การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น:คู่มือสำหรับนักบริหารงานท้องถิ่นในยุคใหม่

การวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น:

คู่มือสำหรับนักบริหารงานท้องถิ่นในยุคใหม่

โดย

ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

จัดพิมพ์โดย วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า

สิงหาคม 2554

การวิ เคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: คู่มือสำหรับนักบริหารงานท้องถิ่นในยุคใหม่

ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ ข้อมูลทางบรรณานุกรมของหอสมุดแห่งชาติ National Library of Thailand Cataloging in Publication Data. วีระศักดิ์ เครือเทพ. การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.--กรุงเทพฯ : สถาบัน พระปกเกล้า, 2554.

190 หน้า.

1. ท้ อ งถิ ่ น --การเงิ น และการปกครอง. 2. องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น .

I. ชื่อเรื่อง 320.982 ISBN = 978-974-449-606-5 วปท.54-45-1500.0 พิมพ์ครั้งที่ 1 สิงหาคม 2554 จำนวนพิมพ์ 1500 เล่ม บรรณาธิการ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล และ ฉัตรระวี ปริสุทธิญาณ ผู้จัดรูปเล่ม นายสุชาติ วิวัฒน์ตระกูล และออกแบบปก ลิขสิทธิ์ของสถาบันพระปกเกล้า พิมพ์ที่

ส เจริญ การพิมพ์ 1510/10 ถนนประชาราษฎร์ 1 แขวงบางซื่อ เขตบางซื่อ กรุงเทพมหานคร 10800 โทรศัพท์ 02-913-2080 โทรสาร 02-913-2081 นางจรินพร เสนีวงศ์ ณ อยุธยา ผู้พิมพ์ผู้โฆษณา จัดพิมพ์โดย สถาบันพระปกเกล้า ศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติ 80 พรรษาฯ อาคารรัฐประศาสนภักดี (อาคารบี) ชั้น 5 เลขที่ 120 หมู่ 3 ถนนแจ้งวัฒนะ แขวงทุ่งสองห้อง เขตหลักสี่ กรุงเทพฯ 10210 โทรศัพท์ 02 - 1419563-77 โทรสาร 02-1438175 เว็บไซต์ www.kpi.ac.th

ความหมายจากปก งานในหน้ า ที ่ ร ั บ ผิ ด ชอบขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น

เปรี ย บเสมื อ นกั บ งานช้ า งจึ ง เป็ น ความท้ า ทายของผู ้ บ ริ ห าร

ท้องถิ่นในการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรเพื่อให้เห็น

ภาพของช้างทั้งตัวที่ชัดเจน

คำนำ

ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อย ต่างเคยประสบกับปัญหาในการบริหารสภาพคล่องทางการเงิน มาด้ ว ยกั น ทั ้ ง สิ ้ น ไม่ รู ้ แ น่ ช ั ด ว่ า จะมี เ งิ น รายได้ เ ข้ า มาเมื ่ อ ใด

ไม่รู้ว่าจะได้รับภาษีจัดสรรในแต่ละงวดเป็นจำนวนเงินมากน้อย เท่าใด ไม่รู้แน่ชัดว่ามีเงินสะสมเพียงพอสำหรับนำมาใช้จ่าย

ในยามฉุกเฉินหรือในสภาวะที่เงินสดขาดมือหรือไม่ ไม่แน่ใจว่า ภาระหนี ้ ส ิ น ขององค์ ก รทั ้ ง ในระยะสั ้ น และระยะยาวมี เ ป็ น จำนวนเท่ า ใด จะมี เ งิ น สดในมื อ มากพอที ่ จ ะจ่ า ยคื น ให้ แ ก่

เจ้าหนี้ทันกำหนดเวลาหรือไม่ หรือปัญหาที่มีความสำคัญยิ่ง

ก็คือท้องถิ่นจะมีเงินสำหรับจัดบริการให้แก่ประชาชนได้อย่าง เพียงพอหรือไม่ ดังนี้เป็นต้น ครั ้ น ผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ ่ น จะมั ว แต่ น ั ่ ง รอคอยการรายงาน ข้อมูลจากฝ่ายการคลังก็ดูจะไม่ทันการณ์ อาจได้ข้อมูลไม่ตรง กั บ ที ่ ต ้ อ งการ ตั ว เลขข้ อ มู ล มี ค วามซั บ ซ้ อ นเข้ า ใจยาก

ไม่ ส ามารถเอาไปสื ่ อ สารให้ พ นั ก งานในองค์ ก รหรื อ ให้ แ ก่ ประชาชนทั่วไปเข้าใจร่วมกันได้ หรือบางครั้ง อาจได้รับรายงาน ข้อมูลการเงินการบัญชี หรือข้อมูลงบประมาณมาแล้ว แต่ก็ไม่รู้ ว่าจะต้องวิเคราะห์หรือตีความหมายเพื่อใช้ในการบริหารงาน ท้องถิ่นให้เกิดประโยชน์สูงสุดได้อย่างไร การบริหารงานคลัง ท้องถิ่นในเชิงรับเช่นนี้ไม่ควรอยู่ในวิสัยของผู้บริหารท้องถิ่น

ในยุคสมัยแห่งประชาธิปไตยในปัจจุบัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

IV

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

หนังสือเล่มนี้จึงเป็นเสมือนคู่มือสำหรับผู้บริหารงานท้องถิ่นที่จะช่วย ตอบปัญหาต่างๆ ข้างต้น โดยการ (1) นำเสนอกรอบคิดในการประเมินฐานะ ทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local financial position analysis) หรือที่ผู้เขียนเรียกว่า “การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินของท้องถิ่น

ใน 4 มิติ” (2) นำเสนอข้อมูลฐานะทางการเงินของเทศบาลสำหรับใช้เป็น ข้อมูลเทียบเคียงผลการดำเนินงาน (benchmarking) ขององค์กรปกครอง

ส่ ว นท้ อ งถิ ่ น แห่ ง ต่ า งๆ และ (3) นำเสนอแนวทางในการเสริ ม สร้ า งความ

เข้มแข็งทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความเป็นรูปธรรม ข้อมูลหลักที่ใช้ในหนังสือเล่มนี้มาจากงานวิจัยของผู้เขียนเรื่องการ

วิ เ คราะห์ ผ ลการดำเนิ น งานด้ า นการเงิ น การคลั ง ของเทศบาล ให้ ก าร สนั บ สนุ น โดยวิ ท ยาลั ย พั ฒ นาการปกครองท้ อ งถิ ่ น สถาบั น พระปกเกล้ า ข้อมูลต่างๆ ประกอบไปด้วยฐานะทางการเงินของเทศบาลในปีงบประมาณ 2552 จำนวน 972 แห่ง ทำการวิเคราะห์โดยใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงินใน 4 มิติ (four-dimensional financial ratios) ซึ่งประกอบไปด้วยการบริหารสภาพคล่อง ทางการเงินในระยะสั้น (cash solvency) ความยั่งยืนทางด้านงบประมาณ (budget solvency) ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว (long-term solvency) และความเพียงพอในการให้บริการสาธารณะ (service-level solvency) นอกจากนี้ หนังสือเล่มนี้ยังนำเสนอกรณีตัวอย่างการวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินของเทศบาลบางแห่ง เพื่อให้ผู้อ่านเข้าใจถึงแนวทางการประยุกต์ ใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินที่เป็นรูปธรรม และในตอนท้าย ของหนังสือ ผู้เขียนนำเสนอแนวทางการใช้ประโยชน์จากข้อมูลฐานะทาง

การเงิ น ในการวางแผนจั ด บริ ก ารสาธารณะและการบริ ห ารการเงิ น และ

งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งในระยะสั้นและระยะยาว พร้อมทั้งนำเสนอมาตรการส่งเสริมความเข้มแข็งทางการเงินการคลังท้องถิ่น ทั้งในระดับจุลภาค (หน่วยงาน) และระดับมหภาค อันจะมีส่วนเกื้อหนุนให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ แห่งต่างๆ มีศกั ยภาพทางการเงินการคลังทีเ่ พียงพอ สำหรับการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างยั่งยืนสืบต่อไป

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

วีระศักดิ์ เครือเทพ สามย่าน ปทุมวัน สิงหาคม 2554

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ผู ้ เ ขี ย นขอขอบคุ ณ วิ ท ยาลั ย พั ฒ นาการปกครองท้ อ งถิ ่ น สถาบั น

พระปกเกล้า ที่ได้ให้ทุนสนับสนุนการวิจัยอันนำมาซึ่งการจัดพิมพ์หนังสือ

เล่มนี้ ขอขอบคุณผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ของเทศบาลทุกๆ แห่งที่ได้กรุณา สละเวลาให้ข้อมูล ให้เข้าพบและสัมภาษณ์ และได้ให้ข้อคิดเห็นอันเป็น ประโยชน์ยิ่งสำหรับการศึกษาในครั้งนี้ ขอขอบคุณศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุ ว รรณมาลา ศาสตราจารย์ ดร.ดิ เ รก ปั ท มสิ ร ิ ว ั ฒ น์ รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรั ญ ญู ว ั ฒ นา ผู ้ ช ่ ว ยศาสตราจารย์ ดร.อรทั ย ก๊ ก ผล และคุ ณ

รั ต น์ จ ิ ก รณ์ มงคลวั จ น์ ที ่ ไ ด้ ก รุ ณ าให้ ค ำแนะนำและข้ อ คิ ด เห็ น อั น เป็ น ประโยชน์ยิ่งต่อการพัฒนากรอบการวิเคราะห์และการดำเนินการศึกษาวิจัย ในครั้งนี้ และขอขอบคุณท่านอาจารย์จรัส สุวรรณมาลา ผู้ซึ่งเป็นอาจารย์ ตลอดกาลของผูเ้ ขียน คุณเจตน์ ดิษฐอุดม และคุณชาญวิทย์ เหรียญทิพยะสกุล ผู้ซึ่งเป็นลูกศิษย์ทั้งสองท่านของผู้เขียน ที่ได้กรุณาสละเวลาในการอ่าน

ให้ ค ำแนะนำในการปรั บ ปรุ ง เนื ้ อ หา และตรวจพิ สู จ น์ อ ั ก ษรต้ น ฉบั บ

ของหนังสือเล่มนี้ หากมีข้อบกพร่องอันใด ผู้เขียนขอน้อมรับไว้แต่เพียง

ผู้เดียว และจักศึกษาวิจัยให้ลึกซึ้งยิ่งขึ้นต่อไปในอนาคต

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

VI

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สารบัญ

คำนำ

V

สารบัญ

VI

สารบัญตาราง

IX

สารบัญแผนภาพ

X

บทที่ 1 ความจำเป็นในการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

1.1 ความเบื้องต้น

1.2 ปัญหาทางการบริหารเกี่ยวกับฐานะทางการเงินของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

1.3 ที่มาของหนังสือเล่มนี้

1.4 หนังสือเล่มนี้มีอะไร?

1

3 6

10 13

บทที่ 2 กรอบการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2.1 ความหมายและหลักการพื้นฐานของการวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงิน

2.2 การวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น

2.3 การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ

2.4 การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว

2.5 การวิเคราะห์ความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ

2.6 การประยุกต์ใช้กรอบการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ในทางปฏิบัติ

15

บทที่ 3

18 22 23 25 28 31

35 การวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น 3.1 หลักการพื้นฐาน 37 3.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล 38 3.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลไทย 41

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : VII

3.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการเสริมสภาพคล่องทางการเงิน 49

บทที่ 4 การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ

4.1 หลักการพื้นฐาน

4.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล

4.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความยั่งยืนทางงบประมาณของ เทศบาลไทย

4.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการสร้างความยั่งยืนทาง งบประมาณ

53 55 57 60

68

บทที่ 5 การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว

5.1 หลักการพื้นฐาน

5.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล

5.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว ของเทศบาลไทย

5.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการสร้างความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาว

71 73 75 79

87

บทที่ 6 การวิเคราะห์ความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ 89

6.1 หลักการพื้นฐาน 91

6.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล 93

6.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเพียงพอในการจัดบริการของ 96 เทศบาลไทย

6.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการยกระดับความเพียงพอ 103 ของการจัดบริการสาธารณะ

บทที่ 7 การใช้ประโยชน์จากข้อมูลการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน 105

ของท้องถิ่น

7.1 ตัวอย่างการประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน 107

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

สารบัญ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

VIII

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สารบัญ

7.2 กรณีตัวอย่างที่หนึ่ง: เทศบาลเมืองเก่า (ชื่อสมมติ)

7.3 กรณีตัวอย่างที่สอง: เทศบาลเมืองนก (ชื่อสมมติ)

7.4 ถอดบทเรียนการประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงิน

109 119 128

131 บทที่ 8 บทสรุปและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

8.1 ภาพรวมของหนังสือและอภิปรายผลการศึกษา 133

8.2 ข้อเสนอแนะในการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการเงิน 139 ของท้องถิ่นในระดับมหภาค

8.2.1 การพัฒนาระบบกำกับดูแลการบริหารการเงิน 140

ท้องถิ่น 8.2.2 การส่งเสริมการลงทุนและการพัฒนากรอบ 142

การก่อหนี้ของท้องถิ่น

8.2.3 การพัฒนามาตรฐานการบัญชีและการบริหาร 145

สินทรัพย์ท้องถิ่น

8.2.4 การตรวจสอบเชิงการบริหารร่วมกับการตรวจสอบ 146

การเงินการบัญชี

8.2.5 การปรับบทบาทของราชการส่วนกลางและภูมิภาค 148

เพื่อส่งเสริมความเข้มแข็งทางการคลังท้องถิ่น

8.3 ข้อเสนอแนะในการพัฒนาศักยภาพในการบริหาร 151 การเงินและงบประมาณสำหรับผู้บริหารท้องถิ่น

ภาคผนวก 1 ระเบียบวิธีวิจัยและการเก็บข้อมูล 157 ภาคผนวก 2 การสร้างดัชนีชี้วัดฐานะทางการเงินรวม และการจัดลำดับ 163 ควอไทล์ค่าดัชนีรวมในระดับจังหวัด

บรรณานุกรม

173

เกี่ยวกับผู้เขียนหนังสือ

176

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : IX

ตารางที่ 1-1

ตารางที่ 1-2

ตารางที่ 2-1 ตารางที่ 2-2 ตารางที่ 2-3

ตารางที่ 2-4 ตารางที่ 3-1 ตารางที่ 3-2

ตารางที่ 3-3

ตารางที่ 4-1 ตารางที่ 4-2

ตารางที่ 4-3

ตารางที่ 5-1 ตารางที่ 5-2

ตารางที่ 5-3

ตารางที่ 6-1

คุณลักษณะของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 972 แห่ง 11 (จำแนกตามประเภทของเทศบาล)

บริการสาธารณะด้านต่างๆ ที่เทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 12 ดำเนินการ ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงิน 22 ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ 24 ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงิน 26 ในระยะยาว

ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์ความเพียงพอในการให้บริการ 28 วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดสภาพคล่องทางการเงิน 39 สภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 42 จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้บริการ ค่าเฉลี่ยดัชนีชี้วัดสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาล 47 ในระดับจังหวัด

วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางงบประมาณ 58 ความยั่งยืนทางงบประมาณของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 61 จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้บริการ ค่าเฉลี่ยดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางงบประมาณของเทศบาล 67 ในระดับจังหวัด

วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว 77 ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวของเทศบาล 80 กลุ่มตัวอย่าง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขต ภารกิจที่ให้บริการ

ค่าเฉลี่ยดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางการเงินระยะยาวเทศบาล 85 ในระดับจังหวัด

วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการ 94 ให้บริการสาธารณะ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

สารบัญตาราง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สารบัญตาราง ตารางที่ 6-2

ตารางที่ 6-3

ตารางที่ 7-1

ตารางที่ 7-2

ตารางที่ 7-3

ตารางที่ 8-1

ความเพียงพอของการจัดบริการสาธารณะของเทศบาล 97 กลุ่มตัวอย่าง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจ ที่ให้บริการ

ค่าเฉลี่ยดัชนีชี้วัดความเพียงพอในการให้บริการ 101 ของเทศบาลในระดับจังหวัด

เปรียบเทียบดัชนีชี้วัดด้านการเงินของเทศบาลเมืองเก่า 111 กับกลุ่มตัวอย่าง ปีงบประมาณ 2552

โครงการของเทศบาลเมืองเก่าเพื่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน 114 ปีงบประมาณ 2552 และ 2553

เปรียบเทียบดัชนีชี้วัดด้านการเงินของเทศบาลเมืองนก 121 กับกลุ่มตัวอย่าง ปีงบประมาณ 2552

ตัวอย่างการใช้งานระบบกำกับดูแลการเงินการคลังท้องถิ่น 142

สารบัญแผนภาพ

แผนภาพที่ 2-1 กรอบวิเคราะห์และดัชนีชี้วัดฐานะทางการเงิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แผนภาพที่ 3-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมสภาพคล่องทางการเงิน ของเทศบาลในจังหวัดต่างๆ แผนภาพที่ 4-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมความยั่งยืนทาง งบประมาณของเทศบาลในจังหวัดต่างๆ แผนภาพที่ 5-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมความยั่งยืนทางการเงิน ระยะยาวของเทศบาลในจังหวัดต่างๆ แผนภาพที่ 6-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมความเพียงพอ ของการจัดบริการของเทศบาลในจังหวัดต่างๆ

21

46

66

84

100

บทที่ 1

ความจำเป็นในการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

“หากองค์กรหนึ่งๆ ไม่วิเคราะห์ประเมินผลตนเอง ก็จะมองไม่เห็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนา แต่ถ้าหากองค์กรนั้นไม่ทราบฐานะทางการเงิน ก็จะไม่รู้ว่าควรวางแผนการบริหารไปในทิศทางใด”

1.1 ความเบื้องต้น หากองค์กรธุรกิจแห่งหนึ่งต้องการเพิ่มการให้บริการแก่ ลูกค้าด้วยการขยายการลงทุน แต่ทว่าองค์กรแห่งนั้นมิได้ม ี

เงินทุนของตนเองสะสมไว้มากเพียงพอ ก็จำเป็นต้องขอสินเชื่อ จากสถาบันการเงินต่างๆ เพื่อนำมาใช้ขยายการลงทุนตามที่ ต้องการ ในกรณีนี้ ผู้บริหารก็จะต้องวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน (financial position) ขององค์กรตนเองว่ามีขีดความสามารถใน การกู้เงินได้มากน้อยเพียงใด จะสามารถดำเนินโครงการลงทุน ได้ประสบผลสำเร็จตามที่ต้องการหรือไม่ และจะก่อให้เกิด

รายได้เพียงพอสำหรับนำไปใช้ในการชำระหนี้ที่ได้ก่อไว้หรือไม่ ในขณะเดี ย วกั น สถาบั น การเงิ น ก็ จ ะวิ เ คราะห์ ฐ านะ ทางการเงินขององค์กรแห่งนี้เช่นกันว่าโครงการที่เสนอมาเพื่อ ขอรับสินเชื่อนั้นมีโอกาสประสบผลสำเร็จมากน้อยเพียงใด

จะสร้างรายได้เพียงพอสำหรับการชำระหนี้เงินกู้หรือไม่ และที่ สำคัญก็คือองค์กรแห่งนั้นมีผลการดำเนินงานด้านต่างๆ รวม ถึงมีขีดความสามารถทางการเงินในช่วงที่ผ่านมาน่าเชื่อถือ

หรือไม่อย่างไร แน่นอนว่าคงไม่มีสถาบันการเงินใดที่จะอนุมัติ สินเชื่อให้กับองค์กรที่มีผลการดำเนินงานที่อ่อนแอ มีฐานะ ทางการเงินติดลบ มีหนี้สินล้นพ้นตัว หรือขาดความน่าเชื่อถือ ว่าจะสามารถดำเนินงานให้ประสบผลสำเร็จได้อย่างแท้จริง คำถามทางการบริหารที่สำคัญในเรื่องนี้ก็คือ ก่อนที่จะ ดำเนินการเพื่อขอสินเชื่อทางการเงินจากหน่วยงานภายนอก หรือสถาบันการเงินใดๆ ผู้บริหารขององค์กรแห่งนี้ทราบแล้ว หรือยังว่าฐานะทางการเงินและความน่าเชื่อถือขององค์กร ตนเองอยู่ในระดับใด มีสภาพคล่องทางการเงินในการบริหาร

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวมากน้อยเพียงใด คาดว่าจะสามารถก่อหนี้ยืมสิน เพื่อนำมาขยายโอกาสในการดำเนินธุรกิจได้มากน้อยเท่าใด และมีโอกาสที่ จะบริหารการเงินและการดำเนินงานขององค์กรให้ประสบผลสำเร็จหรือไม่ เพราะถ้ า หากผู ้ บ ริ ห ารองค์ ก รไม่ ส ามารถตอบคำถามเหล่ า นี ้ ไ ด้ แ ล้ ว ไซร้ โอกาสที่จะประสบความสำเร็จในการขยายขอบเขตการดำเนินงานคงเป็น เรื่องที่ยาก เพราะไม่ช้าก็เร็วก็จะต้องถูกประเมินและตรวจสอบจากสถาบัน การเงินในเรื่องต่างๆ เหล่านี้อยู่ดี ฉันใดก็ฉันนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลีกหนีสภาวะดังกล่าวไป ไม่พ้นเช่นกัน หากเราเปรียบประชาชนเป็นดั่ง “ผู้ว่าจ้าง (principal)” ที่ มอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการจัดบริการสาธารณะด้าน ต่ า งๆ ให้ ก ั บ ผู ้ ว ่ า จ้ า งอย่ า งทั ่ ว ถึ ง และเพี ย งพอ โดยที ่ ผู ้ ว ่ า จ้ า งจะให้ ก าร สนับสนุนโดยการจ่ายภาษีหรือค่าบริการต่างๆ ให้แล้วนั้น ผู้ว่าจ้างก็คง ต้องการทราบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถดำเนินงานได้ประสบ ผลสำเร็จหรือไม่ ท้องถิ่นจะมีทรัพยากรทางการเงินเพียงพอสำหรับการจัด บริการสาธารณะได้อย่างต่อเนื่องหรือไม่ และในระหว่างการบริหารงานนั้น ท้องถิ่นได้ใช้จ่ายเงินภาษีของประชาชนผู้ว่าจ้างอย่างคุ้มค่า โปร่งใส และมี ประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด และเมื่อผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมดวาระการบริหารงานลงไปแล้วนั้น ได้ก่อให้เกิดความเจริญแก่ชุมชน

ท้องถิ่นมากน้อยเพียงใด สินทรัพย์ขององค์กรยังคงอยู่ครบถ้วนไม่สูญหายไป ใช่หรือไม่ ภาระหนี้สินขององค์กรพอกพูนเพิ่มขึ้นจนล้นพ้นตัวหรือไม่อย่างไร ในยุ ค สมั ย ของการบริ ห ารงานภาครั ฐ ในปั จ จุ บ ั น ผู ้ บ ริ ห ารองค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นคงจะปฏิเสธความรับผิดชอบที่จะให้ความกระจ่างชัดแก่ ประชาชนผู้ว่าจ้างในประเด็นการบริหารการเงินการคลังเหล่านี้ไปไม่พ้น

หากแต่จะต้องรายงานผลให้แก่ผู้ว่าจ้างได้รับทราบอย่างครบถ้วนในช่วง จั ง หวะเวลาที ่ เ หมาะสม และถึ ง แม้ ว ่ า ประชาชนผู ้ ว ่ า จ้ า งจะไว้ ว างใจให้

ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถดำเนินงานได้โดยอิสระตลอดวาระของการดำรง ตำแหน่งก็ตาม หากผู้บริหารท้องถิ่นมิได้เริ่มตั้งคำถามเกี่ยวกับผลการดำเนิน

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ดังนั้น ผู้บริหารท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีเครื่องมือทางการบริหารหลาย ประการเพื ่ อ ช่ ว ยในการติ ด ตามประเมิ น ผลว่ า องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น มี ทรั พ ยากรทางการเงิ น เพี ย งพอสำหรั บ การจั ด บริ ก ารสาธารณะให้ แ ก่ ประชาชนได้อย่างต่อเนื่องมากน้อยเพียงใด และในแต่ละช่วงเวลา ท้องถิ่นมี ข้อจำกัดในการบริหารสภาพคล่องทางการเงินหรือไม่ จะสามารถนำเงิน สะสมออกมาใช้หรือควรก่อหนี้เพิ่มขึ้นเพื่อนำไปสู่การขยายขอบเขตการให้ บริการขององค์กร หนึ่งในเครื่องมือที่จะช่วยตอบประเด็นคำถามทางการ บริหารนี้ก็คือ “การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น (local financial position analysis)” เป็นที่น่าเสียดายว่าหลังจากที่ประเทศไทยผลักดันเรื่องการกระจาย อำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี พ.ศ.2535 เป็นต้นมา ยังไม่ ปรากฏว่ามีหน่วยงานใดริเริ่มหรือให้การส่งเสริมการพัฒนาเครื่องมือสำหรับ ใช้ในการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง จริงจัง ถึงแม้ว่ากรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและสำนักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน (สตง.) จะทำหน้าที่ตรวจสอบประเมินผลการปฏิบัติงานของท้องถิ่น แห่งต่าง ๆ แต่ ทว่าแนวปฏิ บัติที่ เป็นอยู ่เป็นเพียงการตรวจสอบถึงความ

ถูกต้องในเชิงกฎหมายและระเบียบปฏิบัติว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปฏิบัติตามได้หรือไม่เป็นสำคัญ แต่ยังมิได้มีการวิเคราะห์ประเมินว่าท้องถิ่น มีสภาพคล่องทางการเงินทั้งในระยะสั้นและระยะยาวที่เพียงพอสำหรับการ จัดบริการให้แก่ประชาชนได้อย่างต่อเนื่องหรือไม่ หรือองค์กรปกครองท้องถิ่น ของไทยส่วนใหญ่มีภาระหนี้สินระยะยาวมากเกินไปหรือไม่ ดังนี้เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

งานขององค์กรตนเอง หรือมิได้ตรวจสอบประเมินถึงฐานะทางการเงินของ องค์กรแล้ว ก็จะไม่สามารถรู้ได้ว่าการให้บริการของท้องถิ่นจะดำเนินไปอย่าง ราบรื่นเพียงใด ตอบสนองความต้องการของประชาชนผู้ว่าจ้างหรือไม่ และ จะมีทรัพยากรทางการเงินสำหรับการจัดบริการได้อย่างต่อเนื่องหรือไม่ อย่างไร ท้ายที่สุด ผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นย่อมไม่สามารถจัดทำแผน บริหารการเงินและการจัดบริการสาธารณะที่มีทิศทางที่ชัดเจน เปรียบเสมือน กับการแล่นเรือในมหาสมุทรโดยที่เรือลำนั้นไม่มีหางเสือ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในด้านขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองนั้น แม้ว่าจะมีการจัดทำ รายงานข้อมูลทางการเงินการบัญชีและจัดส่งให้แก่หน่วยงานราชการส่วน ภูมิภาคต้นสังกัดอยู่เป็นประจำ แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมาก

ก็มิได้ใช้ประโยชน์จากรายงานข้อมูลที่องค์กรตนเองได้จัดทำขึ้นในการบริหาร งานและ/หรือในการตัดสินใจที่สำคัญเชิงนโยบายมากเท่าที่ควร ส่วนการ ศึกษาวิจัยเชิงประจักษ์ของไทยในเรื่องนี้ก็ยังไม่ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนอีกทั้ง ยังมิได้รับคำตอบที่เป็นระบบเท่าใดนัก1 หนั ง สื อ เล่ ม นี ้ จ ึ ง ต้ อ งการนำเสนอกรอบคิ ด และเครื ่ อ งมื อ ในการ วิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยใช้ดัชนีชี้วัด ทางการเงิน (financial ratio) ใน 4 มิติ ซึง่ พัฒนาขึน้ จากข้อมูลฐานะทางการเงิน ของเทศบาลจำนวน 972 แห่งโดยใช้ข้อมูลในปีงบประมาณ 2552 ผู้เขียน

ใช้เทศบาลเป็นหน่วยวิเคราะห์เริ่มต้นเนื่องจากปัจจุบันเทศบาลเป็นองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขอบเขตภารกิจที่ชัดเจน (well institutionalized) และมี ระบบข้อมูลการเงินการบัญชีที่มีความน่าเชื่อถือมากกว่าองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นรูปแบบอื่นๆ ผู้เขียนหวังว่าหนังสือเล่มนี้น่าจะช่วยเพิ่มกรอบการมอง และทักษะในการวิเคราะห์ข้อมูลทางการเงินบัญชีเพื่อใช้ประโยชน์ในการ บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างมีคุณค่าต่อไป

1.2 ปัญหาทางการบริหารเกี่ยวกับฐานะ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งมือใหม่และมืออาชีพ นั้น ปัญหาในการบริหารการเงินการคลังเป็นหนึ่งในปัญหาสำคัญที่ผู้บริหาร ต่างหลีกหนีไปไม่พ้น ประเด็นปัญหาในการบริหารการเงินการบัญชีของ 1 งานวิจัยเชิงประจักษ์ที่น่าจะมีความเกี่ยวข้องมากที่สุดในเรื่องนี้ได้แก่ อุดม ทุมโฆสิต (2545) แต่งานวิจัยชิ้นนี้ใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงินที่ยังมิได้ปรับใช้ให้เข้ากับบริบทการปกครอง

ท้องถิ่นไทย อีกทั้งใช้ข้อมูลจากองค์การบริหารส่วนตำบลเพียงแห่งเดียว จึงยังมิได้นำเสนอ

แง่มุมการวิเคราะห์ที่เข้มข้นมากเท่าใดนัก

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

กลุ่มที่ 1 ปัญหาในการบริหารสภาพคล่องทางการเงินทั้ง ระยะสั้นและระยะยาว ในประเด็นแรก ผู้บริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่นส่วนใหญ่ต่าง

ไม่ทราบว่าจะมีเงินรายได้เข้ามาเมื่อใด และ/หรือไม่ทราบว่าจะได้รับ การจั ด สรรเงิ น ภาษี ห รื อ เงิ น อุ ด หนุ น มาให้ ใ นแต่ ล ะงวดเป็ น จำนวน เท่ า ใด 2 ปั ญ หาด้ า นนี ้ น ั บ ว่ า มี ค วามสำคั ญ ยิ ่ ง และส่ ง ผลกระทบที ่ ร ุ น แรง

ต่อการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง โดยเฉพาะเมื่อ ท้องถิ่นไทยต่างมีโครงสร้างรายได้ที่ต้องพึ่งพาภาษีแบ่ง/ภาษีจัดสรรและ

เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางในสัดส่วนที่สูงมาก การที่ท้องถิ่นไม่ทราบข้อมูล ดังกล่าวย่อมส่งผลทำให้การจัดบริการสาธารณะอาจเกิดการสะดุดขาดตอน และอาจส่งผลให้การวางแผนใช้จ่ายงบประมาณและการลงทุนขาดความ

ต่อเนื่องได้ ประการต่อมา ผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยขาดการวางแผนจัดเก็บ เงินสะสม หากแต่มุ่งใช้จ่ายเพื่อสร้างฐานเสียงทางการเมืองเป็นอย่างมาก ทำให้บ่อยครั้งที่ระดับเงินสะสมอยู่ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดตามระเบียบของ กระทรวงมหาดไทย3 และส่งผลต่อเนื่องให้ผู้บริหารไม่สามารถทราบได้ อย่างชัดเจนว่าจะมีเงินสะสมเพียงพอสำหรับนำมาใช้ในยามฉุกเฉิน หรือไม่ หรือจะสามารถนำออกมาใช้ในการบริหารสภาพคล่องระยะสัน ้ ในสภาวะที่ เ งิ น สดขาดมื อ ได้ ม ากน้ อ ยเพี ย งใด ภายใต้ บ ริ บ ทของ

การบริหารงานท้องถิ่นในยุคปัจจุบัน ความผันผวนทางเศรษฐกิจ ความ

ไม่แน่นอนทางการเมืองในระดับชาติ ภัยธรรมชาติและภัยพิบัติต่างๆ ล้วน

รายละเอียดในเรื่องนี้อ่านเพิ่มเติมได้จาก จรัส สุวรรณมาลา (2541) เป็นต้น

3 ได้แก่ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน

การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2547 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่พบบ่อยครั้งอาจจำแนกได้เป็น 2 กลุ่มที่สำคัญ ดังนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เป็นปัจจัยผลักดันที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องมีกันชน ทางการเงิน (financial buffer) ด้วยการเก็บออมเงินสะสมไว้ให้เพียงพอสำหรับ รั บ มื อ กั บ สภาวะผั น ผวนที ่ อ าจเกิ ด ขึ ้ น มิ เ ช่ น นั ้ น แล้ ว คุ ณ ภาพชี ว ิ ต ของ ประชาชนที่รอคอยการช่วยเหลือจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับ ผลกระทบ ในประเด็นที่สาม การก่อหนี้หรือภาระผูกพันขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้ได้มาซึ่งวัสดุอุปกรณ์หรือเครื่องไม้เครื่องมือต่างๆ สำหรับการจัดการหรือการขยายขอบเขตบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน อย่างไรก็ดี การก่อหนี้ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวที่มากเกินตัว ก็ส่งผลเสีย ต่อการรักษาวินัยทางการเงินการคลังและต่อความน่าเชื่อถือในการชำระหนี้ คืนในอนาคตได้ และกลายเป็นการผลักภาระให้แก่ประชาชนในรุ่นหลังโดย ไม่จำเป็น ในเรื่องนี้ผู้บริหารท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีระบบข้อมูลที่สามารถ นำเสนอได้ ว่ า ภาระหนี้ ทั้ ง ในระยะสั้ น และระยะยาวขององค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีเป็นจำนวนเท่าใด จะสามารถเพิ่มการก่อหนี้ เพื่ อ ขยายขนาดการลงทุ น ในการจั ด บริ ก ารสาธารณะหรื อ ควรลด ระดั บ การก่ อ หนี้ เ พื่ อ การลงทุ น ลง และควรตรวจสอบติ ด ตามได้ ว่ า

ท้องถิ่นมีเงินสดมากเพียงพอที่จะจ่ายคืนให้แก่เจ้าหนี้ทันกำหนดเวลา หรือไม่ เป็นที่น่าเสียดายว่าระบบข้อมูลการเงินการบัญชีขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นยังมีข้อจำกัดในการรายงานผลในประเด็นต่างๆ ดังกล่าวให้ ชัดเจน

กลุ่ ม ที่ 2 ปั ญ หาในการวางแผนการเงิ น และงบประมาณ จากรายงานข้อมูลทางการเงินการบัญชี ปั ญ หาในกลุ ่ ม ที ่ ส องเกี ่ ย วข้ อ งกั บ การใช้ ป ระโยชน์ จ ากข้ อ มู ล ทาง

การเงิ น การบั ญ ชี เ พื ่ อ การวางแผนจั ด บริ ก ารสาธารณะและการวางแผน

งบประมาณของท้องถิ่น ถึงแม้ว่าปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้อง จัดทำรายงานข้อมูลทางการเงินการบัญชีส่งให้แก่กรมส่งเสริมการปกครอง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ยกตัวอย่างเช่น เมื่อพิจารณาถึงฐานะทางการเงินขององค์กรแล้ว

ผู้บริหารท้องถิ่นควรวิเคราะห์ได้ว่า (1) องค์กรของตนมีปัญหาในการบริหาร จัดการหรือปัญหาในทางปฏิบัติประการใดจึงส่งผลทำให้การบริหารสภาพ คล่องทางการเงินเกิดการสะดุด มีรายได้เข้ามาจำกัดหรือต่ำกว่าเป้าหมาย ประมาณการ หรือว่าเป็นเพราะท้องถิ่นมีภาระรายจ่ายโดยรวมหรือในบาง แผนงานที่สูงเกินควร (2) สามารถตอบคำถามได้ว่าองค์กรปกครองท้องถิ่น ของตนมีทรัพย์สินที่อยู่ในความดูแลมากน้อยเพียงใด มีการใช้งานที่เกิด ประโยชน์สูงสุดหรือสามารถสร้างผลตอบแทนให้แก่ท้องถิ่นได้เต็มศักยภาพ แล้วหรือไม่ หรือ (3) ท้องถิ่นมีขีดความสามารถทางการเงินที่เพียงพอสำหรับ การลงทุ น ที ่ จ ำเป็ น เพื ่ อ การเพิ ่ ม ขี ด ความสามารถในการให้ บ ริ ก ารแก่ ประชาชนตามความเจริญเติบโตของชุมชนท้องถิ่นหรือไม่ ดังนี้เป็นต้น ฉะนั้น การที่ผู้บริหารท้องถิ่นจะมัวแต่รอคอยการรายงานข้อมูล จากฝ่ายการคลังหรือฝ่ายข้าราชการประจำดังเช่นที่เคยปฏิบัติกันมา อาจไม่สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้ทันการณ์ อาจได้ข้อมูลไม่ตรงกับ

ที่ต้องการ ไม่สามารถนำไปใช้ในการวิเคราะห์หรือตีความเพื่อสื่อสารให้

พนักงานท้องถิ่นและ/หรือให้แก่ประชาชนทั่วไปเข้าใจร่วมกัน และมิอาจนำ ไปใช้ในการกำหนดทิศทางการบริหารงานท้องถิ่นเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ร่วมกันภายใต้ข้อจำกัดทางด้านงบประมาณขององค์กร

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ท้องถิ่น (หรือผู้แทนส่วนราชการที่ได้รับมอบหมาย อาทิ ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ฯลฯ เป็นต้น) แต่ก็ไม่อาจนิ่งนอนใจได้ว่าการจัดทำข้อมูลให้ครบ ตามเงื่อนไขของกฎระเบียบในการปฏิบัติราชการและวิธีการงบประมาณของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นสิ่งที่เพียงพอแล้ว เพราะนักบริหารงาน ท้องถิ่นยุคใหม่ย่อมไม่หยุดนิ่งเพียงแค่การจัดทำรายงานข้อมูลต่างๆ ให้ครบถ้วนตามข้อกำหนดของกฎหมาย แต่จะต้องคิดต่อยอดในเชิง ยุทธศาสตร์ว่าจะสามารถใช้ประโยชน์จากรายงานข้อมูลทางการเงิน การบั ญ ชี ใ นการจั ด บริ ก ารสาธารณะของท้ อ งถิ่ น ให้ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ และประสิทธิผลสูงสุดได้อย่างไร

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

10

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ด้ ว ยเหตุ น ี ้ การค้ น หาแนวทางใหม่ ๆ ในการวิ เ คราะห์ ต ี ค วามและ

ใช้ประโยชน์จากข้อมูลทางการเงินการบัญชีจึงมีความจำเป็นยิ่ง เพื่อให้การ บริหารงานท้องถิ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดภายใต้ เงื่อนไขหรือข้อจำกัดต่างๆ กรอบวิเคราะห์และแนวทางการใช้ประโยชน์จาก ข้อมูลฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองท้องถิ่นดังที่หนังสือเล่มนี้นำเสนอ ไว้น่าจะช่วยให้ผู้บริหารสามารถรับมือและจัดการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้

ในจังหวะเวลาที่เหมาะสม ด้วยกลวิธีที่แยบคาย และมีเป้าหมายในการ ดำเนินการที่ชัดเจนมากขึ้นได้ต่อไป

1.3 ที่มาของหนังสือเล่มนี้ หนังสือเล่มนี้เขียนขึ้นโดยใช้ข้อมูลจากงานวิจัยเรื่องการวิเคราะห์

ผลการดำเนินงานด้านการเงินการคลังของเทศบาล ได้รับทุนวิจัยสนับสนุน จากวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า ดำเนินการ ระหว่างเดือนมีนาคมถึงธันวาคม 2553 ข้อมูลที่ใช้มาจากสองส่วนที่สำคัญ ส่วนที่หนึ่งได้แก่ข้อมูลทางการเงินการบัญชี ซึ่งได้มาจากงบแสดงฐานะ ทางการเงินของเทศบาลในปีงบประมาณ 2552 เทศบัญญัติงบประมาณ

รายจ่าย และหมายเหตุประกอบงบการเงิน ข้อมูลส่วนที่สองได้แก่ข้อมูล

เกี่ยวกับสภาพพื้นฐานของชุมชน ข้อมูลเกี่ยวกับบริการสาธารณะที่เทศบาล แต่ละแห่งจัดให้มีขึ้น และข้อมูลจากการสัมภาษณ์ผู้บริหารของเทศบาลและ ผู้ทรงคุณวุฒิเกี่ยวกับการประเมินฐานะทางการเงินของเทศบาล ข้ อ มู ล ทางการเงิ น การบั ญ ชี ข องเทศบาลได้ ม าจากการสำรวจทาง ไปรษณีย์ (mail survey) จากเทศบาลจำนวน 972 แห่ง (คิดเป็นประมาณ

ร้อยละ 48.4 ของเทศบาลทั้งหมด 2,008 แห่ง) แบ่งออกเป็นเทศบาลนคร จำนวน 12 แห่ง เทศบาลเมืองจำนวน 88 แห่ง และเทศบาลตำบล 872 แห่ง นอกจากนี้ เทศบาลกลุ่มตัวอย่างที่ได้สำรวจมีขนาดประชากร พื้นที่การ ปกครอง และขนาดของงบประมาณรายจ่ายที่แตกต่างกัน และมีการกระจาย ตัวในทั่วทุกภูมิภาคของประเทศ ดังมีรายละเอียดแสดงในตารางที่ 1-1

ตารางที่ 1-1 คุณลักษณะของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 972 แห่ง (จำแนกตามประเภทของเทศบาล) ตารางที่ 1-1 คุณลักษณะของเทศบาลกลุ่มตัวอย่ าง 972 แห่ ง (จาแนกตามประเภทของเทศบาล) งบประมาณ รายจ่ายเฉลี่ย (บาท) 677,266,281.5

จานวนประชากร เฉลี่ย (คน)

1.2

ร้ อยละของ เทศบาล แต่ละประเภท 48.0

(45,744.4)

(16.1)

88

9.1

62.0

186,516,804.1

28,027.3

22.4

เทศบาลตาบล

872

89.7

47.4

33,242,870.2

7,303.8** (7,133.7)

(49.9)

รวมทังหมด ้

972

100.0

48.4

55,298,486.1

10,272.0

33.7

ประเภทของ เทศบาล

จานวน แห่ง

ร้ อยละ สะสม

เทศบาลนคร

12

เทศบาลเมือง

99,180.5

(16,229.0)

พื ้นที่เฉลี่ย (ตร.กม.)

30.4

(38.4)

34.1

(15,009.3) (49.1) หมายเหตุ (1) ข้ อมูลจานวนเทศบาลมาจากกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น ณ วันที่ 30 กันยายน 2553 (ข้ อมูลล่าสุด); (2) ตัวเลขในวงเล็บ หมายเหตุ (1) ข้อมูลจำนวนเทศบาลมาจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ณ วันที่ 30 กันยายน 2553 เป็ นส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน; (3) สัญลักษณ์ ** หมายถึงมีความแตกต่างอย่างมีนยั สาคัญทางสถิติที่ p<.05

(ข้อมูลล่าสุด); (2) ตัวเลขในวงเล็บเป็นส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน; (3) สัญลักษณ์ ** หมายถึงมีความ

แตกต่างอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติที่ p<.05 หน้ า 10 ทั้งนี้ เมื่อจำแนกเทศบาลกลุ่มตัวอย่างตามขอบเขตภารกิจในการให้ บริการสาธารณะ (scope of service responsibilities) พบว่ามีความแตกต่าง กันพอสมควร เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่จัดให้มีศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ร้อยละ 88.0) การจัดเก็บขยะ (ดำเนินการเอง 710 แห่งและจ้างเหมาภาค เอกชน 50 แห่ง) (คิดเป็นร้อยละ 78.2) และการกำจัด/การจัดการขยะ (ดำเนิน การเอง 498 แห่งและจ้างเหมาภาคเอกชน/องค์กรปกครองท้องถิ่นอื่น 124 แห่ง) (คิดเป็นร้อยละ 64.0) ในทางตรงกันข้าม บริการสาธารณะด้านสถานี ขนส่งและโรงบำบัดน้ำเสีย ซึ่งจัดอยู่ในกลุ่มของบริการเพิ่มเติม (auxiliary services) นั้น มีเทศบาลกลุ่มตัวอย่างจำนวนเพียงร้อยละ 4.2 และ 6.1 ที่ได้ จัดให้มีการบริการทั้งสองด้านดังกล่าวตามลำดับ ทั้งนี้เทศบาลส่วนใหญ่ นิยมให้บริการตลาดสดในสัดส่วนที่สูงกว่าภารกิจทางเลือกด้านอื่นๆ (คิดเป็น ร้ อ ยละ 36.8 ของเทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า ง) ฉะนั ้ น จากกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งของ เทศบาลที่มีความหลากหลายในด้านภารกิจเช่นนี้ ผู้อ่านจะเห็นได้ว่ากรอบ

วีระศักดิ์ เครื อเทพ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ผู้ทรงคุณวุฒิเกี่ยวกับการประเมินฐานะทางการเงินของเทศบาล ข้ อมูลทางการเงินการบัญชีของเทศบาลได้ มาจากการสารวจทางไปรษณีย์ (mail survey) จากเทศบาล จานวน 972 แห่ง (คิดเป็ นประมาณร้ อยละ 48.4 ของเทศบาลทัง้ หมด 2,008 แห่ง) แบ่งออกเป็ นเทศบาลนคร จานวน 12 แห่ง เทศบาลเมืกอางจ ร วิานวน เ ค ร 88 า ะ ห์แห่ฐงา และเทศบาลต น ะ ท า ง ก า ร เาบล งิ น ข872 อ ง แห่ อ งงค์นอกจากนี ก ร ป ก ค ้ รเทศบาลกลุ อ ง ส่ ว น ท้่มตัอวงอย่ถิา่ นงที: ่ได้ 11 สารวจมีขนาดประชากร พื ้นที่การปกครอง และขนาดของงบประมาณรายจ่ายที่แตกต่างกัน และมีการกระจายตัว ในทัว่ ทุกภูมิภาคของประเทศ ดังมีรายละเอียดแสดงในตารางที่ 1-1 ด้ านล่าง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

responsibilities) พบว่ามีความแตกต่างกันพอสมควร เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ จดั ให้ มีศนู ย์พฒ ั นาเด็กเล็ก (ร้ อยละ 88.0) การจัดเก็บขยะ (ดาเนินการเอง 710 แห่งและจ้ างเหมาภาคเอกชน 50 แห่ง) (คิดเป็ นร้ อยละ 78.2) และการกาจัด/การจัดการขยะ (ดาเนินการเอง 498 แห่งและจ้ างเหมาภาคเอกชน/องค์กรปกครองท้ องถิ่นอื่น 124 งและโรงบ 12 แห่กงา) (คิ ร วิดเเป็คนรร้าอะยละ ห์ ฐ า64.0) น ะ ทในทางตรงกั า ง ก า ร เ งิ นนข้ขาอม งบริอกงารสาธารณะด้ ค์ ก ร ป ก ค รานสถานี อ ง ส่ วขนนส่ ท้ อ ง ถิ่ น : าบัดน ้าเสีย ซึง่ จัดอยู่ใน กลุม่ ของบริ การเพิ่มเติม (auxiliary services) นัน้ มีเทศบาลกลุม่ ตัวอย่างจานวนเพียงร้ อยละ 4.2 และ 6.1 ที่ได้ จดั ให้ มีการบริ การทัง้ สองด้ านดังกล่าวตามลาดับ ทัง้ นีเ้ ทศบาลส่วนใหญ่นิยมให้ บริ การตลาดสดในสัดส่วนที่สงู กว่า การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินที่หนังสือเล่มนี้นำเสนอไว้นั้น สามารถนำไป ภารกิจทางเลือกด้ านอื่นๆ (คิดเป็ นร้ อยละ 36.8 ของเทศบาลกลุม่ ตัวอย่าง) ฉะนัน้ จากกลุ่มตัวอย่างของเทศบาลที่ ประยุกต์ใช้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดต่างๆ ได้อย่างกว้างขวาง มีความหลากหลายในด้ านภารกิจเช่นนี ้ ผู้อ่านจะเห็นได้ ว่ากรอบการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินที่หนังสือเล่ มนี ้ นาเสนอไว้ นนั ้ สามารถน าไปประยุ กต์ใช้ กบั องค์กรปกครองส่ องถิ่นขนาดต่ างๆ ได้ อย่างกว้่ มางขวาง ตารางที ่ 1-2 บริ ก ารสาธารณะด้ า นต่วนท้า งๆ ที่ เ ทศบาลกลุ ตั ว อย่ า ง

ดำเนินการ

ตารางที่ 1-2 บริการสาธารณะด้ านต่ างๆ ที่เทศบาลกลุ่มตัวอย่ างดาเนินการ เทศบาลที่ ดาเนินการ (972 แห่ง)

ร้ อยละของเทศบาล กลุ่มตัวอย่างที่ จัดบริ การ

เทศบาลตาบล (873 แห่ง)

เทศบาลเมือง (88 แห่ง)

เทศบาลนคร (12 แห่ง)

บริ การพืน้ ฐาน (Core Service Function) - ศูนย์พฒ ั นาเด็กเล็ก - โรงเรี ยนเทศบาล - ศูนย์บริ การสาธารณสุข - การเก็บขยะ ก/ - การกาจัด/การจัดการขยะ ข/ - สถานีดบั เพลิง - การรักษาความปลอดภัยในชุมชน

855 178 210 760 622 539 471

88.0 18.3 21.6 78.2 64.0 55.5 48.5

768 98 120 663 540 445 426

75 69 78 86 73 82 40

12 11 12 11 9 12 5

บริ การเพิ่มเติ ม (Auxiliary Service Function) - ตลาดสด - ห้ องสมุด - โรงผลิตและบริ การน ้าประปา - โรงบาบัดน ้าเสีย - สถานีขนส่ง - สถานธนานุบาล

358 117 282 59 41 108

36.8 12.0 29.0 6.1 4.2 11.1

294 85 270 21 14 32

54 24 9 30 20 64

10 4 3 8 7 12

ประเภทบริ การสาธารณะ

จานวนเทศบาลที่จดั บริ การ

หมายเหตุ ก/ มีเทศบาลจานวน 50 แห่งที่ดาเนินการจัดเก็บขยะโดยใช้ บริการจ้ างเหมาภาคเอกชน หรื อคิดเป็ นราวร้ อยละ 6.5 ของเทศบาลที่

ก/ หมายเหตุ มีเงทศบาลจำนวน 50 แห่ นนการจั ดดเก็/จับดการขยะโดยการจ้ ขยะโดยใช้บริากงเหมาภาคเอกชนหรื ารจ้างเหมาภาคเอกชน หรือ จัดให้ มีบริ การด้ านดั กล่าว; ข/ มีเทศบาลจานวน 124งที แห่​่ดงำเนิ ที่ดาเนิ การกาจั อองค์กรปกครอง ข/ คิส่ดวนท้ เป็อนงถิราวร้ ของเทศบาลที ่จัดให้ม่จดั ีบให้ริมกีบารด้ นดังกล่ าว; มีเทศบาลจำนวน 124 แห่งที่ ่นแห่งอือ่นยละ หรือคิด6.5 เป็ นราวร้ อยละ 19.8 ของเทศบาลที ริการด้าานการจั ดการขยะ ดำเนินการกำจัด/จัดการขยะโดยการจ้างเหมาภาคเอกชนหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งอื่น หรือ คิดเป็นราวร้อยละ 19.8 ของเทศบาลที่จัดให้มีบริการด้านการจัดการขยะ

วีระศักดิ์ เครือเทพ

หน้ า 11

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 13

1.4 หนังสือเล่มนี้มีอะไร? หนังสือเล่มนี้ต้องการนำเสนอแนวคิดและวิธีการประยุกต์ใช้เครื่องมือ การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ได้ ข้อมูลที่สำคัญสำหรับใช้ในการวางแผนการจัดบริการสาธารณะและการ วางแผนทางการเงินการคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่สามารถนำไปสู่การตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่าง

เพียงพอและเกิดความยั่งยืน หนังสือเล่มนี้จึงต้องการนำเสนอด้วยภาษา

ที่เข้าใจได้ง่ายสำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและผู้ที่สนใจทั่วไป เนื ้ อ หาในบทแรกเป็ น การนำเสนอถึ ง เหตุ ผ ลความจำเป็ น ในการ วิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื้อหาในบทที่ 2 เป็ น การนำเสนอหลั ก การพื ้ น ฐานและกรอบวิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น

การคลังของท้องถิ่นใน 4 มิติ ซึ่งประกอบไปด้วยการวิเคราะห์สภาพคล่อง ทางการเงิ น ในระยะสั ้ น (cash solvency) การวิ เ คราะห์ ค วามยั ่ ง ยื น ทาง

งบประมาณ (budget solvency) การวิ เ คราะห์ ค วามยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ใน

ระยะยาว (long term solvency) และการวิเคราะห์ความเพียงพอของการให้ บริการสาธารณะ (service-level solvency)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ส่วนข้อมูลเกี่ยวกับกรณีตัวอย่างในเชิงลึก (in-depth case study) ได้มา จากข้ อ มู ล จากเอกสารทางราชการและของเทศบาล และข้ อ มู ล จากการ สัมภาษณ์บุคคลที่เกี่ยวข้องของเทศบาลที่เป็นกรณีตัวอย่างจำนวน 2 แห่ง ทั ้ ง นี ้ เ พื ่ อ เป็ น การเพิ ่ ม ความหมายในเชิ ง ลึ ก ให้ ก ั บ ผลการวิ เ คราะห์ ฐ านะ ทางการเงิ น ในเชิ ง ปริ ม าณ และเพื ่ อ ต้ อ งการนำเสนอให้ เ ห็ น ว่ า ผลการ วิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น โดยการใช้ ด ั ช นี ช ี ้ ว ั ด ทางการเงิ น ด้ า นต่ า งๆ สามารถนำไปประยุกต์ใช้ในการวางแผนและการตัดสินใจทางการบริหารของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างไร สำหรับรายละเอียดเกี่ยวกับระเบียบ วิธีวิจัยในครั้งนี้สามารถอ่านได้จากภาคผนวกที่ 1 ด้านท้ายของหนังสือเล่มนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

14

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เนื้อหาในบทที่ 3 ถึง 6 เป็นการนำเสนอการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ในแต่ละด้านในรายละเอียด แนวทางการประยุกต์ใช้ตัวชี้วัดทางการเงิน ต่างๆ และผลการสำรวจฐานะทางการเงินจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในช่วง ปีงบประมาณ 2552 จากนั้นเนื้อหาในบทที่ 7 เป็นตัวอย่างการประยุกต์ใช้ เครื่องมือวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในเชิงลึก โดยจะนำเสนอกรณีตัวอย่าง ของเทศบาลจำนวน 2 แห่งที่มีฐานะทางการเงินแตกต่างกัน ข้อมูลจากกรณี ตัวอย่างจะนำเสนอถึงฐานะทางการเงินของเทศบาล แนวนโยบายการเงิน การคลังและการจัดบริการสาธารณะ และแนวปฏิบัติในการเสริมสร้างความ เข้มแข็งทางการเงินและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นได้อย่างเป็นรูปธรรมต่อไป เนื้อหาในบทสุดท้ายเป็นการนำเสนอภาพรวมของการศึกษาวิจัยใน ครั้งนี้ พร้อมข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการบริหารการเงินการคลังของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและในการส่งเสริมขีดความสามารถด้านการเงิน การงบประมาณของท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็งและยั่งยืนมากขึ้น สำหรับ

รายละเอียดเกี่ยวกับระเบียบวิธีวิจัย (research methodology) และการสร้าง ดัชนีชี้วัดฐานะทางการเงินในการศึกษาวิจัยครั้งนี้อ่านได้จากภาคผนวก

ท้ายเล่มของหนังสือได้ต่อไป

บทที่ 2

กรอบการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

“การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีฐานะทางการเงินการคลังที่เข้มแข็งย่อมเป็นหลักประกัน ถึงความต่อเนื่องในการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ในระดับฐานราก”

ภายใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นองค์กรที่มีหน้าที่สำคัญในการจัด บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการดำรงชีวิตของ ประชาชน การที่องค์กรเหล่านี้มีฐานะทางการเงินการคลังที ่

เข้มแข็งย่อมเป็นหลักประกันถึงความต่อเนื่องในการจัดบริการ สาธารณะให้ แ ก่ ป ระชาชนในระดั บ ฐานราก และทำให้ เ กิ ด ความมั่นใจได้ว่าท้องถิ่นจะสามารถชำระหนี้และภาระรายจ่าย เพื ่ อ การจั ด บริ ก ารด้ า นต่ า งๆ ได้ ใ นอนาคต ในประเด็ น นี ้ Honadle et al. (2004) และ Wang (2006) ได้กล่าวไว้ว่าผู้บริหาร ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรประเมินฐานะทางการเงิน การคลั ง ขององค์ ก รตนเองอย่ า งสม่ ำ เสมอ เพื ่ อ ให้ ท ราบถึ ง

แนวโน้มของปัญหาในการบริหารการเงินการคลังและการจัด บริการสาธารณะที่อาจเกิดขึ้นได้เป็นการล่วงหน้า และสามารถ กำหนดมาตรการรั บ มื อ ก่ อ นที ่ จ ะเกิ ด ปั ญ หาทางการเงิ น

การคลังลุกลามใหญ่โตตามมาได้อย่างทันการณ์ เนื้อหาในบทนี้จึงเป็นการนำเสนอกรอบการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยใช้ดัชนี

ชี้วัดทางการเงินใน 4 มิติ (a four-dimensional financial ratio analysis) ซึ่งประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ (1) ความสามารถใน การบริหารสภาพคล่อง (cash solvency) ซึ่งให้ความสำคัญกับ สภาพคล่องทางการเงิน (liquidity) และความสามารถในการ ชำระหนี้ในระยะสั้น (2) ความยั่งยืนทางงบประมาณ (budget solvency) ได้แก่การมีทรัพยากรที่เพียงพอสำหรับใช้จ่ายในการ จัดบริการสาธารณะภายในรอบปีงบประมาณ (3) ความยั่งยืน ทางการเงิ น ในระยะยาว (long-term solvency) ได้ แ ก่ ค วาม สามารถในการชำระหนี้เงินกู้และภาระผูกพันทางการเงินใน ระยะยาว และ (4) ความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

18

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

(service-level solvency) ได้แก่ความสามารถในการจัดบริการสาธารณะตามที่ ประชาชนต้องการได้อย่างเพียงพอ ดังมีรายละเอียดที่จะนำเสนอดังต่อไปนี้

2.1 ความหมายและหลักการพื้นฐาน ของการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ในการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local financial position analysis) นั ก วิ ช าการหลายท่ า นเลื อ กใช้ ก รอบ วิเคราะห์และเครื่องมือชี้วัดที่ต่างกันออกไป แต่ส่วนใหญ่มีมุมมองที่ตรงกัน ว่าการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินเป็นเครื่องมือทางการบริหารที่สำคัญที่ช่วย ประเมินว่าองค์กรท้องถิ่นแห่งหนึ่งๆ มีศักยภาพทางการเงินการคลังเพียงพอ ต่อการบรรลุเป้าหมายขององค์กรได้อย่างยั่งยืนหรือไม่ ดังเช่น Howell and Stamm (1979) ให้ความสำคัญกับการประเมินขีดความสามารถในการจัดเก็บ รายได้ (revenue performance) ระดับการใช้จ่าย (spending performance) และภาระหนี้ระยะยาว (debt performance) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วน Wang (2006) เห็นว่าการประเมินฐานะทางการเงินของท้องถิ่นควรใช้ ทฤษฏีระบบ (system model) ซึ่งแบ่งการวิเคราะห์ออกเป็น 3 ด้านได้แก่ ปัจจัยนำเข้า (financial input monitoring) ปัจจัยด้านกระบวนการ (financial process monitoring) และปัจจัยนำออก (financial result monitoring) โดยจะ ประเมินว่าการใช้ทรัพยากรทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแต่ละด้านเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด Groves and Valente (1994) และ Miller (2001) เห็นว่าการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงิ น ขององค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น ควรมี ม ิ ต ิ ก ารประเมิ น (dimension) ใน 4 ด้ า นได้ แ ก่ ความยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ในระยะสั ้ น (cash solvency) ความยั่งยืนทางงบประมาณ (budgetary solvency) ความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาว (long-run solvency) และความเพียงพอของการให้ บริการ (service-level solvency) โดยที่ถ้าหากมิได้วิเคราะห์ผลทางการเงินให้ ครบทุกด้านแล้ว อาจมีความเป็นไปได้ที่องค์กรปกครองท้องถิ่นจะปรับแต่ง ตัวเลขฐานะทางการเงินในระยะสั้นให้ดูดีขึ้นโดยการปรับลดปริมาณและ/

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 19

นักวิชาการด้านการคลังท้องถิ่นของไทยก็มีมุมมองที่คล้ายคลึงกัน

กับนักวิชาการต่างประเทศ อาทิ จรัส สุวรรณมาลา (2542) กล่าวว่าการ วิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น ขององค์ ก รภาครั ฐ ควรประกอบไปด้ ว ยการ วิเคราะห์สภาพคล่อง (liquidity) ความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ (service adequacy) ประสิทธิภาพในการดำเนินงาน (operational efficiency) และความยัง่ ยืนทางการเงินในระยะยาว (financial stability) ส่วนอุดม ทุมโฆสิต (2545) กล่าวไว้ว่าการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินควรช่วยให้ทราบว่าองค์กร ปกครองท้องถิ่นมีความเข้มแข็งทางการเงินสำหรับการจัดบริการได้อย่างมี ประสิทธิภาพ (efficiency) เสมอภาค (equality) มีความยั่งยืนในการดำเนินการ (sustainability) และสามารถตรวจสอบได้ (accountability) หรือไม่อย่างไร ดังนี้ เป็นต้น กล่ า วโดยสรุ ป การวิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น ในหนั ง สื อ เล่ ม นี ้ หมายความถึงการประเมินว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสามารถใน การบริ ห ารสภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระยะสั ้ น หรื อ ไม่ สามารถบริ ห าร

งบประมาณได้อย่างสมดุลหรือไม่ มีความสามารถในการชำระหนี้และภาระ ผูกพันในระยะยาว และสามารถใช้ทรัพยากรทางการเงินที่มีอยู่ในการจัด บริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างเพียงพอหรือไม่ เหตุผลที่ผู้เขียนใช้ คำนิยามฐานะทางการเงินที่มีความหมายรวมถึงความเพียงพอของการให้ บริ ก ารสาธารณะเป็ น เพราะว่ า ได้ ใ ห้ ค วามสำคั ญ กั บ การประเมิ น ผลการ ดำเนินงานทางการเงินขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่รอบด้านและคำนึงถึง ขอบเขตภารกิจการให้บริการสาธารณะอย่างเพียงพอ โดยที่มิได้พิจารณา จำกัดเฉพาะการบริหารจัดการด้านการเงินภายในองค์กรในช่วงเวลาสั้นๆ แต่ เพียงมิติเดียว

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

หรือคุณภาพของการบริการลง ในกรณีเช่นนี้ฐานะทางการเงินที่ดูดีย่อมไม่มี ประโยชน์อันใดต่อการบรรลุเป้าหมายขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการให้ บริการสาธารณะอย่างทั่วถึงและเพียงพอ มิหนำซ้ำยังก่อให้เกิดผลเสียต่อ ประชาชนในการขาดโอกาสที่จะได้รับบริการที่มีคุณภาพและ/หรือในปริมาณ ที่เป็นที่ต้องการ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

20

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

จากคำนิยามดังกล่าวข้างต้น สามารถพัฒนาเป็นกรอบการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินโดยใช้อตั ราส่วนทางการเงิน (financial ratio analysis) ใน 4 มิติ ซึ่งได้รับความนิยมเป็นอย่างมากในการนำมาใช้วิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในหลายประเทศ ทั้งนี้เนื่องจาก

ผู้บริหารท้องถิ่นและบุคคลทั่วไปสามารถทำความเข้าใจผลการวิเคราะห์จาก ดัชนีชี้วัดต่าง ๆ ได้อย่างตรงไปตรงมา ไม่จำเป็นต้องอาศัยพื้นความรู้ทาง ด้ า นสถิ ต ิ ห รื อ เทคนิ ค วิ เ คราะห์ เ ฉพาะทางแต่ ป ระการใด กรอบวิ เ คราะห์

ทั้ง 4 มิติและดัชนีชี้วัดทางการเงินที่เกี่ยวข้องทั้ง 17 ตัวแสดงดังแผนภาพที่

2-1 และมีคำอธิบายดังต่อไปนี้

ความยัง่ ยืนทางงบประมาณ (budget solvency)

สภาพคล่องทางการเงินระยะสัน้ (cash solvency)

การวิเคราะห์ ฐานะทางการเงิน (Financial Position Analysis)

ความเพียงพอของการให้ บริการ (service-level solvency)

ความยัง่ ยืนทางการเงินระยะยาว (long-term solvency)

วีระศักดิ์ เครื อเทพ

หมายเหตุ: ปรับปรุงจาก Groves and Valente (1994), Berne and Schramm (1986), และ Miller (2001)

จานวนพนักงานที่ให้ บริการ

รายจ่ายต่อประชากร

ภาระภาษีตอ่ ประชากร

มูลค่าสินทรัพย์ถาวรต่อประชากร

อัตราส่วนหนี ้สินต่อเงินสะสม

รายจ่ายเพื่อการชาระหนี ้

ภาระหนี ้ต่อประชากร

ระดับหนี ้สินระยะยาว

อัตราส่วนสินทรัพย์สทุ ธิ

หน้ า 15

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

หมายเหตุ: ปรับปรุงจาก Groves and Valente (1994), Berne and Schramm (1986), และ Miller (2001)

อัตราการเปลี่ยนแปลงเงินสะสม

ระดับเงินสะสมต่อรายจ่ายรวม

อัตราส่วนรายจ่ายจากภาษีท้องถิ่น

อัตราส่วนการดาเนินงาน

สัดส่วนลูกหนี ้ภาษีท้องถิ่น

อัตราส่วนหนี ้สินหมุนเวียน

อัตราส่วนเงินสด

อัตราส่วนทุนหมุนเวียน

แผนภาพที่ 2-1 กรอบวิเคราะห์และดัชนีชี้วัดฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แผนภาพที่ 2-1 กรอบวิเคราะห์ และดัชนีชีว้ ัดฐานะทางการเงินขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 21

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

22

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

2.2 การวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงิน ในระยะสั้น (Cash Solvency) ในมิ ต ิ แ รกจะพิ จ ารณาถึ ง สภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระยะสั ้ น

(น้อยกว่า 1 ปี) เนื่องจากจะสามารถบอกถึงขีดความสามารถขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ ในการชำระหนีแ้ ละภาระผูกพันต่างๆ ทีเ่ กิดขึน้ ในระยะสัน้ การวิเคราะห์ในประเด็นนี้มีความสำคัญเพราะถ้าหากองค์กรปกครองท้องถิ่น ไม่สามารถบริหารเงินสด (หรือสิง่ ทีใ่ กล้เคียงเงิน—cash equivalence) ให้เพียงพอ สำหรั บ การใช้ จ ่ า ยเพื ่ อ การดำเนิ น ภารกิ จ ประจำวั น ของท้ อ งถิ ่ น แล้ ว

ย่อมส่งผลให้การให้บริการสาธารณะหรือการดำเนินงานด้านต่างๆ เกิดการ สะดุดหรือติดขัดลงได้ ดัชนีชี้วัดทางการเงินในมิตินี้ประกอบไปด้วย ตารางที่ 2-1 ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงิน ดัชนีชี้วัด 1. อัตราส่วน ทุนหมุนเวียน (Current Ratio)

วิธีการคำนวณ สัดส่วนระหว่างสินทรัพย์ หมุนเวียนต่อหนี้สินหมุนเวียน หรือ Current Assets / Current Liabilities

ความหมาย ค่าดัชนีสะท้อนถึงสัดส่วนสินทรัพย์หมุนเวียน ต่อหนี้สินหมุนเวียน ค่าดัชนีที่สูงสะท้อนถึง สภาพคล่องที่สูงและมีขีดความสามารถใน การชำระหนี้ระยะสั้น

2. อัตราส่วนเงินสด สัดส่วนระหว่างเงินสดและ สินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูง (Cash Ratio) ต่อหนี้สินหมุนเวียน หรือ Cash and Cash Equivalence / Current Liabilities

ค่าดัชนีสะท้อนถึงขีดความสามารถในการ ชำระหนี้ในระยะสั้นของท้องถิ่นถ้าหากมี การเรียกร้องให้ชำระหนี้ในทันที หากค่าดัชนี อยู่ในระดับสูงย่อมสะท้อนถึงสภาพคล่อง ทางการเงินขององค์กรสำหรับการปฏิบัติงาน ประจำวันที่สูงตามไปด้วย

3. อัตราส่วนหนี้สิน ภาระหนี้สินหมุนเวียนต่อ หมุนเวียน (Current รายรับรวมขององค์กร Liabilities) ปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ Current liabilities / Total Revenues

ค่าดัชนีสะท้อนถึงสัดส่วนของหนี้ระยะสั้น (หนี้สินหมุนเวียน) เปรียบเทียบกับรายรับ ของท้องถิ่น หากสัดส่วนหนี้สินระยะสั้นอยู่ใน ระดับสูง ย่อมก่อให้เกิดความตึงตัวในการ บริหารสภาพคล่องทางการเงินเพื่อการจัด บริการด้านต่าง ๆ ได้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 23 วิธีการคำนวณ สัดส่วนลูกหนี้ภาษีท้องถิ่นต่อ รายได้ท้องถิ่นจากภาษีที่จัด เก็บเอง หรือ Tax Receivables / Local Own-Source Revenues

