การวัดธรรมาภิบาล 2 ดร ถวิลวดี บุรีกุ by Bodin Laisnitsarekul

ธรรมาภิบาล: หลักการเพื่อการบริหารรัฐกิจแนวใหม ดร.ถวิลวดี บุรีกุล* การบริหารรัฐกิจแนวใหม การบริหารรัฐกิจแนวใหมเปนเรื่องของการที่รัฐบาลไมควรบริหารงานในลักษณะองคกร ธุรกิจ แตเปนการบริหารงานดวยการยึดหลักประชาธิปไตย หลายประเทศในโลกกําลังดําเนินการ อยูบนพื้นฐานของหลักการนี้ และมีการยอมรับในแนวทางการทํางานที่ยึดหลักประชาธิปไตยมาก ขึ้น มีการใหความสําคัญกับเรื่องตางๆหลายเรื่อง เชนความสนใจของสาธารณชน กระบวนการ บริหารหรือการปกครอง และการเปนพลเมืองตามระบอบประชาธิปไตย ขาราชการมีการเรียนรู เสริมสรางทักษะใหมในการพัฒนานโยบายและปฏิบัติตามนโยบาย มีการรับรู มีการเคารพและ ยอมรับศักดิ์ศรีของการเปนพลเมืองมากขึ้น โดยปกติขาราชการหรือเจาหนาที่ของรัฐจะรูสึกวาตนเองมีคุณคามากขึ้น เมื่อมีการเพิ่ม หรือขยายการใหบริการของตนและมีการติดตอกับประชาชนมากขึ้น ผูบริหารจะรูสึกวาตนได ประโยชน จากการรับ ฟ งประชาชนมากขึ้ น และจากการบริ ก ารมากกวา การกํ า กั บ ดู แ ลเทา นั้ น ประชาชนและขาราชการจึงทํางานรวมกัน และระบุปญหาและแนวทางแกไขรวมกันดวย ทัศนคติที่กลาวมาแลวเหลานี้เปนสิ่งที่ดีที่กําลังเกิดขึ้น อยางไรก็ดีเนื่องจากปญหาในการ บริหารงานมี ความซับซอน และทรัพยากรมี จํานวนจํากัด ทั้งยังมีสาธารณชนคอยวิพากษการ ทํางานของขาราชการอยูเสมอ หนวยงานราชการควรจะดําเนินการอยางไร คําตอบในเรื่องนี้อาจไม งายแตการยอมรับที่จะทํางานเพื่อบริการสาธารณะอาจจะเปนปจจัยที่ชวยทําใหการทํางานประสบ ความสําเร็จได สิ่งที่ยังขาดอยูคือหลักการที่จะแสดงถึงผลของการมีคานิยมของการใหบริการ สาธารณะ ที่ผานมาก็มีการเคลื่อนไหวเพื่อปรับปรุง เปลี่ยนแปลงการทํางานของหนวยงานราชการ อยูมาก เชนเรื่องของการบริหารรัฐกิจแนวใหม การทบทวนการทํางาน การบริหารที่มุงผลลัพธ และการบริหารคุณภาพ เปนสําคัญ อยางไรก็ดีในการบริหารรัฐกิจสิ่งที่จัดวามีคามากที่สุดก็คือการ บริการประชาชน การบริหารรัฐกิจแบบเดิมๆเปนเรื่องที่รัฐบาลใหความสนใจอยูที่การใหบริการโดยผาน หนวยงานของรัฐ มีการกําหนดนโยบายสาธารณะ มีการบริหารงาน และมีการปฏิบัติตามนโยบาย ที่อาจมีเรื่องทางการเมืองเขามาเกี่ยวของ และนักบริหารรัฐกิจจะเปนเพียงผูมีบทบาทในการ ปฏิบัติตามนโยบายเสียมากกวา ผูบริหารจะรับผิดชอบตอนักการเมืองที่ถูกเลือกเขามาตามวิถี ประชาธิปไตยมากกวารับผิดชอบตอประชาชน มีเรื่องของการรายงานตามลําดับขั้นในการทํางาน ตามแผนงาน และโครงการตางๆ มีการควบคุมโดยผูบริหารระดับสูงๆตอไป คานิยมสาธารณะ * ผูอํานวยการสํานักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกลา 1

จะเปนเรื่องของประสิทธิภาพและการมีเหตุผล องคกรจะดําเนินการไปดวยระบบปดเพื่อใหมี ประสิทธิภาพสูงสุด การเขามามีสวนรวมของประชาชนมีจํากัด บทบาทของนักบริหารจึงเปนเพียง การวางแผน จัดองคกร การจัดหาบุคคลากร การสั่งการ การประสานงาน การรายงานและการทํา งบประมาณ ซึ่งสิ่งที่กลาวมานี้ลวนเปนสิ่งที่ผูบริหารในองคกรของรัฐตางดําเนินการกันอยูเปนปกติ บัดนี้การมีกระแสการบริหารรัฐกิจแนวใหมที่ใหความสําคัญกับหลักการของประชาธิปไตย แบบมีสวนรวม การใหความสําคัญกับประชาชน การมุงใหเกิดการบริหารจัดการที่ดีตามแนวคิด ของการบริหารแนวใหมจึงเกิดขึ้น การบริหารรัฐกิจแนวใหมเปนการรวมกลุมของแนวคิดและการ ปฏิบัติ เปนหลักการที่ใชการดําเนินงานแบบเอกชนและธุรกิจในภาคราชการ หรือทําราชการให เหมือนธุรกิจแตไมใชใหเปนองคกรทางธุรกิจ นักทฤษฎีที่ศึกษาเรื่องของการเปนพลเมือง เรื่อง ของชุมชน ประชาสังคม มนุษยวิทยาองคการและการบริหารรัฐกิจแนวใหมเปนผูที่ไดมีสวนในการ ผลักดันใหเกิดการอภิปรายกันถึงหลักการบริหารแนวใหมๆขึ้น ซึ่งอาจมีหลักการหลากหลาย แตกตางกันออกไป (Denhardt and Denhardt, 2003: 42-43) อาทิ • การมุงใหบริการแกประชาชนไมใชการกํากับ ขาราชการจึงไมเพียงแตตอบสนอง ตอความตองการของประชาชนแตตองสรางความสัมพันธที่ดีกับประชาชนดวย • การสํารวจความสนใจและความตองการของสาธารณชน เพื่อสรางความสนใจ รวมและรับผิดชอบรวมกัน • การให คุ ณ ค า แก ป ระชาชนในฐานะของการเป น พลเมื อ งมากกว า การเป น ผูประกอบการ โดยขาราชการจะยอมรับที่จะเปนผูชวยเหลือสังคมมากกวาการ เปนผูจัดการธุรกิจที่คิดและทําเสมือนเงินหลวงเปนเงินของตนเอง • การคิดอยางมีกลยุทธ แตปฏิบัติอยางเปนประชาธิปไตย นโยบายและโครงการ ตางๆจะสนองความตองการของสาธารณชนได อย า งมีป ระสิทธิผลหากมี ก าร ทํางานรวมกัน • การตระหนักวาการมีสํานึกรับผิดชอบไมใชเรื่องงาย ขาราชการไมควรสนใจแค เรื่องของการทํางานตามนโยบาย หรือเรื่องการตลาด และการอยูรอดของตน แต ตองสนใจเรื่องของกฎหมาย รัฐธรรมนูญ คานิยมของชุมชน สังคม บรรทัดฐาน ทางการเมือง มาตรฐานวิชาชีพ และความสนใจสาธารณะดวย • การบริการมากกวากํากับ มีการสรางคานิยมรวม การเปดโอกาสใหประชาชนมี สวนรวมในกระบวนการทางนโยบายถือเปนการสรางความสัมพันธและคานิยม รวมกันดวย • การคํานึงวาประชาชนเปนผูมีคุณคาไมใชแคผลผลิต หนวยงานราชการตางๆ จะประสบความสําเร็จในระยะยาวหากดําเนินการดวยการสรางการมีสวนรวมของ ประชาชนและสรางการเปนผูนํารวมกันกับประชาชนบนพื้นฐานของการเคารพ ประชาชน

