อปท. กับการกระจายอำนาจด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ

1

“อปท. กับการกระจายอานาจด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ”

ปัจฉิมปาฐก เรื่อง “อปท. กับการกระจายอานาจด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ” โดย รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า 7 มีนาคม 2554 ณ โรงแรมอิมพีเรียล แม่ปิง จังหวัดเชียงใหม่ สานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย

การบรรยายแบ่งเป็น 3 ส่วน คือ 1. กรอบกฎหมายที่อยากเห็น และความท้าทายต่อการดาเนินงาน 2. ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.

3. ความก้าวหน้าในแผนยุทธศาสตร์ฉบับที่ 3 (แผนการกระจายอานาจ) 1. กรอบกฎหมาย ประเด็นที่ค้างคามากว่า 15 ปี ก็คือ การที่รัฐธรรมนูญฯให้อานาจ อปท. ในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมไปถึงโครงการขนาดใหญ่ซึ่งจะมีผลกระทบต่อพื้นที่หรือนอกพื้นที่ ซึ่งปรากฏอยู่ในมาตรา 290 รัฐธรรมนูญฯปี 2540 และ มาตรา 290 รัฐธรรมนูญฯปี 2550 ซึ่งกาหนดให้ อปท. มีอานาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญัติ มาตรา 290 วรรคสอง บัญญัติ ว่ากฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องมีสาระสาคัญ 4 เรื่อง คือ (1) การจัดการ บารุงรักษา และใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในเขตพื้นที่ (2) การเข้าไปมีส่วนร่วมในการบารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่นอกเขตพื้นที่ เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดารงชีวิตของประชาชนในเขตพื้นที่ของตน (3) การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซึ่งอาจมีผลกระทบ ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชน และ (4) การมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น บทบัญญัติมาตรา 290 ในรัฐธรรมนูญฯ 2550 ขยายความว่ากฎหมายควรมีสาระสาคัญอะไรบ้าง แต่ ปัจจุบันกฎหมายก็ยังไม่เกิด ความจริงยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯแต่ก็ยังไม่เกิด เนื่องจากไม่มีบท sanction ว่าถ้าไม่ทาแล้วจะมีปัญหาอะไร เช่น กฎหมายการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น

2 ซึ่งรัฐธรรมนูญฯกาหนดว่าต้องมีคณะกรรมการ 4 ฝ่ายภายใน 1 ปี แต่ทุกวันนี้ก็ยังเป็น 3 ฝายอยู่ เพราะ กฤษฎีกาวินิจฉัยว่าตราบใดที่ยังไม่มีการออกกฎหมายใหม่ ถ้าเป็นประโยชน์ต่อการบริหารราชการแผ่นดินก็ ให้ทาต่อไปได้ ซึ่งการตีความแบบนี้ทาให้รัฐบาลไม่เห็นความจาเป็นที่จะต้องเร่งออกกฎหมาย ฉะนั้น มีกฎหมาย 2 เรื่องที่ไม่อยู่ในกรอบการทางานของคณะกรรมการกระจายอานาจ เนื่องจาก คณะกรรมการกระจายอานาจไปให้ความสาคัญแก่กฎหมาย 4 ฉบับคือ คือ กฎหมายการบริหารงานบุคคล กฎหมายกระจายอานาจ กฎหมายรายได้ท้องถิ่น และประมวลกฎหมายท้องถิ่น กฎหมาย 2 เรื่องที่ไม่อยู่ใน กรอบการทางานของคณะกรรมการกระจายอานาจและยังไม่มีผู้รับผิดชอบโดยตรงเป็นเรื่องสิ่งแวดล้อม คือ  มาตรา 287 ว่าด้วยเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการของ อปท. (อปท. ต้องรายงานต่อประชาชน การทาประชามติ และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน)  มาตรา 290 ดังกล่าวมาแล้วข้างต้น สถาบันพระปกเกล้าฯภายใต้การกากับของประธานรัฐสภาได้รับมอบหมายให้เร่งทากฎหมาย 3 ฉบับ โดยได้ดาเนินการดังนี้ (1) กฎหมายตามมาตรา 287 ทาเสร็จเรียบร้อยแล้ว ส่งให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ และผ่าน ไปให้คณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว (2) กฎหมายตามมาตรา 290 มีการตั้งคณะทางาน และประชุมหารือกันไปหลายครั้งเมื่อปีที่แล้ว แต่ มีปัญหาในการออกแบบ ภาคราชการมีความคิดว่าควรเติมเรื่องอานาจหน้าที่ของ อปท. เข้าไป ใน พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกาลังปรับปรุงแก้ไข และให้ท้องถิ่นมีอานาจหน้าที่เป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย (เหมือนในกฎหมายอื่นๆ เช่น กฎหมายผังเมือง และกฎหมายควบคุมอาคาร) โดยไม่ต้องออกกฎหมายใหม่ ในขณะที่ฝ่าย อปท. และนักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อมมีความเห็นว่า ควรออกฎหมายใหม่ที่เป็นของท้องถิ่นเอง เพื่อให้ท้องถิ่นมีอานาจริเริ่มอะไรเองได้ ขณะนี้จึงมีร่างกฎหมาย 2 ร่าง คือ (1) ร่างที่ปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯเดิม และ (2) ร่าง กฎหมายที่ยกร่างโดย อาจารย์อานาจ วงศ์บัณฑิต ทั้งสองร่างเมื่อเข้าสู่การประชุมของคณะทางานก็เกิด ความเห็นที่ไม่ตรงกัน และต้องการให้ยกร่างกฎหมายใหม่เลยทั้งฉบับ ประเด็นที่มีการพิจารณากันได้แก่ (1) นิยามของ “ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” ควรจะไปไกลแค่ไหน เพราะอาจหมายรวม ตั้งแต่ป่าชายเลน แร่ สินแร่ และอากาศ ดังนั้น จะเขียนอย่างไรจึงจะครอบคลุมได้ทุกเรื่อง แนวทางหนึ่งคือ เขียนกฎหมายให้ท้องถิ่นมีอานาจแบบกว้างๆ และมีคณะกรรมการหรือ กลไก บางอย่างซึ่งจะมีลักษณะเป็นไตรภาคีหรือพหุภาคีก็ได้ ที่คอยทาหน้าที่ว่าเรื่องใดควรเป็นอานาจ ของท้องถิ่น ถ้ามีข้อขัดข้องหรือความไม่ชัดเจนก็ให้คณะกรรมการชุดที่ว่าเป็นผู้ชี้ และให้มี แผนปฏิบัติการว่าในแต่ละปี ท้องถิ่นควรจะมีอานาจอะไรเพิ่มเติม

