน่วยงานของรัฐใช้อำนาจทางปกครองที่มีผล กระทบต่ อ สถานภาพของสิ ท ธิ ห รื อ หน้ า ที่ ข องบุ ค คล ประกอบกั บ ประกาศ กำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น 1 มาตรา ๒๘๕ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด

เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดขององค์กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น นั้ น ไม่ ส มควรดำรงตำแหน่ ง ต่ อ ไป ให้ มี สิ ท ธิ ล งคะแนนเสี ย ง ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจาก ตำแหน่ง ทั้งนี้ จำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ การตรวจสอบ รายชื่อ และการลงคะแนนเสียง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

147

148

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ของคณะกรรมการการเลื อ กตั้ ง ตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ ง 2 แห่ ง พระราช บั ญ ญั ติ ว่ า ด้ ว ยการลงคะแนนเสี ย งเพื่ อ ถอดถอนสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ

ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็ น กระบวนการตามกฎหมายเพื่ อ ให้ ประชาชนได้ใช้สิทธิในการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือ

ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น จึ ง มิ ใ ช่ ก ระบวนการเพื่ อ ออกคำสั่ ง ทางปกครอง ดั ง นั้ น ประกาศกำหนดวันลงคะแนนเสียงถอดถอนดังกล่าวจึงไม่อยู่ภายใต้บังคับของ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

(นายอัชพร จารุจินดา) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มกราคม ๒๕๕๔

2 มาตรา ๘ ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น หรื อ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ในองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น นั้ น โดยให้ ประกาศกำหนดวั น ลงคะแนนเสี ย งไม่ เ กิ น เก้ า สิ บ วั น นั บ แต่ วั น ที่ ไ ด้ รั บ แจ้ ง จากผู้ ว่ า ราชการจังหวัดตามมาตรา ๗ ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

149

เรื่องเสร็จที่ ๓๖/๒๕๕๔

บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เรื่อง การใช้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในการพิจารณาอนุมัติ ให้ผู้บริหารท้องถิ่นเดินทางไปราชการต่างประเทศ

สำนักงานเทศบาลตำบลสระยายโสมได้มีหนังสือ ที่ สพ ๕๓๐๐๑/ ๗๐๙ ลงวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ขอหารือเกี่ยวกับการใช้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในการพิจารณาอนุมัติ ให้ผู้บริหารท้องถิ่นเดินทางไปราชการต่างประเทศ ซึ่งเมื่อพิจารณาประกอบ กับเอกสารที่ส่งมาด้วยแล้ว สรุปข้อเท็จจริงได้ดังนี้ (๑) นายศักดิ์ชัย ศิวะพรชัย นายกเทศมนตรีตำบลสระยายโสม ได้ รับแจ้งจากสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยว่าได้รับเชิญจากเทศบาล เมืองฮามามัตสุ ประเทศญี่ปุ่นร่วมกับองค์กรสหพันธ์เมืองนานาชาติภาคพื้น เอเชียแปซิฟิกให้เข้าร่วมการประชุมสหพันธ์เมืองนานาชาติ ภาคพื้นเอเชีย แปซิฟิก ครั้งที่ ๓ ระหว่างวันที่ ๑๗-๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๓ ณ เมืองฮามามัตสุ ประเทศญี่ปุ่น ในการนี้สำนักงานเทศบาลตำบลสระยายโสมจึงได้มีหนังสือ

ที่ สพ ๕๓๐๐๑/๖๕๓ ลงวันที่ ๘ ตุลาคม ๒๕๕๓ เรื่อง ขออนุมัติเดินทางไป ศึกษาดูงานต่างประเทศ ถึงนายอำเภออูท่ อง ขออนุมตั ใิ ห้นายศักดิช์ ยั ศิวะพรชัย นายกเทศมนตรีตำบลสระยายโสม เดินทางไปร่วมประชุมและศึกษาดูงาน

ต่างประเทศ ตามกำหนดการดังกล่าว โดยหนังสือขออนุมัติเดินทางไปศึกษา ดูงานได้ระบุว่าการเดินทางไปร่วมประชุมดังกล่าวมิใช่โครงการฝึกอบรมหรือ จัดประชุมสัมมนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นกรณีข้อตกลงหรือ พันธกรณีกับองค์กรหรือหน่วยงานในต่างประเทศที่มีความสำคัญกับภารกิจ งานที่รับผิดชอบโดยตรง พร้อมกันนี้ ได้เสนอแบบใบลาไปศึกษา ฝึกอบรม

ดูงาน หรือปฏิบัติงานวิจัย ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสุพรรณบุรี เพื่อพิจารณา อนุญาตด้วย

150

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(๒) ผู้ว่าราชการจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วมีคำสั่งว่า “อนุมัติให้ นายศักดิ์ชัย ศิวะพรชัย เดินทางไปต่างประเทศได้ สำหรับค่าใช้จ่ายในการ เดินทางไปร่วมกับสมาคมสันนิบาตแห่งประเทศไทย ไม่อนุมัติให้เบิกจ่าย จากงบประมาณของเทศบาล” โดยผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด สุ พ รรณบุ รี ไ ด้ มี หนังสือ ด่วนที่สุด ที่ สพ ๐๐๓๗.๑/๑๗๙๙๓ ลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึ ง นายอำเภออู่ ท องแจ้ ง ว่ า อนุ มั ติ ใ ห้ น ายศั ก ดิ์ ชั ย ศิ ว ะพรชั ย เดิ น ทางไป