เมื่อพิจารณาหลักการบริหารรัฐกิจแนวใหมที่กลาวแลวจะพบวาประชาชนเปนปจจัยสําคัญ เปนหัวใจของการบริหารรัฐกิจแนวใหมนี้ เพราะประชาชนมีฐานะของการเปนพลเมือง และการ เปนหุนสวนในการดําเนินกิจกรรมเปนสิ่งสําคัญ เมื่อเปนพลเมืองและหุนสวน การปรึกษาหารือ การเปดเผยขอมูล การมีสวนรวม การทํางานอยางโปรงใส การทํางานที่มีหลักการ การยึดหลักนิติ ธรรมจึงเปนสิ่งที่หลีกเลี่ยงไมได รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จัดเปน คัมภีรสําคัญของการบริหารรัฐกิจแนวใหมที่ครอบคลุมประเด็นตางๆทั้งหมด โดยพิจารณาไดจาก การมีเจตนารมณที่มุงสงเสริมสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีของการเปนมนุษย สงเสริมการมีสวนรวม ของประชาชน การตรวจสอบอํานาจรัฐ การสรางความโปรงใสในการปฏิบัติหนาที่และสงเสริมการ กระจายอํานาจเปนสําคัญ ทั้งนี้จึงกลาวไดวารัฐธรรมนูญฉบับนี้นอกจากมุงกอใหเกิดการปฏิรูปทาง การเมืองแลวยังมุงใหเกิดการปฏิรูปทางการบริหารราชการแผนดินโดยยึดหลักการบริหารแนว ใหมอีกดวย อนึ่งหลักการการบริหารแนวใหมที่กําลังเปนกระแสอยูในขณะนี้คือ การบริหารจัดการ ที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) ซึ่งองคกรภาครัฐและเอกชนใหความสนใจและพยายาม ที่จะนํา มาใชเพื่อให เกิดผลลัพธของการทํางานที่ดี ที่สุด โดยอยูบนพื้นฐานของการมีหลักการ ดังกลาว ธรรมาภิบาล กับ การบริหารแนวใหม ธรรมาภิบาลจัดเปนแนวคิดสําคัญในการบริหารงานและการปกครองในปจจุบัน เพราะ โลกปจจุบันไดหันไปใหความสนใจกับเรื่องของโลกาภิวัตนและธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการ ที่ดี มากขึ้น แทนการสนใจเรื่ องการพัฒ นาอุตสาหกรรมดังแตกอน เพราะกระแสการพัฒ นา เศรษฐกิจมีความสําคัญกระทบถึงกัน การติดตอสื่อสาร การดําเนินกิจกรรมในที่หนึ่งมีผลกระทบ ตออีกที่หนึ่ง การพัฒนาเรื่องของการเมืองการปกครองไดมุงใหประชาชนเปนศูนยกลางมากขึ้น หากจะใหประเทศมีการเจริญเติบโตอยางยั่งยืน การมุงดําเนินธุรกิจ หรือปฏิบัติราชการตางๆ โดยไมใหความสนใจถึงเรื่องของสังคม ประชาชน และสิ่งแวดลอม จึงเปนไปไมไดอีกตอไป การมี การบริหารจัดการที่ดีจึงเขามาเปนเรื่องที่ทุกภาคสวนใหความสําคัญและเริ่มมีการนําไปปฏิบัติกัน มากขึ้น ดังกลาวแลวธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี เปนประเด็นที่อยูในความสนใจของ ประชาชน โดยเฉพาะขาราชการ และพนักงานบริษัทเอกชนเพราะธรรมาภิบาลเปนการบริหารงาน ใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตั้งมั่นอยูบนหลักการบริหารงานที่เที่ยงธรรม สุจริต โปรงใส ตรวจสอบได มีจิตสํานึกในการทํางาน มีความรับผิดชอบในสิ่งที่ไดกระทํา พรอมตอบคําถามหรือ ตอบสนองตอผูมีสวนไดสวนเสียและพรอมรับผิด มีศีลธรรม จริยธรรมในการทํางาน การคํานึงถึง การมี สว นร ว มในการรั บ รู ตัด สิ น ใจ ดํ า เนิ น การและประเมิน ผล ตลอดจนรวมรั บ ผลจากการ ตัดสินใจรวมนั้น มีการสงเสริมสถานภาพหญิงชาย และการใหความสําคัญกับกลุมตางๆ รวมทั้ง คนดอยโอกาส ตลอดจนการ สรางความเทาเทียมกันทางสังคมในการรับโอกาสตางๆที่ประชาชน พึงจะไดรับจากรัฐอีกดวย 3