ความหมาย ค่าดัชนีสะท้อนถึงขีดความสามารถในการ บริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่นโดยการติดตาม ทวงถามการชำระหนี้ภาษีอากร หากค่าดัชนี อยู่ในระดับสูง หมายความว่าท้องถิ่นมี สัดส่วนลูกหนี้ภาษีอากรที่ยังจัดเก็บไม่ได้ ในรอบปีงบประมาณในระดับสูง ส่งผลให้ สภาพคล่องทางการเงินลดลง และอาจ สะท้อนได้ว่าระบบบริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่น ยังไม่มีประสิทธิผลเท่าที่ควร

พึ ง สั ง เกตว่ า หนั ง สื อ เล่ ม นี ้ ม ิ ไ ด้ เ ลื อ กใช้ ด ั ช นี ช ี ้ ว ั ด สภาพคล่ อ งทาง

การเงินบางด้านที่นิยมใช้ในองค์กรธุรกิจภาคเอกชน ทั้งนี้เนื่องจากตัวชี้วัด

ดังกล่าวไม่สอดคล้องกับบริบทและข้อเท็จจริงของการบริหารงานท้องถิ่น

ซึ่งเป็นองค์กรภาครัฐ โดยเฉพาะตัวชี้วัดเกี่ยวกับอัตราผลตอบแทนหรือความ สามารถในการทำกำไร อาทิ อัตราส่วนทุนหมุนเวียนเร็ว (quick ratio) อัตรา หมุนเวียนของลูกหนี้ (receivables turnover) ระยะเวลาเฉลี่ย (วัน) ที่ใช้ในการ ติ ด ตามชำระหนี ้ จ ากลู ก หนี ้ (average receivable collection) อั ต ราการ หมุ น เวี ย นของสิ น ค้ า คงคลั ง (inventory turnover) อั ต ราผลกำไรจากการ ดำเนิ น งาน (operating profit margin) หรื อ อั ต ราผลตอบแทนต่ อ ส่ ว นของ

ผู้ถือหุ้น (return on equity) เป็นต้น

2.3 การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ (Budget Solvency) การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณหมายถึงการประเมินว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสามารถด้านการเงินที่เพียงพอสำหรับ การใช้ จ ่ า ยเพื ่ อ จั ด บริ ก ารสาธารณะตามที ่ ป ระชาชนต้ อ งการในรอบ ปีงบประมาณหรือไม่ ซึ่งโดยทั่วไปจะประเมินจากดุลงบประมาณ (budget balance) การพึ่งพารายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง และระดับเงินสะสม (reserves)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดัชนีชี้วัด 4. สัดส่วนลูกหนี้ ภาษีท้องถิ่น (Tax Receivable Ratio)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

24

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

หากท้องถิ่นมีดุลงบประมาณที่ไม่ติดลบ มีทรัพยากรเพียงพอสำหรับการใช้ จ่ายเพื่อการจัดบริการสาธารณะในช่วงเวลาหนึ่ง ๆ หรือมีระดับเงินสะสม เพียงพอสำหรับการรับมือกับสภาวะวิกฤตหรือเหตุการณ์ฉุกเฉินต่าง ๆ (rainy day) แล้ว เชื่อได้ว่าความต้องการของประชาชนที่มีต่อบริการสาธารณะ

ในระดับพื้นฐานจะได้รับการตอบสนองอย่างเพียงพอ และจะไม่เกิดการ สะดุดหรือขาดตอนลงในระหว่างปีงบประมาณ รายละเอียดดัชนีชี้วัดต่างๆ

มีดังต่อไปนี้ ตารางที่ 2-2 ดัชนีชวี้ ดั สำหรับการวิเคราะห์ความยัง่ ยืนทางงบประมาณ ดัชนีชี้วัด 1. อัตราส่วน การดำเนินงาน (Operating Ratio)

วิธีการคำนวณ สัดส่วนระหว่างรายรับรวมต่อ รายจ่ายรวมของท้องถิ่น หรือ Total Municipal Revenues / Total Municipal Expenditures

ความหมาย ค่าดัชนีสะท้อนถึงความเพียงพอของ งบประมาณสำหรับการจัดบริการด้านต่าง ๆ ค่าดัชนีที่เป็นบวกสะท้อนถึงความยั่งยืน ในการจัดทำงบประมาณ (ไม่มีแรงกดดัน มากนักต่อการจัดทำงบประมาณให้สมดุล) และหมายถึงโอกาสที่ท้องถิ่นจะสามารถ เพิ่มระดับการจัดบริการสาธารณะได้

2. อัตราส่วนของ รายจ่ายที่มาจาก ภาษีท้องถิ่น ที่จัดเก็บเอง (Own-Source Ratio)

สัดส่วนระหว่างรายได้จาก ฐานภาษีท้องถิ่นต่อรายจ่าย รวมของท้องถิ่น หรือ OwnSource Revenues / Total Municipal Expenditures

ค่าดัชนีสะท้อนถึงขีดความสามารถในการหา รายได้จากภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองต่อระดับ รายจ่ายรวมของท้องถิ่น ค่าดัชนีที่สูงหมาย ถึงความมีเสถียรภาพในการจัดทำงประมาณ และการจัดบริการสาธารณะ เนื่องจากเป็น แหล่งรายได้ที่ท้องถิ่นไม่ต้องรอคอยพึ่งพา จากรัฐบาล

3. ระดับเงินสะสม สัดส่วนของเงินสะสมที่นำมา (Fund Balance) จ่ายขาดได้ต่อรายจ่ายรวม ของท้องถิ่น หรือ Unreserved Fund Balances / Total Municipal Expenditures

ค่าดัชนีบ่งบอกถึงขนาดของกันชนทาง การเงิน (buffer) ที่ท้องถิ่นสามารถนำเงิน สะสมออกมาใช้จ่ายเพื่อจัดบริการสาธารณะ หรือเพื่อการลงทุนในช่วงเวลาที่มีความ จำเป็นได้ นอกจากนี้ ค่าดัชนีที่สูงยังบ่งบอก ถึงขีดความสามารถของท้องถิ่นในการรับมือ กับสภาวะวิกฤตหรือเหตุฉุกเฉินต่าง ๆ ที่ไม่ สามารถคาดการณ์ได้ เช่น จากภัยธรรมชาติ ฯลฯ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 25 วิธีการคำนวณ ร้อยละการเปลี่ยนแปลงของ เงินสะสมตอนต้น ปีงบประมาณและสิ้นปี งบประมาณ เปรียบเทียบ กับเงินสะสมตอนต้น ปีงบประมาณ

ความหมาย ค่าการเปลี่ยนแปลงของระดับเงินสะสม สะท้อนให้เห็นว่าขีดความสามารถทาง การเงิน (financial buffer) ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้นมากน้อยเพียงใดในรอบปี งบประมาณหนึ่งๆ

ทั้งนี้ต้องเข้าใจว่าการมีดุลงบประมาณและระดับเงินสะสมในระดับสูง อาจมิใช่สภาวะที่พึงประสงค์เสมอไป ทั้งนี้เนื่องจากการมีดุลงบประมาณใน ระดั บ สู ง และ/หรื อ การมี เ งิ น สะสมในระดั บ สู ง อาจหมายความว่ า องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นมิได้พัฒนาโครงการลงทุนหรือจัดบริการสาธารณะให้ กับประชาชนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพทางการเงินการคลังที่มีอยู่ก็เป็นได้

ในกรณีเช่นนี้ การมีค่าดัชนีความยั่งยืนทางงบประมาณในระดับสูงจึงอาจ สะท้อนให้เห็นว่าท้องถิ่นยังมีขีดความสามารถทางการเงินคงเหลือสำหรับ การดำเนินโครงการต่างๆ เพื่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของประชาชนได้มาก ขึ้น ด้วยเหตุนี้ การประเมินความยั่งยืนทางงบประมาณขององค์กรปกครอง ท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องพิจารณาควบคู่ไปกับการประเมินระดับความเพียงพอ ของการจัดบริการสาธารณะด้วย ซึ่งผู้เขียนจะนำเสนอไว้ในลำดับถัดไป

2.4 การวิเคราะห์ความยัง่ ยืนทางการเงินในระยะยาว

(Long-Term Solvency) การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวเป็นการประเมินถึง ความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการชำระภาระผูกพันหรือ ภาระหนี้ระยะยาว (เกิน 1 ปี) ซึ่งมักเป็นหนี้ที่ท้องถิ่นก่อขึ้นเพื่อนำไปลงทุน พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นเนื่องจากเงินรายรับในแต่ละปี (recurrent revenue) มีไม่เพียงพอทีจ่ ะนำไปดำเนินโครงการทัง้ หมดได้ในทันที อย่างไรก็ดี หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อหนี้สินเกินตัวและ/หรือนำเงินจากการกู้ยืม มาใช้ จ ่ า ยผิ ด วั ต ถุ ป ระสงค์ เช่ น นำเงิ น มาใช้ จ ่ า ยในแผนงานปกติ ห รื อ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดัชนีชี้วัด 4. อัตราการ เปลี่ยนแปลง เงินสะสม (Change in Fund Balance)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

26

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

รายจ่ายประจำแล้ว (operating expenditures) ย่อมสุ่มเสี่ยงต่อการผิดวินัย ทางการคลังอย่างรุนแรง ส่งผลให้ทรัพยากรทางการเงินสำหรับการจัดบริการ ในอนาคตลดน้อยลง (ส่งผลต่อเนื่องถึงความยั่งยืนในการจัดทำงบประมาณ ในอนาคต) และเป็นการผลักภาระหนี้ให้แก่คนรุ่นหลังโดยไม่จำเป็น ดังนั้นจึง ควรวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านภาระหนี้ระยะยาวไว้ด้วย รายละเอียด ดัชนีชี้วัดในมิตินี้มีดังต่อไปนี้ ตารางที่ 2-3 ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงิน

ในระยะยาว ดัชนีชี้วัด 1. อัตราส่วน สินทรัพย์สุทธิ (Net Asset Ratio)

วิธีการคำนวณ มูลค่าสินทรัพย์สุทธิต่อมูลค่า สินทรัพย์รวมทั้งหมด หรือ Total Net Assets / Total Assets

ความหมาย เป็นการประเมินมูลค่าสินทรัพย์ทั้งหมด (สินทรัพย์หมุนเวียนและสินทรัพย์ถาวร) หักด้วยหนี้สินทั้งหมด (หนี้สินหมุนเวียนและ หนี้สินระยะยาว) เปรียบเทียบกับมูลค่า สินทรัพย์รวมของท้องถิ่น ค่าดัชนีที่สูงบอกถึง ขีดความสามารถในการรับมือกับภาระหนี้ ของท้องถิ่นหากต้องจำหน่ายสินทรัพย์ ทั้งหมดไปเพื่อการชำระหนี้ในอนาคต

2. อัตราส่วนหนี้สิน ทั้งหมดต่อเงินสะสม (Debt to Reserve Ratio)

อัตราส่วนระหว่างหนี้สิน หมุนเวียนและหนี้สิน ไม่หมุนเวียนต่อเงินสะสม ของท้องถิ่น

เป็นการประเมินว่าท้องถิ่นมีความสามารถใน การชำระภาระหนี้ทั้งหมดมากน้อยเพียงใด จากเงินสะสมที่มีอยู่ หากอัตราส่วนดังกล่าว อยู่ในระดับสูง อาจส่งผลให้ท้องถิ่นต้องนำ เงินสะสมมาใช้จ่ายเพื่อการชำระหนี้เพิ่มขึ้น และปริมาณเงินสะสมเพื่อการใช้จ่ายใน ภาวะฉุกเฉินย่อมลดน้อยลง

3. ระดับหนี้สิน ระยะยาว (Long-Term Debt Ratio)

ภาระหนี้ระยะยาวต่อรายได้ รวมของท้องถิ่น หรือ Total Long-Term Debt / Total Revenues

ค่าดัชนีสะท้อนถึงสัดส่วนของหนี้สินระยะ ยาวเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้รวมของ ท้องถิ่น หากสัดส่วนหนี้สินระยะยาวอยู่ใน ระดับสูง ย่อมสะท้อนถึงรายจ่ายเพื่อการ ชำระหนี้ (debt service) ในแต่ละปีในสัดส่วน ที่สูงตามไปด้วย และย่อมส่งผลต่อความ มั่นคงทางการเงินและการให้บริการของ ท้องถิ่นที่อาจลดน้อยลงในอนาคตได้โดยตรง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 27 วิธีการคำนวณ ภาระหนี้ระยะยาวต่อ ประชากร หรือ Long-Term Debts / City Population

5. ระดับรายจ่ายเพื่อ รายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ต่อ การชำระหนี้ (Debt รายจ่ายรวมของท้องถิ่น หรือ Debt Service / Total Local Services Ratio) Expenditures

ความหมาย ประเมินภาระหนี้ระยะยาวของท้องถิ่นต่อ ประชากร หากมีขนาดของหนี้ต่อประชากร ในสัดส่วนสูง สะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดด้าน สภาพคล่องทางการเงินและความตึงตัวของ การจัดทำงบประมาณในอนาคต และย่อม หมายความว่าขีดความสามารถในการก่อหนี้ เพื่อการลงทุนในอนาคตน้อยลงไปด้วย เป็นการประเมินสัดส่วนของงบประมาณ เพื่อการชำระหนี้ระยะยาว (รวมดอกเบี้ย) ต่องบประมาณรายจ่ายทั้งหมดของท้องถิ่น

ค่าดัชนีที่สูงบ่งชี้ว่าท้องถิ่นมีรายจ่ายเพื่อการ ชำระหนี้สูง และส่งผลให้งบประมาณสำหรับ การจัดบริการในด้านอื่น ๆ ลดน้อยลง และ อาจส่งผลต่อเนื่องให้เกิดความตึงตัวทางด้าน งบประมาณเพิ่มมากขึ้น

พึงสังเกตว่าการตีความหมายจากการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการ เงินในระยะยาวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเมื่อค่าดัชนีภาระหนี้ระยะ ยาวอยู่ในระดับต่ำอาจมีขึ้นได้ใน 2 ลักษณะซึ่งจำเป็นต้องพิจารณาไปควบคู่ กัน ในด้านหนึ่ง ค่าดัชนีที่ต่ำอาจสะท้อนให้เห็นถึงขีดความสามารถในการ ก่อหนี้เพื่อการลงทุนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (debt financing) เพิ่มขึ้น ได้ในอนาคต อย่างไรก็ดี ในอีกด้านหนึ่ง การมีค่าดัชนีภาระหนี้ระยะยาวใน ระดับที่ต่ำอาจมิได้หมายความว่าท้องถิ่นมีความประสงค์ที่จะก่อหนี้ (โดย การระดมเงินผ่านตลาดเงินหรือตลาดทุน) เพื่อการลงทุนพัฒนาโครงการ ต่างๆ มากนัก ทั้งนี้เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่มักมี ทัศนคติทางการคลังแบบอนุรักษ์นิยม ไม่นิยมการก่อหนี้ระยะยาวเพื่อการ ลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น แต่มักใช้วิธีการขอรับเงินอุดหนุน จากรัฐบาลหรือส่วนราชการทดแทน ในกรณีเช่นนี้ ภาระหนี้ระยะยาวของ ท้องถิ่นจึงอาจต่ำกว่าระดับที่ควรจะเป็นเมื่อเปรียบเทียบกับความจำเป็นใน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดัชนีชี้วัด 4. ภาระหนี้ระยะ ยาวต่อประชากร (Long-Term Debt Per Capita)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

28

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

การพัฒนาเมืองให้มีความเจริญเติบโตได้อย่างยั่งยืน4 ในท้ายที่สุด ดัชนีชี้วัด ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวของท้องถิ่นอาจให้ความหมายที่ดีเกิน กว่าความเป็นจริงได้นั่นเอง

2.5 การวิเคราะห์ความเพียงพอของการให้บริการ

สาธารณะ (Service-Level Solvency) การประเมินว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นจัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน อย่ า งเพี ย งพอหรื อ ไม่ น ั ้ น เป็ น ประเด็ น ที ่ ม ี ค วามสำคั ญ ยิ ่ ง หากท้ อ งถิ ่ น

มุ่งประหยัดค่าใช้จ่ายโดยการปรับลดปริมาณหรือคุณภาพของการให้บริการ ลงเพื่อให้สภาพคล่องทางการเงินทั้งในระยะสั้นและระยะยาวดีขึ้นแล้วนั้น ย่อมไม่เกิดประโยชน์อันใดต่อประชาชนในชุมชน ด้วยเหตุนี้จึงจำเป็นต้อง

นำเอาการประเมินความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะมาเป็นส่วนหนึ่ง ในการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินของท้องถิ่น ดังมีตัวชี้วัดต่อไปนี้ ตารางที่ 2-4 ดัชนีชี้วัดสำหรับการวิเคราะห์ความเพียงพอในการให้ บริการ ดัชนีชี้วัด 1. มูลค่าทรัพย์สิน ถาวรต่อประชากร (Fixed Assets Per Capita)

วิธีการคำนวณ มูลค่าทรัพย์สินของท้องถิ่น ต่อประชากร หรือ Total Assets / Population

ความหมาย การที่ท้องถิ่นมีทรัพย์สินและการลงทุนใน อุปกรณ์ เครื่องมือ และโครงสร้างพื้นฐาน ต่าง ๆ ในปริมาณที่เหมาะสมย่อมสะท้อนถึง ขีดความสามารถในการให้บริการประชาชน ถ้าหากท้องถิ่นไม่สามารถรักษาระดับการ ลงทุนในทรัพย์สินที่จำเป็นสำหรับการให้ บริการแล้ว ย่อมเป็นการบ่อนทำลายโอกาส ในการให้บริการประชาชนและในการพัฒนา เมืองให้เจริญเติบโตได้อย่างยั่งยืน

อ่านคำอธิบายเพิม่ เติมในประเด็นนีไ้ ด้จาก จรัส สุวรรณมาลา (2541), ดิเรก ปัทมสิรวิ ฒ ั น์ (2551), วีระศักดิ์ เครือเทพ (2551ก), สกนธ์ วรัญญูวัฒนา (2553), และ Krueathep (2010a, 2010b) เป็นต้น

4

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 29

4. จำนวนประชากร ต่อพนักงานให้ บริการ (Service Capability Per Employee)

จำนวนประชากรต่อจำนวน พนักงานของท้องถิ่นที่จ้าง เต็มเวลา หรือ Population / FTE Employees

เป็นการประเมินว่าพนักงานท้องถิ่นคนหนึ่ง สามารถให้บริการแก่ประชาชนได้ทั่วถึงเพียง ใด การมีค่าดัชนีในระดับต่ำ หมายความว่า พนักงานท้องถิ่น 1 คนมีประชาชนที่ต้องดูแล ไม่มากนัก จึงหมายความว่าการให้บริการ ของท้องถิ่นครอบคลุมประชาชนได้อย่าง กว้างขวางมากขึ้น

อนึ ่ ง พึ ง ระลึ ก ว่ า ดั ช นี ว ั ด ระดั บ ความเพี ย งพอในการจั ด บริ ก าร สาธารณะยั ง มี ข ้ อ จำกั ด พอสมควร จึ ง จำเป็ น ต้ อ งตี ค วามด้ ว ยความ ระมั ด ระวั ง ในประเด็ น แรก การบั น ทึ ก มู ล ค่ า สิ น ทรั พ ย์ ถ าวรขององค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยยังมิได้เป็นไปตามหลักการบัญชีสากลทั่วไป (generally accepted accounting principles: GAAP) สิ น ทรั พ ย์ ถ าวรหลาย รายการมิได้บันทึกมูลค่าไว้ (อาทิ ถนน รางระบายน้ำ ฯลฯ) อีกทั้งมิได้มีการ หักค่าเสื่อมราคา (depreciation) ตัวเลขมูลค่าสินทรัพย์ถาวรของท้องถิ่น

จึงเป็นราคาในวันที่ได้มา มิใช่มูลค่าปัจจุบันในทางบัญชีแต่ประการใด5

ในกรณีเช่นนี้ การประเมินมูลค่าทรัพย์สินถาวรอาจคิดเป็นค่าเฉลี่ยต่อปีที่มีการจัดตั้ง ท้องถิ่น มิเช่นนั้นแล้วมีแนวโน้มที่ท้องถิ่นที่จัดตั้งมาเป็นเวลานานจะมีมูลค่าทรัพย์สินที่สูงกว่า ท้องถิ่นที่เพิ่งจัดตั้งขึ้นใหม่ และส่งผลให้เกิดการคลาดเคลื่อนในการตีความได้

5

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดัชนีชี้วัด วิธีการคำนวณ ความหมาย 2. ภาระภาษีท้องถิ่น รายได้จากภาษีอากรท้องถิ่น ระดับภาษีท้องถิ่นสะท้อนให้เห็นว่าท้องถิ่นใช้ ต่อประชากร (Local ต่อจำนวนประชากร หรือ ความพยายามในการจัดเก็บภาษีเพื่อนำไป Tax Per Capita) Total Taxes / Population ใช้ในการจัดบริการมากน้อยเท่าใด ค่าดัชนีที่ สูงสะท้อนถึงความพยายามในการจัดเก็บ ภาษีท้องถิ่นและโอกาสในการเพิ่มรายจ่าย เพื่อการจัดบริการให้แก่ประชาชนได้มากขึ้น 3. ระดับรายจ่าย รายจ่ายรวมของท้องถิ่นต่อ ระดับรายจ่ายบ่งบอกถึงปริมาณสินค้าและ ท้องถิ่นต่อประชากร จำนวนประชากร หรือ Total บริการที่ท้องถิ่นจัดให้แก่ประชาชน ทั้งนี้ (Spending Per Expenditures / Population รายจ่ายในระดับสูงสื่อได้ว่าบริการที่ท้องถิ่น Capita) จัดให้อยู่ในระดับสูงตามไปด้วย โดยมี สมมติฐานว่าบริการที่ท้องถิ่นจัดให้แก่ ประชาชนมีคุณภาพที่เทียบได้กับบริการ ที่ท้องถิ่นอื่น ๆ จัดให้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

30

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในประเด็นต่อมา การประเมินจำนวนประชากรต่อพนักงานท้องถิ่นมีข้อ จำกัดเช่นกันในประเด็นที่ว่าพนักงานท้องถิ่นแต่ละคนมิได้มีภารกิจหลักใน การให้บริการโดยตรงทั้งนี้เนื่องจากพนักงานจำนวนหนึ่งปฏิบัติงานในสาย สนั บ สนุ น (back-office) การที ่ ท ้ อ งถิ ่ น แห่ ง หนึ ่ ง ๆ มี จ ำนวนพนั ก งานต่ อ ประชากรที่สูงกว่าอาจมิได้หมายความว่าท้องถิ่นแห่งนั้นสามารถให้บริการ แก่ประชาชนได้ทั่วถึงกว่าก็เป็นได้ ประเด็ น สุ ด ท้ า ย การพิ จ ารณาความเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก าร สาธารณะจากระดับรายจ่ายรวมของท้องถิ่นต่อประชากรมองข้ามข้อเท็จจริง ที่ว่าตัวเลขดังกล่าวมิได้สื่อถึงคุณภาพและ/หรือปริมาณของการให้บริการ อย่ า งตรงไปตรงมา และมองข้ า มถึ ง ความยากง่ า ยหรื อ ต้ น ทุ น ในการจั ด บริการสาธารณะของชุมชนท้องถิ่นแต่ละแห่งแต่ละพื้นที่ที่มีความแตกต่างกัน พอสมควร ด้วยเหตุนี้ ตัวเลขรายจ่ายที่สูงจึงอาจมิได้หมายความว่าองค์กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น แห่ ง นั ้ น ๆ ให้ บ ริ ก ารแก่ ป ระชาชนได้ อ ย่ า งเพี ย งพอ

มากกว่าท้องถิ่นที่มีรายจ่ายต่อประชากรในระดับที่ต่ำกว่าก็เป็นได้ อย่างไรก็ดี แม้ว่าดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ จะมีข้อจำกัดต่างๆ ดังกล่าวข้างต้น โดยเฉพาะเมื่อเวลาที่นำมาประยุกต์ใช้ ในทางปฏิบัติที่ต้องการสำรวจเปรียบเทียบความเพียงพอของการให้บริการ ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น หลายแห่ ง ในเชิ ง กว้ า ง (cross-sectional comparison) แต่ดัชนีชี้วัดเหล่านี้มักเป็นที่นิยมใช้ มิได้มีความซับซ้อนในการ คำนวณ และสามารถให้ข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือได้ในระดับหนึ่ง จึงสามารถ นำมาประยุกต์ใช้ในบริบทการปกครองท้องถิ่นไทยได้ในขั้นต้นในระหว่างที่ยัง ไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับการประเมินความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ ของท้องถิ่นที่สมบูรณ์กว่านี้ ในอนาคตจำเป็นต้องมีการพัฒนาข้อมูลและ ดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการให้บริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มี ความน่าเชื่อถือมากขึ้นต่อไป

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 31

ในการนำกรอบวิเคราะห์และดัชนีชี้วัดทางการเงินด้านต่างๆ ดังที่ได้ นำเสนอข้างต้นไปใช้ในทางปฏิบัติมีขั้นตอนที่สำคัญในการประมวลผลและ การวิเคราะห์ข้อมูล 5 ขั้นตอนดังต่อไปนี้ ขั้นตอนแรก ได้แก่การจัดเตรียมข้อมูลสำหรับการวิเคราะห์ ประกอบ ไปด้วย (1) ข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับบริบทของชุมชน (2) ข้อมูลเกี่ยวกับการจัด บริ ก ารสาธารณะขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ที ่ ต ้ อ งการวิ เ คราะห์

(3) ข้อมูลงบประมาณรายรับรายจ่ายประจำปี และ (4) ข้อมูลจากรายงาน ทางการเงิ น การบั ญ ชี แ ละงบแสดงฐานะทางการเงิ น (พร้ อ มหมายเหตุ ประกอบงบการเงิน) ในการนี้อาจจัดเตรียมข้อมูลเกี่ยวกับแนวนโยบายหรือ ระเบียบปฏิบัติในอดีตและปัจจุบันเกี่ยวกับการบริหารการเงินการคลังและ แผนการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้สำหรับการวิเคราะห์ ข้อมูลในเชิงลึกไปได้พร้อมๆ กัน ขั้นตอนต่อมา ได้แก่การคำนวณข้อมูลอย่างง่ายตามตัวชี้วัดทาง

การเงินด้านต่างๆ ทั้ง 17 ตัว (ลองพิจารณาใช้แบบฟอร์มที่จะนำเสนอใน เนื้อหาบทต่อๆ ไป) ซึ่งอาจทำได้โดยใช้ข้อมูลเพียงปีเดียวสำหรับวิเคราะห์ เปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ที่มีขนาดและ/หรือขอบเขต ภารกิจใกล้เคียงกัน วิธีการนี้เรียกว่า Cross-Sectional Comparative Analysis หรืออาจทำได้โดยใช้ข้อมูลย้อนหลังหลายปี อาทิ 3-5 ปี ฯลฯ เพื่อวิเคราะห์ การเปลี่ยนแปลงในฐานะทางการเงินขององค์กรแห่งหนึ่ง วิธีการนี้เรียกว่า Time-Series Analysis ทั้งนี้ ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจัดให้ มีการวิเคราะห์ทั้ง 2 วิธีไปพร้อมๆ กันได้ และการดำเนินการในขั้นตอนนี้ สามารถมอบหมายให้แก่บุคลากรของฝ่ายการคลังรับผิดชอบได้ ขั้นตอนที่สาม ได้แก่การวิเคราะห์ข้อมูลฐานะทางการเงินที่สะท้อน จากค่ า ดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ต่ า งๆ เปรี ย บเที ย บกั บ ค่ า เฉลี ่ ย ของกลุ ่ ม อ้ า งอิ ง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

2.6 การประยุกต์ใช้กรอบการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินในทางปฏิบัติ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

32

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

(benchmarking) ว่ามีจุดแข็งหรือข้อจำกัดด้านฐานะทางการเงินเช่นใด (หรือ อาจเปรียบเทียบองค์กรเดียวกันในช่วงเวลาหลายปีตามที่ต้องการได้) ซึ่งใน หนังสือเล่มนี้จะนำเสนอค่าอ้างอิงจากเทศบาลที่มีขนาดต่างๆ จำนวน 972 แห่ ง โดยใช้ ข ้ อ มู ล ในปี ง บประมาณ 2552 (ผู ้ เ ขี ย นจะนำเสนอค่ า อ้ า งอิ ง

ดังกล่าวไว้ในเนื้อหาบทต่อๆ ไป) ขั้ น ตอนที่ สี่ ได้ แ ก่ ก ารพยายามค้ น หาคำอธิ บ ายที ่ เ ป็ น ระบบและ ชัดเจนว่าสาเหตุใดที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีค่าดัชนีชี้วัดฐานะ ทางการเงินในแต่ละด้านที่สูงหรือต่ำกว่าค่าเฉลี่ย (หรือใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ย) ของกลุ่มเทศบาลอ้างอิง สาเหตุต่างๆ อาจเกิดขึ้นได้ทั้งจากปัจจัยภายนอก (external causes) และปัจจัยภายใน (internal causes) อาทิ ความผันผวนทาง เศรษฐกิจและประชากร นโยบายการจัดบริการสาธารณะ แนวปฏิบัติในการ จั ด เก็ บ ภาษี ท ้ อ งถิ ่ น การจั ด ทำงบประมาณ การจั ด ซื ้ อ จั ด จ้ า ง การจ้ า ง บุคลากร การลงทุนในครุภัณฑ์หรือโครงการต่างๆ แนวนโยบายในการจัด เก็บและใช้จ่ายเงินสะสม การก่อหนี้ระยะยาว และการใช้ประโยชน์จาก ทรัพย์สินต่างๆ ของท้องถิ่น ฯลฯ เป็นต้น ในขั้นตอนนี้เอง ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจัดให้มี การประชุมในระดับนโยบาย การประชุมร่วมกับฝ่ายสภาองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น การประชุมผู้บริหารฝ่ายประจำและฝ่ายปฏิบัติการ หรือแม้แต่การ ประชุมร่วมกับประชาคม เพื่อร่วมกันหาสาเหตุที่มาของปัญหาในการบริหาร การเงินการคลังของท้องถิ่น ประเด็นสำคัญที่ควรพิจารณาในเรื่องนี้ก็คือการ วิเคราะห์หาสาเหตุมิใช่เป็นการหาแพะรับบาปหรือการโยนปัญหาว่าเกิดขึ้น จากปัจจัยภายนอกเพียงอย่างเดียว ความผันผวนทางการเงินที่เกิดจาก ปัจจัยภายนอกล้วนสามารถป้องกันหรือแก้ไขได้ด้วยการปรับเปลี่ยนแนว นโยบายและ/หรื อ วิ ธ ี บ ริ ห ารจั ด การภายในขององค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น

ที่สอดคล้องเหมาะสมกับบริบทภายนอก การดำเนินการในขั้นตอนนี้คือ

การพยายามวิ เ คราะห์ ห าสาเหตุ ท ี ่ ส ามารถเชื ่ อ มโยงมาถึ ง ปั ญ หาในการ

ปรับตัวทางการเงินและการบริหารงบประมาณรายจ่ายขององค์กรที่กลาย

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 33

ขั้นตอนสุดท้าย ได้แก่การกำหนดมาตรการในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่ได้วิเคราะห์ไว้ในขั้นตอนที่สี่โดยการพยายามประมวลถึงแนวนโยบายใน การลดข้อจำกัดหรือส่งเสริมความเข้มแข็งทางการเงินให้กับองค์กรปกครอง ท้องถิ่นทั้งในระยะสั้นและระยะยาว และต้องมั่นใจว่าการกำหนดมาตรการ ใดๆ ในวันนี้ต้องไม่ผูกปมปัญหาให้เกิดขึ้นได้อีกในอนาคต หากมาตรการ ต่างๆ มีความเป็นรูปธรรมและนำไปสู่การจัดการกับข้อจำกัดทางการเงินด้าน ต่างๆ ได้อย่างสัมฤทธิผลแล้ว เชื่อได้ว่าฐานะทางการเงินขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นจะได้รับการพัฒนาให้ดีขึ้นในที่สุด การดำเนิ น การทั ้ ง หมดนี ้ ส ามารถทำได้ เ สร็ จ สิ ้ น ในระยะเวลาที ่ ไ ม่

นานนัก อาทิ หากมีข้อมูลต่างๆ ครบถ้วน อาจดำเนินการวิเคราะห์ผลจนถึง การกำหนดมาตรการแก้ ไ ขปั ญ หาต่ า งๆ ได้ ภ ายในระยะเวลาไม่ เ กิ น

หนึ่งสัปดาห์ ไปจนถึงการใช้เวลาหลายสัปดาห์เพื่อทำการวิเคราะห์หาสาเหตุ และแนวทางแก้ไขปัญหาที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดในการบริหารการเงินการคลัง ขององค์กร สิ่งที่เหลือก็คือความมุ่งมั่นและตั้งใจจริงของผู้บริหารท้องถิ่นที่จะ เอาใจใส่และพัฒนาการบริหารการเงินขององค์กรให้มีความเข้มแข็งต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการเงินให้ได้ชัดเจน และเป็นรูปธรรมมากที่สุด

บทที่ 3

การวิเคราะห์สภาพคล่อง ทางการเงินในระยะสั้น

“หากวันใดท้องถิ่นไม่มีสภาพคล่องทางการเงิน ไม่สามารถเบิกจ่ายค่าใช้สอยได้ในแต่ละวัน อาจส่งผลทำให้การจัดบริการสาธารณะประจำวัน ต้องสะดุดหรือขาดตอนลง”

3.1 หลักการพื้นฐาน เป็นความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้ว่าการดำเนินภารกิจประจำ วันขององค์กรปกครองท้องถิ่นต่างต้องใช้ทรัพยากรทางการเงิน ด้วยกันทั้งสิ้น หากวันใดท้องถิ่นไม่มีสภาพคล่อง ไม่สามารถ เบิกจ่ายค่าใช้สอยได้ในแต่ละวัน อาจส่งผลทำให้การจัดบริการ สาธารณะประจำวันต้องสะดุดหรือขาดตอนลง ซึ่งแน่นอนว่า ย่อมไม่เป็นผลดีต่อประชาชนทั่วไปในชุมชน ลองจินตนาการว่า หากท้องถิ่นไม่มีเงินเพียงพอสำหรับเติมน้ำมันรถจัดเก็บขยะ หรื อ ไม่ ม ี เ งิ น สดสำหรั บ จั ด เตรี ย มอาหารกลางวั น ให้ แ ก่ เ ด็ ก นักเรียน คงเป็นสภาวะที่ประชาชนในชุมชนไม่ต้องการให้เกิด ขึ้นเท่าใดนัก เพื่อให้ทราบว่าการบริหารสภาพคล่องทางการเงินใน ระยะสั้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเช่นใด จึงจำเป็น ต้องมีการประเมินฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองท้องถิ่น ว่าที่ผ่านมามีระดับสภาพคล่องมากน้อยเพียงใดและสามารถ ชำระภาระผูกพันทางการเงินในระยะสั้นได้อย่างเพียงพอหรือ ไม่ ซึ่งสามารถวิเคราะห์ได้จากอัตราส่วนทางการเงินที่สำคัญ

4 ประการดั ง นี ้ (1) อั ต ราส่ ว นทุ น หมุ น เวี ย น (Current Ratio)

(2) อั ต ราส่ ว นเงิ น สด (Cash Ratio) (3) อั ต ราส่ ว นหนี ้ ส ิ น หมุนเวียน (Current Liabilities Ratio) และ (4) สัดส่วนของลูกหนี้ ภาษี ท ้ อ งถิ ่ น (ได้ แ ก่ ภาษี โ รงเรื อ นและทรั พ ย์ ส ิ น ภาษี บ ำรุ ง

ท้ อ งที ่ ภาษี ป ้ า ย อากรฆ่ า สั ต ว์ และภาษี ท ้ อ งถิ ่ น อื ่ น ๆ) เมื ่ อ เปรี ย บเที ย บกั บ ขนาดของภาษี อ ากรที ่ จ ั ด เก็ บ เอง (Tax Receivables Ratio from Own-Sources) ดัชนีชี้วัดทางการเงิน 3 ตัวแรกบ่งบอกถึงความสามารถ ทางการเงินขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการชำระภาระผูกพัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

38

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในระยะสั ้ น (ไม่ เ กิ น 1 ปี ) โดยพิ จ ารณาจากสั ด ส่ ว นระหว่ า งสิ น ทรั พ ย์ หมุนเวียนและหนี้สินหมุนเวียน (ตัวชี้วัดที่ 1) พิจารณาจากสัดส่วนของเงินสด (และสิ่งที่ใกล้เคียงเงิน) เทียบกับขนาดของหนี้สินหมุนเวียน (ตัวชี้วัดที่ 2) และพิจารณาจากขนาดของหนี้สินหมุนเวียนต่อรายรับรวมของเทศบาล

(ตั ว ชี ้ ว ั ด ที ่ 3) ทั ้ ง นี ้ ต ั ว ชี ้ ว ั ด ที ่ 2 เป็ น การประเมิ น ตามแนวทางการบริ ห าร

การเงินแบบอนุรักษ์นิยมที่ว่าถ้าหากท้องถิ่นจะต้องชำระหนี้สินระยะสั้นต่างๆ ด้วยเงินสดและสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูง (สินทรัพย์ที่สามารถแปลงสภาพ เป็นเงินสดได้ทันที) แล้วนั้น จะมีขีดความสามารถในการชำระหนี้ได้มากน้อย เพียงใด ส่วนตัวชี้วัดที่ 4 เป็นการประเมินถึงขีดความสามารถของท้องถิ่น

ในการบริหารจัดเก็บภาษีอากรเพื่อให้มีเงินรายได้สำหรับนำมาใช้จ่ายใน กิ จ การต่ า งๆ หากท้ อ งถิ ่ น มี ส ั ด ส่ ว นของลู ก หนี ้ ภ าษี ใ นระดั บ สู ง ย่ อ ม หมายความว่าเงินสดที่จะนำมาใช้ในการปฏิบัติงานมีสัดส่วนที่น้อยลงและ อาจทำให้การบริหารสภาพคล่องติดขัดได้ และสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็น ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรเร่งปรับปรุงประสิทธิภาพในการบริหาร

จัดเก็บภาษีและเร่งรัดติดตามทวงถามลูกหนี้ภาษีท้องถิ่นต่อไป

3.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดสภาพคล่องทางการเงินทั้ง 4 ประการ พร้อม ค่าอ้างอิงจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในปีงบประมาณ 2552 แสดงดังตารางที่ 3-1 ต่อไปนี้ ทั้งนี้ค่าอ้างอิงของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างแสดงเป็นช่วงใน 4 ลั ก ษณะได้ แ ก่ ค่ า เฉลี ่ ย เลขคณิ ต (mean) และค่ า ลำดั บ เปอร์ เ ซ็ น ไทล์ (percentile) ที่ลำดับร้อยละ 25, 50, และ 75 ตามลำดับ6 ผู้บริหารขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเลือกใช้ค่าอ้างอิงที่ลำดับต่างๆ สำหรับการ เปรียบเทียบกับสภาพคล่องทางการเงินขององค์กรตนเองได้ตามสมควร ค่าเปอร์เซ็นไทล์เป็นค่าที่แบ่งข้อมูลออกเป็น 100 ส่วนเท่าๆ กันเมื่อข้อมูลถูกเรียงจาก น้อยไปหามาก ในกรณีของค่าเปอร์เซ็นไทล์ที่ 25 หมายความว่าหากมีการแบ่งข้อมูลออกเป็น 25 ส่วนใน 100 ส่วน (หรือ 1 ใน 4) จะมีข้อมูลจำนวนร้อยละ 25 ที่มีค่าต่ำกว่าค่าที่เปอร์เซ็น ไทล์ที่ 25 นี้ ดังนี้เป็นต้น

6

11.81 19.26

4.23 12.29

1.46 4.23

11.48 1.46

5.13 7.97

7.22 11.81

3.13 5.13

15.02 7.22

7.12 3.13

12.29 ................ ................

19.26 ................ ................

7.97 ................ ................

เมื่อได้ ชี ้วัดต่ยาบร้งๆอครบเรี อยทัวง้ นั4น้ ด้ผูา้ บนแล้ วนัน้ ผู้บริ หการขององค์ เมื่อได้ คานวณค่ าดัคชานวณค่ นีชี ้วัดต่าดังๆชนีครบเรี ยทัง้ 4ยด้บร้านแล้ ริ หารขององค์ รปกครองส่กวรปกครองส่ นท้ องถิ่น วนท้ องถิ่น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

หมายเหตุ 1. ข้อมูลในการคำนวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายเหตุประกอบงบการเงิน หมายเหตุ หมายเหตุ 1.านวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ ข้ อมูลในการคานวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ กรปกครองส่ วนท้ องถิ ่น หมายเหตุ ประกอบงบการเงิ นบรายงานรายรั 1. ข้ อมูลในการค กรปกครองส่ นท้ องถิ ่น ตหมายเหตุ ประกอบงบการเงิ น รายงานรายรั -จ่ายเงิน บ-จ่ายเงิน

รายงานรายรับ-จ่ายเงินนขององค์ สด และข้ อบันญขององค์ ญัติ/วเทศบั ญญั ิงบประมาณรายจ่ ายประจำปี

สดตและข้ ญ2. /ิ เทศบั ญั่ยตดัิงบประมาณรายจ่ ายประจาปี สด และข้ อบัญ ญั /ิ เทศบัอญบัญั ตญัิงตบประมาณรายจ่ *** ค่าญ เฉลี ชานียประจ ชี้วัดได้าปีมาจากการสำรวจเทศบาลกลุ ่มตัวอย่างจำนวน 972 แห่งในปีงบประมาณ 2552 th th th , P50 , และ P75 หมายถึ ง ค่ า ลำดั บ เปอร์ เ ซ็ น ไทล์ ที่ร้อยละ 25, 50, และ 75 ตามลำดับ

3.

P25 ่ยดัชนีชี ้วัดได้ มาจากการสารวจเทศบาลกลุ ม่ ตั972 วอย่าแห่งจงานวน 972 แห่(percentile) งในปี2552 งบประมาณ 2552 2. *** ค่าเฉลี่ยดั2.ชนี***ชี ้วัค่ดาได้เฉลี มาจากการส ารวจเทศบาลกลุ ม่ ตัวอย่างจานวน ในปี งบประมาณ th th th th th th , P50 หมายถึ , และ งP75 าดับ(percentile) เปอร์ เซ็นไทล์ที(percentile) ที่ร้และ อยละ7525,ตามล 50, าดั และบ 75 ตามลาดับ 3. P25 , P50 3., P25 และ P75 ค่าลาดัหมายถึ บเปอร์งเค่ซ็นาลไทล์ ่ร้อยละ 25, 50,

หมุนเวียน X 100 3. ระดับหนี ้สิน3. ระดับหนี ้สิน หนี ้สินหมุนเวียหนี น X้สิน100 หมุนบเวียนต่อรายรัรายรั บ บรวมของท้ รายรั บรวมของท้ องถิ15.02 ่น หมุนเวียนต่อรายรั องถิ ่น รวม (%) รวม (%) 4. สั้ ดส่วนลูกหนีลูก้ หนี ้ภาษีท้อลูงถิกหนี 4. สัดส่วนลูกหนี ่น X้ภาษี 100ท้องถิ่น X 100 ่น ภาษีตอ่ ภาษี ทภาษี ี่ ตอ่ ภาษี ที่ รายได้ จากภาษีรายได้ ท้องถิจ่นากภาษีท้องถิ11.48 จัดเก็บเอง (%)จัดเก็บเอง (%)

สินทรัพอย์งที่มีสภาพคล่อง ที่มีส+ภาพคล่ 2. อัตราส่วน 2. อัตราส่วนเงินสด + สินทรัเงิพนย์สด หนี ้สินหมุนเวียหนี น ้สินหมุนเวียน 7.12 เงินสด (เท่า) เงินสด (เท่า)

ดัชนีชีว้ ดั ดัชนีชีว้ ดั (หน่วยวัด) (หน่วยวัด)

ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ง กรปกครององค์กรปกครอง ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ่มตัวอย่าง ่มตัวอย่าองค์ th h th h th ส่P75 วนท้thองถิ่น ส่วนท้ องถิ่น วิธีการคานวณวิธีการคานวณ ค่ าเฉลี่ย ค่ าP25 เฉลี่ย P25 P50 P50 P75 ของท่าน ของท่าน (mean)*** (mean)*** 1. อัตราส่วนทุ1.น อัตราส่วนทุน สินทรัพย์หมุนสิเวีนยทรัน พย์หมุนเวียน 7.22 3.15 5.21 8.05 ................ หมุนเวียน (เท่หมุ า) นเวียน (เท่า) หนี ้สินหมุนเวียหนี น ้สินหมุนเวียน 7.22 3.15 5.21 8.05 ................

3-1วิธวิีกธชารค ีกนีชารคำนวณดั นีชี้วัดสภาพคล่ องทางการเงิ น ตารางที 3-1 ชนีชอีว้ ช ัดสภาพคล่ อนงทางการเงิ น ตารางที่ 3-1ตารางที วิธีการค่ ่ านวณดั ีานวณดั ว้ ัดสภาพคล่ งทางการเงิ

ก่ ค่าเฉลี ่ยเลขคณิและค่ ต (mean) บเปอร์ เซ็นไทล์ (percentile) ที่ลาดั อยละ ลักษณะได้ แลัก่กค่ษณะได้ าเฉลี่ยแเลขคณิ ต (mean) าลาดับและค่ เปอร์าเลซ็าดั นไทล์ (percentile) ที่ลาดับร้ อยละ 25,บร้50, และ25,7550, และ 75 บ 6 ผู้ บ ริ ห ารขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น สามารถเลื อ้ าบงอิ ที่ ล าดั บ ต่บาการ งๆ ส าหรั บ การ ตามล าดับ 6ตามล ผู้ บ ริ หาดัารขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น สามารถเลื อ กใช้ ค่ า อ้ าองอิกใช้ ง ทีค่ ล่ าาดั ต่ างงๆ ส าหรั เปรีบยสภาพคล่ บเทียบกัอบงทางการเงิ สภาพคล่อนงทางการเงิ นขององค์กตรตนเองได้ เปรี ยบเทียบกั ขององค์กรตนเองได้ ามสมควร ตามสมควร

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 39

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

40

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เมื่อได้คำนวณค่าดัชนีชี้วัดต่างๆ ครบเรียบร้อยทั้ง 4 ด้านแล้วนั้น

ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งนั้นจะต้องร่วมกันประเมินว่า สภาพคล่องทางการเงินขององค์กรในด้านต่างๆ อยู่ในระดับที่น่าพอใจมาก น้อยเพียงใด ยกตัวอย่างเช่น หากพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งนี้มี ค่ า ของอั ต ราส่ ว นทุ น หมุ น เวี ย นเท่ า กั บ 3.0 เท่ า ในขณะที ่ เ ทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งโดยเฉลี ่ ย มี ค ่ า อั ต ราส่ ว นดั ง กล่ า วประมาณ 7.2 เท่ า (ค่ า Mean) หมายความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งนี้มีสภาพคล่องทางการเงินใน ระยะสั้นที่ค่อนข้างต่ำและอยู่ในสภาวะที่น่าเป็นห่วงว่าอาจจะไม่สามารถ ชำระหนี้หรือภาระผูกพันในระยะสั้นได้อย่างเพียงพอ นอกจากนี้ ค่าอ้างอิง เปอร์ เ ซ็ น ไทล์ ท ี ่ 25 (มี ค ่ า เท่ า กั บ 3.15 เท่ า ) ยั ง ชี ้ ใ ห้ เ ห็ น ว่ า เทศบาลกลุ ่ ม ตัวอย่างราวร้อยละ 75 มีค่าอัตราส่วนทุนหมุนเวียนที่สูงกว่าค่าอัตราส่วน ทุนหมุนเวียนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งนี้ ดังนี้เป็นต้น เมื่อได้วิเคราะห์ข้อมูลอัตราส่วนชี้วัดสภาพคล่องด้านต่างๆ ครบถ้วน ทั้ง 4 ประการแล้ว ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรตรวจสอบ

ดู ว่ าในภาพรวมขององค์ กรนั้ น (1) สภาพคล่อ งทางการเงิ นในระยะสั ้น มี ปัญหาตึงตัวหรือไม่ เกิดจากสาเหตุหรือปัจจัยทั้งภายในและภายนอกเช่นใด เกิดจากแนวนโยบายการบริหารงานหรือการใช้จ่ายงบประมาณที่ผิดพลาด หรือไม่ และ (2) ท้องถิ่นจะสามารถเพิ่มสภาพคล่องด้วยการจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่นหรือรายได้ประเภทใหม่ๆ เช่น ค่าบริการ ค่าธรรมเนียม รายได้จาก การลงทุนในทรัพย์สินของท้องถิ่น ฯลฯ เพิ่มขึ้นได้หรือไม่ สามารถชะลอการ ใช้จ่ายหรือการก่อหนี้ผูกพันที่ไม่จำเป็นลงได้หรือไม่ ดังนี้เป็นต้น ในทางกลั บ กั น หากพบว่ า สภาพคล่ อ งทางการเงิ น ขององค์ ก รสู ง

เกินไป อาจหมายความได้ว่าท้องถิ่นแห่งนั้นยังมิได้จัดบริการสาธารณะให้แก่ ประชาชนมากเท่าที่ควร ทั้งนี้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องเข้าใจให้ถูกต้องว่าองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมิใช่สถาบันทางการเงินหรือธนาคารพาณิชย์ หากแต่ เป็นหน่วยการจัดบริการสาธารณะที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนเป็นอย่างยิ่ง การที ่ ท ้ อ งถิ ่ น มี เ งิ น สดหรื อ เงิ น ฝากเก็ บ ไว้ น ิ ่ ง ๆ เป็ น จำนวนมากย่ อ ม

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 41

3.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพคล่องทางการเงินของ

เทศบาลไทย เพื ่ อ ให้ ผู ้ บ ริ ห ารขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น มองเห็ น ภาพและ

การตีความหมายของผลการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านสภาพคล่อง ได้อย่างชัดเจน จึงขอนำเสนอผลการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านสภาพ คล่องของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 972 แห่งในแง่มุมต่างๆ โดยละเอียด ที่อาจ นำมาซึ่งแนวคิดสำหรับการปรับปรุงการบริหารการเงินการงบประมาณของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ต่อไป พิจารณาจากข้อมูลในตารางที่ 3-2 หน้า ถัดไป ข้อมูลจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างที่ผู้เขียนได้สำรวจในปีงบประมาณ 2552 พบว่าเทศบาลนครและเทศบาลเมืองมีสภาพคล่องทางการเงินในระดับ ที่ต่ำกว่าเทศบาลตำบลโดยเฉลี่ย อัตราส่วนทุนหมุนเวียนของเทศบาลนคร และเทศบาลเมื อ งมี ค ่ า เท่ า กั บ 4.66 และ 4.63 ตามลำดั บ ในขณะที ่ ค ่ า อัตราส่วนทุนหมุนเวียนของเทศบาลตำบลเท่ากับ 7.53 ซึ่งเป็นค่าเฉลี่ยที่มี ความแตกต่ า งกั น อย่ า งมี น ั ย สำคั ญ ทางสถิ ต ิ (F-stat = 5.464, p<.01)

ในทำนองเดียวกัน อัตราส่วนเงินสดของเทศบาลนครและเทศบาลเมืองมีค่า เท่ากับ 4.41 และ 4.55 ตามลำดับ ในขณะที่อัตราส่วนเงินสดของเทศบาล ตำบลโดยเฉลี ่ ย เท่ า กั บ 7.43 ซึ ่ ง เป็ น ค่ า เฉลี ่ ย ที ่ ม ี ค วามแตกต่ า งอย่ า งมี

นัยสำคัญทางสถิติเช่นกัน (F-stat = 5.677, p<.01) จึงให้ความหมายว่าสภาพ คล่ อ งของเทศบาลตำบลอยู ่ ใ นระดั บ ที ่ สู ง กว่ า เทศบาลขนาดใหญ่ ด ั ง เช่ น เทศบาลนครและเทศบาลเมือง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

หมายความว่ า ท้ อ งถิ ่ น แห่ ง นั ้ น ๆ ยั ง มิ ไ ด้ น ำเงิ น ภาษี ข องประชาชนไปใช้ ประโยชน์ในการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้ามากเท่าที่ควร ดังนั้น ในกรณีเช่นนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องประเมินว่า (3) จะสามารถนำสภาพ คล่องทางการเงินที่มีอยู่เป็นจำนวนมากนั้นไปจัดบริการสาธารณะให้แก่ ประชาชนเพิ่มเติมได้หรือไม่ อย่างไร ดังนี้เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

42

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ตารางที่ 3-2 สภาพคล่ อ งทางการเงิ น ของเทศบาลกลุ่ ม ตั ว อย่ า ง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้บริการ ประเภท

สัดส่วนลูกหนี้ อัตราส่วน ระดับ อัตราส่วน ภาษีต่อภาษี ทุน หนี้สิน เงินสด ที่เทศบาล หมุนเวียน หมุนเวียน จัดเก็บเอง

ประเภทของเทศบาล เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล

4.66 4.63 7.53

4.41 4.55 7.43

26.84 23.64 14.00

14.55 6.38 12.18

จำนวนประชากร ต่ำกว่า 10,000 คน 10,001 - 25,000 คน 25,001 - 50,000 คน มากกว่า 50,000 คน

7.79 5.76 3.91 4.25

7.72 5.56 3.86 4.11

13.42 17.49 25.94 29.89

12.89 9.71 4.98 8.62

ขนาดงบประมาณรายจ่าย ต่ำกว่า 25 ล้านบาทลงมา ระหว่าง 25 - 75 ล้านบาท ระหว่าง 75 - 150 ล้านบาท ระหว่าง 150 - 400 ล้านบาท ตั้งแต่ 400 ล้านบาทขึ้นไป

7.41 7.78 5.65 4.31 2.93

7.33 7.67 5.54 4.18 2.88

12.34 14.25 22.66 25.58 31.58

17.82 9.78 7.70 6.88 8.92

ขอบเขตภารกิจบริการสาธารณะ 1. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐาน 1.1 ดำเนินภารกิจขั้นต่ำ 1.2 ดำเนินภารกิจรอบด้าน 2. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจเพิ่มเติม

7.14 7.36 4.83

7.03 7.28 4.73

13.96 16.96 21.75

14.29 7.07 8.52

หมายเหตุ: จำนวนเทศบาลในแต่ละกลุ่มอาจมีขนาด (n) แตกต่างกันได้เนื่องจากข้อมูลของ เทศบาลบางแห่งไม่สมบูรณ์

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 43

พึ ง สั ง เกตว่ า เทศบาลนครมี ส ั ด ส่ ว นของลู ก หนี ้ ภ าษี ต ่ อ รายได้ ภ าษี

ท้องถิ่นที่จัดเก็บเองในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของเทศบาลทั่วไป (ค่าดัชนี เท่ า กั บ ร้ อ ยละ 14.55) ข้ อ มู ล ดั ง กล่ า วนำไปสู ่ ก ารตั ้ ง ข้ อ สงสั ย ถึ ง ระดั บ ประสิ ท ธิ ผ ลในการบริ ห ารจั ด เก็ บ ภาษี ข องเทศบาลนครที ่ อ าจด้ อ ยกว่ า เทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลทั่วไป และให้ข้อเสนอแนะที่สำคัญประการ หนึ่งคือหากเทศบาลนครต้องการเพิ่มสภาพคล่องในการบริหารเงินสดระยะ สั ้ น อาจดำเนิ น การได้ โ ดยการเร่ ง รั ด ติ ด ตามการจั ด เก็ บ ลู ก หนี ้ ภ าษี ข อง เทศบาล อั น จะช่ ว ยให้ เ ทศบาลมี เ งิ น สดในการใช้ จ ่ า ยเพื ่ อ การจั ด บริ ก าร สาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างคล่องตัวมากขึ้น นอกจากนี้แล้ว ข้อมูลในตารางที่ 3-2 ข้างต้นชี้ให้เห็นว่าเทศบาลที่มี ขนาดใหญ่ในแง่จำนวนประชากร โดยเฉพาะเมื่อมีประชากรตั้งแต่ 25,000 คนขึ้นไป จะมีสภาพคล่องทางการเงินในระดับที่ต่ำกว่าเทศบาลขนาดเล็ก โดยเฉลี่ย (ค่าเฉลี่ยของอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและค่าเฉลี่ยอัตราส่วนเงินสด ของเทศบาลขนาดต่างๆ มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ—

F-stat = 6.015, p< .01 และ F-stat = 6.553, p< .01 สำหรับตัวชี้วัดทั้งสอง ตามลำดับ) อีกทั้งมีภาระหนี้สินหมุนเวียนที่ต้องชำระคิดเป็นสัดส่วนต่อ รายรับรวมของเทศบาลที่สูงกว่า (มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญทาง สถิติเช่นกัน—F-stat = 32.733, p< .01)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นเพราะเทศบาลขนาดใหญ่ดังเช่นเทศบาล นครและเทศบาลเมืองมีขอบเขตภารกิจการให้บริการที่กว้างขวางและมีการ ทำงานในเชิงรุกมากกว่าเทศบาลตำบลทั่วไป จึงมีความจำเป็นต้องใช้จ่าย เงินในการดำเนินงาน (ผ่านการก่อหนี้ผูกพันในระยะสั้น—ดูอัตราส่วนหนี้สิน หมุนเวียนประกอบ) ในระดับที่สูง จึงส่งผลให้มีสภาพคล่องทางการเงินโดย เฉลี่ยที่ต่ำกว่าเทศบาลตำบลนั่นเอง อย่างไรก็ดีค่าเฉลี่ยที่ต่ำกว่าดังกล่าวมิได้ หมายความว่าเทศบาลนครหรือเทศบาลเมืองโดยทั่วไปจะมีปัญหาในการ บริหารสภาพคล่องในระยะสั้นแต่ประการใด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

44

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในทำนองเดียวกัน เมื่อเทศบาลมีขนาดงบประมาณรายจ่ายมากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อมีงบประมาณสูงกว่า 150 ล้านบาทต่อปี มีแนวโน้มที่เทศบาล จะดำเนินภารกิจต่างๆ อย่างกว้างขวาง ต้องบริหารกระแสเงินสดขององค์กร ให้ทันกับความจำเป็นเร่งด่วนในการเบิกจ่ายงบประมาณ จนในที่สุดส่งผล ทำให้สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้นขององค์กรลดลงต่ำกว่าเทศบาล ขนาดกลางและเล็กทั่วไป ซึ่งเราสามารถพิจารณาได้จากตัวชี้วัดสภาพคล่อง ทางการเงินในระยะสั้นทั้งสองตัวและจากระดับหนี้สินหมุนเวียนของเทศบาล ขนาดใหญ่ (มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ—F-stat = 3.628, p< .01; F-stat = 3.759, p< .01; และ F-stat = 33.929, p < .01 ตามลำดับ) ในประเด็นสุดท้าย หากพิจารณาสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาล จำแนกตามขอบเขตภารกิจการให้บริการสาธารณะ7 ผลการวิเคราะห์พบว่า เทศบาลที่จัดบริการสาธารณะเพิ่มเติมมากกว่าบริการพื้นฐานของเทศบาล ตามที่กฎหมายกำหนด มักมีสภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้นที่ต่ำกว่า เทศบาลทั่วไป (ค่าเฉลี่ยของอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและค่าเฉลี่ยอัตราส่วน เงินสดของเทศบาลขนาดต่างๆ มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญทาง สถิติ—F-stat = 7.265, p< .001 และ F-stat = 7.519, p< .001 ตามลำดับ) ซึ่ง มีความสอดคล้องกับบทวิเคราะห์ข้างต้นว่าหากเทศบาลมีความจำเป็นที่จะ ผู้เขียนจำแนกขอบเขตภารกิจบริการสาธารณะของเทศบาลจากหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ 1. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐานขั้นต่ำ (baseline service function) ได้แก่ เทศบาล

ที่ดำเนินภารกิจพื้นฐานดังที่แสดงในตารางที่ 1-2 ข้างต้นระหว่าง 1 ถึง 4 ด้าน (จากทั้งหมด

7 ด้านหลัก) มีจำนวน 628 แห่ง คิดเป็นร้อยละ 64.6 ของกลุ่มตัวอย่างทั้งหมด 2. เทศบาลที ่ ด ำเนิ น ภารกิ จ พื ้ น ฐานแบบรอบด้ า น (comprehensive core service function) ได้แก่ เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐานดังที่แสดงในตารางที่ 1-2 ข้างต้นตั้งแต่ 5 ด้าน ขึ้นไป (จากทั้งหมด 7 ด้านหลัก) มีจำนวน 344 แห่ง คิดเป็นร้อยละ 35.4 ของกลุ่มตัวอย่าง ทั้งหมด 3. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจเพิ่มเติม (auxiliary service function) ได้แก่ เทศบาลที่ดำเนิน ภารกิจเพิ่มเติมตั้งแต่ 3 ด้านขึ้นไป (จากทั้งหมด 6 ด้านหลัก) ดังที่แสดงในตารางที่ 1-2 ข้างต้น มีจำนวน 81 แห่ง คิดเป็นร้อยละ 8.3 ของกลุ่มตัวอย่างทั้งหมด

7

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 45

เมื่อนำเสนอมาถึงจุดนี้ หากพิจารณาในระดับภาพรวมของประเทศ แล้ว เทศบาลในจังหวัดต่างๆ มีฐานะทางการเงินในด้านการบริหารสภาพ คล่องแตกต่างกันหรือไม่อย่างไร เพื่อที่จะตอบคำถามดังกล่าว ผู้เขียนจึงนำ อัตราส่วนทางการเงินทั้ง 4 ด้านที่ได้นำเสนอไว้ข้างต้นมาสร้างเป็นดัชนีรวม (composite index) เพื่อให้สามารถสะท้อนถึงสภาพคล่องทางการเงินของ เทศบาลแต่ละแห่งในภาพรวมได้ จากนั้นจึงนำมาหาค่าเฉลี่ยดัชนีรวมในด้าน สภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในแต่ละจังหวัด แล้วจึงนำ ค่าเฉลี่ยที่ได้ของแต่ละจังหวัดมาจัดเรียงลำดับควอไทล์ (quartile ranking) จากค่าในช่วงต่ำที่สุด (ควอไทล์ที่ 1) ไปช่วงสูงที่สุด (ควอไทล์ที่ 4)8 ผลการวิเคราะห์แสดงดังแผนภาพที่ 3-1 พร้อมกับข้อมูลประกอบใน ตารางที่ 3-3 ต่อไปนี้

รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลำดับควอไทล์ อ่านได้จากภาคผนวกที่ 2 ท้ายหนังสือเล่มนี้

8

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ต้องจัดบริการสาธารณะอย่างกว้างขวาง จำเป็นต้องใช้เงินงบประมาณใน การดำเนินการที่สูงขึ้น จึงมีความตึงตัวในการบริหารสภาพคล่องและกระแส เงินสดขององค์กรมากขึ้นตามไปด้วย

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ด้สะท้ านสภาพคล่ องทางการเงิ นของเทศบาลกลุ ม่ ตัวอย่ลางในแต่ ละจังหวัด แล้ วจากนั จึงนาค่ ่ยที่ได้ ของแต่ ดมา อนถึงสภาพคล่ องทางการเงิ นของเทศบาลแต่ ะแห่ง ในภาพรวมได้ นจึ ้ างเฉลี นามาหาค่ าเฉลี่ยลดัะจัชงนีหวั รวมใน จัดเรี ยงลาดับควอไทล์ (quartile ranking) จากค่าในช่วงต่าที่สุด (ควอไทล์ที่ 1) ไปช่วงสูงที่สุด (ควอไทล์ที่ 4)8 ด้ านสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลกลุม่ ตัวอย่างในแต่ละจังหวัด แล้ วจึงนาค่าเฉลี่ยที่ได้ ของแต่ละจังหวัดมา ผลการวิเคราะห์แสดงดังแผนภาพที่ 3-1 พร้ อมกับข้ อมูลประกอบในตารางที่ 3-3 ต่อไปนี ้ 8 จัด46 เรี ยงลกาดั า รบ วิ ควอไทล์ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า(quartile น ะ ท า ง ก า รranking) เ งิ น ข อ งจากค่ อ ง ค์ การในช่ ป ก วคงต ร อ่างทีส่​่สวุดน (ควอไทล์ ท้ อ ง ถิ่ น : ท ี่ 1) ไปช่วงสูงที่สุด (ควอไทล์ที่ 4) ผลการวิเคราะห์แสดงดังแผนภาพที่ 3-1 พร้ อมกับข้ อมูลประกอบในตารางที่ 3-3 ต่อไปนี ้ แผนภาพที่ 3-1 การกระจายตัวของค่ าดัชนีรวมสภาพคล่ องทางการเงินของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ แผนภาพที่ 3-1 การกระจายตั ว ของค่ า ดั ช นี ร วมสภาพคล่ อ งทาง

การเงิ นของเทศบาลในจั ดต่างๆ อ งทางการเงินของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ แผนภาพที ่ 3-1 การกระจายตั วของค่ าดัชงนีหวั รวมสภาพคล่

8

8

รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้ างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลาดับควอไทล์อา่ นได้ จากภาคผนวกที่ 2 ท้ ายหนังสือเล่มนี ้

รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้ างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลาดับควอไทล์อา่ นได้ จากภาคผนวกที่ 2 ท้ ายหนังสือเล่มนี ้ วีระศักดิ์ เครื อเทพ หน้ า 28

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 47

จังหวัด ค่าดัชนีรวม กระบี่ 0.0724 กาญจนบุรี 0.0901 กาฬสินธุ์ 0.0483 กำแพงเพชร 0.0614 ขอนแก่น 0.0500 จันทบุรี 0.0946 ฉะเชิงเทรา 0.1282 ชลบุรี 0.0417 ชัยนาท 0.0425 ชัยภูมิ 0.1390 ชุมพร 0.0607 เชียงราย 0.0534 เชียงใหม่ 0.0626 ตรัง 0.0468 ตราด 0.1002 ตาก 0.1066 นครนายก 0.2904 นครปฐม 0.0973 นครพนม 0.1032 นครราชสีมา 0.0668 นครศรีธรรมราช 0.0633 นครสวรรค์ 0.0911 นนทบุรี 0.0646 นราธิวาส 0.0744 น่าน 0.0551 ค่าเฉลี่ย (Mean) 0.0741 Percentile 25th 0.0516

จังหวัด ค่าดัชนีรวม บุรีรัมย์ 0.0541 ปทุมธานี 0.0361 ประจวบคีรีขันธ์ 0.1500 ปราจีนบุรี 0.1669 ปัตตานี 0.0625 พระนครศรีอยุธยา 0.0784 พะเยา 0.0627 พังงา 0.0676 พัทลุง 0.0412 พิจิตร 0.0656 พิษณุโลก 0.0745 เพชรบุรี 0.0583 เพชรบูรณ์ 0.0725 แพร่ 0.1239 ภูเก็ต 0.0440 มหาสารคาม 0.0438 มุกดาหาร 0.0397 แม่ฮ่องสอน 0.1200 ยโสธร 0.0284 ยะลา 0.0302 ร้อยเอ็ด 0.0516 ระนอง 0.0532 ระยอง 0.0892 ราชบุรี 0.0947 ลพบุรี 0.0327 ค่าต่ำสุด (Min.) 0.0236 th Percentile 50 0.0646

จังหวัด ค่าดัชนีรวม ลำปาง 0.0631 ลำพูน 0.0472 เลย 0.0632 ศรีสะเกษ 0.0699 สกลนคร 0.0627 สงขลา 0.0697 สตูล 0.0505 สมุทรปราการ 0.0743 สมุทรสงคราม 0.0677 สมุทรสาคร 0.0614 สระแก้ว 0.0961 สระบุรี 0.1022 สิงห์บุรี 0.0343 สุโขทัย 0.0679 สุพรรณบุรี 0.1376 สุราษฎร์ธานี 0.0538 สุรินทร์ 0.0679 หนองคาย 0.0657 หนองบัวลำภู 0.0530 อ่างทอง 0.0577 อำนาจเจริญ 0.0236 อุดรธานี 0.0770 อุตรดิตถ์ 0.0748 อุทัยธานี 0.0447 อุบลราชธานี 0.1277 ค่าสูงสุด (Max.) 0.2904 th Percentile 75 0.0901

หมายเหตุ: รายละเอียดที่มาและวิธีการคำนวณค่าดัชนีรวมอ่านได้จากภาคผนวกที่ 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 3-3 ค่าเฉลี่ยดัชนีชี้วัดสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลใน ระดับจังหวัด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

48

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ข้อมูลจากแผนภาพที่ 3-1 และตารางที่ 3-3 ข้างต้นแสดงให้เห็นว่า เทศบาลกลุ่มตัวอย่างในแต่ละจังหวัดโดยเฉลี่ยมีสภาพคล่องทางการเงินใน ระยะสั้นที่เข้มแข็งมากน้อยแตกต่างกันออกไป ตั้งแต่จังหวัดที่เทศบาลกลุ่ม ตัวอย่างมีสภาพคล่องทางการเงินที่ตึงตัวมากที่สุด (ควอไทล์ที่ 1 ซึ่งมีค่า

ต่ ำ ที ่ ส ุ ด ) ดั ง เช่ น ลำพู น อุ ท ั ย ธานี มหาสารคาม หรื อ สตู ล ฯลฯ ไปจนถึ ง จังหวัดที่เทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยเฉลี่ยที่มีสภาพคล่องทางการเงินมากที่สุด (ควอไทล์ ท ี ่ 4 ซึ ่ ง มี ค ่ า สู ง ที ่ ส ุ ด ) อาทิ แพร่ อุ บ ลราชธานี ฉะเชิ ง เทรา หรื อ ประจวบคีรีขันธ์ ฯลฯ ข้อมูลจากแผนภาพที่ 3-1 สะท้อนถึงข้อเท็จจริงที่สำคัญประการหนึ่ง เกี่ยวกับสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลโดยเฉลี่ย กล่าวคือเทศบาล