ต่างประเทศได้โดยใช้ทุนส่วนตัว กรณีการเบิกค่าใช้จ่าย ในการเดินทางไป ราชการต่างประเทศตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการ เดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย ระเบียบฯ (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๘ จังหวัดพิจารณาแล้วอาจจะไม่ถูกต้อง จึงได้หารือไปยังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซึ่งหากกรมส่งเสริมการ ปกครองท้องถิ่นแจ้งผลว่าไม่สามารถเบิกจ่ายตามระเบียบดังกล่าวได้ นายก เทศมนตรีตำบลสระยายโสมจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ไปราชการดังกล่าว (๓) เทศบาลตำบลสระยายโสมได้ พิ จ ารณาคำสั่ ง ของผู้ ว่ า ราชการ จั ง หวั ด สุ พ รรณบุ รี แ ล้ ว มี ค วามเห็ น ว่ า การขออนุ มั ติ เ ดิ น ทางไปราชการ

ต่างประเทศดังกล่าวเป็นการขออนุมัติเพื่อให้เกิดสิทธิ ที่จะได้รับค่าใช้จ่ายใน การเดินทางไปราชการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการ เดิ น ทางไปราชการของเจ้ า หน้ า ที่ ท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่ ง แก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม

โดยระเบียบฯ (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้อ ๗ และเมื่อได้รับอนุมัติจากผู้มี อำนาจตามระเบียบฯ แล้ว สิทธิที่จะได้รับค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ ย่ อ มเกิ ด ขึ้ น นั บ แต่ วั น ที่ ไ ด้ รั บ อนุ มั ติ ใ ห้ เ ดิ น ทางไปราชการ ดั ง นั้ น นายก เทศมนตรีตำบลสระยายโสมจึงชอบที่จะใช้สิทธิดังกล่าวเบิกค่าใช้จ่ายในการ เดินทางไปราชการต่างประเทศได้ การที่ผู้มีอำนาจไม่อนุมัติให้เบิกค่าใช้จ่าย ในการเดินทางไปราชการต่างประเทศถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจเกินกว่าที่ ระเบียบกำหนด เทศบาลตำบลสระยายโสมจึงขอหารือคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครองว่าความเห็นของเทศบาลฯ ถูกต้องหรือไม่

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาปัญหาของ เทศบาลตำบลสระยายโสมโดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการ ปกครองท้องถิ่น) ผู้แทนจังหวัดสุพรรณบุรี และผู้แทนเทศบาลตำบลสระยาย โสมเป็ น ผู้ ชี้ แ จงรายละเอี ย ดแล้ ว ได้ ข้ อ เท็ จ จริ ง เพิ่ ม เติ ม จากผู้ แ ทนจั ง หวั ด สุ พ รรณบุ รี ว่ า การที่ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด สุ พ รรณบุ รี ไ ม่ อ นุ มั ติ ใ ห้ น ายก เทศมนตรีตำบลสระยายโสมเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปศึกษาดูงานใน

ต่างประเทศในครั้งนี้ เนื่องจากเป็นการไปร่วมประชุมกับสมาคมสันนิบาต เทศบาลแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นองค์กรเอกชนมิใช่ส่วนราชการ และข้อตกลง หรือพันธกรณีของสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยกับเทศบาลเมือง ฮามามัตสุ ประเทศญี่ปุ่น ก็มิใช่พันธกรณีระหว่างเทศบาลเมืองฮามามัตสุกับ เทศบาลตำบลสระยายโสมโดยตรง ซึ่ ง ไม่ เ ป็ น ไปตามหนั ง สื อ กระทรวง มหาดไทย ด่ ว นที่ สุ ด ที่ มท ๐๘๐๙.๓/ว ๒๙๑๒ ลงวั น ที่ ๒๗ กั น ยายน ๒๕๕๓ ที่กำหนดแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการเดินทางไปราชการเพื่อศึกษา

ดู ง านในต่ า งประเทศขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ไว้ ว่ า ต้ อ งเป็ น กรณี ที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีข้อตกลงหรือพันธกรณีกับองค์กรหรือหน่วยงาน ในต่ า งประเทศ ส่ ว นการที่ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด สุ พ รรณบุ รี มี ค ำสั่ ง อนุ มั ติ ใ ห้ นายกเทศมนตรี ต ำบลสระยายโสมเดิ น ทางไปต่ า งประเทศนั้ น เป็ น การ อนุญาตให้ลาไปต่างประเทศ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการลา ของผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ เท่ า นั้ น ไม่ ใ ช่ ก ารอนุ มั ติ ใ ห้ เ ดิ น ทางไปราชการต่ า งประเทศตาม ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการของเจ้า หน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๒๖ อันจะทำให้เกิดสิทธิแก่ผู้ได้รับอนุมัติที่จะได้รับค่า ใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการตามระเบียบดังกล่าว คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาแล้ว เห็นว่า คำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดสุพรรณบุรีที่อนุญาตให้นายกเทศมนตรีตำบล สระยายโสมไปต่างประเทศ แต่ไม่อนุมัติให้เบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางจาก งบประมาณของเทศบาลนั้น เป็นการใช้อำนาจตามระเบียบที่เกี่ยวข้องสอง ฉบับควบคู่กัน กล่าวคือ เป็นการอนุญาตให้ผู้บริหารท้องถิ่นลาไปต่างประเทศ

151

152

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ตามข้ อ ๑๔1 แห่ ง ระเบี ย บกระทรวงมหาดไทยว่ า ด้ ว ยการลาของผู้ บ ริ ห าร

ท้ อ งถิ่ น ผู้ ช่ ว ยผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น และสมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๗ ประการหนึ่ง และเป็นการไม่อนุมัติให้ผู้บริหารท้องถิ่นเดินทางไปราชการตาม ข้อ ๗2 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไป ราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยระเบียบฯ (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๘ อีกประการหนึ่ง ซึ่งการมีคำสั่งดังกล่าวถือเป็น กรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดสุพรรณบุรีได้ใช้อำนาจดุลยพินิจตามที่กำหนดไว้ใน ระเบียบทั้งสองฉบับข้างต้นแล้ว