ธรรมาภิบาลเปนทั้งหลักการ กระบวนการและเปนเปาหมายไปในตัว การมีธรรมาภิบาล อาจนํามาสูการมีประชาธิปไตยที่สมบูรณไดในที่สุดและการมีประชาธิปไตยก็นํามาสูการมีผลทาง สั ง คมคื อ การมี ก ารพั ฒ นาประเทศไปในทางที่ ส ร า งความสงบสุ ข อย า งต อ เนื่ อ งและสถาพร ตลอดจนนํามาสูการแกปญหาความขัดแยงตางๆที่จะเกิดขึ้นไดโดยสันติวิธี ในสวนของเอกชนก็มีการมีการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชซึ่งมีการเรียกวา เปน corporate governance หรือ บรรษัทภิบาล เปนการสราง หลักของการเติบโตของบริษัท เพื่อความอยูรอดใน โลกของการแขงขัน ซึ่งตองมีแนวปฏิบัติสําหรับบุคคลากร เชน ความโปรงใส ความซื่อสัตย ความ รับผิดชอบ และแขงขันได เปนตน การมี บรรษัทภิบาลเปนการดําเนินการไปดวยหลักธรรมที่ ถูกตอง เพื่อเสริมศักยภาพในการแขงขัน และเพิ่มประสิทธิภาพ การมีการจัดการที่ดี ชวยใหระบบ ถวงดุลที่เกิดขึ้นในองคการดีขึ้น ระบบตรวจสอบจะทําไดดีดวย เปนการใชหลักการอยูรวมกัน อย า งสมดุ ล ให สิ่ ง ที่ ไ ม ดี ถู ก ขจั ด คงไว แ ต สิ่ ง ที่ ดี ตามหลั ก ธรรมะของพระพุ ท ธเจ า คื อ “ มัชฌิมาปฏิปทา” (ทักษิณ ชินวัตร, 2545) ธรรมาภิบาลมาจากไหน ธรรมาภิบาลไมใชเรื่องใหมแตมีสอนอยูในหลักศาสนาตางๆอยูแลว แตมิไดเรียกอยางที่ เรียกกันในปจจุบันนี้ ในพุทธศาสนามีการสอนเรื่องธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดีกันมา ตั้งแตพุทธกาลแลว โดยหากเราพิ จ ารณาคําสอนของพระพุทธเจ า จะเห็ น วา เป นหลั กธรรมที่ สอดคลองกับเรื่องของการบริหารรัฐกิจแนวใหมและมีการนํามาใชในการบริหารงานอยางตอเนื่อง แม ก ระทั่ ง ในศาสนาอื่ น ๆก็ คิ ด ว า มิ ไ ด แ ตกต า งกั น มากนั ก มี คํ า สอนมากมายที่ ร ะบุ ชั ด เจนถึ ง หลักการธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี อาทิการเปนคนสมบูรณแบบ หรือ ideal person นั้นจะนําหมูชนและสังคมไปสูสันติสุขและสวัสดี โดยประกอบไปดวยคุณสมบัติ 7 ประการ (พระธรรมปฎก(ป.อ. ปยุตโต) , 2541) ตามหลักสัปปุริสธรรม ซึ่งเปนธรรมของคนดี การรูหลัก และรูจักเหตุ เปนการรูกฎเกณฑของสิ่งทั้งหลาย รูหนาที่ของตนเอง อันจะทําใหปฏิบัติงานตรง ตามหนาที่ มีความสํานึกรับผิดชอบ ความมุงหมายและรูจักผล เขาใจวัตถุประสงคของงานที่ทํา ทําใหทํางานแลวเกิดผลสัมฤทธิ์ กอใหเกิดประสิทธิผล รูตน รูจักตนเอง วาโดยฐานะ เพศ กําลัง ความรู ความสามารถ เปนอยางไร และทําการตางๆใหสอดคลอง รูประมาณ รูจักพอดี รูกาล รูกาลเวลาที่เหมาะสม ระยะเวลาที่พึงใชในการประกอบกิจ หนาที่การงาน รูวาเวลาไหนควรทํา อะไร อยางไร วางแผนการใชเวลา เปนการทํางานอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั่นเอง รู ชุ ม ชน รู จั ก ถิ่ น ที่ ชุ ม นุ ม ชุ ม ชน การอั น ควรประพฤติ ใ นที่ ชุ ม ชน รู ร ะเบี ย บวิ นั ย ประเพณี วัฒนธรรม ทําใหประพฤติตัวถูกหลักนิติธรรม คุณธรรม จริยธรรม ของทองถิ่นนั้น รูบุคคล รูจัก และเขาใจความแตกตางแหงบุคคล เปนการทํางานรวมกับผูอื่นไดอยางสันติสุขและเกิดสัมฤทธิผล ของงานได ใ นที่ สุ ด นอกจากนี้ ยั ง มี ห ลั ก ธรรมอื่ น ๆที่ เ กี่ ย วข อ งอี ก มากมาย จึ ง อาจกล า วได ว า

ธรรมาภิบาลสําหรับคนไทยแลวมิใชเรื่องใหมแตอยางไร เพียงแตมีไดนํามาปฏิบัติใหเกิดผลเปน รูปธรรม ในชวงปพ.ศ. 2539-2540 แนวคิดเรื่องการบริหารจัดการที่ดีไดเผยแพรสูสังคมไทย โดย องคกรพัฒนาในประเทศและตางประเทศ รวมทั้งนักวิชาการที่ตระหนักถึงความสําคัญของการ บริหารจัดการที่ดีในการสนับสนุนการพัฒนาอยางยั่งยืน โดยไดหยิบยกปญหาที่เปนผลกระทบจาก การมีระบบบริหารจัดการที่ไมดีและแนวทางสรางระบบที่ดีขึ้นมาเปนประเด็นในการสรางความ เขาใจและระดมความเห็นจากประชาชนในภาคสวนตางๆของสังคมเปนผลใหภาคประชาชน ภาค ประชาสังคมเกิดการตื่นตัวในเรื่องดังกลาวอยางกวางขวาง องคกรตางประเทศที่ใหเงินกูและเงิน ชวยเหลือเชนธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหวางประเทศ ไดนําหลักธรรมาภิบาลมาใช เพื่อใหประเทศกําลังพัฒนาเปนแนวปฏิบัติ เพื่อการนําเงินไปใชอยางโปรงใส มีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล โดยมีหลักการของการมีธรรมาภิบาลหลายหลักการแตกตางกันออกไป แตก็มักมี หลักการพื้นฐานคลายกัน หลักการพื้นฐานที่สําคัญคือ หลักการมีสวนรวม หลักความโปรงใส สํานึกรับผิดชอบ และประสิทธิภาพประสิทธิผล คําวา ธรรมาภิบาล เกิดจากคําวา “ธรรม” บวกกับ “อภิบาล” (การรักษายิ่งธรรม) มาจากคํา ภาษาอังกฤษวา good governance โดยคําวา governance (การอภิบาล) คือ วิธีการใชอํานาจเพื่อการ บริหารทรัพยากรขององคกร good governance (ธรรม + อภิบาล = ธรรมาภิบาล) จึงเปนวิธีการที่ดี ในการอํานาจ เพื่อบริหารจัดการทรัพยากรขององคกร (โดย ศาสตราจารย ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ไดทําการใหคําจํากัดความสั้นๆนี้ไวในการบรรยายนักศึกษาที่สถาบันพระปกเกลา) อยางไรก็ดี คําวา good governance นี้คณะกรรมการบัญญัติศัพทรัฐศาสตรของราชบัณฑิตยสถาน ไดบัญญัติวา “ วิธีการปกครองที่ดี” แตนักวิชาการบางทานใชคําวา “ธรรมรัฐแหงชาติ” (ฺBoonmi, 2002) ซึ่งไมตรง กับความหมายในภาษาอังกฤษ เพราะ “ธรรมรัฐ” แปลวา “รัฐที่มีธรรม” แตมีการใหความหมาย โดยทางกรรมการขาราชการพลเรือนวา “สุประศาสนการ” ซึ่งตอมา ศาสตราจารย ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ไดนําเสนอคําวา “ธรรมาภิบาล” (จํานง ทองประเสริฐ, 2545 ) และทางสํานักงาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติไดใชคําวา “การบริการกิจการและสังคมที่ดี” ขณะที่ทางคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการใชคําวา “การบริหารกิจการบานเมืองที่ดี” ดังปรากฏ ในพระราชกฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 (สํานักงาน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการและมูลนิธิสถาบันวิจัยกฎหมาย, 2546) อยางไรก็ตามในที่นี้จะขอ ใชคําวา “ธรรมาภิบาล”เพราะมีการนํามาใชกันอยางแพรหลาย กระชับและเขาใจกันอยูมากแลว ในสวนของประเทศไทยสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ไดตระหนักถึงความสําคัญของการสรางระบบบริหารจัดการที่ดีใหเกิดขึ้นในสังคมไทย โดยในชวง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 8 ไดกําหนดแนวทางเพื่อสรางการบริหารจัดการที่ ดีในยุทธศาสตรการพัฒนาประชารัฐ โดยใหความสําคัญกับการพัฒนาประสิทธิภาพของภาคราชการ

