บทความ - รัฐและสังคมในบริบทประชาธิปไตย - ศ.ดร.สุจิต บุญบงการ

รัฐและสังคมในบริบทประชาธิปไตย* ศ.ดร.สุจิต บุญบงการ 1. ความหมายและองค์ประกอบของรัฐ (State) รัฐ มี ความหมายค่อนข้างหลากหลาย ความหมายที่รู้จั กกันทั่วไป คือ รัฐ หมายถึง ดินแดนที่มีประชากรอาศัยอยู่ มีรัฐบาลหรือการปกครอง และมีอานาจอธิปไตย (Sovereignty) รัฐใน ความหมายนี้เป็นการมองรัฐในด้านกายภาพและกฎหมาย และเห็นว่ารัฐต้องมีเอกราชหรืออานาจ อธิปไตย รัฐในความหมายข้างต้นนี้จึงมีปัญหาไม่น้อย คือต้องเป็นรัฐเอกราชเท่านั้น แต่ในความเป็น จริง เรายังคงเรียกดินแดนที่เป็นเมืองขึ้นว่าเป็นรัฐหรือยังมีรัฐที่เป็นส่วนประกอบของสหพั นธรัฐ เช่น รัฐ ต่าง ๆ ของสหรัฐอเมริกา เป็นต้น ดังนั้นจึงมีดินแดนที่เรียกว่ารัฐ แต่ไม่ได้มีเอกราช หรืออานาจอธิปไตย สมบูรณ์ไม่ รัฐอีกความหมายหนึ่งใกล้เคียงกับความหมายแรก คือเป็นหน่วยของการปกครอง หรือการใช้ อานาจ สามารถบัง คับให้บุคคลที่อยู่ในหน่วยนั้นปฏิบัติต ามและถ้าไม่ทาตามมีอานาจ ลงโทษ (sanction) รัฐในความหมายนี้จึงมีลักษณะที่อยู่ตรงข้ามกับสังคม (Society) และภาคเอกชน (private sector) รัฐในอีกความหมายหนึ่ง เป็นความหมายในทัศนะของ Karl Marx คือเป็นหน่วยที่ใช้ อานาจเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของนายทุน หรือผู้ที่ ใช้อานาจรัฐ รัฐในความหมายนี้จึงเป็นเครื่องมือ ของนายทุนในการเอาเปรียบชนชั้นกรรมาชีพ เพื่อประโยชน์ของนายทุนเอง จากความหมายข้ า งต้ น องค์ ป ระกอบหรื อ ลั ก ษณะของรั ฐ ที่ ส าคั ญ คื อ อ านาจ (power) และความชอบธรรม (legitimacy) อานาจหมายถึงความสามารถที่บังคับ หรือโน้มน้าวให้ บุคคลปฏิบัติตามความต้องการของผู้ที่ใช้อานาจ ความสัมพันธ์เชิงอานาจเป็นเรื่องสาคัญในการศึกษา วิชารัฐศาสตร์ แต่อานาจที่รัฐมีอยู่นั้นต้องมีความชอบธรรม ซึ่งหมายความว่าเป็นอานาจที่ประชาชน ยอมรับว่าถูกต้อง เมื่อมีความชอบธรรม รัฐจึงสามารถบังคับให้ประชาชนปฏิบัติตามสิ่งที่รัฐต้องการได้ การบังคับที่รัฐมาใช้มักเป็นในรูปของการออกกฎหมาย กฎข้อบังคับ คาสั่งต่าง ๆ และนโยบาย เป็นต้น ความชอบธรรมมีประโยชน์หลายประการ ที่เห็นชัดเจนคือ ความชอบธรรมมีผลให้รัฐใช้กาลังบังคับ *

เอกสารประกอบการบรรยายหลักสูตร “ธรรมาภิบาลของผู้บริหารระดับต้นของสานักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ ” รุ่นที่ 2 ของ สถาบันพระปกเกล้า ในหัวข้อ “รัฐและสังคมในบริบทประชาธิปไตย” ในวันเสาร์ที่ 30 กรกฎาคม 2554 เวลา 09.00-12.00 นาฬิกา ณ ห้องห้ากันยา ชั้น 5 (ฝั่งห้องอบรม) สถาบันพระปกเกล้า ศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติ 80 พรรษา ถ.แจ้งวัฒนะ กรุงเทพมหานคร

