หลักการปฏิบต ั ิราชการทางปกครอง
อนุชา ฮุนสวัสดิกุล ตุลาการศาลปกครองกลาง
ขอบเขตการนาเสนอ 1)
การจัดทาบริการสาธารณะ
2)
หลักการบังคับใช้กฎหมาย
3)
ความสัมพันธ์ระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ กับความรับผิดของเจ้าหน้าที่
4)
ลักษณะการกระทาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
5)
หลักเกณฑ์และขัน ้ ตอนการตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมาย
6)
สาระสาคัญของกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง
7)
กรณีศึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการ 2
การจัดทาบริการสาธารณะของฝ่ายปกครอง หลักนิติรัฐ หลักการกระทาทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
เอกชน
รัฐ
“บริการสาธารณะ”
ประชาชน
เครื่องมือ
ประโยชน์ ส่วนตัว
ประโยชน์ส่วนรวม ประโยชน์สาธารณะ
ประชาชน
กฎหมาย กฎ คาสั่งทางปกครอง การกระทาอื่น
ทรัพย์สิน เจ้าหน้าที่
... คนเราทุกคนเมื่อมีอานาจแล้ว มักจะมัวเมาในอานาจและมักใช้อานาจอย่างสุดโต่งเสมอ... (Montesquieu)
“Power Corrupts, absolute power Corrupts absolutely” .. อานาจทาให้ผู้ถืออานาจนั้นเลวลง อานาจเด็ดขาดยิ่งทาให้ผู้ถืออานาจนั้นเลวลงอย่างถึงที่สุด... (Lord Acton) 3
การจัดองค์การของรัฐ ฝ่ายนิตบ ิ ญ ั ญัติ สภาผูแ ้ ทนราษฎร วุฒิสภา
คณะรัฐมนตรี รัฐบาล
องค์กรอิสระฯ
ศาลรัฐธรรมนูญ
ฝ่ายปกครอง
กกต.
ศาลยุตธิ รรม
ส่วนราชการ
ปปช.
ศาลปกครอง
รัฐวิสาหกิจ
คตง.
ศาลทหาร
หน่วยงาน ของรัฐอืน ่
ตรา กฎหมาย
ฝ่ายตุลาการ
ฝ่ายบริหาร
ใช้บังคับ กฎหมาย
ผูต ้ รวจการฯ
ใช้กฎหมาย ตัดสินคดี
4
หลักการบังคับใช้ด้วยกฎหมาย 1)
เจ้าหน้าที่ไม่สามารถกระทาการใดไปกระทบสิทธิหรือเสรีภาพของ บุคคลใดได้ เว้นแต่จะมีกฎหมาย (พ.ร.บ.) ให้อานาจไว้
2)
ในกรณีที่กฎหมายที่ให้อานาจไว้นั้น กาหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ หรือเงื่อนไขการใช้อานาจไว้อย่างไร การใช้อานาจในเรื่องนั้น ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ หรือเงื่อนไข นั้น
3)
หากการใช้อานาจเรื่องนัน ้ มีกฎหมายเกี่ยวข้องหลายฉบับ การกระทา ของเจ้าหน้าที่ก็จะต้องถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายนั้นทุกฉบับ
4)
กรณีที่กฎหมายให้เป็นดุลพินิจกับเจ้าหน้าที่ การใช้ดุลพินิจของ
เจ้าหน้าที่ในเรื่องนัน ้ ก็จะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วยกฎหมาย 5)
ถูกตรวจสอบได้โดยศาลปกครอง
5
การปฏิบต ั ิหน้าที่ กับความรับผิดของเจ้าหน้าที่
การปฏิบัติหน้าที่ ปฏิบต ั ิหน้าทีถ ่ ก ู ต้อง ชอบด้วยกฎหมาย
ปฏิบต ั ิหน้าที่ไม่ถูกต้อง ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
อาจเป็นความรับผิดอย่างอื่น
เจตนาทุจริต กลั่นแกล้ง ให้เสียหาย
ทาให้เกิด ความเสียหาย
เข้าเหตุตาม มาตรา 81-85
รับผิดทางอาญา
รับผิดทางละเมิด
รับผิดทางวินัย
เป็นเหตุ พ้นจากตาแหน่ง ผู้บริหารท้องถิ่น / สมาชิกสภาท้องถิ่น 6
ประมวลกฎหมายอาญา : ความผิดต่อตาแหน่งหน้าที่ (มาตรา 147-166) เช่น 1)
มาตรา 152 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน มีหน้าที่จัดการหรือดูแลกิจการใดเข้ามีส่วนได้ เสียเพื่อประโยชน์สาหรับตนเองหรือผู้อื่น เนือ ่ งด้วยกิจการนั้นต้องระวางโทษจาคุก