ในพื ้ น ที ่ ต อนกลางของภาคตะวั น ออกเฉี ย งเหนื อ (ภาคอี ส านตอนกลาง)

ส่วนมากมีสภาพคล่องทางการเงินที่ไม่ดีนัก (ส่วนใหญ่จัดอยู่ในควอไทล์

ที่ 1) จังหวัดเหล่านี้ได้แก่ ขอนแก่น มหาสารคาม กาฬสินธุ์ ร้อยเอ็ด ยโสธร มุกดาหาร และอำนาจเจริญ ซึ่งหมายความว่าเทศบาลในกลุ่มจังหวัดเหล่านี้ โดยเฉลี่ยจะประสบกับปัญหาในการจัดเตรียมเงินสดเพื่อให้ทันใช้สำหรับการ ดำเนินภารกิจประจำวันทั่วไปมากกว่าเทศบาลในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ ในทาง กลับกัน เทศบาลส่วนใหญ่ในบริเวณภาคกลางตอนล่างและภาคตะวันออก จะมีสภาพคล่องทางการเงินในระดับที่สูงกว่าเทศบาลในภูมิภาคอื่นๆ ดังนี้ เป็นต้น ข้อมูลจากการวิเคราะห์ข้างต้นน่าจะสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่ หน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลและส่งเสริมการทำงานของเทศบาลและ

ท้ อ งถิ ่ น ต่ า งๆ อาทิ กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ ่ น คณะกรรมการ

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น เข้าทำการ วิเคราะห์เพื่อค้นหาสาเหตุของข้อจำกัดดังกล่าวร่วมกันในพื้นที่จังหวัดเหล่านี้ ว่าเกิดขึ้นเพราะปัจจัยบริบทแวดล้อมด้านเศรษฐกิจ สังคม หรือประชากร หรือเกิดขึ้นจากแนวปฏิบัติทางด้านการบริหารการเงินและงบประมาณที่ เทศบาลต่ า งๆ ในจั ง หวั ด เหล่ า นี ้ ด ำเนิ น การคล้ า ยคลึ ง กั น จนก่ อ ให้ เ กิ ด

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 49

3.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ ในการเสริมสภาพคล่องทางการเงิน กล่ า วโดยสรุ ป การวิ เ คราะห์ ส ภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระยะสั ้ น

มีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการประเมินว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประสบ ปัญหาหรือมีขอ้ ติดขัดในการบริหารสภาพคล่องในการดำเนินภารกิจประจำวัน มากน้อยเพียงใด และสามารถบริหารเงินสดในมือเพื่อการชำระภาระหนี้ ผูกพันในระยะสั้นได้หรือไม่ โดยมีดัชนีชี้วัดทางการเงินที่สำคัญใน 4 ด้าน ได้แก่ (1) อัตราส่วนทุนหมุนเวียน (2) อัตราส่วนเงินสด (3) อัตราส่วนหนี้สิน หมุนเวียน และ (4) สัดส่วนของลูกหนี้ภาษีท้องถิ่นเมื่อเปรียบเทียบกับขนาด ของภาษีที่จัดเก็บเอง ซึ่งสามารถคำนวณได้จากข้อมูลรายงานทางการเงิน การบัญชีที่องค์กรปกครองท้องถิ่นจัดทำขึ้นและรายงานต่อกรมส่งเสริม

การปกครองท้องถิ่นเป็นประจำอยู่แล้ว การประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ ฐานะทางการเงิ น ในด้ า นนี ้ จ ึ ง ไม่ น ่ า จะมี ข ้ อ จำกั ด มากนั ก ดั ง ตั ว อย่ า ง

การวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้แสดงไว้แล้วในข้อเขียนที่ผ่านมา ตัวอย่างการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัดสภาพคล่องทางการเงินกับเทศบาล กลุ่มตัวอย่างจำนวน 972 แห่งในปีงบประมาณ 2552 สะท้อนให้เห็นได้ว่า เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่มีสภาพคล่องทางการเงินที่ดี มีค่าอัตราส่วน ทุ น หมุ น เวี ย นและอั ต ราส่ ว นเงิ น สดโดยเฉลี ่ ย เท่ า กั บ 7.22 และ 7.12

ในปีงบประมาณ 2552 ตามลำดับ ระดับหนี้สินหมุนเวียนต่อรายรับรวมของ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ข้อจำกัดทางด้านสภาพคล่องขึ้น และหากพบว่าเทศบาลเหล่านี้ควรได้รับ ความช่วยเหลือก็จะต้องดำเนินการเป็นการเฉพาะ (ในกรณีเช่นนี้คือบริเวณ ภาคอีสานตอนกลาง) โดยอาจอยู่ในรูปของการเร่งรัดการจัดสรรเงินภาษีและ เงินอุดหนุนให้แก่เทศบาลในพื้นที่จังหวัดที่ประสบปัญหาสภาพคล่องเหล่านี้ การจัดหาเงินทุนสำรองเพื่อเสริมสภาพคล่องระยะสั้น หรือการให้ความ

ช่ ว ยเหลื อ ทางด้ า นเทคนิ ค วิ ช าการสำหรั บ การเสริ ม สภาพคล่ อ งในการ

เบิกจ่ายเงินงบประมาณให้แก่เทศบาลในกลุ่มนี้ได้อย่างเหมาะสมต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

50

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เทศบาลไม่สูงมากนัก (ร้อยละ 15.02 โดยเฉลี่ย) อีกทั้งการติดตามเร่งรัดจัด เก็บลูกหนี้ภาษีท้องถิ่นอยู่ในระดับที่ดีในภาพรวม อัตราส่วนลูกหนี้ภาษีต่อ รายได้ ท ี ่ เ ทศบาลจั ด เก็ บ เองอยู ่ ใ นระดั บ ที ่ ไ ม่ สู ง มากนั ก (ร้ อ ยละ 11.48)

จึงสามารถกล่าวได้ว่าเทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่มีความสามารถในการ ใช้จ่ายเงินสดในระยะสั้นเพื่อการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนที่มี ความคล่องตัวมากพอสมควร อย่ า งไรก็ ด ี เมื ่ อ เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมี ข อบเขตภารกิ จ ในการให้ บริการสาธารณะกว้างขวางมากขึ้น อาทิ มีหน้าที่รับผิดชอบเพิ่มขึ้น มีงบ ประมาณรายจ่ายสูงขึ้น หรือมีจำนวนประชากรที่ต้องดูแลรับผิดชอบมากขึ้น ฯลฯ มักส่งผลให้เทศบาลมีความจำเป็นในการใช้จ่ายเงินงบประมาณมาก กว่าการถือครองเงินสดหรือการฝากเงินไว้ที่ธนาคาร/สถาบันการเงินต่างๆ จึง ส่งผลทำให้สภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลเหล่านี้ลดน้อยลง นอกจากนี้ แล้ว ผลการวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลในภาพรวมของ ประเทศชี้ให้เห็นว่าเทศบาลในบริเวณภาคอีสานตอนกลางมีแนวโน้มที่จะ ประสบกับปัญหาความตึงตัวในการบริหารเงินสดเพื่อการชำระหนี้ในระยะ สั้นและการดำเนินภารกิจประจำวันทั่วไปมากกว่าเทศบาลในพื้นที่จังหวัด อื่นๆ ความรู้ความเข้าใจหรือข้อมูลผลการวิเคราะห์ที่ได้รับจากการวิเคราะห์ สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้นสามารถนำไปใช้ในการกำหนดแนวทาง การบริหารการเงินการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ สำหรับหน่วยงานที่ทำหน้าที่ส่งเสริมและกำกับดูแลการปกครองท้องถิ่นได้ อย่างเฉพาะเจาะจงหลายประการ อาทิ ผลการวิเคราะห์กลุ่มตัวอย่างชี้ให้ เห็นว่าเทศบาลขนาดใหญ่ มีขนาดของงบประมาณจำนวนมาก มีขอบเขต ภารกิจกว้างขวาง จำเป็นจะต้องบริหารสภาพคล่องทางการเงินให้มีความ รัดกุมมากขึ้น ระมัดระวังเรื่องการเบิกจ่ายเงินและการก่อหนี้ผูกพันทั้งใน ระยะสั้นและระยะยาว โดยเฉพาะถ้าหากมีโครงการหรือรายการผูกพันใดที่ ชะลอการดำเนิ น การหรื อ เลื ่ อ นการเบิ ก จ่ า ยเงิ น ออกไปได้ ก ็ เ ป็ น สิ ่ ง ที ่ ค วร

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 51

ประเด็นที่น่าสนใจก็คือการศึกษาในครั้งนี้พบว่าเทศบาลที่มีที่ตั้งใน บริเวณภาคอีสานตอนกลางมีแนวโน้มที่จะมีสภาพคล่องทางการเงินตึงตัว กว่าเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ โดยเฉลี่ย ในกรณีเช่นนี้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ อาจจัดให้มีการวิเคราะห์เพิ่ม เติ ม ว่ า ปั ญ หาดั ง กล่ า วเกิ ด ขึ ้ น เพราะเหตุ ใ ด เกิ ด จากปั จ จั ย ทางด้ า นการ กำหนดนโยบายและ/หรือแนวปฏิบัติในการบริหารการเงินและงบประมาณที่ ขาดความเหมาะสมหรือไม่อย่างใด หรือเกิดจากการสั่งการหรือการมอบ นโยบายด้านการบริหารการเงินและงบประมาณที่ก่อให้เกิดผลลัพธ์อันไม่พึง ประสงค์ดังกล่าว ดังนี้เป็นต้น นอกจากนี ้ ในกรณี ท ี ่ พ บว่ า องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น ประสบปั ญ หา

ด้านสภาพคล่องทางการเงินอย่างรุนแรง หน่วยงานส่วนกลางอาจให้ความ ช่วยเหลือเป็นการเฉพาะแก่องค์กรเหล่านั้น โดยเฉพาะปัญหาที่เกิดจาก ปัจจัยภายนอกที่ท้องถิ่นไม่สามารถควบคุมได้ เช่น ภัยพิบัติ ภัยธรรมชาติ ต่างๆ เป็นต้น ส่งผลให้ท้องถิ่นต้องใช้ทรัพยากรทางการเงินเป็นจำนวนมาก ในระยะสั ้ น เพื ่ อ การฟื ้ น ฟู ค วามเสี ย หายต่ า งๆ ในกรณี เ ช่ น นี ้ หน่ ว ยงาน

ส่วนกลางอาจจัดหาแหล่งเงินทุนฉุกเฉินเพื่อการฟื้นฟูสภาพคล่องทางการเงิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น ดังนั้น การกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาในการบริหารการเงินและ สภาพคล่องที่สามารถกระทำขึ้นได้อย่างเหมาะสม ตรงประเด็น และจัดทำ ขึ้นในช่วงเวลาที่เหมาะสมดังที่เนื้อหาในบทนี้ได้นำเสนอไว้แล้วนั้น ย่อมมี ส่วนเกื้อหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติงานได้อย่าง

ราบรื่น ซึ่งย่อมส่งผลดีต่อการจัดบริการของท้องถิ่นที่ไม่สะดุดหรือขาดตอน ลงโดยไม่จำเป็นนั่นเอง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดำเนินการ เพื่อประคับประคองสถานะทางการเงินขององค์กรเอาไว้สำหรับ การใช้จ่ายในรายการที่มีความสำคัญและจำเป็นต่อการให้บริการประชาชน มิเช่นนั้นการดำเนินงานในภาพรวมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจเกิด การสะดุดลงเนื่องจากเงินสดขาดมือได้

บทที่ 4

การวิเคราะห์ความยั่งยืน ทางงบประมาณ

“การจัดทำงบประมาณรายจ่ายให้สมดุลนับว่ามีความจำเป็น เพื่อเป็นหลักประกันว่าโครงการต่างๆ ที่ได้จัดทำขึ้นในระหว่างปีงบประมาณจะดำเนินการได้จริง เพราะว่ามีทรัพยากรรองรับอย่างเพียงพอ”

4.1 หลักการพื้นฐาน นอกจากองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น จะต้ อ งมี ส ภาพ คล่องทางการเงินในระยะสั้นที่ดีแล้ว การมีความสามารถใน การจัดทำงบประมาณรายจ่ายให้ไม่ขาดดุลก็มีความจำเป็น

เช่นกัน เพื่อเป็นหลักประกันว่าแผนงานและโครงการต่างๆ ที่ ท้องถิ่นได้จัดทำขึ้นในระหว่างปีงบประมาณจะสามารถดำเนิน การได้จริงในทางปฏิบัติเพราะว่ามีทรัพยากรทางการเงินรองรับ อย่างเพียงพอ การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณจึงเป็น องค์ ก รประกอบที ่ ส ำคั ญ ด้ า นหนึ ่ ง ของการวิ เ คราะห์ ฐ านะ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความยั่งยืนทางงบประมาณ (budget solvency) หมายถึง ความสามารถขององค์กรในการมีทรัพยากรที่เพียงพอสำหรับ การบริหารงานและการจัดบริการสาธารณะตามที่ประชาชน ต้องการภายในรอบปีงบประมาณ9 ซึ่งโดยทั่วไปมักจะประเมิน จากดุลงบประมาณ (budgetary balance) การพึ่งพารายได้ที่ ท้องถิ่นจัดเก็บเอง (own-source revenue) และระดับเงินสะสม (cash reserve) หากท้ อ งถิ ่ น แห่ ง หนึ ่ ง ๆ มี ด ุ ล งบประมาณใน ระดั บ ที ่ ด ี มี ท รั พ ยากรเพี ย งพอสำหรั บ ความต้ อ งการด้ า น

งบประมาณในช่วงเวลาหนึ่งๆ หรือมีระดับเงินสะสมเพียงพอ สำหรับการใช้จ่ายเพื่อรับมือกับสภาวะวิกฤตหรือเหตุฉุกเฉิน ต่างๆ (rainy day fund) แล้ว ย่อมเชื่อได้ว่าความต้องการของ ประชาชนที่มีต่อบริการสาธารณะในระดับพื้นฐานจะได้รับการ ตอบสนองอย่างเพียงพอและ/หรือไม่เกิดการสะดุดลงระหว่าง ปีงบประมาณ

9

คำนิยามจาก Groves and Valente (1994) หน้า 1.

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

56

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ในด้ า นนี ้ ไ ด้ แ ก่ (1) อั ต ราส่ ว นการดำเนิ น งาน (Operating Ratio) (2) อัตราส่วนของรายจ่ายที่มาจากภาษีท้องถิ่น (Own-Source Ratio) (3) ระดับเงินสะสมต่อรายจ่ายรวมของท้องถิ่น (Fund Balance Ratio) และ

(4) อั ต ราการเปลี ่ ย นแปลงของเงิ น สะสม (Change in Fund Balance) อัตราส่วนการดำเนินงาน (ตัวชี้วัดที่ 1) คือการพิจารณาจากดุลงบประมาณ หากท้องถิ่นหนึ่งๆ มีดุลงบประมาณเป็นบวก สามารถตีความได้ว่าการเบิก จ่ายงบประมาณทำได้คล่องตัว ไม่มคี วามตึงตัวทางการเงินเกิดขึน้ ในระหว่างปี และหมายความว่าท้องถิน่ อาจเพิม่ การใช้จา่ ยเพือ่ จัดบริการให้แก่ประชาชนได้ ในทำนองเดียวกัน การที่ท้องถิ่นมีสัดส่วนของรายจ่ายที่จัดเก็บมาจากภาษี ภายในชุมชนเอง (ตัวชี้วัดที่ 2) ย่อมหมายถึงระดับการพึ่งพาตนเองทาง

การคลั ง ที ่ สู ง ซึ ่ ง จะมี ส ่ ว นกระตุ ้ น ให้ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ใช้ จ ่ า ย ทรัพยากรเหล่านั้นด้วยความรับผิดชอบและตอบสนองต่อความต้องการของ ประชาชนมากขึ้นได้ ในทางกลับกัน เงินสะสมจะช่วยสร้างหลักประกันทางการเงินว่าใน ยามที่ท้องถิ่นประสบกับความผันผวนทางด้านรายได้ (รายได้ที่จัดเก็บได้จริง ต่ำกว่าเป้าหมาย) หรือรายจ่าย (เกิดรายจ่ายฉุกเฉินที่มิได้จัดเตรียมไว้ล่วง หน้า) จะยังคงมีเงินออมที่สามารถนำออกมาใช้จ่ายเพื่อบรรเทาความขัดสน ทางการเงินเฉพาะหน้าได้ โดยที่ไม่ทำให้การจัดบริการสาธารณะประจำวัน ได้รับผลกระทบมากนัก ดัชนีชี้วัดตัวที่ 3 และ 4 จะช่วยประเมินขีดความ สามารถทางด้านเงินสะสมของท้องถิ่นแห่งต่างๆ ทั้งนี้ผู้บริหารต้องไม่ลืมว่า เป้าหมายของการปกครองท้องถิ่นมิใช่การมีเงินสะสมเก็บไว้ในระดับสูงๆ แต่ มิได้นำเงินสะสมส่วนเกินออกไปใช้จ่ายเพื่อการจัดบริการแต่ประการใด ประเด็นสำคัญในเรื่องนี้ก็คือการสร้างความสมดุลระหว่างการใช้จ่ายเพื่อการ จัดบริการสาธารณะกับการมีเงินสะสมจำนวนไม่มากหรือน้อยจนเกินไป

จนเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเมืองและต่อการสร้างเสถียรภาพในการดำเนิน งานขององค์กรปกครองท้องถิ่น

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 57

วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางงบประมาณทั้ง 4 ประการ พร้ อ มค่ า อ้ า งอิ ง จากเทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งในปี ง บประมาณ 2552 แสดง

ดังตารางที่ 4-1 ต่อไปนี้ ทั้งนี้ค่าอ้างอิงของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างแสดงเป็น ช่วงใน 4 ลักษณะได้แก่ ค่าเฉลี่ยเลขคณิต (mean) และค่าลำดับเปอร์เซ็นไทล์ (percentile) ที่ลำดับร้อยละ 25, 50, และ 75 ตามลำดับ ผู้บริหารขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเลือกใช้ค่าอ้างอิงที่ลำดับต่างๆ สำหรับการ เปรียบเทียบกับความยั่งยืนทางงบประมาณขององค์กรตนเองได้ตามสมควร เมื่อได้คำนวณค่าดัชนีชี้วัดความยั่งยืนทางงบประมาณในด้านต่างๆ แล้ว ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรประเมินว่าดุลงบประมาณ สัดส่วนรายจ่ายที่จัดเก็บมาจากภาษีท้องถิ่นเอง และระดับเงินสะสมของ องค์กรอยู่ในระดับที่น่าพอใจมากน้อยเพียงใดเมื่อเปรียบเทียบกับค่าอ้างอิง ของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในปีงบประมาณ 2552 ยกตัวอย่างเช่น ค่าอ้างอิง ของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างชี้ให้เห็นว่าเทศบาลส่วนใหญ่ (ค่าเปอร์เซ็นไทล์ที่ 50) มีดุลงบประมาณเป็นบวก โดยมีอัตราส่วนการดำเนินงานเท่ากับ 1.16 เท่า และมีเงินสะสมที่สามารถนำมาจ่ายขาดได้ (ไม่รวมทุนสำรองเงินสะสม) ราวร้อยละ 26.7 ของขนาดงบประมาณรายจ่ายประจำปี หมายความว่า เทศบาลส่วนใหญ่ยังคงมีรายรับรวมที่สูงกว่ารายจ่ายรวมราวร้อยละ 16 ของ งบประมาณรายจ่าย และมีเงินสะสมที่สามารถนำออกมาใช้จ่ายในยาม ฉุกเฉินได้ประมาณ 3.2 เดือน หากวิเคราะห์แล้วพบว่าองค์กรปกครองท้องถิ่น แห่งหนึ่งมีระดับเงินสะสมและดุลงบประมาณที่สูงกว่าค่าอ้างอิงนี้ สามารถ ตี ค วามได้ ว ่ า ท้ อ งถิ ่ น แห่ ง นี ้ ม ิ ไ ด้ ม ี ข ้ อ จำกั ด ทางด้ า นงบประมาณมากนั ก

ในอนาคตอาจเพิ่มการใช้จ่ายเพื่อการจัดบริการได้มากขึ้นราวร้อยละ 16

โดยเฉลี่ย ซึ่งอาจดำเนินการได้โดยการเพิ่มจำนวนหรือประเภทโครงการ

ในการจั ด บริ ก ารสาธารณะ เร่ ง รั ด การดำเนิ น โครงการและการเบิ ก จ่ า ย

งบประมาณให้ได้ตามที่ได้รับการอนุมัติ และ/หรืออาจนำเงินสะสมบางส่วน ออกมาใช้จ่ายเพื่อการจัดบริการเพิ่มขึ้นได้ ดังนี้เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

4.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล

ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ่มตัวอย่าง ่มตัวอย่าองค์ ง กรปกครององค์กรปกครอง

ดัชนีชี ้วัด ดัชนีชี ้วัด th th h th h

ส่P75 วนท้thองถิ่น ส่วนท้ องถิ่น วิธีการคานวณวิธีการคานวณ ค่ าเฉลี่ย ค่P25 าเฉลี่ย P50 P25 P75 P50 (หน่วยวัด) (หน่วยวัด) *** *** ของท่าน ของท่าน (mean) (mean)

1. อัตราส่วนการรายรับรวมของท้ รายรั องถิบ่นรวมของท้ องถิ่น 1. อัตราส่วนการ ) นงาน (เท่รายจ่ า) ายรวมของท้ รายจ่องถิ ายรวมของท้ ่น องถิ่น1.25 1.05 1.16 1.05 1.36 1.16 ................

1.36 ................

1.25 ดาเนินงาน (เท่ดาาเนิ

รายได้ท้อจงถิ ากฐานภาษี ่น X 100 ท้องถิ่น X 100 2. อัตราส่วน 2. อัตราส่วรายได้ น จากฐานภาษี

รายจ่ายรวมของท้ รายจ่องถิ ายรวมของท้ ่น องถิ่น4.30 รายจ่ายจากภาษี 0.80 4.30 1.81 0.80 4.57 1.81 ................

4.57 ................ รายจ่ายจากภาษี ท้ องถิ่น (%) ท้ องถิ่น (%) 3. ระดับเงินสะสม 3. ระดับเงินเงิสะสม นสะสมที่จ่ายขาดได้ เงินสะสมที X 100 ่จ่ายขาดได้ X 100

ต่อรายจ่าย (%)ต่อรายจ่าย (%)รายจ่ายรวมของท้ รายจ่องถิ ายรวมของท้ ่น องถิ35.07 ่น 12.95 26.66 12.95 48.43 26.66 ................

48.43 ................

35.07

4. อัตราการ 4. อัตราการ (เงินสะสมสิ ้นปี (เงิ – เงินสะสมสิ นสะสมต้​้นปีนปี–)เงิXน100 สะสมต้ นปี ) X 100 เปลี่ยนแปลงเงิเปลี เงินสะสมต้ นปีเงิงบประมาณ นสะสมต้ นปี งบประมาณ น ่ยนแปลงเงิ 4.78 -22.94 4.78 -22.94 -3.71 -3.71 9.76 ................

9.76 ................

สะสม (%) สะสม (%) หมายเหตุ 1. ข้อหมายเหตุ หมายเหตุ มูลในการคำนวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายเหตุประกอบงบการเงิน รายงาน

รายรั นสด และข้ อบัญญัติ/เทศบัญญันตขององค์ ิงบประมาณรายจ่ ายประจำปี 1. ข้ อมูลในการค 1. บานวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ ข้-จ่อามูยเงิ ลในการค านวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ กรปกครองส่ นขององค์ วนท้ กรปกครองส่ องถิ่น หมายเหตุ วนท้ องถิ ประกอบงบการเงิ ่น หมายเหตุประกอบงบการเงิ น รายงานรายรันบ-รายงานรายรับ จ่ายเงินสด2. และข้ ***จ่าอค่ยเงิ าบัเฉลี ่ ย ดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ได้ ม าจากการสำรวจเทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งจำนวน 972 แห่ ง ในปี ง บประมาณ 2552 ญนญัสดติ/และข้ เทศบัอญบัญัญตญัิงบประมาณรายจ่ ติ/เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ ายประจาปี ายประจาปี th th th , P50 , และ P75 หมายถึ ง ค่ า ลำดั บ ไทล์ม่ (percentile) ที่รงบประมาณ ้อยละ 25,ง50, และ 75 ตามลำดั 2. *** ค่าเฉลี 3. ่ยP25 ดั2.ชนี*** ชี ้วัค่ดาได้เฉลี มาจากการส ่ยดัชนีชี ้วัดารวจเทศบาลกลุ ได้ มาจากการสารวจเทศบาลกลุ ม่ ตัเปอร์ วอย่าเซ็งจนานวน ตั972 วอย่แห่ างจงในปี านวน 972 แห่ ในปี 2552 งบประมาณ 2552บ th th th th th th 3. P25 , P50 3., และ P25 P75 , P50หมายถึ , และงP75 ค่าลาดัหมายถึ บเปอร์ เงซ็ค่นาไทล์ ลาดับ(percentile) เปอร์ เซ็นไทล์ที่ร(percentile) ้ อยละ 25, 50,ที่รและ ้ อยละ7525, ตามล 50,าดั และ บ 75 ตามลาดับ

ตารางที ่ 4-1วิตารางที ีการคำนวณดั นีชชี้วนี่ งัดยืชความยั ตารางที่ 4-1 ธวิีกธารค ่ านวณดั 4-1 วิธีกชารค นีชีว้ านวณดั ัดชความยั นีว้ ัดทางงบประมาณ ความยั่ง่ งยืยืนนทางงบประมาณ ทางงบประมาณ

ช่วงใน 4 ลักช่ษณะได้ วงใน 4 แลัก่กค่ษณะได้ าเฉลี่ยเลขคณิ แก่ ค่าเฉลี ต (mean) ่ยเลขคณิและค่ ต (mean) าลาดับและค่ เปอร์าเซ็ลนาดัไทล์ บเปอร์ (percentile) เซ็นไทล์ (percentile) ที่ลาดับร้ อยละ ที่ลาดั 25,บร้ อยละ 25, 50, และ 7550, ตามล และาดั75 บ ผูตามล ้ บริ หารขององค์ าดับ ผู้บริ หการขององค์ รปกครองส่กวรปกครองส่ นท้ องถิ่นสามารถเลื วนท้ องถิ่นอสามารถเลื กใช้ ค่าอ้ างอิอกใช้ งที่ลคาดั ่าอ้บาต่งอิางๆ งที่ลสาดั าหรับบต่างๆ สาหรับ ่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่ การเปรี ยบเทีการเปรี ยบกับความยั ยบเทียงบกั ่ ยืนบทางงบประมาณขององค์ ความยัง่ ยืนทางงบประมาณขององค์ กรตนเองได้ ตกามสมควร รตนเองได้ ตคูามสมควร 58

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 59

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณจะช่วยให้ ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีข้อมูลที่สำคัญสำหรับนำไปใช้ในการ บริหารงบประมาณและการวางแผนทางการเงินเพื่อการจัดบริการสาธารณะ และเพื ่ อ การสร้ า งความแข็ ง แกร่ ง ให้ ก ั บ ฐานะทางการเงิ น ขององค์ ก ร

โดยสามารถพิจารณาได้ว่า (1) การเบิกจ่ายงบประมาณขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามแผนหรือไม่ หรือจะเร่งรัดการดำเนินโครงการต่างๆ ตามที่ได้จัดทำไว้ในข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติงบประมาณได้อย่างไร และ (2) ท้องถิ่นมีงบประมาณหรือเงินสะสมมากพอที่จะนำไปจัดบริการสาธารณะ หรือพัฒนาโครงการลงทุนเพิ่มขึ้นได้หรือไม่ อย่างไร ในทางกลับกัน เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับฐานะทางการเงิน ขององค์กร ผู้บริหารควรพิจารณาว่า (3) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีเงิน สะสมในระดั บ ที ่ เ หมาะสมหรื อ ไม่ การเปลี ่ ย นแปลงขนาดของเงิ น สะสม

ในรอบปี ง บประมาณเป็ น เช่ น ใด หากขนาดของเงิ น สะสมมี น ้ อ ยเกิ น ไป

(ไม่ ค วรต่ ำ กว่ า ระดั บ ที ่ ร ะเบี ย บกระทรวงมหาดไทยกำหนด) จะดำเนิ น มาตรการเช่นใดในการเพิ่มเสถียรภาพทางการเงินขององค์กร ควรปรับลด โครงการใช้จ่ายใดลงหรือไม่ ดังนี้เป็นต้น และ (4) ถ้าหากเกิดเหตุการณ์

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ในทำนองเดี ย วกั น ค่ า อ้ า งอิ ง จากเทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งใน ปีงบประมาณ 2552 ซึ่งเป็นช่วงที่ท้องถิ่นส่วนใหญ่เริ่มประสบกับปัญหา วิกฤตเศรษฐกิจการคลัง (วิกฤตการณ์แฮมเบอร์เกอร์) เทศบาลมีสัดส่วนของ ภาษีที่จัดเก็บเองได้โดยเฉลี่ยร้อยละ 4.30 ของงบประมาณรายจ่าย และมี เงินสะสมเพิ่มขึ้นระหว่างปีงบประมาณราวร้อยละ 4.78 หากองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นของผู้บริหารมีสัดส่วนของรายจ่ายที่จัดเก็บจากภาษีท้องถิ่นหรือ มีการเปลี่ยนแปลงในยอดเงินสะสมที่ต่ำกว่าค่าอ้างอิงนี้ ก็จำเป็นจะต้อง

วิเคราะห์หาสาเหตุว่าเป็นเพราะเหตุใด การบริหารงบประมาณในรอบปีที่ ผ่านมามีการใช้จ่ายใดที่สิ้นเปลืองหรือไม่จำเป็นหรือไม่ หรือมีการนำเงิน สะสมออกไปใช้จ่ายมากเกินตัว หรือว่ามีปัญหาในการบริหารจัดเก็บภาษี ท้องถิ่นหรือไม่อย่างไร

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

60

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ฉุกเฉินขึ้น อาทิ ภัยธรรมชาติ โรคระบาด หรือภัยพิบัติต่างๆ ฯลฯ ท้องถิ่นจะ มีเงินสะสมสำหรับนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาฉุกเฉินเหล่านี้ได้อย่างเพียงพอ หรือไม่ เป็นต้น ประเด็นคำถามในการบริหารงบประมาณและระดับเงินสะสมต่างๆ เช่ น นี ้ ย่ อ มมี ส ่ ว นช่ ว ยนำไปสู ่ ก ารเสริ ม สร้ า งความแข็ ง แกร่ ง ทางด้ า น

งบประมาณและฐานะทางการเงิ น ขององค์ ก รได้ ไ ม่ ม ากก็ น ้ อ ย ผู ้ บ ริ ห าร

ท้องถิ่นจะได้เกิดความมั่นใจว่าการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนเกิดขึ้น อย่างเต็มศักยภาพทางการเงินและงบประมาณขององค์กรปกครองท้องถิ่น

ที่มีอยู่ และในขณะเดียวกันก็สามารถมั่นใจได้ว่าองค์กรปกครองท้องถิ่น

มีการจัดเตรียมกันชนทางการเงิน (financial buffer) สำหรับการรับมือกับ เหตุ ก ารณ์ ฉ ุ ก เฉิ น ต่ า งๆ อย่ า งเพี ย งพอโดยการเก็ บ รั ก ษาเงิ น สะสมไว้ ใ น ปริมาณที่เหมาะสม สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นหน้าที่รับผิดชอบของผู้บริหารองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในยุคใหม่ที่จะต้องแปลงข้อมูลทางการเงินการบัญชีและ ข้อมูลงบประมาณไปสู่การกำหนดนโยบายบริหารงานท้องถิ่นที่เหมาะสม อันจะมีส่วนเกื้อหนุนต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ต่อไป

4.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความยั่งยืนทางงบประมาณ

ของเทศบาลไทย เพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นเข้าใจถึงการตีความหมายของผลการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินในด้านความยั่งยืนทางงบประมาณได้อย่างชัดเจน ผู้เขียน จึงนำเสนอผลการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางด้านงบประมาณของเทศบาล กลุ่มตัวอย่าง 972 แห่งในรายละเอียดโดยใช้ข้อมูลในปีงบประมาณ 2552 พิจารณาจากข้อมูลในตารางที่ 4-2 ต่อไปนี้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 61

ประเภท ประเภทของเทศบาล เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล

ระดับ อัตราส่วน อัตราส่วน อัตรา เงินสะสม การ รายจ่ายจาก เปลี่ยนแปลง ต่อขนาด ดำเนินงาน ภาษีทอ้ งถิ่น ของเงินสะสม รายจ่าย

1.41 12.24 25.40 0.09 1.21 8.78 38.95 2.66 1.25 3.74 34.81 5.07

1.24 1.28 1.21 1.27

3.20 6.04 8.72 16.17

34.47 33.17 42.90 49.53

4.15 8.41 -0.73 -7.65

ต่ำกว่า 25 ล้านบาทลงมา

1.39

2.27

35.82

12.76

ระหว่าง 25 - 75 ล้านบาท

1.17

4.21

33.69

0.87

ระหว่าง 75 - 150 ล้านบาท

1.22

9.28

34.26

2.47

ระหว่าง 150 - 400 ล้านบาท

1.15

9.98

47.26

1.67

ตั้งแต่ 400 ล้านบาทขึ้นไป

1.21

13.90

25.49

-3.75

ขอบเขตภารกิจบริการสาธารณะ

1. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐาน

1.1 ดำเนินภารกิจขั้นต่ำ

1.27

3.30

33.91

7.37

1.2 ดำเนินภารกิจแบบรอบด้าน

1.21

6.11

37.18

0.09

2. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจเพิ่มเติม

1.22

6.66

29.72

-3.24

จำนวนประชากร ต่ำกว่า 10,000 คน 10,001 - 25,000 คน 25,001 - 50,000 คน มากกว่า 50,000 คน ขนาดงบประมาณรายจ่าย

หมายเหตุ: จำนวนเทศบาลในแต่ละกลุ่มอาจมีขนาด (n) แตกต่างกันได้เนื่องจากข้อมูลของ เทศบาลบางแห่งไม่สมบูรณ์

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 4-2 ความยั่งยืนทางงบประมาณของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้บริการ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

62

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในภาพรวมนั้น เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่มีทรัพยากรเพียงพอ สำหรับการจัดบริการสาธารณะในรอบปี โดยในปีงบประมาณ 2552 เทศบาล มีสัดส่วนรายรับรวมต่อรายจ่ายรวมระหว่าง 1.25 ต่อ 1 ถึง 1.41 ต่อ 1 หรือ หมายความว่าเทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยเฉลี่ยมีรายรับรวมสูงกว่ารายจ่าย รวมราวร้อยละ 25 ถึงร้อยละ 41 ในส่วนของการสร้างกันชนทางการเงิน (buffer) ในรูปของการเก็บเงินสะสมสำหรับใช้จ่ายในยามฉุกเฉินหรือเมื่อมี ความจำเป็นนั้น ข้อมูลในตารางชี้ว่าขนาดของเงินสะสมของเทศบาลโดย เฉลี่ยอยู่ในเกณฑ์ที่น่าพึงพอใจ กล่าวคือเทศบาลกลุ่มตัวอย่างมีเงินสะสมที่ นำมาใช้จ่ายได้ราวร้อยละ 25.4 ถึง 39.0 ของรายจ่ายรวม หรือเทียบได้กับ รายจ่ายรวมของเทศบาลประมาณ 3.1 ถึง 4.7 เดือน10 นอกจากนี้ ในช่วงต้น ปี 2552 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่วิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้นทั่วโลกและส่งผลกระทบถึง เศรษฐกิจไทย เทศบาลกลุ่มตัวอย่างยังคงรักษาระดับเงินสะสมในระหว่าง ปีงบประมาณ 2552 ได้ดีพอสมควร โดยเฉลี่ยมีเงินสะสมเพิ่มขึ้นร้อยละ 4.78 เมื ่ อ เปรี ย บเที ย บกั บ ยอดเงิ น สะสมในวั น ต้ น ปี ง บประมาณ 2552 (วั น ที ่

1 ตุลาคม 2552) อย่างไรก็ดี พึงสังเกตว่าเทศบาลขนาดใหญ่ดังเช่นเทศบาล นครมีระดับเงินสะสมเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยเพียงร้อยละ 0.1 เท่านั้น ซึ่งอาจเป็น เพราะเทศบาลขนาดใหญ่เหล่านี้จำเป็นต้องเร่งนำเงินสะสมออกมาใช้จ่าย เป็ น จำนวนมากเพื ่ อ ประคั บ ประคองมิ ใ ห้ บ ริ ก ารสาธารณะที ่ จ ั ด ให้ แ ก่ ประชาชนได้รับผลกระทบจากสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำก็เป็นได้ นอกจากนี้แล้ว เราสามารถพิจารณาจากตารางที่ 4-2 ได้ว่าเทศบาลที่ มี ข นาดแตกต่ า งกั น มี ข อบเขตความรั บ ผิ ด ชอบต่ า งกั น หรื อ มี ศ ั ก ยภาพ ทางการเงินการคลังที่แตกต่างกัน จะมีความยั่งยืนทางงบประมาณในระดับ ที่แตกต่างกัน กล่าวคือเทศบาลนครมีขีดความสามารถในด้านงบประมาณ และการพึ่งพาตนเองทางการคลัง (fiscal independency) ในระดับที่สูงกว่า

ค่าเฉลี่ย ซึ่งประเมินได้จากค่าอัตราส่วนการดำเนินงานเท่ากับ 1.41 และ ในสหรัฐอเมริกา องค์กรปกครองท้องถิ่นมักนิยมเก็บเงินสำรองไว้ประมาณร้อยละ 5 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น อ่านรายละเอียดได้จาก Joice (2001) หรือ Hou and Moynihan (2008)

10

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 63

ในทำนองเดียวกัน เทศบาลที่มีจำนวนของประชากรและขนาดของ

งบประมาณรายจ่ายที่ต้องดูแลรับผิดชอบสูงกว่าเทศบาลทั่วไปโดยเฉลี่ย หรือมีขอบเขตภารกิจกว้างขวางกว่าเทศบาลทั่วไป มีแนวโน้มที่จะใช้ความ พยายามในการจัดเก็บภาษีในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ย ซึ่งสามารถพิจารณาได้ จากอัตราส่วนรายจ่ายที่มาจากภาษีท้องถิ่น ดังเช่นเทศบาลที่มีประชากร มากกว่า 5 หมื่นคนและ/หรือมีขนาดของงบประมาณรายจ่ายตั้งแต่ 400 ล้าน บาทขึ้นไปมีสัดส่วนของรายได้จากภาษีที่จัดเก็บเองอยู่ระหว่างร้อยละ 13.9 ถึง 16.2 ของงบประมาณรายจ่าย ส่วนเทศบาลที่มีขอบเขตภารกิจกว้างขวาง กว่าเทศบาลทั่วๆ ไปจะมีระดับการพึ่งพาตนเองทางการคลังประมาณร้อยละ 6.6 ของระดับรายจ่ายรวม อย่างไรก็ดี เทศบาลในกลุ่มนี้มีแนวโน้มที่ได้รับ

ผลกระทบจากสภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นเป็นอย่างมาก จนทำให้ ระดับเงินสะสมของเทศบาลในวันสิ้นปีงบประมาณ 2552 ร่อยหรอลงจากวัน ต้นปีงบประมาณ 2552 ประมาณร้อยละ -3.24 ถึง -7.65 ข้อมูลจากการศึกษา ในครั้งนี้จึงสะท้อนให้เห็นว่าเทศบาลที่มีขอบเขตความรับผิดชอบกว้างขวาง มักมีความตึงตัวในการบริหารงบประมาณรายจ่ายที่สูงกว่าเทศบาลทั่วไป นั่นเอง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

สัดส่วนของรายจ่ายจากภาษีทอ้ งถิน่ ทีจ่ ดั เก็บเองราวร้อยละ 12.24 อย่างไรก็ด ี ในการสร้ า งกั น ชนทางการเงิ น นั ้ น เทศบาลนครกลั บ มี ข ี ด ความสามารถ

ที่ด้อยกว่าเทศบาลอื่นๆ ที่มีขนาดรองลงไป กล่าวคือเทศบาลนครมีขนาด ของเงินสะสมเมื่อเทียบกับขนาดงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2552 เพียง ร้อยละ 25.4 โดยเฉลี่ย และในระหว่างปีงบประมาณ 2552 มีระดับเงินสะสม เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 0.09 เท่านั้น ในประเด็นนี้ เทศบาลเมืองและเทศบาล ตำบลสามารถสร้างหลักประกันความต่อเนื่องในการดำเนินงานและการจัด บริการสาธารณะโดยการรักษาระดับเงินสะสมได้สูงกว่าเทศบาลนครอย่าง ชัดเจน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

64

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ประเด็ น สุ ด ท้ า ย หากพิ จ ารณาในภาพรวมของประเทศแล้ ว นั ้ น เทศบาลในจังหวัดต่างๆ มีความยั่งยืนด้านงบประมาณแตกต่างกันหรือไม่ อย่ า งไร ในการตอบคำถามนี ้ ผู ้ เ ขี ย นจึ ง นำอั ต ราส่ ว นความยั ่ ง ยื น ทาง

งบประมาณทั ้ ง 4 ประการที ่ ไ ด้ น ำเสนอไว้ แ ล้ ว มาสร้ า งเป็ น ดั ช นี ร วม (composite index) เพื่อสะท้อนถึงความยั่งยืนทางงบประมาณของเทศบาล โดยเฉลี่ยในแต่ละจังหวัด และสามารถนำไปเปรียบเทียบข้ามจังหวัดในรูป ของการจัดลำดับควอไทล์ (quartile ranking) จากค่าต่ำที่สุด (ควอไทล์ที่ 1) ไป ค่าสูงที่สุด (ควอไทล์ที่ 4) ได้11 ผลการวิเคราะห์แสดงดังแผนภาพที่ 4-1 พร้อม กับข้อมูลประกอบในตารางที่ 4-3 หน้าถัดไป ข้อมูลจากตารางและแผนภาพ ดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในแต่ละจังหวัด

มีความยั่งยืนทางงบประมาณที่แตกต่างกันออกไป จังหวัดที่เทศบาลกลุ่ม ตัวอย่างมีความยั่งยืนทางงบประมาณต่ำที่สุดโดยเฉลี่ย (ควอไทล์ที่ 1) อาทิ น่ า น พะเยา เลย หนองคาย หนองบั ว ลำภู สระแก้ ว สตู ล และปั ต ตานี เป็นต้น ส่วนจังหวัดที่เทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยเฉลี่ยที่มีความยั่งยืนทาง

งบประมาณที่สูงที่สุด (ควอไทล์ที่ 4) ได้แก่ กาญจนบุรี ราชบุรี สุพรรณบุรี เพชรบุรี สระบุรี ฉะเชิงเทรา และนครศรีธรรมราช เป็นต้น ประเด็นเชิงนโยบายที่มีความสำคัญในที่นี้ก็คือจะเห็นได้ว่าเทศบาล

ในจังหวัดภาคเหนือตอนบนและภาคอีสานตอนบน ส่วนใหญ่มีค่าดัชนีความ ยั่งยืนทางงบประมาณที่ไม่สูงนัก (จัดอยู่ในควอไทล์ที่ 1) จังหวัดเหล่านี้ได้แก่ แม่ฮ่องสอน น่าน พะเยา กำแพงเพชร อุตรดิตถ์ เลย หนองบัวลำภู และ หนองคาย ซึ ่ ง หมายความว่ า เทศบาลในกลุ ่ ม จั ง หวั ด เหล่ า นี ้ โ ดยเฉลี ่ ย จะ ประสบกับข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณให้สมดุล และมีระดับเงินสะสม เมื ่ อ เที ย บกั บ ขนาดงบประมาณรายจ่ า ยประจำปี ท ี ่ ไ ม่ สู ง มากนั ก ฉะนั ้ น

ถ้าหากว่าจังหวัดเหล่านี้ประสบปัญหาภัยพิบัติ ภัยธรรมชาติ หรืออุทกภัย

ซึ่งมักจะเกิดขึ้นอยู่บ่อยครั้งในพื้นที่เหล่านี้ เทศบาลในจังหวัดต่างๆ เหล่านี้ รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลำดับควอไทล์ อ่านได้จากภาคผนวกที่ 2 ท้ายหนังสือเล่มนี้

11

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 65

ข้อมูลจากผลการวิเคราะห์ข้างต้นน่าจะสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็น ที่หน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่ส่งเสริมการทำงานขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น อาทิ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น คณะกรรมการการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น จะส่งสัญญาณที่ชัดเจนให้ แก่เทศบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ที่กำลังอยู่ในสภาวะสุ่ม เสี ่ ย งทางการเงิ น การคลั ง เหล่ า นี ้ ใ นการปรั บ เปลี ่ ย นนโยบายการจั ด ทำ

งบประมาณรายจ่าย โดยการปรับลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นเร่งด่วนลงและ/หรือ เพิ่มความพยายามในการจัดเก็บภาษีของตนเอง และผลักดันแนวนโยบาย ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งต่างๆ มีขนาดของเงินสะสมเก็บไว้เป็น จำนวนมากเพียงพอสำหรับนำออกมาใช้เพื่อรับมือกับเหตุการณ์ฉุกเฉินต่างๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นได้ทุกเวลา มิเช่นนั้นแล้ว ประชาชนในระดับฐานรากย่อมได้ รับผลกระทบโดยตรงถ้าหากองค์กรปกครองท้องถิ่นของพวกเขาขาดแนว นโยบายที่เหมาะสมและชัดเจนในการบริหารงบประมาณรายจ่ายและการจัด เก็บเงินสะสมที่คำนึงถึงความยั่งยืนในการทำงานในระยะยาว

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

อาจมิได้มีเงินสะสมจัดเก็บไว้มากเพียงพอสำหรับการรับมือกับเหตุการณ์ ฉุกเฉินที่เกิดขึ้นเฉพาะหน้าได้ ในกรณีเช่นนี้ ประชาชนในพื้นที่ย่อมได้รับ

ผลกระทบโดยตรงหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของพวกเขาไม่มีทรัพยากร ทางการเงินสำหรับรับมือหรือแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าได้อย่างทันการณ์

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

66

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

แผนภาพที่ 4-1 การกระจายตัวของค่ าดัชนีรวมความยั่งยืนทางงบประมาณของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ

แผนภาพที่ 4-1 การกระจายตั ว ของค่ า ดั ช นี ร วมความยั่ ง ยื น ทาง

แผนภาพที ่ 4-1 การกระจายตัวของค่ าดัชนีรวมความยั นทางงบประมาณของเทศบาลในจั งหวัดต่ างๆ งบประมาณของเทศบาลในจั งหวัดต่​่ งายืงๆ

ข้ อมูลจากผลการวิ เคราะห์ ข้ างต้ น น่าจะสะท้ อนให้ เห็ น ถึงความจ าเป็ นที่ ห น่ วยงานกลางที่ ท าหน้ าที่ ส่งเสริ มการท รปกครองส่ งถิ่ น อาทิ กรมส่ ม การปกครองท้ ่ น คณะกรรมการการ ข้ อมูลางานขององค์ จากผลการวิกเคราะห์ ข้ างต้วนนท้น่าอจะสะท้ อนให้ เห็ นงเสริ ถึงความจ าเป็ นที่ ห น่อวงถิยงานกลางที ่ ท าหน้ าที่ กระจายอ านาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น เป็ นต้ น จะส่ ง สั ญ ญาณที ่ ช ั ด เจนให้ แ ก่ เ ทศบาลและองค์ กร ส่งเสริ มการทางานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น อาทิ กรมส่งเสริ ม การปกครองท้ องถิ่ น คณะกรรมการการ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 67

จังหวัด ค่าดัชนีรวม กระบี่ 0.0843 กาญจนบุรี 0.1001 กาฬสินธุ์ 0.0881 กำแพงเพชร 0.0767 ขอนแก่น 0.0825 จันทบุรี 0.0837 ฉะเชิงเทรา 0.1330 ชลบุรี 0.0863 ชัยนาท 0.0800 ชัยภูมิ 0.0971 ชุมพร 0.0806 เชียงราย 0.0838 เชียงใหม่ 0.0899 ตรัง 0.0861 ตราด 0.0939 ตาก 0.0789 นครนายก 0.0826 นครปฐม 0.0859 นครพนม 0.0857 นครราชสีมา 0.0860 นครศรีธรรมราช 0.0974 นครสวรรค์ 0.0821 นนทบุรี 0.0823 นราธิวาส 0.0802 น่าน 0.0712 ค่าเฉลี่ย (Mean) 0.0843 Percentile 25th 0.0788

จังหวัด ค่าดัชนีรวม บุรีรัมย์ 0.0869 ปทุมธานี 0.0906 ประจวบคีรีขันธ์ 0.0877 ปราจีนบุรี 0.0988 ปัตตานี 0.0555 พระนครศรีอยุธยา 0.0929 พะเยา 0.0694 พังงา 0.0827 พัทลุง 0.0858 พิจิตร 0.0854 พิษณุโลก 0.0891 เพชรบุรี 0.1017 เพชรบูรณ์ 0.1192 แพร่ 0.0885 ภูเก็ต 0.0855 มหาสารคาม 0.0801 มุกดาหาร 0.0850 แม่ฮ่องสอน 0.0689 ยโสธร 0.0846 ยะลา 0.0603 ร้อยเอ็ด 0.0906 ระนอง 0.1037 ระยอง 0.0889 ราชบุรี 0.0901 ลพบุรี 0.0985 ค่าต่ำสุด (Min.) 0.0555 th Percentile 50 0.0846

จังหวัด ค่าดัชนีรวม ลำปาง 0.0866 ลำพูน 0.0788 เลย 0.0766 ศรีสะเกษ 0.0815 สกลนคร 0.0790 สงขลา 0.0716 สตูล 0.0677 สมุทรปราการ 0.0797 สมุทรสงคราม 0.0868 สมุทรสาคร 0.0955 สระแก้ว 0.0640 สระบุรี 0.0794 สิงห์บุรี 0.0777 สุโขทัย 0.1000 สุพรรณบุรี 0.0929 สุราษฎร์ธานี 0.0892 สุรินทร์ 0.0771 หนองคาย 0.0735 หนองบัวลำภู 0.0634 อ่างทอง 0.0678 อำนาจเจริญ 0.0603 อุดรธานี 0.1030 อุตรดิตถ์ 0.0719 อุทัยธานี 0.0813 อุบลราชธานี 0.0692 ค่าสูงสุด (Max.) 0.1330 th Percentile 75 0.0899

หมายเหตุ: รายละเอียดที่มาและวิธีการคำนวณค่าดัชนีรวมอ่านได้จากภาคผนวกที่ 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 4-3 ค่ า เฉลี่ ย ดั ช นี ชี้ วั ด ความยั่ ง ยื น ทางงบประมาณของ เทศบาลในระดับจังหวัด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

68

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

นอกจากนี้ ปัญหาความตึงตัวทางด้านงบประมาณก็เกิดขึ้นเช่นกันกับ เทศบาลในกลุ่มจังหวัดชายแดนภาคใต้ ได้แก่ ปัตตานี ยะลา สตูล และ สงขลา ซึ่งอาจเป็นผลมาจากเหตุผลทางการเมืองและความไม่สงบต่างๆ ที่ ทำให้เทศบาล (และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ) ในจังหวัดเหล่านี้ ประสบปัญหาทางการคลังและงบประมาณ อันเนื่องมาจากสภาวะเศรษฐกิจ ในพื ้ น ที ่ ท ี ่ เ กิ ด ความซบเซามาเป็ น เวลานาน ในกรณี เ ช่ น นี ้ รั ฐ บาลอาจ พิจารณาให้ความช่วยเหลือทางด้านการเงินเป็นการเฉพาะให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่เหล่านี้เพื่อให้ท้องถิ่นมีงบประมาณสำหรับการ จัดบริการให้แก่ประชาชนในพื้นที่ได้ตามเหมาะสมและความจำเป็น จนกว่า เหตุการณ์วิกฤตต่างๆ จะผ่านพ้นไปได้

4.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ ในการสร้างความยั่งยืนทางงบประมาณ เนื้อหาในบทนี้นำเสนอถึงแนวคิดและวิธีการวิเคราะห์ความยั่งยืนทาง งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการสร้างความมั่นใจว่า

งบประมาณรายจ่ายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำขึ้นจะมีทรัพยากร ทางการเงินรองรับอย่างเพียงพอสำหรับการดำเนินงานตลอดทั้งปี แม้ว่าจะ เกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินใดๆ ขึ้นระหว่างปีงบประมาณก็ตาม ดัชนีชี้วัดทาง

การเงินในด้านนี้ประกอบไปด้วย (1) อัตราส่วนการดำเนินงาน (2) สัดส่วน ของรายจ่ายที่มาจากภาษีท้องถิ่น (3) ระดับเงินสะสมต่อรายจ่ายรวมของ ท้องถิ่น และ (4) อัตราการเปลี่ยนแปลงของเงินสะสม ข้อมูลสำหรับการ วิเคราะห์ในด้านนี้มาจากงบแสดงฐานะทางการเงินและเอกสารงบประมาณ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งผู้บริหารท้องถิ่นมีความคุ้นเคยดีอยู่แล้ว การวิเคราะห์ในด้านนี้จึงสามารถดำเนินการได้อย่างตรงไปตรงมาดังที่เนื้อหา ในบทนี้ได้นำเสนอไว้แล้ว ข้อมูลที่สำรวจได้จากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในปีงบประมาณ 2552 แสดงให้เห็นถึงการประยุกต์ใช้กรอบวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านความ ยั่งยืนทางงบประมาณได้อย่างชัดเจน กล่าวคือเทศบาลส่วนใหญ่โดยเฉลี่ยมี ขีดความสามารถในการจัดทำงบประมาณในระดับที่ดีมาก มีความสามารถ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 69

อย่างไรก็ดี การวิเคราะห์ในรายละเอียดสะท้อนให้เห็นว่าเทศบาล

ส่วนใหญ่มีระดับการพึ่งพาตนเองทางการคลังที่ไม่สูงนัก กล่าวคือมีสัดส่วน ของรายจ่ายที่จัดเก็บเองมาจากภาษีท้องถิ่นในสัดส่วนที่ยังคงต่ำอยู่ หรือคิด เป็ น ประมาณร้ อ ยละ 4.30 โดยเฉลี ่ ย แต่ ใ นกรณี ข องเทศบาลนครหรื อ เทศบาลขนาดใหญ่จะมีสัดส่วนของรายจ่ายที่มาจากเงินภาษีที่จัดเก็บเอง

สูงถึงประมาณร้อยละ 13 ถึง 16 ของขนาดรายจ่ายรวม แต่ก็ยังไม่นับว่า พึ่งพาตนเองได้มากนัก โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในประเทศที่พัฒนาแล้วที่มีสัดส่วนของรายจ่ายที่มาจากฐานภาษีของตนเอง อยู่ระหว่างร้อยละ 60 ถึง 7012 นอกจากนี้ ผลการศึกษาจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างจำนวน 972 แห่ง ในปีงบประมาณ 2552 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ท้องถิ่นจำนวนมากเริ่มประสบกับ วิกฤตเศรษฐกิจ พบว่าเทศบาลที่มีขอบเขตภารกิจการให้บริการสาธารณะ

ที่กว้างขวางมีความจำเป็นต้องรักษาระดับการให้บริการเอาไว้โดยการนำเงิน สะสมออกมาใช้จ่ายในสัดส่วนที่สูง ทำให้ระดับเงินสะสมของเทศบาลขนาด ใหญ่โดยเฉลี่ยลดน้อยลงในช่วงระยะเวลาดังกล่าว และส่งผลทำให้ความ

ยั่งยืนทางงบประมาณของท้องถิ่นขนาดใหญ่เหล่านี้อ่อนแอลงพอสมควร และในทำนองเดียวกัน เทศบาลในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ภาคตะวันออก เฉียงเหนือตอนบน และกลุ่มจังหวัดชายแดนภาคใต้ ต่างก็ประสบปัญหา ความตึ ง ตั ว ทางด้ า นงบประมาณและการจั ด เตรี ย มระดั บ เงิ น สะสมของ องค์กรมากพอสมควร อ่านรายละเอียดเพิ่มเติมได้จาก อาทิ สมชัย ฤชุพันธุ์ (2545) หรือ วีระศักดิ์ เครือเทพ (2554)

12

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ด้านรายรับรวมที่สูงกว่ารายจ่ายรวมโดยเฉลี่ยร้อยละ 25 ของขนาดรายจ่าย ประจำปี อีกทั้งมีการจัดเตรียมเงินสะสมเพื่อการรับมือกับสภาวะวิกฤตโดย เฉลี่ยประมาณร้อยละ 35 ของขนาดงบประมาณรายจ่ายประจำปี นอกจากนี้ การเพิ่มขึ้นของระดับเงินสะสมในระหว่างปีงบประมาณ 2552 มีประมาณ ร้อยละ 4.78 โดยเฉลี่ยถึงแม้ว่าปีงบประมาณดังกล่าวจะเป็นช่วงเวลาที่ เทศบาลส่วนใหญ่เริ่มประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจการเงินการคลังก็ตาม

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

70

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ผลการวิ เ คราะห์ ข ้ อ มู ล ฐานะทางการเงิ น ในด้ า นความยั ่ ง ยื น ทาง

งบประมาณสะท้ อ นให้ เ ห็ น ถึ ง แนวทางในการเพิ ่ ม ขี ด ความสามารถทาง

การเงินและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองท้องถิน่ ไทยอย่างน้อย 2 ประการ ประการแรก การเสริมสร้างความยั่งยืนทางงบประมาณสำหรับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่และท้องถิ่นในภูมิภาคที่ประสบปัญหา เฉพาะโดยการช่วยเสริมสภาพคล่องทางการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจเป็น สิ่งที่มีความจำเป็นยิ่ง โดยที่รัฐบาลหรือส่วนราชการที่เกี่ยวข้องอาจให้ความ ช่วยเหลือทางการเงินในระยะสั้นแก่ท้องถิ่นขนาดใหญ่เหล่านี้หรือท้องถิ่น

ในพื้นที่ที่ประสบปัญหาเฉพาะ เพื่อให้การจัดบริการสาธารณะไม่สะดุดหรือ ขาดตอนลง การเตรียมการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้นับว่ามีความ สำคัญมากขึ้นกว่าในอดีต เนื่องจากระบบเศรษฐกิจไทยผูกติดอยู่กับระบบ เศรษฐกิ จ โลกเป็ น อย่ า งมาก ความผั น ผวนทางเศรษฐกิ จ ที ่ เ กิ ด ขึ ้ น ใน

ต่างประเทศย่อมส่งผลกระทบต่อสภาวะทางเศรษฐกิจและการบริหารการ เงิ น การคลั ง ของรั ฐ บาลไทยโดยตรง และย่ อ มส่ ง ผลต่ อ เนื ่ อ งถึ ง ระบบ เศรษฐกิจการคลังในระดับท้องถิ่นได้ตามมา ประเด็นต่อมา ข้อมูลจากการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ

ชีใ้ ห้เห็นว่าเทศบาลส่วนใหญ่มโี อกาสทีจ่ ะเพิม่ การให้บริการสาธารณะให้มากขึน้ ได้ อ ี ก ราวร้ อ ยละ 16 โดยเฉลี ่ ย จากระดั บ ของบริ ก ารที ่ ด ำเนิ น การอยู ่ ใ น ปัจจุบัน ทั้งนี้เนื่องจากยังมีงบประมาณคงเหลือที่ยังมิได้เบิกจ่ายเป็นจำนวน มากในแต่ละปี (ดูจากค่าอัตราส่วนการดำเนินงานและขนาดของเงินสะสม ของเทศบาลโดยเฉลี่ย) ในประเด็นนี้ ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรพิจารณาในเชิงลึกว่าองค์กรของตนเองจะสามารถ (1) เพิ่มระดับการให้ บริการสาธารณะมากขึ้นได้หรือไม่ (2) เพิ่มขีดความสามารถในการพึ่งพา ตนเองทางการเงินการคลังและการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นมากขึ้นได้หรือไม่ หรือ จะสามารถ (3) นำเงินสะสมที่จัดเก็บไว้มาใช้ในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของ ประชาชนหรือในการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานให้มากขึ้นได้หรือไม่ ประเด็นในเชิงนโยบายต่างๆ ที่จะได้รับจากการวิเคราะห์ความยั่งยืนทาง

งบประมาณเหล่ า นี ้ ย ่ อ มมี ส ่ ว นช่ ว ยยกระดั บ คุ ณ ภาพชี ว ิ ต ของประชาชน

ในชุ ม ชนท้ อ งถิ ่ น ไม่ ม ากก็ น ้ อ ย และเป็ น สิ ่ ง ที ่ ผู ้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ ่ น และภาค

ประชาสังคมจะต้องช่วยกันผลักดันให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมต่อไป

บทที่ 5

การวิเคราะห์ความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาว

“การไม่มีหนี้อาจจัดได้ว่าเป็นลาภอันประเสริฐ แต่ถ้าหากท้องถิ่นมีหนี้อันเกิดจากการลงทุน เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิต ส่งเสริมการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ หรือปรับปรุงมาตรฐานความเป็นอยู่ให้กับ ประชาชนในชุมชนในระยะยาว และมิได้ก่อหนี้สินมากจนล้นพ้นตัวแล้ว การมีหนี้ในสภาวะเช่นนี้มิใช่สิ่งที่น่าสะพรึงกลัวแต่อย่างใด”

5.1 หลักการพื้นฐาน สภาวะของการมีหนี้สินระยะยาวของบุคคลหนึ่งๆ อาจ ตีความได้อย่างน้อย 2 ลักษณะ ลักษณะแรก หากเรามองว่า “การไม่มีหนี้เป็นลาภอันประเสริฐ” ในกรณีเช่นนี้ การมีหนี้

ย่อมมิใช่สภาวะที่พึงประสงค์มากนัก เพราะต้องคอยแบกรับ ภาระในการชำระคืนหนี้เงินกู้ในระยะยาว ประการที่สอง หาก เรามองว่าการมีหนี้เป็นไปเพื่อการลงทุนเพื่อยกระดับคุณภาพ ชีวิตของประชาชน ส่งเสริมการประกอบอาชีพการงาน หรือ การปรั บ ปรุ ง สภาพความเป็ น อยู ่ ใ ห้ ด ี ข ึ ้ น และถ้ า หากมิ ไ ด้ เป็นการก่อหนี้สร้างสินที่มากเกินตัวแล้วนั้น การมีหนี้ในกรณี เช่นนี้นับว่าเป็นสิ่งที่มีความจำเป็นสำหรับการวางรากฐานใน ชีวิตที่มั่นคง ฉะนั้น ประเด็นสำคัญในเรื่องนี้ก็คือวัตถุประสงค์ ของการก่อหนี้เป็นเช่นใด หากเกิดขึ้นโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร แล้ ว ไซร้ ไม่ ว ่ า จะมี ภ าระหนี ้ เ พี ย งน้ อ ยนิ ด ก็ ถ ื อ ได้ ว ่ า เป็ น พฤติกรรมที่ไม่น่าพึงประสงค์ ฉันใดก็ฉันนั้น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องการ ก่อหนี้ยืมสินก็จะต้องพิจารณาว่าวัตถุประสงค์ของการก่อหนี้ คืออะไร หากท้องถิ่นก่อหนี้เพื่อนำไปลงทุนพัฒนาโครงสร้าง พื้นฐานหรือการบริการสาธารณะที่จำเป็นของชุมชนท้องถิ่น

ก็จัดได้ว่ามีความเหมาะสมเพราะจะช่วยนำไปสู่การพัฒนา เมืองหรือคุณภาพชีวิตของประชาชนได้ต่อไป อย่างไรก็ดี หาก มีการก่อหนี้เพื่อนำไปใช้ในการปฏิบัติงานประจำทั่วไป (current expenditure) แล้วนัน้ ถือว่าเป็นนโยบายการก่อหนีท้ ไ่ี ม่เหมาะสม เท่าที่ควร ก่อให้เกิดการเสียโอกาสในการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น และเป็นบ่อเกิดแห่งการเสียวินัยทางการเงินการคลัง เนื่องจาก เป็นการนำเงินในอนาคตมาใช้เป็นรายจ่ายประจำในปัจจุบัน จึงกลายเป็นการผลักภาระรายจ่ายในปัจจุบันไปให้กับคนในรุ่น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

74

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

หลังที่ต้องมาแบกรับภาระแทนโดยไม่จำเป็น13 ด้วยเหตุนี้ ผลจากการมีหรือไม่มีหนี้สาธารณะขององค์กรปกครอง

ท้ อ งถิ ่ น จะต้ อ งพิ จ ารณาให้ ร อบคอบและสอดคล้ อ งกั บ บริ บ ทของการจั ด บริการสาธารณะของท้องถิ่นแต่ละแห่ง ในด้านหนึ่ง หากองค์กรปกครอง

ท้องถิ่นมีปริมาณหนี้ที่สูงเกินไป และถ้าหากพบว่าเป็นการก่อหนี้เพื่อนำมาใช้ เป็ น รายจ่ า ยประจำ ย่ อ มก่ อ ให้ เ กิ ด ภาระในการชำระหนี ้ ร ะยะยาวโดย

ไม่จำเป็น14 และจะส่งผลทำให้งบประมาณสำหรับการจัดบริการสาธารณะ

ในอนาคตลดน้อยลงได้ ในอีกด้านหนึ่ง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่มีภาระหนี้ระยะยาวใดๆ เลยอาจมิใช่สภาวะที่พึงประสงค์เช่นกัน เพราะ ถ้าหากท้องถิ่นไม่กล้าที่จะก่อหนี้เพื่อการลงทุนพัฒนาเมืองให้เจริญเติบโต

ทันต่อการขยายตัวของประชากรและภาคธุรกิจแล้ว ประชาชนและภาคธุรกิจ ย่อมเสียโอกาสที่จะได้รับบริการสาธารณะจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างเต็มที่ตามศักยภาพทางการเงินขององค์กรท้องถิ่นที่มีอยู่ได้ ประเด็นสำคัญของการประเมินฐานะทางการเงินในด้านนี้จึงอยู่ที่ว่า องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น มี ค วามยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ในระยะยาวมากน้ อ ย

เพียงใด และเมื่อพิจารณาคู่กับการวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงิน (บทที่ 3) และความยั่งยืนทางงบประมาณ (บทที่ 4) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แล้ว ต้องพิจารณาเพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าการที่ท้องถิ่นหนึ่งๆ มีสภาพ คล่องทางการเงินที่สูงและมีความยั่งยืนทางงบประมาณที่ดีนั้น เป็นเพราะว่า ได้ใช้วิธีการก่อหนี้ในระยะยาวเพื่อนำเงินมาใช้เสริมฐานะทางการเงินในระยะ คำอธิบายเกี่ยวกับเหตุผลความจำเป็นในการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อ่านได้จาก Miller and Hildreth (2007), Kim (2003), Krueathep (2010a), จรัส สุวรรณมาลา (2541) หรือ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2551) เป็นต้น

14 เคยมีกรณีที่เกิดขึ้นกับท้องถิ่นบางแห่งที่พยายามจะก่อหนี้ระยะยาวเพื่อนำเงินไปจัด ซื้อถังขยะวางตามถนนและบ้านเรือนให้แก่ประชาชน ซึ่งไม่น่าจะจัดอยู่ในส่วนของรายจ่ายเพื่อ การลงทุนแต่ประการใด เพราะแทบไม่เห็นโอกาสว่าการใช้จ่ายดังกล่าวของท้องถิ่นจะนำไปสู่ การต่อยอดการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประชาชนหรือภาคธุรกิจในพื้นที่ได้อย่างไร

13

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 75

การวิเคราะห์สินทรัพย์สุทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ดัชนีชี้วัด ที่ 1) เป็นจุดเริ่มต้นสำหรับการประเมินว่าถ้าหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องนำสินทรัพย์ที่มีอยู่ทั้งหมดมาชำระหนี้ทั้งหมดในทันทีแล้วนั้น จะมี สินทรัพย์เหลือเป็นมูลค่าเท่าใด หากมีค่ามากกว่าศูนย์ย่อมหมายความว่า องค์กรนั้นๆ มีสินทรัพย์รวมมูลค่ามากกว่าหนี้สินรวม ในทำนองเดียวกัน

การพิจารณาระดับหนี้สินต่อเงินสะสม (ดัชนีชี้วัดที่ 2) เป็นการประเมินว่า

เงินสะสมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอยู่นั้นสามารถนำมาใช้จ่ายในการ ชำระหนี้ (ในกรณีที่จำเป็น) ได้มากน้อยเท่าใด สำหรับการวิเคราะห์ภาระหนี้ เป็นการประเมินขนาดของหนี้ระยะยาวเมื่อเทียบขนาดของรายรับรวมของ ท้องถิ่น (ตัวชี้วัดที่ 3) และเมื่อเทียบภาระหนี้ต่อประชากร (ตัวชี้วัดที่ 4) ตาม ลำดั บ การวิ เ คราะห์ ส ั ด ส่ ว นของรายจ่ า ยเพื ่ อ การชำระหนี ้ (ตั ว ชี ้ ว ั ด ที ่ 5) เป็นการประเมินว่ารายจ่ายเพื่อการชำระคืนหนี้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยคิดเป็น สัดส่วนเท่าใดของขนาดงบประมาณรายจ่ายประจำปีขององค์กรปกครอง ท้ อ งถิ ่ น หากมี ส ั ด ส่ ว นรายจ่ า ยเพื ่ อ การชำระหนี ้ สู ง ย่ อ มหมายความว่ า

งบประมาณที่เหลือสำหรับการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นในด้านอื่นๆ ลดน้อยลง

5.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล วิ ธ ี ก ารคำนวณดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ความยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ในระยะยาวทั ้ ง

5 ประการ พร้อมค่าอ้างอิงจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในปีงบประมาณ 2552 แสดงดั ง ตารางที ่ 5-1 ทั ้ ง นี ้ ค ่ า อ้ า งอิ ง แสดงเป็ น ช่ ว งใน 4 ลั ก ษณะได้ แ ก่

ค่ า เฉลี ่ ย เลขคณิ ต (mean) และค่ า ลำดั บ เปอร์ เ ซ็ น ไทล์ (percentile)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

สั้นโดยไม่จำเป็นหรือไม่ ในการตอบคำถามต่างๆ เหล่านี้ประกอบไปด้วย ดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ความยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ของท้ อ งถิ ่ น ในระยะยาวต่ อ ไปนี ้

(1) อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิ (Net Assets Ratio) (2) ระดับหนี้สินต่อเงินสะสม (Debt to Treasury Cash Reserve) (3) ระดับหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวม (LongTerm Debt Ratio) (4) ภาระหนี้ระยะยาวต่อประชากร (Long-Term Debt Per Capita) และ (5) สัดส่วนของรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ (Debt Service Ratio)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

76

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ที่ลำดับร้อยละ 25, 50, และ 75 ตามลำดับ ผู้บริหารขององค์กรปกครอง

ท้องถิ่นสามารถเลือกใช้ค่าอ้างอิงลำดับต่างๆ สำหรับการเปรียบเทียบกับ ความยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ในระยะยาวขององค์ ก รตนเองได้ ต ามสมควร

พึ ง สั ง เกตว่ า ดั ช นี ช ี ้ ว ั ด ตั ว ที ่ 3, 4, และ 5 แสดงค่ า อ้ า งอิ ง จากเทศบาล

กลุ่มตัวอย่างทั้งหมด 972 แห่ง และจากเทศบาลที่มีการก่อหนี้ระยะยาว ซึ่งมี จำนวนเพียง 350 แห่งหรือคิดเป็นประมาณร้อยละ 36 ของเทศบาลกลุ่ม ตัวอย่างในช่วงปี 2552 ที่ได้สำรวจ ทั้งนี้เพื่อให้ข้อมูลเกี่ยวกับขนาดและภาระ หนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งสามารถนำมาเปรียบเทียบกับ ค่าเฉลี่ยของเทศบาลที่มีการก่อหนี้เป็นการเฉพาะได้อย่างตรงไปตรงมาที่สุด นั่นเอง เมื่อได้คำนวณค่าดัชนีชี้วัดต่างๆ ครบเรียบร้อยทั้ง 5 ด้านแล้วนั้น

ผู้บริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่นควรประเมินว่าความยั่งยืนทางการเงิน

ในระยะยาวขององค์กรตนเองอยู่ในระดับที่น่าพอใจมากน้อยเพียงใด มีภาระ หนี้ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวมากหรือน้อยเกินไปหรือไม่ ความเป็นไปได้

ในประเด็นแรก หากพบว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นมีหนี้สินระยะสั้น (หนี้สิน หมุ น เวี ย น) ที ่ ไ ม่ สู ง นั ก และปราศจากซึ ่ ง ภาระหนี ้ ใ นระยะยาว อาทิ มี ค ่ า อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิต่ำกว่า 1.0 เพียงเล็กน้อย มีขนาดของภาระหนี้ระยะ ยาวต่อประชากรราว 400 บาทโดยประมาณ และมีสัดส่วนของรายจ่ายเพื่อ การชำระหนี้ราวร้อยละ 2.0 เป็นต้น ในกรณีดังกล่าวถือได้ว่าท้องถิ่นแห่งนี้มี ความยั่งยืนทางการเงินระยะยาวในระดับที่ดีมากเมื่อเทียบเคียงกับเทศบาล กลุ่มตัวอย่าง ดังนี้เป็นต้น

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 77 คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที ่ 5-1 กี นีารคำนวณดั ชนีช่ งยืวี้ นนดั ในระยะยาว ความยันในระยะยาว ง่ ยืนทางการเงินในระยะยาว ตารางที ่ 5-1 ตารางที วิธีการค ่ านวณดั 5-1 วิวิธธีกชารค ชานวณดั ีว้ ัดความยั ชนี่ งชยืีวน้ ัดทางการเงิ ความยั ทางการเงิ

ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ่มตัวอย่าง ่มตัวอย่องค์ าง กรปกครององค์กรปกครอง ดัชนีชี ้วัด ดัชนีชี ้วัด th th h th h ส่P75 วนท้thองถิ่น ส่วนท้ องถิ่น วิธีการคานวณวิธีการคานวณ ค่ าเฉลี่ย ค่P25 าเฉลี่ย

P50 P25 P75 P50 (หน่วยวัด) (หน่วยวัด) *** *** ของท่าน ของท่าน (mean) (mean)

1. อัตราส่ ว นสิ 1. น ทรั อั ต พ ราส่ ย์ ส ว ท ุ นสิ ธิ (เท่ น ทรั า ) พ ย์ ส ท ุ ธิ (เท่ า ) มู ล ค่ า สิ น ทรั พ มู ย์ ล ส ค่ ท ุ า ธิ สิ น ทรั พ ย์ ส ท ุ ธิ

มูลค่าสินทรัพมูย์ลรวม ค่าสินทรัพย์0.85 รวม

0.82 0.85 0.89 0.82 0.94 0.89 ................