3 (2) กาหนดนิยามของคาว่า “ชุมชนท้องถิ่น” ในมาตรา 290 (4) ว่าหมายถึงใคร มีขอบเขตแค่เพียงใด (3) “โครงการที่มีผลกระทบ หรืออาจมีผลกระทบแม้กระทานอกเขตพื้นที่” ตามมาตรา 290 จะ เขียนกฎหมายอย่างไร จะพิสูจน์ผลกระทบอย่างไร สถานะของกฎหมายที่จัดทาตามมาตรา 290 ของรัฐธรรมนูญฯจึงยังคงอยู่ในขั้นตอนของการ ถกเถียงและห่างไกลจากความสาเร็จมาก ยังไม่ตกผลึกทางด้านความคิด บางกลุ่มเห็นว่าควรแก้ไขกฎหมายที่ เกี่ยวข้อง แต่ในปัจจุบันมีกฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไม่ต่ากว่า 40-50 ฉบับ ถ้าจะแก้กฎหมายแต่ละฉบับ ต้องใช้เวลายาวนานกว่าจะแล้วเสร็จ นอกจากนี้ ในแผนการกระจาย อานาจบอกว่าจะต้องมีการแก้ไขกฎหมายกว่า 60 ฉบับ แต่สามารถแก้ไขได้เพียง 30 ฉบับ แก้จริงๆอาจะไม่ ถึง เพราะที่เราแก้แล้วอาจจะยังค้างอยู่ในสภาเต็มไปหมด ที่ประเทศญี่ปุ่น ใช้วิธีออกกฎหมายฉบับเดียวแก้ หรือ overrule เรื่องที่ต้องแก้ไข 400 กว่าเรื่องเลย นักกฎหมายบางสานักก็บอกว่าเราทาได้ บางสานักก็บอกว่า ทาไม่ได้ แต่แบบที่เราอยากเห็นคือ แก้ทีเดียวให้เสร็จไปเลย อย่างไรก็ดี ณ วันนี้ อานาจหน้าที่ของ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมี มากพอสมควร แต่ติดขัดว่าออกกฎหมายท้องถิ่นมาแล้วก็อาจจะปฏิบัติไม่ได้เพราะไปขัดกับกฎหมายใหญ่ ข้อเท็จจริงก็คือ อานาจหน้าที่ของ อปท. ที่แฝงอยู่ตามกฎหมายอื่นที่ให้ผู้บริหาร อปท. เป็น “เจ้าพนักงาน” นั้น ท้องถิ่นก็ไม่สามารถทาเรื่องเหล่านั้นได้อย่างสมบูรณ์ เพราะความเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานราชการ กับท้องถิ่นขาดตอนจากกัน เช่น เรื่องการป้องกันไฟป่า หลักการก็คือ เมื่อส่วนราชการถ่ายโอนภารกิจหรืออานาจให้แก่ท้องถิ่นแล้ว ส่วนราชการก็ต้องออก มาตรฐานกลาง มาตรา 282 บัญญัติเรื่องการกากับดูแลโดยส่วนราชการที่ต้องออกมาตรฐานกลางในการ ให้บริการแก่ประชาชน แต่ต้องเป็นมาตรฐานกลางเท่าที่จาเป็นเพื่อรักษาประโยชน์ให้กับประชาชนเท่านั้น กล่าวคือ เป็นเรื่องที่ถ้าไม่ทาจะก่อให้เกิดความเสียหายกับประชาชน ยกตัวอย่างเช่น การจัดการขยะโดย ท้องถิ่น ยกตัวอย่างเช่น เราคงไม่ต้องการมาตรฐานกลางว่าถังขยะหรือรถขยะต้องมีขนาดเท่าไรหรือสีอะไร แต่เราต้องการมาตรฐานกลางสาหรับการจัดการขยะติดเชื้อและขยะมีพิษ เป็นต้น กรณีของมาตรฐานการ ดูแลเด็ก กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเขียนมาตรฐานกลางเรื่องเด็กเล่มใหญ่มาก แต่คาถามก็คือสมัยที่ อานาจหน้าที่นี้อยู่กับส่วนราชการ เขาทาได้ตามมาตรฐานนี้หรือไม่ ฉะนั้น ในเรื่องสิ่งแวดล้อม ก็ต้องเลือกพิจารณา ว่า เรื่องไหนเป็นมาตรฐานกลางที่จาเป็นสาหรับการ จัดการปัญหาการรุกล้าชายฝั่ง ป่าชายเลน ที่สาคัญคือเมื่อออกมาตรฐานกลางแล้ว ต้องมีระบบสนับสนุนจาก ส่วนราชการและภาควิชาการให้ อปท. สามารถจัดการเรื่องนี้ได้จริง เพราะทุกวันนี้ ท้องถิ่นยังทาเรื่องการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้น้อย เพราะ (1) เทคนิค วิธีการ ความรู้ต่าง ๆ ท้องถิ่นมีน้อย