ตั้งแต่ 1 ปีถง ึ 10 ปี และปรับตั้งแต่ 2,000 บาทถึง 20,000 บาท
2)
มาตรา 154 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน มีหน้าที่หรือแสดงว่าตนมีหน้าที่เรียกเก็บหรือ
ตรวจสอบภาษีอากร ค่าธรรมเนียม หรือเงินอืน ่ ใด โดยทุจริตเรียกเก็บหรือละเว้น ไม่เรียกเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียมหรือเงินนั้น หรือกระทาการหรือไม่กระทาการ อย่างใด เพื่อให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมนั้นมิต้องเสีย หรือ เสียน้อยไปกว่าที่จะต้องเสีย ต้องระวางโทษจาคุกตั้งแต่ 5 ปีถึง 20 ปี หรือ จาคุกตลอดชีวต ิ และปรับตั้งแต่ 2,000 บาท ถึง 40,000 บาท
3)
มาตรา 157 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัตห ิ น้าที่โดยมิชอบ
เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดย สุจริตต้องระวางโทษจาคุกตัง ้ แต่ 1 ปีถึง 10 ปี หรือปรับตั้งแต่ 2,000 บาทถึง 20,000 บาท หรือทั้งจาทั้งปรับ 7
เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดเมื่อ เจ้าหน้าที่ กระทาละเมิด 1. ทาโดยผิดกฎหมาย 2. เกิดความเสียหาย 3. ความเสียหาย เป็นผลจากการกระทานั้น
+
และ กระทาโดยจงใจ หรือ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
รับผิดเท่าไหร่ อย่างไรต้องพิจารณา 1. ระดับความร้ายแรงแห่งการกระทา 2. ความผิดหรือความบกพร่องของ
หน่วยงานของรัฐ ระบบการดาเนินงานส่วนรวม
3. ความเป็นธรรมในแต่ละกรณี 4. รับผิดเฉพาะส่วนของตน (ไม่ใช้หลักลูกหนี้ร่วม)
8
เหตุผิดวินัยไม่ร้ายแรง เช่น 1)
ไม่อุทิศเวลาของตนให้แก่ราชการ ละทิ้งหรือทอดทิ้งหน้าที่ราชการ
2)
ไม่รักษาความลับของทางราชการ
3)
4)
ไม่สุภาพเรียบร้อย ไม่รักษาความสามัคคีและไม่ช่วยเหลือกันในการปฏิบัติราชการ ระหว่างข้าราชการด้วยกันและผู้ร่วมปฏิบัติราชการ ไม่ปฏิบัติตามคาสั่งของผูบ ้ ังคับบัญชาซึง ่ สั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วย
กฎหมายและระเบียบของทางราชการ ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคาสั่งนั้นจะทาให้ เสียหายแก่ราชการ หรือจะเป็นการไมรักษาประโยชนของทางราชการจะต้องเสนอ ความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคาสั่งนั้น และเมื่อไดเสนอ ความเห็นแลว ถาผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคาสั่งเดิม ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา ต้องปฏิบัติตาม 5)
ไม่ปฏิบัติหน้าทีร ่ าชการให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบของทางราชการ มติ ของคณะรัฐมนตรี นโยบายของรัฐบาล และปฏิบัติตามระเบียบแบบแผนของทาง
ราชการ 6)
ไมประมาทเลินเล่อในหน้าที่ราชการ
7)
กระทาการหรือยอมให้ผู้อื่นกระทาการหาผลประโยชนอันอาจทาให้เสียความเที่ยง ธรรมหรือเสื่อมเสียเกียรติศักดิ์ของตาแหน่งหน้าที่ราชการของตน
9
เหตุผิดวินัยร้ายแรง เช่น 1)
ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบเพื่อให้เกิด
ความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการ ปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยทุจริต 2)
กระทาการอันได้ชื่อว่าเป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง
3)
ดูหมิ่น เหยียดหยาม กดขี่ ข่มเหง หรือทาร้ายประชาชนผู้มาติดต่อ ราชการอย่างร้ายแรง