(นายอัชพร จารุจินดา) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มกราคม ๒๕๕๔ 1 ข้ อ ๑๔ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ผู้ ช่ ว ยผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น หรื อ สมาชิ ก สภาท้ อ งถิ่ น

ผู้ใดประสงค์จะลาไปต่างประเทศ ไม่ว่ากรณีใดให้เสนอผู้ว่าราชการจังหวัด พร้อมทั้ง เหตุผลและความจำเป็นประกอบกับการประเมินความคุ้มค่าเพื่อสนับสนุนการพิจารณา และให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งอนุญาตตามที่เห็นสมควร

2 ข้อ ๗ สิทธิที่จะได้รับค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการเกิดขึ้นตั้งแต่วันที่ได้ รับอนุมัติให้เดินทางไปราชการหรือวันที่ออกจากราชการ แล้วแต่กรณี โดยให้ผู้ที่มี อำนาจพิจารณาอนุมัติการเดินทางไปราชการ ดังนี้ (๑) ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด เป็ น ผู้ อ นุ มั ติ ก ารเดิ น ทางไปราชการของผู้ บ ริ ห าร

ท้องถิ่นและประธานสภาท้องถิ่น การขออนุมัติเดินทางไปราชการต่างประเทศ ต้องขออนุมัติล่วงหน้าก่อนเดิน ทางไปราชการไม่น้อยกว่าสามสิบวัน และผู้ว่าราชการจังหวัดต้องพิจารณาให้เสร็จ ภายในสิบห้าวันนับแต่วันได้รับแจ้ง หากพิจารณาไม่อนุมัติให้แจ้งเหตุผลการไม่อนุมัติ ด้ ว ย และผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น หรื อ ประธานสภาท้ อ งถิ่ น สามารถอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ได้ ต าม

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ฯลฯ ฯลฯ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

153

เรื่องเสร็จที่ ๗๔/๒๕๕๔

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

เรื่อง ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง (ในกรณีที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)

กรมเจ้าท่าได้มีหนังสือ ที่ คค ๐๓๐๔/๔๐๒๘ ลงวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า สำนักงานเทศบาล ตำบลอัมพวา ได้มีหนังสือขอหารือมายังสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ ๓ สาขา สมุทรสงคราม (สำนักงานการขนส่งทางน้ำที่ ๓ สาขาสมุทรสงคราม เดิม) ในกรณี ที่ อ ธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า (อธิ บ ดี ก รมการขนส่ ง ทางน้ ำ และพาณิ ช ยนาวี เดิ ม ) ในฐานะ “เจ้ า ท่ า ” ตามพระราชบั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ มีคำสั่งมอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากเทศบาลตำบลอัมพวาออกคำสั่งทางปกครองแล้ว และไม่เห็นด้วยกับ

คำอุ ท ธรณ์ ข องผู้ ถู ก คำสั่ ง จะต้ อ งเสนอคำอุ ท ธรณ์ ที่ ไ ม่ เ ห็ น ด้ ว ยไปยั ง ผู้ ใ ด ระหว่างผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรสงคราม ในกรณีที่ผู้ทำคำสั่งเป็นผู้บริหาร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือต้องเสนอคำอุทธรณ์ที่ไม่เห็นด้วยไปยังปลัด กระทรวงคมนาคมในกรณีที่ออกคำสั่งทางปกครองในฐานะ “เจ้าท่า” ตามที่ ได้รับมอบอำนาจจากกรมเจ้าท่า และในกรณีที่เทศบาลตำบลอัมพวา ออก

คำสั่งทางปกครองในฐานะ “เจ้าท่า” ในการเสนอคำอุทธรณ์ต้องเสนอผ่าน สำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ ๓ สาขาสมุทรสงคราม ก่อนหรือไม่ สำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ ๓ สาขาสมุทรสงคราม พิจารณาในเบื้องต้น แล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ กำหนดคำนิยามของ “เจ้าท่า” หมายถึง อธิบดีกรมเจ้าท่าหรือผู้ซึ่ง ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๐๑๓๒ ลงวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ซึ่ง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

154

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

อธิบดีกรมเจ้าท่ามอบหมาย ดังนั้น การกระทำใด ๆ ตามพระราชบัญญัติการ เดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นตามที่รับมอบอำนาจ “เจ้าท่า” จากอธิบดีกรมเจ้าท่า จึงไม่น่ากระทำ ในฐานะเป็นอธิบดีกรมเจ้าท่า แต่เป็นการกระทำในฐานะเป็น “เจ้าท่า” ตาม พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ซึ่งตาม กฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธี ปฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด

เป็นผู้พิจารณาอุทธรณ์กรณีผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นผู้บริหารท้องถิ่นหรือ คณะผู้บริหารท้องถิ่น ส่วนปลัดกระทรวงเป็นผู้พิจารณาอุทธรณ์กรณีผู้ทำคำ สั่งทางปกครองเป็นผู้ดำรงตำแหน่งอธิบดีหรือเทียบเท่า จึงเห็นว่า แม้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับมอบอำนาจ “เจ้าท่า” จากอธิบดีกรมเจ้าท่า แต่

ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ทำคำสั่งทางปกครองมิใช่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรม

เจ้าท่า ดังนั้น ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของอุทธรณ์จึงไม่ น่าจะใช่ปลัดกระทรวงคมนาคม กรมเจ้ า ท่ า พิ จ ารณาแล้ ว เห็ น ว่ า กรณี ก าร “มอบหมาย” อำนาจ

“เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ซึ่งเป็นกรณีที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับวิธีการมอบหมายไว้เป็นกรณีพิเศษ โดยเฉพาะ กับกรณีคำสั่ง “มอบอำนาจ” ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อ ใช้อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธ ศักราช ๒๔๕๖ ยังคงมีความแตกต่างกันในผลของกฎหมายที่เป็นประเด็น ปัญหาในการขอหารือ กล่าวคือ ๑. กรณีการ “มอบหมาย” อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติ การเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ซึ่งเป็นไปตามความใน มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ที่บัญญัติว่า “เจ้าท่า” หมายความว่า อธิบดีกรมเจ้าท่าหรือผู้ซึ่งอธิบดี กรมเจ้าท่ามอบหมาย นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยวินิจฉัยไว้ตามเรื่อง

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

เสร็จที่ ๒๗/๒๕๓๐ สรุปความว่า พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการเดินเรือใน น่านน้ำไทย (ฉบับที่ ๑๓) พ.ศ. ๒๕๒๕ มาตรา ๓ บัญญัติบทนิยามคำว่า “เจ้ า ท่ า ” หมายความว่ า “อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า หรื อ ผู้ ซึ่ ง อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า

มอบหมาย” ฉะนั้ น ผู้ ซึ่ ง อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า มอบหมายจึ ง เป็ น ผู้ ที่ ก ฎหมาย

ว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทยระบุแต่งตั้งให้เป็นเจ้าท่าโดยตรงแล้ว และ เนื่องจากในพระราชบัญญัตินี้มิได้มีบทบัญญัติใดจำกัดการมอบหมายของ อธิบดีกรมเจ้าท่าไว้ว่า จะต้องมอบหมายให้แก่บุคคลใดโดยเฉพาะ อธิบดี

กรมเจ้าท่าจึงอาจมอบหมายให้ข้าราชการสังกัดกรมเจ้าท่าหรือข้าราชการ สั ง กั ด ส่ ว นราชการอื่ น เป็ น เจ้ า ท่ า ได้ พระราชบั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า น น้ำไทยฯ นั้น มีบทบัญญัติเกี่ยวกับวิธีการ “มอบหมาย” ไว้เป็นกรณีพิเศษโดย เฉพาะแล้วโดยจะมอบหมายให้บุคคลใดเป็น “เจ้าท่า” ก็ได้ตามที่อธิบดีกรม เจ้าท่าจะเห็นสมควร และการที่บุคคลใดได้รับมอบหมายให้เป็น “เจ้าท่า” บุ ค คลนั้ น ก็ มี อ ำนาจหน้ า ที่ ป ฏิ บั ติ ก ารใด ๆ ในส่ ว นที่ รั บ มอบหมายตามที่ กฎหมายบัญญัติไว้ดังเช่นเป็นอำนาจของตนเอง หาใช่เป็นการทำการแทน อธิบดีกรมเจ้าท่าแต่อย่างใดไม่ กรณีนี้จึงมิใช่เป็นเรื่องการมอบอำนาจตามข้อ ๔๒ แห่ ง ประกาศของคณะปฏิ วั ติ ฉบั บ ที่ ๒๑๘ ลงวั น ที่ ๒๙ กั น ยายน ๒๕๑๕ (ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔) ซึ่งมุ่งหมายถึงการมอบให้ผู้หนึ่งผู้ใดมีอำนาจกระทำการแทนผู้มอบ ฉะนั้น ผู้รับมอบจึงมิได้มีอำนาจเป็นของตนเองขึ้นมาด้วยแต่อย่างใด โดยในการปฏิบัติราชการทางปกครองของสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาค สาขาในฐานะผู้ทำคำสั่งทางปกครองตามที่รับ “มอบหมาย” อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ จาก อธิบดีกรมเจ้าท่านั้น เป็นไปโดยอาศัยอำนาจตามคำสั่งกรมเจ้าท่า ที่ ๖๙๔/ ๒๕๓๕ ลงวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๓๕ เมื่อพิจารณาคำอุทธรณ์แล้วไม่เห็นด้วย สำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคสาขาจะเสนอเรื่องผ่านสำนักกฎหมาย กรมเจ้าท่า เพื่ อ ให้ เ สนอปลั ด กระทรวงคมนาคมพิ จ ารณาอุ ท ธรณ์ ต่ อ ไป ตามนั ย ของ

155

156

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๒. กรณีการ “มอบอำนาจ” “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดิน เรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการออกคำสั่งตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และแผนกระจายอำนาจ ให้ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่ ง มี ป ระเด็ น ปั ญ หาที่ ต้ อ ง พิจารณาว่า การออกคำสั่งมอบอำนาจของอธิบดีกรมเจ้าท่า ตามคำสั่งกรม การขนส่ ง ทางน้ ำ และพาณิ ช ยนาวี ที่ ๓๒๐/๒๕๔๗ และคำสั่ ง ที่ ๔๔๒/ ๒๕๔๗ ในลักษณะที่มีบทบัญญัติแสดงอำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่ง ว่า “อธิบดีกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี (อธิบดีกรมเจ้าท่า ปัจจุบัน) “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ มอบอำนาจ “เจ้าท่า” ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังต่อไปนี้... ” และการออกคำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๑๘๕/๒๕๔๘