4 (2) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องระยะยาว และ จับต้องไม่ได้ ไม่มี popularity ต้องลงทุนสูง และอาจจะทาให้เกิดความขัดแย้งได้ง่าย ทาให้ท้องถิ่นจึงไม่อยากทา และไม่ต้องไปโทษท้องถิ่น เพราะรัฐบาลก็ทาอย่างนี้เหมือนกัน อยากจ่ายเบี้ยยังชีพมากกว่า จัดการปัญหาสิ่งแวดล้อม แม้จะเห็นความสาคัญของปัญหา แต่ก็มองว่าเป็นเรื่องสาคัญที่ไม่ด่วน ในขณะที่ทุกวันนี้เราทาเรื่องด่วนที่ไม่สาคัญเยอะ ฉะนั้น เรายังขาดกรอบใหญ่ของมาตรา 290 โจทย์วิจัยใหญ่ก็คือ กฎหมายเท่าที่มีอยู่ในปัจจุบันเปิด โอกาสให้ อปท. สามารถ ทาอะไรได้บ้างในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และเราจะ ให้การสนับสนุนแก่ อปท. ได้อย่างไรบ้าง เห็นด้วยว่าทุกวันนี้มหาวิทยาลัยและภาคราชการตามท้องถิ่นไม่ ทัน ท้องถิ่นแบบ อบต. ดอนแก้วมีไม่มาก อปท. ที่ไม่คิดอะไรเลยก็มีมาก แต่มีข้อดีก็คือ อปท. พร้อมจะลอก ชาวบ้านเองก็ลอกว่าทาไม อปท. อื่นเขาทา ก่อให้เกิดความกดดันให้ อปท. ของตนต้องปรับตัว ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ที่ยังไม่มีกฎหมายหลักตามมาตรา 290 เราน่าจะถอดชุดความรู้ว่า กรอบกฎหมาย ทุกวันนี้มี entry point อะไรให้ อปท. ได้บ้าง หากเขาทาเทศบัญญัติแล้ว จะมีผลบังคับใช้ ได้ไหม ถ้ามีคนฝ่า ฝืนเทศบัญญัติแล้ว จะบังคับใช้ตาม กฎหมายได้หรือไม่ เช่น เรื่องป่า และน้า ที่มีการบุกรุกกันมากทุกวันนี้ 2. ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท. นอกจากขาดกรอบของกฎหมายแล้ว ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของ อปท. ยังมีอีกหลากหลายมิติ ได้แก่ 1. ใครเป็นเจ้าของและควรได้รับประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หลักการแบบค่าภาคหลวงที่ แบ่งกันวันนี้เป็นธรรม หรือไม่ หรือควรปรับอย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรธรรมชาติที่ ไม่ได้อยู่บนพื้นดินอย่างเดียว แล้วมีการคาบเกี่ยวพื้นที่ อปท.

2. เรื่อง “ผลกระทบอย่างรุนแรง” หรือ “ผลกระทบอย่างมีนัยยะสาคัญ” ตามที่เขียนไว้ใน รัฐธรรมนูญฯนั้นจะนิยามอย่างไร แค่ไหนจึงถือว่ามีนัยยะสาคัญ เรื่องผลกระทบต่อสุขภาพจะดู อย่างไร 3. ปัญหาการนิยามเรื่อง “สิทธิชุมชนท้องถิ่น” กาลังมีความเห็นที่ขัดแย้งกันในกรอบของ คณะกรรมการปฏิรูป ซึ่งใช้คาเดียวกันแต่คนละความหมาย บางกลุ่มหมายถึงให้สิทธิไปที่ ชุมชนท้องถิ่น องค์กรชุมชน หรือภาคประชาชน ถึงขั้นที่จะให้ภาคประชาชนมีส่วนเสนอใน การจัดทางบประมาณ ซึ่งเป็นความคิดที่ข้ามก้าวข้ามการมีอยู่ของ อปท. ไปที่สภาองค์กรชุมชน ของภาคประชาชนไปเลย โจทย์สาคัญอันหนึ่งก็คือ การทาให้ อปท. มี mindset ที่จะทางานโดย ให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมและมี ownership โดยหาตัวอย่าง best practices ที่ดีๆซึ่งก็มีอยู่มาก ทุกวันนี้