4)
ทาความผิดอาญาจนได้รับโทษจาคุกหรือโทษที่หนักกว่าโทษจาคุก โดยคาพิพากษาถึงที่สุดให้จาคุกหรือให้รับโทษที่หนักกว่าโทษ จาคุก เว้นแต่เป็นโทษสาหรับความผิดที่ได้กระทาโดยประมาทหรือ ความผิดลหุโทษ
10
เหตุพ้นจากตาแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกสภาท้องถิ่น 1)
ในกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่น และประธานสภาท้องถิ่น ละเลยไม่ปฏิบัติการตามอานาจ หน้าที่หรือปฏิบต ั ิการไม่ชอบด้วยอานาจหน้าที่ หรือประพฤติตนฝ่าฝืนต่อความสงบ
เรียบร้อยของประชาชน “ให้.....จะดาเนินการสอบสวนก็ได้ ถ้าหากผลการสอบสวนปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่น และประธานสภาท้องถิ่น มีพฤติการณ์เช่นนั้นจริง ให้... เสนอให้... ใช้ดุลพินิจสั่งให้พ้นจากตาแหน่ง คาสั่ง...ให้เป็นที่สุด” 2)
มาตรา ๗๓ ในกรณีที่ ผวจ. เห็นว่า นายกเทศมนตรีฯ ประธานสภาเทศบาลฯ ปฏิบัติการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไม่ ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอานาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางจะ นามาซึง ่ ความเสื่อมเสียแก่ศักดิ์ตาแหน่ง หรือแก่เทศบาล หรือแก่ราชการ ให้เสนอ
ความเห็นต่อ รมว.มท. พร้อมด้วยหลักฐาน รมว.มท. อาจใช้ดุลพินิจสั่งให้... พ้น จากตาแหน่งก็ได้ คาสั่งของ รมว.มท. ให้เป็นที่สุด 11
การกระทาของฝ่ายปกครอง การกระทา ทางปกครอง
การกระทา ทั่วไป
การกระทา สองฝ่าย
การกระทา ฝ่ายเดียว กฎ
คาสั่งทางปกครอง
(ปฏิบัติการทางปกครอง)
คาสั่งทางปกครอง ทั่วไป
เนื้อหา
การกระทาอื่น
สัญญาของฝ่ายปกครอง
สัญญา ทางปกครอง
กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒
สัญญา ทางแพ่ง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศ กระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่น ที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บงั คับแก่กรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
13
กฎ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง
บทบัญญัตอ ิ ื่น ที่มผ ี ลบังคับเป็นการทัว ่ ไป ไม่มุ่งหมายให้บังคับแก่ “กรณีใดหรือบุคคลใด” เป็นการเฉพาะ
ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ
ข้อบังคับ 14
คาสั่งทางปกครอง หมายความว่า (๑) การใช้อานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขนึ้ ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินจิ ฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการ ออกกฎ (๒) การอื่นที่กาหนดในกฎกระทรวง
15
คาสั่งทางปกครอง (1)
ลักษณะทั่วไป 1)
การใช้อานาจตามกฎหมายของ เจ้าหน้าที่ เช่น การสั่งการ การ
(2) กฎกระทรวง ฉบับที่ 12 1)
อนุญาต การอนุมต ั ิ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง การรับจดทะเบียน 2)
3)
4)
การดาเนินการเกี่ยวกับการ จัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ ในกรณีดังนี้ 1.
มีผลสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่าง บุคคล/กระทบสถานภาพของ สิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
2.
มีผลเฉพาะ “กรณีใด หรือบุคคลใด”
3.
เป็นการกระทาที่มีผลไปสู่ ภายนอกโดยตรง
4.