0.94 ................

2. ระดั บหนี ้สิน2.ต่ระดั อเงินบสะสม หนี ้สินต่อเงินสะสมหนี ้สินรวมทังหมด ้ หนี ้สินรวมทังหมด ้ (เท่า) (เท่า) เงินสะสมของท้เงิอนงถิ สะสมของท้ ่น อ1.78 งถิ่น 0.29 1.78 0.58 0.29 1.18 0.58 ................

1.18 ................

้ระยะยาวต่ 3. ภาระหนี 3. ภาระหนี อรายได้ ้ระยะยาวต่อรายได้ ภาระหนี ้ระยะยาว ภาระหนี ้ระยะยาว 7.40 0.00 7.40 0.00 6.58 0.00 ................

6.58 ................

รวม (%) รวม (%) รายได้ รวมของท้ รายได้ องถิร่นวมของท้ องถิ่น

................ ................

3.1 เฉพาะเทศบาลที 3.1 เฉพาะเทศบาลที ม่ ี ภาระหนี ้ ม่ ี ภาระหนี ้ 20.55 20.55 4.57 13.27 4.57 28.63 13.27 28.63

4. ภาระหนี 4. ภาระหนี อ ้ระยะยาวต่อ ภาระหนี ้ระยะยาว ภาระหนี ้ระยะยาว ้ระยะยาวต่ 0.00 0.00 506.41 0.00 ................

506.41 ................

608.67 608.67 ประชากร ประชากร (บาท) จานวนประชากร จานวนประชากร (บาท)

1,690.36 1,690.36 314.19 1,002.60 314.19 2,222.86 1,002.60 2,222.86 ................ ................

4.1 เฉพาะเทศบาลที 4.1 เฉพาะเทศบาลที ม่ ี ภาระหนี ้ ม่ ี ภาระหนี ้

5. ระดั บรายจ่5.ายเพื ระดั่อบการช รายจ่าระหนี ายเพื่อ้ การช รายจ่ าระหนี ายเพื้ ่อการช รายจ่าระหนี ายเพื่อ้ การชาระหนี ้ 1.00 0.00 1.00 0.00 0.16 0.00 ................

0.16 ................ (%) (%) รายจ่ายรวมของท้ รายจ่อางถิ ยรวมของท้ ่น องถิ่น ................ ................

5.1 เฉพาะเทศบาลที 5.1 เฉพาะเทศบาลที ม่ ี ภาระหนี ้ ม่ ี ภาระหนี ้ 3.88 1.21 3.88 2.57 1.21 4.82 2.57 4.82

หมายเหตุ หมายเหตุ ข้อมูานวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ ลในการคำนวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ กรปกครองส่ วนท้อนบงถิ

น บ-จ่ายเงิน 1. ข้ อมูหมายเหตุ ลในการค 1.านวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ ข้ อ มูล1. ในการค นขององค์กรปกครองส่ นขององค์วนท้ กรปกครองส่ องถิ่น หมายเหตุ วนท้นอขององค์ งถิ ประกอบงบการเงิ ่น หมายเหตุ ประกอบงบการเงิ น รายงานรายรั รายงานรายรั -จ่า่นยเงิ

หมายเหตุ ป ระกอบงบการเงิ น รายงานรายรั บ -จ่ า ยเงิ น สด และข้ อ บั ญ ญั ต ิ / เทศบั ญ ญั ต ิ

สด และข้ อบัญสด ญัตและข้ ิ/เทศบัอญบัญั ญตญัิงตบประมาณรายจ่ ิ/เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ ายประจาปี ายประจาปี ายประจำปี 2. *** ค่ าเฉลี่ยดั2.ชนี***ชี ้วัค่ดาได้เฉลีมงบประมาณรายจ่ าจากการส ่ยดัชนีชี ้วัดได้ ารวจเทศบาลกลุ มาจากการส ารวจเทศบาลกลุ ่มตัวอย่า งจานวน ่มตัว972 อย่าแห่ งจงานวน ในปี งบประมาณ 972 แห่งในปี2552 งบประมาณ ส่วนเทศบาลที 2552 ส่​่มวีกนเทศบาลที ารก่อหนี ้ระยะยาว ่มีการก่อหนี ้ระยะยาว 350 แห่ าเฉลี ดันประมาณร้ ชนี36ชของเทศบาลกลุ ี้วัดอได้ยละมาจากการสำรวจเทศบาลกลุ มีจานวน มีจงานวน หรือ2. คิ350 ด*** เป็ แห่ นประมาณร้ งค่หรื อคิดอเป็่ ยยละ 36 ของเทศบาลกลุ ม่ ตัวอย่างทังหมด ้ ม่ ตัวอย่างทังหมด ้ ่ ม ตั ว อย่ า งจำนวน 972 แห่ ง ใน

th ปีth งthหมายถึ บประมาณ 2552 ่มีกทีารก่ อหนี มีตามล จ50, ำนวน แห่าดั ง หรื 3. P25 , P50th3., P25 และthP75 , P50 , และ งP75 ค่าลthาดัหมายถึ บเปอร์งเส่ค่ซ็วานลนเทศบาลที ไทล์ าดับ(percentile) เปอร์ เซ็นไทล์ (percentile) ่ร้อยละ 25,้ระยะยาว 50, ที่ร้อและ ยละ7525, าดั และบ 350 75 ตามล บ อคิดเป็น

ประมาณร้อยละ 36 ของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างทั้งหมด

3. P25th , P50th , และ P75th หมายถึงค่าลำดับเปอร์เซ็นไทล์ (percentile) ที่ร้อยละ 25, 50,

เมื่อได้ คานวณค่ เมื่อได้ าดัคชานวณค่ นีชี ้วัดต่าดังๆชนีครบเรี ชี ้วัดต่ยาบร้งๆอครบเรี ยทัง้ 5ยด้บร้านแล้ อยทัวง้ นั5น้ ด้ผูา้ บนแล้ ริ หารขององค์ วนัน้ ผู้บริ หการขององค์ รปกครองท้กอรปกครองท้ งถิ่น ควร องถิ่น ควร และ 75 ตามลำดับ ประเมินว่าความยั ประเมิง่ นยืว่นาทางการเงิ ความยัง่ ยืนในระยะยาวขององค์ ทางการเงินในระยะยาวขององค์ กรตนเองอยูก่ใรตนเองอยู นระดับที่น่าในระดั พอใจมากน้ บที่น่าพอใจมากน้ อยเพียงใด มีอภยเพี าระหนี ยงใด้ มีภาระหนี ้ ทังในระยะสั ้ ทันและระยะยาวมากหรื ้ งในระยะสั ้ อย่างไรเสี นและระยะยาวมากหรื ้ ย ผู้บ อน้ริอหยเกิ นไปหรื อน้ ออยเกิ ไม่ นความเป็ ไปหรื อไม่ นไปได้ ความเป็ ในประเด็ นแรก หากพบว่ าองค์ ารขององค์ กรปกครองส่ วนไปได้ นท้นแรก อในประเด็ งถิหากพบว่ ่นแห่ งานีองค์ ้ก็มกรปกครอง ิอาจ

กรปกครอง ท้ องถินิ่นมี่งหนอนใจหรื นีท้​้สิอนงถิ ระยะสั ่นมีหนนี้ อ้สิ(หนี ้สินหมุน้ ป น(หนี เวีเอาง่ ยน) ้สินหมุ ทีา่ไยๆ ม่นสเวีงู ยว่นัน) กาและปราศจากซึ ที่ไม่สงู ภ นัการะหนี และปราศจากซึ ง่ ภาระหนี ใ้ นระยะยาว ง่ ภาระหนี อาทิ อัตอาทิ ราส่​่มีวนค่าอัตราส่วน ด่นระยะสั วนสรุ การมี ้สินในระดั บทีใ้ ่ตนระยะยาว ่ำหรืมีคอ่าการที สินทรัไม่ พย์ม สทุ ีห สิธินนี ตทรั ่า้สกว่ พินย์าระยะยาวเลยถื ส1.0 ทุ ธิ ตเพี ่ากว่ ยงเล็ า 1.0 กน้ อเพีย ยมีองเล็ ขว่นาดของภาระหนี น้ อยนมีแนวนโยบายการบริ ขนาดของภาระหนี ้ระยะยาวต่อ้ระยะยาวต่ ประชากรราว อประชากรราว 400 บาทโดยประมาณ 400 บาทโดยประมาณ ากเป็ หารการเงิ นและการ

และมีสดั ส่วและมี นของรายจ่ สดั ส่วานของรายจ่ ยเพื่อการชาาระหนี ยเพื่อการช ้ราวร้าระหนี อยละ 2.0 ้ราวร้ เป็ อยละ นต้ น2.0 ในกรณี เป็ นต้ดนงั กล่ ในกรณี าวถือได้ ดงั วกล่ ่าท้าอวถืงถิอ่นได้แห่ว่างท้นีอ้มีงถิ ความ ่นแห่งนี ้มีความ ก่อหนี้ที่ถูกต้องเหมาะสมแล้ว ในความเป็นจริง ผู้บริหารท้องถิ่นอาจต้อง ยัง่ ยืนทางการเงิ ยัง่ ยืนระยะยาวในระดั ทางการเงินระยะยาวในระดั บที่ดีมากเมื่อบเที ที่ดยีมบเคี ากเมื ยงกั ่อเที บเทศบาลกลุ ยบเคียงกับม่ เทศบาลกลุ ตัวอย่าง ดัม่ งตันีว้เป็อย่นต้างนดังนี ้เป็ นต้ น วิเคราะห์เพิ่มเติมว่าสภาวะของการไม่มีหนี้ส่งผลทำให้ระดับการจัดบริการ อย่างไรเสียอย่ ผู้บาริงไรเสี หารขององค์ ย ผู้บริ หการขององค์ รปกครองส่กวรปกครองส่ นท้ องถิ่นแห่ วนท้ งนีอก้ งถิ ็มิอ่นาจนิ แห่ง่งนีนอนใจหรื ก้ ็มิอาจนิอ่งนอนใจหรื ด่วนสรุ ปเอาง่ อ ด่วานสรุ ยๆ ปว่าเอาง่ายๆ ว่า การมีภาระหนี การมี ้สินภในระดั าระหนีบที้สิ่ตน่าในระดั หรื อการที บที่ต่ไ่าม่หรืมีหอนีการที ้สินระยะยาวเลยถื ่ไม่มีหนี ้สินระยะยาวเลยถื อว่าเป็ นแนวนโยบายการบริ อว่าเป็ นแนวนโยบายการบริ หารการเงินและการ หารการเงินและการ

วีระศักดิ์ เครื อเทพ วีระศักดิ์ เครือเทพ

หน้ า 44

หน้ า 44

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

78

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สาธารณะและการลงทุนเพื่อรองรับการเติบโตของชุมชนท้องถิ่นอยู่ในระดับ

ที ่ ต ่ ำ เกิ น ไปหรื อ ว่ า น้ อ ยกว่ า ปริ ม าณความต้ อ งการของประชาชนหรื อ ไม่

ในกรณีเช่นนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นจึงควรประเมินความยั่งยืนทางการเงินในระยะ ยาวควบคู่ไปกับความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ (ซึ่งเป็นเนื้อหา หลักในบทต่อไป) และหากพบว่าการมีภาระหนี้ในระดับต่ำหรือการไม่มีภาระ หนี้เกิดขึ้นเพราะว่าท้องถิ่นยังมิได้จัดบริการสาธารณะหรือลงทุนพัฒนา ชุมชนท้องถิ่นให้ทั่วถึงอย่างเพียงพอ ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถพิจารณาถึง การขยายขอบเขตหรือเพิ่มคุณภาพของการจัดบริการสาธารณะและ/หรือการ ขยายโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของเมืองด้วยการ

ก่อหนี้ผูกพันต่างๆ ได้มากขึ้นต่อไป เป็นต้น ความเป็นไปได้ประการต่อมา หากพบว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นมี ภาระหนี้ระยะยาวสูงมากเกินไปแล้ว อาทิ มีภาระหนี้ระยะยาวต่อประชากร ราว 4,000 บาท มีสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ (debt service ratio) สูงถึง ประมาณร้อยละ 25 ของงบประมาณ ฯลฯ ผู้บริหารท้องถิ่นก็จะต้องพิจารณา ว่าควรปรับเปลี่ยนแนวนโยบายการจัดบริการสาธารณะ การลงทุน หรือการ บริหารจัดการหนี้สินต่างๆ ที่มีอยู่เช่นไรเพื่อป้องกันมิให้เกิดสภาวะของการมี หนี้สินล้นพ้นตัว ในขณะที่ท้องถิ่นยังคงมีขีดความสามารถในการชำระหนี้ได้ ตามกำหนด และมิได้ก่อให้เกิดภาระในการเตรียมงบประมาณเพื่อการชำระ หนี ้ ท ี ่ สู ง เกิ น ไปจนส่ ง ผลให้ ง บประมาณสำหรั บ การพั ฒ นาเหลื อ น้ อ ยลง

ในกรณีเช่นนี้ กรอบความยั่งยืนทางการคลัง (fiscal sustainability framework) ของรัฐบาล 15 เกี่ยวกับขนาดของรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ (Debt Service Ratio) ที่ไม่ควรสูงเกินกว่าร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี อาจ ใช้เป็นแนวทางในการกำหนดขนาดของภาระรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ระยะ ยาวในระดับท้องถิ่นได้ต่อไป รายละเอียดเพิ่มเติมอ่านได้จากกรอบความยั่งยืนทางการคลัง จัดทำโดยสำนักงาน เศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง อ่านได้ที่ http://www.fpo.go.th/FPO/index2.php?mod= Content&file=contentview&contentID=CNT0000777 (เข้าดูวันที่ 29 กรกฎาคม 2554)

15

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 79

5.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการเงิน ในระยะยาวของเทศบาลไทย เพื่อให้เข้าใจถึงการประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการ เงิ น ในระยะยาวได้ อ ย่ า งชั ด เจน จึ ง ขอนำเสนอการวิ เ คราะห์ ค วามยั ่ ง ยื น ทางการเงินในระยะยาวของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง 972 แห่งในแง่มุมต่างๆ ที่ อาจนำมาซึ่งแนวคิดสำหรับการกำหนดแนวทางในการบริหารงบประมาณ และการก่ อ หนี ้ เ พื ่ อ การลงทุ น พั ฒ นาท้ อ งถิ ่ น ได้ ต ่ อ ไป ผลการวิ เ คราะห์ เทศบาลกลุ่มตัวอย่างแสดงดังตารางที่ 5-2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

กล่าวโดยสรุป ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องพิจารณาถึงภาระหนี้และความ ยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวขององค์กรอย่างจริงจัง การก่อหนี้ในระยะยาว มิใช่สิ่งที่เลวร้ายในตัวเอง ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของการก่อหนี้และภาระหนี้ โดยรวมเป็ น สำคั ญ ดั ง นั ้ น คำถามทางการบริ ห ารที ่ ส ำคั ญ ในเรื ่ อ งนี ้ ก ็ ค ื อ

(1) ระดั บ หนี ้ ส ิ น ทั ้ ง ในระยะสั ้ น และระยะยาวมากหรื อ น้ อ ยไปหรื อ ไม่

(2) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะก่อหนี้เพื่อนำมาลงทุนในโครงการพัฒนา ด้ า นต่ า งๆ เพื ่ อ รองรั บ การเจริ ญ เติ บ โตของเมื อ งมากขึ ้ น ได้ ห รื อ ไม่ และ

(3) การก่อหนี้เพิ่มขึ้นจะก่อให้เกิดภาระในการชำระคืนหนี้เงินกู้ในแต่ละปี มากหรือน้อยเพียงใด อยู่ในวิสัยที่ท้องถิ่นจะสามารถจัดสรรงบประมาณเพื่อ การดังกล่าวโดยไม่ก่อให้เกิดความตึงตัวในการจัดสรรงบประมาณต่อไปใน ระยะยาวได้หรือไม่ หากท้องถิ่นสามารถสร้างสมดุลระหว่างขนาดของการก่อ หนี้ระยะยาวภายใต้ขีดความสามารถในการแบกรับภาระหนี้ที่เหมาะสมกับ ขนาดของการจัดบริการสาธารณะและการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ต่ า งๆ ที ่ จ ำเป็ น สำหรั บ เมื อ งและต่ อ ความต้ อ งการเร่ ง ด่ ว นของประชาชน

ได้แล้ว ในกรณีเช่นนี้ฐานะทางการเงินที่เข้มแข็งย่อมมีส่วนเกื้อหนุนให้ชุมชน ท้องถิ่นเจริญเติบโตได้อย่างยั่งยืนสืบต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

80

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ตารางที่ 5-2 ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้บริการ ประเภท

ระดับ ภาระหนี้ สัดส่วน อัตราส่วน หนี ส ้ น ิ

ภาระหนี ้ ระยะยาว รายจ่ายเพื่อ สินทรัพย์ ก/ ต่ อ

ระยะยาว ต่ อ

การชำระ สุทธิ เงินสะสม ประชากรก/ หนีก/ ้

ประเภทของเทศบาล เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล

0.82 0.83 0.85

1.85 1.26 1.83

12.52 17.73 21.44

1,289.25 1,410.80 1,766.70

1.75 3.14 4.16

จำนวนประชากร ต่ำกว่า 10,000 คน 10,001 - 25,000 คน 25,001 - 50,000 คน มากกว่า 50,000 คน

0.86 0.83 0.80 0.84

1.37 2.74 5.91 1.36

22.35 19.68 16.95 8.45

2,003.53 1,219.19 1,245.07 697.56

4.52 3.19 3.20 1.06

ขนาดงบประมาณรายจ่าย ต่ำกว่า 25 ล้านบาทลงมา ระหว่าง 25 - 75 ล้านบาท ระหว่าง 75 - 150 ล้านบาท ระหว่าง 150 - 400 ล้านบาท ตั้งแต่ 400 ล้านบาทขึ้นไป

0.87 0.84 0.83 0.84 0.78

1.62 1.88 1.31 1.17 1.37

18.86 22.55 19.56 14.39 9.23

1,787.73 1,794.17 1,482.79 1,288.13 885.85

3.91 4.26 4.13 2.59 0.91

ขอบเขตภารกิจบริการสาธารณะ 1. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐาน 1.1 ดำเนินภารกิจขั้นต่ำ 1.2 ดำเนินภารกิจแบบรอบด้าน 2. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจเพิ่มเติม

0.85 0.84 0.83

1.73 1.87 1.29

20.69 20.43 16.57

1,685.49 1,694.56 1,399.35

4.49 3.42 2.38

หมายเหตุ : จำนวนเทศบาลในแต่ ล ะกลุ ่ ม อาจมี ข นาด (n) แตกต่ า งกั น ได้ เ นื ่ อ งจากข้ อ มู ล ของเทศบาล

บางแห่งไม่สมบูรณ์; ก/ ข้อมูลเฉพาะจากเทศบาลที่มีภาระหนี้ระยะยาวจำนวน 350 แห่ง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 81

ประเด็นสำคัญที่ควรได้รับการวิเคราะห์ไว้ก็คือเทศบาลที่เป็นกลุ่ม ตัวอย่างส่วนใหญ่ไม่นิยมการก่อหนี้ระยะยาวเท่าใดนัก จากเทศบาลจำนวน 972 แห่งที่ได้สำรวจ พบว่ามีเทศบาลเพียง 350 แห่งหรือประมาณร้อยละ 36 เท่านั้นที่มีการก่อหนี้ระยะยาวเพื่อนำมาใช้ในการลงทุนในโครงการต่างๆ

(ดูจากยอดเงินกู้คงค้าง ณ วันที่ 30 กันยายน 2552) และเมื่อพิจารณาในด้าน ขนาดของภาระหนี้ระยะยาวแล้วนั้น เทศบาลมีภาระหนี้ต่อประชากรเฉลี่ย เท่ากับ 1,690.4 บาท หรือมีอัตราส่วนภาระหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวมเท่ากับ 20.55 โดยเฉลี่ย และมีสัดส่วนของรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ราวร้อยละ 3.9 ของขนาดงบประมาณรายจ่ายประจำปีของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างที่มีการก่อ หนี้ระยะยาว อย่างไรก็ดี การตีความหมายของอัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิมีข้อจำกัดพอสมควร ทั้งนี้ เนื่องจากมูลค่าสินทรัพย์ถาวรที่ใช้ในการคำนวณนั้นมิได้มีการปรับค่าเสื่อมราคาตามอายุหรือ ลักษณะการใช้งานแต่อย่างใด ตัวเลขดังกล่าวจึงยังมิได้สะท้อนถึงมูลค่าที่แท้จริงทางบัญชีใน ปัจจุบัน

16

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ในภาพรวมนั้น อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิของเทศบาลมีค่าเฉลี่ยเท่ากับ 0.85 ซึ่งหมายความว่าหากเทศบาลแห่งต่างๆ จะต้องจำหน่ายสินทรัพย์ ทั้งหมดที่มีอยู่ (ทั้งสินทรัพย์หมุนเวียนและสินทรัพย์ถาวร) เพื่อการนำไปใช้ ชำระหนี้สินทั้งหมด (หนี้สินหมุนเวียนและหนี้สินระยะยาว) แล้วนั้น จะมี สินทรัพย์คงเหลือสุทธิประมาณร้อยละ 85 ของมูลค่าสินทรัพย์ที่มีอยู่ทั้งหมด ในปัจจุบัน ระดับสินทรัพย์สุทธิดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าระดับหนี้สินโดย เฉลี่ยของเทศบาลที่เป็นกลุ่มตัวอย่างมิได้ก่อให้เกิดภาระทางการเงินในระยะ ยาวแก่เทศบาลมากนัก16 นอกจากนี้ เทศบาลกลุ่มตัวอย่างมีระดับหนี้สิน

ต่อเงินสะสมที่ไม่สูงมากนัก ระดับหนี้สินรวม (หนี้สินระยะสั้นและระยะยาว) ต่อเงินสะสมของเทศบาลในวันสิ้นปีงบประมาณ (Debt to Reserve) อยู่ที่ ประมาณ 1.8 เท่าเพียงเท่านั้น ทั้งนี้พึงสังเกตว่าเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล มีระดับสินทรัพย์สุทธิที่มิได้แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ แต่ประการใด (F-statistics = 1.561, p-value = .211)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

82

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

จากข้อมูลภาระหนี้ระยะยาวของเทศบาลที่ไม่สูงมากนักเช่นนี้ จึงอาจ ตีความได้ว่าเทศบาลส่วนใหญ่ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องกู้เงินเพื่อมาลงทุน ในโครงการต่าง ๆ มากนัก หรืออาจหมายความว่าเทศบาลส่วนใหญ่ยังคงมี ทัศนคติที่ไม่เปิดรับต่อการก่อหนี้ระยะยาว (debt aversion attitude) ซึ่งหาก เป็ น ในกรณี อ ย่ า งหลั ง แล้ ว อาจไม่ เ ป็ น ผลดี ต ่ อ การพั ฒ นาการลงทุ น ใน โครงสร้างพื้นฐานหรือการจัดบริการสาธารณะตามความจำเป็นเร่งด่วนใน พื้นที่ของเทศบาล และย่อมส่งผลต่อเนื่องในทางลบต่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และคุณภาพชีวิตของประชาชนให้เกิดความยั่งยืนในระยะยาวได้17 อย่างไรก็ดี เมื่อเทศบาลจำเป็นต้องก่อหนี้ระยะยาวแล้วนั้น เทศบาล ขนาดเล็กมีแนวโน้มที่จะดำเนินนโยบายงบประมาณแบบขาดดุลในสัดส่วนที่ สูงกว่าเทศบาลขนาดใหญ่ กล่าวคือเทศบาลตำบลมีสัดส่วนการก่อหนี้ระยะ ยาวเมื่อเทียบกับรายรับรวมราวร้อยละ 21.44 โดยเฉลี่ย ในทางกลับกัน เทศบาลเมืองและเทศบาลนครมีสัดส่วนของหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวมของ เทศบาลโดยเฉลี่ยเพียงร้อยละ 17.73 และ 12.52 ตามลำดับเท่านั้น และถ้า หากคิดเป็นภาระหนี้ระยะยาวต่อประชากรแล้วนั้น พบว่าเทศบาลตำบล เทศบาลเมื อ ง และเทศบาลนครมี ภ าระหนี ้ ร ะยะยาวเท่ า กั บ 1,766.70, 1,410.80 และ 1,289.25 บาทต่อประชากรตามลำดับ และมีสัดส่วนของราย จ่ายเพื่อการชำระหนี้ต่อรายจ่ายรวมทั้งหมดเท่ากับร้อยละ 4.16, 3.14 และ 1.75 ของงบประมาณรายจ่ายในปี 2552 โดยเฉลี่ยตามลำดับเช่นกัน ในทำนองเดียวกัน เทศบาลที่มีขนาดเล็ก ซึ่งอาจพิจารณาได้ทั้งใน ด้านจำนวนประชากร ขนาดงบประมาณรายจ่าย หรือขอบเขตภารกิจในการ ให้บริการ มีแนวโน้มที่จะชดเชยการขาดดุลงบประมาณด้วยการก่อหนี้ระยะ นักวิชาการหลายท่านได้ให้คำอธิบายเกี่ยวกับการมีทัศนคติแบบ Debt Aversion จน

ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยส่วนใหญ่นิยมใช้วิธีการบริหารงานคลังในระบบ เงินสดโดยการเก็บสะสมเงินไว้ในมือให้มีจำนวนมากพอสำหรับการลงทุนพัฒนาโครงสร้าง

พื้นฐานขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นวิธีการที่ให้เกิดผลเสียหลายประการต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิต ประชาชน อาทิ Varanyuwatana (2003), Krueathep (2010a, 2010b), จรัส สุวรรณมาลา (2541), ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2551), และ สกนธ์ วรัญญูวัฒนา (2553) เป็นต้น

17

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 83

เมื่อนำเสนอมาถึงจุดนี้ หากเราขยายมุมมองเกี่ยวกับความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาวของเทศบาลโดยการพิจารณาเปรียบเทียบในเชิง พื้นที่จังหวัดพบว่ามีความน่าสนใจที่สำคัญดังแสดงในแผนภาพที่ 5-1 และ ตารางที่ 5-3 ด้านล่าง ข้อมูลในแผนภาพที่ 5-1 แสดงการจัดลำดับความ

ยั่งยืนทางการเงินของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในระดับจังหวัดเป็น 4 ช่วงตาม การจัดแบ่งแบบควอไทล์ (quartile ranking)18 โดยใช้ค่าดัชนีรวมของอัตรา ส่วนความยั่งยืนทางการเงินทั้ง 5 ประการข้างต้น โดยที่ค่าควอไทล์ที่ 1 หมายความว่ า เทศบาลในจั ง หวั ด หนึ ่ ง ๆ โดยเฉลี ่ ย มี ภ าระหนี ้ ร ะยะยาว

ในระดั บ ต่ ำ ที ่ ส ุ ด เมื ่ อ เที ย บกั บ เทศบาลในจั ง หวั ด อื ่ น ๆ ในทางกลั บ กั น

ค่าควอไทล์ที่ 4 (แสดงเป็นจังหวัดสีแดงในแผนภาพที่ 5-1) แสดงให้เห็นว่า เทศบาลในจังหวัดนั้นๆ โดยเฉลี่ยมีภาระหนี้ระยะยาวในสัดส่วนที่สูงกว่า เทศบาลในจังหวัดอื่นๆ

รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลำดับควอไทล์ อ่านได้จากภาคผนวกที่ 2 ท้ายหนังสือเล่มนี้

18

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ยาวมากกว่าเทศบาลขนาดใหญ่ สาเหตุที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นเพราะเทศบาล ขนาดเล็กๆ ดังเช่นเทศบาลตำบลหรือเทศบาลที่มีประชากรจำนวนน้อยเป็น ชุมชนที่มีฐานเศรษฐกิจขนาดจำกัด (restricted economic base) จึงส่งผล ทำให้รายได้ในรูปของภาษีอากรมีขนาดที่จำกัดตามไปด้วย การก่อหนี้เพื่อนำ เงินมาใช้ในการลงทุนพัฒนาเมืองจึงเป็นทางเลือกเชิงนโยบายด้านการเงิน การคลังที่มีความจำเป็นเพื่อลดข้อจำกัดดังกล่าว ทั้งนี้พึงสังเกตว่าระดับ ภาระหนี้ระยะยาวของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างดังกล่าวมิได้สูงเกินไปจนก่อให้ เกิดข้อควรกังวลแต่ประการใด โดยส่วนใหญ่เทศบาลมีความยั่งยืนทางการ เงินในระยะยาวในระดับที่ดีพอสมควรเมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับกรอบ ความยั่งยืนทางการเงินของรัฐบาลดังที่ได้นำเสนอไว้แล้วก่อนหน้านี้นั่นเอง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

84

แผนภาพที่ 5-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมความยั่งยืนทางการเงิน งหวัดต่​่ งายืงๆ

แผนภาพทีระยะยาวของเทศบาลในจั ่ 5-1 การกระจายตัวของค่ าดัชนีรวมความยั นทางการเงิ นระยะยาวของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ แผนภาพที่ 5-1 การกระจายตัวของค่ าดัชนีรวมความยั่งยืนทางการเงินระยะยาวของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ

อย่างไรก็ดี หากทาการวิเคราะห์ แล้ วพบว่าสัดส่วนของภาระหนี ใ้ นระยะยาวที่ สูงของเทศบาลในกลุ่ม

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 85

จังหวัด ค่าดัชนีรวม กระบี่ 0.3286 กาญจนบุรี 0.0515 กาฬสินธุ์ 0.2743 กำแพงเพชร 0.3934 ขอนแก่น 0.1455 จันทบุรี 0.2091 ฉะเชิงเทรา 0.0000 ชลบุรี 0.2471 ชัยนาท 0.3865 ชัยภูมิ 0.2373 ชุมพร 0.2384 เชียงราย 0.1990 เชียงใหม่ 0.1962 ตรัง 0.4254 ตราด 0.0008 ตาก 0.2792 นครนายก 0.2349 นครปฐม 0.2387 นครพนม 0.3036 นครราชสีมา 0.2715 นครศรีธรรมราช 0.1591 นครสวรรค์ 0.1037 นนทบุรี 0.4312 นราธิวาส 0.2440 น่าน 0.1709 ค่าเฉลี่ย (Mean) Percentile 25th

0.2242 0.1188

จังหวัด บุรีรัมย์ ปทุมธานี ประจวบคีรีขันธ์ ปราจีนบุรี ปัตตานี พระนครศรีอยุธยา พะเยา พังงา พัทลุง พิจิตร พิษณุโลก เพชรบุรี เพชรบูรณ์ แพร่ ภูเก็ต มหาสารคาม มุกดาหาร แม่ฮ่องสอน ยโสธร ยะลา ร้อยเอ็ด ระนอง ระยอง ราชบุรี ลพบุรี

ค่าดัชนีรวม 0.2138 0.2623 0.0000001 0.0000001 0.1092 0.1771 0.0357 0.1639 0.1657 0.0775 0.2923 0.1877 0.1321 0.2417 0.5479 0.1637 0.3553 0.0000001 0.3824 0.5844 0.2102 0.6414 0.0667 0.1168 0.0063

จังหวัด ลำปาง ลำพูน เลย ศรีสะเกษ สกลนคร สงขลา สตูล สมุทรปราการ สมุทรสงคราม สมุทรสาคร สระแก้ว สระบุรี สิงห์บุรี สุโขทัย สุพรรณบุรี สุราษฎร์ธานี สุรินทร์ หนองคาย หนองบัวลำภู อ่างทอง อำนาจเจริญ อุดรธานี อุตรดิตถ์ อุทัยธานี อุบลราชธานี

ค่าต่ำสุด (Min.) Percentile 50th

0.0000001 ค่าสูงสุด (Max.) 0.2319 Percentile 75th

ค่าดัชนีรวม 0.0467 0.2752 0.2548 0.3104 0.3081 0.0915 0.0000001 0.2338 0.5718 0.4487 0.2319 0.0475 0.2246 0.2268 0.2352 0.2942 0.2605 0.2669 0.3351 0.2075 0.2992 0.1390 0.1188 0.3811 0.1025

หมายเหตุ: รายละเอียดที่มาและวิธีการคำนวณค่าดัชนีรวมอ่านได้จากภาคผนวกที่ 2

0.6414 0.2942

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 5-3 ค่ า เฉลี่ ย ดั ช นี ชี้ วั ด ความยั่ ง ยื น ทางการเงิ น ระยะยาว เทศบาลในระดับจังหวัด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

86

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ประเด็นเชิงนโยบายที่มีความสำคัญในที่นี้ก็คือจังหวัดส่วนใหญ่ที่ เทศบาลมีภาระหนี้ระยะยาวโดยเฉลี่ยในสัดส่วนที่สูงกว่าที่อื่นๆ จะกระจุกตัว อยู่บริเวณภาคตะวันออกเฉียงเหนือบริเวณชายแดนของประเทศ ซึ่งส่วนมาก จั ง หวั ด เหล่ า นี ้ ม ี ร ะดั บ การพั ฒ นาทางเศรษฐกิ จ ที ่ จ ำกั ด กว่ า ที ่ อ ื ่ น ๆ อาทิ สกลนคร นครพนม มุกดาหาร ยโสธร อำนาจเจริญ ศรีสะเกษ และรวมถึง หนองบัวลำภู ข้อค้นพบดังกล่าวนำไปสู่ประเด็นคำถามในเชิงนโยบายและใน เชิงการบริหารจัดการที่ส่วนงานที่เกี่ยวข้องควรร่วมกันค้นหาสาเหตุที่ชัดเจน ว่าทำไมเทศบาลในกลุ่มจังหวัดเหล่านี้จึงมีภาระหนี้ระยะยาวในสัดส่วนที่สูง กว่าพื้นที่อื่นๆ ยกตัวอย่างเช่น เป็นไปได้หรือไม่ที่เทศบาลในจังหวัดเหล่านี้มี การพัฒนาในเชิงโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในระดับที่ด้อยกว่าเทศบาล

ในจั ง หวั ด อื ่ น ๆ เทศบาลเหล่ า นี ้ จ ึ ง ต้ อ งการเร่ ง พั ฒ นา (catch up) ในด้ า น

ดังกล่าวโดยการก่อหนี้ผูกพันในสัดส่วนที่สูงมากขึ้นตามมา หากข้อเท็จจริง เป็นเช่นนี้แล้ว ภาระหนี้ระยะยาวในสัดส่วนที่สูงของเทศบาลในกลุ่มจังหวัด เหล่านี้ก็ไม่น่าเป็นสิ่งที่ต้องกังวลแต่ประการใด เพราะวัตถุประสงค์ของการ ก่อหนี้ในระยะยาวมีเหตุมีผลรองรับอย่างชัดเจน อย่างไรก็ดี หากทำการวิเคราะห์แล้วพบว่าสัดส่วนของภาระหนี้ใน ระยะยาวที่สูงของเทศบาลในกลุ่มจังหวัดเหล่านี้เกิดขึ้นเพราะความหย่อน ยานในการรักษาวินัยทางการเงินการคลังของเทศบาล หรือเกิดจากความ เพิกเฉยของส่วนงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการก่อหนี้ของเทศบาล ในกรณี เช่นนี้ก็จะต้องมีการกำหนดนโยบายที่เคร่งครัดมากขึ้นในการก่อหนี้ระยะยาว ของเทศบาลในพื้นที่จังหวัดเหล่านี้ เพื่อป้องกันมิให้วัตถุประสงค์ของการก่อ หนี้ในระยะยาวของเทศบาลก่อให้เกิดภาระผูกพันทางการเงินโดยไม่จำเป็น อันจะเป็นการบั่นทอนฐานะทางการเงินของเทศบาลและขีดความสามารถใน การจัดบริการสาธารณะในอนาคตได้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 87

ในภาพรวมนั้น การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินว่าองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นก่อภาระหนี้ในระยาวในสัดส่วนที่เหมาะสมมากน้อยเพียงใด

จะมีขีดความสามารถในการก่อหนี้เพิ่มขึ้นเพี่อนำไปสู่การเพิ่มขอบเขตการให้ บริการแก่ประชาชนได้มากน้อยเช่นใดโดยที่ไม่ก่อให้เกิดภาระในการชำระหนี้ เงิ น กู ้ ใ นระยะยาวมากเกิ น ตั ว ในการตอบคำถามดั ง กล่ า วนี ้ ส ามารถใช้ อัตราส่วนทางการเงินใน 5 ด้าน ได้แก่ (1) อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิ (2) ระดับ หนี้สินต่อเงินสะสม (3) ระดับหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวม (4) ภาระหนี้ระยะ ยาวต่อประชากร และ (5) สัดส่วนของรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ การประยุกต์ใช้อัตราส่วนทางการเงินกับเทศบาลกลุ่มตัวอย่างสะท้อน ให้เห็นว่าภาระหนี้ระยะยาวของเทศบาลในปัจจุบันมิได้สูงเกินไปนัก เทศบาล กลุ่มตัวอย่างที่มีการก่อหนี้มีเงินกู้คงค้างต่อรายได้รวมในปีงบประมาณ 2552 คิดเป็นร้อยละ 20.55 และมีสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ราวร้อยละ 3.9 โดยเฉลี่ย ตัวชี้วัดเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าเทศบาลที่เป็นกลุ่มตัวอย่าง โดย เฉพาะเทศบาลนครและเทศบาลเมือง ยังคงมีศักยภาพในการหารายได้เพื่อ นำไปเพิ่มระดับบริการสาธารณะโดยการก่อหนี้มากขึ้นได้ ไม่ว่าจะพิจารณา จากขนาดของการก่อหนี้หรือจากระดับรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ อย่างไรก็ดี ผลการวิเคราะห์ข้อมูลในเชิงภูมิศาสตร์การคลัง (geographical fiscal analysis) ชี้ให้เห็นว่าเทศบาลในกลุ่มจังหวัดภาคตะวันออกเฉียงเหนือตอนไกล (บริเวณ ที่ติดกับประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวและประเทศกัมพูชา) มีภาระหนี้ระยะยาวในสัดส่วนที่สูงกว่าเทศบาลในกลุ่มจังหวัดอื่นๆ โดยเฉลี่ย จึงสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่ส่วนงานที่เกี่ยวข้องควรเข้าไปติดตาม สถานการณ์ดังกล่าวอย่างใกล้ชิด และในกรณีที่จำเป็นก็ควรมีการกำหนด แนวนโยบายในการแก้ไขปัญหาที่มีความเป็นรูปธรรมต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

5.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการสร้าง ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

88

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในอนาคต มีความจำเป็นที่ส่วนงานที่รับผิดชอบจะกำหนดกรอบที่ ชัดเจนเกี่ยวกับการรักษาความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวขององค์กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น เป็ น การเฉพาะ โดยการพั ฒ นาแนวนโยบายและ

กฎกติกาในการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต เพื่อเป็นการ

ส่งเสริมขีดความสามารถในการจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นภายใต้กรอบ การรักษาความยั่งยืนทางการเงินการคลัง กฎกติกาเหล่านี้ควรมีเนื้อหารวม ถึง (1) แนวทางหรือวัตถุประสงค์ในการก่อหนี้ของท้องถิ่นว่าสามารถนำมาใช้ ในเรื่องใดหรือภารกิจใด และควรมีข้อห้ามในการก่อหนี้เพื่อนำเงินมาใช้ใน รายจ่ายประจำ (2) การกำหนดเพดานหนี้ที่เหมาะสมขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ (debt-bearing capacity framework) และ (3) การ กำหนดนโยบายที่ชัดเจนว่ารัฐบาลจะไม่รับชำระหนี้แทนองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นถ้าหากองค์กรเหล่านี้ไม่สามารถชำระหนี้ที่ตนเองก่อขึ้นได้ 19 (hard budget constraints—no bailout policy) เงื่อนไขต่างๆ ทั้งหมดนี้มีจุดประสงค์ เพื่อส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อหนี้เพื่อนำเงินมาใช้จ่ายด้วย ความรับผิดชอบ ไม่สุรุ่ยสุร่ายโดยการก่อหนี้สินจนเกินตัว และสามารถนำไป สู่ความยั่งยืนของการจัดบริการของชุมชนท้องถิ่นได้ต่อไป

ปัจจุบัน พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 มาตราที่ 19 ได้กำหนดข้อห้ามมิให้ กระทรวงการคลั ง หรื อ หน่ ว ยงานอื ่ น ใดของรั ฐ เข้ า รั บ ผิ ด ชอบหรื อ ค้ ำ ประกั น หนี ้ ห รื อ ตั ้ ง

งบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระคืนเงินต้นหรือดอกเบี้ยเงินกู้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในกรณีที่ท้องถิ่นกู้เงินโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น หรือกฎหมายอื่น และมิใช่เป็นการกู้เงินจากกระทรวงการคลัง แต่เนื่องจากในปัจจุบันยังไม่พบ ว่ามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดที่ประสบปัญหาการขาดความสามารถในการชำระหนี้ (default) จึงยังไม่มีหลักประกันที่ชัดเจนว่ารัฐบาลจะรักษาวินัยทางการคลังอย่างเคร่งครัดโดย การปฏิเสธการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการรับชำระ หนี้แทนให้ (bailout) ดังนั้นจึงควรมีการกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้ไว้ด้วย

19

บทที่ 6

การวิเคราะห์ความเพียงพอ ของการให้บริการสาธารณะ

“การประเมินเพื่อให้ทราบถึงความต้องการ บริการสาธารณะของประชาชนเป็นโจทย์สำคัญ ในการบริหารงานคลังท้องถิ่นที่ผู้บริหารในยุคปัจจุบัน จะต้องขบคิดและตีโจทย์เหล่านี้ให้แตก”

6.1 หลักการพื้นฐาน ประชาชนต้องการบริการสาธารณะประเภทใดและเป็น จำนวนเท่าใดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ หรือในทางกลับกัน องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น จะจั ด บริ ก ารประเภทใดให้ ก ั บ ประชาชน และควรจัดให้มากน้อยเพียงใด องค์กรปกครองท้องถิน่ เพื ่ อ นบ้ า นใกล้ เ คี ย งหรื อ องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ ่ น แห่ ง อื ่ น ๆ สามารถจั ด บริ ก ารให้ แ ก่ ป ระชาชนได้ ม ากน้ อ ยเพี ย งใดเมื ่ อ เปรียบเทียบกับองค์กรของเราเอง คำถามต่างๆ เหล่านี้เป็นจุด เริ่มต้นที่สำคัญของการบริหารงานท้องถิ่นในยุคสมัยปัจจุบันที่ ผู้บริหารต่างต้องขบคิดและตีโจทย์เหล่านี้ให้แตก เพื่อให้ทราบ ถึงความต้องการบริการสาธารณะ (public service demand)

ที่ประชาชนมีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การประเมินถึงความต้องการบริการสาธารณะเป็นโจทย์ สำคัญในการบริหารงานคลังท้องถิ่นและในทางรัฐประศาสนศาสตร์ และเป็นโจทย์ที่มีความสลับซับซ้อนในการประเมินถึง ประเภทและปริมาณความต้องการดังกล่าวให้มีความน่าเชื่อถือ และใกล้เคียงกับความเป็นจริงที่สุด นักวิชาการและนักปฏิบัติ ต่ า งพยายามค้ น หาช่ อ งทางในการประเมิ น ความต้ อ งการ บริการสาธารณะของประชาชนด้วยวิธีการต่างๆ อาทิ การจัด ทำแผนและงบประมาณแบบมี ส ่ ว นร่ ว ม (participatory budgeting) การวางแผนการจัดบริการสาธารณะจากข้อมูลดัชนี ชี้วัดทางสังคมและเศรษฐกิจ (socioeconomic hardship) หรือ การวิเคราะห์ความต้องการบริการสาธารณะด้วยวิธีประมาณ การในทางสถิ ต ิ ส มการถดถอยแบบหลายตั ว แปร (multiple

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

92

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

regression estimation) เป็นต้น20 ในทำนองเดี ย วกั น การวิ เ คราะห์ ค วามเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก าร สาธารณะจากข้ อ มู ล การเงิ น การบั ญ ชี เ ป็ น อี ก ความพยายามหนึ ่ ง ในการ พัฒนาตัวชี้วัดเพื่อให้สะท้อนถึงขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นในการให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างเพียงพอ แน่นอนว่าตัวชี้วัด

ดั ง กล่ า วมี ข ้ อ จำกั ด และอาจไม่ ส ามารถสะท้ อ นถึ ง ขี ด ความสามารถของ

ท้องถิ่นในการตอบสนองประชาชนได้อย่างตรงไปตรงมา21 แต่อย่างน้อยการ วิเคราะห์เช่นนี้สามารถให้ข้อมูลสำหรับการวางแผนและการจัดบริการของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ตัวชี้วัดความเพียงพอในการให้บริการของ ท้องถิ่น (service-level solvency) ในงานเขียนนี้ประกอบไปด้วย (1) มูลค่า ทรัพย์สินถาวรต่อประชากร (Fixed Assets Per Capita) หากท้องถิ่นมีระดับ การลงทุ น ที ่ ต ่ ำ อาจหมายความว่ า ทรั พ ย์ ส ิ น หรื อ ครุ ภ ั ณ ฑ์ ต ่ า งๆ ที ่ จ ำเป็ น สำหรับการให้บริการประชาชนยังไม่มากเท่าที่ควร (2) ระดับภาษีท้องถิ่น

ต่อประชากร (Local Tax Per Capita) ซึ่งนอกจากจะสะท้อนถึงระดับความ พยายามของท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษีอากรแล้ว ยังสะท้อนถึงปริมาณของ การจัดบริการสาธารณะที่จะกลับคืนสู่ชุมชนด้วย (3) รายจ่ายของท้องถิ่น

ต่อประชากร (Spending Per Capita) เพื่อพิจารณาว่าท้องถิ่นมีการให้บริการ

ในด้ า นต่ า งๆ มากน้ อ ยเพี ย งใดเมื ่ อ คิ ด เป็ น จำนวนเงิ น ต่ อ ประชากร และ

(4) จำนวนประชากรต่อพนักงานให้บริการของท้องถิ่น (Service Capability Per Employee) คื อ การพิ จ ารณาว่ า จำนวนประชาชนที ่ จ ะได้ ร ั บ บริ ก ารจาก

พนักงานท้องถิ่นที่จ้างเต็มเวลา (full-time equivalent staff) ต่อ 1 คนเป็น อย่ า งไร หากมี ส ั ด ส่ ว นประชากรต่ อ พนั ก งานท้ อ งถิ ่ น จำนวนมากอาจ หมายความว่าการให้บริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ไม่ทว่ั ถึงเท่าทีค่ วร งานของผู้เขียนก่อนนี้เป็นการประเมินความต้องการด้านงบประมาณของประชาชน (expenditure need) เปรียบเทียบกับขีดความสามารถทางการคลังของเทศบาลที่มีอยู่ (revenueraising capacity) โดยใช้วิธีการทางสถิติสมการถดถอยเชิงพหุ ซึ่งมีความแตกต่างไปจากการ วิเคราะห์ข้อมูลจากงบการเงินในครั้งนี้ รายละเอียดอ่านเพิ่มเติมได้จาก วีระศักดิ์ เครือเทพ (2551ก) หรือ Krueathep (2010a, 2010b) ต่อไป

21 อ่านข้อจำกัดของการวัดความเพียงพอในการจัดบริการสาธารณะโดยใช้ดัชนีชี้วัด ทางการเงินได้จากข้อเขียนหัวข้อ 2.1 ที่ผ่านมา

20

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 93

วิธีการคำนวณดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะ

ทั้ง 4 ประการ พร้อมค่าอ้างอิงจากเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในปีงบประมาณ 2552 แสดงดังตารางที่ 6-1 ต่อไปนี้ ทั้งนี้ค่าอ้างอิงของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง แสดงเป็นช่วงใน 4 ลักษณะได้แก่ ค่าเฉลี่ยเลขคณิต (mean) และค่าลำดับ เปอร์ เ ซ็ น ไทล์ (percentile) ที ่ ล ำดั บ ร้ อ ยละ 25, 50, และ 75 ตามลำดั บ

ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเลือกใช้ค่าอ้างอิงที่ลำดับ ต่างๆ สำหรับการเปรียบเทียบกับระดับของการจัดบริการสาธารณะของ องค์กรได้ตามสมควร เมื่อได้คำนวณค่าดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการจัดบริการสาธารณะ แล้ว ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องพิจารณาถึงนโยบาย และแผนการจัดบริการสาธารณะอย่างรอบคอบ และควรจะพิจารณาควบคู่ ไปกับผลการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านต่างๆ อีก 3 ด้านที่ได้ดำเนิน การมาแล้วก่อนหน้านี้ ถ้าหากผู้บริหารพบว่าระดับความเพียงพอในการให้ บริการสาธารณะขององค์กรตนเองยังคงด้อยกว่าค่าเฉลี่ยของเทศบาลกลุ่ม ตัวอย่าง อาทิ มีการลงทุนในทรัพย์สินถาวร ครุภัณฑ์ หรืออุปกรณ์เครื่องมือ ต่างๆ ที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย หรือมีระดับรายจ่ายในการจัดบริการสาธารณะ

ต่ำกว่าค่าเฉลีย่ ของกลุม่ อ้างอิง ฯลฯ ผูบ้ ริหารท้องถิน่ ควรตระหนักถึงข้อเท็จจริง ที่ว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นของตนเองอาจยังจัดบริการให้แก่ประชาชนได้

ไม่เท่ากับบริการที่ประชาชนในชุมชนท้องถิ่นแห่งอื่นๆ ได้รับจากองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นของพวกเขา ในกรณีเช่นนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นอาจจำเป็น ต้องปรับเปลี่ยนนโยบายการจัดบริการสาธารณะและ/หรือแนวทางบริหาร การเงินและงบประมาณบางประการเพื่อนำไปสู่การเพิ่มขีดความสามารถใน การให้บริการประชาชนได้มากขึ้นต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

6.2 วิธีการคำนวณและการวิเคราะห์ผล

องค์กรปกครอง ค่าอ้ างอิงจากเทศบาลกลุ ค่าอ้ า่มงอิตัวงจากเทศบาลกลุ อย่าง ่มตัองค์ วอย่กรปกครอง าง ดัชนีชี ้วัด ดัชนีชี ้วัด

th h th th h th ่น ส่วนท้ องถิ่น วิธีการคานวณ วิธีการคค่ าานวณ เฉลี่ย P25 ค่ าเฉลี่ย P50 P25 P75 P50 ส่วนท้ องถิ P75 (หน่วยวัด) (หน่วยวัด)

*** *** ของท่าน ของท่าน (mean) (mean)

1. มูลค่าทรัมูพลค่ย์สาทรั ินถาวร พย์สินของท้มูอลงถิค่า่นทรัพย์สินของท้ องถิ่น 1. มูลค่าทรัพย์สินถาวร ต่อประชากร (บาท) ต่อประชากร (บาท) จานวนประชากร จานวนประชากร 5,509.38 2,548.33 9,711.92 5,509.38................

9,711.92 ................

8,025.41 2,548.33 8,025.41

ต่อภาระภาษีรายได้ ท้องถิจ่นากภาษี ต่อ ท้องถิรายได้ ่น จากภาษีท้องถิ่น 2. ภาระภาษี ท้องถิ่น2.

522.46 128.01522.46292.99128.01 619.63292.99................

619.63 ................ ประชากร (บาท) ประชากร (บาท)จานวนประชากร จานวนประชากร

3. ระดับรายจ่ายรวมต่ 3.อระดับรายจ่ รายจ่ ายรวมต่ ายรวมของท้ อ องถิ รายจ่ ่น ายรวมของท้ องถิ่น

4,917.32 3,167.807,343.36 4,917.32................

7,343.36 ................

5,844.91 3,167.80 5,844.91 ประชากร (บาท) ประชากร (บาท)จานวนประชากร จานวนประชากร

4. จานวนประชากรต่4.อ จานวนประชากรต่ จานวนประชากร อ จานวนประชากร

พนักงานเทศบาล จานวนพนั (คน) กงานของท้จานวนพนั องถิ่น กงานของท้ 125.55องถิ่น 64.71125.55 98.55 64.71 167.1198.55................

167.11 ................ พนักงานเทศบาล (คน)

หมายเหตุ หมายเหตุ หมายเหตุ 1. ข้อมูลในการคำนวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายเหตุประกอบงบการเงิน รายงาน 1. ข้ อมูลในการคานวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ 1. ข้ อมูลในการคานวณมาจากงบแสดงฐานะทางการเงิ นขององค์กรปกครองส่นวขององค์ นท้ องถิ่นกรปกครองส่ หมายเหตุปวระกอบงบการเงิ นท้ องถิ่น หมายเหตุ น รายงานรายรั ประกอบงบการเงิ บ-จ่ายเงิ น รายงานรายรั น บ-จ่ายเงิน รายรับ-จ่ายเงินสด ข้อมูลพื้นฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และข้อบัญญัติ/เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี สด่ยกข้ดัรปกครองส่ อชมูนีลชพืี้วัด้นฐานขององค์ องถิ่นกและข้ รปกครองส่ อบัญญั วนท้ ติ/เทศบั องถิ่มตั่นวญและข้ ญัาตงจำนวน ิงอบประมาณรายจ่ บัญญัต972 ิ/เทศบั าญัยประจ ตงิงบประมาณ บประมาณรายจ่ าปี สด ข้ อมูลพื2. ้นฐานขององค์ *** ค่าเฉลี ได้มวนท้ าจากการสำรวจเทศบาลกลุ อย่ แห่ญ งในปี 2552 ายประจาปี thมาจากการส ดัชนีthช,ี ้วัP50 ด2.ได้*** าเฉลีP75 ่ยดัthช หมายถึ ารวจเทศบาลกลุ นีชี ้วัดได้งมค่าจากการส วอย่ารวจเทศบาลกลุ าเซ็งจนานวน 972 ม่ แห่ตัวงอย่ ในปี านวน25,972 แห่ งในปี 2. *** ค่าเฉลี 3. ่ยP25 , ค่และ าลำดัม่ บตัเปอร์ ไทล์ (percentile) ทีา่รงจ ้องบประมาณ ยละ 50,2552 และ 75 งบประมาณ ตามลำดับ 2552 th th th th th th 3. P25 , P50 , และ3.P75 P25 หมายถึ , P50 งค่, และ าลาดัP75 บเปอร์หมายถึ เซ็นไทล์งค่(percentile) าลาดับเปอร์ เทีซ็่รน้ อไทล์ ยละ(percentile) 25, 50, และ ที75่ร้อตามล ยละ 25, าดับ50, และ 75 ตามลาดับ

ตารางที ่ 6-1วิธวิีกธารค ีการคำนวณดั ชความเพี นีานวณดั ชี้วัดยความเพี ยงพอของการให้ ตารางที่ 6-1 ตารางที านวณดั ่ 6-1ชนีวิชธีว้ ีกัดารค งพอของการให้ ชนีชีว้ ัดความเพี บยริกงพอของการให้ ารสาธารณะบริบกริารสาธารณะ การสาธารณะ

ตัวอย่างแสดงเป็ นช่ ตัววอย่ งในางแสดงเป็ 4 ลักษณะได้ นช่วงใน แก่ ค่4าลัเฉลี กษณะได้ ่ยเลขคณิ แก่ตค่(mean) าเฉลี่ยเลขคณิ และค่าตล(mean) าดับเปอร์และค่ เซ็นไทล์ าลาดั(percentile) บเปอร์ เซ็นไทล์ ที่ (percentile) ที่ ลาดับร้ อยละ 25,ล50, าดับร้และ อยละ7525,ตามล 50,าดัและ บ ผู้บ75ริ หตามล ารขององค์ าดับ กผูรปกครองส่ ้ บริ หารขององค์ วนท้กอรปกครองส่ งถิ่นสามารถเลื วนท้ออกใช้ งถิ่นคสามารถเลื ่าอ้ างอิงที่ อกใช้ ค่าอ้ างอิงที่ ลาดับต่างๆ สาหรัลบาดั การเปรี บต่างๆ ยบเที สาหรั ยบกั บการเปรี บระดับยของการจั บเทียบกัดบบริ ระดั การสาธารณะขององค์ บของการจัดบริ การสาธารณะขององค์ คู่ มืกรได้ อ ส ำตหามสมควร รั บ นั ก บ ริกหรได้ า รตงามสมควร า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่ 94

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 95

ด้วยเหตุนี้จึงกล่าวได้ว่าการวิเคราะห์ระดับความเพียงพอของการจัด บริการสาธารณะมีจุดประสงค์เพื่อต้องการประเมินว่าองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นสามารถจัดบริการให้แก่ประชาชนในชุมชนได้มากน้อยเพียงใดเมื่อ เปรียบเทียบกับท้องถิ่นแห่งอื่นๆ โดยเฉลี่ย ทั้งนี้เพื่อต้องการตอบคำถามใน เชิ ง นโยบายว่ า (1) องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น สามารถจั ด บริ ก ารให้ แ ก่ ประชาชนเพิ่มขึ้นอีกได้หรือไม่ (2) จะสามารถบริหารจัดเก็บภาษีท้องถิ่นเพื่อ นำมาใช้ในการจัดบริการได้มากขึ้นหรือไม่ (3) ท้องถิ่นจะเพิ่มการลงทุนใน ครุภัณฑ์และ/หรือสินทรัพย์ถาวรเพื่อนำไปสู่การเพิ่มขอบเขตหรือศักยภาพใน การให้ บ ริ ก ารประชาชนมากขึ ้ น ได้ ห รื อ ไม่ และ (4) ท้ อ งถิ ่ น จะมี จ ำนวน บุ ค ลากรสำหรั บ ให้ บ ริ ก ารประชาชนอย่ า งเพี ย งพอหรื อ ไม่ หากผู ้ บ ริ ห าร

ท้องถิ่นในยุคใหม่สามารถวางแผนจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้ อย่างเต็มศักยภาพทางการเงินการคลังขององค์กรที่มีอยู่ โดยที่มิได้ก่อให้เกิด ภาระผูกพันหรือรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ในระยะยาวมากเกินตัวแล้วนั้น สภาวการณ์เช่นนี้ย่อมเป็นที่พึงประสงค์ของประชาชนและเป็นหัวใจสำคัญ ของการบริหารงานท้องถิ่นในยุคสมัยแห่งประชาธิปไตยในปัจจุบัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

และถ้าหากพิจารณาย้อนกลับไปถึงการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ขององค์ ก รในด้ า นสภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระยะสั ้ น ความยั ่ ง ยื น ทาง

งบประมาณ หรือระดับภาระหนี้ในระยะยาวแล้วนั้น (เนื้อหาในบทที่ 3 ถึง 5) หากพบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น ระดั บ ที ่ สู ง ไม่ ม ี ข ้ อ จำกั ด ในการทำงบประมาณให้ ส มดุ ล ในแต่ ล ะปี อาทิ

มีความยั่งยืนทางงบประมาณสูง มีอัตราส่วนการดำเนินงานที่มีค่าสูงกว่า

1 หรือมีระดับเงินสะสมจ่ายขาดได้ในสัดส่วนที่สูงเมื่อเทียบกับงบประมาณ รายจ่าย อีกทั้งยังมิได้มีภาระหนี้สินระยะยาวมากเท่าใดนัก ในกรณีเช่นนี้ ย่อมบ่งชี้ถึงโอกาสและความจำเป็นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะขยาย ขอบเขตการให้บริการแก่ประชาชนและ/หรือสามารถลงทุนพัฒนาโครงการที่ สำคัญต่างๆ ได้มากขึ้นโดยอาศัยสภาพคล่องส่วนเกินที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์ อย่างเต็มที่ ซึ่งไม่น่าจะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อฐานะทางการเงินระยะ สั้นมากเท่าใดนัก ดังนี้เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

96

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

6.3 ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเพียงพอ ในการจัดบริการของเทศบาลไทย การประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ความเพียงพอของการจัดบริการ สาธารณะควรกระทำด้ ว ยความรอบคอบ มิ เ ช่ น นั ้ น แล้ ว อาจนำไปสู ่ ก าร ตีความหรือสื่อความหมายที่คลานเคลื่อนไปจากความเป็นจริงได้ ในกรณีนี้

ผู้เขียนขอนำเสนอตัวอย่างการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัดความเพียงพอของการจัด บริการสาธารณะด้านต่างๆ กับเทศบาลกลุ่มตัวอย่างจำนวน 972 แห่งโดยใช้ ข้อมูลในปีงบประมาณ 2552 ผลการวิเคราะห์สะท้อนถึงแง่มุมที่น่าสนใจ เกี่ยวกับการจัดบริการและการลงทุนของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง ดังนำเสนอใน ตารางที่ 6-2 ในหน้าถัดไป ในภาพรวมนั้น เทศบาลกลุ่มตัวอย่างมีระดับการลงทุนในสินทรัพย์ ถาวรเท่ากับ 8,025.4 บาทต่อประชากรโดยเฉลี่ย อย่างไรก็ดี เทศบาลขนาด ใหญ่ดังเช่นเทศบาลนครและเทศบาลเมืองมีมูลค่าสินทรัพย์ถาวรที่สูงกว่า เทศบาลขนาดเล็ ก ทั ่ ว ไปโดยเฉลี ่ ย ทั ้ ง ในด้ า นจำนวนประชากร ขนาด

งบประมาณรายจ่ า ยประจำปี ท ี ่ ต ่ ำ กว่ า 25 ล้ า นบาท หรื อ เป็ น เทศบาล

ที่มีภารกิจที่จำกัดเฉพาะในระดับพื้นฐานขั้นต่ำ เทศบาลขนาดเล็กเหล่านี้มี แนวโน้มที่จะลงทุนในทรัพย์สินถาวรต่ำกว่าระดับเฉลี่ยของเทศบาลทั่วไป (ต่ำกว่า 7 พันบาทต่อประชากร) ข้อมูลนี้สะท้อนให้เห็นว่าการเพิ่มระดับการ ลงทุ น ในสิ น ทรั พ ย์ ถ าวรของเทศบาลในกลุ ่ ม นี ้ ม ี ค วามจำเป็ น อย่ า งยิ ่ ง ใน อนาคต เพื ่ อ เป็ น การสร้ า งหลั ก ประกั น ถึ ง การให้ บ ริ ก ารแก่ ป ระชาชนได้ ครอบคลุมอย่างเพียงพอ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 97

มูลค่า ทรัพย์สิน ถาวรต่อ ประชากร

ประเภท ประเภทของเทศบาล เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล

จำนวน ภาระภาษี ระดับ ประชากร ท้องถิ่นต่อ รายจ่ายรวม ต่อพนักงาน ประชากร ต่อประชากร ท้องถิ่น

13,421.57 15,474.62 7,168.24

1,342.53 1,143.62 446.77

7,256.64 7,412.31 5,657.16

103.84 89.99 129.59

จำนวนประชากร ต่ำกว่า 10,000 คน 10,001 - 25,000 คน 25,001 - 50,000 คน มากกว่า 50,000 คน

8,049.95 7,377.51 11,320.70 9,917.57

471.37 576.43 872.96 1,441.19

6,129.41 4,765.82 5,974.62 6,000.43

116.28 167.81 126.02 120.75

ขนาดงบประมาณรายจ่าย ต่ำกว่า 25 ล้านบาทลงมา ระหว่าง 25 - 75 ล้านบาท ระหว่าง 75 - 150 ล้านบาท ระหว่าง 150 - 400 ล้านบาท ตั้งแต่ 400 ล้านบาทขึ้นไป

5,846.15 7,940.75 14,508.92 14,839.97 11,231.35

284.02 511.68 1,094.04 1,291.18 1,524.13

4,573.85 6,282.90 7,068.53 7,931.76 7,927.57

160.10 104.86 129.87 93.50 115.48

ขอบเขตภารกิจบริการสาธารณะ 1. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจพื้นฐาน 1.1 ดำเนินภารกิจขั้นต่ำ 1.2 ดำเนินภารกิจแบบรอบด้าน 2. เทศบาลที่ดำเนินภารกิจเพิ่มเติม

6,348.38 11,045.28 17,440.18

369.69 801.55 1,147.37

5,172.71 7,060.80 8,724.44

141.85 96.80 81.11

หมายเหตุ: จำนวนเทศบาลในแต่ละกลุ่มอาจมีขนาด (n) แตกต่างกันได้เนื่องจากข้อมูลของเทศบาล

บางแห่งไม่สมบูรณ์

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 6-2 ความเพียงพอของการจัดบริการสาธารณะของเทศบาล กลุ่มตัวอย่าง จำแนกตามประเภท ขนาด และขอบเขตภารกิจที่ให้ บริการ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