การสรางความเขมแข็งแกภาคประชาชน เพื่อใหเขามามีสวนรวมในกระบวนการพัฒนาไดอยางเต็ม ศักยภาพ ตลอดจนการเสริมสรางความเขาใจอันดีระหวางภาครัฐกับประชาชน เพื่อใหเกิดการ ประสานรวมมือกันในการพัฒนาประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 9 ยังคงใหความสําคัญอยางตอเนื่องกับ การสรางระบบบริหารจัดการที่ดี โดยไดขยายกรอบการดําเนินงานใหครอบคลุมทุกภาคสวนของ สังคม ไดแก การสรางระบบบริหารจัดการที่ดีในภาคธุรกิจเอกชน การสงเสริมสนับสนุนการ ดําเนินงานของกลไกตรวจสอบทั้งที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และกลไกตรวจสอบสาธารณะในภาคประชาชน รวมทั้ง การปลุกจิตสํานึกของประชาชนใน เรื่องคุณธรรม จริยธรรม ความพอดี เพื่อเปนรากฐานสําคัญของการสรางระบบบริหารจัดการที่ดีใน สังคมไทย ผลการดําเนินงานในชวงที่ผานมาของหนวยงานราชการจัดวามีความสอดคลองกับทิศทาง ของแผนพัฒนาฯ ในหลายสวน โดยเฉพาะเรื่องการปฏิรูประบบราชการที่ไดมีการจัดทําแผน ปฏิรูป ระบบบริห ารภาครัฐ รวมทั้งระบบงบประมาณ และระบบกฎหมาย ใหมี ประสิทธิ ภ าพ โปรงใส ตรวจสอบได และเปนเครื่องมือสนับสนุนการพัฒนาประเทศอยางแทจริง และมีการ เสริมสรางความเขมแข็งใหแกชุมชนและทองถิ่นตามแนวทางการกระจายอํานาจ แตยังไมสามารถ บอกไดอยางชัดเจนถึงประเด็นสําคัญในเรื่องของการบริหารจัดการที่ดี แตไดมีระเบียบสํานัก นายกรัฐมนตรีวาดวยการสรางระบบบริหารกิจการบานเมืองที่ดี ที่ไดระบุแนวทางในการบริหาร จัดการบานเมืองที่ดีไว 6 ประการ คือ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปรงใส หลักความ มีสวนรวม หลักความรับผิดชอบ หลักความคุมคา ซึ่งสอดคลองกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมแหงชาติฉบับที่ 8 และ 9 และใชเปนหลักการในการดําเนินการใหมีผลในทางการสรางการ บริหารกิจการบานเมืองที่ดี ธรรมาภิบาลคืออะไร แนวคิดของ “การปกครอง” “การบริหารจัดการ” หรือ governance ไมใชเรื่องใหม แต เป น สิ่ ง ที่ มี ม าพร อ มกั บ การมี อ ารยธรรมของมนุ ษ ย ดั ง นั้ น เราอาจให ค วามหมายของ “การ ปกครอง” หรือ “การบริหารจัดการ” วา เปนกระบวนการของการตัดสินใจและกระบวนการที่มี การนําผลของการตัดสินใจไปปฏิบัติ คําวาการปกครองหรือการบริหารจัดการอาจถูกใชไปใน หลายสถานะ เชน ในเรื่องของการปกครองหรือการบริหารงานเอกชน การปกครองหรือการ บริหารงานในระดับนานาชาติ ระดับชาติ หรือระดับทองถิ่น อยางไรก็ดี มีคนจํานวนมากที่ไมเขาใจเรื่องของธรรมาภิบาลแมกระทั่งคําจํากักความของ ธรรมาภิบาล ซึ่งไมใชเรื่องแปลกแตอยางใด คําวา governance เปนเรื่องของ การอภิบาล เปนวิธีการใชอํานาจ ขณะที่ good governance เปนการรวมคําของ ธรรม และ อภิบาล เปน ธรรมาภิบาล เปนวิ ธีการที่ดีในการอํ านาจ เพื่ อบริหารจัดการทรัพยากรขององคกร โดยหลั ก ธรรมาภิบาลสามารถนําไปประยุกตใชไดในภาคตางๆ อาทิ ภาครัฐ ธุรกิจ ประชาสังคม ปจเจกชน

และองคกรระหวางประเทศ โดยมีเปาหมายของการใชหลักธรรมาภิบาลคือเพื่อการมีความเปน ธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ซึ่งวิธีการที่จะสรางใหเกิดมีธรรมาภิบาล ขึ้นมาไดก็คือ การมีความโปรงใส มีความรับผิดชอบ ถูกตรวจสอบได และการมีสวนรวมเปน สําคัญ แตอาจประกอบไปดวยหลักการอื่นๆอีกไดดวยแลวแตผูนําไปใช โดยสภาพแวดลอมของ ธรรมาภิบาลอาจประกอบไปดวยกฎหมาย ระเบียบตางๆ ประมวลจริยธรรม ประมวลการปฏิบัติ ที่เปนเลิศและวัฒนธรรม (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545) ซึ่งลวนเอื้อหรือไมเอื้อตอการบริหาร จัดการที่ดี ธรรมาภิบาลจึงเปนเรื่องของหลักการบริหารแนวใหม ที่มุงเนนหลักการ โดยมิใชหลักการ ที่เปนรูปแบบทฤษฎีการบริหารงาน แตเปนหลักการการทํางาน ซึ่งหากมีการนํามาใชเพื่อการ บริหารงานแลว จะเกิดความเชื่อมั่นวาจะนํามาซึ่งผลลัพธที่ดีที่สุดคือ ความเปนธรรม, ความสุจริต, ความมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล (ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ, 2545) ธรรมาภิบาล ประกอบไปดวยหลักการสําคัญหลายประการ แลวแตวัตถุประสงคของ องคกรที่นํามาใช หลักการที่มีผูนําไปใชเสมอคือ การมีสวนรวมของประชาชน การมุงฉันทามติ การมีสํานึกรับผิดชอบ ความโปรงใส การตอบสนอง ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ความเทา เทียมกันและการคํานึงถึงคนทุกกลุมหรือพหุภาคีและการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม แตระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการบริหารกิจการบานเมืองและสังคมที่ดีนั้นไดระบุไว 6 หลักการ ดังกลาวมาแลวและกลายเปนหลักการสําคัญที่มีการนํามาใชในประเทศไทยอยางกวางขวางอยูใน ปจจุบันนี้ แตก็มีคําถามวาหลักการตางๆนี้หมายถึงอะไร แลวจะทราบไดอยางไรวามีธรรมาภิบาล แลวหรือยัง มีมากหรือนอย ตองปรับปรุงอะไรอีกบาง คําตอบที่อาจเปนไปไดก็คือการจัดทํา ตัวชี้วัดเพื่อผูใชจะไดเขาใจและนําไปใชตรวจสอบตนเองและผูอื่นหรือหนวยงานอื่นได หลักการตางๆที่อธิบายการมีธรรมาภิบาลและการนําไปประยุกตใช ธรรมาภิบาลอาจประกอบไปดวยหลักการตางๆมากมายแลวแตผูที่จะนําเรื่องของธรรมาภิบาลไปใช และจะใหความสําคัญกับเรื่องใดมากกวากัน และในบริบทของประเทศ บริบทของ หนวยงาน หลักการใดจึงจะเหมาะสมที่สุด สําหรับประเทศไทยแลว เนื่องจากไดมีระเบียบสํานัก นายกรั ฐ มนตรี ว า ด ว ยการบริ ห ารกิ จ การบ า นเมื อ งและสั ง คมที่ ดี และพระราชกฤษฎี ก าว า ด ว ย หลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ที่ใหความสําคัญกับหลักการสําคัญ 6 หลักการดังกลาวแลวในที่นี้จึงขอนําเสนอรายละเอียดของการพัฒนาดัชนีวัดธรรมาภิบาลบน พื้นฐานของหลักการทั้ง 6 หลักการของสถาบันพระปกเกลา (ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ, 2545) ดังตอไปนี้