2)
การสั่งรับหรือไม่รับคาเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิ ประโยชน์ การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณา คาเสนอหรือการดาเนินการอื่นใดใน ลักษณะเดียวกัน การสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน
การให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษา 16
ลักษณะการกระทาการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ออกกฎ คาสั่ง หรือกระทาการอื่นใด เนื่องจาก 1) 2)
3) 4) 5) 6) 7) 8) 9)
ไม่มีอานาจ นอกเหนืออานาจ ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญ ไม่สุจริต เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม สร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็น สร้างภาระเกินสมควร ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ 17
ออกกฎ คาสั่ง หรือกระทาการอื่นใด เนื่องจาก
ไม่มีอานาจ กระทาโดยไม่มอ ี านาจเลย ออกโดยเจ้าหน้าที่ที่ไม่มีอานาจ (ออกโดยเจ้าหน้าที่อื่น/เจ้าหน้าที่
ไม่ได้รับมอบอานาจ/การมอบอานาจไม่ชอบด้วยกฎหมาย) ออกโดยเจ้าหน้าที่ที่มีสว ่ นได้เสีย ออกคาสั่งฯ เมื่อพ้นระยะเวลา (คาสั่งตามมาตรา 12)
นอกเหนืออานาจ เกินกว่าที่กฎหมายให้อานาจ
ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย เนื้อหาของคาสั่งฯขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย ออกกฎหรือคาสั่งฯ ไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่กฎหมายกาหนด
18
ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขัน้ ตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญ รูปแบบตามที่กฎหมายกาหนด (ทาเป็นหนังสือ, เหตุผลประกอบคาสั่งฯ,
รายการไม่ครบ ฯลฯ) ขั้นตอนและวิธก ี าร (การรับฟังคู่กรณี,ไม่แจ้งข้อเท็จจริง,ไม่ให้โอกาส โต้แย้ง, ไม่ผ่านขั้นตอนความเห็นชอบ ฯลฯ)
ไม่สุจริต เป็นการใช้อานาจเพื่อประโยชน์ส่วนตัว (เฉพาะกรณีมีดุลพินิจ)
เลือกปฏิบตั โิ ดยไม่เป็นธรรม ขัดต่อหลักความเสมอภาค
19
สร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็น หรือสร้างภาระเกินสมควร เกินขอบเขตแห่งความจาเป็นตามที่รัฐธรรมนูญกาหนด กระทาการโดยขัดต่อหลักความได้สัดส่วน
ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ใช้อานาจเพื่อประโยชน์สาธารณะอื่นนอกเหนือจากกฎหมายที่ให้อานาจ ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยเหตุผล
20
มาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ
การดาเนินโครงการหรือกิจกรรมทีอ ่ าจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชน อย่างรุนแรงทัง้ ทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทามิได้ เว้นแต่ (ต้องดาเนินการทั้งสามประการ) (1) จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและ สุขภาพของประชาชนในชุมชน และ (2) จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีสว ่ น ได้เสียก่อน รวมทัง ้ (3) ได้ให้องค์การอิสระซึง ่ ประกอบด้วยผูแ ้ ทนองค์การเอกชนด้าน สิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนถาบันอุดมศึกษาที่จด ั การการศึกษาด้าน สิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบ ก่อนมีการดาเนินการดังกล่าว 21
มาตรา 67 วรรคสอง : การดาเนินโครงการหรือกิจกรรม ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง
การดาเนินโครงการ หรือกิจกรรมที่อาจ ก่อให้เกิดผลกระทบ ต่อ ชุมชนอย่างรุนแรง คุณภาพสิ่งแวดล้อม
ทรัพยากรธรรมชาติ
สุขภาพ
ศึกษาและประเมินผลกระทบ EIA และ HIA ของประชาชน ในชุมชน
จัดให้มีกระบวนการรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชน และผู้มีส่วนได้เสียก่อน
ให้องค์การอิสระให้ความเห็น ประกอบก่อนมีการดาเนินการ ผู้แทนองค์การเอกชน ด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ผู้แทนสถาบันอุดมศึกษา ที่จัดการการศึกษาด้าน...
สิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ สุขภาพ
22
มาตรา 287 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ
ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมสี ่วนร่วมในการบริหารกิจการของ อปท. โดย อปท. ต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย ในกรณีที่การกระทาของ อปท. จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของ ประชาชนในท้องถิ่นในสาระสาคัญ อปท. ต้อง (1) แจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ ประชาชนทราบก่อนกระทาการเป็นเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควร หรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผูม้ ีสิทธิเลือกตั้งใน อปท. (2) ต้องจัดให้มี การรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทานั้น หรือ (3) อาจจัดให้ประชาชนออก เสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได้ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ อปท. ต้องรายงานการดาเนินงานต่อประชาชนในเรื่องการจัดทางบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดาเนินงานในรอบปี เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ ตรวจสอบและกากับการบริหารจัดการของ อปท. (มาตรา ๒๘๗) 23
การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารกิจการของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
อปท. ต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการของ อปท. ต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดทราบ ก่อนกระทาการพอสมควร
การกระทาของ อปท. จะมีผลกระทบต่อ ชีวิตความเป็นอยู่ ของ ปชช.ในท้องถิ่น ในสาระสาคัญ
1. กรณีเห็นสมควร หรือ 2. ได้รับการร้องขอจาก ปปช. ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อปท. ต้องรายงาน การดาเนินการต่อ ปชช.