98

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ลำดับต่อมา ขีดความสามารถของเทศบาลในการระดมทรัพยากรจาก ภาษีอากรท้องถิ่น (taxing capacity) มีความแตกต่างกัน สมมติว่าเทศบาล แต่ละแห่งใช้ความพยายามในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่น (tax effort) เท่ากันแล้ว การที่เทศบาลแต่ละแห่งมีปัจจัยพื้นฐานและระดับความเจริญทางเศรษฐกิจ ที่แตกต่างกันย่อมส่งผลให้เทศบาลแต่ละแห่งมีขีดความสารถในการจัดเก็บ ภาษีเพื่อนำมาใช้จ่ายในการให้บริการสาธารณะในระดับที่แตกต่างกันออกไป ในกรณี ข องเทศบาลนครและเทศบาลที ่ ม ี ข นาดใหญ่ ใ นด้ า นจำนวน

ประชากร (มากกว่า 5 หมื่นคนขึ้นไป) หรือมีขนาดงบประมาณรายจ่ายตั้งแต่ 400 ล้านบาทขึ้นไป มีขีดความสามารถในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นที่สูงกว่า 1.3 พันบาทต่อประชากรในปีงบประมาณ 2552 ในทางกลับกัน เทศบาล ขนาดเล็ ก สามารถจั ด เก็ บ ภาษี ท ้ อ งถิ ่ น ได้ ร ะหว่ า ง 200 – 600 บาทต่ อ ประชากรเท่านั้น ข้อมูลดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นประการหนึ่ง ในการสร้างความเสมอภาคทางการคลังระหว่างพื้นที่ (horizontal equity) ซึ่ง รัฐบาลสามารถดำเนินการได้โดยใช้เครื่องมือการจัดสรรเงินอุดหนุน (fiscal equalization transfers) ให้แก่ท้องถิ่นเพื่อช่วยลดความแตกต่างกันในด้าน ทรัพยากรได้ต่อไป ในทำนองเดียวกัน ระดับรายจ่ายรวมต่อประชากรและความทั่วถึง

ในการให้ บ ริ ก ารประชาชนของเทศบาลขนาดเล็ ก ดั ง เช่ น เทศบาลตำบล เทศบาลที ่ ม ี ข อบเขตภารกิ จ ที ่ จ ำกั ด หรื อ เทศบาลที ่ ม ี ข นาดงบประมาณ

รายจ่ายต่ำกว่า 25 ล้านบาท มักมีระดับรายจ่ายรวมต่อประชากรต่ำกว่า เทศบาลขนาดอื่นๆ อีกทั้งยังมีจำนวนพนักงานในการดูแลและให้บริการต่อ ประชากรในระดับที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยด้วย ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่าหาก ต้องการให้การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเครื่องมือสำคัญในการยกระดับ คุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนในพื้นที่ต่างๆ โดยเฉพาะพื้นที่ ชนบทห่างไกลแล้ว ข้อมูลจากการสำรวจในครั้งนี้สะท้อนให้เห็นว่าการให้ บริการของเทศบาลขนาดเล็กๆ อาจยังไม่เพียงพอทั้งในด้านการให้บริการ ทั ่ ว ไปและในด้ า นการลงทุ น และเป็ น ประเด็ น ที ่ ค วรเรี ย กร้ อ งให้ ผู ้ บ ริ ห าร

ท้ อ งถิ ่ น และหน่ ว ยงานที ่ เ กี ่ ย วข้ อ งช่ ว ยกั น ผลั ก ดั น และพั ฒ นาศั ก ยภาพ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 99

ในประเด็นสุดท้าย หากเราขยายมุมมองเกี่ยวกับความเพียงพอในการ ให้บริการของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยพิจารณาเปรียบเทียบกันในเชิงพื้นที่ ภูมิศาสตร์แล้ว จะพบว่ามีประเด็นที่น่าสนใจดังแสดงในแผนภาพที่ 6-1 และ ตารางที่ 6-3 ด้านล่าง ข้อมูลในแผนภาพที่ 6-1 แสดงการจัดลำดับความ

เพียงพอในการให้บริการสาธารณะของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในระดับจังหวัด โดยแบ่งเป็น 4 ช่วงตามการจัดลำดับควอไทล์ (quartile ranking)22 จากค่า ดัชนีรวมของอัตราส่วนทางการเงินทั้ง 4 ประการ ค่าควอไทล์ที่ 1 (แสดงเป็น จั ง หวั ด สี ข าวในแผนภาพ 6-1) หมายความว่ า เทศบาลในจั ง หวั ด หนึ ่ ง ๆ

โดยเฉลี ่ ย มี ร ะดั บ ความเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก ารที ่ ต ่ ำ สุ ด เมื ่ อ เที ย บกั บ เทศบาลในจังหวัดอื่นๆ ในทางกลับกัน ค่าควอไทล์ที่ 4 (แสดงเป็นจังหวัด

สีแดงในแผนภาพ 6-1) ชี้ให้เห็นว่าเทศบาลในจังหวัดนั้นๆ โดยเฉลี่ยมีระดับ ความเพียงพอของการจัดบริการที่สูงกว่าเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ ประเด็นที่มีความสำคัญในเรื่องนี้ก็คือจังหวัดส่วนใหญ่ที่เทศบาล สามารถจัดบริการให้แก่ประชาชนได้ในระดับที่สูงกว่าพื้นที่อื่นๆ มักกระจุก ตัวอยู่ในบริเวณภาคกลางและภาคตะวันออก ซึ่งโดยทั่วไปแล้วจังหวัดเหล่านี้ มีความเจริญในทางเศรษฐกิจที่สูง เป็นฐานที่ตั้งของภาคอุตสาหกรรมและ ธุรกิจพาณิชย์เป็นจำนวนมาก จึงอาจส่งผลทำให้เทศบาลในพื้นที่เหล่านี้ สามารถระดมทรัพยากรเพื่อนำไปใช้ในการจัดบริการให้แก่ประชาชนได้ ครอบคลุมเพียงพอมากขึ้นตามไปด้วย อย่างไรก็ดี เทศบาลในกลุ่มจังหวัด ภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือมักมีค่าดัชนีรวมอยู่ในลำดับควอไทล์ ที่ 1 (พื้นที่สีขาว) และ 2 (พื้นที่สีม่วงอ่อน) ซึ่งหมายความว่าเทศบาลในกลุ่ม จั ง หวั ด เหล่ า นี ้ ม ี ร ะดั บ การให้ บ ริ ก ารสาธารณะด้ า นต่ า งๆ ที ่ ย ั ง ด้ อ ยกว่ า เทศบาลในพื้นที่อื่นๆ รายละเอียดเกี่ยวกับการสร้างดัชนีรวม (composite index) และการจัดลำดับควอไทล์ อ่านได้จากภาคผนวกที่ 2 ท้ายหนังสือเล่มนี้

22

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ทางการบริหารงานและการเงินการคลังของเทศบาลเหล่านี้อย่างเร่งด่วน

ต่อไปในอนาคต

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

100

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

แผนภาพที่ 6-1 การกระจายตัวของค่าดัชนีรวมความเพียงพอของการ

แผนภาพทีจั่ 6-1 การกระจายตั วของค่ าดัชนีรวมความเพียงพอของการจั ดบริ การสาธารณะของเทศบาลในจั งหวัดต่างๆดบริ การสาธารณะของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ แผนภาพที่ 6-1 การกระจายตั วของค่ าดัชนีรวมความเพียงพอของการจัดบริการสาธารณะของเทศบาลในจังหวัดต่ างๆ

ประเด็นเชิงที่มีความสาคัญในเรื่ องนี ้ก็คือจังหวัดส่วนใหญ่ที่เทศบาลสามารถจัดบริ การให้ แก่ประชาชนได้ ในระดับที่สงู กว่าพื ้นที่อื่นๆ มักกระจุกตัวอยู่ในบริ เวณภาคกลางและภาคตะวันออก ซึง่ โดยทัว่ ไปแล้ วจังหวัดเหล่านี ้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 101

จังหวัด ค่าดัชนีรวม กระบี่ 0.1515 กาญจนบุรี 0.1569 กาฬสินธุ์ 0.1019 กำแพงเพชร 0.1095 ขอนแก่น 0.1311 จันทบุรี 0.1115 ฉะเชิงเทรา 0.1783 ชลบุรี 0.1476 ชัยนาท 0.1066 ชัยภูมิ 0.1130 ชุมพร 0.1349 เชียงราย 0.1051 เชียงใหม่ 0.1197 ตรัง 0.1386 ตราด 0.1640 ตาก 0.1077 นครนายก 0.1507 นครปฐม 0.1960 นครพนม 0.1756 นครราชสีมา 0.1016 นครศรีธรรมราช 0.1203 นครสวรรค์ 0.1640 นนทบุรี 0.1026 นราธิวาส 0.1484 น่าน 0.0923

จังหวัด ค่าดัชนีรวม บุรีรัมย์ 0.1310 ปทุมธานี 0.1165 ประจวบคีรีขันธ์ 0.2908 ปราจีนบุรี 0.1662 ปัตตานี 0.1519 พระนครศรีอยุธยา 0.1815 พะเยา 0.1456 พังงา 0.2256 พัทลุง 0.1223 พิจิตร 0.1009 พิษณุโลก 0.0961 เพชรบุรี 0.1287 เพชรบูรณ์ 0.1511 แพร่ 0.1047 ภูเก็ต 0.0730 มหาสารคาม 0.1001 มุกดาหาร 0.1045 แม่ฮ่องสอน 0.1651 ยโสธร 0.1132 ยะลา 0.1052 ร้อยเอ็ด 0.1075 ระนอง 0.1497 ระยอง 0.1202 ราชบุรี 0.1194 ลพบุรี 0.1471

จังหวัด ลำปาง ลำพูน เลย ศรีสะเกษ สกลนคร สงขลา สตูล สมุทรปราการ สมุทรสงคราม สมุทรสาคร สระแก้ว สระบุรี สิงห์บุรี สุโขทัย สุพรรณบุรี สุราษฎร์ธานี สุรินทร์ หนองคาย หนองบัวลำภู อ่างทอง อำนาจเจริญ อุดรธานี อุตรดิตถ์ อุทัยธานี อุบลราชธานี

ค่าดัชนีรวม 0.0969 0.1467 0.1009 0.1149 0.0962 0.0926 0.1494 0.1092 0.0752 0.0931 0.1868 0.1531 0.1250 0.1504 0.1586 0.1256 0.1162 0.0978 0.1113 0.0921 0.0979 0.0955 0.1440 0.0803 0.1187

ค่าเฉลี่ย (Mean) Percentile 25th

ค่าต่ำสุด (Min.) Percentile 50th

ค่าสูงสุด (Max.) Percentile 75th

0.2908 0.1504

0.1290 0.1026

0.0730 0.1197

หมายเหตุ: รายละเอียดที่มาและวิธีการคำนวณค่าดัชนีรวมอ่านได้จากภาคผนวกที่ 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ตารางที่ 6-3 ค่ า เฉลี่ ย ดั ช นี ชี้ วั ด ความเพี ย งพอในการให้ บ ริ ก ารของ เทศบาลในระดับจังหวัด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

102

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เมื่อเป็นเช่นนี้ การกำหนดนโยบายในภาพรวมของประเทศเกี่ยวกับ การจัดบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่นอาจต้องมุ่งไปที่การยกระดับความ เพียงพอของการจัดบริการของท้องถิ่นในพื้นที่ที่ยังมีข้อจำกัดในด้านนี้ และ ควรเป็นสิ่งที่ควรกระทำอย่างเร่งด่วนต่อไป เงื่อนไขสำคัญในเรื่องนี้ก็คือ

ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดที่มีข้อจำกัดเหล่านี้

ไม่อาจนิ่งนอนใจโดยการใช้แนวนโยบายในการจัดบริการสาธารณะดังเช่น

ที่เคยเป็นมา หากแต่จำเป็นต้องเร่งการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน

เพิ่มมากขึ้นต่อไป พึงระลึกว่าการพิจารณามูลค่าการลงทุนในสินทรัพย์ถาวรและระดับ รายจ่ า ยรวมต่ อ ประชากรอาจมี ข ้ อ จำกั ด ในการตี ค วามได้ อ ย่ า งน้ อ ย

2 ประการดังที่ได้อภิปรายไว้แล้วข้างต้น ประการแรก การมีระดับรายจ่าย

ต่อประชากรสูงอาจเป็นเพราะตัวเลขดังกล่าวมีสัดส่วนของรายจ่ายประจำ หรือรายจ่ายเพื่อการบริหารทั่วไปในสัดส่วนที่สูง รายจ่ายเพื่อการจัดบริการ โดยตรงทีต่ กถึงมือประชาชนอาจมิได้มสี ดั ส่วนทีส่ งู ตามไปด้วย ประการต่อมา ระดับรายจ่ายต่อประชากรอาจมีความผันแปรตามจำนวนประชากรและ/

หรือขนาดชุมชน กล่าวคือในกรณีที่ชุมชนมีขนาดหรือมีจำนวนประชากรที่ เหมาะสม การมีตัวเลขรายจ่ายต่อประชากรในระดับต่ำอาจหมายถึงขนาด ของการผลิตบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ (หรือได้ Economy of Scale) ในกรณีเช่นนี้ ตัวเลขรายจ่ายที่ต่ำอาจมิได้หมายความว่าท้องถิ่นนั้นๆ จัด บริการให้ไม่เพียงพอหรือด้อยไปกว่าชุมชนท้องถิ่นอื่นก็เป็นได้ นอกจากนี ้ สื บ เนื ่ อ งจากข้ อ เท็ จ จริ ง ที ่ ว ่ า มู ล ค่ า สิ น ทรั พ ย์ ถ าวรของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันยังมิได้มีการปรับค่าเสื่อมราคา อีกทั้ง สินทรัพย์ถาวรอีกหลายประเภทมิได้มีการบันทึกไว้ในรายการบัญชีทรัพย์สิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อาทิ ถนน รางระบายน้ำ ฯลฯ) ตัวเลขมูลค่า สินทรัพย์ถาวรของท้องถิ่นแต่ละแห่งจึงอาจสื่อความหมายที่คลาดเคลื่อนได้ ดังนั้น การตีความถึงความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะดังที่นำเสนอ ในข้างต้นจึงต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง และควรมีการพิจารณาข้อมูล

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 103

6.4 บทสรุปและข้อเสนอแนะในการยกระดับความ

เพียงพอของการจัดบริการสาธารณะ กล่าวโดยสรุป เนื้อหาในบทนี้นำเสนอถึงหลักการและวิธีการประเมิน ระดั บ ความเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก ารสาธารณะในระดั บ ชุ ม ชนท้ อ งถิ ่ น

โดยใช้ดัชนีชี้วัดหลักใน 4 ด้านได้แก่ (1) มูลค่าทรัพย์สินถาวรต่อประชากร

(2) ระดับภาษีท้องถิ่นต่อประชากร (3) รายจ่ายของท้องถิ่นต่อประชากร และ (4) จำนวนประชากรต่อพนักงานให้บริการ โดยที่เนื้อหาในบทนี้ได้นำเสนอถึง หลักการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัดต่างๆ และรวมถึงการตีความหมายเกี่ยวกับ

การจัดบริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากค่าดัชนีชี้วัดข้างต้นที่พึง ต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง และควรพิจารณาควบคู่ไปกับสภาพพื้นฐาน และบริบทของชุมชน และนโยบายในการจัดบริการสาธารณะขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ตัวอย่างการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัดต่างๆ ในการวิเคราะห์ความเพียงพอ ในการให้ บ ริ ก ารสาธารณะ (service-level solvency) จากเทศบาลกลุ ่ ม ตัวอย่างโดยใช้ข้อมูลปีงบประมาณ 2552 พบว่าเทศบาลส่วนใหญ่มีระดับ การลงทุนในทรัพย์สินถาวรและในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่ ประชาชนในระดับที่ดีพอสมควร อย่างไรก็ดี เทศบาลส่วนใหญ่มีขีดความ สามารถในการระดมทรัพยากรจากท้องถิ่นเพื่อนำมาใช้ในการจัดบริการ สาธารณะที ่ ไ ม่ สู ง เท่ า ใดนั ก นอกจากนี ้ เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมี จ ำนวน

พนักงานในการให้บริการประชาชนมากน้อยแตกต่างกันไปตามแต่ขนาดของ ชุมชนและภารกิจที่เทศบาลให้บริการ และในภาพรวมของประเทศนั้น ข้อมูล การกระจายตั ว ของระดั บ ความเพี ย งพอในการให้ บ ริ ก ารสาธารณะของ เทศบาลต่างๆ ในระดับจังหวัดพบว่าในกลุ่มจังหวัดทางภาคเหนือและภาค

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ในเชิงลึกประกอบไปด้วยกัน อาทิ การวิเคราะห์ข้อมูลจากกรณีตัวอย่าง

เกี่ยวกับแนวนโยบายการบริหารงานของท้องถิ่นและการจัดบริการสาธารณะ ดังที่จะนำเสนอในเนื้อหาบทที่ 7 ต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

104

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ตะวันออกเฉียงเหนือจะมีข้อจำกัดในด้านนี้มากกว่าเทศบาลในกลุ่มจังหวัด อื่นๆ โดยเฉลี่ย ความเข้าใจที่ได้รับจากการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในด้านระดับ การจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้จะให้ข้อมูลสำหรับ การประเมินและเปรียบเทียบได้ว่าท้องถิ่นแต่ละแห่งสามารถจัดบริการให้ ประชาชนได้มากน้อยเพียงใด ถึงแม้ว่าดัชนีชี้วัดบางประการจะมีข้อจำกัด

ในตัวเอง และควรได้รับการพัฒนาให้ดีขึ้นต่อไปในอนาคต แต่อย่างน้อย ข้อมูลและความเข้าใจที่ได้รับน่าจะมีส่วนสำคัญที่ช่วยนำไปสู่การทบทวน นโยบายเกี่ยวกับการจัดบริการด้านต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ให้ ด ี ข ึ ้ น ได้ ไ ม่ ม ากก็ น ้ อ ย ยกตั ว อย่ า งเช่ น หากเราพบว่ า องค์ ก รปกครอง

ส่วนท้องถิ่นบางประเภทหรือในบางพื้นที่มีระดับการจัดบริการที่ยังคงต่ำกว่า

ท้ อ งถิ ่ น แห่ ง อื ่ น ๆ ที ่ ม ี ค ุ ณ ลั ก ษณะหรื อ ขนาดใกล้ เ คี ย งกั น ในประเด็ น นี ้

ผู้บริหารขององค์กรควรพิจารณาว่าจะสามารถกำหนดนโยบายการจัดบริการ สาธารณะและการบริหารทรัพยากรทางการเงินหรือสินทรัพย์ที่มีอยู่อย่างไร เพื ่ อ ให้ ป ระชาชนในชุ ม ชนได้ ร ั บ บริ ก ารจากท้ อ งถิ ่ น อย่ า งเหมาะสมตาม ศักยภาพทางการเงินการคลังขององค์กร มิเช่นนั้นแล้ว ประชาชนในพื้นที่ ย่อมเสียโอกาสในการที่คุณภาพชีวิตของพวกเขาจะได้รับการยกระดับให้ดี ขึ้นไปอย่างน่าเสียดาย

บทที่ 7

การใช้ประโยชน์จากข้อมูล การวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน ของท้องถิ่น

การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินใน 4 มิติ เป็นเครื่องมือสำหรับการบริหารงานท้องถิ่น ที่จะมีความสำคัญมากขึ้นในยุคสมัยที่ ประชาชนคาดหวังว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะเป็นที่พึ่งหลักในการดูแลคุณภาพชีวิตของพวกเขา

7.1 ตั ว อย่ า งการประยุ ก ต์ ใ ช้ เ ครื่ อ งมื อ

วิเคราะห์ฐานะทางการเงิน เนื้อหาในบทต่างๆ ก่อนหน้านี้ (บทที่ 3 ถึง 6) เป็นการ นำเสนอหลักการและผลการวิเคราะห์ข้อมูลฐานะทางการเงิน ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิติต่างๆ ในภาพกว้าง (crosssectional) โดยใช้ข้อมูลจากเทศบาลตัวอย่างจำนวน 972 แห่ง ในปีงบประมาณ 2552 สำหรับเนื้อหาในบทนี้เป็นการนำเสนอ แนวทางการประยุกต์ใช้เครื่องมือวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน และการตีความหมายผลการวิเคราะห์ในเชิงลึก โดยใช้กรณี ตั ว อย่ า งของเทศบาลขนาดกลางจำนวน 2 แห่ ง ที ่ ม ี ฐ านะ ทางการเงินแตกต่างกัน ซึ่งคัดเลือกจากค่าดัชนีรวมอัตราส่วน ทางการเงินที่สูงและต่ำในแต่ละมิติ23

เนื้อหาต่อจากนี้จะนำเสนอถึงแนวนโยบายการคลังและ การงบประมาณของเทศบาลทั ้ ง 2 แห่ ง และผลที ่ เ กิ ด ขึ ้ น ต่ อ ฐานะทางการเงินของเทศบาล ซึ่งวิเคราะห์โดยใช้ดัชนีชี้วัด ทางการเงินต่างๆ ที่งานเขียนนี้ได้พัฒนาขึ้น หากกล่าวโดยย่อ กรณีตัวอย่างแรกเป็นเทศบาลที่มีสภาพคล่องทางการเงินใน ระยะสั้นที่สูงและมีความยั่งยืนทางงบประมาณ แต่ทว่ามีระดับ การให้บริการสาธารณะที่ไม่สูงนักเมื่อเทียบกับเทศบาลแห่ง อื่นๆ จึงสามารถกล่าวได้ว่ากรณีตัวอย่างนี้มีการบริหารงาน คลังแนวอนุรักษ์นิยม (fiscally conservative) มุ่งเน้นการเก็บเงิน สะสมเป็นจำนวนมาก โดยที่มิได้นำออกมาใช้ในการให้บริการ หรือในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของประชาชนอย่างเต็มที่เท่าที่ ควร ส่วนกรณีตัวอย่างที่สองเป็นเทศบาลที่มีสภาพคล่องและ รายละเอียดเกี่ยวกับดัชนีรวมอัตราส่วนทางการเงินอ่านได้จากภาค ผนวกที่ 2 ท้ายหนังสือเล่มนี้

23

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

108

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ความยั่งยืนในทางงบประมาณที่ไม่สูงนัก แต่ทว่ามีขนาดของการให้บริการ

ที่ดีพอควร กล่าวคือมีการดำเนินภารกิจบริการสาธารณะอย่างกว้างขวาง เน้นบริหารงานคลังในเชิงรุกมากกว่าตั้งรับ มีการก่อหนี้เพื่อนำมาลงทุน พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและโครงการต่างๆ ที่จำเป็นเพื่อมุ่งแก้ไขปัญหา

เร่งด่วนของประชาชน และมีนโยบายจัดเก็บเงินสะสมเพียงเท่าที่จำเป็น สำหรับใช้ในการบริหารสภาพคล่องระยะสั้นและมิให้เงินสดขาดมือ ความเข้าใจที่น่าจะได้รับจากกรณีตัวอย่างเทศบาลทั้ง 2 สะท้อนให้ เห็ น ว่ า การที ่ เ ทศบาลมี ฐ านะการเงิ น ในระยะสั ้ น และมี ค วามยั ่ ง ยื น ทาง

งบประมาณในระดับที่ดี แต่ถ้าหากไม่สามารถจัดบริการได้สมตามศักยภาพ ทางการเงินขององค์กรหรือมิได้ดำเนินโครงการเพื่อแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของ ประชาชนให้ทันการณ์แล้วนั้น ย่อมไม่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน ตามหลักการปกครองตนเองของชุมชนท้องถิ่นแต่อย่างใด ในทางกลับกัน หากเทศบาลขาดแคลนสภาพคล่องหรือมีเงินสะสมที่จำกัดแล้วนั้น อาจส่ง ผลให้การจัดบริการเกิดการสะดุดหรือขาดตอนลงได้ ความเป็นไปได้ทั้ง

2 ประการดังกล่าวย่อมไม่เป็นผลดีต่อการปกครองตนเองของท้องถิ่นและ สะท้อนถึงความจำเป็นที่ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องสร้างสมดุลในการบริหารการ เงินการคลังขององค์กรโดยการรักษาสภาพคล่องทางการเงินให้อยู่ในระดับที่ เหมาะสมและเพี ย งพอสำหรั บ การจั ด บริ ก ารสาธารณะให้ แ ก่ ป ระชาชน

ได้อย่างรอบด้าน นอกจากนี้ บทวิเคราะห์จากกรณีตัวอย่างช่วยยืนยันได้ว่ากรอบการ วิเคราะห์ฐานะทางการเงินทั้ง 4 มิติดังที่ได้นำเสนอไว้เป็นกรอบวิเคราะห์ที่ สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้จริง ช่วยชี้แนะประเด็นทางการบริหารสำหรับ การสืบเสาะค้นหาข้อจำกัดทางการบริหารการเงินและการงบประมาณที่อาจ เกิดขึ้นในองค์กร และสามารถนำไปสู่ข้อเสนอแนะที่สำคัญสำหรับการเสริม สร้างศักยภาพทางการเงินของท้องถิ่นในด้านต่างๆ การวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 4 มิติจึงน่าจะเป็นเครื่องมือ สำหรับการบริหารงานท้องถิ่นที่มีความสำคัญมากขึ้นในยุคสมัยที่ประชาชน

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 109

7.2 กรณีตัวอย่างที่หนึ่ง: เทศบาลเมืองเก่า (ชื่อสมมติ) เทศบาลเมืองเก่าได้รับการจัดตั้งขึ้นเป็นสุขาภิบาลในปี พ.ศ.2514 และ ได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลในปี พ.ศ.2547 มีพื้นที่การปกครองราว 8.4 ตารางกิโลเมตร ปัจจุบันเมืองเก่ามีประชากร 20,017 คน (สิงหาคม 2553) ภูมิหลังของประชากรมีที่มาอย่างหลากหลาย มีสัดส่วนประชากรวัยเด็กและ เยาวชน (อายุต่ำกว่า 18 ปี) ประมาณร้อยละ 25.7 และมีสัดส่วนประชากร

ผู้สูงอายุประมาณร้อยละ 9.5 อย่างไรก็ดี เมืองเก่ามีประชากรแฝงจำนวน มากพอสมควรเนื ่ อ งจากพื ้ น ที ่ ใ กล้ เ คี ย งเทศบาลเป็ น ที ่ ต ั ้ ง ของพื ้ น ที ่ อุตสาหกรรมขนาดใหญ่หลายแห่ง จึงมีแรงงานต่างถิ่นเข้ามาพำนักอาศัยใน พื้นที่เมืองเก่ามากพอสมควร นอกจากนี้ เมืองเก่าเป็นพื้นที่ราบลุ่มน้ำท่วมถึง มีลำคลองไหลผ่านหลายสาย และไม่มีพื้นที่ป่าหรือพื้นที่การเกษตรรองรับน้ำ จึ ง ทำให้ ป ระสบปั ญ หาน้ ำ ท่ ว มอยู ่ บ ่ อ ยครั ้ ง โดยเฉพาะในช่ ว งปลายปี พ.ศ.2553 ที่ผ่านมา เทศบาลเมื อ งเก่ า ดำเนิ น ภารกิ จ พื ้ น ฐานในขอบเขตที ่ จ ำกั ด เมื ่ อ

เปรียบเทียบกับเทศบาลอื่นๆ ที่มีขนาดใกล้เคียงกัน กล่าวคือ เทศบาลให้ บริการศูนย์พัฒนาเด็กเล็กจำนวน 2 แห่ง (ไม่มีโรงเรียนเทศบาล) มีอัตรา กำลังครู 10 คนและเด็กเล็กจำนวน 135 คน ดำเนินภารกิจจัดเก็บขยะและ รักษาความสะอาดของเมือง (มีปริมาณขยะประมาณวันละ 21 ตัน ใช้วิธีจ้าง เหมาภาคเอกชนในการกำจัดขยะโดยวิธีฝังกลบและการกำจัดสิ่งปฏิกูลใน วงเงิน 1 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2552) มีสถานีดับเพลิง 1 แห่ง และมี ถนนที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบยาว 25.77 กิโลเมตรโดยประมาณ แบ่งออก เป็นถนนสายหลัก 6.55 กิโลเมตรและถนนสายรอง 19.22 กิโลเมตร (ถนน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ให้ความคาดหวังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะเป็นที่พึ่งหลักสำหรับการ ดูแลคุณภาพชีวิตของพวกเขา ดังสามารถพิจารณาได้จากกรณีตัวอย่างของ เทศบาลทั้ง 2 แห่งต่อไปนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

110

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

คอนกรี ต เสริ ม เหล็ ก 16.42 กิ โ ลเมตรและถนนลาดยาง 2.8 กิ โ ลเมตร) เทศบาลเมืองเก่ามีอัตรากำลังบุคลากรรวม 250 คนปฏิบัติงานเต็มเวลา เทศบาลเมืองเก่ามีงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2552 เท่ากับ 71.14 ล้านบาท (รายจ่ายจริง) มีรายรับรวมในปีงบประมาณเดียวกันเท่ากับ 95.49 ล้านบาท (รายรับจริง) โดยมีรายได้จากภาษีท้องถิ่นและรายได้อื่นๆ ที่จัดเก็บ เองราว 19.66 ล้านบาท หรือราวร้อยละ 20.60 ของรายรับรวมของเทศบาล และในปี ง บประมาณ 2553 มี ย อดรายรั บ จริ ง เท่ า กั บ 123.59 ล้ า นบาท

รายจ่ายจริงเท่ากับ 101.91 ล้านบาท มีสัดส่วนรายได้ที่จัดเก็บเองลดลงเหลือ ร้อยละ 15.65 ของรายรับรวม ทั้งนี้ ณ วันสิ้นปีงบประมาณ 2552 (วันที่ 30 กันยายน 2552) และปีงบประมาณ 2553 (วันที่ 30 กันยายน 2553) เทศบาล เมืองเก่ามียอดเงินสะสมเท่ากับ 68.49 ล้านบาทและ 64.48 ล้านบาทตาม ลำดับ และมีทุนสำรองเงินสะสมเท่ากับ 41.69 และ 47.11 ล้านบาทในช่วง เวลาเดียวกัน นอกจากนี้ ในปีงบประมาณ 2553 เทศบาลเมืองเก่ามีภาระหนี้ ระยะยาวกับกองทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (ก.ส.ท.) จำนวน 25.41 ล้านบาท โดยกู้เพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคารสำนักงานแห่งใหม่ ในด้านฐานะทางการเงินในปีงบประมาณ 2552 ของเทศบาลเมืองเก่า เมื่อเปรียบเทียบกับเทศบาลกลุ่มตัวอย่างนั้น แสดงดังตารางที่ 7-1 ด้านล่าง ในมิ ต ิ แ รก เทศบาลเมื อ งเก่ า มี ส ภาพคล่ อ งทางการเงิ น ระยะสั ้ น ที ่ ด ี ม าก

มีอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและอัตราส่วนเงินสดเท่ากับ 22.75 และ 22.74

ตามลำดับ และมีสัดส่วนลูกหนี้ภาษีต่อภาษีที่เทศบาลจัดเก็บเองราวร้อยละ 0.12 มีความยั่งยืนทางด้านงบประมาณในระดับสูงจากการมีอัตราส่วนการ ดำเนินงานในปีงบประมาณ 2552 เท่ากับ 1.34 มีระดับเงินสะสมต่อขนาด รายจ่ายเท่ากับร้อยละ 96.27 และ 63.27 ในปีงบประมาณ 2552 และ 2553 ตามลำดับ และมีระดับเงินสะสมเพิม่ ขึน้ ในปีงบประมาณ 2552 เท่ากับร้อยละ 4.27 นอกจากนี้ เทศบาลเมืองเก่ามีความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาวที่ดี มากเช่ น กั น เมื ่ อ เที ย บกั บ เทศบาลแห่ ง อื ่ น ๆ ไม่ ม ี เ งิ น กู ้ ค งค้ า งในวั น สิ ้ น ปีงบประมาณ 2552 ส่วนในวันสิ้นปีงบประมาณ 2551 มีภาระหนี้คงค้าง 277,987.5 บาท หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 0.26 ของรายรับรวมของเทศบาล

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 111

ตารางที่ 7-1 เปรียบเทียบดัชนีชี้วัดด้านการเงินของเทศบาลเมืองเก่า กับกลุ่มตัวอย่าง ปีงบประมาณ 2552 ค่าเฉลี่ย ของกลุ่มตัวอย่าง

ดัชนีชี้วัด

ข้อมูลพื้นฐานของเทศบาล จำนวนประชากร (คน)

เทศบาล เทศบาล เทศบาล เมืองเก่า กลุ่ม ขนาดใกล้ ตัวอย่าง เคียงกัน

10,272

28,027

20,017

33.7

18.9

8.4

รายรับรวม (ล้านบาท)

66.077

220.646

95.494

รายจ่ายรวม (ล้านบาท)

55.332

186.517

71.140

1. อัตราส่วนทุนหมุนเวียน (เท่า)

7.22

4.63

22.75

2. อัตราส่วนเงินสด (เท่า)

7.12

4.55

22.74

3. ระดับหนี้สินหมุนเวียนต่อรายรับรวม (ร้อยละ)

15.02

23.64

5.29

4. สัดส่วนลูกหนี้ภาษีต่อภาษีท้องถิ่นที่จัดเก็บเอง (ร้อยละ)

11.48

6.38

0.12

พื้นที่การปกครอง (ตร.กม.)

ความยั่งยืนในการบริหารเงินสด (Cash Solvency)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

อย่ า งไรก็ ต าม ระดั บ การให้ บ ริ ก ารโดยรวมของเทศบาลเมื อ งเก่ า

ยังไม่สูงนัก ดัชนีความเพียงพอของการให้บริการสาธารณะของเมืองเก่า

ในหลายด้านมีค่าต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง อาทิ มูลค่า ทรัพย์สินถาวรต่อประชากรเท่ากับ 5,048.37 บาทในปีงบประมาณ 2552 ใน ขณะที่เทศบาลที่มีขนาดใกล้เคียงกันโดยเฉลี่ยมีการลงทุนในทรัพย์สินถาวร คิดเป็นมูลค่า 15,474.62 บาทต่อประชากร ภาระภาษีท้องถิ่นต่อประชากร ของเทศบาลเมืองเก่าเท่ากับ 982.19 บาท ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของเทศบาลที่มี ขนาดใกล้ เ คี ย งกั น ราวร้ อ ยละ 14 นอกจากนี ้ รายจ่ า ยต่ อ ประชากรของ เทศบาลเมืองเก่ามีค่าเท่ากับ 3,553.97 บาทในปีงบประมาณ 2552 ในขณะที่ เทศบาลขนาดใกล้เคียงกันมีระดับรายจ่ายโดยเฉลี่ยต่อประชากรเท่ากับ 7,412.31 บาทในปีเดียวกัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

112

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : ค่าเฉลี่ย ของกลุ่มตัวอย่าง

ดัชนีชี้วัด

ความยั่งยืนทางงบประมาณ (Budget Solvency)

เทศบาล เทศบาล เทศบาล เมืองเก่า กลุ่ม ขนาดใกล้ ตัวอย่าง เคียงกัน

5. อัตราส่วนการดำเนินงาน (เท่า)

1.25

1.21

1.34

6. อัตราส่วนรายจ่ายที่มาจากภาษีท้องถิ่น (ร้อยละ)

4.30

8.78

27.64

35.07

38.95

96.27

4.78

2.66

4.27

7. ระดับเงินสะสมต่อขนาดรายจ่าย (ร้อยละ) 8. อัตราเปลี่ยนแปลงเงินสะสม (ร้อยละ)

ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว (Long-Term Solvency) 9. อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิ (เท่า)

0.85

0.83

0.89

10. ระดับหนี้สินต่อเงินสะสม (เท่า)

1.78

1.26

0.34

20.55

17.73

0.00

1,690.36

1,410.80

0.00

3.88

3.14

0.81

11. ระดับหนี้สินระยะยาวต่อรายรับรวม (ร้อยละ) 12. ภาระหนี้ระยะยาวต่อประชากร (บาท) 13. ระดับรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ (ร้อยละ)

ความเพียงพอในการจัดบริการ (Service Level Solvency) 14. มูลค่าทรัพย์สินถาวรต่อประชากร (บาท)

8,025.41 15,474.62

5,048.37

15. ภาระภาษีท้องถิ่นต่อประชากร (บาท)

522.46

1,143.62

982.19

16. ระดับรายจ่ายรวมต่อประชากร (บาท)

5,844.91

7,412.31

3,553.97

125.55

89.99

80.07

17. จำนวนประชากรต่อพนักงานเทศบาล (คน)

ดั ง ที ่ ไ ด้ ก ล่ า วแล้ ว ว่ า เทศบาลเมื อ งเก่ า เป็ น เมื อ งที ่ ม ี ป ระชากรและ แรงงานต่างถิ่นเข้ามาพำนักอาศัยเป็นจำนวนมาก จึงส่งผลให้เมืองเก่าเกิด ความแออัดในบางพื้นที่ กลายเป็นพื้นที่เสื่อมโทรม มีปัญหาลักเล็กขโมยน้อย เกิดขึน้ อยูบ่ อ่ ยครัง้ และมีปญ ั หายาเสพติดแพร่ระบาดในบางชุมชน นอกจากนี้ สืบเนื่องจากพื้นที่เมืองเก่ามีแหล่งธุรกิจพาณิชย์ที่สำคัญได้แก่ “ตลาดน้ำ เก่า” ที่เปิดตัวขึ้นราวกลางปี พ.ศ.2553 การพัฒนาเส้นทางและช่องทาง

การจราจร รวมถึงการจัดเตรียมพื้นที่จอดรถเพื่อรองรับปริมาณนักท่องเที่ยว

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 113

ในช่ ว งที ่ ผ ่ า นมานั ้ น เทศบาลจั ด การกั บ ปั ญ หาต่ า งๆ เหล่ า นี ้ แ บบ เฉพาะกิจตามเงินงบประมาณที่มีอยู่ในแต่ละปี อาทิ เทศบาลแก้ไขปัญหา

น้ำท่วมโดยการสร้างระบบระบายน้ำเป็นจุดๆ ขุดลอกลำคลองและคูน้ำทุกปี และให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ประสบอุทกภัยเป็นครั้งคราวตามความจำเป็น ฯลฯ เป็ น ต้ น ส่ ว นการแก้ ไ ขปั ญ หาการจราจรคั บ คั ่ ง บริ เ วณตลาดน้ ำ เก่ า เทศบาลใช้วิธีการเจรจากับทางวัดที่ตั้งอยู่ติดกับบริเวณตลาดเพื่อขอใช้พื้นที่ วัดเป็นสถานที่จอดรถให้แก่นักท่องเที่ยวเป็นการชั่วคราว หรือในกรณีของ การแก้ไขปัญหายาเสพติด ความปลอดภัยในชีวิตทรัพย์สินและอุบัติเหตุ จราจรในพื้นที่ เทศบาลใช้วิธีการฝึกอบรมให้ความรู้แก่ประชาชนหรือรณรงค์ เพื่อแก้ไขปัญหายาเสพติดและลดอุบัติเหตุ ใช้วิธีการให้เงินอุดหนุนแก่ส่วน ราชการจั ง หวั ด และอำเภอในการรณรงค์ แ ก้ ไ ขปั ญ หา ดั ง นั ้ น จะเห็ น ว่ า เทศบาลเมืองเก่ามีลักษณะการบริหารงานที่เน้นการแก้ไขปัญหาในพื้นที่ใน ระยะสั้นเป็นหลักมากกว่าการที่จะต้องลงไปลงมือดำเนินโครงการใดๆ เพื่อ ให้เกิดการป้องกันหรือการแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่องและเข้มข้นในระยะยาว ทั้งนี้ โครงการของเทศบาลเมืองเก่าในปีงบประมาณ 2552 และ 2553 เพื่อ การแก้ไขปัญหาในด้านการรักษาความปลอดภัยในชุมชน ปัญหาการจราจร ปัญหายาเสพติด และปัญหาน้ำท่วม แสดงดังตารางที่ 7-2 ต่อไปนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ภายในตัวเมืองจึงยังคงมีข้อจำกัดเป็นอย่างมาก ส่งผลให้เมืองเก่าในช่วงวัน หยุดสุดสัปดาห์ประสบกับปัญหาการจราจรติดขัดอยู่เป็นประจำ นอกจากนี้ พื้น ที่เมือ งเก่ายังเป็นที่ร าบลุ่มน้ำท่วมถึง ชุมชนต่างๆ จึงประสบปั ญหา

น้ำท่วมอยู่บ่อยครั้ง ครั้งสุดท้ายที่รุนแรงที่สุดคือในช่วงเดือนตุลาคม 2553

ที่ผ่านมา ซึ่งมีระดับน้ำท่วมขังสูงกว่า 1 เมตรและกินเวลานานหลายสัปดาห์

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

รณรงค์เพื่อแก้ ไขปั ญหายาเสพติดและลดอุบัติเหตุ ใช้ วิธีการให้ เงินอุดหนุนแก่ส่วนราชการจังหวัดและอาเภอใน รณรงค์เพื่อแก้ ไขปั ญหายาเสพติดและลดอุบัติเหตุ ใช้ วิธีการให้ เงินอุดหนุนแก่ส่วนราชการจังหวัดและอาเภอใน การรณรงค์แก้ ไขปั ญหา ดังนันจะเห็ ้ นว่าเทศบาลเมืองเก่ามีลกั ษณะการบริ หารงานที่เน้ นการแก้ ไขปั ญหาในพื ้นที่ การรณรงค์แก้ ไขปั ญหา ดังนันจะเห็ ้ นว่าเทศบาลเมืองเก่ามีลกั ษณะการบริ หารงานที่เน้ นการแก้ ไขปั ญหาในพื ้นที่ ในระยะสันเป็ ้ นหลักมากกว่าการที่จะต้ องลงไปลงมือดาเนินโครงการใดๆ เพื่อให้ เกิดการป้องกันหรื อการแก้ ไข ในระยะสันเป็ ้ นหลักมากกว่าการที่จะต้ องลงไปลงมือดาเนินโครงการใดๆ เพื่อให้ เกิดการป้องกันหรื อการแก้ ไข 114 ก ปัา ญ ร วิหาอย่ เ ค ราางต่ะ ห์อเนืฐ่อางและเข้ น ะ ท า งมข้กนาในระยะยาว ร เ งิ น ข อ งทัอง้ นีง้ โครงการของเทศบาลเมื ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว นองเก่ ท้ อางในปี ถิ่ นงบประมาณ : 2552 และ ปั ญหาอย่างต่อเนื่องและเข้ มข้ น ในระยะยาว ทัง้ นี ้ โครงการของเทศบาลเมืองเก่าในปี งบประมาณ 2552 และ 2553 เพื่อการแก้ ไขปั ญหาในด้ านการรั กษาความปลอดภัยในชุมชน ปั ญหาการจราจร ปั ญหายาเสพติด และ 2553 เพื่อการแก้ ไขปั ญหาในด้ านการรั กษาความปลอดภัยในชุมชน ปั ญหาการจราจร ปั ญหายาเสพติด และ ปั ญหาน ้าท่วม แสดงดัโครงการของเทศบาลเมื งตารางที่ 7-2 ต่อไปนี ้ ตารางที อ งเก่ า เพื่ อ การแก้ ไ ขปั ญ หา

ปั ญหาน ้าท่วม่ 7-2 แสดงดังตารางที่ 7-2 ต่อไปนี ้

เร่ตารางที งด่ว่ 7-2 น โครงการของเทศบาลเมื ปีงบประมาณ อ2552 และ 2553 งเก่ าเพื่อการแก้ ไขปั ญหาเร่ งด่ วน ปี งบประมาณ 2552 และ 2553

ตารางที่ 7-2 โครงการของเทศบาลเมืองเก่ าเพื่อการแก้ ไขปั ญหาเร่ งด่ วน ปี งบประมาณ 2552 และ 2553 ปั ญหาหลัก โครงการ แผนงาน ปี งบประมาณ ปี งบประมาณ ปั ญหาหลัก โครงการ แผนงาน ปี งบประมาณ ปี งบประมาณ 2552 2553 2552 2553 1. น ้าท่วม การช่วยเหลือประชาชนจากภัยธรรมชาติ รักษาความสงบภายใน 20,000 20,000 1. น ้าท่วม การช่วยเหลือประชาชนจากภัยธรรมชาติ รักษาความสงบภายใน 20,000 20,000 ขุดลอกคลองและลารางสาธารณประโยชน์ เคหะและชุมชน 200,000 200,000 ขุดลอกคลองและลารางสาธารณประโยชน์ เคหะและชุมชน 200,000 200,000 ค่าไฟฟ้าอาคารสถานีสบู น ้า เคหะและชุมชน 100,000 100,000 ค่าไฟฟ้าอาคารสถานีสบู น ้า เคหะและชุมชน 100,000 100,000 วางท่อระบายน ้า คสล. พร้ อมบ่อพัก ยาว เคหะและชุมชน 2,510,000 วางท่อระบายน ้า คสล. พร้ อมบ่อพัก ยาว เคหะและชุมชน 2,510,000 1,225 เมตร 1,225 เมตร งานขยายผิวถนนพร้ อมวางท่อระบายน ้า เคหะและชุมชน 3,662,000 งานขยายผิวถนนพร้ อมวางท่อระบายน ้า เคหะและชุมชน 3,662,000 และบ่อพัก ยาว 906 เมตร และบ่อพัก ยาว 906 เมตร ฝึ กซ้ อมแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย รักษาความสงบภายใน 30,000 ฝึ กซ้ อมแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย รักษาความสงบภายใน 30,000 จากน ้าท่วม จากน ้าท่วม รวม (บาท) 6,492,000 350,000 รวม (บาท) 6,492,000 350,000 2. ปั ญหา ฝึ กอบรมอาสาสมัครป้องกันภัย รักษาความสงบภายใน 150,000 200,000 2. ปั ญหา ฝึ กอบรมอาสาสมัครป้องกันภัย รักษาความสงบภายใน 150,000 200,000 การจราจร ความ ฝ่ ายพลเรื อน (อปพร.) การจราจร ความ ฝ่ ายพลเรื อน (อปพร.) ปลอดภัยและ ป้องกันและลดอุบตั เิ หตุทางถนนช่วง รักษาความสงบภายใน 140,000 120,000 ปลอดภัยและ ป้องกันและลดอุบตั เิ หตุทางถนนช่วง รักษาความสงบภายใน 140,000 120,000 การรักษาความ เทศกาลปี ใหม่และวันสงกรานต์ (อุดหนุนศูนย์อานวย การรักษาความ เทศกาลปี ใหม่และวันสงกรานต์ (อุดหนุนศูนย์อานวย สงบภายใน รณรงค์ขบั ขี่รถมอเตอร์ ไซต์เปิ ดไฟใส่หมวก การความปลอดภัยทาง 60,000 60,000 สงบภายใน รณรงค์ขบั ขี่รถมอเตอร์ ไซต์เปิ ดไฟใส่หมวก การความปลอดภัยทาง 60,000 60,000 ถนนจังหวัด) ถนนจังหวัด) รวม (บาท) 350,000 380,000 รวม (บาท) 350,000 380,000 3. ปั ญหา อบรมป้องกันและปราบปรามยาเสพติด รักษาความสงบภายใน 20,000 3. ปั ญหา อบรมป้องกันและปราบปรามยาเสพติด รักษาความสงบภายใน 20,000 ยาเสพติด และ (อุดหนุนจังหวัด) ยาเสพติด และ (อุดหนุนจังหวัด) ปั ญหาสังคม ป้องกันและแก้ ไขปั ญหายาเสพติด รักษาความสงบภายใน 20,000 ปั ญหาสังคม ป้องกันและแก้ ไขปั ญหายาเสพติด รักษาความสงบภายใน 20,000 ทัว่ ไป 5 รัว้ ป้องกัน (อุดหนุนจังหวัด) ทัว่ ไป 5 รัว้ ป้องกัน (อุดหนุนจังหวัด) อุดหนุนหน่วยงานรัฐในการดาเนินการ รักษาความสงบภายใน 100,000 100,000 อุดหนุนหน่วยงานรัฐในการดาเนินการ รักษาความสงบภายใน 100,000 100,000 ป้องกันและแก้ ไขปั ญหายาเสพติด (อุดหนุนศูนย์ ป้องกันและแก้ ไขปั ญหายาเสพติด (อุดหนุนศูนย์ ปฏิบตั กิ ารต่อสู้เพื่อ ปฏิบตั กิ ารต่อสู้เพื่อ เอาชนะยาเสพติ ปั ญหาหลัก โครงการ แผนงาน ด ปี งบประมาณ ปี งบประมาณ เอาชนะยาเสพติด จังหวัดและอาเภอ) 2552 2553 จังหวัดและอาเภอ) ลานกีฬาต้ านยาเสพติด การศาสนาวัฒนธรรม 45,000 40,000 และนันทนาการ วีระศักดิ์ เครื อเทพ หน้ า 65 รักษาความสงบภายใน 10,000 10,000 วีระศักดิ์ เครื อเทพ อุดหนุนหน่วยงานรัฐในการแก้ ไข หน้ า 65 ปั ญหาสังคมในจังหวัด (อุดหนุนจังหวัด) ป้องกันยาเสพติดสาหรับเด็กและเยาวชน การศาสนาวัฒนธรรม 60,000 60,000 และนันทนาการ รวม (บาท)

235,000

235,000

ในอดีตที่ผ่านมา เทศบาลเมืองเก่าได้ นาเงินสะสมปี งบประมาณ 2550 มาใช้ ในการแก้ ไขปั ญหาน ้าท่วม โดยการวางท่อระบายน ้าในพื ้นที่ต่างๆ เป็ นเงิน 4.34 ล้ านบาท การป้องกันอุทกภัย 5.92 ล้ านบาท และจ่ายเงิน ชดเชยเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยน ้าท่วมในวงเงิน 1.08 ล้ านบาท และในปี งบประมาณ 2551 มีการนาเงินสะสมมา

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 115

ทำไมเทศบาลเมืองเก่าถึงมีลักษณะการบริหารงานเพื่อแก้ไขปัญหา แบบเฉพาะกิจ? จากการวิเคราะห์ข้อมูลเอกสารการเงินและงบประมาณและ จากการสั ม ภาษณ์ พ บว่ า คณะผู ้ บ ริ ห ารเมื อ งเก่ า เน้ น การบริ ห ารงานใน ลักษณะอนุรักษ์นิยมมากพอสมควร จึงส่งผลให้การจัดบริการหรือการแก้ไข ปัญหาของประชาชนขึ้นอยู่กับวงจรงบประมาณในแต่ละปี แต่มิได้อิงอยู่กับ สภาพข้อเท็จจริงและความเร่งด่วนของปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ซึ่งมักมิได้เกิด ขึ้นและจบลงตามปีงบประมาณแต่ประการใด โดยทั่วไปนั้น เทศบาลเมือง เก่ า มี แ นวนโยบายที ่ เ น้ น การรั ก ษาสภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระดั บ สู ง

ในปีงบประมาณ 2552 เทศบาลมีอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและอัตราส่วน เงินสดเท่ากับ 22.75 และ 22.74 ตามลำดับ เน้นการรักษาดุลงบประมาณให้ เกินดุล โดยในปีงบประมาณ 2552 ได้ใช้จ่ายน้อยกว่ารายรับราวร้อยละ

34 ของระดับรายจ่าย และมีเงินสะสมในวันสิ้นปีงบประมาณเท่ากับ 68.49 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 96.3 ของระดับรายจ่าย มีเงินทุนสำรองสะสม 41.69 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 63.1 ของรายได้ที่ไม่รวมเงินอุดหนุน ส่ ว นในปี ง บประมาณ 2553 ฐานะทางการเงิ น ของเทศบาลเมื อ งเก่ า มิ ไ ด้ เปลี่ยนแปลงไปมากนัก

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ในอดีตที่ผ่านมา เทศบาลเมืองเก่าได้นำเงินสะสมปีงบประมาณ 2550 มาใช้ในการแก้ไขปัญหาน้ำท่วมโดยการวางท่อระบายน้ำในพื้นที่ต่างๆ เป็น เงิน 4.34 ล้านบาท การป้องกันอุทกภัย 5.92 ล้านบาท และจ่ายเงินชดเชย เพื ่ อ ช่ ว ยเหลื อ ผู ้ ป ระสบภั ย น้ ำ ท่ ว มในวงเงิ น 1.08 ล้ า นบาท และใน ปีงบประมาณ 2551 มีการนำเงินสะสมมาจ่ายขาดเพื่อการวางท่อระบายน้ำ ในเมืองจำนวน 5.69 ล้านบาท และจ่ายเป็นเงินช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย จำนวน 23,519 บาท ฉะนั้น จากข้อมูลในตารางข้างต้นและข้อมูลการใช้เงิน สะสมในปีงบประมาณ 2550 และ 2551 ผนวกกับข้อมูลจากการสัมภาษณ์

ผู้บริหารของเทศบาลเมืองเก่า ทำให้สามารถประเมินได้ว่าปัญหาน้ำท่วมเป็น ปัญหาหลักที่เกิดขึ้นเป็นประจำ แต่ทว่าเทศบาลยังมิได้ริเริ่มโครงการแก้ไข ปัญหาน้ำท่วมของเมืองอย่างเป็นระบบและครอบคลุมเพียงพอกับสภาพ ปัญหาและความรุนแรงที่เกิดขึ้นมากเท่าใดนัก

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

116

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

อย่างไรก็ดี การที่เทศบาลเมืองเก่ามุ่งจัดบริการสาธารณะเพียงเท่าที่ จำเป็น มีเงินสะสมและสภาพคล่องทางการเงินที่สูง ย่อมส่งผลทางกลับกัน (trade-off) ที่อาจทำให้บริการของเทศบาลไม่เพียงพอหรือไม่อาจแก้ไขปัญหา เร่ ง ด่ ว นของประชาชนได้ อ ย่ า งทั น ท่ ว งที ในด้ า นนโยบายการใช้ จ ่ า ยนั ้ น เทศบาลมักไม่ดำเนินการเบิกจ่ายงบประมาณให้เต็มตามวงเงินที่ได้รับอนุมัติ จากสภาเทศบาล แต่ พ ยายามให้ ม ี เ งิ น งบประมาณเหลื อ ในแต่ ล ะปี ร าว

ร้อยละ 20 ขึ้นไป24 ส่วนในด้านนโยบายการระดมทรัพยากรนั้น เทศบาล

ไม่นิยมก่อหนี้ระยะยาวเพื่อนำเงินมาลงทุนจัดบริการสาธารณะหรือพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานให้ทันต่อการขยายตัวของเมืองและชุมชน25 แต่กลับดำเนิน โครงการลงทุ น เพี ย งเท่ า ที ่ ร ายได้ ป ระจำ (recurrent revenue) ในแต่ ล ะปี

จะเอื้ออำนวยให้ ในกรณีที่จำเป็น เทศบาลจะนำเงินสะสมออกมาใช้จ่ายเป็น ครั้งคราว ดังนี้เป็นต้น ในกรณีที่จำเป็นต้องการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่นั้น เทศบาลนิยมใช้วิธีขอรับเงินอุดหนุนจากส่วนกลางก่อนเป็นลำดับแรก อาทิ ในการที่จะรับมือกับปัญหาน้ำท่วมให้ได้อย่างยั่งยืนนั้น เทศบาลจะต้อง พัฒนาระบบระบายน้ำรอบเมืองและต้องใช้งบประมาณเพื่อการลงทุนนี้ราว 200 ล้านบาทเศษ (ราว 2 เท่าเศษของงบประมาณรายจ่ายประจำปี) ในเรือ่ งนี้ คณะผู้บริหารของเทศบาลได้ขอรับการสนับสนุนทางงบประมาณจากรัฐบาล ตั ้ ง แต่ ช ่ ว งปลายปี 2553 ที ่ ผ ่ า นมา เทศบาลและประชาชนในพื ้ น ที ่

จึงต้องรอผลการตัดสินใจจากส่วนราชการที่เกี่ยวข้องซึ่งคาดว่าจะใช้เวลา อย่างน้อยราว 2-3 ปีกว่าที่หน่วยงานเหล่านั้นจะพิจารณาให้เงินอุดหนุนโดย การจัดสรรให้ผ่านงบประมาณแผ่นดิน ใช้เวลาอีกราว 1 ปีในการออกแบบ และจัดหาผู้รับเหมา และใช้เวลาก่อสร้างอีกราว 2 ปีเศษ รวมทั้งสิ้นเป็นเวลา กว่า 6 ปีที่คาดว่าปัญหาเร่งด่วนของประชาชนในเรื่องนี้จะได้รับการแก้ไข

ให้ลุล่วง บทสัมภาษณ์จากผู้อำนวยการกองคลัง เทศบาลเมืองเก่า วันจันทร์ที่ 31 มกราคม 2554 เวลา 10.00-11.45 น.

25 อ้างแล้ว

24

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 117

การจะตอบคำถามต่างๆ ข้างต้นสามารถกระทำได้ชัดเจนมากขึ้น

ถ้ า หากว่ า ผู ้ บ ริ ห ารเทศบาลเร่ ง รั ด ติ ด ตามให้ ม ี ก ารวิ เ คราะห์ ส ภาพคล่ อ ง ทางการเงินทั้งในระยะสั้นและระยะยาว และมีการวิเคราะห์ขีดความสามารถ ของเทศบาลในการก่อหนี้ระยะยาวโดยใช้อัตราส่วนทางการเงินต่างๆ ข้างต้น อย่างไรก็ดี สิ่งเหล่านี้ก็ยังมิได้เกิดขึ้นในการกำหนดทิศทางการจัดบริการ สาธารณะและการบริหารการเงินการคลังของเทศบาลเมืองเก่า ดังเช่นที่

รองปลัดเทศบาลเมืองเก่า (รักษาการผู้อำนวยการกองคลัง) ให้ความเห็นว่า การทีเ่ ทศบาลมิได้มกี ารวิเคราะห์ฐานะทางการเงินหรือนำหลักคิดในการก่อหนี้ ระยะยาวแบบภาคเอกชนมาใช้ในการบริหารงานของเทศบาลเป็นเพราะ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

จากรายละเอียดของการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินทั้ง 4 มิติดังที่

นำเสนอข้างต้น ทำให้ประเมินได้ว่าเทศบาลมีนโยบายเชิงอนุรักษ์นิยมทาง ด้ า นการเงิ น และงบประมาณที ่ สู ง เกิ น ไป เน้ น การรั ก ษาสภาพคล่ อ งและ

เงินสะสมในระดับสูง แต่ทว่ายังมิได้นำทรัพยากรทางการเงินที่มีอยู่มาเร่งใช้ ในการแก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชนมากเพียงพอ โดยเฉพาะการใช้วิธีการ ระดมเงินกู้ระยะยาวเพื่อนำมาลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นที่ที่จำเป็นของเมือง ซึ่งเทศบาลยังคงมีขีดความสามารถในการก่อหนี้ได้เป็นอย่างมาก อย่างไร ก็ตาม เป็นที่น่าเสียดายว่าการใช้ข้อมูลทางการเงินการบัญชีเพื่อกำหนด นโยบายการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะของเทศบาลยังมิได้เกิด ขึ้นอย่างเข้มข้นนัก กล่าวคือ รายงานทางการเงินการบัญชีที่มีการใช้ข้อมูล เป็นประจำได้แก่ งบทดลอง รายงานเงินรับ-จ่ายเงินสด และงบเงินสะสม เป็นเพียงเพื่อใช้ติดตามการบริหารเงินสดเป็นหลัก (วันต่อวัน สัปดาห์ต่อ สัปดาห์ และเดือนต่อเดือน) แต่ทว่ายังมิได้ใช้ประโยชน์จากงบแสดงฐานะ ทางการเงินของเทศบาลอย่างเต็มที่เพื่อประเมินว่า (1) เทศบาลสามารถจัด บริการเพิ่มเติมได้อีกหรือไม่ภายใต้ฐานะทางการเงินในปัจจุบัน และ (2) ถ้า หากจำเป็ น ที ่ จ ะต้ อ งก่ อ หนี ้ เ พื ่ อ การลงทุ น ให้ ม ากขึ ้ น แล้ ว เทศบาลจะมี

ขีดความสามารถในการก่อหนี้ได้มากน้อยเพียงใด เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

118

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

“เทศบาลไม่ใช่ภาคเอกชน ไม่ได้มุ่งแสวงหากำไร หากเราทำอะไรแล้ว ตอบสนองต่อประชาชนได้ เราก็ทำตามควร....ส่วนในกรณีของการ ลงทุนขนาดใหญ่นั้น เรามีนโยบายไม่กู้เงิน แม้ว่าจะมีธนาคารพาณิชย์ หลายแห่งมาเสนอเงินกู้ให้เราก็ตาม หากอะไรซื้อเงินสดได้เราจะซื้อ หรือรอเก็บเงินสะสมไว้มากพอแล้วค่อยซื้อ ค่อยลงทุน หรือไม่ก็ขอ

เงินอุดหนุนจากส่วนกลางแทน” (สัมภาษณ์วันจันทร์ที่ 31 มกราคม 2554 เวลา 10.00-11.45 น.) อย่างไรก็ดี ประเด็นที่ผู้บริหารเทศบาลเมืองเก่าอาจมองข้ามไปก็คือ การที่เทศบาลมิใช่หน่วยธุรกิจเอกชนมิได้หมายความว่าเทศบาลไม่มีความ จำเป็ น ที ่ จ ะต้ อ งบริ ห ารงานให้ ม ี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ หรื อ ไม่ จ ำเป็ น ที ่ จ ะต้ อ ง

ตอบสนองต่อความต้องการเร่งด่วนของประชาชนในช่วงเวลาที่เหมาะสม นอกจากนี้ การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินของเทศบาลมิได้หมายความว่าจะ ต้องกระทำเพื่อการแสวงหากำไรดังเช่นภาคเอกชน หากแต่สามารถนำมาใช้ เป็นเครื่องมือเพื่อช่วยประเมินสภาพคล่องทางการเงินของเทศบาลทั้งระยะ สั้นและระยะยาว และสามารถให้ข้อมูลที่สำคัญสำหรับการตัดสินใจเกี่ยวกับ นโยบายการจัดบริการสาธารณะและการก่อหนี้ของเทศบาลได้ ด้วยเหตุนี้ การที่ข้อมูลทางการเงินการบัญชีมิได้ถูกใช้ประโยชน์อย่าง รอบด้านส่งผลให้เทศบาลเสียโอกาสในการใช้ประโยชน์จากข้อมูลที่มีอยู่ไป อย่างน่าเสียดาย การบริหารงานคลังตามความเคยชินหรือตามแนวปฏิบัติ เดิมๆ อาจส่งผลให้เทศบาลมิได้ใช้ทรัพยากรทางการเงินการคลังที่มีอยู่ไปใน การจั ด บริ ก ารสาธารณะให้ แ ก่ ป ระชาชนอย่ า งเต็ ม ศั ก ยภาพ และกลาย เป็นการจำกัดประเด็นความสนใจของผู้บริหารท้องถิ่นอยู่เพียงเฉพาะการ รักษาวินัยทางการเงินการคลังและการบริหารสภาพคล่องในระยะสั้นที่อาจ มากเกินพอดี จนส่งผลเสียต่อความเข้มข้นและความเพียงพอในการจัด บริ ก ารสาธารณะให้ แ ก่ ป ระชาชนโดยที ่ รู ้ เ ท่ า ไม่ ถ ึ ง การณ์ กรณี ต ั ว อย่ า ง เทศบาลเมืองเก่านี้น่าจะมีความคล้ายคลึงกับแนวปฏิบัติที่เกิดขึ้นในการ บริหารการเงินการคลังขององค์กรปกครองท้องถิ่นของไทยอีกเป็นจำนวน มาก และย่อมสะท้อนให้เห็นได้ว่ากรอบวิเคราะห์ฐานะทางการเงินทั้ง 4 มิติ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 119

7.3 กรณีตัวอย่างที่สอง: เทศบาลเมืองนก (ชื่อสมมติ) เทศบาลเมืองนกตั้งอยู่ในพื้นที่ภาคกลางตอนบน ได้รับการจัดตั้งขึ้น เมื ่ อ ปี พ.ศ. 2479 มี พ ื ้ น ที ่ ก ารปกครอง 6.061 ตารางกิ โ ลเมตร ปั จ จุ บ ั น มี ประชากรตามทะเบียนราษฎร์จำนวน 13,671 คน (สิงหาคม 2553) มีสัดส่วน ประชากรในกลุ่มเด็กและเยาวชน (อายุต่ำกว่า 18 ปี) ร้อยละ 22.9 และมี สัดส่วนประชากรผู้สูงอายุประมาณร้อยละ 13.1 (หรือประมาณ 1,728 คน) เมืองนกประกอบไปด้วยชุมชนต่างๆ จำนวน 18 แห่ง ประชากรส่วนใหญ่เป็น คนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่มาแต่เดิม ประกอบอาชีพค้าขายและรับจ้างทั่วไป และ มีสัดส่วนของประชากรที่ประกอบอาชีพเป็นเกษตรกรราวร้อยละ 10 เมื อ งนกเป็ น เมื อ งปิ ด มิ ไ ด้ เ ป็ น สถานที ่ ต ั ้ ง สำคั ญ ในทางธุ ร กิ จ อุ ต สาหกรรม การบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น หรื อ การท่ อ งเที ่ ย ว จึ ง มิ ไ ด้ ม ี ประชากรเดินทางเข้าออกเมืองในปริมาณที่มากดังเช่นเมืองท่องเที่ยวหรือ เมืองอุตสาหกรรมทั่วไป พื้นที่ส่วนใหญ่เป็นที่ราบลุ่มและน้ำท่วมถึงได้ง่าย โดยเฉพาะในปี พ.ศ.2549 พื้นที่เมืองนกประสบปัญหาน้ำท่วมอย่างหนัก

นับแต่นั้นเป็นต้นมา เทศบาลเมืองนกจึงได้ปรับปรุงแนวถนนและล้อมรอบ เมืองด้วยคันกั้นน้ำชลประทานและได้พัฒนาระบบระบายน้ำและระบบบำบัด น้ำเสียให้ครอบคลุมเต็มพื้นที่เทศบาล เพื่อช่วยป้องกันและบรรเทาปัญหา

น้ำท่วม โดยเฉพาะบริเวณชุมชนที่ตั้งริมฝั่งแม่น้ำเจ้าพระยา ในช่วงปลายปี พ.ศ.2553 ที่ผ่านมาพื้นที่เทศบาลเมืองนกมิได้รับความเสียหายมากนักจาก สถานการณ์วาตภัยที่เกิดขึ้นในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ เ ท ศ บ า ล เ ม ื อ ง น ก ด ำ เ น ิ น ภ า ร ก ิ จ พ ื ้ น ฐ า น อ ย ่ า ง ร อ บ ด ้ า น

ในปีงบประมาณ 2553 ให้บริการด้านศูนย์พัฒนาเด็กเล็กจำนวน 2 แห่ง

มีเด็กจำนวน 104 คน โรงเรียนเทศบาล 3 แห่ง ทำการเรียนการสอนตั้งแต่

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดังที่หนังสือนี้นำเสนอไว้น่าจะนำไปประยุกต์ใช้ได้จริง ซึ่งจะมีประโยชน์

ต่อการบริหารงานคลังท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็งสืบต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

120

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ระดั บ อนุ บ าลจนถึ ง ชั ้ น มั ธ ยมศึ ก ษาปี ท ี ่ 3 จำนวนนั ก เรี ย น 2,536 คน

มีห้องเรียนรวม 91 ห้อง และมีบุคลากรครูจำนวน 118 คน เทศบาลให้บริการ ศู น ย์ บ ริ ก ารสาธารณสุ ข จำนวน 2 แห่ ง ซึ ่ ง ในปี พ.ศ.2553 มี ผู ้ ร ั บ บริ ก าร จำนวน 11,598 ราย นอกจากนี้ เทศบาลยังได้ดำเนินภารกิจด้านการจัดเก็บ ขยะและกำจัดขยะเอง (ปริมาณขยะประมาณวันละ 22 ตัน มีรถขนขยะและ บรรทุกขยะจำนวน 12 คัน และมีที่ฝังกลบขยะจำนวน 71 ไร่) เทศบาลดูแล สถานีดับเพลิง 2 แห่งและจัดการด้านการรักษาความปลอดภัยในชุมชนโดย ใช้สายตรวจรถจักรยาน (บุคลากร 23 คน) และมีถนนที่อยู่ในความรับผิด ชอบจำนวน 159 สาย โดยมีความยาวรวม 443.27 กิโลเมตร แบ่งออกเป็น ถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก 190.45 กิโลเมตร ถนนลาดยางแอสฟัลท์ติก 247.55 กิโลเมตร และถนนลูกรัง/หินคลุกจำนวน 5.244 กิโลเมตร มีไฟทางส่องสว่าง จำนวน 1,548 ดวง นอกจากนี้แล้ว เทศบาลเมืองนกได้ให้บริการอีกหลาย ด้ า น อาทิ โรงฆ่ า สั ต ว์ แ ละตลาดสดอย่ า งละ 1 แห่ ง ผลิ ต และจำหน่ า ย

น้ำประปาเอง ซึ่งมีกำลังการผลิตราว 4,800 ลูกบาศก์เมตรต่อวัน และมี

ครัวเรือนผู้รับบริการน้ำประปาจำนวน 5,831 ราย มีระบบบำบัดน้ำเสียที่ สามารถบำบั ด คุ ณ ภาพน้ ำ ได้ ป ระมาณวั น ละ 3,000 ลู ก บาศก์ เ มตรจาก ปริมาณน้ำเสียของเมืองที่มีประมาณวันละ 3,400 ลูกบาศก์เมตร และมี สถานีขนส่งจังหวัดนกและสถานธนานุบาลที่เทศบาลดูแลรับผิดชอบอีก