แต่น้อยหรือไม่ใช้เลย ก็สามารถให้ประชาชนปฏิบัติตามได้ เนื่ องจากประชาชนเห็นว่าสิ่งที่รัฐให้ปฏิบัติ นั้นเป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่ถ้าเมื่อใดก็ตามที่ประชาชนเห็นว่าสิ่งที่รัฐให้ปฏิบัตินั้นไม่ถูกต้อง ประชาชนก็ จะไม่ปฏิบัติตามรัฐจาต้องใช้กาลังบังคับ ดังนั้นถ้ารัฐต้องใช้กาลังบังคับมากเท่าใดความชอบธรรมของ รัฐมีน้อยลงไปเท่านั้น รัฐ กับรัฐบาลมี ความเกี่ยวข้องกันอย่างใกล้ชิ ด รัฐ บาลหรือการปกครองถือว่าเป็น ส่วนประกอบที่สาคัญของรัฐ รัฐบาล (government) เป็นเครื่องมือหรือกลไกลของรัฐในการใช้อานาจ ความสัมพันธ์ในรายละเอียดจะได้กล่าวในภายหลัง อีกประเด็นหนึ่งคือ อานาจอธิปไตย รัฐเอกราชย่ อมมีอธิปไตยแต่ในสภาพปัจจุบัน อานาจอธิปไตยถูกจากัด รัฐแต่ละรัฐไม่สามารถใช้อานาจอธิปไตยของตนอย่างเต็มที่อันเนื่องมาจาก อิทธิพลของโลกาภิวัฒน์ และข้อตกลงระหว่างประเทศ รายละเอียดจะได้กล่าวภายหลังเช่นกัน 2. การพัฒนารัฐชาติ (Nation State) ก่อนหน้าการมีรัฐชาติ ได้มีรัฐในรูปแบบต่าง ๆ เกิดขึ้น ได้แก่รัฐเผ่าพันธุ์ (tribal state) นครรัฐ (city state) รัฐจักรวรรดิ (empire state) และรัฐฟิวดัล (feudal state) รัฐชาติถือว่าเป็นรูปแบบ ของรัฐในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นในรูปแบบรัฐเดี่ยว (unitary state) หรือ รัฐรวม เช่น สหพันธรัฐ (federal state) รัฐ ชาติมี ที่ม าจากรูปแบบรัฐ สมั ยใหม่ ที่เริ่มขึ้นในยุโรปในช่ วงคริสต์ศตวรรษที่ 17 การทา สนธิสัญญา Westphalia ในปี 1648 ซึ่งเป็นสนธิสัญญายุติสงครามสามสิบปี (thirty years war) ใน ยุโรป เป็นการยอมรับว่าทุกรัฐมีความเท่าเทียมกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ และมีอานาจอย่าง เต็ม ที่ในดินแดนและประชากรที่อาศัยอยู่ แนวความคิดในสนธิ สัญญานี้ ลักษณะของรัฐ สมัยใหม่ ประกอบด้วย (1) ความเท่าเทียมและการมีเอกราช (2) ความอิสระในการดาเนินนโยบายต่างประเทศ รวมทั้งการทาสงคราม (3) การใช้วิธีทางการทูตเพื่อทดแทนการทาสงคราม ส่วนความเป็นรัฐชาตินั้น มีลักษณะเพิ่ม เติมคือการมีรัฐบาลที่มีอานาจควบคุมทุก พื้นที่ในรัฐ ประชากรในรัฐมีความผูกพันซึ่งกันและกัน อันมีพื้นฐานจากประวัติศาสตร์และอุดมการณ์ ความเชื่อร่วมกันและยอมรับในรัฐบาลเดียวกัน รัฐชาติจึงเกิดได้ง่ายในกรณีที่รัฐนั้นประชากรมีลักษณะ ทางวัฒนธรรม ภาษา เผ่าพันธุ์ และศาสนา เดียวกัน แต่รัฐมีประชากรที่มีความแตกต่างทางด้านภาษา เผ่าพันธุ์ และศาสนา อาจมีความยากลาบากในการรวมเป็นรัฐชาติ แต่ไม่ได้หมายความว่าทาไม่ได้ เพราะมีบางรัฐที่ประสบความสาเร็จทั้ง ๆ ที่ประชากรมีความแตกต่างกัน เช่น สหรัฐ และอินเดีย เป็น ต้น

2

3. รัฐในความหมายของโลกตะวันออก และของไทย ไทยเราก็ เ ช่ น เดี ย วกั บ ประเทศอื่ น ๆ ในแถบนี้ ที่ ไ ม่ ไ ด้ มี แ นวความคิ ด ของรั ฐ แบบ ตะวันตก คาว่า รัฐ หรือ state เป็นคาที่เรานามาใช้ตามอิทธิพลของตะวันตก ก่อนหน้านั้นรูปแบบของ รัฐเป็นเรื่องของการรวมตัวของชนเผ่าเดียวกัน เพื่ออยู่ภายใต้การปกครองเดียวกัน โดยผู้ปกครองเป็นผู้ มีสถานภาพสูง มีอานาจ ซึ่งต่อมากลายเป็นเจ้าผู้ครองนคร หรือ กษัตริย์ รูปแบบของรัฐจึงเป็นการ ขยายอานาจจากศูนย์กลางคือ นคร หรือ เมืองหลวง ออกไปรวมเอาชุมชน หรือ เมืองต่าง ๆ อยู่ภายใต้ อานาจของผู้ปกครอง ถ้าสามารถรวมเอาชุมชนดังกล่าวอยู่ในอานาจได้นาน ก็จะกลายเป็นรัฐ ที่มี ความมั่นคง และทาให้เกิดการพัฒนาให้มีภาษา วัฒนธรรม ประเพณีเดียวกันได้ แต่รัฐใดมีประชากรที่ มีความแตกต่างในเรื่อง เผ่ าพันธุ์ ภาษา ศาสนา จะรวมกันลาบาก เมื่ อแนวคิดรัฐ ชาติเข้ามาจาก ตะวันตก การจัดระเบียบการปกครองให้ส่วนกลางมีอานาจจึงเกิดขึ้น การที่ดินแดนต่าง ๆ รวมกันเป็น อาณานิคมของตะวันตก ก็ช่วยให้รัฐชาติเกิดขึ้นได้ เช่น อินเดีย และอินโดนีเซีย เป็นต้น 4. รัฐประชาธิปไตย ปัจจุบันกระบวนการเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตย (democratization) และการ สร้างประชาธิปไตยให้มั่นคง (democratic consolidation) เป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจมาก ดังนั้นจึ งึ เห็ นสมควรกล่ าวถึ ง ในภาพรวมถึ ง รัฐ ประชาธิ ปไตย รัฐ แบบนี้ โดยหลั กคื อ มี รู ป แบบรั ฐ บาลที่เ ป็ น ประชาธิปไตย แต่รัฐบาลแบบประชาธิปไตยมีความหลากหลาย ถ้าเอาเรื่องสถาบันหรือกลไกเป็นตัว แบ่งแยกความแตกต่างแล้ว เราอาจจาแนกการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นแบบประชาธิปไตยที่ ประชาชนมีอานาจอย่างแท้จริง กับประชาธิปไตยที่เป็นเรื่องของการต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่าง ๆ 4.1 ประชาธิปไตยที่ประชาชนมีอานาจอย่างแท้จริง ในทางทฤษฎีถือว่าประชาธิปไตยเป็นการปกครองที่ประชาชนมีอานาจในการกาหนด ตัวผู้ปกครองของตนและนโยบายที่จะมาใช้กับตน ในทางกาหนดตัวผู้ปกครองมักใช้ในรูปแบบการ เลือกตั้งที่เสรีและมีการแข่งขันทางการเมืองและการเลือกตั้งโดยพรรคการเมืองต่าง ๆ และเพื่อให้มีการ ตรวจสอบการทางานของผู้ปกครองจึง ต้องให้มีการเลือกตั้งเป็นระยะ ๆ อย่างสม่าเสมอ ทฤษฎีจึ ง ยอมรับอานาจสู ง สุดของประชาชน ประชาชนเป็นเจ้ าของอานาจอธิปไตย และเป็นทฤษฎีที่ไ ด้รับ อิทธิพล อย่างมากจาก Locke และ Rousseau