5 4. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยเทคนิคและวิธีการ แต่ เทคนิค วิธีการของภาควิชาการในมหาวิทยาลัยมักจะเป็นขั้นสูงที่ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของ ชุมชน มหาวิทยาลัยต้องทาการวิจัยและพัฒนา (R&D) และ ทาการปรับย่อยองค์ความรู้ต่าง ๆ (simplify) ให้สามารถนาไปใช้ได้ในชุมชน เช่น เทศบาลทุ่งสงถกเถียงกับวิศวกรว่าการทาเขื่อน ในคลองระบายน้าจะต้องเป็นคอนกรีตเท่านั้นหรือไม่ ใช้วิธีทาคันดินแล้วปลูกหญ้าแฝก หรือใช้ ไม้ไผ่แล้วปลูกหญ้าแฝกทาเขื่อนได้หรือไม่ ทดลองทาดูแล้วปรากฎว่าใช้ได้ ตลิ่งไม่พัง 5. ประเด็นทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) มาก ทาให้มีความ ขัดกันแห่งผลประโยชน์ (conflict of interests) มีคนได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ (loss and gain) เป็นเรื่องที่มีผลทางการเมือง ถ้าไม่จาเป็นก็ไม่ค่อยอยากทา เวลาท้องถิ่นตั้งงบประมาณ เพื่อทาเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็มักทาเป็นพิธีกรรม แต่ขาด แรงเหวี่ยง (momentum) เช่น อุดหนุนโรงเรียนทาโครงการเยาวชนในวันสิ่งแวดล้อมโลก 3,000 บาท ซึ่ง เป็นเพียงภาพ (gimmick) ที่ดูดี แต่ไม่มีแรงเหวี่ยง (momentum) 6. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีค่าใช้จ่ายที่สูง ทาให้ท้องถิ่นคิดว่าเป็นเรื่องที่ เกินความสามารถ ต้องขึ้นอยู่กับการสร้างความร่วมมือกับส่วนราชการอื่นๆ เช่น ผลกระทบ ของน้าท่วมในปี 2543 ทาให้เทศบาลนครหาดใหญ่ต้องใช้เงินเฉพาะกิจนับพันล้านบาทที่ได้รับ จากรัฐบาลมาแก้ไขปัญหา แต่ท้องถิ่นอื่นๆไม่ได้มีศักยภาพอย่างเช่นหาดใหญ่ กรณีการแก้ไขน้า ท่วมของเทศบาลทุงสงก็ต้องร่วมมือกับหน่วยงานเป็นจานวนมาก เช่น ราชทัณฑ์ และ ตชด. เพื่อขุดลอกและขยายคลอง ทาให้ทุ่งสงระบายน้าได้เร็วขึ้น แต่ไปท่วมตรังเร็วขึ้น ซึ่งสะท้อนให้ เห็นว่า การจัดการปัญหาต้องการ master plan กรณีของทุ่งสง ยังใช้เรื่อง logistics เป็น strategy ในการของงบประมาณจาก cluster จังหวัดอีกด้วย ฉะนั้น ตัวอย่างของท้องถิ่นที่มีศักยภาพใน การจัดการสิ่งแวดล้อมมีมาก แต่ต้องอาศัยพลังของผู้บริหารและการเติมเต็มด้าน know how 7. ผู้บริหาร อปท. ขาด vision โดยมองว่าเรื่องสิ่งแวดล้อมยังไม่ใช่เรื่องสาคัญ 8. เรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังขาดเอกภาพเชิงนโยบาย มีหน่วยราชการ รับผิดชอบมากมาย เช่น มี 3 กรมหลัก (กรมทรัพยากรน้า กรมชลประทาน และกรมน้าบาดาล) ที่รับผิดชอบเรื่องน้า ส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่แก้ไขปัญหาน้าท่วม เรื่องป่าก็อีกหลายกรม ในวันนี้ที่เรายังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างใหญ่เพื่อให้ อปท. จัดการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมได้เต็มที่ เราควร identify ว่าอะไรคือปัญหาเร่งด่วนของแต่ละพื้นที่ รวมทั้งมีเมนูตัวอย่างที่ดี ไว้เป็นฐานข้อมูลให้ท้องถิ่นดู โดยต้องเป็นปัญหาที่จับต้องได้ (tangible) ทาแล้วเห็นผล และมี political gain เป็น gimmick หรือ entry point ที่ล่อให้เขาเข้าสู่สนามของการแก้ไขปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมก่อน