ต้องจัดให้มีการรับฟัง ความคิดเห็นก่อนกระทา ต้องจัดให้มีประชามติ ให้ ปชช. ตรวจสอบ
การจัดทางบประมาณ
การใช้จ่าย ผลการดาเนินงานในรอบปี
24
หลักเกณฑ์และขั้นตอนการตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง
25
ขั้นตอนการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย
๓. เนื้อหาของการกระทา ชอบหรือไม่
- ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย - ไม่สุจริต - เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม - สร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็น - สร้างภาระเกินสมควร - ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ
๒. ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอนวิธีการ เงื่อนไข อันเป็นสาระสาคัญหรือไม่ - ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญ
๑. มีอานาจตามกฎหมายหรือไม่ - ไม่มีอานาจตามกฎหมาย - นอกเหนืออานาจ
26
ลักษณะความไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอานาจกระทาการหรือไม่
1)
ไม่มีอานาจตามกฎหมาย นอกเหนืออานาจ
ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญหรือไม่
2)
ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญ
เนื้อหาของคาสั่ง/การกระทาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
3)
ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่สุจริต เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม สร้างขั้นตอนโดยไม่จาเป็น สร้างภาระเกินสมควร ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ 27
ข้อสังเกต แนวทางปฏิบัติราชการทางปกครอง
ยึดหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง ต้องคานึงถึงประโยชน์ส่วนร่วม/ประโยชน์สาธารณะ กับ การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน สุจริต และตรงไปตรงมา ปรับกระบวนการทางาน เช่น ศึกษากฎหมาย และระเบียบ ที่เกีย ่ วข้องในการทางาน
ทัง ้ หมด และเก็บรวบรวมไว้สาหรับใช้ประกอบในการทางาน จัดทาเป็นคูม ่ อ ื การปฏิบัติในแต่ละเรื่อง
แต่ละเรื่องมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องอะไรบ้าง และได้กาหนด
หลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ เงือ ่ นไข และรูปแบบ ในเรื่องนั้นไว้อย่างไรบ้าง ต้องใช้เอกสารประกอบอะไรบ้าง เรื่องทาเป็น checklist ในแต่ละเรื่อง (หากทาได้) ข้อบกพร่องที่มักพบเสมอ และต้องระมัดระวัง กาชับเจ้าหน้าที่เบื้องต้น
ตรวจสอบการกระทาว่า “มีลักษณะของการกระทาที่ไม่ชอบฯ หรือไม่” ตอบคาถามได้ว่า ทีก ่ ระทาการไปเช่นนั้นเพราะอะไร อาจเพิ่มประสิทธิภาพการทางานด้วยหลัก/เทคนิคการบริหาร 28
ที่มาของการตรากฎหมายปกครองที่สาคัญ • • •
นาหลักการบริหารราชการแผ่นดินที่ดีมาใช้ แนวคิดปฏิรูประบบราชการ โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ นาไปสู่การตรากฎหมายปกครองที่สาคัญ 3 ฉบับ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ ๒๕๔๒
(พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒)
29
ความมุ่งหมายของการตรากฎหมายทั้งสามฉบับ ทาให้กระบวนการพิจารณาและออกคาสั่งทางปกครอง
เป็นไปโดยโปร่งใส มีความชอบธรรมตามเหตุผลของเรื่อง อัน เป็นการคุ้มครองไม่ให้เกิดการใช้อานาจรัฐโดยไม่ถูกต้อง หรือไม่เหมาะสม หรือไม่สุจริตปราศจากเหตุอันสมควร ทาให้การดาเนินการหรือการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่
เป็นไปโดยรวดเร็วไม่ต้องกังวลกับการรับผิดทางละเมิด ในกรณีที่กระทาไปโดยไม่ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อ อย่างร้ายแรงต่อไป ซึ่งจะทาให้ประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย
เป็นไปโดยถูกต้องและรวดเร็ว 30