3

4.2 ประชาธิปไตยคือการต่อสู้ของกลุ่มต่าง ๆ อย่างไรก็ตามได้มีอีกทฤษฎีหนึ่งที่บอกว่าจริง ๆ แล้วประชาธิปไตยเป็นการต่อสู้ของ กลุ่มต่าง ๆ พวกนี้มีความเห็นว่าประชาชนเป็นผู้เลือกตั้งเพื่อเลือกผู้ปกครองประเทศก็จริงแต่การเมือง จริง ๆ แล้วเป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ในการดาเนินงานทางการเมือง ประชาชนแต่ละคนไม่ได้ ดาเนินการไปเพียงลาพังแต่มักรวมตัวเป็นกลุ่มเป็นองค์การ โดยอาศัยความต้องการหรือผลประโยชน์ ร่วมกันในรัฐเช่นนี้จะมีกลุ่มผลประโยชน์ต่อสู้เพื่อผลประโยชน์ของตนในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าโดยการ เลื อกตั้ง โดยการวิ่ง เต้นที่เ รีย กกันว่า Lobby หรือโดยการสร้างประชามติเ พื่อกดดันรั ฐ บาลพวกนี้ เรียกว่า pluralist democracy ในขณะที่พวกแรกเรียกว่า Majoritarian Democracy เมื่อนาสหรัฐซึ่งเป็นประเทศหรือรัฐประชาธิปไตยที่เก่าแก่ที่สุดรัฐหนึ่งมาพิจารณาว่า เป็นรัฐที่เข้ากับแบบไหนในสามาแบบข้างต้น ความเห็นแตกแยกออกไปมีทั้ง 3 รูปแบบ คือ พวกที่เห็น ว่าแบบที่หนึ่งคือประชาชนมีอานาจอย่างแท้จริงก็มี พวกที่เห็นว่าเป็นการต่ อสู้ของกลุ่มก็มี พวกที่เห็น ว่าเรื่องของกลุ่มชนชั้นนาเท่านั้นก็มี จึงเป็นการแยกที่จะบอกให้ชัดเจนว่าเป็นแบบใด แต่เราอาจสรุปได้ ว่าอาจมีลักษณะผสมผสานทั้งสามแบบ 4.3 Elite Theory นอกจากนี้ยังมีแนวความคิดหรืออีกทฤษฎีหนึ่ง คือ Elite Theory คือเห็นว่ารัฐที่อ้างว่า เป็นประชาธิปไตยโดยมีประชาชนเป็นเจ้าของอานาจอธิปไตยนั้น จริง ๆ แล้วประชาชนไม่ได้มีอานาจ แต่อย่างใด อานาจที่แท้จริงอยู่ในมือคนเพียงไม่กี่คนที่เป็นชนชั้นนาในรัฐ การตัดสินใจของรัฐหาได้ ขึ้นอยู่กับประชาชนผู้เลือกตั้งไม่ แต่ขึ้นอยู่กับกลุ่มชนชั้นนาเหล่านี้เท่านั้ นจึงเป็นการดาเนินงานที่ไม่ สอดคล้องกับหลักการของประชาธิปไตย พวกนี้เห็นว่าอานาจทางการเมืองไม่ได้กระจายไปอย่างเท่า ๆ กั น กั บ ทุ ก คน แต่ ก ระจุ ก ตั ว อยู่ ใ นคนเพี ย งไม่ ม ากนั้ น เนื่ อ งจากอ านาจทางการเมื อ งขึ้ น อยู่ กั บ องค์ประกอบหลายอย่าง เช่น สถานภาพทางสังคม และความร่ารวย เป็นต้น ผู้ที่มีอานาจเช่นนี้จึงเป็น ผู้ตัดสินใจอย่างแท้จริง เมื่อนาสหรัฐซึ่งเป็นประเทศหรือรัฐประชาธิปไตยที่เก่าแก่ที่สุดรัฐหนึ่งมาพิจารณาว่า เป็นรัฐที่เข้ากับแบบไหนในสามาแบบข้างต้น ความเห็นแตกแยกออกไปมีทั้ง 3 รูปแบบ คือ พวกที่เห็น ว่าแบบที่หนึ่งคือประชาชนมีอานาจอย่างแท้จริงก็มี พวกที่เห็นว่าเป็นการต่อสู้ของกลุ่มก็มี พวกที่เห็น ว่าเรื่องของกลุ่มชนชั้นนาเท่านั้นก็มี จึงเป็นการแยกที่จะบอกให้ชัดเจนว่าเป็นแบบใด แต่เราอาจสรุปได้ ว่าอาจมีลักษณะผสมผสานทั้งสามแบบ 4