6 3. ยุทธศาสตร์ของการกระจายอานาจจะเป็นอย่างไรในอนาคต 3.1 การกาหนด Position แผนการกระจายอานาจฉบับที่ 1 กล่าวถึงเรื่องการถ่ายโอนภารกิจเป็น หลัก บังคับให้มีการถ่ายโอนและทะเลาะกับส่วนราชการ 50 กรม แต่การถ่ายโอนไม่ใช่ความสาเร็จของการ กระจายอานาจ ความสาเร็จอยู่ที่การทาให้ท้องถิ่นสามารถจัดการกับปัญหาของเขาได้ การถ่ายโอนเป็น transition ที่จะทาให้ราชการหยุดทาอะไรบางอย่างแล้วให้ท้องถิ่นเข้ามาทาแทน แผนการกระจายอานาจ ฉบับที่ 2 ซึ่งกาลังจะสิ้นสุดลงจึงไม่ได้เน้นเรื่องการบังคับให้ถ่ายโอน แต่ให้เป็นการถ่ายโอนโดยสมัครใจ และประนีประนอมทางความคิดมากขึ้น เช่น การถ่ายโอนโรงเรียน ทุกวันนี้มีโรงเรียนอยากไปอยู่กับท้องถิ่น มากขึ้น ปีหนึ่งประมาณ 80 โรง แต่เป็นการไปอย่างมีความสุข แผนฯ 2 เน้นเรื่อง capacity building สาหรับแผนฯ 3 คิดว่าเรื่องที่มีความสาคัญมากๆก็คือ จะไม่พูดเรื่องภารกิจในเชิงปริมาณ แต่จะพูด เรื่อง job enrichment คือ ให้ท้องถิ่นสามารถรับผิดชอบภารกิจได้ในแนวลึกและสมบูรณ์มากขึ้น เช่น หาก ในวันนี้ท้องถิ่นรับผิดชอบเด็กก่อนวัยเรียนทั้งหมดก็จะต้องทาทุกหน้างานตั้งแต่ดูแลเรื่องสุขภาพ ศูนย์เด็ก เล็ก การเตรียมตัว และสุขภาวะทางสังคม ซึ่งหมายความว่าอาจมีงานเป็นจานวนมากที่ไม่ต้องถ่ายโอนเพราะ เป็นเรื่องที่ไม่มีกรมใดรับผิดชอบ หรือหากท้องถิ่นจะดูแลเรื่องผู้สูงอายุ ก็จะต้องรับผิดชอบให้เบ็ดเสร็จ เด็ดขาดในเชิงลึกมากขึ้น ซึ่งท้องถิ่นต้องการชุดความรู้ว่า หากจะทาในเชิงลึกและสมบูรณ์มากขึ้น จะต้องทา อะไรอีก ทุกวันนี้ท้องถิ่นมีปัญหาเรื่อง linkage กับส่วนราชการที่เมื่อถ่ายโอนแล้ว ก็บอกว่าหมดหน้าที่ จะ ขอให้ monitor อบรม หรือส่งเสริมท้องถิ่นหน่อยก็บอกว่าไม่มีงบประมาณ ในการประชุมวันที่ 14 มีนาคม เรื่องการกระจายอานาจด้านการจัดการศึกษาที่อาจารย์วุฒิสารเป็นประธาน ก็จะเสนอสภาการศึกษาว่า เป้าหมายคือเด็กก่อนวัยเรียนร้อยละ 80 ต้องได้เข้าเรียนในศูนย์เด็กเล็ก และให้เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นทั้งหมด หากรัฐมนตรีฯเห็นด้วย สิ่งที่จะตามมาก็คือ จะขอโรงเรียนที่ไม่มีนักเรียนเลยประมาณ 400 โรง ให้ท้องถิ่น ไปใช้ประโยชน์ และจะพัฒนาเป็นโรงเรียนอนุบาล ขั้นต่อไปคือโรงเรียนประมาณ 4,200 โรงที่มีนักเรียนต่า กว่า 60 คน จะให้ท้องถิ่นนาไปใช้ประโยชน์ เพื่อไม่ให้ท้องถิ่นต้องไปหาพื้นที่สาหรับสร้างศูนย์เด็กเล็กอีก 3.2 การ classify แบ่งกลุ่ม อปท.ตามศักยภาพ แผนกระจายอานาจที่ผ่านมามองท้องถิ่นเป็น dimension เดียว มิได้มองศักยภาพที่ต่างระดับกันของท้องถิ่น ณ วันนี้ ควรแบ่งกลุ่มท้องถิ่นออกเป็น 3 กลุ่ม เพื่อกาหนด position ในการกระจายอานาจสาหรับแต่ละกลุ่ม คือ (1) ท้องถิ่นที่ก้าวหน้า หรือกลุ่ม Premier League ควร deregulate กฎระเบียบต่างๆและปลด พันธนาการให้เขามีความคล่องตัวที่จะคิดนวัตกรรมการบริหารจัดการได้ด้วยตนเอง ไม่ ต้องติดในระเบียบของกระทรวงมหาดไทย ระเบียบ สตง. ระเบียบพัสดุ ฯลฯ (2) กลุ่มที่สอง เป็นกลุ่มที่กาลังไต่ระดับ มีเป็นจานวนมาก ต้องทา capacity building เพื่อทาให้ เขาขยับตัวมากขึ้น ควบคู่ไปกับการทา KM เพื่อให้เห็นตัวอย่างการบริหารจัดการที่ดีมาก ขึ้น