สาระสาคัญของ กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
เหตุผลในการตรากฎหมาย
ส่งเสริมประสิทธิภาพการใช้อานาจทางปกครอง
กาหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการดาเนินงานทางปกครอง
รอบคอบและไม่ผิดพลาด ทาให้เกิดความไว้วางใจฝ่ายปกครอง
คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
มีกระบวนการพิจารณาทางปกครองที่เป็นธรรม
มีโอกาสต่อสูป ้ ้องกันสิทธิของตน
31
พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ •
บททั่วไป : ขอบเขตการบังคับใช้ / หลักและข้อยกเว้น
•
หมวด 1 คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
•
หมวด 2 คาสั่งทางปกครอง
•
หมวด 3 ระยะเวลาและอายุความ
•
หมวด 4 การแจ้ง
•
หมวด 5 คณะกรรมการ
•
บทเฉพาะกาล
32
หลักกฎหมายว่าด้วยกระบวนการพิจารณาทางปกครอง
1. การเข้าสู่ กระบวนพิจารณา ทางปกครอง
คู่กรณี
2. การพิจารณา ทางปกครอง
เจ้าหน้าที่
หลักการ พิจารณาต้องมี ประสิทธิภาพ
3. การออก คาสั่งทาง ปกครอง
หลักว่าด้วย แบบของ คาสั่งทาง ปกครอง
หลักการ พิจารณา โดยเปิดเผย
4. การทบทวน คาสั่งทางปกครอง
หลักว่าด้วยการ แจ้งหรือการ ประกาศคาสั่ง ทางปกครอง
การแก้ไข ข้อผิดพลาด เล็กน้อย (ม.43)
การ อุทธรณ์ คาสั่ง (ม.44)
สั่งให้ ชาระเงิน
การเพิก ถอนคาสั่งฯ (ม.49-53)
5. การบังคับ ตามคาสั่ง ทางปกครอง
สั่งให้กระทา หรือ ละเว้น กระทา
การขอให้ พิจารณาใหม่ (ม.54) 33
สิทธิของ “คูก ่ รณี” 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)
สิทธิได้รับแจ้งผลกระทบต่อสิทธิ (ม. ๓๐) สิทธิมีทนายความหรือที่ปรึกษา (ม. ๒๓) สิทธิแต่งตั้งผู้ทาการแทน (ม. ๒๔,๒๕) สิทธิได้รับคาแนะนาและได้รับแจ้งสิทธิในกระบวนพิจารณา (ม. ๒๗) สิทธิตรวจดูเอกสารของเจ้าหน้าที่ (ม. ๓๑, ๓๒) สิทธิได้รับทราบเหตุผลของคาสั่งทางปกครอง (ม. ๓๗) สิทธิได้รับแจ้งสิทธิอุทธรณ์หรือโต้แย้งคาสั่งฯ (ม. ๔๐) 34
สาระสาคัญของ
กฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ เหตุผลในการตรากฎหมาย
เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของตนเอง เมื่อเกิดความเสียหาย นา ปพพ.มาใช้บังคับ ไม่เหมาะสม
บางกรณีเจ้าหน้าที่ที่อาจกระทาโดยไม่ตั้งใจ หรือผิดพลาดเล็กน้อย
หลักลูกหนี้ร่วม ทาให้ต้องรับผิดในการกระทาของเจ้าหน้าที่อื่นด้วย
เจ้าหน้าที่ไม่กล้าตัดสินใจเพราะเกรงต้องรับผิด บัน ่ ทอนขวัญกาลังใจ มีวิธีการบริหารงานบุคคลและวินัยควบคุมอยู่ ทาให้มีความรอบคอบ กฎหมายนี้ ประสงค์คุ้มครองเจ้าหน้าทีท ่ ป ี่ ฏิบัตห ิ น้าที่ด้วยความสุจริต และใช้ความระมัดระวังตามสมควร เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบต ั ิงาน
35
ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (เดิม)
หลักความรับผิดทางละเมิดก่อน ๒๕๓๙
1.
รับผิดแม้เป็นการกระทาโดยประมาทเลินเล่อเล็กน้อย เจ้าหน้าที่เป็นจาเลยเอง รับผิดเต็มจานวน และใช้หลักลูกหนี้ร่วม บางกรณีหน่วยงานฯ ชดใช้ให้บค ุ คลภายนอกที่เสียหาย
■ ■
■ ■ •
•
ไล่เบี้ยเต็มจานวน ไล่เบี้ยแม้ประมาทเพียงเล็กน้อย
ผลเสีย
2. ■ ■ ■
ไม่กล้าตัดสินทาให้ล่าช้า หลบเลี่ยงความรับผิดชอบโดยไม่กระทา ความรับผิดมีสูงมากตามผลความเสียหายโดยไม่เป็น สัดส่วนกับเงินเดือนและความรับผิดชอบของตาแหน่ง
36
พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔ ความหมาย (เจ้าหน้าที่ และ หน่วยงานของรัฐ) มาตรา ๕ การกระทาละเมิดต่อบุคคลภายนอกอันเกิดจากการปฏิบัตห ิ น้าที่ มาตรา ๖ การกระทาละเมิดต่อบุคคลภายนอกที่ไม่เกิดจากการปฏิบต ั ิหน้าที่
มาตรา ๗ หน่วยงาน/เจ้าหน้าที่ มีสท ิ ธิขอให้ศาลเรียกอีกฝ่ายหนึ่งเข้ามาในคดีได้ มาตรา ๘ สิทธิไล่เบี้ยของหน่วยงาน (จงใจ หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง) มาตรา ๙ อายุความใช้สท ิ ธิไล่เบี้ย