ที่มีบทบัญญัติว่า “อาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๓๘ (๗) แห่งพระราช บัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ อธิบดีกรมการขนส่ง ทางน้ำและพาณิชยนาวี ในฐานะ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือใน น่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ จึงมอบอำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราช บั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุ ท ธศั ก ราช ๒๔๕๖ ให้ แ ก่ อ งค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้... ” นั้น เป็นการ “มอบหมาย” อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ หรือ เป็ น การออกคำสั่ ง “มอบอำนาจ” ที่ อ ยู่ ใ นบั ง คั บ ต้ อ งปฏิ บั ติ ต ามพระราช บัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งปัจจุบัน มีพระราช กฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไข ในการมอบอำนาจไว้เป็นการเฉพาะแล้ว

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

157

ดังนั้น เพื่อประโยชน์ต่อการปฏิบัติราชการทางปกครองให้ถูกต้องตาม กฎหมายกรมเจ้าท่าจึงขอหารือว่า ๑. คำสั่ ง กรมการขนส่ ง ทางน้ ำ และพาณิ ช ยนาวี ที่ ๓๒๐/๒๕๔๗

คำสั่ง ที่ ๔๔๒/๒๕๔๗ และคำสั่ง ที่ ๑๘๕/๒๕๔๘ เป็นการ “มอบหมาย” อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธ ศักราช ๒๔๕๖ หรือเป็นคำสั่ง “มอบอำนาจ” ตามพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และผู้มีอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ คำสั่ ง ทางปกครองตามกฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตาม ความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้งสอง กรณีได้แก่ผู้ใด ๒. หากคำสั่ ง ดั ง กล่ า วเป็ น คำสั่ ง มอบอำนาจ จะอยู่ ใ นบั ง คั บ ที่ ต้ อ ง ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขคำสั่งให้ครบถ้วนและถูกต้องตามพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบกับพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ ด้วยหรือไม่ อย่างไร ๓. ในกรณีที่เทศบาลตำบลอัมพวา ออกคำสั่งทางปกครองในฐานะ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ การเสนอคำอุ ท ธรณ์ เ พื่ อ ให้ ผู้ มี อ ำนาจพิ จ ารณาอุ ท ธรณ์ ค ำสั่ ง ทาง ปกครองตามกฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความใน

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ พิจารณา ต้อง เสนอผ่านสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ ๓ สาขาสมุทรสงคราม ด้วยก่อนหรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๒) ได้พิจารณาข้อหารือของกรม เจ้ า ท่ า โดยมี ผู้ แ ทนสำนั ก นายกรั ฐ มนตรี (สำนั ก งาน ก.พ.ร.) ผู้ แ ทน กระทรวงคมนาคม (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมเจ้าท่า) และผู้แทน เทศบาลตำบลอัมพวา เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นว่า สมควรที่จะ พิจารณาในเบื้องต้นเสียก่อนว่า บทนิยามคำว่า “เจ้าท่า” ในมาตรา ๓ แห่ง

158

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

พระราชบั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุ ท ธศั ก ราช ๒๔๕๖ หมายความว่า “อธิบดีกรมเจ้าท่าหรือผู้ซึ่งอธิบดีกรมเจ้าท่ามอบหมาย” นั้น เป็น “การมอบอำนาจ” หรือ “การมอบหมาย” กล่าวคือ หลักการของ “การมอบอำนาจ” ตามมาตรา ๓๘1 วรรคหนึ่ง แห่ง

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่ม เติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ.

1 มาตรา ๓๘ อำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการหรือ การดำเนิ น การอื่ น ที่ ผู้ ด ำรงตำแหน่ ง ใดจะพึ ง ปฏิ บั ติ ห รื อ ดำเนิ น การตามกฎหมาย

กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่งใด หรือมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องใด ถ้ากฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่งนั้น หรือมติของคณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้นมิได้กำหนด เรื่ อ งการมอบอำนาจไว้ เ ป็ น อย่ า งอื่ น หรื อ มิ ไ ด้ ห้ า มเรื่ อ งการมอบอำนาจไว้ ผู้ ด ำรง ตำแหน่ ง นั้ น อาจมอบอำนาจให้ ผู้ ด ำรงตำแหน่ ง อื่ น ในส่ ว นราชการเดี ย วกั น หรื อ

ส่ ว นราชการอื่ น หรื อ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด เป็ น ผู้ ป ฏิ บั ติ ร าชการแทนได้ ทั้ ง นี้ ตาม

หลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา พระราชกฤษฎีกาตามวรรคหนึ่งอาจกำหนดให้มีการมอบอำนาจในเรื่องใดเรื่อง หนึ่งตลอดจนการมอบอำนาจให้ทำนิติกรรมสัญญา ฟ้องคดีและดำเนินคดี หรือกำหนด หลักเกณฑ์ วิธีการ หรือเงื่อนไขในการมอบอำนาจหรือที่ผู้รับมอบอำนาจต้องปฏิบัติ ก็ได้ ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับกับอำนาจในการอนุญาตตามกฎหมายที่บัญญัติ ให้ต้องออกใบอนุญาตหรือที่บัญญัติผู้มีอำนาจอนุญาตไว้เป็นการเฉพาะ ในกรณีเช่นนั้น ให้ผู้ดำรงตำแหน่งซึ่งมีอำนาจตามกฎหมายดังกล่าวมีอำนาจมอบอำนาจให้ข้าราชการ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาและผู้ว่าราชการจังหวัดได้ตามที่เห็นสมควร หรือตามที่คณะ รัฐมนตรีกำหนด ในกรณีมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด

มีอำนาจมอบอำนาจได้ต่อไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ผู้มอบอำนาจกำหนด ในกรณีตามวรรคสาม เพื่อประโยชน์ในการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน จะตราพระราชกฤษฎี ก ากำหนดรายชื่ อ กฎหมายที่ ผู้ ด ำรงตำแหน่ ง ซึ่ ง มี อ ำนาจตาม กฎหมายดังกล่าวอาจมอบอำนาจตามวรรคหนึ่งตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดใน พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวก็ได้ การมอบอำนาจให้ทำเป็นหนังสือ