อย่างละ 1 แห่ง เทศบาลเมืองนกมีงบประมาณรายจ่ายในปี 2552 เท่ากับ 122.53 ล้านบาท (ไม่รวมรายจ่ายจากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ) มีรายรับรวมในปีเดียวกันเท่ากับ 128.59 ล้านบาท (ไม่รวมเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ) โดยเป็นรายได้จากภาษี

ท้ อ งถิ ่ น และรายได้ อ ื ่ น ๆ ที ่ เ ทศบาลจั ด เก็ บ เองราว 18.72 ล้ า นบาท หรื อ

ราวร้อยละ 15.28 ของรายรับรวมของเทศบาล และในปีงบประมาณ 2553 เทศบาลมี ร ายรั บ จริ ง เท่ า กั บ 90.34 ล้ า นบาท รายจ่ า ยจริ ง เท่ า กั บ 88.68

ล้านบาท และมีสัดส่วนรายได้ที่จัดเก็บเองร้อยละ 23.87 ของรายรับรวม ทั้งนี้ ในวันสิ้นปีงบประมาณ 2552 และ 2553 เทศบาลมียอดเงินสะสมเท่ากับ 28.71 ล้านบาทและ 23.46 ล้านบาทตามลำดับ มีทุนสำรองเงินสะสมเท่ากับ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 121

หากพิจารณาฐานะทางการเงินในปีงบประมาณ 2552 ดังปรากฏใน ตารางที่ 7-3 จะเห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนกมีสภาพคล่องทางการเงินในระยะ สั ้ น ที ่ ไ ม่ สู ง มากนั ก เมื ่ อ เที ย บกั บ เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งทั ้ ง หมด เทศบาล

มีอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและอัตราส่วนเงินสดเท่ากับ 0.97 และ 0.96 ตาม ลำดับ มีระดับหนี้สินหมุนเวียนต่อรายรับรวมเท่ากับร้อยละ 64.28 และมี สัดส่วนลูกหนี้ภาษีต่อภาษีที่จัดเก็บเองราวร้อยละ 8.66 และมีความยั่งยืน ทางงบประมาณในระดั บ ปานกลางค่ อ นข้ า งต่ ำ กล่ า วคื อ มี อ ั ต ราส่ ว น

งบประมาณในปีงบประมาณ 2552 เท่ากับ 1.05 มีระดับเงินสะสมต่อขนาด รายจ่ายในปีงบประมาณ 2552 เท่ากับร้อยละ 9.06 และมีระดับเงินสะสม เพิ่มขึ้นในปีงบประมาณ 2552 เท่ากับร้อยละ 16.17 (เทศบาลขนาดใกล้เคียง กันมีค่าเฉลี่ยร้อยละ 2.66) ตารางที่ 7-3 เปรียบเทียบดัชนีชี้วัดด้านการเงินของเทศบาลเมืองนก กับกลุ่มตัวอย่าง ปีงบประมาณ 2552 ค่าเฉลี่ย ของกลุ่มตัวอย่าง

ดัชนีชี้วัด

ข้อมูลพื้นฐานของเทศบาล

เทศบาล เทศบาล เมืองนก เทศบาล ขนาดใกล้ ทั้งหมด เคียงกัน

10,272

28,027

13,671

33.7

18.9

6.06

รายรับรวม (ล้านบาท)

66.077

220.646

128.592

รายจ่ายรวม (ล้านบาท)

55.332

186.517

122.528

จำนวนประชากร (คน) พื้นที่การปกครอง (ตร.กม.)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

9.97 และ 6.65 ล้านบาทในช่วงเวลาเดียวกัน และในปีงบประมาณ 2552 เทศบาลมีหนี้ระยะยาวกับกองทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (ก.ส.ท.) จำนวน 3.1 ล้ า นบาทและมี ห นี ้ ก ั บ สถาบั น การเงิ น ของรั ฐ จำนวน 10.4 ล้ า นบาท

รวมภาระหนี้ระยะยาวทั้งสิ้น 13.5 ล้านบาท

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

122

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : ค่าเฉลี่ย ของกลุ่มตัวอย่าง

ดัชนีชี้วัด

เทศบาล เทศบาล เมืองนก เทศบาล ขนาดใกล้ ทั้งหมด เคียงกัน

1. อัตราส่วนทุนหมุนเวียน (เท่า)

7.22

4.63

0.97

2. อัตราส่วนเงินสด (เท่า)

7.12

4.55

0.96

15.02

23.64

64.28

0.51

0.55

0.43

5. อัตราส่วนการดำเนินงาน (เท่า)

1.25

1.21

1.05

6. อัตราส่วนรายจ่ายที่มาจากภาษีท้องถิ่น (ร้อยละ)

4.30

8.78

9.08

35.07

38.95

9.06

4.78

2.66

16.17

ความยั่งยืนในการบริหารเงินสด (Cash Solvency)

3. ระดับหนี้สินหมุนเวียนต่อรายรับรวม (ร้อยละ) 4. สัดส่วนลูกหนีภ้ าษีทอ้ งถิน่ ต่อสินทรัพย์หมุนเวียน (ร้อยละ) ความยั่งยืนทางงบประมาณ (Budget Solvency)

7. ระดับเงินสะสมต่อขนาดรายจ่าย (ร้อยละ) 8. อัตราเปลี่ยนแปลงเงินสะสม (ร้อยละ)

ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว (Long-Term Solvency) 9. อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิ (เท่า)

0.85

0.83

0.44

10. อัตราส่วนหนี้สินต่อเงินสะสม (เท่า)

1.78

1.26

8.63

20.55

17.73

10.67

1,690.36

1,410.80

985.18

3.88

3.14

1.81

11. ระดับหนี้สินระยะยาวต่อรายรับรวม (ร้อยละ) 12. ภาระหนี้ระยะยาวต่อประชากร (บาท) 13 ระดับรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ (ร้อยละ)

ความเพียงพอในการจัดบริการ (Service Level Solvency) 14. มูลค่าทรัพย์สินถาวรต่อประชากร (บาท)

8,025.41 15,474.62 15,645.39

15. ภาระภาษีท้องถิ่นต่อประชากร (บาท)

522.46

1,143.62

1,369.48

16. ระดับรายจ่ายรวมต่อประชากร (บาท)

5,844.91

7,412.31

8,962.64

125.55

89.99

73.11

17. จำนวนประชากรต่อพนักงานเทศบาล (คน)

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 123

ส่ ว นภาระภาษี ท ้ อ งถิ ่ น ของเทศบาลเมื อ งนกเท่ า กั บ 1,369.5 บาท

ต่ อ ประชากร ในขณะที ่ เ ทศบาลขนาดใกล้ เ คี ย งกั น มี ร ะดั บ ภาษี ท ้ อ งถิ ่ น

ต่อประชากรโดยเฉลี่ย 1,143.62 บาท นอกจากนี้ ดัชนีชี้วัดการจัดบริการ สาธารณะจากขนาดของรายจ่ายต่อประชากรของเมืองนกจะเท่ากับ 8,962.6 บาทในปี ง บประมาณ 2552 และสำหรั บ สั ด ส่ ว นประชากรต่ อ พนั ก งาน เทศบาลเมืองนกเท่ากับ 73.11 คนต่อพนักงาน ซึ่งค่าเฉลี่ยของเทศบาลขนาด ใกล้เคียงกันเท่ากับ 89.99 คน จึงสามารถตีความได้ว่าพนักงานเทศบาล เมืองนกสามารถดูแลให้บริการแก่ประชาชนได้ทั่วถึงมากกว่าเทศบาลกลุ่ม ตัวอย่างทั่วไป (และมากกว่าเทศบาลเมืองเก่าอย่างชัดเจน) ในอดีตที่ผ่านมา ปัญหาที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในชุมชนเมืองนกได้แก่ ปัญหาน้ำท่วมขังในฤดูฝนและถนนชำรุดเสียหาย ทั้งนี้เหตุการณ์น้ำท่วมที่ รุ น แรงที ่ ส ุ ด ในเมื อ งนกเกิ ด ขึ ้ น ราวปี พ.ศ.2549 ซึ ่ ง ในช่ ว งเวลาดั ง กล่ า ว เทศบาลได้นำเงินสะสมช่วยเหลือเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยและพื้นฟูความ เสี ย หายเป็ น จำนวนเงิ น กว่ า 10 ล้ า นบาท และจากเหตุ ก ารณ์ ด ั ง กล่ า ว เทศบาลจึงได้ก่อสร้างคันกั้นน้ำรอบพื้นที่เทศบาลและได้พัฒนาระบบระบาย

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

นอกจากนี ้ เทศบาลเมื อ งนกมี ค วามยั ่ ง ยื น ทางการเงิ น ระยะยาว

ในระดับปานกลาง มีอัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิเท่ากับ 0.44 มีสัดส่วนหนี้สิน รวมต่อเงินสะสมประมาณ 8.63 เท่า และมีภาระหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวม เท่ากับ ร้อ ยละ 10.67 หรือ คิด เป็นภาระหนี ้ร ะยะยาวต่ อประชากรเท่ากับ 985.18 บาท อย่างไรก็ดี ถึงแม้ว่าเทศบาลเมืองนกจะมีสภาพคล่องในระยะ สั้นที่ไม่สูงมากนักและมีภาระหนี้ระยะยาวในสัดส่วนที่มากพอควร แต่ระดับ ความเพียงพอของการให้บริการของเทศบาลอยู่ในระดับที่ดีเมื่อเปรียบเทียบ กับเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง กล่าวคือ เทศบาลเมืองนกมีมูลค่าการลงทุนใน สินทรัพย์ถาวรคิดเป็น 15,645.4 บาทต่อประชากรในปีงบประมาณ 2552 หรือหากพิจารณามูลค่าทรัพย์สินถาวรต่อประชากรต่อปีนับตั้งแต่ปีที่จัดตั้ง เทศบาลแล้ว (จัดตั้งปี พ.ศ.2479) จะมีมูลค่าเท่ากับ 15,645.4 — 73 = 214.3 บาทต่อประชากรต่อปี (เทศบาลเมืองเก่ามีค่า 132.9 บาทต่อประชากรต่อปี)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

124

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

น้ำควบคู่ไปกับการสร้างระบบบำบัดน้ำเสียคลุมพื้นที่เมืองนกทั้งหมดโดยมี มูลค่าการลงทุนราว 250 ล้านบาท โดยการทำให้ท่อระบายน้ำมีขนาดใหญ่ ขึ้นและแยกท่อน้ำดีและน้ำเสียออกจากกัน โครงการนี้คาดว่าจะแล้วเสร็จราว กลางปี พ.ศ.2554 ซึ ่ ง เทศบาลได้ ร ั บ เงิ น อุ ด หนุ น จากส่ ว นกลางใน ปีงบประมาณ 2552 และได้กู้เงินจากธนาคารออมสินมาสมทบในโครงการ ลงทุนดังกล่าวราวร้อยละ 10 ของมูลค่าโครงการ จากข้อมูลเกี่ยวกับภารกิจหลักที่เทศบาลเมืองนกดำเนินการดังที่ได้

นำเสนอไว้ข้างต้น จะเห็นได้ว่าเทศบาลจัดบริการให้แก่ประชาชนที่มีความ หลากหลายและมีลักษณะของการให้บริการในเชิงรุกมากพอสมควร คำถาม ในเรื่องนี้มีอยู่ว่าทำไมเทศบาลจึงเลือกที่จะจัดบริการให้แก่ประชาชนอย่าง กว้างขวาง ถึงแม้ว่านโยบายดังกล่าวจะส่งผลทำให้การบริหารสภาพคล่อง ทางการเงินในระยะสั้นของเทศบาลมีความตึงตัวมากขึ้นและมีระดับเงิน สะสมที ่ ล ดน้ อ ยลงก็ ต าม? และทำไมคณะผู ้ บ ริ ห ารของเทศบาลจึ ง กล้ า

ตัดสินใจลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ถึงแม้ว่าจะก่อให้เกิดภาระหนี้ระยะยาว แก่เทศบาลมากขึ้น? เมื่อได้วิเคราะห์ข้อมูลเปรียบเทียบกับกรณีตัวอย่างของ เทศบาลเมืองเก่าดังที่ได้นำเสนอข้างต้นประกอบกับการวิเคราะห์ข้อมูล เอกสารและบทสัมภาษณ์ผู้บริหารของเทศบาลเมืองนก สามารถประมวลได้ ว่าคณะผู้บริหารเทศบาลเมืองนกมีทัศนคติที่มุ่งแก้ไขปัญหาเร่งด่วนและเน้น การให้ บ ริ ก ารแก่ ป ระชาชนอย่ า งเต็ ม ที ่ ใ นขนาดและปริ ม าณที ่ เ ทศบาล สามารถดำเนินการได้ภายใต้ฐานะทางการเงินที่เป็นอยู่ อีกทั้งคณะผู้บริหาร ได้ ใ ช้ ป ระโยชน์ จ ากข้ อ มู ล การเงิ น การคลั ง และข้ อ มู ล ผลการทำงานของ เทศบาลในการกำหนดนโยบายจัดบริการสาธารณะและการบริหารการเงิน การคลังของเทศบาลอย่างเพียงพอ ในด้านแรก คณะผู้บริหารของเทศบาล โดยเฉพาะนายกเทศมนตรี

ได้มอบนโยบายแก่พนักงานเทศบาลในการทำงานที่ชัดเจนว่าให้คำนึงถึง

การแก้ ไ ขปั ญ หาและความต้ อ งการเร่ ง ด่ ว นของประชาชนเป็ น หลั ก หาก ภารกิจใดเป็นหน้าที่ของเทศบาล เป็นปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 125

จุดเปลี่ยนที่สำคัญที่ทำให้ผู้บริหารและพนักงานเทศบาลมุ่งแก้ไข ปัญหาให้กับประชาชนเกิดขึ้นเมื่อครั้งที่เมืองนกประสบอุทกภัยอย่างรุนแรง ในปี พ.ศ.2549 ซึ่งส่งผลให้มีน้ำท่วมขังตัวเมืองเป็นเวลานานหลายสัปดาห์ บ้านเรือนและสถานประกอบการของประชาชนเสียหาย ชาวเมืองได้รับความ เดือดร้อนเป็นอย่างมาก ในช่วงเวลานั้น คณะผู้บริหารได้สั่งการให้เทศบาล เร่งแก้ไขปัญหาต่างๆ อย่างรวดเร็ว และถึงแม้ว่าเทศบาลจะมิได้จัดเตรียม

งบประมาณเพื่อการดังกล่าวไว้มากนัก ก็ได้มีการอนุมัติให้นำเงินสะสมของ เทศบาลมาใช้จ่ายเพื่อเร่งแก้ไขปัญหาและเยียวยาความเดือดร้อนให้แก่ ประชาชนราว 10 ล้ า นบาทเศษ (ประมาณร้ อ ยละ 10 ของงบประมาณ

รายจ่ า ยประจำปี ใ นขณะนั ้ น ) ในระยะต่ อ มาจึ ง ส่ ง ผลให้ บ รรดาผู ้ บ ริ ห าร สมาชิกสภาเทศบาล และพนักงานให้ความสนใจและตื่นตัวต่อการแก้ไข ปัญหาให้กับประชาชนมากขึ้นตามมา นอกจากนี้ คณะผู้บริหารทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำมีทัศนคติใน การบริหารงานว่าเทศบาลมีหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาของประชาชนมากกว่า การมุ่งเก็บเงินสะสมไว้โดยมิได้นำมาใช้ประโยชน์ เทศบาลควรมีเงินสะสมไว้ เพียงพอเท่าที่กฎหมายกำหนดและสำหรับใช้ในการบริหารสภาพคล่องระยะ สั้นของเทศบาล แต่ไม่ควรมีเงินสะสมเก็บไว้มากเกินความจำเป็น และถ้า จากการวิเคราะห์เนื้อหาในรายงานการประชุมสภาเทศบาลในช่วงปี พ.ศ.2551 – 2553 สะท้อนถึงการให้ความสำคัญกับปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่โดยสมาชิกสภาเทศบาลและ คณะผู้บริหารเป็นอย่างมาก มีการบันทึกรายละเอียดที่ชัดเจนว่ามีประเด็นปัญหาใดเกิดขึ้น และร่วมกันหาทางออกว่าเทศบาลควรมีการดำเนินการเช่นใด ดังนี้เป็นต้น

26

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

และไม่ ข ั ด ต่ อ กฎหมาย ให้ เ ทศบาลลงมื อ ดำเนิ น การได้ ท ั น ที ในทำนอง เดียวกัน สมาชิกสภาเทศบาลต่างก็ปฏิบัติงานไปในทิศทางที่สอดคล้องกัน โดยที่ในการประชุมสภาเทศบาลแต่ละครั้งก็จะมีการหยิบยกประเด็นปัญหา ความเดือดร้อนของประชาชนมานำเสนอให้แก่ฝ่ายบริหารได้รับทราบและ เร่งรัดการดำเนินการแก้ไข อีกทั้งมีการตรวจสอบติดตามผลการแก้ไขปัญหา ต่างๆ ของเทศบาลอย่างสม่ำเสมอ26

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

126

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

หากเทศบาลจำเป็นจะต้องลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ที่เกินกว่าศักยภาพ ทางการเงินในระยะสั้นของเทศบาลก็จะต้องหาเงินกู้จากภายนอกเพื่อนำเงิน มาใช้ในการลงทุนดังกล่าว27 ดังคำกล่าวของนายกเทศมนตรีเมืองนกว่า

“ถ้ า เราไม่ กู ้ เ งิ น ก็ ไ ม่ ม ี ผ ลงาน และถ้ า หากเรากู ้ แ ล้ ว มี ป ั ญ ญาใช้ ห นี ้

จะไปกลัวอะไร”28 ในทำนองเดียวกัน ผู้อำนวยการกองคลังเทศบาลเมืองนก มีมุมมองที่สอดคล้องกันว่า “การก่อหนี้สำหรับเทศบาลมิใช่สิ่งเสียหาย ไม่ได้กู้มาใช้จ่ายฟุ่มเฟือย การที่เทศบาลกู้เงินมาทำโครงการถือเป็นการลงทุนแบบหนึ่ง มีผลดี ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจและการจ้างงานในพื้นที่ ซึ่งเทศบาลก็จะได้ กลับคืนมาในรูปของฐานภาษีและจำนวนเงินที่จะจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นใน อนาคต” (สัมภาษณ์วันพุธที่ 2 กุมภาพันธ์ 2554 เวลา 14.00-15.30 น.) และเพื ่ อ ให้ ก ารบริ ห ารงานเทศบาลตอบสนองต่ อ การแก้ ไ ขปั ญ หา ต่างๆ ได้อย่างทันการณ์ภายใต้ฐานะทางการเงินของเทศบาลนั้น พบว่า

ผู้บริหารเทศบาลเมืองนกมีการติดตามวิเคราะห์ข้อมูลจากรายงานการเงิน การบัญชีต่างๆ ที่สามารถนำไปสู่การบริหารสภาพคล่องทางการเงินที่มีอยู่ให้ เกิดประโยชน์สูงสุดโดยการนำเม็ดเงินที่มีอยู่ไปใช้ในการจัดบริการให้แก่ ประชาชน อาทิ ฝ่ายการเมืองจะพยายามวิเคราะห์ว่าหากมีเงินรายรับเข้ามา นั้นจะสามารถนำไปใช้ในงานใดได้เป็นลำดับแรก (จัดลำดับความสำคัญ) คอยติดตามว่าโครงการที่บรรจุในเทศบัญญัติงบประมาณมีการเบิกจ่ายหรือ ข้ อ มู ล จากเทศบั ญ ญั ต ิ ง บประมาณรายจ่ า ยในปี 2552 แสดงให้ เ ห็ น ว่ า เทศบาล

มีการก่อหนี้ระยะยาวต่างๆ ดังนี้ (1) เงินกู้สำหรับปรับปรุงโรงฆ่าสัตว์ (ระยะที่ 1) จากกองทุน ส่งเสริมกิจการเทศบาล (กสท.) (2) เงินกู้เพื่อก่อสร้างศูนย์พัฒนาเด็กเล็กจากธนาคารออมสิน (3) เงินกู้เพื่อสร้างถนนพร้อมท่อระบายน้ำจำนวน 2 เส้นทาง และ (4) เงินกู้เพื่อปรับปรุง

โรงฆ่ า สั ต ว์ (ระยะที ่ 2) จากธนาคารกรุ ง ไทย ทั ้ ง นี ้ เ ทศบาลมี ย อดเงิ น กู ้ ค งค้ า ง ณ วั น ที ่

11 กันยายน 2552 เท่ากับ 14.129 ล้านบาท

28 คำกล่าวนายกเทศมนตรีจากการสัมภาษณ์ปลัดเทศบาล วันพุธที่ 2 กุมภาพันธ์ 2554 เวลา 13.10-14.00 น.

27

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 127

อนึ่ง อาจมีข้อสงสัยว่าเทศบาลเมืองนกใช้จ่ายเงินงบประมาณใน โครงการต่างๆ มากเกินจำเป็น จนส่งผลให้เงินสะสมของเทศบาลร่อยหรอ เกิ น ควรและมี ส ภาพคล่ อ งทางการเงิ น ในระยะสั ้ น ที ่ น ้ อ ยเกิ น ไปหรื อ ไม่ ?

ในประเด็นนี้ ผู้อำนวยการกองคลังเทศบาลเมืองนกให้ความเห็นว่า “หากเทศบาลจัดบริการให้แก่ประชาชนอย่างเต็มที่ โดยที่ยังคงบริหาร สภาพคล่องให้เหมาะสม มิให้กระแสเงินสดตึงตัวเกินไป สามารถนำ

เงิ น สะสมมาใช้ ห มุ น เวี ย นได้ ซ ั ก 3 เดื อ น ก็ ไ ม่ น ่ า จะมี ป ั ญ หาอะไร

ส่วนเรื่องการก่อหนี้นั้น ถ้ามีกรอบวิเคราะห์ขีดความสามารถในการ

ก่อหนี้และกำหนดหลักเกณฑ์การกู้ที่ชัดเจนมากกว่าในปัจจุบันแล้ว การก่อหนี้ของเทศบาลไม่มีปัญหาแน่นอน แถมเทศบาลสามารถให้ บริการประชาชนได้เต็มที่มากขึ้น นำไปสู่การจ้างงานการลงทุนให้กับ ประชาชน นี ่ เ ป็ น ภารกิ จ หลั ก ของเทศบาล” (สั ม ภาษณ์ ว ั น พุ ธ ที ่

2 กุมภาพันธ์ 2554 เวลา 14.00-15.30 น.) ดังนั้น กรณีตัวอย่างของเทศบาลเมืองนกจึงสะท้อนให้เห็นว่าการ

มุ่งเน้นการให้บริการอย่างเต็มที่ส่งผลให้ระดับความเพียงพอของการให้ บริการของเทศบาลโดดเด่นกว่าระดับการให้บริการของเทศบาลเมืองเก่าดังที่ ได้นำเสนอไว้ข้างต้น ทั้งในด้านการลงทุนในสินทรัพย์ถาวรและระดับรายจ่าย ของเทศบาลต่อประชากร ถึงแม้ว่าการมุ่งเน้นการจัดบริการอย่างรอบด้าน

ดังกล่าวจะส่งผลให้สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้นของเทศบาลเมืองนก เกิดความตึงตัวบ้างก็ตาม (เทศบาลมีอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและอัตราส่วน เงินสดเท่ากับ 0.97 และ 0.96 ตามลำดับ และมีเงินสะสมต่อขนาดรายจ่าย เท่ากับร้อยละ 9.06) แต่ก็อาจเป็นนโยบายการบริหารการเงินและการจัด บริการในเชิงรุกที่ได้ประโยชน์กลับคืนในด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตและ ความเป็นอยู่ของประชาชนที่ดีขึ้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ได้ ด ำเนิ น การคื บ หน้ า เพี ย งใด หมั ่ น สอบถามว่ า เทศบาลมี ส ภาพคล่ อ ง

เพียงพอที่จะก่อหนี้ผูกพันเพื่อเริ่มต้นโครงการต่างๆ หรือไม่ ดังนี้เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

128

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

กล่าวโดยสรุป หากเทศบาลสามารถบริหารสภาพคล่องทางการเงินให้ เพียงพอต่อรายจ่ายประจำและการดำเนินโครงการต่างๆ และมิได้ก่อหนี้สิน ระยะยาวเกินตัวแล้วนั้น การบริหารงานคลังในเชิงรุกด้วยการเพิ่มระดับใน การใช้จ่ายของเทศบาลให้เต็มตามศักยภาพทางการเงินการคลังที่มีอยู่ ย่อม นำไปสู่การตอบสนองความต้องการเร่งด่วนของประชาชนในชุมชนได้เพิ่มขึ้น การใช้ ข ้ อ มู ล ทางการเงิ น การบั ญ ชี เ พื ่ อ การกำหนดนโยบายจั ด บริ ก าร สาธารณะและนโยบายการคลั ง และงบประมาณที ่ ส อดรั บ กั น ย่ อ มนำพา ประโยชน์ ก ลั บ คื น สู ่ ป ระชาชนสมตามหลั ก การปกครองตนเองของชุ ม ชน

ท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี

7.4 ถอดบทเรียนการประยุกต์ใช้ เครื่องมือวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน เนื้อหาในบทนี้นำเสนอกรณีตัวอย่างของเทศบาลจำนวน 2 แห่งที่มี แนวนโยบายบริหารการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะแตกต่างกัน โดยมี จ ุ ด ประสงค์ เ พื ่ อ ต้ อ งการทำความเข้ า ใจในเชิ ง ลึ ก เกี ่ ย วกั บ นโยบาย

การบริหารการเงินและการจัดบริการสาธารณะและผลที่เกิดขึ้นต่อฐานะ ทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ข้อมูลจากการวิเคราะห์ กรณีตัวอย่างสะท้อนให้เห็นว่าการที่ท้องถิ่นมีสภาพคล่องทางการเงินที่ดี

มีความยั่งยืนทางงบประมาณและความยั่งยืนทางการเงินระยะยาวที่ดีมาก แต่อาจไม่ได้หมายความว่าท้องถิ่นแห่งนั้นๆ ได้ใช้ความเข้มแข็งทางการเงินที่ มีอยู่ไปในการจัดบริการให้แก่ประชาชนได้อย่างเต็มที่แต่ประการใด ในกรณี เช่นนี้ย่อมไม่อาจกล่าวได้ว่าท้องถิ่นแห่งนั้นมีฐานะทางการเงินที่เข้มแข็ง

รอบด้านเท่าใดนัก ในทางกลับกัน การทีท่ อ้ งถิน่ มุง่ ใช้จา่ ยจัดบริการสาธารณะ หรือลงทุนในด้านต่างๆ อย่างเกินตัว จนทำให้สภาพคล่องทางการเงินใน ระยะสั้นและระยะยาวติดขัดและขาดหลักประกันถึงความต่อเนื่องของการให้ บริการแล้ว กรณีที่สุดขั้วเช่นนี้ก็มิใช่สภาวะที่พึงประสงค์เช่นกัน และย่อม

บ่งชี้ว่าฐานะทางการเงินขององค์กรเริ่มมีปัญหาที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไข อย่างเร่งด่วน

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 129

ส่วนกรณีของเทศบาลเมืองนกมีลักษณะการบริหารงานคลังในเชิงรุก และมีการดำเนินภารกิจต่างๆ อย่างกว้างขวาง มีเงินสะสมไว้เท่าที่จำเป็น เพื่อการบริหารสภาพคล่องระยะสั้น และถ้าหากจำเป็นต้องก่อหนี้เพื่อการ ลงทุนแก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชนแล้ว คณะผู้บริหารของเทศบาลก็จะลงมือ ดำเนินการอย่างไม่ล่าช้า ผลที่เกิดขึ้นก็คือเทศบาลสามารถจัดบริการให้แก่ ประชาชนที ่ ไ ม่ ไ ด้ ด ้ อ ยไปกว่ า เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งแห่ ง อื ่ น ๆ ดั ง ข้ อ มู ล ที ่

นำเสนอไว้แล้วข้างต้น ถึงแม้ว่าผู้บริหารเทศบาลจะต้องหมั่นติดตามการ บริหารสภาพคล่องในระยะสั้นขององค์กรไม่ให้เกิดการสะดุดอยู่เป็นประจำ ก็ตาม การที่จะมีผลการดำเนินงานของเทศบาลในลักษณะเช่นนี้จึงต้อง อาศัยการจัดการและความเอาใจใส่ที่เพิ่มมากขึ้น บทเรียนที่ได้รับจากการวิเคราะห์กรณีตัวอย่างของเทศบาลทั้ง 2 แห่ง ในครั้งนี้สะท้อนให้เห็นว่าการที่เทศบาลมีฐานะการเงินในระยะสั้นและมี ความยั่งยืนทางงบประมาณในระดับที่ดี แต่ถ้าหากเทศบาลไม่สามารถจัด บริการให้เพียงพอหรือเร่งลงมือดำเนินโครงการเพื่อแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของ ประชาชนให้เต็มศักยภาพทางการเงินทั้งในปัจจุบันและในอนาคตตามความ จำเป็ น แล้ ว ย่ อ มไม่ ก ่ อ ให้ เ กิ ด ประโยชน์ สู ง สุ ด แก่ ป ระชาชนตามหลั ก การ ปกครองตนเองแต่อย่างใด ในทางกลับกัน หากเทศบาลเน้นการจัดบริการ สาธารณะอย่างเกินตัว จนก่อให้เกิดปัญหาการขาดสภาพคล่องทางการเงิน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

กรณีเทศบาลเมืองเก่าเป็นเทศบาลที่มีฐานะทางการเงินในระยะสั้น

ที่เข้มแข็งเมื่อเปรียบเทียบกับเทศบาลกลุ่มตัวอย่างทั่วไป มีสภาพคล่อง ทางการเงิ น ในระยะสั ้ น ที ่ สู ง และมี ส ั ด ส่ ว นของเงิ น สะสมเป็ น จำนวนมาก

แต่เทศบาลแห่งนี้อาจมีข้อจำกัดในด้านความเพียงพอของการจัดบริการให้ แก่ประชาชนเมื่อเทียบกับเทศบาลอื่นๆ ดังที่ได้นำเสนอไว้แล้ว กรณีตัวอย่าง เรื่องนี้สะท้อนให้เห็นว่าการมีแนวนโยบายบริหารงานคลังแบบอนุรักษ์นิยม และเน้นการเก็บเงินสะสมไว้เป็นจำนวนมากย่อมไม่เป็นผลดีต่อการพัฒนา เมืองให้เจริญสมฐานะตามหลักการปกครองตนเองแต่อย่างใด และมิอาจ กล่าวได้ว่าเทศบาลแห่งนี้มีฐานะการเงินที่เข้มแข็งในระดับที่น่าพอใจมากนัก

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

130

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในระยะสั้น มีระดับเงินสะสมร่อยหรอหรือมีภาระหนี้ระยะยาวที่สูงแล้วนั้น ย่อมส่งผลทำให้การบริหารงานของเทศบาลขาดความยั่งยืนและอาจส่งผล ต่ อ เนื ่ อ งทำให้ ก ารจั ด บริ ก ารของเทศบาลในอนาคตเกิ ด การสะดุ ด หรื อ ขาดตอนลงได้ ความเป็นไปได้ดังกล่าวนี้ย่อมไม่เป็นผลดีต่อการปกครอง ตนเองในระบอบประชาธิปไตยอีกเช่นกัน ประเด็นสำคัญในเรื่องนี้ก็คือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จะต้องใส่ใจต่อการตรวจสอบติดตามฐานะทางการเงินและการจัดบริการ สาธารณะขององค์กรตนเองอย่างใกล้ชิด โดยอาศัยข้อมูลทางการเงินการ บัญชีและงบประมาณที่มีอยู่ในการกำหนดนโยบายการทำงานอย่างจริงจัง และต้องทำหน้าที่ของตนเองในเชิงรุก นอกจากนี้แล้ว การวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินยังสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่ผู้บริหารท้องถิ่นจะต้องรักษา สมดุลในการบริหารการเงินการคลังและการดำเนินงานขององค์กรตนเอง

ซึ่งสามารถดำเนินการได้โดยการรักษาสภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น และภาระหนี้ในระยะยาวให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมและเพียงพอสำหรับการ จัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างรอบด้าน ในประเด็นสุดท้าย บทเรียนจากกรณีตัวอย่างของเทศบาลทั้งสอง

ข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่าเครื่องมือการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่ประกอบไปด้วยกรอบวิเคราะห์ทั้ง 4 มิติเป็นกรอบการ วิเคราะห์ที่มีเหตุมีผลและเชื่อมโยงเกี่ยวข้องซึ่งกันและกัน สามารถนำไป ใช้ได้จริงในทางปฏิบัติ และมีความจำเป็นที่ผู้ที่ศึกษาประเมินฐานะทาง

การเงิ น ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น แห่ ง ต่ า งๆ จะต้ อ งพิ จ ารณาให้

ครบถ้วน จึงจะให้ภาพฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ที่รอบด้านและมีความชัดเจนถูกต้องอย่างเพียงพอดังที่ข้อเขียนในบทนี้

ได้นำเสนอไว้แล้วนั่นเอง

บทที่ 8

บทสรุปและข้อเสนอแนะ เชิงนโยบาย

หากเราไม่มีระบบกำกับดูแลฐานะทางการเงิน ของท้องถิ่นที่ดีพอแล้ว ย่อมไม่อาจติดตามได้ว่า ท้องถิ่นแห่งหนึ่งๆ มีผลการดำเนินงานด้านการเงิน ที่สุ่มเสี่ยงต่อความล้มเหลวหรือไม่

8.1 ภาพรวมของหนังสือและอภิปรายผล

การศึกษา เป็นที่ทราบกันดีว่าการดำเนินงานขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นต้องใช้ทรัพยากรทางการเงินด้วยกันทั้งสิ้น หาก ท้องถิ่นใดมีทรัพยากรที่เพียงพอย่อมช่วยเพิ่มขีดความสามารถ ในการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในชุมชนได้อย่าง

ยั่งยืน คำถามสำคัญในเรื่องนี้ก็คือจะทราบได้อย่างไรว่าเมื่อใด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขีดความสามารถทางการเงิน

ที่เข้มแข็งหรือเมื่อใดอยู่ในสภาวะที่อ่อนแอ? หากเราไม่มีระบบ กำกับดูแลฐานะทางการเงินของท้องถิ่นที่ดีพอแล้ว ย่อมไม่อาจ ติดตามได้ว่าท้องถิ่นแห่งหนึ่งๆ มีผลการดำเนินงานด้านการ เงินที่สุ่มเสี่ยงต่อความล้มเหลวทางการเงินหรือไม่ เป็นที่น่า เสียดายว่าปัจจุบันยังมิได้มีการพัฒนาระบบตรวจสอบติดตาม ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เราจึงมิอาจ ทราบได้ว่าผลการดำเนินงานของท้องถิ่นไทยก้าวไปได้เต็ม ศักยภาพที่พึงมีมากน้อยเพียงใด? และองค์กรปกครองท้องถิ่น สามารถตอบสนองต่อความต้องการเร่งด่วนของประชาชนได้ดี หรือไม่? ข้อเขียนในหนังสือเล่มนี้จึงเป็นความพยายามในการ พัฒนากรอบวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นของไทย โดยการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงิน (financial ratio) จากชุดของดัชนีชี้วัดทางการเงินของสมาคม

ผู้จัดการเมือง (ICMA) และสมาคมนักการคลังท้องถิ่น (GFOA) ของประเทศสหรั ฐ อเมริ ก า และจากงานเขี ย นทางวิ ช าการ

ที่เกี่ยวข้อง กรอบวิเคราะห์มีมิติพิจารณาใน 4 ด้าน ได้แก่ การ วิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้น (cash solvency) การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ (budget solvency)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

134

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

การวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว (long-term solvency) และ การวิ เ คราะห์ ค วามเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก าร (service-level solvency)

การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินที่ครอบคลุมทั้ง 4 มิติมีความจำเป็นเพื่อให้ได้ ข้อมูลเกี่ยวกับผลการดำเนินงานด้านการเงินและการจัดบริการของเทศบาล ที่รอบด้าน ดัชนีชี้วัดทางการเงินที่เลือกใช้ในการศึกษาครั้งนี้มีทั้งหมด 17 ตัว และผู้เขียนได้นำเสนอวิธีการวิเคราะห์และแนวทางการประยุกต์ใช้ดัชนีชี้วัด ต่างๆ แล้วในเนื้อหาบทที่ 3 ถึง 6 ที่ผ่านมา นอกจากนี ้ เพื ่ อ ให้ ผู ้ อ ่ า นเกิ ด ความเข้ า ใจในเชิ ง ลึ ก เกี ่ ย วกั บ การ ประยุ ก ต์ ใ ช้ แ ละการตี ค วามหมายจากกรอบวิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น

ในครั้งนี้ ผู้เขียนจึงนำกรอบวิเคราะห์ดังกล่าวมาประยุกต์ใช้กับเทศบาล จำนวน 972 แห่งโดยใช้ข้อมูลในปีงบประมาณ 2552 (ราวร้อยละ 48.4 ของ เทศบาลทั ้ ง หมด) และข้ อ มู ล การตี ค วามในเชิ ง ลึ ก จากกรณี ต ั ว อย่ า งของ เทศบาลขนาดกลางจำนวน 2 แห่ง ทั้งนี้เทศบาลกลุ่มตัวอย่างจำนวน 972 แห่งแบ่งออกเป็นเทศบาลนคร 12 แห่ง เทศบาลเมือง 88 แห่ง และเทศบาล ตำบล 872 แห่ง เทศบาลเหล่านี้มีขอบเขตภารกิจที่หลากหลายแตกต่างกันไป และมี ข นาดประชากรและงบประมาณรายจ่ า ยที ่ แ ตกต่ า งกั น ข้ อ มู ล เชิ ง ปริมาณจากแบบสำรวจเทศบาลกลุ่มตัวอย่างและข้อมูลเชิงคุณภาพจาก กรณีศึกษานำมาซึ่งผลการวิเคราะห์ทั้งในภาพกว้าง (cross-sectional) และใน เชิงลึก (in-depth) ที่สะท้อนถึงแง่มุมในการประยุกต์ใช้กรอบวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินได้อย่างเป็นรูปธรรม ผลวิ เ คราะห์ เ ทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งในปี ง บประมาณ 2552 พบว่ า

ส่วนใหญ่มีฐานะทางการเงินที่เข้มแข็งพอสมควร มีสภาพคล่องในระยะสั้น ในระดับที่สูง เทศบาลส่วนใหญ่มีอัตราส่วนทุนหมุนเวียนและอัตราส่วน เงินสดโดยเฉลี่ยเท่ากับ 7.22 และ 7.12 เท่าตามลำดับ ระดับหนี้สินหมุนเวียน ต่อรายรับรวมของเทศบาลไม่สูงนัก หรือราวร้อยละ 15.02 โดยเฉลี่ย อีกทั้ง การบริหารจัดเก็บรายได้ท้องถิ่นและการติดตามเร่งรัดจัดเก็บลูกหนี้ภาษีอยู่ ในระดับที่ดีปานกลาง อัตราส่วนลูกหนี้ภาษีต่อรายได้ที่เทศบาลจัดเก็บเอง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 135

นอกจากนี้ เทศบาลกลุ่มตัวอย่างมีความยั่งยืนทางการเงินระยะยาว ในระดับที่ดีเช่นกัน ในภาพรวมนั้น อัตราส่วนสินทรัพย์สุทธิของเทศบาลมีค่า เฉลี่ยเท่ากับ 0.85 อีกทั้งมีระดับหนี้สินต่อเงินสะสมที่ไม่สูงนัก หรือราว 1.78 เท่าเพียงเท่านั้น ในทำนองเดียวกัน เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่มิได้มี ภาระหนี ้ เ งิ น กู ้ ใ นระยะยาวมากนั ก ผลการศึ ก ษาชี ้ ว ่ า มี เ ทศบาลจำนวน

เพียง 350 แห่งจากเทศบาลจำนวน 972 แห่ง หรือประมาณร้อยละ 36 ที่มี การก่อหนี้ระยะยาว ทั้งนี้ อัตราส่วนภาระหนี้ระยะยาวต่อรายรับรวมของ เทศบาลเท่ากับร้อยละ 20.55 โดยเฉลี่ย หรือคิดเป็นภาระหนี้ต่อประชากร ประมาณ 1,690.4 บาท นอกจากนี้ เทศบาลที่มีการก่อหนี้ระยะยาวมีสัดส่วน รายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ประมาณร้อยละ 3.9 ของขนาดงบประมาณรายจ่าย ประจำปี อย่างไรก็ดี บทวิเคราะห์ในครั้งนี้สะท้อนให้เห็นว่าเทศบาลส่วนใหญ่

มีระดับการพึ่งพาตนเองทางการคลังที่ไม่สูงนักและอาจมีระดับการจัดบริการ สาธารณะที ่ ย ั ง ไม่ ม ากเพี ย งพอ โดยเฉพาะภารกิ จ พื ้ น ฐานด้ า นโรงเรี ย น

ศู น ย์ บ ริ ก ารสาธารณสุ ข และการรั ก ษาความปลอดภั ย ในชุ ม ชน (ทั ้ ง นี ้ เนื่องจากเทศบาลที่ได้สำรวจจำนวนไม่ถึงร้อยละ 50 ที่มีการให้บริการด้าน ต่ า งๆ ดั ง กล่ า ว) ในภาพรวมนั ้ น เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมี ก ารลงทุ น ใน สินทรัพย์ถาวรเท่ากับ 8,025.4 บาทต่อประชากร มีระดับรายจ่ายรวมต่อ ประชากรเท่ากับ 5,485 บาทในปีงบประมาณ 2552 มีสัดส่วนของรายจ่าย ที่มาจากภาษีท้องถิ่นที่เทศบาลจัดเก็บเองไม่มากเท่าที่ควร (ประมาณร้อยละ 4.30 โดยเฉลี่ย) และมีสัดส่วนพนักงานเทศบาล 1 คนในการดูแลประชากร ราว 125 คนโดยเฉลี่ย

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

เท่ากับร้อยละ 11.48 นอกจากนี้แล้ว เทศบาลที่เป็นกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่

มีความยัง่ ยืนทางงบประมาณในระดับทีด่ มี ากเช่นกัน มีอตั ราส่วนการดำเนินงาน (เฉลี ่ ย เท่ า กั บ 1.25) และมี เ งิ น สะสมนำมาจ่ า ยขาดได้ ใ นสั ด ส่ ว นที ่ สู ง

พอสมควรเมื่อเทียบกับขนาดของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของเทศบาล (เฉลี่ยร้อยละ 35.1 หรือนำไปใช้จ่ายในรายจ่ายประจำได้ราว 4.2 เดือน)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

136

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เมื ่ อ นำเสนอมาถึ ง จุ ด นี ้ จะเห็ น ว่ า การวิ เ คราะห์ ฐ านะการเงิ น ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 4 มิติบ่งชี้ถึงข้อเท็จจริงที่สำคัญของการ บริ ห ารงานท้ อ งถิ ่ น ก็ ค ื อ การสร้ า งสภาวะสมดุ ล ระหว่ า งการดำเนิ น ภารกิจในการให้บริการสาธารณะและการบริหารการเงินการคลังเพื่อ ให้เกิดความคล่องตัวทั้งในระยะสั้นและระยะยาว หากองค์กรปกครอง ท้องถิ่นมุ่งเน้นเพียงเฉพาะการรักษาสภาพคล่องในระยะสั้นและความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาวด้วยการไม่ก่อหนี้ จนนำไปสู่การลดระดับของการให้ บริการสาธารณะหรือการลงทุนที่จำเป็นลงแล้ว ย่อมมิใช่สภาวะที่พึงประสงค์ ของการบริหารงานท้องถิ่นในยุคปัจจุบันแต่อย่างใด ฉะนั้น ผู้บริหารควร สร้างสภาวะสมดุลให้เกิดขึ้นโดยการบริหารทรัพยากรทางการเงินขององค์กร ให้เกิดประโยชน์สูงสุดโดยการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเต็มตาม ศักยภาพที่มีอยู่ โดยที่มิได้ก่อให้เกิดภาระผูกพันในระยะยาวที่มากเกินตัว

ในกรณีเช่นนี้ ประโยชน์ย่อมตกอยู่กับประชาชนที่จะมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น สมควรแก่ฐานะและความเจริญของชุมชนท้องถิ่น พึงสังเกตว่าแนวนโยบายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมาก นิยมใช้ในช่วงที่ผ่านมาคือการบริหารงานคลังในเชิงอนุรักษ์นิยม (fiscally conservative) ซึ ่ ง เป็ น สภาวะที ่ ท ้ อ งถิ ่ น ยั ง มิ ไ ด้ ใ ช้ ป ระโยชน์ จ ากศั ก ยภาพ ทางการเงินการคลังที่มีอยู่ไปในการจัดบริการสาธารณะเพื่อมุ่งแก้ไขปัญหา เร่งด่วนของประชาชนอย่างเต็มที่มากนัก ในด้านหนึ่ง การที่ท้องถิ่นมีเงิน สะสมเก็บไว้ในปริมาณที่สูงเพื่อช่วยรักษาสภาพคล่องในการใช้จ่ายในการ ดำเนินงานประจำวันถือเป็นเรื่องที่ดีและช่วยสร้างหลักประกันทางการเงิน (financial buffer) ว่าการดำเนินงานและการให้บริการทั่วไปของท้องถิ่นจะไม่ สะดุดหรือขาดตอนลง แต่ในทางกลับกัน การที่ท้องถิ่นมีเงินเก็บสะสมไว้ใน ปริมาณมาก ๆ ก็มีผลเสียทางลบได้เช่นกัน นั่นก็คือประชาชนมีเงินในมือ น้อยลงอันเนื่องมาจากการเสียภาษีอากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ ท ว่ า พวกเขามิ ไ ด้ ร ั บ ประโยชน์ ก ลั บ คื น อั น ใด (opportunity loss) จาก ทรัพยากรทางการเงินที่ท้องถิ่นถือครองเก็บไว้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 137

อนึ่งพึงระลึกว่าการประเมินฐานะทางการเงินของท้องถิ่นโดยใช้ดัชนี

ชี้วัดทางการเงินนี้อาจมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติบางประการ ประการแรก ข้อมูลจากรายงานทางการเงินการบัญชีอาจมิได้บ่งบอกถึงข้อเท็จจริงทุกด้าน ที่เกิดขึ้นในการบริหารงานของท้องถิ่น หากแต่เป็นเพียงแหล่งรวบรวมข้อมูล ผลลัพธ์การดำเนินงานของท้องถิ่นในขั้นตอนปลายน้ำเมื่อสิ้นสุดรอบระยะ เวลาหนึ่งๆ เท่านั้น ผู้บริหารท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องวิเคราะห์ค้นหาสาเหตุและ แก้ ไ ขปั ญ หาทางการบริ ห ารและการจั ด บริ ก ารสาธารณะที ่ เ กิ ด ขึ ้ น ตั ้ ง แต่ กระบวนการต้นน้ำให้ชัดเจน ประการต่อมา ตัวชี้วัดบางประการโดยเฉพาะ ในด้านการวัดระดับความเพียงพอในการให้บริการยังอาจมีข้อจำกัดที่ไม่ สามารถสะท้อนถึงข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในการจัดบริการสาธารณะได้ทั้งหมด ด้วยเหตุนี้ การประยุกต์ใช้กรอบวิเคราะห์ฐานะทางการเงินเหล่านี้ควรกระทำ ด้วยความรอบคอบ การตีความและให้ความหมายค่าดัชนีชี้วัดทางการเงิน ในด้านต่างๆ ควรพิจารณาข้อมูลอื่นๆ ประกอบไปพร้อมกันอย่างเพียงพอ แต่ถึงแม้ว่ากรอบวิเคราะห์ในครั้งนี้จะมีข้อจำกัด อย่างน้อยผลการ วิเคราะห์ที่ได้รับก็สะท้อนให้เห็นถึงฐานะทางการเงินของท้องถิ่นที่มีความ สำคัญทางการบริหารหลายประการดังนี้ (1) สามารถนำเสนอข้อมูลผลการ ดำเนิ น งานด้ า นการเงิ น และการจั ด บริ ก ารของท้ อ งถิ ่ น ในมิ ต ิ ต ่ า ง ๆ ได้

(2) ช่วยให้ข้อมูลที่สำคัญ (indication) สำหรับผู้บริหารท้องถิ่นและหน่วยงาน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ด้วยเหตุนี้ การส่งเสริมและผลักดันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

มุ่งจัดบริการให้แก่ประชาชนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพทางการเงินที่มีอยู่

จึ ง เป็ น สิ ่ ง ที ่ ต ้ อ งกระทำกั น ในวงกว้ า งและดำเนิ น การกั น อย่ า งต่ อ เนื ่ อ ง

ผู้ บ ริ ห ารงานท้ อ งถิ่ น ยุ ค ใหม่ ค วรเน้ น การทำงานในเชิ ง รุ ก หมั่ น ใช้ ข้อมูลทางการเงินการงบประมาณที่มีอยู่ในการชี้นำแนวนโยบายใน การบริหารงานท้องถิ่นมากขึ้น การบริหารชุมชนท้องถิ่นที่มัวแต่รอคอย การยื่นมือให้ความช่วยเหลือจากภายนอกหรือรอคอยการสั่งการดังเช่นที่ เคยชิ น กั น มาแต่ เ ดิ ม ย่ อ มไม่ เ พี ย งพอสำหรั บ การปกครองท้ อ งถิ ่ น ภายใต้ กระแสประชาธิปไตยในยุคปัจจุบัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

138

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ที่เกี่ยวข้องสำหรับใช้ในการติดตามดูแลนโยบายบริหารการเงินการคลังและ การจัดบริการสาธารณะขององค์กรตนเอง (3) ให้ข้อมูลเริ่มต้นที่สำคัญที่ สามารถนำไปสู ่ ก ารสื บ เสาะ (exploration) ประเด็ น ปั ญ หาหรื อ ข้ อ จำกั ด ทางการบริหารที่เกิดขึ้นและส่งผลทางลบต่อฐานะทางการเงินและการจัด บริการของท้องถิ่นในรายละเอียดต่อไปได้ และ (4) สามารถให้ข้อมูลที่สำคัญ สำหรับการพัฒนาระบบกำกับดูแลผลการดำเนินงานด้านการเงินการคลัง ของท้องถิ่นทั้งในระดับจุลภาคและมหภาคได้ในอนาคต ด้วยเหตุนี้ การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินการคลังจึงเปรียบเสมือนกับ “ปรอทวั ด ไข้ ” ให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น เพื ่ อ ให้ ผู ้ บ ริ ห ารและ ประชาชนผูส้ นใจสามารถติดตามอาการเจ็บป่วยทางการบริหาร (administrative symptom) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายจัด บริการสาธารณะและ/หรือนโยบายการบริหารการเงินการคลังขององค์กรได้ หากผู้บริหารท้องถิ่นรู้จักที่จะใช้ผลการวิเคราะห์ข้อมูลฐานะทางการเงินแล้ว ย่อมนำไปสู่การเปิดมิติมุมมองใหม่ๆ ในการเพิ่มศักยภาพด้านการบริหาร

การเงินการคลังให้กับองค์กรตนเองได้ ความสำคัญในเรื่องนี้จึงอยู่ที่การ

ปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ (mindset) ในการบริหารงานท้องถิ่นโดยการใช้ เครื่องมือวิเคราะห์การเงินการคลังเพื่อนำไปสู่การตอบคำถามที่สำคัญว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถดูแลทุกข์สุขของประชาชนหรือจัด บริการสาธารณะเพิ่มขึ้นและให้เกิดความยั่งยืนได้อย่างไรในขณะที่ยังคง สามารถรักษาฐานะทางการเงินขององค์กรให้มีความเข้มแข็งทั้งในระยะสั้น และระยะยาว เพื่อที่จะตอบคำถามว่า เราจะส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ใช้ดัชนีชี้วัดทางการเงินในการติดตามดูแลผลการดำเนินงานต่อไปได้อย่างไร และจะส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีฐานะและขีดความสามารถทางการเงินการคลัง และการจัดบริการสาธารณะที่ดีขึ้นได้อย่างไร ผู้เขียนจึงนำเสนอข้อเสนอแนะ ที่จำเป็นในด้านต่างๆ ทั้งในระดับมหภาคและในระดับองค์กรปกครองส่วน ท้ อ งถิ ่ น โดยที ่ ข ้ อ เสนอแนะในแต่ ล ะด้ า นประกอบไปด้ ว ยมาตรการเชิ ง

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 139

8.2 ข้อเสนอแนะในการเสริมสร้างความเข้มแข็ง

ทางการเงินของท้องถิ่นในระดับมหภาค เนื่องจากการปกครองท้องถิ่นเป็นภารกิจประการหนึ่งที่รัฐพึงให้การ

ส่งเสริมและสนับสนุนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เราจึงควรมีหลักประกันอย่างเพียงพอว่าองค์กรปกครอง

ท้องถิ่นสามารถปฏิบัติงานได้เต็มที่สมฐานะทางการเงินการคลังขององค์กร และมีความยั่งยืน ในเรื่องนี้ การพัฒนาระบบประเมินผลฐานะทางการเงิน ขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับมหภาคจึงมีความจำเป็น เพื่อให้มีระบบ การรายงานข้อมูลเป็นการล่วงหน้าที่มีประสิทธิผล (early financial warning system) สามารถให้ขอ้ มูลสำหรับใช้ในการติดตามผลทีเ่ กิดขึน้ ในการปฏิบตั งิ าน การให้บริการสาธารณะ และการบริหารการเงินการคลังท้องถิ่นได้อย่าง

เพียงพอ และสามารถนำไปสู่การกำหนดทิศทางหรือการส่งสัญญาณใน ระดับมหภาค (signaling) ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการจัดทำนโยบายงบประมาณ และการบริหารการเงินการคลังท้องถิ่นได้อย่างเหมาะสมในเวลาอันควร ดังนั้น ในภาพรวมจึงควรมีการพัฒนาระบบปฏิบัติการ หลักเกณฑ์ การปฏิบัติ และระบบงานสนับสนุนต่างๆ ที่จำเป็นสำหรับการสร้างความ

เข้มแข็งให้กับท้องถิ่นในการบริหารการเงินการคลังและการงบประมาณอย่าง ต่ อ เนื ่ อ ง อั น ประกอบไปด้ ว ย (1) การพั ฒ นาระบบกำกั บ ดู แ ลการบริ ห าร

การเงินท้องถิ่น (2) การส่งเสริมการลงทุนและการพัฒนากรอบการก่อหนี้

(3) การพัฒนามาตรฐานการเงินการบัญชีและการบริหารสินทรัพย์ให้มีความ เป็ น สากล (4) การส่ ง เสริ ม การตรวจสอบด้ า นการบริ ห ารจั ด การการเงิ น

การคลั ง ท้ อ งถิ ่ น และ (5) การปรั บ บทบาทของราชการส่ ว นกลางและ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

นโยบายและเชิงปฏิบัติการที่เกี่ยวข้องหลายประการ เพื่อเป็นการช่วยกระตุ้น และสร้างแรงจูงใจ (incentive) ให้แก่ผู้บริหารท้องถิ่นมุ่งทำงานเพื่อสนองต่อ ความต้องการของประชาชนควบคู่ไปกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งทาง

การเงินให้แก่องค์กรตนเองอย่างยั่งยืน ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

140

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ส่วนภูมิภาคเพื่อส่งเสริมความเป็นอิสระและความเข้มแข็งทางการคลังให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรการต่างๆ มีหลักการและรายละเอียด ประกอบดังนี้

8.2.1 การพั ฒ นาระบบกำกั บ ดู แ ลการบริ ห ารการเงิ น

ท้องถิ่น (Local Financial Monitoring System) เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในภาพรวมของประเทศ สามารถจัดบริการให้แก่ประชาชนได้อย่างต่อเนื่องยั่งยืนและเพียงพอต่อการ แก้ไขปัญหาเร่งด่วนของประชาชน ระบบการประเมินฐานะทางการเงินของ ท้องถิ่นในระดับมหภาคจึงเป็นระบบปฏิบัติการที่ควรได้รับการพัฒนาขึ้นและ มี ก ารนำไปใช้ อ ย่ า งจริ ง จั ง เพื ่ อ ให้ ม ี ห ลั ก ประกั น ว่ า การใช้ ท รั พ ยากรทาง

การเงินในมือขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่า 4 แสนล้านบาทต่อ ปี จะมีความเข้มแข็งและไม่มีปัจจัยสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาวิกฤตการเงิน และการบริหารสภาพคล่องทั้งในระยะสั้นและระยะยาว กรอบวิเคราะห์ฐานะ ทางการเงินของท้องถิ่นในครั้งนี้สามารถนำมาใช้เป็นฐานสำหรับการพัฒนา ระบบกำกับดูแลฐานะทางการเงินของท้องถิ่นแห่งต่าง ๆ โดยมีขั้นตอนหลัก ดังนี้ ขั้นแรกคือพัฒนาระบบการรายงานข้อมูลและประมวลผล ฐานะทางการเงินการคลัง ในการนี้จะต้องจัดให้มีการเก็บข้อมูลการเงิน

การบัญชีและงบประมาณจากท้องถิ่นแห่งต่างๆ อย่างเพียงพอ ข้อมูลหลักได้ มาจากงบแสดงฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น งบรายรับจ่ า ยเงิ น สด ข้ อ บั ญ ญั ต ิ / เทศบั ญ ญั ต ิ ง บประมาณรายจ่ า ยประจำปี และ หมายเหตุประกอบงบการเงิน ซึ่งท้องถิ่นได้จัดทำและรายงานผลให้แก่กรม ส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ ่ น รั บ ทราบอยู ่ เ ป็ น ประจำรายไตรมาสและทุ ก

สิ้นปีงบประมาณแล้ว ขั้นตอนแรกนี้จึงสามารถดำเนินการได้โดยพัฒนา ระบบหรือช่องทางการส่งผ่านข้อมูลเหล่านั้นเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ โดยการ ประมวลผลแสดงฐานะทางการเงินของท้องถิ่นในภาพรวมของประเทศตาม

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 141

เจ้ า ภาพหลั ก ในเรื ่ อ งนี ้ ค วรเป็ น กรมส่ ง เสริ ม การปกครอง

ท้องถิ่นและ/หรือคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น (กกถ.) ในการประสานงานร่วมกันเพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยน และใช้ประโยชน์ข้อมูลการเงินและการบัญชีท้องถิ่นเพื่อช่วยกระตุ้นและ สนั บ สนุ น ให้ ท ้ อ งถิ ่ น บริ ห ารงานและจั ด บริ ก ารให้ แ ก่ ป ระชาชนเต็ ม ตาม ศั ก ยภาพทางการเงิ น การคลั ง ที ่ ม ี อ ยู ่ ปั จ จุ บ ั น กรมส่ ง เสริ ม การปกครอง

ท้องถิ่นได้พัฒนาระบบข้อมูลการเงินการบัญชีอิเล็กทรอนิคส์ของท้องถิ่น (LAAS) โดยที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งต่างๆ จะบันทึกข้อมูลการเงิน การบัญชี ข้อมูลพื้นฐานขององค์กร และข้อมูลงบประมาณและการเบิกจ่าย ส่งให้แก่กรมฯ เป็นประจำอยู่แล้ว การดำเนินการพัฒนาระบบข้อมูลฐานะ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเพียงแค่การปรับแต่ง ลักษณะการรายงานข้อมูล (format) จากฐานข้อมูลดังกล่าวเพื่อให้สามารถ ประมวลและแสดงผลฐานะทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้

ทั่วประเทศโดยที่ไม่น่าจะก่อให้เกิดความยากลำบากมากนัก ขั้นต่อมาเป็นการพัฒนาแนวนโยบายและส่งสัญญาณที่ ชัดเจนเกี่ยวกับการบริหารการเงินการคลังและงบประมาณโดยอิงกับข้อมูล การเงิ น การบั ญ ชี ข องท้ อ งถิ ่ น ที ่ ไ ด้ ป ระมวลผลขึ ้ น ซึ ่ ง ที ่ ผ ่ า นมานั ้ น การ

ส่งสัญญาณที่ชัดเจนจากส่วนกลางให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับ นโยบายเศรษฐกิ จ การคลั ง การบริ ห ารการเงิ น และงบประมาณ หรื อ มาตรฐานการบัญชีและการดำเนินงานด้านต่าง ๆ มิได้กระทำอย่างเป็น ระบบหรือมีข้อมูลสนับสนุนอย่างเพียงพอ ทำให้นโยบายหรือหนังสือสั่งการ จากหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลท้องถิ่นในช่วงที่ผ่านมาเกิดขึ้นแบบ

แยกส่วนเฉพาะเรื่องเฉพาะจุด (piecemeal) ล่าช้าไม่ทันการณ์ต่อข้อเท็จจริง

ที่เกิดขึ้น และไม่สะท้อนถึงทิศทางที่ชัดเจนในการบริหารการเงินการคลังของ

ท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็งและมีความเป็นอิสระแต่ประการใด

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

กรอบวิเคราะห์ที่งานเขียนนี้ได้นำเสนอไว้ หรืออาจใช้กรอบวิเคราะห์อื่น ๆ ที่ จะพัฒนาขึ้นในภายหลังได้เช่นกัน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