7 (3) กลุ่มที่นายก อปท. ได้รับเลือกตั้งเข้ามาแล้วไม่รู้ว่าจะทาอะไร ต้องทา HR ตั้งแต่ตัวนายกฯ 3.3 การทาระบบสนับสนุนให้ดีขึ้น เช่น การจัดทามาตรฐานกลาง การ deregulate กฎระเบียบ ต่างๆที่เป็นพันธนาการของ อปท. การปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้ท้องถิ่น enforce กฎหมายได้จริง 3.4 การพัฒนารายได้ของท้องถิ่น โครงสร้างระบบภาษีปัจจุบันไม่เอื้อให้ท้องถิ่นมีรายได้ เพิ่มขึ้น เพราะ maximum อยู่ที่ 9% รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง 100 ได้เพียง 9 รายได้ 38,000 กว่าล้าน เป็น ของ กทม. ไปเกินครึ่ง ท้องถิ่นจึงไม่มีทางมีรายได้เพิ่มขึ้นเว้นแต่จะรื้อโครงสร้างภาษี ภาษีตัวสาคัญคือ ภาษี เงินได้ (income tax) และภาษีที่อยู่อาศัย (inhabitant tax) คืออยู่ที่ไหนก็ต้องจ่ายที่นั่น เพราะไม่แน่ใจว่าภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะเป็นตัวชดเชยได้จริง 3.5 การ input เรื่องที่เป็น global trend เช่น เรื่องโลกร้อน Green city กาหนดว่าเมืองประเภท ไหนควรกาหนดให้เป็นเมืองน่าอยู่ เมืองสะอาด เมืองเขียว หรือ Eco-town และการทาเมืองอุตสาหกรรมให้ เป็น eco-town เป็นต้น ซึ่งภาควิชาการมีบทบาทที่ต้องทา R&D มาเติมเต็มในจุดนี้ 3.6 การมีเมืองพิเศษ มาตรา 290 วรรค 9 ของรัฐธรรมนูญฯ กาหนดให้ อปท. อาจมีโครงสร้าง แตกต่างได้ แต่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ความตั้งใจเดิมคือต้องการบริหาร สุวรรณภูมิให้เป็นเมืองพิเศษ เนื่องจากไม่อาจนานายก อบต. ทั้งหลายมาบริหารเมืองที่เป็น Aerotropolis ได้ แต่ก็เพี้ยนไปเป็นจังหวัดสุวรรณภูมิ เรื่องจึงตกไป เมืองพิเศษที่พูดกันในวันนี้ หมายถึง เมืองพิเศษเชิง function เป็นเมืองที่มีอานาจหน้าที่พิเศษ มิใช่ เหมือนเทศบาลทั่วไป หลักการของกฎหมายคือจะมีมาตราซึ่งกาหนดอานาจหน้าที่อยู่ 2 มาตรา คือ (1) มาตราทั่วไปเหมือนอานาจหน้าที่ของเทศบาล และ (2) มาตราพิเศษ ที่กาหนดอานาจหน้าที่พิเศษสาหรับ เมืองนั้นเพื่อให้เมืองนั้น function ให้ได้ เมืองพิเศษที่กาลังพิจารณากันแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม คือ (1) เมืองพิเศษที่เป็นเมืองการค้าชายแดน ได้แก่ เมืองแม่สอด เขาควรมีอานาจในการบริหารจัดการ เรื่องการค้าชายแดน แรงงานต่างด้าว และการลงทุนที่จะใช้แรงงานราคาถูกจากพม่า ซึ่งอีกฝั่ง คือเมยวดีที่เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษไปแล้ว เมืองพิเศษที่จะตามมาอีกคือ มุกดาหาร และ สะเดา (2) เมืองพิเศษที่เป็นเมืองท่องเที่ยว ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 กลุ่มคือ (2.1) เมืองท่องเที่ยวที่เป็นมรดกทางวัฒนธรรม เช่น อยุธยา สุโขทัย เพราะที่อยุธยาทุกวันนี้ เทศบาลจะขุดถนนก็ไม่ได้ ต้องขออนุญาตจากกรมศิลปากรก่อน เพราะเป็นเขตโบราณสถาน ทั้งๆที่ในโลกนี้มีเมืองมากมายที่เป็นมรดกโลกและบริหารโดยเมือง แต่วันนี้เราบริหารไม่ได้เลย