5. ทฤษฎีเกี่ยวกับสังคม รัฐกับสังคมเกี่ยวข้องกันอย่างใกล้ชิด นักทฤษฎีบางคนถึงขนาดที่ไม่แยกรัฐและสังคม ออกจากกันเพราะเห็นว่าเป็นสิ่งเดียวกัน บางคนก็ใช้รัฐกับสังคมแทนที่กันเองอยู่เสมอ 5.1 แนวความคิดเกี่ยวกับ civil society แนวความคิดหรือทฤษฎีที่ยอมรับกันมากเกี่ยวกับสังคม (Society) คือการมองว่า สั ง คมเป็ น ส่ ว นที่ แ ยกออกจากรั ฐ และตรงกั น ข้ า มกั บ รั ฐ สั ง คมในความหมายนี้ มั ก เรี ย กกั น ว่ า ประชาสังคมหรือ civil society Hegel นักปรัชญาเยอรมันได้พูดถึงประชาสังคมว่าเป็นสังคมของคน เมือง Burgerliche Gesellschaft ในเยอรมันในศตวรรษที่ ๑๘ เป็นประชาคมของเอกชนและเจ้าของ กิจการซึ่งผูกพันธ์ด้วยกันเนื่องจากต้องพึ่งพาอาศัยซึ่งกันและกันในทางเศรษฐกิจและความต้องการ ทางวัตถุ ความผูกพันธ์ดังกล่าวเป็นเรื่องกฎหมายเอกชน (private law) และกฎเกณฑ์ทางด้าน การบริหารและอยู่ภายใต้องค์การอิสระที่อยู่ในการกากับดูแลของรัฐ ต่อมา Lorenzvon Stein ได้เพิ่มเติมแนวคิดของ civil society ว่าไม่เป็นเพียง ประชาคมของคนเมืองที่เป็นเจ้าของกิจการเท่านั้น แต่เป็นสังคม (Gesellschaft) ที่มีชนหลายชั้นและมี ความขัดแย้งกันได้ และรัฐจาต้องใช้อานาจเพื่อไกล่เกลี่ยการขัดแย้งดังกล่าว ในช่วง 1970 และ 1980 ได้มีการใช้คาว่า civil society โดยหยิบยืมมาจากนักคิดใน ยุ โ รปตะวั น ออกที่ ต่ อ ต้ า นอ านาจรั ฐ และการปกครองแบบเผด็ จ การคอมมิ ว นิ ส ต์ ต่ อ มาได้ มี แ นว ความคิดในประเทศที่กาลังพัฒนาที่พูดถึงองค์การพัฒนาเอกชน (non-governmental organization) ว่าเป็นส่วนสาคัญของประชาสั งคม หรือ civil society คือประชาสังคมจะประกอบกิจกรรมซึ่งเป็น ความสมัครใจและเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ ดังนั้นเมื่อเปรียบกับความคิดของ Hegel แล้ว Hegel มองว่าประชาสังคม หรือ Burgerliche Gesellschaft เป็นสังคมการตลาด (market society) แต่ แนวคิดเกี่ยวกับประชาสังคมในระยะหลังนี้เห็นว่า civil society ไม่ใช่เป็นกลุ่มหรือสถาบันที่เป็นผู้เล่น ทางเศรษฐกิจ หรือการตลาด หรือองค์การของรัฐ แต่เป็นการกล่าวรวม ๆ ถึงองค์กรเอกชนที่ไม่ได้ค้า กาไร ซึ่งบางครั้งเรียกว่าเป็น sector ที่สาม sector ที่หนึ่งคือรัฐ sector ที่สองคือตลาดหรือธุรกิจ แนวคิดเช่ นนี้ De Tocqueirlle ได้กล่าวไว้ถึง ประชาสัง คมในอเมริกาในหนัง สือของเขา ชื่ อว่า Democracy in America บางคนมองว่า civil society เป็นพื้นที่ (space) ซึ่ ง ได้รั บการยอมรับค่อนข้า ง กว้างขวาง และเป็นพื้นที่ที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐ เมื่อมองประชาสังคมในฐานะที่ตรงกันข้ามกับรัฐเช่นนี้ ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ เส้นแบ่งพรมแดนระหว่างรัฐกับประชาสังคมอยู่ตรงไหน บทบาทของประชาสังคม 5

ในการตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐเป็นอย่างไร และในขณะเดียวกันบทบาทของรัฐในการกากับและ การประกันที่จะให้ประชาสังคมดารงอยู่ได้นั้นเป็นอย่ างไร ในด้านของขอบเขตหรือเส้นกั้นนั้นเป็น ที่ยอมรับกันว่าประชาสังคมอยู่ระหว่างครอบครัวกับรัฐ การมองเช่นนี้เท่ากับยอมรับว่าครอบครัวไม่ใช่ เป็นส่วนหนึ่งของประชาสังคม นอกจากนั้นประชาสังคมยังหมายถึงกลุ่มในบริเวณที่ไม่ได้อยู่ภายใต้ การควบคุมของรัฐและเป็นกลุ่ มที่พลเมืองทุกคนเข้าถึงได้ และสามารถดาเนินกิจการของตนได้อย่าง อิสระเสรี การมองประชาสังคมเช่นนี้จึงเท่ากับมองในลักษณะของสังคมประชาธิปไตยที่มีบทบาทใน การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐและประกอบด้วยองค์การของประชาชนที่มีฐานะการทางานโดยความ สมัครใจ ที่สาคัญอีกประการหนึ่งคือบทบาทที่รัฐต้องมีอยู่กับประชาสังคม ได้มีการพูดถึงบทบาทที่รัฐ ต้องช่วยให้ประชาสังคมเจริญเติบโตรวมทั้งมีสิทธิ เสรีภาพ และความเท่าเทียมกัน ถ้าจะประมวลจากแนวความคิดข้างต้นเราอาจสรุปได้ว่า ประชาสังคมเป็น “ชีวิต” ของการกลุ่ม หรือสมาคม หรือการรวมตัวกันในรูปแบบต่าง ๆ ของพลเมืองเพื่อดาเนินกิจกรรมในเรื่อง ที่เกี่ยวข้องกับสาธารณะ มีความเป็นอิสระไม่ใช่ เป็นส่วนหนึ่งขององค์การของรัฐแต่อยู่ภายใต้การ กากับของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับที่ออกโดยรัฐ จากข้อสรุปนี้เราอาจระบุได้ว่ากลุ่มที่รวมอยู่ใน ประชาสังคมนั้น รวมทั้งกลุ่ม NGOs และพวกขบวนการทางสังคมทั้งหลาย (Social movement) กลุ่ม ที่ต่อสู้เพื่อประโยชน์สาธารณะและผู้ด้อยโอกาส เช่น กลุ่มสิ่งแวดล้อม กลุ่มสตรี กลุ่มสิทธิมนุษยชน เป็นต้น 5.2 แนวคิดเกี่ยวกับสังคมในบริบทของไทย ในกรณีของไทยโดยดั้งเดิมแล้วเราไม่มีการแบ่งสังคมออกจากรัฐ แต่เราเห็นว่าทุกคน และทุกกลุ่มต้องอยู่ภายใต้รัฐ รัฐไทยในอดีตจึงมีความชอบธรรมในการควบคุมประชากรและกลุ่มคน ต่าง ๆ อย่างเป็นระบบ นอกจากนั้น สังคมไทยไม่มีการรวมกันเป็นกลุ่ม อย่างในสังคมตะวันตก ซึ่งมี การแยกกันเป็นกลุ่มมานานในประวัติ ศาสตร์ ดังนั้น การพัฒนาออกมาเป็นประชาสังคมจึงทาได้ง่าย แต่ในกรณีของไทย การดาเนินงานทางด้านการค้า ไม่กว้างขวางพอที่จะทาให้เกิดการแยกตัวของธุรกิจ และสังคมออกจากรัฐ การขยายตัวทางเศรษฐกิจมีอยู่จากัดและไม่เกิดการรวมกลุ่มทางอาชีพ หรือ ผลประโยชน์ แ ต่ อ ย่ า งใด สั ง คมไทยในอดี ต จึ ง ไม่ มี โ ครงสร้ า งที่ ส ลั บ ซั บ ซ้ อ น สั ง คมอยู่ ภ ายใต้ พระมหากษัตริย์ทรงเป็น “เจ้าแผ่นดิน” ขุนนางหรือข้าราชการและประชาชน คือคนของพระองค์ ต่อมามีความเจริญทางด้านการค้า โดยเริ่มจากการค้ากับต่างประเทศ และมี การ อพยพของคนต่างด้าวเข้ามาในประเทศโดยเฉพาะคนจีน ทาให้สั งคมเริ่มมีความหลากหลายขึ้น ไม่มี การทาการค้ามากขึ้น รวมทั้งอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับการเกษตร เช่น โรงสีข้าว โรงเลื้อยไม่ และ 6