บริหารเงินสด ควรนามาใช้ จดั บริ การสาธารณะ สันหรื ้ อไม่ ปกครองท้ องถิ่น - อัตราส่วนทุนหมุนเวียน ให้ เกิดประโยชน์สงู สุด - ควรเร่งรัดติดตามลูกหนี ้ภาษีหรือ - คณะกรรมการการ - อัตราส่วนเงินสด สภาพคล่องระยะสันไม่ ้ เพิ่มรายได้ ใหม่หรือไม่ กระจายอานาจฯ - หนี ้สินหมุนเวียน เปลี่ยนแปลง เน้ นการรักษา - ควรเร่งรัด-ชะลอการเบิกจ่าย - กรมบัญชีกลาง เสถียรภาพและการจัดบริ การ - สัดส่วนลูกหนี ้ภาษี ชาระหนี ้ผูกพันระยะสันหรื ้ อไม่ - สานักงบประมาณ 142 ท้ องถิก่นา ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ทมีาสภาพคล่ ง ก าอรงลดน้ เ งิ อนยลงข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : ควรเน้ นการเพิ่มรายได้ ระยะสัน้ ลดรายจ่ายที่เกินตัว 2. ความยั่งยืนทาง มีส่วนเกินทางงบประมาณมากขึ ้น - ควรเร่งรัด-ชะลอการเบิกจ่าย - กรมส่งเสริมการ งบประมาณ ควรเน้ นการนามาใช้ จดั บริ การให้ งบประมาณหรือไม่ ปกครองท้ องถิ่น - อัตราส่วนดาเนินงาน ประชาชนเพิ่มขึ ้น ควรลดหรื อ จั ด บริ ก ารเพิ ม ่ ขึ ้นโดย คณะกรรมการการ ตารางที่​่ 8-1 8-1 ตัวอย่ างการใช้ งงานระบบก านระบบกากั ากับบดูดูแแลการเงิ ลการเงินนการคลั การคลังงท้ท้ อองถิ งถิ่​่นน (Local (Local Financial Financial Monitoring Monitoring System: LFMS) LFMS) System: - รายจ่ตารางที ายจากภาษี ตัวอย่ างการใช้ควรประคองระดั บรายจ่ายมิให้ ใช้ ทรัพยากรทางการเงินที่มีอยูไ่ ด้ กระจายอานาจฯ ตัตัววบ่บ่งงชีชี ้​้ // ประเด็ น ในการ การวิ เ คราะห์ ต ค ี วามจาก การส่ ง สั ญ ญาณเกี ่ ย วกั บ ทิ ศ ทาง หน่ ว ยงานที เ ่ กี่ยวข้ องใน ประเด็นในการ การวิเคราะห์ ตคี บวามจาก ท้ องถิ่น เปลี่ยนแปลง รักษาระดั ของการ หรือไม่การส่งสัญญาณเกี่ยวกับทิศทาง- กรมบัหน่ ญชีวกยงานที ลาง ่เกี่ยวข้ องใน ตัวกบ่ากั งชีบ้/ประเด็ น การวิ เคราะห์ ตีความจาก ดู แ ล ค่ า แนวโน้ ม การเปลี ย ่ นแปลง บริ ห ารการเงิ น การคลั ง ท้ อ งถิ ่ น การท าหน้ า ที ส ่ ง่ สัญญาณ กากับดูแล แนวโน้ การเปลี นแปลง - ควรลด-รั บริกหษา-เพิ ารการเงิ นการคลั จัดบริค่ค่กาาารมิ ให้ ผมมนั การเปลี ผวน ่ย่ยนแปลง - ระดับเงินสะสม ่มระดั บเงิน งท้ องถิ่น - สตง.การทาหน้ าทีส่ ง่ สัญญาณ ในการกำกับดูแล แนวโน้ (fiscal policy signaling) ให้ ท ้ อ งถิ ่​่นน (fiscal policy signaling) ให้ ท ้ อ งถิ มีการบริ หารงบประมาณที่ตงึ ตัว - อัตราการเปลี่ยนแปลง สะสมหรือไม่ - สถาบันการศึกษา/ภาค 1. สภาพคล่ อองในการ มีมีสสภาพคล่ อองที ่ส่สงงู​ู ขึขึ ้นในระยะสั นน้​้ ควรเพิ ม ่ -ลดสภาพคล่ อ งในระยะ กรมส่ ง เสริ ม การ 1. สภาพคล่ งในการ ภาพคล่ งที ้นในระยะสั ควรเพิ ม ่ -ลดสภาพคล่ อ งในระยะ กรมส่ ง เสริ ม การ คงเน้ น การใช้ จ ่ า ยอย่ า งระมั ด ระวั ง เงินสะสม ประชาชน บริ ควรน สัสันหรื ้​้ ออไม่ ปกครองท้ บริหหารเงิ ารเงินนสด สด ควรนามาใช้ ามาใช้ บริ กการสาธารณะ ารสาธารณะ นหรื ไม่ ปกครองท้ อองถิ งถิ่​่นน เน้ นสภาพคล่ อง จจดดั​ั บริ -- อัอัตตราส่ วนทุ ให้ สสงงู​ู สุสุดด -- ่มควรเร่ งงรัรัดด้ระยะยาวหรื ติติดดตามลู นทุนนหมุ หมุนนเวี เวียยนน ให้ เเกิกิดดประโยชน์ ประโยชน์ 3. ความยั ่ งราส่ ยืนวทาง มีหนี ้ระยะยาวเพิ ่มขึ ้น ตรวจสอบ ควรเร่ ตามลูกกหนี หนี ้ภาษีหห-รืรืออกรมส่-- งคณะกรรมการการ คณะกรรมการการ - ควรเพิ -ลดหนี อไม่้ภาษี เสริมการ ตตราส่ นไม่ ้​้ ่ม่มรายได้ ใใหม่ รืรืออไม่ กระจายอ ราส่ววนเงิ นเงินนสด สด สภาพคล่ งระยะสั นไม่ การเงิน-- อัอัในระยะยาว การกู้เงิสภาพคล่ น การบริ หอองระยะสั ารหนี ้ และ เพิ รายได้างหนี หม่หห้ในระยะ ไม่ กระจายอ านาจฯ - ควรปรัเพิ บโครงสร้ ปกครองท้ องถิ่น านาจฯ ่ย่ยนแปลง ควรเร่ ง รั ด -ชะลอการเบิ ก จ่ า ย กรมบั หนี หมุ เวียยนน - ระดับ--สิหนี นทรั้สิ้สินนพหมุ ย์สทนนุ ธิเวี เปลี นแปลง เน้ เน้ นนนการรั การรักกษา ษา ความจเปลี าเป็ นในการลงทุ - ควรเร่งารัยเพื ด-ชะลอการเบิ กจ่า้ ย - คณะกรรมการการ - กรมบัญ ญชีชีกกลาง ลาง ยาว-ลดรายจ่ ่อการชาระหนี เสถี ยยรภาพและการจั สัสัดด้สิส่ส่นววต่นลู ้​้ ออไม่ -- สสานั กกงบประมาณ เสถี้ระยะยาวให้ รภาพและการจั บริ กการ าร นลู หนี ้ภาษี ้ภาษี - ระดับ--หนี อเงิกกนหนี บริ หารหนี มี ดดบริ าระหนี ้ผู้ผูกกพัพันนระยะสั ระยะสันหรื นหรื ไม่ กระจายอ านัานาจฯ งบประมาณ หรือไม่ชชาระหนี อองลดน้ ภาพคล่ งลดน้ ออบยลง ยลง งถิ่​่นน สะสม ท้ท้ อองถิ ประสิทมีมีธิภสสภาพคล่ าพ ประคองระดั ภาระ - ควรกาหนดมาตรการส่งเสริ มขีด - สานักงานบริ หารหนี ้ ควรเน้ น การเพิ ควรเน้ รายได้ รระยะสั ะยะสันน้​้ ความสามารถในการก่อหนี ้ หนี ้ตามจ าเป็ นนการเพิ่ม่มรายได้ - ระดับหนี ้ระยะยาว สาธารณะ ลดรายจ่ า ยที เ ่ กิ น ตั ว ลดรายจ่ า ยที เ ่ กิ น ตั ว มีภาระหนี ้ลดน้ อยลง เพิ่มโอกาส - รายจ่ายเพื่อชาระหนี ้ หรือไม่ - สถาบันการเงินต่างๆ 2. ่ว่วนเกิ ทางงบประมาณมากขึ ้น้น -- ควรเร่ -- กรมส่ 2. ความยั ความยั่​่ งงยืยืนนทาง ทาง นเกิ ทางงบประมาณมากขึ ควรเร่งงรัรัดด-ชะลอการเบิ -ชะลอการเบิกกจ่จ่าายย กรมส่งงเสริ เสริมมการ การ ในการก่มีมีอสสหนี ้เพื่อนนลงทุ นจัดบริ การ งบประมาณ ควรเน้ น การน ามาใช้ จ ด ั บริ ก ารให้ งบประมาณหรื อ ไม่ ปกครองท้ งบประมาณ งบประมาณหรือไม่ ปกครองท้ อองถิ งถิ่​่นน ได้ มากขึควรเน้ ้น นการนามาใช้ จดั บริ การให้ -- อัอัตตราส่ ววนด ่ม่มขึขึ ้น้น ่มมากขึ ้น -- ่มควรลดหรื ออจัจัดดบริ ราส่ นดาเนิ าเนินนงาน งาน ประชาชนเพิ 4. ความเพี ยงพอในการ จัดบริ กประชาชนเพิ ารให้ ประชาชนเพิ ควรลดหรื บริกการเพิ ารเพิ่ม่มขึขึ ้นโดย ้นโดย คณะกรรมการการ - ควรเพิ บริการสาธารณะ - กรมส่-- งคณะกรรมการการ เสริมการ รายจ่ ควรประคองระดั บ รายจ่ า ยมิ ใ ห้ ใช้ ท รั พ ยากรทางการเงิ น ที ม ่ อ ี ยู กระจายอ รายจ่าายจากภาษี ยจากภาษี ควรประคองระดั บ รายจ่ า ยมิ ใ ห้ ให้ บริก-- าร หมัน่ ตรวจสอบประสิทธิภาพและ ใช้ ทรัณพภาพ) ยากรทางการเงิ กระจายอ านาจฯ (ปริมาณ/คุ หรือไม่ นที่มีอยูไไ่​่ ด้ด้ปกครองท้ องถิ่น านาจฯ ท้ท้ ออนงถิ นแปลง หรื อ ไม่ กรมบั งถิสิ่​่นน ทรัพย์ถาวร - การลงทุ เปลี นแปลง รัรักกกษาระดั ษาระดั ของการ ความทัเปลี ว่ ถึง่ย่ยของการบริ าร บบของการ หรือไม่ การให้ ทวั่ ถึง - กรมบัญ ญชีชีกกลาง ลาง - ควรกระจายบริ - คณะกรรมการการ กการมิ ระดั ควรลด-รั ษา-เพิ -- สตง. บริ ารมิใให้ห้ ผผนนั​ั ผวน ผวน ระดับบเงิ เงินนสะสม สะสม - รายจ่--ายแผนงานต่ างๆ การให้ บจัจัริดดกบริ ารประชาชนไม่ ควรลด-รั ษา-เพิ่ม่มระดั ระดั เงินน กระจายอ สตง. เพิ่ม-- ขึ ้นได้ หรือไม่กกและในด้ านใดบบเงิ านาจฯ มีมีกการบริ ตตราการเปลี ารบริเน้หหนารงบประมาณที ารงบประมาณที ราการเปลี่ย่ยนแปลง นแปลง - การพึ--ง่ อัอัพาตนเอง เปลี่ยนแปลง ประคับ-ประคอง่ต่ตงงึ​ึ ตัตัวว- ควรลงทุสะสมหรื สะสมหรื ไม่พย์ถาวรมาก - สถาบั-- นสถาบั สถาบั การศึ ษา/ภาค นในสินออทรัไม่ การศึนนกการศึ ษา กกษา/ภาค คงเน้ น การใช้ เงิ น สะสม คงเน้ น การใช้ ยอย่าางระมั งระมัดดระวั ระวังง ขึ ้นหรื อไม่ ประชาชน เงิ น สะสม ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจจจ่​่าายอย่ ทางการคลัง ประชาชน - องค์กรภาคประชาชน นนสภาพคล่ อองง อยลง เน้ สภาพคล่ มีระดับเน้ การให้ บริ การลดน้ - สัดส่วนพนักงานที่ - ควรพัฒนารายได้ ใหม่ๆ หรือไม่ 3. ความยั ่ ง ยื น ทาง มี ห นี ้ระยะยาวเพิ ขึขึ ้น้น ตรวจสอบ -- ควรเพิ ่ม่ม-ลดหนี อไม่ - กรมส่งเสริมการ ความยั่งยืนทาง หนี ้ระยะยาวเพิ ตรวจสอบ- ควรเพิ -ลดหนี ้ระยะยาวหรื ้ระยะยาวหรื ควรเน้ นมีการเพิ ่มการบริ ก่ม่มารให้ ให้ บริก3.ารประชาชน ่มควรเพิ ขีดความสามารถในด้ าน อไม่ - กรมส่งเสริมการ การเงินนในระยะยาว ในระยะยาว การกู ้ เ งิ น การบริ ห ารหนี ้ และ ควรปรั บ โครงสร้ า งหนี ้ในระยะ ปกครองท้ การเงิ ้ เงิน การบริ หารหนี ควรปรั บโครงสร้ างหนี ้ในระยะ ปกครองท้ อองถิ งถิ่​่นน ทัว่ ถึง/มีการกู คณ ุ ภาพเพิ ่มมากขึ ้น ้ และ บุค-ลากรหรื อไม่ -- ระดั ความจาเป็ าเป็ นในการลงทุ นในการลงทุนน ยาว-ลดรายจ่ า ยเพื ่ อ การช าระหนี ้ คณะกรรมการการ ระดับบสิสินนทรั ทรัพพย์ย์สสททุ​ุ ธิธิ ความจ ยาว-ลดรายจ่ายเพื่อการชาระหนี ้ - คณะกรรมการการ หมายเหตุ : บบหนี งบประมาณที ่ผ่านมามมี​ี หมายถึงหรื ค่าลดลงกว่าปี งบประมาณที่ผ่านมา กระจายอ หมายถึง -- ระดั ออเงิ หหารหนี ระดั หนี ้สิ้สินนต่ต่หมายถึ เงินน งค่าเพิ่มขึ ้นกว่าปีบริ บริ ารหนี ้ระยะยาวให้ ้ระยะยาวให้ หรืออไม่ ไม่ กระจายอานาจฯ านาจฯ สะสม ค่าไม่เปลี ย ่ นแปลงจากปี งบประมาณที ผ ่ า ่ นมา ประสิ ท ธิ ภ าพ ประคองระดั บ ภาระ สะสม ประสิทธิภาพ ประคองระดับภาระ -- ควรก ควรกาหนดมาตรการส่ าหนดมาตรการส่งงเสริ เสริมมขีขีดด -- สสานั านักกงานบริ งานบริหหารหนี ารหนี ้​้ หนี -- ระดั ความสามารถในการก่ สาธารณะ หนี ้ตามจ ้ตามจาเป็ าเป็ นน ระดับบหนี หนี ้ระยะยาว ้ระยะยาว ความสามารถในการก่ออหนี หนี ้​้ สาธารณะ มีมีภภาระหนี - รายจ่าายเพื หรื -- สถาบั ต่ต่าางๆ าระหนี ้ลดน้ ้ลดน้ ออยลง ยลง เพิ เพิ่ม่มโอกาส โอกาส ยเพื่อ่อชชาระหนี าระหนี ้​้ หรืออไม่ ไม่ สถาบันนการเงิ การเงิ งๆ ์ เครื อเทพ วีระศัก-ดิรายจ่ หน้ านน81 ในการก่ ในการก่ออหนี หนี ้เพื ้เพื่อ่อลงทุ ลงทุนนจัจัดดบริ บริ กการ าร ได้ ได้ มมากขึ ากขึ ้น้น 4. ความเพี ย งพอในการ จั ด บริ -- กรมส่ 4. ความเพียงพอในการ จัดบริ กการให้ ารให้ ปประชาชนเพิ ระชาชนเพิ่ม่มมากขึ มากขึ ้น้น -- ควรเพิ ควรเพิ่ม่มบริ บริกการสาธารณะ ารสาธารณะ กรมส่งงเสริ เสริมมการ การ ให้ หมั (ปริ ม าณ/คุ ณ ภาพ) หรื อ ไม่ ปกครองท้ ให้ บบริริกการ าร หมันน่​่ ตรวจสอบประสิ ตรวจสอบประสิททธิธิภภาพและ าพและ (ปริมาณ/คุณภาพ) หรือไม่ ปกครองท้ อองถิ งถิ่​่นน -- การลงทุ ความทั -- ควรกระจายบริ -- คณะกรรมการการ การลงทุนนสิสินนทรั ทรัพพย์ย์ถถาวร าวร ความทัวว่​่ ถึถึงงของการบริ ของการบริ กการ าร ควรกระจายบริกการให้ ารให้ ททววั่ั่ ถึถึงง คณะกรรมการการ -- รายจ่ า ยแผนงานต่ า งๆ การให้ บ ริ ก ารประชาชนไม่ เพิ กระจายอ รายจ่ายแผนงานต่างๆ การให้ บริ การประชาชนไม่ เพิ่ม่มขึขึ ้นได้ ้นได้ หหรืรืออไม่ ไม่ และในด้ และในด้ าานใด นใด กระจายอานาจฯ านาจฯ -- การพึ เปลี การพึงง่​่ พาตนเอง พาตนเอง เปลี่ย่ยนแปลง นแปลง เน้ เน้ นนประคั ประคับบ-ประคอง -ประคอง -- ควรลงทุ ควรลงทุนนในสิ ในสินนทรั ทรัพพย์ย์ถถาวรมาก าวรมาก -- สถาบั สถาบันนการศึ การศึกกษา ษา ในช่ ทางการคลั ขึขึ ้นหรื -- องค์ ในช่ววงวิ งวิกกฤตเศรษฐกิ ฤตเศรษฐกิจจ ทางการคลังง ้นหรืออไม่ ไม่ องค์กกรภาคประชาชน รภาคประชาชน มีมีรระดั -- สัสัดดส่ส่ววนพนั -- ควรพั ะดับบการให้ การให้ บบริริ กการลดน้ ารลดน้ ออยลง ยลง นพนักกงานที งานที่​่ ควรพัฒ ฒนารายได้ นารายได้ ใใหม่ หม่ๆๆ หรื หรืออไม่ ไม่ ควรเน้ น การเพิ ม ่ การบริ ให้ บ ริ ก ารประชาชน ควรเน้ นการเพิ่มการบริ กการให้ ารให้ -- ควรเพิ ม ่ ขี ด ความสามารถในด้ ให้ บริการประชาชน ควรเพิ่มขีดความสามารถในด้ าานน ทัทัวว่​่ ถึถึงง/มี ุ​ุ ภาพเพิ /มีคคณ ณ ภาพเพิ่ม่มมากขึ มากขึ ้น้น บุบุคคลากรหรื ลากรหรืออไม่ ไม่ หมายเหตุ : หมายถึ ง ค่ า เพิ ม ่ ขึ ้นกว่ า ปี งบประมาณที ผ ่ า ่ นมา หมายถึ ง ค่ า ลดลงกว่ หมายถึ หมายเหตุ: หมายถึงค่าเพิ่มขึ ้นกว่าปี งบประมาณที่ผ่านมา หมายถึงค่าลดลงกว่าาปีปี งบประมาณที งบประมาณที่ผ่ผ่า่านมา นมา หมายถึงง ค่ค่าาไม่ เ ปลี ย ่ นแปลงจากปี งบประมาณที ผ ่ า ่ นมา ไม่เปลี่ยนแปลงจากปี งบประมาณทีผ่ ่านมา

ตารางที่ 8-1 ตั ว อย่ า งการใช้ ง านระบบกำกั บ ดู แ ลการเงิ น การคลั ง

ท้องถิ่น (Local Financial Monitoring System: LFMS)

วีวีรระศั ะศักกดิดิ์​์ เครื เครืออเทพ เทพ

หน้ หน้ าา 81 81

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 143

8.2.2 การส่ ง เสริ ม การลงทุ น และการพั ฒ นากรอบการ

ก่อหนีข้ องท้องถิ่น ผู้เขียนเห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยควรได้รับการ พัฒนาศักยภาพด้านการเงินการคลังเพิ่มขึ้นหลายประการ โดยเฉพาะการ เพิ่มขีดความสามารถในการพึ่งพาตนเองทางการคลังโดยการเพิ่มสัดส่วน การจัดหารายได้จากท้องถิ่น การเพิ่มความสามารถในการพัฒนาโครงการ เพื่อการลงทุนพัฒนาเมือง-ชุมชน และการเพิ่มความสามารถทางการเงินใน ระยะยาวผ่ า นตลาดเงิ น ตลาดทุ น (การก่ อ หนี ้ ห รื อ การออกพั น ธบั ต ร)

ในประเด็นนี้ ควรส่งเสริมการบริหารงานคลังท้องถิ่นในเชิงรุก ส่งเสริม แนวคิดในการพัฒนาเมืองทัง้ ในเชิงเศรษฐกิจ สังคม และกายภาพ อีกทัง้ ควรส่งเสริมช่องทางการเพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่นและขีดความสามารถใน การให้บริการสาธารณะโดยการก่อหนีเ้ พือ่ การลงทุน (debt financing)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

การดำเนินการในเรื่องนี้อาจอยู่ในรูปของคณะกรรมการไตรภาคีจาก ภาคส่ ว นต่ า งๆ ที ่ เ กี ่ ย วข้ อ ง อาทิ ส่ ว นราชการที ่ ร ั บ ผิ ด ชอบดู แ ลองค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอาจมีผู้แทน จากภาควิ ช าการร่ ว มกั น วิ เ คราะห์ แ ละประเมิ น สถานการณ์ ด ้ า นการเงิ น

การคลังท้องถิ่นจากข้อมูลรายงานฐานะทางการเงินที่ได้จัดทำขึ้นในขั้นตอน แรก แล้ ว จึ ง พั ฒ นาเป็ น แนวนโยบายบริ ห ารงานคลั ง ท้ อ งถิ ่ น เพื ่ อ ช่ ว ย

เสนอแนะทิ ศ ทางที ่ ช ั ด เจนแก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ในการบริ ห าร

การเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะที่เหมาะสมกับสถานการณ์ บริบทแวดล้อมต่อไป หากเราสามารถพัฒนาระบบกำกับดูแลการบริหาร

การเงินการบัญชีท้องถิ่น (LFMS) ที่สามารถให้ข้อมูลต่างๆ ที่มีประสิทธิผล เพี ย งพอและทั น ต่ อ เหตุ ก ารณ์ ไ ด้ แ ล้ ว นั ้ น เชื ่ อ ได้ ว ่ า จะนำไปสู ่ ก ารบริ ห าร

การเงิ นการคลังท้องถิ่นที่มีความเข้มแข็งและยั่งยืน ตัวอย่างแนวทางการ

ส่งสัญญาณ ในการบริหารการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะของ ท้องถิ่นจากระบบข้อมูลฐานะทางการเงินแสดงได้ดังตารางที่ 8-1 ข้างต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

144

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ปัจจุบัน แม้กฎหมายที่เกี่ยวข้องจะให้อำนาจแก่ท้องถิ่นใน การก่อหนี้ได้ก็ตาม29 แต่กฎระเบียบดังกล่าวมักกำหนดเพียงขั้นตอนและผู้มี อำนาจในการอนุมัติการก่อหนี้ระยะยาวขององค์กรปกครองท้องถิ่นเป็น สำคัญ มิได้มีการวางแผนหรือหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเพื่อส่งเสริมการก่อหนี้เพื่อ การลงทุนให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นเท่าใดนัก ผู้บริหารท้องถิ่นจำนวน มากจึงขาดความรู้ความเข้าใจที่เหมาะสมและนำไปสู่การขาดแรงจูงใจใน การก่อหนี้เพื่อการลงทุนในระดับที่ควรจะเป็นสำหรับการพัฒนาเมืองและ ชุมชน ในการนี้ จึงควรส่งเสริมให้มีการพัฒนา “แนวทางการลงทุนและ การก่ อ หนี้ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น (debt financing framework)” และรวมถึ ง การฝึ ก อบรมทั ก ษะผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ให้ มี แนวคิ ด การทำงานในเชิ ง รุ ก และมี ทั ศ นคติ ที่ ถู ก ต้ อ งในการเพิ่ ม ขี ด ความสามารถทางการเงิน (financial leverage) ขององค์กรผ่านการ ก่อหนี้ในตลาดเงินหรือตลาดทุนตามความจำเป็น มาตรการเหล่านี้ย่อม ช่วยให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการพัฒนาโครงการ ลงทุนและการระดมทรัพยากรจากตลาดเงินหรือตลาดทุนมากขึ้น ซึ่งอาจมี ส่วนส่งเสริมให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีความกล้าที่จะคิดริเริ่มโครงการใหม่ ๆ ที่ จำเป็นต่อการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นให้เจริญเติบโตได้อย่างยั่งยืนมากขึ้น ในประเด็นนี้ หน่วยงานส่วนกลาง อาทิ รัฐบาล กระทรวง มหาดไทย และกระทรวงการคลังควรร่วมกันพัฒนาแนวทางการลงทุนและ กรอบการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้น และควรปรับเปลี่ยน

ฐานคิดไปในทิศทางที่ช่วยกระตุ้นการก่อหนี้สาธารณะเพื่อการลงทุนพัฒนา ท้องถิ่นให้มากขึ้น จากเดิมที่ส่วนราชการเหล่านี้มุ่งเน้นเพียงเฉพาะการ ควบคุมที่เข้มงวดก่อนการก่อหนี้ (ex ante) มาสู่การกำหนดมาตรการส่งเสริม อาทิ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น พ.ศ.2542 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2549) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น พ.ศ.2547 หรือระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหาร ราชการส่วนท้องถิ่น แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2553

29

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 145

8.2.3 การพั ฒ นามาตรฐานการบั ญ ชี แ ละการบริ ห าร

สินทรัพย์ท้องถิ่นให้มีความเป็นสากล สืบเนื่องจากข้อเท็จจริงในปัจจุบันว่าองค์กรปกครองส่วน ท้ อ งถิ ่ น ยั ง มิ ไ ด้ จ ั ด ทำมาตรฐานการบั ญ ชี ใ ห้ ม ี ค วามเป็ น สากล (generally accepted accounting principles: GAAPs) การวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน

จึงอาจมิได้ให้ข้อมูลที่ถูกต้องเพียงพอสำหรับใช้ในการกำหนดนโยบายการ จั ด บริ ก ารสาธารณะและการจั ด การทรั พ ย์ ส ิ น ของท้ อ งถิ ่ น ที ่ เ หมาะสม

ยกตัวอย่างเช่น ระบบบัญชีท้องถิ่นในปัจจุบันไม่มีการบันทึกบัญชีรายการ ครุภัณฑ์และสิ่งก่อสร้างถาวรบางประเภท ครุภัณฑ์และสินทรัพย์ถาวรของ ท้องถิ่นมิได้มีการปรับค่าเสื่อมราคา ทำให้มูลค่าทางบัญชีของสินทรัพย์ถาวร เหล่านี้มิใช่มูลค่าปัจจุบัน เป็นต้น ดังนั้นการประเมินความเพียงพอของการ จัดบริการสาธารณะจากมูลค่าทรัพย์สินถาวรนี้จึงยังมิใช่ตัวเลขที่ถูกต้อง

เท่าที่ควร นอกจากนี้ การที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่ทราบข้อมูลที่ชัดเจนและ

ถูกต้องว่าสินทรัพย์ถาวรที่อยู่ในความดูแลของท้องถิ่นมีเป็นจำนวนและ มูลค่าเท่าใด ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นไม่สามารถวางแผนการใช้ประโยชน์และ/ หรือแผนการซ่อมบำรุงสินทรัพย์เหล่านัน้ ได้อย่างเต็มทีใ่ นช่วงเวลาทีเ่ หมาะสม อั น ส่ ง ผลต่ อ เนื ่ อ งทำให้ ก ารบริ ห ารและใช้ ป ระโยชน์ จ ากสิ น ทรั พ ย์ ต ่ า ง ๆ

ขาดประสิทธิภาพ และมิอาจประเมินถึงความคุ้มค่าในการดำเนินงานได้ อย่างตรงไปตรงมา ด้ ว ยเหตุ น ี ้ จึ ง ควรส่ ง เสริ ม ให้ ก ารจั ด ทำบั ญ ชี ข ององค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีมาตรฐานเป็นสากล เพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีข้อมูลที่

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

และดูแลการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (disciplinary and ex post) ตามสมควร อันจะเป็นการช่วยผ่อนคลายกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ไม่จำเป็นในการ ก่อหนี้ของท้องถิ่นลง ซึ่งจะมีส่วนช่วยกระตุ้นให้ผู้บริหารท้องถิ่นกล้าที่จะริเริ่ม การก่ อ หนี ้ ผู ก พั น ในระยะยาวเพื ่ อ นำเงิ น ไปลงทุ น พั ฒ นาเมื อ งตามความ เหมาะสมและจำเป็นได้ต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

146

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ถูกต้องสำหรับการตัดสินใจทางการบริหารและจัดบริการสาธารณะ และเพื่อ ให้ ม ี ข ้ อ มู ล ทางการเงิ น การบั ญ ชี อ ย่ า งถู ก ต้ อ งเพี ย งพอสำหรั บ ใช้ ใ นการ

ตรวจสอบติดตามประสิทธิภาพประสิทธิผลในการดำเนินงานและในการใช้ ประโยชน์จากสินทรัพย์ขององค์กร ทั้งนี้ ในระยะสั้น อาจกำหนดให้องค์กร ปกครองท้องถิ่นใช้มาตรฐานการบัญชีภาครัฐที่จัดทำขึ้นโดยสำนักมาตรฐาน ด้านการบัญชีภาครัฐ กรมบัญชีกลาง ไปพลางก่อน ส่วนในระยะยาวนั้น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กรมบัญชีกลาง และสำนักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน ควรร่วมกันพัฒนามาตรฐานและนโยบายการบัญชีสำหรับใช้ใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นการเฉพาะต่อไป

8.2.4 การตรวจสอบเชิงการบริหารร่วมกับการตรวจสอบ

การเงินการบัญชี ข้อจำกัดของการตรวจสอบติดตามผลทางการเงินการบัญชี (financial audit) ที่สำคัญประการหนึ่งก็คือเป็นการประเมินผลที่ปลายน้ำ (after the fact) หลั ง จากที ่ ม ี ก ารบริ ห ารจั ด การหรื อ ปฏิ บ ั ต ิ ง านตามแนว นโยบายบริหารจัดการที่กำหนดขึ้นแล้ว ผลปฏิบัติการด้านการเงินการคลังจะ ออกมาดีหรือไม่ดีส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับนโยบายการบริหารจัดการที่ต้นทาง (upstream) ว่ามีการกำหนดมาดีมากน้อยเพียงใด เป็นที่น่าเสียดายว่าการตรวจสอบติดตามผลการปฏิบัติงาน ของท้องถิ่นในปัจจุบัน (โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและสำนักงาน การตรวจเงินแผ่นดิน—สตง.) ให้ความสำคัญกับการตรวจสอบทางการเงิน การบัญชีเป็นหลักเท่านั้น โดยจะให้ความสำคัญกับการตรวจสอบความถูก ต้องของการทำบัญชี การรับ-จ่ายเงิน การจัดซื้อจัดจ้าง และการพัสดุ30 แต่ยัง มิได้มีการตรวจสอบว่านโยบายการบริหารงานและการจัดบริการสาธารณะ อ้างอิงจากระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการรับเงินฯ พ.ศ.2547 หมวดที่ 10

ว่าด้วยการตรวจเงิน และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการตรวจสอบภายในขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2545

30

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 147

ประเด็นในการตรวจสอบด้านการบริหารจัดการอาจรวมถึง การวิ เ คราะห์ (1) ความจำเป็ น เร่ ง ด่ ว นของนโยบายและยุ ท ธศาสตร์

การพัฒนาท้องถิ่น (Policy Priorities) (2) แผนการจัดบริการสาธารณะและ การลงทุ น ของเทศบาล (3) นโยบายการเงิ น การคลั ง การบั ญ ชี และการ

งบประมาณท้องถิ่น (4) นโยบายการก่อหนี้และการรักษาวินัยทางการเงิน การคลัง (5) ประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร บุคคลและสินทรัพย์ถาวร (6) ความคุ้มค่า ต้นทุน และ/หรือประสิทธิภาพ ประสิทธิผลของการใช้จ่ายงบประมาณท้องถิ่น และ (7) เหตุผลความจำเป็น ในการกำหนดกฎระเบียบทางการเงินการคลังและการงบประมาณท้องถิ่น ด้านต่างๆ เป็นต้น ในการดำเนินการเช่นนี้ มีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาชุด ของทักษะและองค์ความรู้ของผู้ตรวจสอบทั้งภายนอก (สตง. และกรมส่ง เสริมการปกครองท้องถิ่น) และภายใน (หน่วยตรวจสอบภายในของท้องถิ่น) ที่มีความแตกต่างไปจากการตรวจสอบทางการเงินการบัญชีที่คุ้นเคยกันมา แต่ เ ดิ ม มี ก ารปรั บ ปรุ ง บทบาทของหน่ ว ยตรวจสอบให้ เ กิ ด ความสมดุ ล ระหว่างการตรวจสอบทางการเงินการบัญชีและการตรวจสอบในเชิงบริหาร จัดการ นอกจากนี้ ควรเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) ในกิจการ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ สถาบันทางการเงิน ภาคประชาสังคม หรือภาควิชาการ ฯลฯ เข้าร่วมในการตรวจสอบด้านต่างๆ อย่างเข้มข้นและ เปิดกว้างต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ด้ า นต่ า งๆ ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น มี ค วามเหมาะสมหรื อ มี ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนเห็นว่าหาก ต้องการเพิ่มศักยภาพทางการเงินการคลังท้องถิ่นได้อย่างยั่งยืนแล้วนั้น ควร มีการพัฒนาแนวทางการตรวจสอบด้านการบริหารจัดการขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (local management audit) ให้เกิดขึ้นอย่างเป็น ระบบและถูกนำไปใช้จริงต่อไป

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

148

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

8.2.5 การปรับบทบาทของราชการส่วนกลางและภูมิภาค

เพื่อส่งเสริมความเข้มแข็งทางการคลังท้องถิ่น การวิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น ขององค์ ก รปกครองส่ ว น

ท้ อ งถิ ่ น ในครั ้ ง นี ้ ท ำให้ พ บกั บ ข้ อ เท็ จ จริ ง ที ่ ส ำคั ญ ประการหนึ ่ ง ว่ า องค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีสถานะทางการเงินการคลัง (fiscal entity) และมีตัวตน ทางบัญชี (accounting entity) เป็นของตนเอง ซึ่งแตกต่างไปจากส่วนราชการ ทั่วไปที่มีฐานะเป็นเพียงหน่วยปฏิบัติการหนึ่งของรัฐบาลที่ไม่จำเป็นต้องดูแล รับผิดชอบฐานะทางการเงินการคลังของตนเอง องค์กรปกครองท้องถิ่นแต่ละ แห่ง (ซึ่งมีจำนวนเกือบแปดพันแห่งในปัจจุบัน) ล้วนมีอิสระและมีฐานะ ทางการเงินการคลังของตนเองที่ต้องรับผิดชอบตามแต่สภาพบริบทพื้นฐาน และนโยบายบริ ห ารการเงิ น การคลั ง ที ่ ม ิ ไ ด้ ข ึ ้ น ต่ อ กั น และกั น มี ก ารระดม ทรัพยากรของตนเองในรูปภาษีอากรและรายได้อื่นๆ (แม้ว่าจะมีสัดส่วนที่ไม่ สูงนักก็ตาม) และรวมถึงการมีอิสระในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของ ตนเองที่ต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับบริบทพื้นฐานและความต้องการ

เร่งด่วนของประชาชนในชุมชน ดังนั้นส่วนราชการที่เกี่ยวข้องจึงควรปรับเปลี่ยนฐานคิด ที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยควรคำนึงถึงความเป็นอิสระใน การบริหารงานของท้องถิ่นภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย และจำเป็น จะต้ อ งพั ฒ นาแนวทางสำหรั บ การส่ ง เสริ ม และกำกั บ ดู แ ลองค์ ก ร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ขึ้ น เป็ น การเฉพาะ โดยที่ ไ ม่ จ ำเป็ น ต้ อ งใช้

กฎเกณฑ์หรือมาตรฐานเดียวกันกับราชการส่วนกลางเสมอไป ความ เป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรนำไปสู่การมีแนวปฏิบัติเฉพาะ ด้านที่เกื้อหนุนต่อการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในชุมชน ท้องถิ่นโดยตรง (มิใช่ตอบสนองต่อความต้องการและ/หรือการสั่งการของ ราชการส่วนกลาง) ซึ่งควรครอบคลุมถึงความเป็นอิสระในด้าน (1) การจัด ทำแผนพัฒนาและแผนการดำเนินงานของท้องถิ่น (2) การบริหารการเงิน

การบัญชี การงบประมาณ และการก่อหนี้เพื่อการลงทุน (3) อำนาจทางภาษี

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 149

ทั ้ ง นี ้ ต ้ อ งเข้ า ใจว่ า ความมี อ ิ ส ระขององค์ ก รปกครองส่ ว น

ท้องถิ่นในด้านต่างๆ ข้างต้นมิได้หมายความว่าการปฏิบัติงานขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นปราศจากซึ่งกฎเกณฑ์หรือแนวปฏิบัติแต่ประการใด หากแต่หมายความว่ามาตรฐานหรือกฎเกณฑ์ต่างๆ ควรได้รับการพัฒนาขึ้น เป็นการเฉพาะสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าที่จำเป็น และไม่ควร เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานของท้องถิ่นในการดูแลทุกข์สุขของประชาชน การนำแนวปฏิบัติที่บังคับใช้กับส่วนราชการทั่วไปบนมาตรฐานเดียวกัน (uniformity) มาบังคับใช้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมเป็นเรื่องที่ไม่ เหมาะสม และไม่สอดคล้องกับสภาพพื้นฐานและข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นใน ชุมชนท้องถิ่นแต่ละแห่งที่มีความแตกต่างหลากหลายอยู่เป็นทุนเดิม อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในปัจจุบันก็คือส่วนราชการ

ที่เกี่ยวข้องยังมิได้แสดงบทบาทหน้าที่ไปในทิศทางที่ส่งเสริมต่อความเป็น อิสระและความเข้มแข็งทางการเงินการคลังให้แก่ท้องถิ่นเท่าที่ควร อาทิ

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้ความสำคัญกับบทบาทในการกำกับและ ควบคุมการบริหารการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่า

ที่จะแสดงบทบาทส่งเสริมให้ท้องถิ่นสามารถบริหารกิจการภายในชุมชน

ท้องถิ่นได้อย่างเป็นอิสระภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย กรมฯ จึงยังมิได้มี มาตรการใดๆ ที่เป็นรูปธรรมที่ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นริเริ่ม นวัตกรรมทางการบริหารด้านการเงินการคลังและการจัดบริการสาธารณะ ของตนเอง ในทำนองเดี ย วกั น ส่ ว นราชการอื ่ น ๆ ที ่ เ กี ่ ย วข้ อ ง อาทิ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กรมบัญชีกลาง ฯลฯ ก็ยังมิได้ให้ ความสนใจต่อความเป็นอิสระในการบริหารงานและการจัดบริการสาธารณะ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

อากร การบริหารทรัพยากรบุคคลและการบริหารสินทรัพย์ต่างๆ ของท้องถิ่น และ (4) มาตรฐานการดำเนินงาน และแนวทางการตรวจสอบทางการเงิน การบัญชีและการบริหารจัดการสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้ เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

150

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อีกทั้งมิได้สนใจว่าจะช่วยเสริมสร้างความ เข้ ม แข็ ง ให้ ก ั บ ฐานะทางการเงิ น การคลั ง และการดำเนิ น งานขององค์ ก ร ปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ส่วนราชการเหล่านี้จึงยังมิได้มีส่วนช่วย พัฒนาระบบการบริหารงานคลังท้องถิ่นที่จำเป็น อาทิ มาตรฐานการเงินการ บัญชีและการจัดซื้อจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระบบตรวจสอบ ติดตามผลด้านการเงินการบัญชีและการบริหารจัดการขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น หรือแม้แต่ระบบติดตามผลฐานะทางการเงินท้องถิ่นที่เป็น เนื้อหาหลักของหนังสือเล่มนี้ ฯลฯ เป็นที่น่าเสียดายว่าในช่วงที่ผ่านมานั้น ส่วนราชการเหล่านี้ต่างมุ่งแสดงบทบาทของการเป็นผู้คุมกฎ (regulator)

ที่เข้มงวดเกินควร จนบ่อยครั้งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดแรงจูงใจ ในการปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการแก่ประชาชนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพ ขององค์กรที่มีอยู่ ในการนี ้ จ ึ ง ควรมี ก ารปรั บ บทบาทและความสั ม พั น ธ์ ท างการคลั ง (intergovernmental fiscal relationships) ระหว่างส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทั้งกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกื้อหนุนให้ (1) ท้องถิ่นสามารถปฏิบัติงานได้ อย่างเป็นอิสระและปราศจากซึ่งแรงกดดันด้านการเงินหรือจากข้อกำหนด ควบคุมที่ไม่จำเป็น (2) หน่วยราชการที่เกี่ยวข้องควรแสดงบทบาทเป็นเพียง

ผู้ที่กำกับดูแล ให้คำแนะนำ และตรวจสอบผลการดำเนินงานของท้องถิ่นทั้ง ในเชิงประสิทธิภาพประสิทธิผลในการบริหารจัดการและในด้านความถูกต้อง ของการดำเนินงาน (3) ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องควรกำหนดมาตรการส่งเสริม หรือจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลทุกข์สุขของ ประชาชนอย่างสุดความสามารถทางการเงินการคลัง มีการพัฒนาระบบ ข้อมูล ระบบปฏิบัติการ หรือมาตรการป้องกันและกำกับดูแลตามจำเป็นเพื่อ มิให้การปฏิบัติงานของท้องถิ่นก่อให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรของ สาธารณะ และ (4) ส่วนราชการที่รับผิดชอบควรทำหน้าที่ส่งสัญญาณในการ บริหารการเงินการคลังที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นได้รับทราบและเตรียมการรับมือหรือปรับตัวต่อสถานการณ์ต่างๆ ได้ เป็นการล่วงหน้าโดยอาจใช้ข้อมูลระบบ LFMS ดังที่กล่าวแล้วข้างต้น

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 151

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะที่เป็นหน่วยปฏิบัติการในการจัด บริการสาธารณะประเภทหนึ่งจำเป็นต้องมีการตรวจสอบติดตามผลการ ดำเนินงานด้านการเงินขององค์กรตนเองอย่างใกล้ชิด คณะผู้บริหารของ

ท้องถิ่นทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำในฐานะที่เป็นผู้ที่รับผิดชอบต่อความ อยู่รอดและความเจริญเติบโตขององค์กรและของชุมชนท้องถิ่น จำเป็นจะ ต้องดูแลเอาใจใส่การบริหารจัดการด้านการเงินการคลังและการจัดบริการ สาธารณะเพิ่มขึ้น ที่ผ่านมานั้น ผู้บริหารท้องถิ่นมักจะมีทัศนคติว่าการบริหาร การเงินการบัญชีเป็นประเด็นปลีกย่อย เป็นเรื่องในทางปฏิบัติ จึงปล่อยให้ เป็นธุระของเจ้าหน้าที่ระดับล่างที่ดำเนินการและดูแลข้อมูลต่าง ๆ กันเอง การมีทัศนคติเช่นนี้เป็นสิ่งที่ไม่ควรปล่อยให้เกิดขึ้นในยุคปัจจุบันที่ความ

คาดหวั ง ของประชาชนที ่ ม ี ต ่ อ องค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น เพิ ่ ม มากขึ ้ น

ตลอดเวลา ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องกระตุ้นให้ผู้บริหารท้องถิ่น หมั่ น ตรวจสอบติ ด ตามฐานะทางการเงิ น ขององค์ ก รอยู่ เ ป็ น ประจำ และสร้างให้เป็นวัฒนธรรมการทำงานยุคใหม่ของท้องถิ่นที่มุ่งคำนึงถึง การดูแลทุกข์สุขของประชาชนอย่างเต็มศักยภาพ โดยใช้ประโยชน์ จากข้อมูลต่าง ๆ ของท้องถิ่นที่มีอยู่อย่างรอบด้าน ในการนี้ ผู้บริหาร ท้องถิ่นควรหมั่นติดตามว่า (1) การบริหารสภาพคล่องทางการเงินขององค์กร เป็นเช่นใด มีเงินสด (รวมเงินฝากต่างๆ) เพียงพอสำหรับการให้บริการของ ท้ อ งถิ ่ น ในเชิ ง รุ ก เพิ ่ ม ขึ ้ น ได้ ห รื อ ไม่ (2) หากพบว่ า ท้ อ งถิ ่ น มี ส ภาพคล่ อ ง ทางการเงินที่ตึงตัว จะมีมาตรการเพิ่มรายได้ในช่วงสั้น ๆ อย่างไร ควรมีการ จัดเก็บค่าบริการประเภทใหม่หรือเร่งรัดติดตามลูกหนี้ภาษีท้องถิ่นหรือไม่

(3) หากมี ค วามจำเป็ น ที ่ จ ะต้ อ งพั ฒ นาโครงการลงทุ น เพื ่ อ เพิ ่ ม ขี ด ความ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

8.3 ข้อเสนอแนะในการพัฒนาศักยภาพ ในการบริหารการเงินและงบประมาณ สำหรับผู้บริหารท้องถิ่น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

152

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สามารถของท้องถิ่นในการให้บริการสาธารณะหรือในการแก้ไขปัญหาของ ประชาชนแล้ว ท้องถิ่นจะระดมทรัพยากรจากแหล่งใดได้บ้าง มีเงินสะสม เพียงพอหรือไม่ หรือจำเป็นต้องหาจากแหล่งเงินทุนภายนอก และ (4) หาก ท้องถิ่นจำเป็นต้องระดมทรัพยากรจากตลาดเงินหรือตลาดทุน ท้องถิ่นจะมี ขีดความสามารถในการก่อหนี้ได้มากน้อยเท่าใด เป็นต้น นอกจากนี้แล้ว ควรมีการพัฒนาทักษะและความรู้ความเข้าใจให้ แก่ ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ในการใช้ ข้ อ มู ล การเงิ น การบั ญ ชี แ ละการ

งบประมาณ เพื่อการวางแผนและตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายการเงิน การคลังและการจัดบริการสาธารณะให้เหมาะสมกับบริบทแวดล้อม ทางสั ง คมและเศรษฐกิ จ และสอดคล้ อ งกั บ ความคาดหวั ง ของ ประชาชนที่ มี ต่ อ การให้ บ ริ ก ารขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น

การศึกษาในครั้งนี้พบว่าผู้บริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่ขาดความรู้ความเข้าใจ

ในด้ า นการบริ ห ารการเงิ น การบั ญ ชี แ ละการบริ ห ารงบประมาณ และ

ไม่สามารถติดตามสถานการณ์ความเคลื่อนไหวรอบตัวในด้านเศรษฐกิจ

และสังคมในระดับที่สามารถนำมาสู่การกำหนดมาตรการรับมือด้านการเงิน การคลังให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นได้ ด้วยเหตุนี้ การพัฒนาให้ผู้บริหารท้องถิ่นทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่าย ประจำมีความรู้ความเข้าใจในเรื่องดังกล่าวร่วมกันจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เพื่อสามารถนำพาให้ท้องถิ่นทำงานในเชิงรุกเพื่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของ ประชาชนบนพื้นฐานของความเข้มแข็งทางด้านการเงินการคลังขององค์กร ความรู้ที่จำเป็นในเรื่องนี้อาจรวมถึง (1) การวิเคราะห์สภาพเศรษฐกิจสังคม และการกำหนดนโยบายการคลั ง และงบประมาณของท้ อ งถิ ่ น (2) การ วางแผนยุทธศาสตร์และการจัดทำงบประมาณ (3) การเพิ่มประสิทธิภาพใน การบริหารจัดเก็บภาษีและรายได้ท้องถิ่น (4) แนวปฏิบัติในการก่อหนี้เพื่อ

การลงทุน และช่องทางในการระดมทุน (5) การบริหารการเงิน สินทรัพย์

การจัดซื้อจัดจ้าง และการพัสดุ (6) การตรวจสอบผลการดำเนินงานด้าน

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 153

ทั ้ ง นี ้ ห น่ ว ยงานที ่ เ กี ่ ย วข้ อ ง อาทิ กรมส่ ง เสริ ม การปกครองท้ อ งถิ ่ น

คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สถาบัน พระปกเกล้า สมาคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือสถาบันการศึกษา ควรร่วมกันพัฒนาองค์ความรู้ที่จำเป็นและนำไปถ่ายทอดให้กับผู้บริหารและ บุคลากรขององค์กรปกครองท้องถิ่น เพื่อให้ผู้บริหารและบุคลากรมีทัศนคติที่ ถูกต้องและมีความรู้ความเข้าใจที่จำเป็นเพียงพอสำหรับการบริหารงานคลัง ท้องถิ่นในยุคใหม่ที่ให้ความสำคัญกับ (1) การตอบสนองต่อความต้องการ

เร่งด่วนของประชาชน (2) การรักษาวินัยทางการเงินการคลัง และ (3) การใช้ จ่ายทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล31 ได้ต่อไป กล่าวโดยสรุป ดังที่ได้กล่าวแล้วว่าการวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน

ท้องถิ่นเปรียบเสมือนกับ “ปรอทวัดไข้” ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ผู้บริหารสามารถติดตามอาการเจ็บป่วยทางการบริหาร (administrative symptom) ขององค์กร ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายจัดบริการสาธารณะและการ บริหารการเงินการคลังได้ หากผู้บริหารท้องถิ่นสามารถใช้ผลการวิเคราะห์ ฐานะทางการเงินการคลังได้ดังที่หนังสือเล่มนี้ได้นำเสนอไว้แล้ว ย่อมนำไปสู่ การเปิดมิติและมุมมองใหม่ๆ ในการเพิ่มศักยภาพด้านการบริหารการเงิน การคลั ง ให้ ก ั บ องค์ ก รของตนเอง ความสำคั ญ ในเรื ่ อ งนี ้ จ ึ ง อยู ่ ท ี ่ ก ารปรั บ กระบวนทัศน์ (mindset) และการเปิดรับมุมมองใหม่ๆ ในการบริหารงาน

ท้องถิ่นโดยการใช้เครื่องมือวิเคราะห์ข้อมูลทางการเงินการคลังเพื่อนำไปสู่ การตอบคำถามที่สำคัญทางการบริหารว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะ สามารถดูแลทุกข์สุขของประชาชนหรือจัดบริการสาธารณะเพิ่มขึ้นและให้

31

แนวคิดดังกล่าวได้มาจาก จรัส สุวรรณมาลา (2546) และ Allen Schick (1998)

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

การเงินการบัญชีและการบริหารจัดการ (7) การวิเคราะห์ฐานะทางการเงิน และการพัฒนาระบบข้อมูลการเงินการบัญชีเพือ่ การวางแผนและการตัดสินใจ และ (8) การวิเคราะห์ปัจจัยเสี่ยงด้านการเงินการคลังและกลยุทธ์ในการลด

ความเสี่ยง เป็นต้น

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

154

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เกิดความยั่งยืนได้อย่างไร ในขณะที่ยังคงสามารถรักษาฐานะทางการเงิน การคลังขององค์กรให้มีความเข้มแข็งทั้งในระยะสั้นและระยะยาว สิ่งเหล่านี้ คือความท้าทายของผู้บริหารท้องถิ่นในยุคใหม่ที่จะต้องก้าวให้ข้ามผ่านพ้น ไปได้

ภาคผนวก

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 157

ระเบียบวิธีวิจัยและการเก็บข้อมูล การศึ ก ษาในครั ้ ง นี ้ ม ี ก ารดำเนิ น การหลายขั ้ น ตอน เริ ่ ม ตั ้ ง แต่ ก าร พัฒนากรอบคิดในการวิจัย การพัฒนาแบบสำรวจข้อมูลการเงินการบัญชี เทศบาล การทดสอบและประเมินคุณภาพแบบสำรวจโดยผู้ทรงคุณวุฒิจาก นักวิชาการ ผู้บริหารด้านการเงินการคลังของเทศบาล และผู้ปฏิบัติงานของ เทศบาลในสายงานที ่ เ กี ่ ย วข้ อ ง 32 และโดยการทดสอบกั บ กลุ ่ ม ตั ว อย่ า ง

เป้าหมายจำนวน 24 แห่ง (pilot test) จากนั้นจึงเป็นขั้นตอนการสำรวจข้อมูล ทางไปรษณี ย ์ (mail survey) ซึ ่ ง ดำเนิ น การระหว่ า งเดื อ นสิ ง หาคมถึ ง พฤศจิกายน 2553 โดยผู้เขียนได้ส่งแบบสำรวจให้แก่เทศบาลทุกแห่ง (2,008 แห่ง) และได้รับแบบสำรวจส่งกลับคืนจำนวน 972 ชุด หรือคิดเป็นอัตรา

ตอบกลับ (response rate) ร้อยละ 48.4 ของเทศบาลทั้งหมด 33 ต่อจากนั้น

จึง นำข้ อ มูล มาลงรหัส (coding) และตรวจสอบความสมบู รณ์ถู ก ต้ อ งของ ข้ อ มู ล (cleansing and data entry) ก่ อ นการลงมื อ วิ เ คราะห์ ข ้ อ มู ล ทั ้ ง นี ้

กลุ่มตัวอย่างเทศบาลที่ตอบแบบสำรวจแสดงดังตารางที่ ผ1 ต่อไปนี้

ได้แก่ ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สัมภาษณ์ วันพุธที่ 28 กรกฎาคม 2553 เวลา 12.00-13.00 น. คุณสุวรรณี กลิ่นหอม หัวหน้าฝ่ายบัญชีและ การเงิน เทศบาลนครนนทบุรี สัมภาษณ์วันศุกร์ที่ 30 กรกฎาคม 2553 เวลา 10.00-10.45 น. คุณรัตน์จิกรณ์ มงคลวัจน์ อดีตผู้อำนวยการกองคลัง เทศบาลเมืองปทุมธานี สัมภาษณ์

วั น จั น ทร์ ท ี ่ 2 สิ ง หาคม 2553 เวลา 9.00-11.00 น. และคุ ณ เจษฎา จิ ร าสุ ค นธ์ เจ้ า หน้ า ที ่ วิเคราะห์รายได้ 6 เทศบาลเมืองกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร ข้อมูล ณ วันอังคารที่ 27 กรกฎาคม 2553

33 ในการสำรวจ City Fiscal Condition ของ NCL นั้น (Pagano and Hoene, 2009) ใช้วิธี การสำรวจทางไปรษณีย์เช่นกัน โดยส่งให้กับเมืองกลุ่มตัวอย่างจำนวน 1,055 ชุด และได้รับ กลับคืนจำนวน 379 ชุด หรือคิดเป็นราวร้อยละ 36.0 ของแบบสอบถามที่ส่งไปทั้งหมด ดังนั้น อัตราตอบกลับ (response rate) ของเทศบาลไทยที่ประมาณร้อยละ 48.4 จึงนับว่าสูงพอสมควร

32

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ภาคผนวก 1

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

158

ไปรษณีย์ (mail survey) ซึง่ ดาเนินการระหว่างเดือนสิงหาคมถึงพฤศจิกายน 2553 โดยผู้เขียนได้ ส่งแบบสารวจ ให้ แก่เทศบาลทุกแห่ง (2,008 แห่ง) และได้ รับแบบสารวจส่งกลับคืนจานวน 972 ชุด หรื อคิดเป็ นอัตราตอบกลับ 33 (response rate) ร้ อยละ 48.4 ของเทศบาลทังหมด ้ ต่อจากนัน้ จึงนาข้ อมูลมาลงรหัส (coding) และตรวจสอบ ความสมบูรณ์ ถูกต้ องของข้ อมูล (cleansing and data entry) ก่อนการลงมือวิเคราะห์ข้อมูล ทังนี ้ ้ กลุ่มตัวอย่าง ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : เทศบาลที่ตอบแบบสารวจแสดงดังตารางที่ ผ1 ต่อไปนี ้

ตารางที ่ ผ1 จำแนกประเภทของเทศบาลกลุ ม่ ตัวอย่างทีต่ อบแบบสำรวจ ตารางที ่ ผ1 จาแนกประเภทของเทศบาลกลุ ่ มตัวอย่ างที่ตอบแบบสารวจ ประเภทของ เทศบาล เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตาบล รวมทังหมด ้

จานวนเทศบาล ทังหมด ้ (แห่ง) 25 142 1,841 2,008

ร้ อยละ สะสม 1.2 7.1 91.7 100.0

จานวนเทศบาล กลุ่มตัวอย่าง (แห่ง) 12 88 872 972

ร้ อยละ สะสม 1.2 9.1 89.7 100.0

ร้ อยละของเทศบาล ในแต่ละประเภท 48.0 62.0 47.4 48.4

หมายเหตุ ข้ อมูลจานวนเทศบาลได้ มาจากกรมส่งเสริมการปกครองท้ องถิ่น วันที่ 30 กันยายน 2553 (ข้ อมูลล่าสุดในปี ที่มีการวิจยั )

หมายเหตุ ข้อมูลจำนวนเทศบาลได้มาจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น วันที่ 30 กันยายน 2553 (ข้อมูลล่าสุด

ในปีที่มีการวิ จัย) ในภาพรวมนั น้ เทศบาลกลุ่มตัวอย่างมิได้ มีความแตกต่างจากเทศบาลโดยทั่วไปเมื่ อวิเคราะห์ ด้วยค่า

ความแตกต่างทางสถิติที่ระดับความเชื่อมัน่ ร้ อยละ 95 (วิเคราะห์ ANOVA Test) ทังในด้ ้ านจานวนประชากรและ ในภาพรวมนั ้ น เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมิ ไ ด้ ม ี ค วามแตกต่ า งจาก 34 พืน้ ที่การปกครอง ข้ อมูลในตารางที่ ผ2 ด้ านล่างแสดงให้ เห็นว่า เทศบาลนครกลุ่มตัวอย่างมีประชากรเฉลี่ย

เทศบาลโดยทั่วไปเมื่อวิเคราะห์ด้วยค่าความแตกต่างทางสถิติที่ระดับความ เชื่อมั่นร้อยละ 95 (วิเคราะห์ ANOVA Test) ทั้งในด้านจำนวนประชากรและ พื้นที่การปกครอง34 ข้อมูลในตารางที่ ผ2 ด้านล่างแสดงให้เห็นว่าเทศบาล ได้ แก่ ศ.ดร.จรั คณะรั ฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์่ ย มหาวิ ทยาลัย สัมคน ภาษณ์มี วนั พ พุธื ้ ทีน่ 28 2553 เวลา 12.00-13.00 น. นครกลุ ่มสตัสุววรรณมาลา อย่างมี ประชากรเฉลี 99,181 ที่เกรกฎาคม ฉลี่ย 30.4 ตร.กม. คุณสุวรรณี กลิ่นหอม หัวหน้ าฝ่ ายบัญชีและการเงิน เทศบาลนครนนทบุรี สัมภาษณ์ วนั ศุกร์ ที่ 30 กรกฎาคม 2553 เวลา 10.00-10.45 น. เทศบาลเมืองกลุ่มตัวอย่างมีประชากรเฉลี่ย 28,027 คน มีพื้นที่เฉลี่ย 22.4 คุณรัตน์จิกรณ์ มงคลวัจน์ อดีตผู้อานวยการกองคลัง เทศบาลเมืองปทุมธานี สัมภาษณ์วนั จันทร์ ที่ 2 สิงหาคม 2553 เวลา 9.00-11.00 น. และ ่มตัอวงกระทุ อย่าม่ แบน งมีจจังำนวนประชากรเฉลี ่ย ่ 277,304 คน2553 คุณตร.กม. เจษฎา จิราสุและเทศบาลตำบลกลุ คนธ์ เจ้ าหน้ าที่วิเคราะห์รายได้ 6 เทศบาลเมื หวัดสมุทรสาคร ข้ อมูล ณ วันอังคารที กรกฎาคม ในการส ารวจ City Fiscal Condition ของ NCL นั น ้ (Pagano and Hoene, 2009) ใช้ ว ิ ธ ี ก ารส ารวจทางไปรษณี ย ์ เ ช่ น กั น โดยส่ งให้ กับเมือง และมีพื้นที่เฉลี่ย 34.1 ตร.กม.

32

33

กลุม่ ตัวอย่างจานวน 1,055 ชุด และได้ รับกลับคืนจานวน 379 ชุด หรื อคิดเป็ นราวร้ อยละ 36.0 ของแบบสอบถามที่ส่งไปทังหมด ้ ดังนัน้ อัตรา ตอบกลับ (response rate) ของเทศบาลไทยที ่ประมาณร้ อยละ 48.4าจึวได้ งนับว่าวสู่า งพอสมควร จากข้ อ มู ล ดั ง กล่ า วสามารถกล่ เทศบาลนครและเทศบาลเมื อง 34 อนึ่ง การพิจารณาความแตกต่างของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างกับเทศบาลทังหมด ้ (t-test) อาจพิจารณาได้ จากขนาดงบประมาณรายรับและ ที่เป็นกลุ่มตัวอย่างไม่มีความแตกต่างกันกับเทศบาลนครและเทศบาลเมือง รายจ่าย อย่างไรก็ดี เนื่องจากข้ อมูลรายรับและรายจ่ายของเทศบาลทุกแห่งมิได้ รับการรวบรวมไว้ โดยส่วนงานที่เกี่ยวข้ อง อาทิ กรมส่งเสริ มการ

แห่งอื่นๆ อย่างมีนัยสำคัญ ส่วนเทศบาลตำบลที่เป็นกลุ่มตัวอย่างมีแนวโน้ม วีรที ะศัก่ จดิ์ะมี เครือเทพ จ ำนวนประชากรมากกว่ า เทศบาลตำบลทั ่ ว ไปเล็ ก น้ อ ย กล่ า วคื อ หน้ า 89 อนึ่ง การพิจารณาความแตกต่างของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างกับเทศบาลทั้งหมด (t-test) อาจพิจารณาได้จากขนาดงบประมาณรายรับและรายจ่าย อย่างไรก็ดี เนื่องจากข้อมูลรายรับ และรายจ่ายของเทศบาลทุกแห่งมิได้รับการรวบรวมไว้โดยส่วนงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ กรม

ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น (สกถ.) เป็ น ต้ น ผู ้ เ ขี ย นจึ ง ไม่ ม ี ข ้ อ มู ล สำหรั บ การวิ เ คราะห์ ค ่ า ความ

แตกต่างดังกล่าว และจึงเป็นเหตุผลเริ่มต้นที่ทำให้ต้องเก็บข้อมูลโดยวิธีการสำรวจในครั้งนี้ นั่นเอง

34

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 159 คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

เทศบาลตำบลทั่วไปมีจำนวนประชากรเฉลี่ย 6,870 คน ในขณะที่เทศบาล ตำบลที่เป็นกลุ่มตัวอย่างนั้นมีจำนวนประชากรเฉลี่ย 7,304 คน (F-Stat = 4.485, p-value < .05) อย่างไรก็ดี ขนาดของความแตกต่างดังกล่าวมิได้สูงนัก อีกทั้งเมื่อพิจารณาในด้านพื้นที่การปกครองนั้น พบว่าเทศบาลที่เป็นกลุ่ม ตัวอย่างมิได้มีขนาดพื้นที่ที่แตกต่างจากเทศบาลทั่วไป ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล ตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนครก็ตาม ด้วยเหตุนี้ จึงสามารถกล่าวได้ ว่าเทศบาลกลุ่มตัวอย่างสำหรับการศึกษาครั้งนี้มีความเป็นตัวแทนของ เทศบาลทั่วไปที่ดีพอสมควร มิได้มีแนวโน้มที่จะมีความแตกต่างกันในด้านใด อย่างเด่นชัดมากนัก

กลุม่ ตัวอย่างเทศบาล กลุม่ม่ ตัตัววอย่ อย่าางเทศบาล งเทศบาล กลุ ประเภทเทศบาล จานวน พื ้นที่เฉลี่ย

เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ (จานวน 628 แห่งจาก 972 แห่ง หรื อคิดเป็ นร้ อยละ 64.6) ดาเนินภารกิจ เทศบาลกลุ่ม่มตัตัววอย่ อย่างส่ววนใหญ่ นใหญ่ (จ (จานวน านวน 628 628 แห่ แห่งจาก 972 972 แห่งง หรื หรื ออคิคิดดเป็ เป็ นร้ นร้ ออยละ ยละ 64.6) 64.6) ดดาเนิ าเนินนภารกิ ภารกิจจ เทศบาลกลุ ขันต ้ ่าตามที ่กฎหมายกาหนดางส่ ในขณะที่เทศบาลกลุ ่มตัวอย่งจาก างจานวนแห่ 344 แห่ ง (ประมาณร้ อยละ 35.4) ดาเนิน ขันต นต ตามที่​่กกฎหมายก ฎหมายกาหนด าหนด ในขณะที ในขณะที่​่เเทศบาลกลุ ทศบาลกลุ่ม่มตัตัววอย่ อย่าางจ งจานวน านวน 344 344 แห่ แห่งง (ประมาณร้ (ประมาณร้ อยละ อยละ 35.4) 35.4) ดดาเนิ าเนิน ขัภารกิ ้​้ ่​่าาจตามที พื ้นฐานรอบด้ าน อาทิ ศูนย์พฒ ั นาเด็กเล็ก โรงเรี ยนเทศบาล การเก็บขยะ การกาจัด/จัดการขยะ ศูนย์บริ การน ภารกิจจพืพื ้นฐานรอบด้ ้นฐานรอบด้ าานน อาทิ อาทิ ศูศูนนย์ย์พพฒ ั นาเด็ นาเด็กกเล็ เล็กก โรงเรี โรงเรี ยยนเทศบาล นเทศบาล การเก็บบขยะ ขยะ การกาจั าจัด/จัดดการขยะ การขยะ ศูศูนนย์ย์บบริริ กการ าร ภารกิ ัฒ สาธารณสุ ข สถานีดบั เพลิง และการรั กษาความปลอดภั ยในชุมชน การเก็ เทศบาลในกลุการก ่มนี ้มักเป็ด/จันเทศบาลเมื อง (ร้ อยละ สาธารณสุขข สถานี สถานีดดบบั​ั เพลิ เพลิง และการรักกษาความปลอดภั ษาความปลอดภัยในชุมมชน ชน เทศบาลในกลุ เทศบาลในกลุ่ม่มนีนี ้มั้มักกเป็ เป็ นเทศบาลเมือองง (ร้(ร้ ออยละ ยละ สาธารณสุ 87.5 ของเทศบาลเมื องกลุง่มและการรั ตัวอย่าง) และเทศบาลนคร ย(ร้ในชุ อยละ 83.3 ของเทศบาลนครกลุนเทศบาลเมื ่มตัวอย่าง) รายละเอียด 87.5 ของเทศบาลเมื ของเทศบาลเมือองกลุ งกลุ่มตัววอย่ อย่าาง) ง) และเทศบาลนคร และเทศบาลนคร (ร้(ร้ ออยละ ยละ 83.3 ของเทศบาลนครกลุ ของเทศบาลนครกลุ่มตัตัววอย่ อย่าาง) ง) รายละเอียยดด 87.5 จานวนประชากร ลักษณะชุ่มมตัชน และขนาดรายรั บของเทศบาลกลุ83.3 ม่ ตัวอย่างแสดงดังตารางที่ม่ ผ3 ต่อไปนีรายละเอี ้ านวนประชากร ลัลักกษณะชุ ษณะชุมมชน ชน และขนาดรายรั และขนาดรายรับบของเทศบาลกลุ ของเทศบาลกลุม่ม่ ตัตัววอย่ อย่าางแสดงดั งแสดงดังงตารางที ตารางที่​่ ผ3 ผ3 ต่ต่ออไปนี ไปนี ้​้ จจานวนประชากร

T-Test พื ้นที่กT-Test ารปกครอง พืพื ้นที ้นที่ก่การปกครอง ารปกครอง (Service area) (Service area) area) (Service F-Stat = .040 F-Stat == .040 .040 F-Stat (p-value =.843) (p-value =.843) (p-value F-Stat = =.843) 1.511 F-Stat = 1.511 F-Stat = =.220) 1.511 (p-value (p-value =.220) =.220) (p-value F-Stat = 1.955 F-Stat == 1.955 1.955 F-Stat (p-value =.162) (p-value =.162) =.162) (p-value

ค่าทดสอบนัยสาคัญทางสถิติ ทดสอบนัยยสสาคั าคัญ ญทางสถิ ทางสถิตติ​ิ ค่ค่T-Test าาทดสอบนั T-Test

T-Test T-Test จานวนประชากร จจานวนประชากร านวนประชากร (Population) (Population) (Population) F-Stat = .015 F-Stat .015 F-Stat ===.904) .015 (p-value (p-value =.904) (p-value F-Stat = =.904) 1.139 F-Stat = 1.139 F-Stat = =.287) 1.139 (p-value (p-value =.287) =.287) (p-value F-Stat = 4.485 F-Stat == 4.485 4.485 F-Stat (p-value =.034) (p-value =.034) =.034) (p-value

หมายเหตุ นเบี่ย่ยงเบนมาตรฐาน; งเบนมาตรฐาน;(2)(2)สัสัญญลัลักกษณ์ ษณ์ **หมายถึ หมายถึ ง p-value< .05 < .05 หมายเหตุ (1)(1) (1)ตัตัตัวววเลขในวงเล็ เลขในวงเล็บบบเป็ เป็ นนค่ นค่ค่าาาส่ส่ส่วววนเบี นเบี p-value หมายเหตุ เลขในวงเล็ เป็ ่ยงเบนมาตรฐาน; (2) สัญลักษณ์ **** หมายถึ งง p-value < .05

ประเภทเทศบาล ประเภทเทศบาล

พื ้นที่เฉลี่ย จจานวน านวน ้นที่เ่เฉลี ฉลี่ย่ย ประเภทเทศบาล านวน ้นที่เ่เฉลี ฉลี่ย่ย พืพื(ตร.กม.) ้นที ประเภทเทศบาล จจานวน พืพื(ตร.กม.) ้นที ประชากร ประชากร ประชากร (ตร.กม.) ประชากร (ตร.กม.) ประชากร (ตร.กม.) ประชากร (ตร.กม.) เฉลี ่ย (คน) เฉลี ่ย (คน) เฉลี ย ่ (คน) เฉลี ย ่ (คน) เฉลี ่ย (คน) เฉลี ่ย (คน) เทศบาลนคร 106,855 27.2 เทศบาลนคร 99,180.5 30.4 เทศบาลนคร 106,855 27.2 เทศบาลนคร 99,180.5 30.4 เทศบาลนคร 106,855 27.2 เทศบาลนคร 99,180.5 30.4 (25 แห่ง) (52,589.9) (16.6) (12 แห่ง) (45,744.4) (16.1) (25 แห่ ง ) (52,589.9) (16.6) (12 แห่ ง ) (45,744.4) (16.1) (25 แห่ง) อง (52,589.9) (16.6) (12 แห่ง) อง (45,744.4) (16.1) เทศบาลเมื 26,854.1 18.9 เทศบาลเมื 28,027.3 22.4 เทศบาลเมื อ ง 26,854.1 18.9 เทศบาลเมื อ ง 28,027.3 22.4 เทศบาลเมื 26,854.1 18.9 เทศบาลเมื 28,027.3 22.4 (142 แห่ง) อง (14,281.7) (29.4) (88 แห่ง) อง (16,229.0) (38.4) (142 แห่ แห่งง)) (14,281.7) (29.4) (88 แห่ แห่งง)) (16,229.0) (38.4) (142 (14,281.7) (29.4) (88 (16,229.0) (38.4) เทศบาลต าบล 6,869.9 36.2 เทศบาลต าบล 7,303.8** 34.1 เทศบาลตาบล 6,869.9 36.2 เทศบาลตาบล 7,303.8** 34.1 เทศบาลต 6,869.9 36.2 เทศบาลต 7,303.8** 34.1 (1,839 แห่าบล ง) (5,633.9) (59.5) (872 แห่ง)าบล (7,133.7) (49.9) (1,839 แห่ แห่งง)) (5,633.9) (59.5) (872 แห่ แห่งง)) (7,133.7) (49.9) (1,839 (5,633.9) (59.5) (872 (7,133.7) (49.9) หมายเหตุ (1) ตัวเลขในวงเล็ บเป็ นค่าส่วนเบี ่ยงเบนมาตรฐาน; (2) สัญลักษณ์ ** หมายถึง p-value < .05

เทศบาลทังหมด ้ เทศบาลทั งหมด เทศบาลทั งหมด ้​้ ประเภทเทศบาล จานวน

ตารางที่ ผ2 การวิเคราะห์ ค่าความแตกต่ างของกลุ่มตัวอย่ างและเทศบาลทั่วไปในด้ านประชากรและพืน้ ที่การปกครอง ตารางที่​่ ผ2 ผ2 การวิ การวิเเคราะห์ คราะห์ คค่​่ าาความแตกต่ ความแตกต่ าางของกลุ งของกลุ่​่ มมตัตัววอย่ อย่ าางและเทศบาลทั งและเทศบาลทั่​่ ววไปในด้ ไปในด้ าานประชากรและพื นประชากรและพืนน้​้ ทีที่​่กการปกครอง ารปกครอง ตารางที

Stat = 4.485, 4.485, p-value p-value << .05) .05) อย่ อย่าางไรก็ งไรก็ดดี​ี ขนาดของความแตกต่ ขนาดของความแตกต่าางดั งดังงกล่ กล่าวมิ วมิไได้ด้ สสงูงู นันักก อีอีกกทัทังเมื งเมื ารณาในด้ าานน Stat ้​้ ่อ่อว่ พิพิไปจจารณาในด้ พื ้นที=่การปกครองนั น้ พบว่าเทศบาลที ่เป็ นกลุม่ ตัวอย่างมิได้ มีขนาดพื ้นที่ที่แาตกต่ างจากเทศบาลทั ไม่ว่าจะเป็ น พื ้นที ้นที่ก่การปกครองนั ารปกครองนันน้​้ พบว่ พบว่าาเทศบาลที เทศบาลที่เ่เป็ป็ นนกลุ กลุม่ม่ ตัตัววอย่ อย่าางมิ งมิไได้ด้ มมีขีขนาดพื นาดพื ้นที ้นที่ท่ที่แี่แตกต่ ตกต่าางจากเทศบาลทั งจากเทศบาลทัว่ว่ ไป ไป ไม่ ไม่ว่าจะเป็ นน พืเทศบาลต าบล เทศบาลเมือง หรื อเทศบาลนครก็ตาม ด้ วยเหตุนี ้ จึงสามารถกล่าวได้ ว่าเทศบาลกลุ่มวตั่าวจะเป็ อย่าง เทศบาลต าบล เทศบาลเมื อ ง หรื อ เทศบาลนครก็ ต าม ด้ ว ยเหตุ น ี ้ จึ ง สามารถกล่ า วได้ ว ่ า เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ คู ่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ ่ น ใานงยุ ค ใ ห ม่ เทศบาลต าบล เทศบาลเมื อง หรืนอตัเทศบาลนครก็ ตาม ว่ ด้ไปที วยเหตุ ี ้ จึงสามารถกล่ าวได้มว่าทีเทศบาลกลุ ่มตัวอย่ สาหรับการศึ กษาครั ง้ นี ้มีความเป็ วแทนของเทศบาลทั ่ดีพนอสมควร มิได้ มีแนวโน้ ่จะมีความแตกต่ างกัานง สาหรั าหรับบการศึ การศึกษาครั ษาครังง้​้ นีนี ้มี้มีคความเป็ วามเป็ นตัวแทนของเทศบาลทัว่ ไปที่ดีพอสมควร มิได้ มีแนวโน้ มที่จะมีความแตกต่างกัน สในด้ านใดอย่ากงเด่ นชัดมากนัก นตัวแทนของเทศบาลทัว่ ไปที่ดีพอสมควร มิได้ มีแนวโน้ มที่จะมีความแตกต่างกัน ตารางที ่ ผ2 การวิ ในด้ าานใดอย่ นใดอย่ งเด่นนเชัชัคราะห์ มากนัคกก่าความแตกต่างของกลุ่มตัวอย่างและเทศบาลทั่วไปในด้านประชากรและพื้นที่ ในด้ าางเด่ ดดมากนั การปกครอง 160

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 161

ตารางที่ ผ3 จำแนกประเภทของเทศบาลทีเ่ ป็นกลุม่ ตัวอย่าง (N = 972)

ตารางที่ ผ3 จาแนกประเภทของเทศบาลที่เป็ นกลุ่มตัวอย่ าง (N = 972) ประเภท จานวนเทศบาล ขนาดประชากร ต่ากว่า 10,000 คน 10,001 - 25,000 คน 25,001 - 50,000 คน มากกว่า 50,000 คน ลักษณะชุมชน เมืองศูนย์กลางธุรกิจ/ราชการ เมืองอุตสาหกรรม ชุมชนที่อยูอ่ าศัย ชุมชนกึ่งเกษตรกรรมกึ่งชนบท รายรับรวมในปี 2552 (เฉลี่ยบาท/เทศบาล)