8 เมืองถูกบริหารโดยกรมศิลปากรซึ่งก็ไม่ได้คิดเลยว่าจะทาให้เมืองเกิดความมั่งคั่งได้อย่างไร เมืองเชียงใหม่ก็น่าจะทาได้เหมือนกัน (2.2) เมืองท่องเที่ยวประเภททรัพยากรธรรมชาติ เช่น สมุย ที่มีปัญหาเรื่องการกาหนดขีด ความสามารถในการรองรับจานวนนักท่องเที่ยว ที่ Maldives เขากาหนดเลยว่าพื้นที่แบบนี้ แหล่งดาน้าแบบนี้ ทาโรงแรมได้ไม่เกินกี่ห้อง ต้องทาไฟฟ้าและประปาเอง ต้องมีเรือมาขนขยะ และเก็บภาษีจากค่าห้อง คนต่างชาติห้ามไปขึ้นเกาะที่เป็นของคนพื้นเมือง แต่สมุยในวันนี้ ถนน รอบเกาะเป็นถนนที่ต่ากว่ามาตรฐาน กระทรวงท่องเที่ยวก็เอาต้นไม้ไปปลูกให้แคบเข้าไปอีก กรมโยธาฯบาบัดน้าเสียแล้วก็ discharge ลงทะเล ทั้งๆที่สมุยขาดแคลนน้าจืด ขาดเอกภาพใน การบริหารจัดการ คนสมุยจึงถามว่าจะออกเทศบัญญัติให้ชาวบ้านทารางน้าฝน เพื่อบังคับให้ เก็บน้าฝนได้หรือไม่ (3) เมืองอุตสาหกรรมและโลจิสติคส์ จริงๆที่อยู่ใน pipeline มี 2 แห่งคือ มาบตาพุดกับแหลมฉบัง แต่มีมติ ครม. ถอนมาบตาพุดออกไปจัดการเป็นกรณีพิเศษแล้ว จึงเหลือแต่แหลมฉบัง เป็น ท่าเรือน้าลึกสาหรับขนถ่ายสินค้าเป็นจานวนมาก เทศบาลต้องรับภาระซ่อมถนน (ซึ่งปกติเท หนา 14 ซม. แต่แหลมฉบังเทหนา 28 ซม.) ซึ่งรองรับคอนเทนเนอร์ที่หนักจนทาให้ถนนพัง ไม่ เคยมีการชดเชยให้แก่เทศบาล แหลมฉบังไม่ได้อะไรจากการรองรับความเสี่ยงจาก container yards ที่วางกองสูงจนไม่รู้ว่าอะไรอยู่ไหน ได้แค่ภาษีโรงเรือนและที่ดิน 10,000 บาท ต่อ Container Yard ใหญ่ๆอันหนึ่ง ประเด็นก็คือ ถ้าจะเป็นเมืองโลจิสติคส์ หรือเป็นเมืองท่าเรือ จะ บริหารกันอย่างไร เมือง Yokohama และ Osaka ซึ่งเป็นเมืองท่าเรือ เขาก็บริหารโดยเมือง ฉะนั้น เราจะมีกฎหมายให้ท้องถิ่นเป็นเมืองพิเศษ มีคณะกรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบาย กรรมการชุดนี้จะเป็นคล้ายๆกับ Steering Committee ซึ่งประกอบด้วยภาคส่วนต่างๆทั้งราชการและเอกชน มาช่วยดูเรื่องการใช้อานาจของนายกฯตามมาตราพิเศษ ราชการก็จะไม่รู้สึกว่าตนเองต้องปลดปล่อยอานาจ หอการค้าและภาคอุตสาหกรรมก็จะมีพื้นที่เข้ามามีส่วนร่วมกาหนดทิศทางของเมืองว่าจะเป็นอย่างไร ณ ขณะนี้ เราทากฎหมายเมืองพิเศษเสร็จไปแล้ว 3 ฉบับ ฉบับแม่สอดผ่านกฤษฎีกาแล้ว กาลังจะเข้าสภา ส่วน อีก 2 ฉบับ คือ สมุย และ แหลมฉบัง กาลังปรับแก้ไขตามที่กฤษฎีกาได้ปรับแก้ฉบับแม่สอดก่อน อาจมี ปัญหาทางเทคนิคที่กฎหมายเขียนให้การใช้อานาจหน้าที่ตามมาตราพิเศษออกเป็นพระราชกฤษฎีกา แล้วให้ โอนอานาจจากส่วนราชการมาเลย ซึ่งมีผู้ท้วงติงว่าพระราชกฤษฎีกาจะ overrule พระราชบัญญัติได้อย่างไร แต่พระราชกฤษฎีกาจะมีความยืดหยุ่นและแก้ไขได้ง่ายกว่าพระราชบัญญัติมาก