นิตธิ รรม คุณธรรม

ความคุมคา

ธรรมาภิบาล ความโปรงใส

สํานึกรับผิดชอบ

มีสวนรวม รูปที่ 1 หลักการสําคัญของธรรมาภิบาล

1. ดานหลักนิติธรรม Rule of Laws หลักการสําคัญอันเปนสาระสําคัญของ “หลักนิติธรรม” ประกอบดวย 7 หลักการคือ หลักการแบงแยกอํานาจ หลักการคุมครองสิทธิและเสรีภาพ หลักความชอบดวยกฎหมายของ ฝายตุลาการและฝายปกครอง ความชอบดวยกฎหมายในทางเนื้อหา หลักความเปนอิสระของ ผูพิพากษา หลัก “ไมมีความผิด และไมมีโทษโดยไมมีกฎหมาย” และ หลักความเปนกฎหมาย สูงสุดของรัฐธรรมนูญ 1.หลักการแบงแยกอํานาจเปนพื้นฐานที่สําคัญของหลักนิติธรรม เพราะ หลักการ แบงแยกอํานาจเปนหลักที่แสดงใหเห็นถึงการอยูรวมกันของการแบงแยกอํานาจการตรวจสอบ อํานาจ และการถวงดุลอํานาจ 2.หลักการคุมครองสิทธิและเสรีภาพ หลักนิติธรรมมีความเกี่ยวพันกันกับสิทธิใน เสรีภาพของบุคคล และสิทธิในความเสมอภาค สิทธิทั้งสองประการดังกลาวขางตนถือวาเปน พื้นฐานของ “ศักดิ์ศรีความเปนมนุษย” อันเปนหลักการสําคัญตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ

3.หลักความชอบดวยกฎหมายของฝายตุลาการและฝายปกครอง การใช ก ฎหมายของฝ า ยตุ ล าการ หรื อ ฝ า ยปกครองที่ เ ป น การจํ า กั ด สิ ท ธิ ข อง ประชาชนมีผลมาจากกฎหมายที่ไดรับความเห็นชอบ จากตัวแทนของประชาชน โดย ฝายตุลาการ จะตองไมพิจารณาพิพากษาเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ใหแตกตางไปจากบทบัญญัติของกฎหมาย ฝายตุลา การมีความผูกพันที่จะตองใชกฎหมายอยางเทาเทียมกัน ฝายตุลาการมีความผูกพันที่จะตองใช ดุลพินิจ โดยปราศจากขอบกพรอง 4. หลักความชอบดวยกฎหมายในทางเนื้อหา เปนหลักที่เรียกรองใหฝายนิติ บัญญัติหรือฝายปกครองทีออกกฎหมายลําดับรอง กําหนดหลักเกณฑในทางกฎหมายใหเปนตาม หลักความแนนอนของกฎหมาย หลักหามมิใหกฎหมายมีผลยอนหลัง และหลักความพอสมควร แกเหตุ 5. หลักความอิสระของผูพิพากษา ผูพิพากษาสามารถทําภาระหนาที่ในทางตุลา การไดโดยปราศจากการแทรกแซงใดๆ โดยผูพิพากษามีความผูกพันเฉพาะตอกฎหมายและ ทําการพิจารณาพิพากษาภายใตมโนธรรมของตนเทานั้น โดยวางอยูบนพื้นฐานของความอิสระจาก 3 ประการ กลาวคือ ความอิสระจากคูความ ความอิสระจากรัฐ และความอิสระจากสังคม 6. หลัก “ไมมีความผิด และไมมีโทษโดยไมมีกฎหมาย” เมื่อไมมีขอบัญญัติทาง กฎหมายใหเปนความผิด แลวจะเอาผิดกับบุคคลนั้นๆมิได 7. หลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หมายความวา รัฐธรรมนูญ ไดรับการยอมรับใหเป นกฎหมายที่ อยูในลําดับที่สูงสุดในระบบกฎหมายของรัฐนั้น และหาก กฎหมายที่อยูในลําดับที่ต่ํากวาขัดหรือแยงกับรัฐธรรมนูญกฎหมายดังกลาวยอมไมมีผลบังคับ 2. หลักดานหลักคุณธรรม Ethics ประกอบดวยหลักการสําคัญ 3 หลักการคือหนวยงานปลอดการทุจริต หนวยงานปลอดจากการทําผิดวินัย และหนวยงานปลอดจากการทําผิดมาตรฐานวิชาชีพ นิยมและจรรยาบรรณ องคประกอบของคุณธรรมหรื อพฤติกรรมที่ พึงประสงค ที่ป ลอดจากคอรั ป ชั่น หรือมี คอรัปชั่นนอยลง คอรัปชั่น การฉอราษฎรบังหลวง หรือ corruption โดยรวมหมายถึง การทําให เสี ย หาย การทํา ลาย หรือการละเมิ ดจริยธรรม ธรรมปฏิบัติและกฎหมาย สํา หรั บ พิษ ภั ยของ คอรัป ชั่น ไดสรา งความเสี ยหายและความเดือดร อน และเปนพฤติกรรมที่ สงผลในทางลบต อ คุณธรรมของการบริหารจัดการอยางรายแรง เมื่อพิจารณาเรื่องของคุณธรรมจึงควรพิจารณาเรื่องตอไปนี้ 1. องคประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงคที่ปลอดจากการไมปฏิบัติตาม กฎหมายอยางโจงแจงหรือไมปฏิบัติตามกฎหมายนอยลง 2. องคประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงคที่ปลอดจากการปฏิบัติที่นอยกวา หรือไมดีเทาที่กฎหมายกําหนดหรือปฏิบัติเชนนี้นอยลง 9

3. องคประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงคที่ปลอดจากการปฏิบัติที่มากกวาที่ กฎหมายกําหนด หรือปฏิบัติเชนนี้นอยลง 4. องค ป ระกอบคุ ณ ธรรมหรื อ พฤติ ก รรมที่ พึ ง ประสงค ที่ ป ลอดจากการปฏิ บั ติ ต าม เจตนารมณของกฎหมาย แตใชวิธีการที่ผิดกฎหมายหรือปฏิบัติเชนนี้นอยลง สําหรับการที่หนวยงานปลอดจากการทําผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณนั้น เปน การกระทําผิดวิชาชีพนิยมไดแก พฤติกรรมที่สวนทางหรือขัดแยงกับองคประกอบของวิชาชีพ นิยมโดย เฉพาะอยางยิ่งในประเด็นของการมีจรรยาบรรณวิชาชีพ และการประพฤติตามจรรยาบรรณ วิชาชีพ 3. ดานความโปรงใส Transparency ประกอบไปดวยหลักการยอย 4 หลักการคือ หนวยงานมีความโปรงใสดานโครงสราง หนวยงานมีความโปรงใสดานการใหคุณ หนวยงานมีความโปรงใสดานการใหโทษ หนวยงานมี ความโปรงใสดานการเปดเผยขอมูล 1.ความโปรงใสดานโครงสราง ประกอบดวยพฤติการณตอไปนี้ 1) มี ก ารตรวจสอบภายในที่ เ ข ม แข็ ง เช น มี ค ณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการสอบสวน เปนตน 2) โปรงใส เห็นระบบงานทั้งหมดไดอยางชัดเจน 3) ประชาชนเขามามีสวนรวม รับรูการทํางาน 4) มีเจาหนาที่มาดวยระบบคุณธรรมมีความสามารถสูงมาอยูใหมมากขึ้น 5) มีการตั้งกรรมการหรือหนวยงานตรวจสอบขึ้นมาใหม 6) มีฝายบัญชีที่เขมแข็ง 2. ความโปรงใสดานใหคุณ ประกอบดวยพฤติการณตอไปนี้ 1) มีคาตอบแทนพิเศษในการปฏิบัติงานเปนผลสําเร็จ 2) มีคาตอบแทนเพิ่มสําหรับการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพ 3) มีคาตอบแทนพิเศษใหกับเจาหนาที่ที่ซื่อสัตย 4) มีมาตรฐานเงินเดือนสูงพอเพียงกับคาใชจาย 3. ความโปรงใสดานการใหโทษ ประกอบดวยพฤติการณตอไปนี้ 1) มีระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ 2) มีวิธีการพิจารณาลงโทษผูทําผิดอยางยุติธรรม 3) มีการลงโทษจริงจัง หนักเบาตามเหตุแหงการกระทําผิด 4) มีระบบการฟองรองผูกระทําผิดที่มีประสิทธิภาพ 5) หัวหนางานลงโทษผูทุจริตอยางจริงจัง 6) มีการปรามผูสอทุจริตใหเลิกความพยายามทุจริต 7) มีกระบวนการยุติธรรมที่รวดเร็ว 10