เทศบาลนคร

12 0 0 1 11

เทศบาลเมือง

86

เทศบาลตาบล 866

3 45 29 11

659 124 9 3

รวม

964 662 169 39 25

10 20 42 72 2 11 16 29 0 30 107 137 0 27 705 732 873,779,199.1 220,646,192.4 39,565,104.3 66,076,547.5 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) - รายได้ จากภาษีที่จดั เก็บเอง 83,132,966.3 19,903,973.2 1,818,421.7 4,444,077.3 (9.4) (7.5) (3.1) (3.5) - รายได้ อื่นๆ ที่มิใช่ภาษีอากร 51,722,722.8 14,255,912.6 1,370,669.1 3,146,971.5 (6.1) (6.6) (3.1) (3.5) - ภาษีที่รัฐบาลเก็บให้ /จัดสรรให้ 251,725,305.0 70,061,585.9 14,937,674.1 22,802,931.3 (28.5) (33.1) (37.8) (37.2) - เงินอุดหนุน 377,456,750.2 102,268,861.4 18,841,291.2 30,748,092.6 (45.3) (46.7) (50.2) (49.8) 0.2550 0.3032 0.3762 0.3682 HHI (2552) หมายเหตุ (1) รายรับที่แสดงในตารางมิได้ รวมรายรับจากเงินสะสมจ่ายขาดและจากเงินกู้ ; (2) HHI—Herfindahl-Hirschman Index อ่าน หมายเหตุ (1) รายรั ่แสดงในตารางมิ นสะสมจ่ ายขาดและจากเงิ นกู้; (2) HHI—Herfindahlคาอธิบายจากเชิ งอรรถที่ บ 35;ที(3) จานวนเทศบาลไม่ไเท่ด้ารกัวมรายรั บ 972 แห่บง จากเงิ เนื่องจากข้ อมูลไม่ครบถ้ วน

Hirschman Index อ่ า นคำอธิ บ ายจากเชิ ง อรรถที ่ 35; (3) จำนวนเทศบาลไม่ เ ท่ า กั บ 972 แห่ ง เนื ่ อ งจากข้ อ มู ล

ไม่ครบถ้วน ในด้ านรายรับของเทศบาลนัน้ เทศบาลนครกลุม่ ตัวอย่างมีขนาดรายรับรวมในปี งบประมาณ 2552 เฉลี่ย

เท่ากับ 873.8 ล้ านบาท ในขณะที่เทศบาลตาบลกลุ่มตัวอย่างมีขนาดรายรับโดยเฉลี่ยประมาณ 39.6 ล้ านบาท หรื อมีความแตกต่างกันมากกว่า 22 เท่าตัว พึงสังเกตว่าเทศบาลนครมีสดั ส่วนของรายได้ ที่จดั เก็บเองประมาณ ร้ อยละ 15.5 และพึง่ พาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลประมาณร้ อยละ 45.3 ของรายรับรวม ในทางกลับกัน เทศบาลเมือง และเทศบาลตาบลที่ เป็ นกลุ่มตัวอย่ างมีการพึ่งพาเงิ นอุดหนุนจากรั ฐบาลสูงถึงราวร้ อยละ 46.7 และ 50.2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

เทศบาลกลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ (จำนวน 628 แห่งจาก 972 แห่ง หรือ คิดเป็นร้อยละ 64.6) ดำเนินภารกิจขั้นต่ำตามที่กฎหมายกำหนด ในขณะที่ เทศบาลกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งจำนวน 344 แห่ ง (ประมาณร้ อ ยละ 35.4) ดำเนิ น ภารกิจพื้นฐานรอบด้าน อาทิ ศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก โรงเรียนเทศบาล การเก็บ ขยะ การกำจัด/จัดการขยะ ศูนย์บริการสาธารณสุข สถานีดับเพลิง และ

การรักษาความปลอดภัยในชุมชน เทศบาลในกลุ่มนี้มักเป็นเทศบาลเมือง (ร้อยละ 87.5 ของเทศบาลเมืองกลุ่มตัวอย่าง) และเทศบาลนคร (ร้อยละ 83.3 ของเทศบาลนครกลุ่มตัวอย่าง) รายละเอียดจำนวนประชากร ลักษณะชุมชน และขนาดรายรับของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างแสดงดังตารางที่ ผ3 ต่อไปนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

162

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในด้ า นรายรั บ ของเทศบาลนั ้ น เทศบาลนครกลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมี ข นาด รายรับรวมในปีงบประมาณ 2552 เฉลี่ยเท่ากับ 873.8 ล้านบาท ในขณะที่ เทศบาลตำบลกลุ่มตัวอย่างมีขนาดรายรับโดยเฉลี่ยประมาณ 39.6 ล้านบาท หรื อ มี ค วามแตกต่ า งกั น มากกว่ า 22 เท่ า ตั ว พึ ง สั ง เกตว่ า เทศบาลนคร

มีสัดส่วนของรายได้ที่จัดเก็บเองประมาณร้อยละ 15.5 และพึ่งพาเงินอุดหนุน จากรัฐบาลประมาณร้อยละ 45.3 ของรายรับรวม ในทางกลับกัน เทศบาล เมื อ งและเทศบาลตำบลที ่ เ ป็ น กลุ ่ ม ตั ว อย่ า งมี ก ารพึ ่ ง พาเงิ น อุ ด หนุ น จาก รัฐบาลสูงถึงราวร้อยละ 46.7 และ 50.2 ตามลำดับ และเมื่อวัดการกระจาย ตัวของแหล่งรายรับของเทศบาลโดยใช้ดัชนี HHI—Herfindalh-Hirschman Index35 จะเห็นว่าเทศบาลนครที่เป็นกลุ่มตัวอย่างมีการกระจายตัวของแหล่ง รายรับที่หลากหลายมากกว่าเทศบาลเมืองและเทศบาลตำบลที่เป็นกลุ่ม ตั ว อย่ า ง อั น จะมี ผ ลดี ต ่ อ การสร้ า งเสถี ย รภาพของระดั บ รายรั บ รวมของ เทศบาลนครที่สูงกว่าเทศบาลที่มีขนาดรองๆ ลงไปนั่นเอง

35 HHI เป็นดัชนีวัดการกระจายตัวของภาคอุตสาหกรรมในระบบเศรษฐกิจ (market concentration) ซึ่งคำนวณได้จาก HHI = s12 + s22 + s32 + ... + sn2 โดยที่ค่า S หมายถึง ขนาดของรายได้ที่อุตสาหกรรมแต่ละรายมีส่วนแบ่งในตลาด (ร้อยละ) หากค่าดัชนี HHI มีค่า สูงจะหมายถึงการกระจุกตัวของอุตสาหกรรม และมีแนวโน้มที่จะมีการผูกขาดการดำเนิน กิจกรรมทางเศรษฐกิจในระดับสูง ดังนี้เป็นต้น ดัชนี HHI ดังกล่าวจึงเหมาะสมที่จะนำมาใช้ใน การวัดการกระจายตัวของตัวแปรด้านรายได้ของเทศบาลในครั้งนี้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 163

การสร้างดัชนีชี้วัดฐานะทางการเงินรวม และการจัดลำดับควอไทล์ค่าดัชนีรวม ในระดับจังหวัด เนื่องจากอัตราส่วนทางการเงินแต่ละตัวดังที่ได้นำเสนอในบทที่ 3

ถึ ง 6 มี ห น่ ว ยนั บ และการตี ค วามหมายที ่ แ ตกต่ า งกั น อาทิ อั ต ราส่ ว น ทุ น หมุ น เวี ย นมี ห น่ ว ยเป็ น เท่ า ของหนี ้ ส ิ น หมุ น เวี ย น ระดั บ เงิ น สะสมต่ อ

งบประมาณรายจ่ า ยมี ห น่ ว ยเป็ น ค่ า ร้ อ ยละ หรื อ มู ล ค่ า สิ น ทรั พ ย์ ถ าวร

ต่อประชากรมีหน่วยเป็นบาท เป็นต้น การที่อัตราส่วนทางการเงินแต่ละตัว

มีหน่วยต่างกันส่งผลให้การนำค่าอัตราส่วนแต่ละตัวมาพิจารณาเปรียบเทียบ หรือนับรวมเข้าด้วยกันจึงไม่สามารถกระทำได้อย่างตรงไปตรงมา ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องแปลงค่าอัตราส่วนเหล่านี้ให้อยู่ในฐานเดียวกันใน รูปของค่าดัชนี (unit-free index value) ก่อนในลำดับแรก ต่อมาจึงนำมาหา

ค่าเฉลี่ยของดัชนีรวมทั้ง 4 มิติ แล้วจึงนำค่าเฉลี่ยของดัชนีรวมในแต่ละมิติ

มาจัดเรียงลำดับควอไทล์ (quartile rank) เพื่อให้สามารถมองเห็นภาพรวม ฐานะทางการเงินของเทศบาลในพื้นที่จังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศได้ชัดเจน ดัชนีอัตราส่วนทางการเงินสร้างขึ้นจากหลักการในการจัดลำดับข้อมูล จากข้อมูลที่มีค่าต่ำไปหาค่าสูงหรือจากค่าสูงไปหาค่าต่ำ เพื่อให้เกิดการ เปรียบเทียบค่าสูงต่ำในเชิงสัมพัทธ์ (relative) ภายในชุดของข้อมูลที่อยู่ใน ความสนใจ ในการสร้างค่าดัชนีครั้งนี้กำหนดให้มีค่าอยู่ระหว่าง 0 ถึง 1 โดย ถ้าหากค่าดัชนีของอัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลแห่งหนึ่งมีค่าเท่ากับ 0 หมายความว่าเทศบาลแห่งนั้นๆ มีค่าอัตราส่วนทางการเงินนั้นในลำดับ

ต่ำที่สุด (หรือมีค่าน้อยที่สุด) เมื่อเทียบกับค่าอัตราส่วนทางการเงินของ เทศบาลแห่งอื่นๆ ในกลุ่มตัวอย่าง ในทางกลับกัน หากค่าดัชนีของอัตราส่วน ทางการเงินของเทศบาลแห่งหนึ่งที่มีค่าเท่ากับ 1 หมายความว่าค่าอัตราส่วน ทางการเงิ น ของเทศบาลแห่ ง นั ้ น อยู ่ ใ นลำดั บ สู ง ที ่ ส ุ ด (หรื อ มี ค ่ า สู ง ที ่ ส ุ ด )

เมื่อเทียบกับเทศบาลกลุ่มตัวอย่าง

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ภาคผนวก 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินสร้ างขึ ้นจากหลักการในการจัดลาดับข้ อมูลจากข้ อมูลที่มีค่าต่าไปหาค่าสูงหรื อ จากค่าสูงไปหาค่าต่า เพื่อให้ เกิดการเปรี ยบเทีย บค่าสูงต่าในเชิงสัมพัทธ์ (relative) ภายในชุดของข้ อมูลที่อยู่ใน ความสนใจ ในการสร้ างค่าดัชนีครั ง้ นีก้ าหนดให้ มีค่าอยู่ระหว่าง 0 ถึง 1 โดยถ้ าหากค่าดัชนีของอัตราส่วนทาง 164 ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : การเงินของเทศบาลแห่งหนึง่ มีคา่ เท่ากับ 0 หมายความว่าเทศบาลแห่งนันๆ ้ มีคา่ อัตราส่วนทางการเงินนันในล ้ าดับ ต่าที่สดุ (หรื อมีค่าน้ อยที่สอนึ ดุ ) ่งเมืเนื ่อเที่องจากอั ยบกับค่ตาราส่ อัตราส่ วนทางการเงินนทัของเทศบาลแห่ งอื่นๆ ในกลุ วนทางการเงิ ้ง 4 มิติประกอบไปด้ วยดัช่มนีตั วอย่าง ในทาง กลับกัน หากค่าดัชชีนี้ วขั ดองอั ราส่ว17 นทางการเงิ หนึว่งของข้ ที่มีค่าอเท่มูาลกัทีบ่ แ1ตกต่ หมายความว่ ทั ้ งตหมด ตั ว ซึ ่ ง มีนทของเทศบาลแห่ ิ ศ ทางการเรี ยงงตั า งกั น ใน าค่าอัตราส่วน 2 ลักษณะได้ ข้อาดั มูลบเรีสูยงทีงตั่สวดุ จากน้ ายิย่งบกั สูงบสะท้ อนถึงฐานะ ทางการเงินของเทศบาลแห่ งนันอยู ้ แก่​่ในล (หรื อมีอคยไปหามาก า่ สูงที่สดุ ) เมื(ค่​่อเที เทศบาลกลุ ม่ ตัวอย่าง ทางการเงิ ่ เ ข้ ม แข็ ง ) นและข้ ย งตั ว จากมากไปหาน้ า ยิ ่ งตัสูวงซึง่ มีทิศทางการ อนึ่ง เนื่องจากอั ตราส่นวทีนทางการเงิ ทัง้ 4 อมิมูตลิปเรีระกอบไปด้ วยดัชนีชี ้วัดทังหมด ้ อ ย (ค่17 สะท้อนถึงฐานะทางการเงินที่อ่อนแอ) การสร้างดัชนีจากอัตราส่วนทาง

เรี ยงตัวของข้ อมูลที่แตกต่างกันใน 2 ลักษณะได้ แก่ ข้ อมูลเรี ยงตัวจากน้ อยไปหามาก (ค่ายิ่งสูงสะท้ อนถึงฐานะทาง การเงินแต่ละตัวจึงต้องปรับให้ค่าดัชนีทั้งหมดอยู่ในฐานและทิศทางเดียวกัน การเงินที่เข้ มแข็ง) ดัและข้ อมูลเรี ยงตั วจากมากไปหาน้ อย (ค่ายิ่งสูงสะท้ อนถึงฐานะทางการเงินที่อ่อนแอ) การสร้ าง งมีรายละเอี ยดต่ อไปนี้ ดัช นี จ ากอัต ราส่ว นทางการเงิ น แต่ ล ะตัว จึ งต้ อ งปรั บ ให้ ค่ า ดัช นี ทัง้ หมดอยู่ ใ นฐานและทิ ศ ทางเดีย วกัน ดัง มี (1) ข้อมูลมีการเรียงตัวจากต่ำไปสูง (ascending ratio) ซึ่งถ้าหากมีค่า รายละเอียดต่อไปนีอั้ ตราส่วนที่สูงจะมีความหมายในทางบวกหรือเป็นค่าที่พึงประสงค์ อาทิ (1) ข้ อมูลอัมีตกราส่ ารเรีวยนทุ งตัวนจากต ซึง่ ถ้บาหากมี อัตราส่อวประชากร นที่สงู จะมีความหมายใน หมุน่าเวีไปสู ยนง อั(ascending ตราส่วนเงินratio) สด ระดั รายจ่คา่ายรวมต่ นสะสมต่ ต้นนสด ค่าระดั ดัชนีบอรายจ่ ัตราส่ายรวมต่ วน อประชากร ทางบวกหรื อเป็ นค่ระดั าที่พบึงเงิ ประสงค์ อาทิอขนาดของงบประมาณ อัตราส่วนทุนหมุนเวียน อัฯลฯ ตราส่เป็วนนเงิ นในกลุ่มนี้คฯลฯ ำนวณได้ ระดับเงินสะสมต่อทางการเงิ ขนาดของงบประมาณ เป็ นต้จนาก ค่าดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินในกลุม่ นี ้คานวณได้ จาก

Ascending Index =

X i  Min Max  Min

(2) ข้ อมูลมีการเรี ยงตัวจากสูงไปต่า (descending ratio) ซึง่ ถ้ าหากมีค่าอัตราส่วนที่สงู จะมีความหมาย (2) ข้อมูลมีการเรียงตัวจากสูงไปต่ำ (descending ratio) ซึ่งถ้าหากมีค่า ในทางลบหรื อเป็ นสภาวะที ม่พ่สึงูงประสงค์ อาทิ สัดส่วนลูกหนี ้ภาษีอคเป็ งค้นาสภาวะที งต่อภาษี ท่ไี่ทม่้ อพงถิ ่นจัดเก็บ ภาระหนี ้ระยะ อัตราส่ว่ไนที จะมีความหมายในทางลบหรื ึงประสงค์ ยาวต่อรายได้ รวมอาทิ จานวนประชากรต่ พนัคกงค้ งานท้ ่ น ฯลฯ นี อัตราส่้รวะยะยาว นทางการเงิ นในกลุ่มนี ้ สัดส่วนลูกหนี้ภอาษี างต่อองถิภาษี ที่ท้อเป็งถินต้ ่นจันดค่เก็าบดัชภาระหนี คานวณได้ จาก ต่อรายได้รวม จำนวนประชากรต่อพนักงานท้องถิ่น ฯลฯ เป็นต้น ค่าดัชนี อัตราส่วนทางการเงินในกลุ่มนี้คำนวณได้จาก วีระศักดิ์ เครือเทพ

Max  X i Descending Index = Max  Min

หน้ า 92

โดยที่ค่า X หมายถึงค่าอัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลแห่งที่ i; ค่า i หมายถึงเทศบาลแห่งที่ 1, 2, 3, …, n; ค่า Min หมายถึงค่าต่าสุดของอัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลกลุม่ ตัวอย่าง; และค่า Max หมายถึงค่าสูงสุดของ อัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลกลุม่ ตัวอย่าง ขันต่ ้ อมาเป็ นการสร้ างดัชนีรวม (Composite Index) โดยการนาค่าดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินแต่ละตัวมา ผนวกเข้ าด้ วยกันโดยใช้ วิธีหาค่าเฉลี่ย (geometric mean) เพื่อให้ มองเห็นถึงภาพรวมของผลการดาเนินงานด้ าน การเงินของเทศบาลแต่ละมิตไิ ด้ ชดั เจนมากขึ ้น การคานวณค่าดัชนีรวม (composite index) มีรายละเอียดดังนี ้

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 165 คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

โดยที่ค่า X หมายถึงค่าอัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลแห่งที่ i;

Max  X ค่า i หมายถึงเทศบาลแห่ งที่ 1, Index 2, 3, …, Descending = n; ค่า Mini หมายถึงค่าต่ำสุดของ อัตราส่วนทางการเงินของเทศบาลกลุ่มตัMax วอย่าง;Min และค่า Max หมายถึงค่า สูงงสุค่ดาของอั วนทางการเงิ นของเทศบาลกลุ าง งเทศบาลแห่งที่ 1, 2, 3, …, n; โดยที่ค่า X หมายถึ อัตราส่ตวราส่ นทางการเงิ นของเทศบาลแห่ งที่ i;่มค่ตัาวอย่ i หมายถึ ้นต่อมาเป็ การสร้างดัชนนีของเทศบาลกลุ รวม (Composite ดัชนี งค่าสูงสุดของ ค่า Min หมายถึงค่าต่าสุดขัของอั ตราส่นวนทางการเงิ ม่ ตัวIndex) อย่าง; โดยการนำค่ และค่า Max าหมายถึ อัตนราส่ วนทางการเงิ แต่าลงะตัวมาผนวกเข้าด้วยกันโดยใช้วิธีหาค่าเฉลี่ย อัตราส่วนทางการเงิ ของเทศบาลกลุ ม่ ตันวอย่ (geometric mean) เพื่อให้มองเห็นถึงภาพรวมของผลการดำเนินงานด้านการ ขันต่ ้ อมาเป็ นการสร้ างดัชนีรวม (Composite Index) โดยการนาค่าดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินแต่ละตัวมา เงิ น ของเทศบาลแต่ ล ะมิ ต ิ ไ ด้ ช ั ด เจนมากขึ ้ น การคำนวณค่ า ดั ช นี ร วม ผนวกเข้ าด้ วยกันโดยใช้ วิธีหาค่index) าเฉลี่ยมีร(geometric (composite ายละเอียดดัmean) งนี้ เพื่อให้ มองเห็นถึงภาพรวมของผลการดาเนินงานด้ าน การเงินของเทศบาลแต่ละมิตไิ ด้ ชดั เจนมากขึ ้น การคานวณค่าดัชนีรวม (composite index) มีรายละเอียดดังนี ้

Composite Index = j FI1  FI 2  ... FI j

โดยที่ FI คือ Financial Index หมายถึงดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินแต่ละตัวของเทศบาล; ค่า j หมายถึงอัตราส่วน โดยที่ FI คือ Financial Index หมายถึงดัชนีอัตราส่วนทางการเงินแต่ละ ทางการเงินตัวที่ 1,ตัว2,ของเทศบาล; 3, …, 17 ซึง่ ค่ท้าายที ่สดุ จะได้ ดัชนีวรนทางการเงิ วมจานวน 4นด้ตัาวนตามกรอบการวิ คราะห์ ฐานะทาง j หมายถึ งอัคต่าราส่ ที่ 1, 2, 3, และ เ4

การเงินของท้ องถิซึ่น่งได้ ก่ (1) ชนีรวมด้ องทางการเงิ น (Cash Solvency Composite ท้าแยที ่สุดดัจะได้ ค่าดัานสภาพคล่ ชนีรวมจำนวน 4 ด้านตามกรอบการวิ เคราะห์ ฐานะ Index: CI1) (2) ดัชนีรวมด้ านความยั ง่ ยืนนทางงบประมาณ CI2) (3) ทางการเงิ ของท้องถิ่น ได้(Budget แก่ (1) ดัSolvency ชนีรวมด้าComposite นสภาพคล่อIndex: งทางการเงิ น ดัชนีรวมด้ าน (Cashนในระยะยาว Solvency Composite CI1) (2)Composite ดัชนีรวมด้Index: านความยั นทาง

ความยัง่ ยืนทางการเงิ (Long-TermIndex: Solvency CI3)่งยืและ (4) ดัชนีรวมด้ าน งบประมาณ (Budget Solvency Composite Index:Composite CI2) (3) ดัIndex: ชนีรวมด้ ความเพียงพอของการให้ บริ การสาธารณะ (Service-Level Solvency CI4)าน ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว (Long-Term Solvency Composite Index: พึงสังเกตว่ าผู้เขียนไม่นาดัชนีรวมของอัตราส่วนทางการเงินทังหมด ้ 4 ด้ านมารวมเข้ าด้ วยกันเพราะว่าผล CI3) และ (4) ดั ช นี ร วมด้ า นความเพี ย งพอของการให้ บ ริ ก ารสาธารณะ วิเคราะห์ฐานะการเงิ นทัง้ 4 ด้ านมีSolvency ฐานคิดทีComposite ่แตกต่างกันIndex: และบางครั (Service-Level CI4) ง้ ให้ ความหมายที่สวนทางกันดังที่ได้ นาเสนอไว้ แล้ วในเนื ้อหาบทที่ 3 ถึง 6 ที่ผ่านมา นอกจากนี ้ การรวมค่าดัชนีทกุ ด้ านเข้ าด้ วยกันส่งผลให้ ไม่สามารถแยกแยะผล พึงสังเกตว่าผู้เขียนไม่นำดัชนีรวมของอัตราส่วนทางการเงินทั้งหมด

การด าเนิ น งานทางการเงิ น ขององค์ รปกครองส่ ่ น ด้ านต่ างๆ ออกจากกั ้ ูบริ หารท้ องถิ่ น ไม่ 4 ด้านมารวมเข้ าด้วกยกั นเพราะว่วานท้ ผลวิอ งถิ เคราะห์ ฐานะการเงิ นทั้ง 4นด้ทาาให้ นมีฐผาน สามารถกาหนดมาตรการส่ งเสริ ยภาพในการบริ ารการเงินการคลั งให้ เหมาะสมกั อเท็จจริ งที่เกิดขึ ้นได้ คิดที่แตกต่ างกัมนศักและบางครั ้งให้คหวามหมายที ่สวนทางกั นดังที่ได้บนข้ำเสนอไว้ ถึง 6 าทีเฉลี ่ผ่านมา นอกจากนี าดัชนีทุกด้านเข้า สาหรับขัแล้ นตอนสุ ้ วในเนืดท้​้อาหาบทที ย ได้ แก่​่ ก3ารหาค่ ่ยของดั ชนีรวมอัต้ การรวมค่ ราส่วนทางการของเทศบาลในแต่ ละจังหวัด วยกัม่ ในรู นส่งปผลให้ ม่สบามารถแยกแยะผลการดำเนิ นงานทางการเงิ กร จากนันจึ ้ งนามาจัดด้กลุ ของลไาดั ควอไทล์ (quartile rank) ผลการวิ เคราะห์ดชั นีนรขององค์ วมของเทศบาลจ าแนกราย จังหวัด พร้ อมทังสถิ ้ ติที่สาคัญของดัชนีรวมแสดงดังตารางที่ ผ4 และ ผ5 ตามลาดับดังนี ้ ตารางที่ ผ4 ค่ าเฉลี่ยและควอไทล์ ของดัชนีรวมอัตราส่ วนทางการเงินทัง้ 4 ด้ านของเทศบาลกลุ่มตัวอย่ างระดับจังหวัด สถิตสิ าคัญ ดัชนีรวม CI1 ดัชนีรวม CI2 ดัชนีรวม CI3 ดัชนีรวม CI4

Composite Index = j FI1  FI 2  ... FI j

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

โดยที่ FI คือ Financial Index หมายถึงดัชนีอตั ราส่วนทางการเงินแต่ละตัวของเทศบาล; ค่า j หมายถึงอัตราส่วน 166 ทางการเงิ ก า ร วิ นเ คตัรวทีา่ ะ1,ห์ ฐ2,า 3, น ะ…, ท า ง17ก าซึงร่ ท้เ งิายที น ข่สอดุ งจะได้ อ ง ค์ค่ากดัรชปนีรกวมจ ค รานวน อ ง ส่ 4ว นด้ าท้นตามกรอบการวิ อ ง ถิ่ น : เคราะห์ ฐานะทาง การเงินของท้ องถิ่น ได้ แก่ (1) ดัชนีรวมด้ านสภาพคล่องทางการเงิน (Cash Solvency Composite Index: CI1) (2) ดัชนีรวมด้ านความยัง่ ยืนทางงบประมาณ (Budget Solvency Composite Index: CI2) (3) ดัชนีรวมด้ าน ปกครองส่วนท้องถิ่นด้านต่างๆ ออกจากกัน ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นไม่สามารถ ความยัง่ ยืนทางการเงินในระยะยาว (Long-Term Solvency Composite Index: CI3) และ (4) ดัชนีรวมด้ าน กำหนดมาตรการส่งเสริมศักยภาพในการบริหารการเงินการคลังให้เหมาะสม ความเพียงพอของการให้ บริ การสาธารณะ (Service-Level Solvency Composite Index: CI4) กับข้พึองเท็ จจริงที่เกิดขึ้นได้ สังเกตว่าผู้เขียนไม่นาดัชนีรวมของอัตราส่วนทางการเงินทังหมด ้ 4 ด้ านมารวมเข้ าด้ วยกันเพราะว่าผล วิเคราะห์ฐานะการเงิ ด้ านมีฐานคิ ให้ ความหมายที ที่ได้ นวาเสนอไว้ สำหรันบทัขัง้ ้น4 ตอนสุ ดท้ดาทีย่แตกต่ ได้าแงกัก่นกและบางครั ารหาค่าง้ เฉลี ่ยของดัช่สวนทางกั นีรวมอันดัตงราส่ น แล้ วทางการเงิ ในเนื ้อหาบททีน่ 3ของเทศบาลในแต่ ถึง 6 ที่ผ่านมา นอกจากนีล้ะจั การรวมค่ นีทกุ ด้ า้น นเข้จึางด้นำมาจั วยกันส่งผลให้ ามารถแยกแยะผล งหวัาดดัชจากนั ดกลุไม่​่มสในรู ปของ การด าเนิ น งานทางการเงิ น ขององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น ด้ า นต่ า งๆ ออกจากกั น ท าให้ ผ ้ ู บ ริ ห ารท้ องถิ่ น ไม่ ลำดับควอไทล์ (quartile rank) ผลการวิเคราะห์ดัชนีรวมของเทศบาลจำแนก สามารถกาหนดมาตรการส่งเสริ มศักยภาพในการบริ หารการเงินการคลังให้ เหมาะสมกับข้ อเท็จจริ งที่เกิดขึ ้นได้ รายจังหวัด พร้อมทั้งสถิติที่สำคัญของดัชนีรวมแสดงดังตารางที่ ผ4 และ ผ5 สาหรับขันตอนสุ ้ ดท้ าย ได้ แก่การหาค่าเฉลี่ยของดัชนีรวมอัตราส่วนทางการของเทศบาลในแต่ละจังหวัด ตามลำดับดังนี้ จากนันจึ ้ งนามาจัดกลุม่ ในรู ปของลาดับควอไทล์ (quartile rank) ผลการวิเคราะห์ดชั นีรวมของเทศบาลจาแนกราย จังหวั ด พร้ อมทังสถิ ญของดั ชนีรวมแสดงดังตารางที ่ ผ4 และ ตามลตาดัราส่ บดังนีว้ นทางการเงิน ตารางที ่ ้ ผ4ติทค่ี่สาคั าเฉลี ่ยและควอไทล์ ของดั ชนีผ5 รวมอั

ทั้ง 4 ด้านของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างระดับจังหวัด

ตารางที่ ผ4 ค่ าเฉลี่ยและควอไทล์ ของดัชนีรวมอัตราส่ วนทางการเงินทัง้ 4 ด้ านของเทศบาลกลุ่มตัวอย่ างระดับจังหวัด สถิตสิ าคัญ ดัชนีรวม CI1 ดัชนีรวม CI2 ดัชนีรวม CI3 ดัชนีรวม CI4 จานวนจังหวัด (N) 75 75 75 75 ค่าเฉลี่ย (Mean) 0.0741 0.0843 0.2242 0.1290 ค่าต่าสุด (Minimum) 0.0236 0.0555 0.0000001 0.0730 ค่าสูงสุด (Maximum) 0.2904 0.1330 0.6414 0.2908 จุดแบ่ง P 25th 0.0516 0.0788 0.1188 0.1026 ค่าควอไทล์ th จุดแบ่ง P 50 0.0646 0.0846 0.2319 0.1197 (quartile rank) th จุดแบ่ง P 75 0.0901 0.0899 0.2942 0.1504

ตารางที่ ผ5 ผลการจั ด อั น ดั บ ควอไทล์ ข องดั ช นี ร วมอั ต ราส่ ว นทาง

หน้ า 93 การเงิ นทั้ง ด4อันด้ดับาควอไทล์ น ของดัชนีรวมอัตราส่ วนทางการเงินทัง้ 4 ด้ าน ตารางที ่ ผ5 ผลการจั

วีระศักดิ์ เครื อเทพ จังหวัด กระบี่ กาญจนบุรี กาฬสินธุ์ กาแพงเพชร ขอนแก่น จันทบุรี ฉะเชิงเทรา ชลบุรี ชัยนาท ชัยภูมิ ชุมพร เชียงราย เชียงใหม่ ตรัง ตราด ตาก

ดัชนีรวม CI1 0.0724 0.0901 0.0483 0.0614 0.0500 0.0946 0.1282 0.0417 0.0425 0.1390 0.0607 0.0534 0.0626 0.0468 0.1002 0.1066

Q 3 3 1 2 1 4 4 1 1 4 2 2 2 1 4 4

ดัชนีรวม CI2 0.0843 0.1001 0.0881 0.0767 0.0825 0.0837 0.1330 0.0863 0.0800 0.0971 0.0806 0.0838 0.0899 0.0861 0.0939 0.0789

Q 2 4 3 1 2 2 4 3 2 4 2 2 3 3 4 2

ดัชนีรวม CI3 0.3286 0.0515 0.2743 0.3934 0.1455 0.2091 0.0000 0.2471 0.3865 0.2373 0.2384 0.1990 0.1962 0.4254 0.0008 0.2792

Q 4 1 3 4 2 2 1 3 4 3 3 2 2 4 1 3

ดัชนีรวม CI4 0.1515 0.1569 0.1019 0.1095 0.1311 0.1115 0.1783 0.1476 0.1066 0.1130 0.1349 0.1051 0.1197 0.1386 0.1640 0.1077

Q 4 4 1 2 3 2 4 3 2 2 3 2 2 3 4 2

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

กาญจนบุรี 0.0901 3 0.1001 4 0.0515 1 0.1569 4 กาฬสินธุ์ 0.0483 1 0.0881 3 0.2743 3 0.1019 1 กาแพงเพชร 0.0614 2 0.0767 1 0.3934 4 0.1095 2 ขอนแก่น 0.0500 1 0.0825 2 0.1455 2 0.1311 3 จันทบุรี 0.0946 4 0.0837 2 0.2091 2 0.1115 ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 2 167 ฉะเชิงเทรา 0.1282 4 0.1330 4 0.0000 1 0.1783 4 ตารางที ่ ผ5 ผลการจั ด อั น ดั บ ควอไทล์ ข องดั ช นี ร วมอั ต ราส่ ว นทางการเงิ น ทั ง ้ 4 ด้ า น ชลบุรี 0.0417 1 0.0863 3 0.2471 3 0.1476 3 จัชัยงหวั ดัชนี0.0425 รวม CI1 Q1 ดัชนี0.0800 รวม CI2 Q2 ดัชนี0.3865 รวม CI3 Q4 ดัชนี0.1066 รวม CI4 Q2 นาทด กระบี 0.0724 34 0.0843 24 0.3286 43 0.1515 42 ชัยภูม่ ิ 0.1390 0.0971 0.2373 0.1130 กาญจนบุ ร ี 0.0901 3 0.1001 4 0.0515 1 0.1569 43 ชุมพร 0.0607 2 0.0806 2 0.2384 3 0.1349 กาฬสิ น ธุ ์ 0.0483 1 0.0881 3 0.2743 3 0.1019 12 เชียงราย 0.0534 2 0.0838 2 0.1990 2 0.1051 กเชีาแพงเพชร 0.0614 2 0.0767 1 0.3934 4 0.1095 22 ยงใหม่ 0.0626 2 0.0899 3 0.1962 2 0.1197 ขอนแก่ 0.0500 0.0825 0.1455 0.1311 ตรั ง น 0.0468 11 0.0861 32 0.4254 42 0.1386 33 จันทบุรี 0.0946 0.0837 0.2091 0.1115 ตราด 0.1002 44 0.0939 42 0.0008 12 0.1640 42 ฉะเชิงเทรา 0.1282 0.1330 0.0000 0.1783 ตาก 0.1066 44 0.0789 24 0.2792 31 0.1077 24 ชลบุ ร ี 0.0417 1 0.0863 3 0.2471 3 0.1476 34 นครนายก 0.2904 4 0.0826 2 0.2349 3 0.1507 ชันครปฐม ยนาท 0.0425 1 0.0800 2 0.3865 4 0.1066 24 0.0973 4 0.0859 3 0.2387 3 0.1960 ชันครพนม ยภูมิ 0.1390 4 0.0971 4 0.2373 3 0.1130 24 0.1032 4 0.0857 3 0.3036 4 0.1756 ชุนครราชสี มพร มา 0.0607 2 0.0806 2 0.2384 3 0.1349 31 0.0668 3 0.0860 3 0.2715 3 0.1016 เชี ย งราย 0.0534 2 0.0838 2 0.1990 2 0.1051 23 นครศรีธรรมราช 0.0633 2 0.0974 4 0.1591 2 0.1203 เชียงใหม่ 0.0626 0.0899 0.1962 0.1197 นครสวรรค์ 0.0911 42 0.0821 23 0.1037 12 0.1640 42 ตรัง รี 0.0468 0.0861 0.4254 0.1386 นนทบุ 0.0646 31 0.0823 23 0.4312 44 0.1026 23 ตราดวาส 0.1002 0.0939 0.0008 0.1640 นราธิ 0.0744 34 0.0802 24 0.2440 31 0.1484 34 ตาก 0.1066 4 0.0789 2 0.2792 3 0.1077 21 น่าน 0.0551 2 0.0712 1 0.1709 2 0.0923 นครนายก 0.2904 4 0.0826 2 0.2349 3 0.1507 43 บุรีรัมย์ 0.0541 2 0.0869 3 0.2138 2 0.1310 นครปฐม 0.0973 4 0.0859 3 0.2387 3 0.1960 42 ปทุมธานี 0.0361 1 0.0906 4 0.2623 3 0.1165 นครพนม 0.1032 4 0.0857 3 0.3036 4 0.1756 44 ประจวบคีรีขนั ธ์ 0.1500 4 0.0877 3 0.0000001 1 0.2908 นครราชสี ม า 0.0668 3 0.0860 3 0.2715 3 0.1016 14 ปราจีนบุรี 0.1669 4 0.0988 4 0.0000001 1 0.1662 นครศรี ธ รรมราช 0.0633 2 0.0974 4 0.1591 2 0.1203 34 ปั ตตานี 0.0625 2 0.0555 1 0.1092 1 0.1519 นครสวรรค์อยุธยา 0.0911 0.0821 0.1037 0.1640 0.0784 34 0.0929 42 0.1771 21 0.1815 44 พระนครศรี นนทบุรี 0.0646 0.0823 0.4312 0.1026 พะเยา 0.0627 23 0.0694 12 0.0357 14 0.1456 32 นราธิ ว าส 0.0744 3 0.0802 2 0.2440 3 0.1484 34 พังงา 0.0676 3 0.0827 2 0.1639 2 0.2256 น่พัาทนลุง 0.0551 2 0.0712 1 0.1709 2 0.0923 13 0.0412 1 0.0858 3 0.1657 2 0.1223 บุพิรจีริตัมรย์ 0.0541 2 0.0869 3 0.2138 2 0.1310 31 0.0656 3 0.0854 3 0.0775 1 0.1009 ปทุ ม ธานี 0.0361 1 0.0906 4 0.2623 3 0.1165 21 พิษณุโลก 0.0745 3 0.0891 3 0.2923 3 0.0961 ประจวบคี ร ี ข น ั ธ์ 0.1500 4 0.0877 3 0.0000001 1 0.2908 43 เพชรบุรี 0.0583 2 0.1017 4 0.1877 2 0.1287 ปราจี น บุ ร ี 0.1669 4 0.0988 4 0.0000001 1 0.1662 44 เพชรบูรณ์ 0.0725 3 0.1192 4 0.1321 2 0.1511 ปังตหวั ตานีด 0.0625 0.0555 0.1092 0.1519 จัแพร่ ดัชนี0.1239 รวม CI1 Q42 ดัชนี0.0885 รวม CI2 Q31 ดัชนี0.2417 รวม CI3 Q31 ดัชนี0.1047 รวม CI4 Q24 0.0784 0.0929 0.1771 0.1815 ภูพระนครศรี เก็ต อยุธยา 0.0440 13 0.0855 34 0.5479 42 0.0730 14 (มีต่อ) พะเยา 0.0627 0.0694 0.0357 0.1456 มหาสารคาม 0.0438 12 0.0801 21 0.1637 21 0.1001 13 งา 0.0676 3 0.0827 2 0.1639 2 0.2256 มุพัวีรกงะศั ดาหาร 0.0397 1 0.0850 3 0.3553 4 0.1045 กดิ์ เครือเทพ หน้ า 2494 พัทฮลุอ่ งงสอน 0.0412 0.0858 0.1657 0.1223 แม่ 0.1200 41 0.0689 13 0.0000001 12 0.1651 43 พิจิตร 0.0656 0.0854 0.0775 0.1009 ยโสธร 0.0284 13 0.0846 3 0.3824 41 0.1132 21 พิยะลา ษณุโลก 0.0745 3 0.0891 3 0.2923 3 0.0961 0.0302 1 0.0603 1 0.5844 4 0.1052 21 เพชรบุ ร ี 0.0583 2 0.1017 4 0.1877 2 0.1287 ร้ อยเอ็ด 0.0516 1 0.0906 0.2102 0.1075 23 เพชรบู ร ณ์ 0.0725 3 0.1192 4 0.1321 2 0.1511 ระนอง 0.0532 2 0.1037 0.6414 4 0.1497 34 แพร่ 0.1239 0.0885 0.2417 0.1047 ระยอง 0.0892 34 0.0889 3 0.0667 13 0.1202 32 ราชบุรี ลพบุรี ะศักดิ์ เครือเทพ ลวีราปาง ลาพูน เลย

0.0947 0.0327 0.0631 0.0472 0.0632

4 1 2 1 2

0.0901 0.0985 0.0866 0.0788 0.0766

4 4 3 1 1

0.1168 0.0063 0.0467 0.2752 0.2548

1 1 1 3 3

0.1194 0.1471 0.0969 0.1467 0.1009

(มีต่2อ) 3 หน้ า 194 3 1

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ภูเก็ต 0.0440 1 0.0855 3 0.5479 4 0.0730 1 มหาสารคาม 0.0438 1 0.0801 2 0.1637 2 0.1001 1 มุกดาหาร 0.0397 1 0.0850 3 0.3553 4 0.1045 2 แม่ฮอ่ งสอน 0.1200 4 0.0689 1 0.0000001 1 0.1651 4 ยโสธร 0.1132 2 168 ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น0.0284 ะ ท า ง ก า ร เ1งิ น ข อ ง อ0.0846 ง ค์ ก ร ป ก ค3 ร อ ง ส่ ว 0.3824 น ท้ อ ง ถิ่ น : 4 ยะลา 0.0302 1 0.0603 1 0.5844 4 0.1052 2 ร้ อยเอ็ด 0.0516 1 0.0906 4 0.2102 2 0.1075 2 จัระนอง งหวัด ดัชนี0.0532 รวม CI1 Q2 ดัชนี0.1037 รวม CI2 Q4 ดัชนี0.6414 รวม CI3 Q4 ดัชนี0.1497 รวม CI4 Q3 0.0892 0.0889 0.0667 0.1202 ภูระยอง เก็ต 0.0440 13 0.0855 3 0.5479 41 0.0730 13 ราชบุรี 0.0947 0.0901 0.1168 0.1194 มหาสารคาม 0.0438 14 0.0801 24 0.1637 21 0.1001 12 รี 0.0327 0.0985 0.0063 0.1471 มุลพบุ กดาหาร 0.0397 1 0.0850 34 0.3553 41 0.1045 23 ลแม่าปาง 0.0631 2 0.0866 3 0.0467 1 0.0969 14 ฮอ่ งสอน 0.1200 4 0.0689 1 0.0000001 0.1651 ลาพูน 0.0472 0.0788 0.2752 0.1467 ยโสธร 0.0284 1 0.0846 31 0.3824 43 0.1132 23 เลย 0.0632 0.0766 0.2548 0.1009 ยะลา 0.0302 12 0.0603 1 0.5844 43 0.1052 21 สะเกษ 0.0699 0.0815 0.3104 0.1149 ร้ศรีอยเอ็ ด 0.0516 13 0.0906 42 0.2102 24 0.1075 2 สกลนคร 0.0627 0.0790 0.3081 0.0962 ระนอง 0.0532 2 0.1037 42 0.6414 4 0.1497 31 สงขลา 0.0697 0.0716 0.0915 0.0926 ระยอง 0.0892 3 0.0889 31 0.0667 1 0.1202 31 สตูล รี 0.0505 0.0677 0.0000001 0.1494 ราชบุ 0.0947 41 0.0901 41 0.1168 1 0.1194 23 สมุทรปราการ 0.0743 0.0797 0.2338 0.1092 ลพบุ รี 0.0327 13 0.0985 42 0.0063 13 0.1471 32 ทรสงคราม 0.0677 0.0868 0.5718 0.0752 ลสมุาปาง 0.0631 23 0.0866 3 0.0467 14 0.0969 1 0.0614 0.0955 0.4487 0.0931 ลสมุาพูทนรสาคร 0.0472 12 0.0788 14 0.2752 34 0.1467 31 สระแก้ ว 0.0961 0.0640 0.2319 0.1868 เลย 0.0632 24 0.0766 1 0.2548 3 0.1009 14 สระบุ รี 0.1022 0.0794 0.0475 0.1531 ศรี สะเกษ 0.0699 34 0.0815 2 0.3104 41 0.1149 24 สิงห์บรุ ี 0.0343 0.0777 0.2246 0.1250 สกลนคร 0.0627 21 0.0790 21 0.3081 42 0.0962 13 สุโขทัย 0.0679 0.1000 0.2268 0.1504 สงขลา 0.0697 3 0.0716 14 0.0915 12 0.0926 13 สุพลรรณบุรี 0.1376 0.0929 0.2352 0.1586 สตู 0.0505 14 0.0677 14 0.0000001 13 0.1494 34 สุราษฎร์ ธานี 0.0538 0.0892 0.2942 0.1256 สมุ ทรปราการ 0.0743 32 0.0797 23 0.2338 3 0.1092 23 สุรินททร์ 0.0679 0.0771 0.2605 0.1162 สมุ รสงคราม 0.0677 3 0.0868 31 0.5718 43 0.0752 12 หนองคาย 0.0657 3 0.0735 1 0.2669 3 0.0978 1 สมุทรสาคร 0.0614 2 0.0955 4 0.4487 4 0.0931 หนองบัววลาภู 0.0530 0.0634 0.3351 0.1113 สระแก้ 0.0961 42 0.0640 1 0.2319 34 0.1868 42 อ่างทอง 0.0577 0.0678 0.2075 0.0921 สระบุ รี 0.1022 42 0.0794 21 0.0475 12 0.1531 41 0.0236 0.0603 0.2992 0.0979 สิอานาจเจริ งห์บรุ ี ญ 0.0343 1 0.0777 1 0.2246 24 0.1250 31 รธานี 0.0770 0.1030 0.1390 0.0955 สุอุดโขทั ย 0.0679 3 0.1000 4 0.2268 2 0.1504 31 ตถ์ รี 0.0748 0.0719 0.1188 0.1440 สุอุตพรดิ รรณบุ 0.1376 43 0.0929 41 0.2352 31 0.1586 43 ยั ธานีธานี 0.0447 0.0813 0.3811 0.0803 สุอุทราษฎร์ 0.0538 21 0.0892 32 0.2942 34 0.1256 31 0.1277 0.0692 0.1025 0.1187 สุอุบรินลราชธานี ทร์ 0.0679 34 0.0771 1 0.2605 31 0.1162 2 หนองคาย 0.2669 0.0978 หมายเหตุ: Q หมายถึงควอไทล์ (quartile) ซึ่ง3แบ่งออกเป็ น 40.0735 กลุ่ม โดยที่ค่าดั1ชนีรวม CI1, CI2, และ CI4 มีก3ารเรี ยงลาดับจากต ่าไปสูง กล่า1วคือ หมายเหตุ : Q หมายถึ0.0657 งควอไทล์ (quartile) ซึ่งแบ่ งออกเป็น 4 กลุ่ม โดยที ่ค่าดัชนีรวม CI1, CI2, และ CI4 มี หนองบั วลาภู 1 0.3351 4 0.1113และระดับความ 2 ค่าควอไทล์ ที่ 1 หมายความว่0.0530 าเทศบาลในจังหวั2ดนันๆ ้ โดยเฉลี0.0634 ่ยมีสภาพคล่องทางการเงิ น (CI1) ความยัง่ ยืนทางงบประมาณ (CI2) การเรี ยงลำดับจากต่ำ0.0577 ไปสูง(CI4) กล่ในระดั าวคื อค่าควอไทล์ ที่ 1 หมายความว่ าเทศบาลในจังหวัดนั้นยงล ๆ าดัโดยเฉลี ่ย1 มี่า อ่เพีายงทอง 2 บต่าสุดเมื่อ0.0678 1 งหวัดอื่นๆ 0.2075 งพอของการจัดบริการสาธารณะ เทียบกับเทศบาลในจั ส่วนค่าดัชนีรวม 2CI3 จะมีการเรี0.0921 บจากสูงไปต สภาพคล่ อควอไทล์ งทางการเงิ น0.0236 (CI1)าเทศบาลในจั ความยั นดทางงบประมาณ และระดั อกล่านาจเจริ 1 ่งงยืหวั 1 (CI2) 0.2992 4 ยงพอของการจั 1ารน าวคือค่าญ ที่ 1 หมายความว่ นันๆ ้ 0.0603 โดยเฉลี่ยมีความยั ง่ ยืนทางการเงิ นสูงบ ที่สความเพี ดุ (มีภาระหนี ้ระยะยาวต0.0979 ่าที่สดุ ) ดัดงบริ นี ้เป็กนต้ สาธารณะ บต่ำสุดเมื่อ3เทียบกับเทศบาลในจั งหวั นค่าดัชนีรวม การเรียงลำดั1 บ อุดรธานี (CI4) ในระดั0.0770 0.1030 4 ดอื่นๆ ส่ว0.1390 2 CI3 จะมี0.0955 อุตรดิตงถ์ไปต่ำ กล่าวคือ0.0748 0.0719 าเทศบาลในจั 1 1 3 จากสู ค่าควอไทล์3ที่ 1 หมายความว่ ง0.1188 หวัดนั้นๆ โดยเฉลี ่ยมีค0.1440 วามยั่งยืนทาง

อุ ท ย ั ธานี 0.0447 1 0.0813 2 0.3811 4 0.0803 วีระศักนดิสู์ เครื หน้ า 195 การเงิ งทีอ่สเทพุด (มีภาระหนี้ระยะยาวต่ำที่สุด) ดังนี้เป็นต้น อุบลราชธานี 0.1277 4 0.0692 1 0.1025 1 0.1187 2 หมายเหตุ: Q หมายถึงควอไทล์ (quartile) ซึ่งแบ่งออกเป็ น 4 กลุ่ม โดยที่ค่าดัชนีรวม CI1, CI2, และ CI4 มีการเรี ยงลาดับจากต่าไปสูง กล่าวคือ ค่าควอไทล์ที่ 1 หมายความว่าเทศบาลในจังหวัดนันๆ ้ โดยเฉลี่ยมีสภาพคล่องทางการเงิน (CI1) ความยัง่ ยืนทางงบประมาณ (CI2) และระดับความ เพียงพอของการจัดบริการสาธารณะ (CI4) ในระดับต่าสุดเมื่อเทียบกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ ส่วนค่าดัชนีรวม CI3 จะมีการเรี ยงลาดับจากสูงไปต่า กล่าวคือค่าควอไทล์ที่ 1 หมายความว่าเทศบาลในจังหวัดนันๆ ้ โดยเฉลี่ยมีความยัง่ ยืนทางการเงินสูงที่สดุ (มีภาระหนี ้ระยะยาวต่าที่สดุ ) ดังนี ้เป็ นต้ น

วีระศักดิ์ เครื อเทพ

หน้ า 95

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 169

ตารางที่ ผ6 จำแนกการกระจายตัวของฐานะทางการเงินในมิติต่างๆ ของเทศบาลในแต่ละจังหวัด

ควอไทล์ที่ 4 (จำนวนจังหวัด) ควอไทล์ที่ 3 (จำนวนจังหวัด) ควอไทล์ที่ 2 (จำนวนจังหวัด) ควอไทล์ที่ 1 (จำนวนจังหวัด) รวมจังหวัด

ดัชนีรวม CI1 ดัชนีรวม CI2 ดัชนีรวม CI3 ดัชนีรวม CI4 18 18 18 18 20

20

20

19

18

18

18

20

19

19

19

18

75

75

75

75

ผลการวิเคราะห์ข้อมูลดังแสดงในตารางที่ ผ5 สะท้อนถึงภาพของ ฐานะทางการเงิ น ของเทศบาลในจั ง หวั ด ต่ า งๆ ที ่ น ่ า สนใจ ดั ง ที ่ จ ะนำมา วิเคราะห์ไว้บางส่วนต่อไปนี้ จังหวัดน่านเป็นจังหวัดหนึง่ ในภาคเหนือตอนบน มีฐานะทางการเงินในมิติต่างๆ ทั้ง 4 ด้านได้แก่ สภาพคล่องทางการเงิน ความยั่งยืนทางงบประมาณ ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว และความ เพียงพอของการให้บริการสาธารณะของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยเฉลี่ยอยู่ ในควอไทล์ที่ 2, 1, 2, และ 1 ตามลำดับ ความหมายจากผลการจัดลำดับ

ดังกล่าวก็คือเทศบาลในจังหวัดน่านโดยเฉลี่ยมีสภาพคล่องทางการเงิน

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ทั ้ ง นี ้ ในภาพรวมการกระจายตั ว ของเทศบาลในจั ง หวั ด ต่ า งๆ ทั ้ ง

75 แห่ง (ไม่รวมกรุงเทพมหานครและจังหวัดบึงกาฬที่เพิ่งได้รับการจัดตั้ง

ขึ้นใหม่ภายหลังการจัดเก็บข้อมูลในครั้งนี้) เกี่ยวกับความเข้มแข็งของฐานะ ทางการเงินในด้านสภาพคล่อง ความยั่งยืนทางงบประมาณ ความยั่งยืน ทางการเงินในระยะยาว และความเพียงพอของการจัดบริการสาธารณะ แสดงดังตารางที่ ผ6 ต่อไปนี้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

170

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

ในระดับปานกลาง ขาดความยั่งยืนทางงบประมาณ โดยเฉพาะเงินสะสม ของเทศบาลโดยเฉลี่ยไม่สูงมากนัก อีกทั้งระดับการจัดบริการสาธารณะ

ยังไม่สูงเช่นกันเมื่อเทียบกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ อย่างไรก็ดี เทศบาล

กลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ในจังหวัดนี้มีภาระหนี้ในระยะยาวที่ไม่สูงมากนัก ฉะนั้น ทางเลือกหนึ่งในการสร้างขีดความสามารถทางการเงินและการจัด บริการของเทศบาลในจังหวัดนี้ได้แก่การเพิ่มการจัดบริการให้แก่ประชาชน ผ่านการระดมทุนในตลาดเงิน เพื่อนำเงินกู้ระยะยาวมาใช้ในการลงทุนขยาย ขอบเขตการให้บริการแก่ประชาชนให้มากขึ้นได้ จังหวัดต่อมาได้แก่ จังหวัดตราด ซึ่งตั้งอยู่ทางภาคตะวันออกของ ประเทศไทย มีค่าลำดับควอไทล์ของฐานะทางการเงินในด้านสภาพคล่อง ความยั่งยืนทางงบประมาณ ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว และความ เพียงพอของการจัดบริการสาธารณะเท่ากับ 4, 4, 1, และ 4 ตามลำดับ ซึ่งใน ภาพรวมนั้นถือได้ว่าฐานะทางการเงินการคลังของเทศบาลกลุ่มตัวอย่างใน จังหวัดตราดโดยเฉลี่ยมีความเข้มแข็งมากในทุกๆ ด้าน จึงมีความมั่นใจ

ในระดับหนึ่งว่าเทศบาลในจังหวัดตราดโดยเฉลี่ยมีความสามารถในการดูแล ทุกข์สุขของประชาชนที่ไม่ด้อยไปกว่าเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ อย่างน้อย

ในช่วงเวลาที่มีการเก็บข้อมูลการสำรวจในครั้งนี้ จังหวัดอุบลราชธานีเป็นจังหวัดหนึ่งทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ซึ่งเทศบาลกลุ่มตัวอย่างในจังหวัดนี้มีผลการจัดอันดับฐานะทางการเงิน

ในด้านสภาพคล่อง ความยั่งยืนทางงบประมาณ ความยั่งยืนทางการเงิน

ในระยะยาว และความเพี ย งพอของการจั ด บริ ก ารสาธารณะในลำดั บ

ควอไทล์ ท ี ่ 4, 1, 1, และ 2 ตามลำดั บ ข้ อ มู ล ดั ง กล่ า วสะท้ อ นให้ เ ห็ น ว่ า เทศบาลในจังหวัดนี้โดยเฉลี่ยมีสภาพคล่องทางการเงินในระยะสั้นที่ดีมาก และมี ภ าระหนี ้ ร ะยะยาวที ่ ไ ม่ สู ง แต่ ป ระการใด อย่ า งไรก็ ด ี ระดั บ การจั ด บริการสาธารณะของเทศบาลในจังหวัดนี้โดยเฉลี่ยไม่สูงมากนัก ด้วยเหตุนี้ เทศบาลในจังหวัดอุบลราชธานีน่าจะยังคงมีขีดความสามารถทางการเงินใน การจั ด บริ ก ารสาธารณะให้ แ ก่ ป ระชาชนได้ เ พิ ่ ม ขึ ้ น ทั ้ ง ในระยะสั ้ น และ

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 171

ตั ว อย่ า งสุ ด ท้ า ยได้ แ ก่ จั ง หวั ด สตู ล ตั ้ ง อยู ่ ภ าคใต้ ต อนล่ า ง มี ค ่ า ลำดับควอไทล์ในด้านสภาพคล่องทางการเงิน ความยั่งยืนทางงบประมาณ ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว และความเพียงพอของการจัดบริการ สาธารณะเท่ากับ 1, 1, 1, และ 3 ตามลำดับ ซึ่งมีคุณลักษณะที่สำคัญคือ สภาพคล่องทางการเงินระยะสั้นและความยั่งยืนทางงบประมาณไม่สู้จะดี เท่าใดนักเมื่อเทียบกับเทศบาลในจังหวัดอื่นๆ อย่างไรก็ดี เทศบาลในจังหวัด สตูลนี้มีระดับการจัดบริการสาธารณะที่ดีกว่าค่าเฉลี่ยทั่วไป อีกทั้งยังไม่มี ภาระหนี้ระยะยาวมากเท่าใดนัก ฉะนั้นจากข้อมูลดังกล่าวอาจตีความได้ว่า เทศบาลกลุ่มตัวอย่างโดยเฉลี่ยในจังหวัดนี้เน้นการจัดบริการสาธารณะเป็น อย่างมาก โดยการนำเงินสดหรือสิ่งที่ใกล้เคียงเงินต่างๆ มาใช้ประโยชน์ อย่างเต็มที่โดยการจัดบริการให้แก่ประชาชน จนอาจส่งผลทำให้เงินสด ขาดมืออยู่บ่อยครั้ง เงินสะสมร่อยหรอจนทำให้ดุลงบประมาณเริ่มติดขัด

ในกรณี เ ช่ น นี ้ ผู ้ บ ริ ห ารของเทศบาลอาจพิ จ ารณาทางเลื อ กในการระดม

เงินทุนระยะยาวผ่านการก่อหนี้เพื่อนำมาใช้ในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ ได้ โดยเฉพาะในโครงการพั ฒ นาที ่ ส ำคั ญ ๆ โดยลดการใช้ เ งิ น สดหรื อ

เงินสะสมลง เพื่อให้เทศบาลมีสภาพคล่องและเงินสะสมเก็บไว้มากเพียงพอ สำหรั บ การรั บ มื อ กั บ สภาวะฉุ ก เฉิ น ที ่ อ าจเกิ ด ขึ ้ น อั น จะเป็ น การสร้ า ง

หลั ก ประกั น ถึ ง เสถี ย รภาพในการดำเนิ น งานของเทศบาลที ่ จ ะไม่ ส ะดุ ด ขาดตอนหรือหยุดชะงักลง อันเนื่องมาจากการขาดความเตรียมพร้อมในด้าน สภาพคล่องและกันชนทางการเงินสำหรับการรับมือกับสภาวะฉุกเฉินต่างๆ อย่างเพียงพอ

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

ระยะยาว ซึ่งอาจกระทำโดยนำสภาพคล่องทางการเงิน (เงินสดหรือเงินฝาก ต่างๆ) ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากออกมาใช้จ่ายเพื่อการจัดบริการสาธารณะ หรือ กระทำได้โดยการก่อหนี้จากสถาบันทางการเงินต่างๆ เพื่อนำเงินมาลงทุน หรือใช้ในการจัดบริการด้านต่างๆ ให้แก่ประชาชนในพื้นที่เพิ่มมากขึ้นได้

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

172

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

กล่ า วโดยสรุ ป จะเห็ น ได้ ว ่ า การวิ เ คราะห์ ฐ านะทางการเงิ น ในเชิ ง ภูมิรัฐศาสตร์นี้ สามารถนำไปสู่การทำความเข้าใจถึงข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นใน การบริหารการเงิน งบประมาณ และการจัดบริการสาธารณะขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในภาพรวมระดับจังหวัดได้ และเป็นประเด็นทางการ บริหารฐานะทางการเงินใน 4 มิติที่ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องชั่งน้ำหนักและสร้างสมดุล (balancing) เพื่อให้เกิดความเข้มแข็งในมิติ ต่างๆ ที่สอดคล้องไปด้วยกัน ผลจากการวิเคราะห์ฐานะทางการเงินในมิติ ต่างๆ และในมุมมองหลายระดับสามารถนำไปสู่การสืบเสาะค้นหาสาเหตุ ต้นตอของปัญหาที่เกิดขึ้น และจะช่วยกระตุ้นให้ผู้บริหารงานท้องถิ่นกำหนด นโยบายการจัดบริการสาธารณะและการจัดบริการให้แก่ประชาชนในชุมชน ท้องถิ่นต่างๆ ได้อย่างเหมาะสม มีความประหยัดในด้านงบประมาณ ดำรง อยู่บนพื้นฐานของความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว และเป็นมาตรการที่มี ความเฉพาะเจาะจง สอดคล้องกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในพื้นที่ อันจะนำไปสู่ การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนได้อย่างยั่งยืนต่อไป

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 173

ภาษาไทย จรัส สุวรรณมาลา. 2541. ศักยภาพทางการคลังขององค์การบริหารส่วนตำบล. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา. จรัส สุวรรณมาลา. 2542. การวางแผนกลยุทธ์ทางการเงินขององค์กรในภาครัฐ. กรุงเทพฯ: โครงการผลิตตำราและเอกสารการสอน ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. จรัส สุวรรณมาลา. 2546. ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุ่งผลสำเร็จใน ภาครัฐ. กรุงเทพฯ: ธนธัชการพิมพ์. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. 2551. การคลังท้องถิ่น: รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังให้ ท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: พีเอลิฟวิ่ง. วีระศักดิ์ เครือเทพ. 2551ก. การวิเคราะห์ความเข้มแข็งทางการคลังของเทศบาล. รายงานการวิ จ ั ย ฉบั บ สมบู ร ณ์ เ สนอต่ อ ภาควิ ช ารั ฐ ประศาสนศาสตร์

คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. (สิงหาคม) วีระศักดิ์ เครือเทพ. 2551ข. ท้องถิ่นไทยเตรียมพร้อมรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจ มากน้อยเพียงใด. หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน. วันอังคารที่ 11 พฤศจิกายน 2551. หน้า 6. วีระศักดิ์ เครือเทพ. 2554. รายงานการศึกษาบทวิเคราะห์ร่างกฎหมายเกี่ยวกับ รายได้ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น . เสนอต่ อ สำนั ก ส่ ง เสริ ม

วิชาการรัฐสภา สถาบันพระปกเกล้า. (เมษายน) สกนธ์ วรัญญูวัฒนา. 2553. วิถีใหม่การพัฒนารายรับท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า. สมชัย ฤชุพันธุ์. 2545. รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีปัญหาอะไร

แก้อย่างไร? กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. สถาบั น พั ฒ นาความรู ้ สู ่ ต ลาดทุ น . 2548. การวิ เ คราะห์ ง บการเงิ น . กรุ ง เทพฯ: ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย.

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

บรรณานุกรม

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

174

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. ข้อมูล การจั ด สรรรายได้ ใ ห้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ระหว่ า ง ปี ง บประมาณ พ.ศ.2544 – 2551. กรุ ง เทพฯ: สำนั ก งานคณะกรรมการ

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนัก นายกรัฐมนตรี. อุดม ทุมโฆสิต. 2545. การวิเคราะห์ฐานะทางการเงินขององค์การบริหารส่วน ท้องถิ่น: กรณีองค์การบริหารส่วนตำบล. กรุงเทพฯ: หอรัตนชัยการพิมพ์.

ภาษาอังกฤษ Berne, R., and R. Schramm. 1986. Financial Analysis of Governments.

Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Groves, S. M., and M. G. Valente. 1994. Evaluating Financial Condition:

A Handbook for Local Government. Washington, DC: International City/County Management Association.

Honadle, B. W., J. M. Costa, and B. A. Cigler. 2004. Fiscal Health for Local Governments: An Introduction to Concepts, Practical Analysis, and Strategies. San Diego, CA: Elsevier.

Hou, Y., and D. Moynihan. 2008. The Case for Countercyclical Fiscal Capacity.

Journal of Public Administration Research and Theory. 18 (1): 139159.

Howell, J. M., and C. F. Stamm. 1979. Urban Fiscal Stress: A Comparative Analysis of 66 U.S. Cities. Lexington, MA: Lexington Books.

Joice, P. G. 2001. What’s So Magical about Five Percent? A Nationwide Look at Factors That Influence the Optimal Size of State Rainy Day Funds. Public Budgeting and Finance. 21 (2): 62-87.

Kim, Y. H. (ed.). 2003. Local Government Finance and Bond Markets.

Manila: Asian Development Bank.

Krueathep, W. 2010a. Bad Luck or Bad Budgeting: A Comparative Analysis of Municipal Fiscal Conditions in Thailand. Unpublished Ph.D. Dissertation, Rutgers, the State University of New Jersey.

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 175

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

Krueathep, W. 2010b. Measuring Municipal Fiscal Condition: The Application of U.S.Based Measures to the Context of Thailand, International Journal of Public Administration. 33 (5): 223-239.

Miller, G. J. 2001. Fiscal Health in New Jersey’s Largest Cities. Newark, NJ: Cornwall Center Publication.

Miller, G. J., and W. B. Hildreth. 2007. Local Debt Management. In Local Public Financial Management. ed. A. Shah, 109-155. Washington, DC: World Bank.

Pagano, M. A., and C. W. Hoene. 2009. City Fiscal Conditions in 2009: Research Brief on America’s Cities. Washington, DC: National League of Cities.

Schick, A. 1998. A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. Washington, DC: Economic Development Institute, World Bank.

Varanyuwatana, S. 2003. Thailand. In Local Government Finance and Bond Markets. ed., Y. H. Kim, 525-566. Manila: Asian Development Bank.

Wang, X. 2006. Financial Management in the Public Sector: Tools, Applications, and Cases. Armonk, NY: M.E. Sharpe.

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

176

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น :

เกี่ยวกับผู้เขียนหนังสือ

วีระศักดิ์ เครือเทพ

เป็น

ชาวกรุ ง เทพฯ โดยกำเนิ ด แ ล ะ เ ป ็ น ค น เ ม ื อ ง ห ล ว ง

โดยระบบการศึกษา โดยอาชีพการงาน และ โดยสภาพของการใช้ชีวิต แต่กลับมีความสนใจเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเหตุผลว่าท้องถิ่นเป็นสิ่งที่มีเสน่ห์และเป็นส่วนที่ขาดหายไปจากชีวิต ของคนเมือง คนเมืองหลวงเป็นคนที่น่าสงสารเพราะต้องใช้ชีวิตวนเวียนอยู่ กั บ ปั ญ หาของชุ ม ชนเมื อ งใหญ่ ไ ม่ เ ว้ น แต่ ล ะวั น คนท้ อ งถิ ่ น โชคดี เ พราะ สามารถใช้ “ชีวิต” ได้อย่าง “มีชีวิต” ผู้เขียนจึงต้องการสร้างสมดุลให้กับ ชีวิตด้วยบรรยากาศและจิตวิญญาณของชุมชนท้องถิ่น จบการศึ ก ษารั ฐ ศาสตรบั ณ ฑิ ต (เกี ย รติ น ิ ย มอั น ดั บ หนึ ่ ง ) และรั ฐ -

ประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปริญญาโทด้านนโยบายสาธารณะจาก National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) หรือชื่อเดิมคือ Graduate School for Policy Science, Saitama University ประเทศญี่ปุ่น โดยทุนรัฐบาลญี่ปุ่น และปริญญาเอกด้านรัฐ-

ประศาสนศาสตร์ (การคลังและงบประมาณภาครัฐ) จาก Rutgers, The State University of New Jersey ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยทุนรัฐบาลไทย ปัจจุบัน เป็นอาจารย์ประจำภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และเป็นอนุกรรมการด้านการเงิน การคลัง และงบประมาณ คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้ แ ก่ อ งค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ ่ น

มี ป ระสบการณ์ ส อนวิ ช าสั ม มนาการคลั ง สาธารณะในหลั ก สู ต ร รป.ม.

ณ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วิชาการคลังท้องถิ่น และวิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ ระดับปริญญาตรีที่ Rutgers University, Newark

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห์ ฐ า น ะ ท า ง ก า ร เ งิ น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น : 177

ผลงานตีพิมพ์ปรากฏใน Journal of Public Administration Research and Theory (JPART), International Journal of Public Administration (IJPA), Asia Pacific Journal of Public Administration (APJPA), International Public Management Review (IPMR) วารสารสั ง คมศาสตร์ วารสารสถาบั น

พระปกเกล้า รัฐศาสตร์ปริทรรศน์ รัฐศาสตร์สาร วารสารพัฒนบริหารศาสตร์ วารสารรั ฐ ประศาสนศาสตร์ วารสารการจั ด การภาครั ฐ และเอกชน และ วารสารประชาคมวิ จ ั ย เขี ย นหนั ง สื อ เรื ่ อ ง “การบริ ห ารภาษี อ ากรและ

รายได้ของรัฐ” เรื่อง “ความเสี่ยงทางการคลัง ความเสี่ยงของรัฐ” เรื่อง “การส่งเสริมสุขภาพทางการคลังของท้องถิ่น” (สถาบันพระปกเกล้า) เรื่อง “ฤาเสียงของประชาชนจะมีความหมายในการจัดทำงบประมาณ ของ อบต.?” เรื ่ อ ง “นวั ต กรรมสร้ า งสรรค์ ข ององค์ ก รปกครองส่ ว น

ท้องถิ่น” (สกว.) และหนังสือเรื่อง “เครือข่าย: นวัตกรรมการทำงานของ องค์ ก รปกครองท้ อ งถิ่ น ” (สกว.) และยั ง เป็ น บรรณาธิ ก ารหนั ง สื อ ด้ า น

รัฐประศาสนศาสตร์และการปกครองท้องถิ่นอีกหลายเล่ม

คู่ มื อ ส ำ ห รั บ นั ก บ ริ ห า ร ง า น ท้ อ ง ถิ่ น ใ น ยุ ค ใ ห ม่

มี ค วามสนใจทางวิ ช าการด้ า นการบริ ห ารงานคลั ง สาธารณะ การ

งบประมาณและการบัญชีภาครัฐ การคลังท้องถิ่น การกระจายอำนาจ และ รัฐประศาสนศาสตร์ มีประสบการณ์วิจัยในโครงการวิจัยเรื่องสถาบันและ กฎหมายการเงินการคลัง (สถาบันพระปกเกล้า) การวิเคราะห์ร่างกฎหมาย รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สถาบันพระปกเกล้า) การวิเคราะห์ ความเข้มแข็งทางการคลังของเทศบาล (ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ จุฬาฯ) วิถีใหม่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย) การจัดทำแผนบริหารราชการแผ่นดิน (สำนักงบประมาณ) และการจัดตั้งกรม วิทยาศาสตร์บริการเป็นองค์การมหาชน (กรมวิทยาศาสตร์บริการ)