มาตรา ๑๐ การกระทาละเมิดต่อหน่วยงานที่เกิดจากการปฏิบต ั ิหน้าที่ และไม่ได้ เกิดจากการปฏิบัตห ิ น้าที่ มาตรา ๑๑ ผู้เสียหายยื่นคาขอให้หน่วยงานพิจารณาชดใช้ค่าเสียหาย
มาตรา ๑๒ หน่วยงานออกคาสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชาระเงินค่าสินไหมฯ มาตรา ๑๓ ให้ ครม.มีอานาจออกระเบียบให้เจ้าหน้าทีร ่ ับผิด ผ่อนชาระ มาตร ๑๔ จัดตั้ง “ศาลปกครอง” สิทธิรอ ้ งทุกข์ ครท. ตามมาตรา 11 ให้ถอ ื เป็นสิทธิฟอ ้ งคดี 37
การกระทาละเมิดของเจ้าหน้าที่
กระทาต่อบุคคลภายนอก การปฏิบัติหน้าที่
มิใช่การปฏิบัตห ิ น้าที่
5
1
ยื่นคาขอ ค่าเสียหายต่อ หน่วยงานฯ
ฟ้องคดีต่อศาล
ศาลปกครอง
พอใจ
2
ไม่พอใจ
ฟ้องคดีต่อศาล
ไม่ชดใช้
กระทาต่อหน่วยงานของรัฐ การปฏิบัติหน้าที่
มิใช่การปฏิบัตห ิ น้าที่
ประมาทเลินเล่อ ธรรมดา
เป็นพับ กับหน่วยงานฯ
จงใจ หรือ ประมาทเลินเล่อ อย่างร้ายแรง
ใช้สิทธิไล่เบีย ้ หรือ เรียกให้ชดใช้ ค่าสินไหมทดแทน
ศาลยุติธรรม
ชดใช้
ออกคาสัง ่ ทางปกครอง เรียกให้เจ้าหน้าที่ชาระเงินฯ
4 การใช้สิทธิไล่เบีย ้
เจ้าหน้าที่ไม่พอใจ อุทธรณ์คาสั่งฯ
3
ฟ้องศาล
วินิจฉัยอุทธรณ์แล้ว ไม่พอใจฟ้องเพิก ถอนคาวินิจฉั38 ยได้
สาระสาคัญของ
กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ
39
เหตุผลในการตราพระราชบัญญัติ เพื่อให้ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นและใช้สิทธิทางการเมืองได้ โดยถูกต้องกับความเป็นจริง ส่งเสริมให้มีความเป็นรัฐบาลโดยประชาชน เพื่อพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้มั่นคง ให้ประชาชนมีโอกาสรู้ถึงสิทธิหน้าที่ของตนอย่างเต็มที่ เพื่อที่จะปกปักรักษา ประโยชน์ของตนได้อีกด้วย สมควรคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลข่าวสารของ ราชการไปพร้อมกัน ให้ประชาชนมีสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสาร กาหนดข้อยกเว้นในการเปิดเผยให้ชัดเจน คุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล 40
พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อความทั่วไป หมวด ๑ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หมวด ๒ ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย หมวด ๓ ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล หมวด ๔ เอกสารประวัติศาสตร์ หมวด ๕ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ หมวด ๖ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร บทกาหนดโทษ บทเฉพาะกาล 41
ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย สถาบันพระมหากษัตริย์ ไม่มีข้อยกเว้นหรือต้องพิจารณาชั่งน้าหนัก ข้อมูลข่าวสารทั่วไป (คานึงถึง ๑. การปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ๒. ประโยชน์สาธารณะ ๓. ประโยชน์ของเอกชนประกอบกัน)
ความมัน่ คงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (เศรษฐกิจ/การคลัง) การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ ไม่อาจสาเร็จตามวัตถุประสงค์ ๑ ความเห็นหรือคาแนะนาภายในหน่วยงาน เปิดเผยจะก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต ความปลอดภัยของบุคคล รายงานการแพทย์/ข้อมูลฯส่วนบุคคล เปิดเผยจะรุกล้าสิทธิส่วนบุคคล กฎหมายคุ้มครองมิให้เปิดเผย / ผู้ให้ข้อมูลฯไม่ประสงค์ให้เปิดเผย กรณีอื่นตามที่กาหนดใน พรฎ. ๒ ๓ 42
ข้อมูลฯ ม. 7
จัดสถานที่
ข้อมูลฯ ม. 9
มอบหมายเจ้าหน้าที่
ข้อมูลฯ ม. 11
ดาเนินการ
ข้อมูลฯ ม. 26
ประชาชน
หน่วยงาน : ข้อมูลข่าวสาร ของราชการ
ไม่ต้องมีส่วนได้เสีย ไม่ต้องให้เหตุผล การอุทธรณ์ 1. ไม่เปิดเผยข้อมูลฯ ตาม ม.18 (๑๕) 2. ไม่รับฟังค้าคัดค้านฯ ตาม ม.18 (๑๕) 3. ไม่ยอมแก้ไขข้อมูลส่วนบุคคล ตาม ม. 25 ว.4 (๓๐)
มีหรือไม่?