4. ความโปรงใสดานการเปดเผย ประกอบดวยพฤติการณตอไปนี้ 1) ประชาชนไดเขามารับรู การทํางานของคณะกรรมการตรวจสอบ 2) ประชาชนและสื่อมวลชนมีสวนรวมในการจัดซื้อจัดหา การใหสัมปทานการ ออกกฎระเบียบ และขอบังคับตางๆ 3) ประชาชน สื่อมวลชน และองคกรพัฒ นาเอกชน ไดมีโอกาสควบคุมฝา ย บริหารโดยวิธีการตางๆ มากขึ้น 4) มีการใชกลุมวิชาชีพภายนอก เขามารวมตรวจสอบ 4. หลักการมีสวนรวม Participation การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดสวนเสียได มีโอกาสแสดงทัศนะ และเขารวมในกิจกรรมตางๆ ที่มีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน รวมทั้งมีการนําความคิดเห็นดังกลาวไปประกอบการพิจารณากําหนดนโยบาย และการตัดสินใจ ของรัฐ การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสื่อสารในระบบเปด กลาวคือ เปนการ สื่อสารสองทาง ทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซึ่งประกอบไปดวยการแบงสรรขอมูล รวมกันระหวางผูมีสวนไดสวนเสีย และเปนการเสริมสรางความสามัคคีในสังคม ระดับการใหขอมูล เปนระดับต่ําสุดและเปนวิธีการที่งายที่สุดของการติดตอสื่อสาร ระหว างผู วางแผนโครงการกั บประชาชน เพื่ อให ข อมู ลแก ประชาชนเกี่ ยวกั บการตั ดสิ นใจของ ผูวางแผนโครงการ และยังเปดโอกาสใหแสดงความคิดเห็นหรือเขามาเกี่ยวของใดๆ เชน การแถลง ขาว การแจกขาว การแสดงนิทรรศการ และการทําหนังสือพิมพใหขอมูลเกี่ยวกับกิจกรรมตางๆ หลักการมีสวนรวมประกอบไปดวยหลักการสําคัญ 4 หลักการคือ 1. ระดับการใหขอมูล เปนระดับต่ําสุดและเปนวิธีการที่งายที่สุดของการติดตอสื่อสาร ระหวางผูวางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อใหขอมูลแกประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของ ผู ว างแผนโครงการ และยั ง เป ด โอกาสให แ สดงความคิ ด เห็ น หรื อ เข า มาเกี่ ย วข อ งใดๆ เช น การแถลงข า ว การแจกข า ว การแสดงนิ ท รรศการ และการทํ า หนั ง สือ พิมพ ใ ห ขอ มูล เกี่ย วกั บ กิจกรรมตางๆ 2. ระดั บ การเป ด รั บ ความคิ ด เห็ น จากประชาชน เป น ระดั บ ขั้ น ที่ สู ง กว า ระดั บ แรก กลาวคือ ผูวางแผนโครงการเชิญชวนใหประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อใหไดขอมูลมากขึ้น และ ประเด็ น ในการประเมิน ข อดีข อเสี ยชัด เจนยิ่งขึ้ น เชน การสํา รวจความคิด เห็ น ของประชาชน เกี่ยวกับการริเริ่มโครงการตางๆ และการบรรยายใหประชาชนฟงเกี่ยวกับโครงการตางๆ แลว ขอความคิดเห็นจากผูฟง รวมไปถึงการรวมปรึกษาหารือ เปนตน 3. ระดับการวางแผนรวมกัน และการตัดสินใจ เปนระดับขั้นที่สูงกวาการปรึกษาหารือ กลา วคือ เป น เรื่ องการมี สวนร วมที่มีขอบเขตกวา งมากขึ้ น มีค วามรับ ผิ ด ชอบรวมกัน ในการ ตัดสินใจ และวางแผนเตรียมโครงการ และเตรียมรับผลที่จะเกิดขึ้นจากการดําเนินโครงการ ระดับ นี้ มั ก ใช ใ นกรณี ที่ เ ป น เรื่ อ งซั บ ซ อ นและมี ข อ โต แ ย ง มาก เช น การใช ก ลุ ม ที่ ป รึ ก ษาซึ่ ง เป น

ผูทรงคุณวุฒิในสาขาตางๆ ที่เกี่ยวของ การใชอนุญาโตตุลาการเพื่อปญหาขอขัดแยง และการ เจรจาเพื่อหาทางประนีประนอมกัน เปนตน 4. ระดับการพัฒนาศักยภาพในการมีสวนรวม สรางความเขาใจใหกับสาธารณชน เปน ระดั บ ขั้ น ที่ สู ง สุ ด ของการมี ส ว นร ว ม คื อ เป น ระดั บ ที่ ผู รั บ ผิ ด ชอบโครงการได ต ระหนั ก ถึ ง ความสําคัญและประโยชนที่จะไดรับจากการมีสวนรวมของประชาชนและไดมีการพัฒนาสมรรถนะ หรือขีดความสามารถในการมีสวนรวมของประชาชนใหมากขึ้นจนอยูในระดับที่สามารถมีสวนรวม ไดอยางเต็มที่ และเกิดประโยชนสูงสุด 5. หลักสํานึกรับผิดชอบ Accountability มีความหมายกวางกวาความสามารถในการตอบคําถามหรืออธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมได เทานั้น ยังรวมถึงความรับผิดชอบในผลงาน หรือปฏิบัติหนาที่ใหบรรลุผลตามเปาหมายที่กําหนด ไว รวมทั้งการตอบสนองตอความคาดหวังของสาธารณะ เปนเรื่องของความพรอมที่จะรับผิดชอบ ความพร อ มที่ จ ะถู ก ตรวจสอบได โดยในแง มุ ม ของการปฏิ บั ติ ถื อ ว า สํ า นึ ก รั บ ผิ ด ชอบเป น คุ ณ สมบั ติ ห รื อ ทั ก ษะที่ บุ ค คลพึ ง แสดงออกเพื่ อ เป น เครื่ อ งชี้ ว า ได ย อมรั บ ในภาระกิ จ ที่ ไ ด รั บ มอบหมายและนําไปปฏิบัติดวยความรับผิดชอบ ประกอบดวยหลักการยอยดังนี้ 1. การมีเปาหมายที่ชัดเจน การมีเปาหมายชัดเจนเปนสิ่งสําคัญสิ่งแรกของระบบสํานึกรับผิดชอบกลาวคือ องคการ จะตองทําการกําหนดเปาหมาย วัตถุประสงคของการปฏิบัติการสรางวัฒนธรรมใหมใหชัดเจนวา ตองการบรรลุอะไรและเมื่อไรที่ตองการเห็นผลลัพธนั้น 2. ทุกคนเปนเจาของรวมกัน จากเปาหมายที่ไดกําหนดเอาไว ตองประกาศใหทุกคนไดรับรูและเกิดความเขาใจ ถึงสิ่งที่ ตองการบรรลุ และเงื่ อนไขเวลาที่ ต องการใหเห็นผลงาน เปด โอกาสให ทุก คนไดเปน เจาของ โครงการสรางวัฒนธรรมนี้รวมกัน เพื่อใหเกิดการประสานกําลังคนรวมใจกันทํางาน เพื่อผลิตภาพ โดยรวมขององคการ 3. การปฏิบัติการอยางมีประสิทธิภาพ ความสําเร็จของการสรางวัฒนธรรมสํานึกรับผิดชอบ อยูที่ความสามารถของหนวยงานใน การสื่อสารสรางความเขาใจใหเกิดขึ้นในองคการ ผูบริหารใหความสนับสนุน แนะนํา ทําการ ตัดสินใจอยางมีประสิทธิภาพและมีการประสานงานรวมมือกันทํางานระหวางหนวยงานตางๆใน องคการ 4. การจัดการพฤติกรรมที่ไมเอื้อการทํางานอยางไมหยุดยั้ง ปจจุบันการเปลี่ยนแปลงนับวาเปนเรื่องปกติ และทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงมักจะมีการ ตอตานการเปลี่ยนแปลงเสมอ หนวยงานตองมีมาตรการในการจัดการกับพฤติกรรมการ ตอตาน การเปลี่ยนแปลงดังกลาวเพื่อใหทุกคนเกิดการยอมรับแนวความคิดและเทคโนโลยีใหมๆ