เหมืองแร่ พวกคนจีนไม่ถูกอนุญาตให้ทาการเกษตร จึงต้องหันมาทางานด้านการค้าและอุตสาหกรรม ซึ่งคนไทยไม่ถนัด เมื่อการค้าและอุตสาหกรรมเจริญขึ้ นจึงเริ่มมีกลุ่มทางธุรกิจ และจากนั้นก็มีกลุ่ม อาชีพ และกลุ่มทางสังคมอื่น ๆ มากขึ้น จึงเริ่มรับแนวคิดของตะวันตกที่มีการแบ่งสังคมออกจากรัฐ มี การยอมรับแนวคิดของประชาสังคมตามแบบของตะวันตก 6. ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกันสังคม 6.1 ประชาสังคมกับการท้าทายกับการบริหารจัดการแบบ Good Governance ปั จ จุ บั น เราพบว่ า ประเด็ น ปั ญ หาทางสั ง คมมี ค วามซั บ ซ้ อ นมากขึ้ น และทั้ ง รั ฐ ตอบสนองหรือแก้ไขได้ลาบาก สัง คมมีความหลากหลายและกดดันให้รัฐมีอานาจน้อยลงกระจาย อานาจให้ม ากขึ้น ขณะเดี ยวกัน ก็ ต้อ งการให้ รัฐ มี ป ระสิท ธิ ภ าพมากขึ้น ในการแก้ไ ขปั ญหาต่ าง ๆ สภาพการณ์เช่นนี้เป็นสภาพที่ประชาสังคมเจริญเติบโตและมีความเข้มแข็งและผลักดันให้ประชา สังคมเข้ามามีบทบาทในการต่อสู้เพื่อผลประโยชน์ของสาธารณะมากขึ้นด้วย จึงเป็นการท้าทายต่อรัฐ และหน่วยงานต่าง ๆ ว่าจะต้องรู้จักปรับปรุงการบริหารจัดการ (governance) ให้มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ในหลายประเทศเราจะเห็นได้ว่าได้มีการถ่ายโอนอานาจของรัฐและการ บริหารจัดการจากหน่วยงานของรัฐบาลกลางมาสู่ระดับท้องถิ่นเป็นการบริหารที่มีการเชื่อมโยงระหว่าง หน่วยงานต่าง ๆ ในแนวราบมากกว่าที่จะเป็นการสั่งการหรือตัดสินใจจากเบื้องบนแต่เพียงอย่างเดียว ในสภาพเช่นนี้ประชาสังคมจะมีบทบาทมากขึ้นในการไกล่เกลี่ยความขัดแย้งระหว่งกลุ่มต่าง ๆ ใน สังคม ดังนั้นเรื่องของการบริหารจัดการหรือ governance จึงไม่ใช่เป็นปัญหาเฉพาะเหน่วยงานภาครัฐ เท่านั้นแต่เป็นเรื่องของกลุ่มทางประชาสังคมที่เข้ามามีบทบาทในการไกล่เกลี่ยความขัด แย้งข้างต้น ด้วยการให้บทบาทเช่นนี้แก่ประชาสังคมอาจเป็นผลมาจากความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจในรัฐและรัฐบาล ไม่ ต้องการให้รัฐบาลมี บทบาทหรืออานาจมากขึ้น และยังมีความเชื่ อว่ารัฐ บาลและหน่วยงานของรัฐ ล้มเหลวในการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของความยากจน คนว่างงาน อาชญากรรม และ ความตกต่าทางเศรษฐกิจเลยมีความคิดที่จะให้หน่วยงานภาคเอกชนเข้ามาแก้ไข แนวความคิดเรื่อง privatization จึงเกิดขึ้นเพื่อโอนกิจการและความรับผิดชอบบางประการของหน่วยงานของรัฐไปให้ เอกชนทา ซึ่งมักเป็นเรื่องทางเศรษฐกิจ และเอกชนในภาคการตลาดหรือธุรกิจ จะรับไปทาส่วนกรณีที่ ประชาสังคมมีบทบาทมากขึ้น คงจะได้บทบาทในการช่วยเหลือไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งระหว่างกลุ่ม ผู้ ด้อยโอกาส ชาวนา และคนจนทั้งหลายที่เดือดร้อนเรื่องที่ดินกับหน่วยงานของรัฐ อย่างไรก็ตามบทบาทของประชาสังคมเช่ นนี้ใช่ ว่าจะปราศจากข้อวิจ ารณ์ติเตียน ประเด็นสาคัญของข้อวิจารณ์อยู่ที่ว่ากลุ่มประชาสังคม เช่นกลุ่ม NGOs ทั้งหลาย ใช่ว่าจะเป็นกลาง ซึ่ง 7