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

๒๕๕๐ ประกอบกั บ บทนิ ย ามคำว่ า “มอบอำนาจ” ในมาตรา ๓ 2 แห่ ง

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ กฎหมายได้กำหนด หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการมอบอำนาจไว้ว่า ถ้ากฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่งนั้น หรือมติของคณะรัฐมนตรี ในเรื่องนั้นมิได้กำหนดเรื่องการมอบ อำนาจไว้เป็นอย่างอื่น หรือมิได้ห้ามเรื่องการมอบอำนาจไว้ ผู้มอบอำนาจย่อม มีดุลพินิจที่จะมอบอำนาจให้แก่ผู้รับมอบอำนาจ ซึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งอื่น

ในส่ ว นราชการเดี ย วกั น หรื อ ส่ ว นราชการอื่ น หรื อ ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด เป็ น

ผู้ปฏิบัติราชการแทนตามที่ได้รับมอบอำนาจในเรื่องนั้นทั้งหมดหรือบางส่วน ก็ได้ ซึ่งการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทนในกรณีนี้จะกระทำได้ต่อเมื่อ

ผู้มอบอำนาจต้องเป็นผู้มีอำนาจหรือใช้อำนาจหรือสั่งการได้ตามกฎหมาย แต่ ได้ ม อบอำนาจให้ บุ ค คลอื่ น ปฏิ บั ติ ร าชการแทนตน และบุ ค คลผู้ ไ ด้ รั บ มอบ อำนาจนั้นสามารถลงนามในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนผู้ใช้อำนาจได้ อย่างไร ก็ตาม หลักของการมอบอำนาจนี้เนื่องจากผู้มอบอำนาจยังต้องรับผิดชอบใน อำนาจของตน ผู้มอบอำนาจจึงต้องคำนึงถึงขีดความสามารถ ความรับผิดชอบ และความเหมาะสมตามสภาพของตำแหน่ง อำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบ ของผู้รับมอบอำนาจ รวมทั้งสามารถวางแนวทาง กำหนดรายละเอียด และ กำกั บ ดู แ ลวิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการเพิ่ ม เติ ม ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การมอบอำนาจเพื่ อ ให้ สอดคล้องกับภารกิจหรือลักษณะของงานที่ได้รับมอบด้วย 2 มาตรา ๓ ในพระราชกฤษฎีกานี้ “มอบอำนาจ” หมายความว่า การที่ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่ที่จะพึง ปฏิบัติหรือดำเนินการตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่งใด หรือมติของ คณะรัฐมนตรีในเรื่องใด เว้นแต่การอนุญาตตามมาตรา ๓๘ วรรคสาม แห่งพระราช บัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้มอบอำนาจในการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการหรือการดำเนิน การอื่ น ใดตามกฎหมาย กฎ ระเบี ย บ ประกาศ หรื อ คำสั่ ง นั้ น หรื อ มติ ข อง

คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้น ให้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งอื่นปฏิบัติราชการแทน ฯลฯ ฯลฯ

159

160

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

สำหรั บ “การมอบหมาย” นั้ น เมื่ อ มาตรา ๓๘ 3 วรรคหนึ่ ง แห่ ง

พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่ ง แก้ ไ ข

เพิ่ ม เติ ม โดยพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น (ฉบั บ ที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดไว้เฉพาะหลักเกณฑ์ของ “การมอบอำนาจ” ซึ่งถือ เป็ น การปฏิ บั ติ ร าชการแทนเท่ า นั้ น ดั ง นั้ น หากเป็ น กรณี ที่ ก ฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคำสั่ง หรือมติของคณะรัฐมนตรีใด ได้กำหนดเรื่อง การสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการหรือการดำเนินการอื่นไว้ แล้ ว ก็ ย่ อ มเป็ น ไปตามนั้ น เนื่ อ งจากเป็ น อำนาจที่ มี อ ยู่ ต ามกฎหมาย โดย

ผู้มอบหมายสามารถมอบหมายให้ผู้อื่นเป็นผู้ปฏิบัติราชการหรือดำเนินการได้ โดยผู้ได้รับมอบหมายสามารถใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจและใช้อำนาจในนาม ตนเองภายใต้ ก รอบวั ต ถุ ป ระสงค์ ข องการมอบหมายนั้ น ๆ หรื อ ตามที่ กฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ เช่น มาตรา ๑๖4 วรรคหนึ่ง แห่งพระราช บัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ ที่บัญญัติว่า “ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบกิจการ น้ำบาดาลในเขตน้ำบาดาลใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบ ครองที่ดินในเขตน้ำบาดาลนั้นหรือไม่ เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากอธิบดี หรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบหมาย” หรือ มาตรา ๖5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ 3 โปรดดูเชิงอรรถที่ ๑, ข้างต้น 4 มาตรา ๑๖ ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบกิจการน้ำบาดาลในเขตน้ำบาดาลใดๆ ไม่ว่า จะเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดินในเขตน้ำบาดาลนั้นหรือไม่ เว้นแต่จะได้ รับใบอนุญาตจากอธิบดี หรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบหมาย การขออนุญาต การอนุญาต การขอใบอนุญาต และการออกใบอนุญาตให้เป็น ไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง การอนุญาตหรือออกใบอนุญาต รวมทั้งการไม่อนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาต จะต้องกระทำให้แล้วเสร็จภายในเก้าสิบวันนับแต่วันได้รับคำขอซึ่งมีรายละเอียดครบ ถ้วนตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