5. การมีแผนการสํารอง ส ว นประกอบสํ า คั ญ ขององค ก ารที่ มี ลั ก ษณะวั ฒ นธรรมสํ า นึ ก รั บ ผิ ด ชอบ ต อ งมี ก าร วางแผนฟนฟู ที่สามารถสื่อสารใหทุกคนในองคการไดทราบและเขาใจถึงแผน และนโยบายของ องคการ และที่สําคัญคือ ตองมีการกระจายขอมูลขาวสารที่ถูกตองสมบูรณ อยางเปดเผย 6. การติดตามและประเมินผลการทํางาน องคการจําเปนตองมีการติดตามและประเมินผลการทํางานเปนระยะๆ อยางสม่ําเสมอ เพื่อตรวจสอบดูวาผลงานนั้นเปนไปตามมาตรฐานคุณภาพงานที่กําหนดไวหรือไม ผลงานที่พบวา ยั ง ไม เ ป น ไปตามมาตรฐานที่ กํ า หนดต อ งมี ก ารดํ า เนิ น การแก ไ ขในทั น ที ขณะที่ ผ ลงานที่ ไ ด มาตรฐานตองไดรับการยอมรับยกยองในองคการ 6. หลักความคุมคา Value for Money หลั ก การนี้ คํ า นึ ง ถึ ง ประโยชน สู ง สุ ด แก ส ว นรวมในการบริ ห ารการจั ด การและการใช ทรัพยากรที่มีอยูอยางจํากัด สิ่งเหลานี้เปนผลในการปฏิบัติอันเกิดจากการใชหลักธรรมาภิบาล นั่นเอง ประกอบดวย 1. การประหยัด หมายถึง 1.1 การทํางานและผลตอบแทนบุคลากรเปนไปอยางเหมาะสม 1.2 การไมมีความขัดแยงเรื่องผลประโยชน 1.3 การมีผลผลิตหรือบริการไดมาตรฐาน 1.4 การมีการตรวจสอบภายในและการจัดทํารายงานการเงิน 1.5 การมีการใชเงินอยางมีประสิทธิภาพ 2. การใชทรัพยากรใหเกิดประโยชนสูงสุด หมายถึง 2.1 มีการใชทรัพยากรอยางมีประสิทธิภาพ 2.2 มีการพัฒนาทรัพยากรบุคคล 2.3 มีการใชผลตอบแทนตามผลงาน 3. ความสามารถในการแขงขัน หมายถึง 3.1 การมีนโยบาย แผน วิสัยทัศน พันธกิจ และเปาหมาย 3.2 การมีการเนนผลงานดานบริการ 3.3 การมีการประเมินผลการทํางาน 3.4 ผูบริหารระดับสูงมีสภาวะผูนํา

เมื่อมีหลักการที่เปนแนวทางในการสรางธรรมาภิบาลแลว หนวยงานที่ตองการใชหลักการบริหาร แนวใหม ที่ มุ ง สร า งธรรมาภิ บ าลสามารถประยุ ก ต ใ ช ไ ด แ ละวั ด ระดั บ การมี ธ รรมาภิ บ าลของ หนวยงานตนได โดยการเก็บรวบรวมขอมูลทั้งจากผูใหบริการและผูรับบริการ ตลอดจนรวบรวม ขอมูลที่มีอยูแลวในหนวยงาน ภาพขางลางนี้เปนตัวอยางของการนําหลักการขางตนไปสรางตัวชี้วัด และนําไปทดสอบจริงในหนวยงาน และสามารถแสดงผลใหเขาใจไดงาย ทําใหผูบริหารสามารถ นําไปปรับปรุงแกไขการทํางานของหนวยงานใหมีธรรมาภิบาลมากขึ้นได นิติธรรม 1.00

ความคุมคา

0.81

คุณธรรม 0.80

0.66 -

สํานึกรับผิดชอบ

0.48

0.66

ความโปรงใส 0.65

การมีสวนรวม

รูปที่ 2 แสดงตัวอยางของผลการวัดระดับการมีธรรมาภิบาล

นิติธรรม

คุณธรรม

ความโปรงใส

การมีสวนรวม

สํานึกรับผิดชอบ

ความคุมคา

1.00 0.81

0.80

0.66

0.65

0.66

0.48

0.60 0.40 0.20 -

คาเฉลี่ย

รูปที่ 3 การแสดงผลการวัดระดับการมีธรรมาภิบาล

ตัวชี้วัดหลักความโปรงใส 1.00 0.80 0.63 0.60 0.43

0.48

0.47

0.40

0.31

0.20 t1

T1 หนวยงานมีความโปรงใสดานโครงสราง T2 หนวยงานมีความโปรงใสดานการใหคุณ T3 หนวยงานมีความโปรงใสดานการใหโทษ T4 หนวยงานมีความโปรงใสดานการเปดเผยขอมูล รูปที่ 4 แสดงผลการวัดระดับการมีความโปรงใสในองคกร