เป็นกรณีที่รัฐถูกวิจารณ์เช่นกันว่าไม่เป็นกลางและลาเอียง แต่ข้อวิจารณ์ดังกล่าวต่อบทบาทของกลุ่ม ประชาสังคม หาได้ทาให้กลุ่มเหล่านี้มีบทบาทน้อยลงไป 6.2 ความตึงเครียดในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาสังคม บทบาทของประชาสังคมที่ได้กล่าวไปแล้วนามาซึ่งความตึงเครียดในความสัมพันธ์กับ รัฐ ได้ ทั้ง นี้เ นื่องจากกลุ่ม ประชาสั ง คมมี การต่อต้านอานาจรัฐ เป็นพื้นเพเดิม อยู่แล้ว และเมื่ อกลุ่ม ประชาสังคมมีบทบาทที่เข้มแข็งขึ้น ต่อสู้เพื่อให้มีการปฏิรูปหรือเพื่อความมั่นคงของประชาธิปไตย ความตึงเครียดกับรัฐเป็นไปได้ ได้มีหลายประเทศ เช่น ไทย เกาหลี เป็นต้น ที่รัฐเคยมีบทบาทอย่าง กว้างขวางในการใช้ทรัพยากร รวมทั้งเป็นเจ้าของทรัพยากร ประชาสังคมมีบทบาทน้อย เมื่อมีการ เปลี่ยนแปลงให้เป็นประชาธิปไตย ความสัมพันธ์ ที่ประชาสังคมมีกับรัฐจึงมีความอ่อนไหวมากและ มักจะวิ่งกลับไปกลับมาระหว่างความร่วมมือกับความขัดแย้ง เมื่อประชาสังคมเข้มแข็งขึ้นก็จะไม่ยอมรับในความเหนือกว่าของรัฐ จะไม่ยอมอยู่ใต้ อิทธิพลของรัฐ แต่ในขณะเดียวกันก็มีความพยายามของรัฐที่จะครอบงากลุ่มประชาสังคม โดยเฉพาะ กลุ่มที่ต้องการเงินเพื่อดาเนินงาน รัฐอาจใช้เงินเป็นเครื่องมือเพื่อเข้าไปครอบงากลุ่มดังกล่าว อันทาให้ กลุ่มประชาสังคมไม่ไว้วางใจในรัฐ นาไปสู่ความตึงเครียดในความสัมพันธ์ได้ ในช่วง 2 – 3 ปีที่ผ่านมาจนจึงในปัจจุบันนี้ เราได้เห็นการเผชิญหน้าระหว่างกลุ่มคม สองกลุ่ม คือ กลุ่ม “พันธมิตรฯ” ที่ต่อต้าน “ระบอบทักษิณ” และกลุ่มที่สนับสนุนทักษิณ การเผชิญหน้า ดังกล่าวนาไปสู่การยึดอานาจเมื่อ 19 กันยายน 2549 เพื่อป้องกันการปะทะระหว่าง 2 กลุ่มนี้ ปัจจุบัน พันธมิตรได้รวมตัวกันเป็นพรรคการเมือง ส่วนกลุ่มสนับสนุนทักษิณได้มี การ รวมตัวเคลื่อนไหวอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ ยังมี การเคลื่อนไหวของกลุ่ม ต่าง ๆ ไม่ ว่าจะเป็น กลุ่ม ชาวนา กลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจ ในการเรียกร้องในเรื่องต่าง ๆ ต่อรัฐบาล ลักษณะเช่นนี้ ถือได้หรือไม่ ว่าประชาสังคมความความเข้มแข็งขึ้น และทาให้มีความตึง เครียดมากขึ้นหรือไม่ ในความสัมพันธ์ ระหว่างรัฐกับสังคม ในประเด็นนี้เราอาจกล่าวได้ว่า ประชาสังคมมีความเข้มแข็ง แต่ก็ยังมีปัญหาในตัว ของประชาสังคมเอง คือยังแบ่งออกเป็นกลุ่มต่าง ๆ และแต่ละกลุ่มก็มีผลประโยชน์ของตัวเอง ความตึงเครียดเช่นนี้จะยุติลงไปได้หรือไม่ เป็นเรื่องที่ตอบยาก แต่อาจจะคลี่คลายได้ ถ้าฝ่ายรัฐแก้ไขปัญหาโดยการบริหารงานที่มีธรรมาภิบาล มีจริยธรรมทางการเมือง ไม่มีผลประโยชน์ ทับซ้อน ยึดมั่นในหลักนิติธรรม (rule of law) ไม่ลุแก่อานาจ เคารพในสิทธิเสรีภาพ และมีความตั้งใจ จริงในการพัฒนาประชาธิปไตยที่มั่นคง

8

อย่างไรก็ตามไม่ว่ าความสัมพันธ์จะเป็นเช่นไร ทั้ง รัฐและประชาสังคมต่างต้องพึ่ง ซึ่งกันและกัน ประชาสังคมไม่สามารถต่อต้านรัฐได้ตลอดเวลาและรัฐก็ไม่สามารถครอบงาหรือทาลาย ล้างประชาสังคมได้ ตรงกันข้ามรัฐจะต้องส่งเสริมความมีอยู่และความเข้มแข็งของประชาสังคม และ ในขณะเดียวกันประชาสังคมจะต้องยอมรับในบทบาทของรัฐในฐานะเป็นผู้ตรวจสอบและกากับดู แล การที่ทั้งสองต้องพึ่งซึ่งกันและกันเช่นนี้ เป็นการยกเลิกแนวความคิดที่ให้รัฐต้องอยู่เหนือประชาสังคม และแนวความคิดให้รัฐและประชาสังคมแยกกันอย่างเด็ดขาด (dichotomy) แต่เป็นปฏิสัมพันธ์ที่ทั้ง สองมีความเท่าเทียมกันพึ่งพาซึ่งกันและกันและเข้าไปยุ่งเกี่ยวในกิจการที่จะส่งเสริมบทบาทของกัน และกัน 6.3 ปัญหาเกี่ยวกับการดาเนินงานของรัฐที่มีผลกระทบต่อบุคคลและสังคม: เสรีภาพ, ความเป็นระเบียบ และความเท่าเทียมกัน ปัญหาเกี่ยวกับเสรีภาพ (freedom) ความเป็นระเบียบ (order) และความเท่าเทียม กัน (equality) เป็นปัญหาหลักที่เผชิญกับทุกรัฐในปัจจุบันปัญหานี้ได้มีการหยิบยกชึ้นมาอภิปราย ถกเถียงกันมานับพันปี และในปัจจุบันนี้ก็ยังเป็นปัญหาอยู่ เรื่องของเสรีภาพและความเท่าเทียมกันเป็น เรื่องที่มีลักษณะเป็นบวก คือเป็นคุณกับทุกคนและเป็ นเรื่องที่ทุกคนต้องการ แต่เรื่องของความเป็น ระเบียบเป็นการบังคับโดยรัฐเป็นการเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเสรีภาพและชีวิตส่วนตัวของพลเมืองโดยรัฐ ปัญ หาจึ ง มี อยู่ว่า เสรี ภ าพที่ ควรมี ม ากน้อยเพียงใดเมื่ อเปรียบเทียบกับความเป็นระเบีย บ และใน ขณะเดี ย วกั น การมี เ สรี ภ าพจะน าซึ่ ง ความเท่ า เทีย มกั น ของพลเมื อ งหรื อ ไม่ หรื อ ยิ่ ง มี เสรี ภ าพยิ่ ง ก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมกัน และความเท่าเทียมกันเป็นสิงที่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติได้หรือไม่ สาหรับความขัดแย้งระหว่างเสรีภาพและความเป็นระเบียบนั้นมีขึ้นเพราะรัฐ และ รัฐบาลมีจุดประสงค์ที่จะควบคุมพฤติกรรมของพลเมือง ปัญหาจึงมีอยู่ว่าพลเมืองควรเสียสละเสรีภาพ ให้กับรัฐเพียงใด เมื่อพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของรัฐซึ่งมีความต้องการปกป้องชีวิตและทรัพย์สินของ พลเมืองและให้พลเมืองมีความปลอดภัยจากการใช้กาลังรุนแรงแล้ว ในการรักษาความมั่นคงปลอดภัย ให้แก่พลเมืองรัฐจึงต้องจากัดเสรีภาพของพลเมืองบางประการ พลเมืองทุกคนต้องการความปลอดภัย ไม่อยากถูกทาร้ายเห็นว่าอาชญากรรมเป็นเรื่องเลวภัย แต่รัฐจาต้องพิจารณาให้ดีว่าจะจากัดเสรีภาพ ของพลเมืองเพียงใดเพื่อให้เกิดความปลอดภัยโดยไม่ทาให้เกิดความรู้สึกว่าเป็นการใช้อานาจเผด็จการ ในรัฐเผด็จการเช่นรัฐคอมมิวนิสต์จะให้ความสาคัญแก่ความเป็นระเบียบ รัฐจึงมีอานาจมากในการ ควบคุมพฤติกรรมของพลเมือง พลเมืองไม่มีเสรีภาพ ดังนั้นรัฐจึงรักษาความเป็นระเบียบไว้ได้สามารถ ควบคุมไม่ให้มีอาชญากรรม แต่ในรัฐประชาธิปไตยทาเช่นนั้นไม่ได้ เช่นในสหรัฐยังคงให้พลเมืองมี 9