5 มาตรา ๖ ให้อธิบดีหรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบหมายเป็นนายทะเบียนกลางมีอำนาจ หน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้ในส่วนที่เกี่ยวกับการขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่ง ระหว่างประเทศ ให้นายทะเบียนกลางเป็นนายทะเบียนประจำกรุงเทพมหานคร มีอำนาจและ หน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้ภายในเขตกรุงเทพมหานคร

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

การขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่บัญญัติว่า “ให้อธิบดีหรือผู้ซึ่งอธิบดีมอบ หมายเป็นนายทะเบียนกลางมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้ในส่วนที่ เกี่ยวกับการขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่งระหว่างประเทศ” ซึ่งกรณีนี้ จะไม่ อ ยู่ ภ ายใต้ ห ลั ก เกณฑ์ ข องมาตรา ๓๘ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บ บริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ ดั ง นั้ น จากกรณี ข้ อ หารื อ ของกรมเจ้ า ท่ า คณะกรรมการกฤษฎี ก า (คณะที่ ๒) จึงแยกพิจารณาเป็น ๔ ประเด็นดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง คำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๓๒๐/ ๒๕๔๗ คำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๔๔๒/๒๕๔๗ และ

คำสั่ ง กรมการขนส่ ง ทางน้ ำ และพาณิ ช ยนาวี ที่ ๑๘๕/๒๕๔๘ เป็ น “การ

มอบหมาย” อำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ หรือเป็นคำสั่ง “มอบอำนาจ” ตามพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ เห็นว่า เมื่อมาตรา ๓ แห่ง พระราชบั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุ ท ธศั ก ราช ๒๔๕๖ ได้ กำหนดบทนิยามของคำว่า “เจ้าท่า” หมายความว่า “อธิบดีกรมเจ้าท่าหรือ

ผู้ซึ่งอธิบดีกรมเจ้าท่ามอบหมาย” ไว้แล้ว จึงเป็นกรณีที่กฎหมายกำหนด เรื่องการมอบหมายไว้เป็นการเฉพาะแล้ว โดยจะมอบหมายให้ผู้ใดก็ตามเป็น เจ้าท่าได้ตามที่อธิบดีกรมเจ้าท่าจะเห็นสมควร เนื่องจากในการปฏิบัติราชการ หรือดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติหลายมาตราที่กำหนดให้ผู้มี ฐานะเป็นเจ้าท่าต้องปฏิบัติราชการ ดำเนินการหรือใช้ดุลพินิจตามกฎหมาย ดั ง นั้ น เพื่ อ ให้ ก ารดำเนิ น การเป็ น ไปด้ ว ยความรวดเร็ ว และเข้ า ถึ ง พื้ น ที่

ให้ ข นส่ ง จั ง หวั ด เป็ น นายทะเบี ย นประจำจั ง หวั ด มี อ ำนาจและหน้ า ที่ ต าม

พระราชบัญญัตินี้ ภายในเขตจังหวัดของตน ในการปฏิ บั ติ ห น้ า ที่ ต ามพระราชบั ญ ญั ติ นี้ ให้ น ายทะเบี ย นกลางมี อ ำนาจ

มอบหมายกิจการอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนให้บุคคลหนึ่งบุคคลใดทำแทนได้ การมอบหมายตามวรรคสี่ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

161

162

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ได้ โ ดยตรง เมื่ อ อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า ใช้ อ ำนาจตามบทบั ญ ญั ติ แ ห่ ง มาตรานี้

“มอบหมายให้ ผู้ อื่ น ” เป็ น ผู้ ป ฏิ บั ติ ร าชการหรื อ ดำเนิ น การตามพระราช บัญญัตินี้ ผู้นั้นก็มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ดังเช่นเป็นอำนาจ ของตนเอง โดยผู้ซึ่งอธิบดีกรมเจ้าท่ามอบหมายจะมีฐานะเป็น “เจ้าท่า” ตาม กฎหมายว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทยเช่นเดียวกับอธิบดีกรมเจ้าท่า และ ไม่ถือว่าเป็นการปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมเจ้าท่า ดังนั้น การมอบหมาย ในกรณี ต ามข้ อ หารื อ นี้ จึ ง ไม่ ใ ช่ เ รื่ อ งการมอบอำนาจให้ ผู้ ใ ดผู้ ห นึ่ ง มี อ ำนาจ กระทำการแทน และไม่ อ ยู่ ภ ายใต้ เ งื่ อ นไขเรื่ อ ง “การมอบอำนาจ” ตาม มาตรา ๓๘ 6 แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบั บ ที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ ทั้ ง นี้ ตามแนวคำวิ นิ จ ฉั ย ของคณะกรรมการ กฤษฎีกาซึ่งได้เคยให้ความเห็นไว้ในเรื่องเสร็จ ที่ ๒๗/๒๕๓๐7 และเรื่องเสร็จ ที่ ๖๙๗/๒๕๕๑ 8 เมื่ อ ปรากฏข้ อ เท็ จ จริ ง ว่ า อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า ในฐานะ

“เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ได้ออกคำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๓๒๐/๒๕๔๗ และคำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๔๔๒/๒๕๔๗ และคำสั่ง กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี ที่ ๑๘๕/๒๕๔๘ เรื่อง มอบอำนาจ “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทยให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น กำหนดอำนาจหน้าที่และแนวทางการปฏิบัติงานในฐานะเจ้าท่า ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อรองรับการดำเนินการให้เป็นไปตาม โปรดดูเชิงอรรถที่ ๑, ข้างต้น