ไม่มี
ร้องเรียน
มี
ข้อมูลข่าวสารของราชการ ? เปิดเผยได้หรือไม่ ? อย่างไร ? มีกฎหมายห้ามหรือไม่
คานึงการบังคับใช้กฎหมาย / ประโยชน์สาธารณะ / ส่วนบุคคล ให้โอกาสคัดค้าน
อุทธรณ์
การพิจารณาทางปกครอง
การร้องเรียน (ม. ๑๓) 1. ไม่น้าข้อมูลลงพิมพ์ รจ. ตาม ม.7 2. ไม่จัดข้อมูลให้ตรวจดูตาม ม.9 3. ไม่จัดหาข้อมูลให้ตาม ม.11 4. ไม่ให้ค้าแนะน้าที่ถูกต้องฯ ตามมาตรา 12 5. ไม่แจ้งผู้มีประโยชน์ได้เสียเสนอค้าคัดค้านตาม ม.12 6. ไม่จัดระบบข้อมูลส่วนบุคคลตาม ม. 23 7. เปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลโดยไม่ได้รับความ ยินยอมเป็นหนังสือตาม ม.24 8. ฝ่าฝืน ม. 25 (เว้น ม.25 (4))
เปิดเผย ไม่ เปิดเผย
อุทธรณ์
ศาล ปกครอง
9. ไม่ส่งมอบข้อมูลประวัติศาสตร์ ม.26 10. ปฏิบัติล่าช้าไม่ให้บริการข้อมูล ม.13 11. ไม่ได้รับความสะดวกฯ ตาม ม.13 12. ปฏิเสธไม่มีข้อมูลและไม่เชื่อ ม. 33
คาสั่งทางปกครอง 43
ศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง
44
เหตุผลในการจัดตั้งศาลปกครอง คดีปกครองเป็นเรื่องเกีย่ วข้องกับการออกกฎ คาสั่งทางปกครอง การกระทาละเมิดในทางปกครอง หรือการทาสัญญาทางปกครอง อันเป็นเรื่องของกฎหมายมหาชน (ไม่เท่าเทียมกัน รัฐเหนือกว่าราษฎร)
ระบบการพิจารณาและพิพากษาคดีจาเป็นต้องมีกระบวนการเป็นพิเศษ ต่างจากคดีปกติทว ั่ ไป จึงต้องใช้ “ระบบไต่สวน” เพราะ
ผลแห่งคาพิพากษาอาจกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดิน ต้องจ่ายเงินภาษีอากรของส่วนรวมเป็นค่าชดเชยหรือค่าเสียหาย เอกชนอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบ ไม่อาจทราบข้อมูลจากหน่วยงานของรัฐได้
การพิจารณาจึงต้อง
ใช้ระบบไต่สวนเพื่อหาข้อเท็จจริงที่แท้จริง ตุลาการที่มีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะ ตรวจสอบได้จากฝ่ายบริหาร ตุลาการ และประชาชนทั่วไปซึง ่ ถูกระทบในทางใด ทางหนึง ่ จากคาพิพากษา
เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 45
คดีปกครองที่อยู่ในอานาจของศาลปกครอง
คู่กรณี (เป็นคดีพิพาทระหว่าง) • •
หน่วยงานทางปกครอง/เจ้าหน้าที่ของรัฐ กับเอกชน หน่วยงานทางปกครอง/เจ้าหน้าที่ของรัฐ ด้วยกันเอง
ลักษณะคดีพิพาท (พิพาทในเรื่อง) 1)
หน่วยงานฯ/จนท.ของรัฐ กระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จากการออกกฎ คาสั่ง หรือการกระทาอืน ่
2)
หน่วยงานฯ/เจ้าหน้าที่ของรัฐ ละเลยต่อหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
3)
ละเมิดเจ้าหน้าที่ และความรับผิดอย่างอืน ่
4)
สัญญาทางปกครอง
5)
กฎหมายกาหนดให้หน่วยงานฯ/เจ้าหน้าที่ของรัฐ ฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
6)
กฎหมายกาหนดให้อยู่ในอานาจของศาลปกครอง 46