9

คาถาม 1. การเป็นเมืองพิเศษจะทาให้ อปท. มีรายได้เพิ่มขึ้นหรือไม่ ตอบ: ท้องถิ่นมักจะคิดว่าเป็นเมืองพิเศษแล้วจะทาให้มีรายได้เพิ่มขึ้น เช่น ภูเก็ตโทรมาถามว่า จะเป็นเมืองพิเศษได้ไหมเพราะไม่มีงบทาเตาเผาขยะ ท้องถิ่นที่จะเป็นเมืองพิเศษต้องมี potential มีสภาพของ เมืองและพื้นที่ซึ่งต้องการการจัดการพิเศษและอานาจพิเศษ โจทย์ใหญ่ของการเป็นเมืองพิเศษก็คือ ทาให้เกิด เอกภาพในการบริหารจัดการและทาให้เกิดประสิทธิภาพ รวมทั้งส่งเสริมให้เกิดมูลค่าเพิ่มในเมืองนั้นๆ หาก ต้องการเป็นเมืองพิเศษ ก็ต้องถามว่าต้องการเป็นเมืองพิเศษเรื่องอะไร เมืองพิเศษต้องอยู่บนพื้นที่ที่ต้องการการจัดการที่เป็นเอกภาพ แล้วต้องการอานาจพิเศษ ไม่ใช่เมือง ใหญ่ วันนี้ไม่ได้พูดเรื่องเมืองมหานคร เช่น เชียงใหม่ กรุงเทพฯ ซึ่งวันนี้เราพูดเรื่องการบริหารกรุงเทพฯ and Greater หรือ การบริหารกรุงเทพและปริมณฑลในบางเรื่อง เช่น การป้องกันน้าท่วม การจัดระบบ Mass Transit ซึ่งต้องให้เขาสามารถร่วมทุนกันได้ระหว่างนนทบุรี สมุทรปราการ ปทุมธานี และกรุงเทพมหานคร การจัดการเมืองใหญ่ขนาดนี้อาจจะมีเรื่องการออกแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่เป็น Single Purpose เช่น ทาเรื่องน้าเสีย หรือร่วมทุน หรือออกแบบวิธีบริหารการจัดบริการสาธารณะร่วมกัน แต่ กฎหมายเทศบาลตั้งแต่ พ.ศ. 2496 เขียนเรื่องสหการไว้เพียงสองบรรทัด จนทุกวันนี้ก็ยังไม่รู้ว่าสหการเป็น อย่างไร มีข้อติดขัดและติดกับดักของกฎระเบียบต่างๆ เช่น หาก อบต. ขนาดเล็กต้องการใช้รถดับเพลิง ร่วมกับเทศบาล สถานีดับเพลิงควรอยู่ที่จุดกึ่งกลางหรืออยู่ในจุดที่มันไปได้หมด จะจดทะเบียนพัสดุอย่างไร รถเสียใครเป็นคนซ่อมและออกเงิน อีกตัวอย่างหนึ่งคือ กทม. และเทศบาลสาโรง ซึ่งรับโอนสถานีสูบน้ามา จากกรมชลประทาน เป็นหนี้ค่าไฟฟ้าประมาณ 60-70 ล้านบาทเพื่อสูบน้าออกไม่ให้ท่วม กทม. ระเบียบฯไม่ เปิดให้ กทม. เอาเงินมาช่วยจ่ายค่าไฟฟ้า เป็นต้น สาหรับคาถามที่ว่าเป็นเมืองพิเศษแล้ว รายได้จะเพิ่มมากขึ้นไหม หลักการสาคัญในวันนี้ก็คือ การทา เมืองพิเศษต้องไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงภาษี เพราะประชาชนกลัวการขึ้นภาษี แต่การจัดสรรเงินภาษี อาจเปลี่ยนแปลงได้ เช่น ในกรณีของแม่สอด เนื่องจาก อบจ. ไม่มีอานาจในเขตพื้นที่แม่สอด เงิน ภาษีมูลค่าเพิ่ม 5% ที่ อบจ. ได้อาจจะต้องกลับมาที่แม่สอด ซึ่งก็เป็นเงินกองเดิมแต่ขึ้นอยู่กับการคานวณว่าจะ คืนให้แม่สอดเท่าไร รายได้อีกอย่างที่เมืองอาจได้เพิ่มขึ้นคือค่าธรรมเนียมที่เป็น User fee และ Service fee ต่างๆ บวกกับ matching fund จากรัฐบาล เช่น หากกระทรวงพาณิชย์ต้องการทาแม่สอดให้เป็นเขตเศรษฐกิจ พิเศษด้วย ก็จะต้องมาคุยกันเรื่อง matching fund นอกจากนี้อาจมีรายได้เพิ่มเติมจากโครงการต่างๆ แต่สิ่ง สาคัญคือจะต้องไม่กระทบกับประชาชน 2. เมืองพิเศษ เก็บภาษีสิ่งแวดล้อมได้หรือไม่ ถ้ามีกฎหมายใหญ่ที่กาหนดภาษีตัวใหม่ แม่สอดก็รับเต็มๆ แต่กฎหมายเมืองพิเศษแม่สอดไม่มีภาษี ตัวใหม่ ส่วนใหญ่เป็นเรื่องค่าธรรมเนียม กับภาษีเดิมที่อาจจัดแบ่งใหม่ ยกตัวอย่างเช่น ค่าธรรมเนียมจด

10 ทะเบียนคนต่างด้าว 3,900 บาท ถ้าแบ่งมา 900 บาท แล้วให้กระทรวงสาธารณสุขไป 600 บาท เราก็ขอว่า โซนไหนมีแรงงานต่างด้าว ก็ควรให้ท้องถิ่นสัก 500-600 บาท แต่วันนี้ก็ยังไม่ได้ ทั้งกระทรวงการคลังและ กระทรวงแรงงานโยนกันไปมา สาหรับเมืองที่มีประชากรแฝง ถ้าจะจัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่ม ไม่ควรไปลงที่ จังหวัด แต่ควรลงที่พื้นที่ ซึ่งก็ fair ดี เพราะการบริโภคเกิดขึ้นที่นั้น แต่ทุกวันนี้เรายังติดปัญหา เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม 5% เป็นของ อบจ. แต่ว่าผู้ประกอบการส่วนใหญ่ไม่ได้จดทะเบียน VAT ที่จังหวัด อบจ. ระยองเคยรณรงค์ให้ผู้ประกอบการโรงงานจดทะเบียน VAT ที่จังหวัดระยอง ได้ภาษีเพิ่มขึ้นปีละ 100 กว่า ล้านบาท แต่หากถามว่ากรมสรรพากรจะเอื้อให้จดทะเบียน VAT ผู้ประกอบการเองได้ไหม เขาก็ต้องการ เอื้ออานวยให้ผู้ประกอบการสะดวก อยากจดที่ไหนเป็นสิทธิของผู้ประกอบการ จึงยังเป็นเรื่องที่ไม่ไป ด้วยกัน 3. อปท.จะสามารถจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างไรบ้าง ถ้าใช้ Legal Approach ทาได้ยาก แต่ถ้าใช้ Social Approach ก็พอทาได้ โดยทาเป็น Social Contract ภายในกันเอง การจัดการป่าชุมชนเป็น gray area ถ้าเอากฎหมายมาจับก็จะเป็นปัญหา ต้องไปถียงกับกรมป่า ไม้ แต่ก็อาจพัฒนาไปถึงขั้นมีนโยบายรัฐบาลรองรับ เช่น นโยบายโฉนดชุมชน ซึ่งเป็นการหาทางออกแบบ ยังไม่ถึงขั้นเป็นกฎหมาย 100%