7 บันทึก เรื่อง การมอบหมายให้จังหวัดเป็น “เจ้าท่า” ตามพระราชบัญญัติการ เดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุ ท ธศั ก ราช ๒๔๕๖ ส่ ง พร้ อ มหนั ง สื อ สำนั ก งานคณะ กรรมการกฤษฎี ก า ที่ นร ๐๖๐๑/๙๕ ลงวั น ที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๓๐ ถึ ง สำนั ก เลขาธิการคณะรัฐมนตรี 8 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การมอบอำนาจตามพระราช บัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ ส่งพร้อมหนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๙๐๑/๑๐๔๘ ลงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๑ ถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

6

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

พระราชบั ญ ญั ติ ก ำหนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอำนาจให้ แ ก่ อ งค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ ให้ กั บ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และแม้ ว่ า คำสั่ ง ดั ง กล่ า วข้ า งต้ น จะเป็ น “การมอบอำนาจ” ก็ไม่เข้าหลักเกณฑ์การมอบอำนาจ เนื่องจากเป็น “การ มอบหมาย” ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ซึ่งสอดคล้องกับพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น หากผู้บริหารเทศบาล ตำบลอัมพวาซึ่งเป็นผู้บริหารท้องถิ่นได้รับมอบหมายจากอธิบดีกรมเจ้าท่า ตามมาตรา ๓ แห่ ง พระราชบั ญ ญั ติ ก ารเดิ น เรื อ ในน่ า นน้ ำ ไทย พระพุ ท ธ ศักราช ๒๔๕๖ แล้ว ก็มีฐานะเป็น “เจ้าท่า” เช่นเดียวกับอธิบดีกรมเจ้าท่า โดยไม่ถือว่าเป็นการปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมเจ้าท่า ประเด็นที่สอง ผู้มีอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ตามกฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราช บั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ แ ก่ ผู้ ใ ด เมื่ อ ได้ พิจารณาในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า หากผู้บริหารเทศบาลตำบลอัมพวาซึ่งเป็น

ผู้บริหารท้องถิ่นได้รับมอบหมายจากอธิบดีกรมเจ้าท่าให้มีฐานะเป็น “เจ้าท่า” เช่นเดียวกับอธิบดีกรมเจ้าท่าแล้ว และหากผู้บริหารเทศบาลตำบลอัมพวา ออกคำสั่งทางปกครองใดๆ ให้ผู้ซึ่งเป็นเจ้าของหรือครอบครองสิ่งปลูกสร้างที่ รุกล้ำลำน้ำรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปภายในระยะเวลาที่กำหนด และถ้าผู้รับ คำสั่งทางปกครองไม่เห็นด้วยและได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองดังกล่าว กรณีนี้ผู้มีอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องเป็น

ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด ทั้ ง นี้ ตามข้ อ ๒ (๑๐)9 แห่ ง กฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๔ ข้อ ๒ การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง

ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ให้เป็นอำนาจของเจ้าหน้าที่ ดังต่อไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๑๐) ผู้ ว่ า ราชการจั ง หวั ด ในกรณี ที่ ผู้ ท ำคำสั่ ง ทางปกครองเป็ น ผู้ บ ริ ห าร

ท้องถิ่น หรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น ฯลฯ ฯลฯ

9

163

164

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบั ญ ญั ติ วิ ธี ป ฏิ บั ติ ร าชการทาง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประเด็นทีส่ าม เมือ่ พิจารณาในประเด็นทีห่ นึง่ และประเด็นทีส่ องแล้วว่า กรณีนี้ เป็นเรื่องการมอบหมาย ซึ่งไม่ได้อยู่ในหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการมอบ อำนาจตามพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. ๒๕๓๔ และพระราชกฤษฎี ก าว่ า ด้ ว ยการมอบอำนาจ พ.ศ. ๒๕๕๐ จึ ง ไม่ ต้ อ ง พิจารณาในประเด็นนี้ ประเด็ น ที่ สี่ การเสนอคำอุ ท ธรณ์ ไ ปยั ง ผู้ มี อ ำนาจในการพิ จ ารณา อุทธรณ์จะต้องเสนอผ่านสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคที่ ๓ สาขาสมุทรสงคราม ก่ อ นหรื อ ไม่ นั้ น เมื่ อ พิ จ ารณาในประเด็ น ที่ ห นึ่ ง และประเด็ น ที่ ส องแล้ ว ว่ า

ผู้บริหารเทศบาลตำบลอัมพวาซึ่งเป็นผู้บริหารท้องถิ่นที่ได้รับมอบหมายจาก อธิ บ ดี ก รมเจ้ า ท่ า ให้ มี ฐ านะเป็ น “เจ้ า ท่ า ” และผู้ มี อ ำนาจในการพิ จ ารณา อุทธรณ์ในกรณีนี้คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด ดังนั้น ในการเสนอคำอุทธรณ์จึงไม่ ต้ อ งเสนอผ่ า นสำนั ก งานเจ้ า ท่ า ภู มิ ภ าคที่ ๓ สาขาสมุ ท รสงครามอี ก ทั้ ง นี้ ตามข้อ ๒ (๑๐)10 แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตาม ความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๒) มีข้อสังเกตด้วยว่า เพื่อ ให้การมอบหมายตามนัยคำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวีดังกล่าว มีความชัดเจนทั้งในข้อกฎหมายและในทางปฏิบัติ สมควรที่อธิบดีกรมเจ้าท่า จะพิจารณาดำเนินการแก้ไขคำสั่งกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวีเพื่อให้ สอดคล้องกับหลักกฎหมายที่ได้วินิจฉัยไว้แล้ว

10

โปรดดูเชิงอรรถที่ ๙, ข้างต้น

กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

(นายอัชพร จารุจินดา) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔

165