เสรีภาพในการซื้อหาและครอบครองอาวุธปืน ทาให้เกิดความยากละบากในการควบคุมอาชญากรรม และการใช้ความรุนแรง แต่สหรัฐไม่สามารถออกกฎหมายบังคับห้ามพลเมืองซื้อและมีอาวุธปืนไว้ใน ครอบครองอย่างเด็ดขาดเพราะเป็นการขัดต่อเสรีภาพ ความสมดุลระหว่างเสรีภ าพกับความเป็น ระเบียบจึงเป็นความจาเป็น ความสมดุลเช่นนี้ขึ้นอยู่กับพลเมืองในแต่ละรัฐให้คุณค่าแก่เสรีภาพและ ความเป็นระเบียบมากน้อยเพียงใด ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ ความขัดแย้งระหว่างเสรีภาพกับความเท่าเทียมกัน หลาย คนคิดว่าเสรีภาพและความเท่าเทียมกันมักไปด้วยกัน แต่ในความเป็นจริงสองเรื่องนี้ ขัดกัน เช่นเมื่อ รัฐบาลมีนโยบายให้เกิดความเท่าเทียมกันทางสังคม ผลกระทบต่อเสรีภาพเกิดขึ้นทันที ดังจะเห็นได้ จากเมื่ อรั ฐ บาลต้องการให้เ กิด ความเท่า เที ยมกันระหว่า งชายกับหญิง จึ ง มี การออกกฎหมายให้ นายจ้างจ่ายค่าจ้างแรงงานแก่สตรีเท่าเทียมกับแรงงานชายในงานอย่างเดีย วกัน เช่นนี้เท่ากับกระทบ เสรีภาพของนายจ้างในการจ้างแรงงาน หรือในสหรัฐที่ศาลตัดสินให้การจัดรถโรงเรียนรับส่งนักเรียน ต้องให้รับทั้งเด็กที่เป็นผิวดาและผิวขาวจะแบ่งรับแต่ละผิวไม่ได้ กรณีเช่นนี้เป็นการจากัดเสรีภาพใน การเลือกรถรับส่งนักเรียน จากตัวอย่างข้างต้น เราเห็นได้ว่ามีการขัดแย้งระหว่างความเท่าเทียมกันกับ เสรีภาพที่สาคัญก็เมื่อ ให้ทางเลือกคนเรามักเลือกเอาเสรีภาพมากกว่าความเท่าเทียมกัน ดังนั้นเมื่อจะ ให้เกิดความเท่าเทียมกัน รัฐจาต้องบังคับให้พลเมืองสละเสรีภาพบางประการ คนเราจะยอมสละเสรีภาพได้มากน้อยเพียงใดขึ้ นอยู่กับเขาเห็นคุณค่าของเสรีภาพ โดยเปรียบเทียบกับเรื่องอื่นมากน้อยเพียงใด เรื่องนี้ขึ้นอยู่กับอุดมการณ์ทางการเมืองที่พลเมืองในแต่ ละรัฐยอมรับนับถือ จึงต้องหันมาพิจารณาเรื่องของอุดมการณ์ทางการเมือง

10