รูปดังกลาวขางตนเปนการนําเสนอตัวอยางผลการทดลองวัดธรรมาภิบาลในองคกรและ สามารถแสดงผลใหเขาใจไดงายๆและชัดเจน ทําอยางไรจึงธรรมาภิบาลจึงจะยั่งยืน เพื่อใหองคกรของรัฐ เอกชน และทุกๆสวนนําหลักธรรมาภิบาลมาใชใหกวางขวางและ ยั่งยืนจํา เปนตองมีปจจั ยสําคัญ หลายๆปจจัย ที่นอกเหนือจากความตระหนักของบุคลากรใน หนวยงานและผูบริหารแลว คือ ความตอเนื่องหรือความยั่งยืนของการเปนประชาธิปไตยและ ความมั่นคงของประเทศ (sustainability of democracy and national security) เพราะ ประชาธิ ป ไตยค อ นข า งเป น พลวั ต เพราะมี ก ารเปลี่ ย นแปลงไปตามกาลเวลา และตามการ เปลี่ยนแปลงของสังคม และยังมีการอภิปรายกันถึงความหมายที่แทจริงอยูอยางกวางขวาง แตมิติ ที่สําคัญของประชาธิปไตยก็คือการแขงขัน การมีสวนรวม และเสรีภาพในทางการเมือง การเปน ประชาธิปไตยและความยั่งยืนของประชาธิปไตยจึงเปนสิ่งที่จะชวงทําใหการบริหารจัดการที่ดี หรือ ธรรมาภิบาลคงอยูได เนื่องจากตราบใดที่ไมเปนเผด็จการ ประชาชนยอมมีโอกาสแสดงความ คิดเห็น มีสวนรวมในการกําหนดนโยบาย มีการตรวจสอบการดําเนินการของรัฐ ทําใหเกิดความ โปร ง ใส ผู บ ริ ห ารและเจ า หน า ที่ ข องรั ฐ และเอกชนตลอดหน ว ยงานต า งๆมี สํ า นึ ก รั บ ผิ ด ชอบ ประชาธิ ป ไตยจึ ง มี ข อ ดี คื อ เป น วิ ธี ส ง เสริ ม การมี ส ว นร ว มของบุ ค คลกลุ ม ต า งๆ เพื่ อ หาแนว ทางแกไขความขัดแยงแทนการใชความรุนแรง กระบวนการเปนประชาธิปไตยนํามาสูการสงเสริม สันติวิธีในชาติ และระหวางชาติได (Boutros-Ghali,2000 : 106) ประชาธิปไตยเปดโอกาสให เกิดการมีสวนรวมอยางมีประสิทธิผล มีการลงคะแนนเสียงโดยเทาเทียมกัน มีการสรางความ เขาใจรวมกัน มีการควบคุมทางนโยบาย ประชาธิปไตยนํามาสูการหลีกเลี่ยงทรราช การมีสิทธิ เสรีภาพ มีการแสดงความคิดของตนเอง มีความอิสระทางความคิด มีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย ปกปองความสนใจสวนบุคคล มีความเทาเทียมกันทางการเมืองและประชาธิปไตยแนวใหมนํามา สูการแสวงหาเสรีภาพและความเจริญ (Robert Dahl, 2000: 38-44.) และที่สําคัญกระบวนการ ประชาธิปไตยนํามาสูการพัฒนาทรัพยากรมนุษยเปนการสรางการเจริญเติบโตในดานการสราง ความรับผิดชอบและสรางปญญา ขณะเดียวกันก็นํามาซึ่งแนวทางที่สําคัญที่สุดสําหรับประชาชนใน การปกปองและนําเสนอความสนใจของพวกเขา (Diamond, 1998) การใช ก ระบวนการประชาธิ ป ไตยเพื่ อ ผลั ก ดั น ให เ กิ ด การเปลี่ ย นแปลงทางกฎหมาย การบริหารและทางสังคม ตลอดจนการมีความเปนธรรมมากขึ้นจัดเปนเรื่องยาก แตก็เปนที่เขาใจ กันวา การเมืองแบบประชาธิปไตยทําใหเกิดนิติธรรม เปนสงเสริมเสรีภาพทางการเมืองและ เสรีภาพของประชาชน เกิดการเลือกตั้งไดผูจะทําหนาที่ในกระบวนการนิติบัญญัติไดอยางเสรีและ เปนธรรม

ประชาธิปไตยเปนปจจัยสําคัญที่สุดประการหนึ่งของการมีธรรมาภิบาล อันที่จริงแลว ธรรมาภิบาลและประชาธิปไตยเปนสิ่งที่เกื้อหนุนกันอยู ประเทศใดที่มิไดเปนประชาธิปไตย การมี ธรรมาภิบาลคงเกิดขึ้นไดยากยิ่ง เพราะไมมีปจจัยสําคัญของการเปนธรรมาภิบาล หรือไมสามารถ ที่จะเกิดขึ้นหรือทําใหเกิดขึ้นได อาทิเชน หลักของนิติธรรม นิติรัฐ ผูมีอํานาจจะใชกฎหมายเพื่อประโยชนของตนเองและพวกพอง มากกวาเพื่อประชาชนโดยรวม ทั้งนี้เพื่อใหคงความมีอํานาจของตนและพวกตอไป กฎหมาย กฎระเบียบตางๆจึงเปนไปเพื่อกําจัดฝายตรงขามเสียมากกวา หลักการมีสวนรวมของประชาชน จะเกิดขึ้นยากมากเพราะตราบใดที่ประชาชนสามารถ แสดงความคิ ดเห็น ต อการทํางานของภาครัฐได ตราบนั้น ผูมีอํานาจสามารถทํ างานไดยากยิ่ ง เพราะตองคอยตอบคําถาม ตองใหขอมูล ใหประชาชนผูมีสวนไดสวนเสีย ตลอดจนกลุมตางๆ มารวมรับรู ตัดสินใจ และที่สําคัญหากใชหลักการนี้มากๆ การมีสวนรวมในการเลือกตั้ง หรือ ถอดถอน อาจนํามาสูการหลุดจากอํานาจได อนึ่งธรรมาภิบาลจะยั่งยืนตองมีประชาธิปไตยที่ยั่งยืนและความยั่งยืนของประชาธิปไตยจะ เกิดไดตองมีประชาชนมีจิตสํานึกและพฤติกรรมในการเปนประชาธิปไตย มีความเชื่อมั่นสถาบัน ประชาธิ ป ไตย มี ป ระสิทธิ ภ าพทางการเมือ งของประเทศ มีทุน ทางสังคมสูง มี ก ารมี สวนร ว ม ทางการเมืองสูง มีวัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีสวนรวม ผูนําเปนผูแทนประชาชนอยางแทจริง มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

เอกสารอางอิง จํานง ทองประเสริฐ. 2545. สนทนาภาษาไทย ภาษาธรรม. http://www.tpschammong.iirt.net ทักษิณ ชินวัตร. 2545. คํากลาวในการเปดการประชุมเชิงปฏิบัติการเรื่อง “การกํากับดูแลกิจการ ที่ด:ี ทานกํากับ เราดูแล” ณ ศูนยประชุมแหงชาติสิริกิติ์ 14 มีนาคม 2545. ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ. 2545. โครงการศึกษาเพื่อพัฒนาดัชนีวัดผลการพัฒนาระบบบริหาร จัดการที่ดี. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกลา ศ.ดร.บวรศั ก ดิ์ อุ ว รรณโณ. ธรรมาภิ บ าลในองค ก รอิ ส ระ. เอกสารประกอบการบรรยาย 8 มิถุนายน 2545. นนทบุรี:สถาบันพระปกเกลา พระธรรมปฎก(ป.อ. ปยุตโต) . 2541. ธรรมนูญชีวิต, กรุงเทพฯ: โรงพิมพ บริษัท สหธรรมมิก จํากัด สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการและมูลนิธิสถาบันวิจัยกฎหมาย. 2546. พระราช กฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 Boonmi, Thirayuth. 2002. Good Governance: A Strategy to Restore Thailand. In Duncan McCargo. (ed.) Reforming Thai Politics. Boutros-Ghali, Boutros. “An Agenda for Democratization,” in Global Democracy, Barry Holden (ed), New York: Routledage, 2000. Dahl, Robert A. On Democracy. New Haven and London: Yale University Press, 2000 Denhardt, Janet V. and Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving, not Steer, New York: M.E. Sharpe, Inc. Diamond, Larry and Marc F. Plattner. Democracy in East Asia. Baltimore and London: The Johns Hopkins university Press, 1998.