Stellungnahme
Genehmigungsverfahren digital denken
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
Stand: 19.11.2020
Stellungnahme zur Digitalisierung von Genehmigungs- und Planungsverfahren
Inhaltsverzeichnis Beschleunigung durch Digitalisierung: vier Kernforderungen der Industrie 3 Bundeseinheitliche Software und umfassendes Behördenportal ..................... 5 Anpassung des Rechtsrahmens im Hinblick auf Nichtveröffentlichung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ................................................................ 6 Schaffung eines Bundesdigitalministerium ........................................................ 7 Adaption des Planungssicherstellungsgesetzes ................................................. 7 Besonderheiten bei Veröffentlichungen zu Verkehrsinfrastrukturprojekten ................................................................................................................................10 Über den BDI .......................................................................................................12 Impressum.............................................................................................................12
Stellungnahme zur Digitalisierung von Genehmigungs- und Planungsverfahren
Beschleunigung durch Digitalisierung: vier Kernforderungen der Industrie ▪ ▪ ▪ ▪
Bundeseinheitliche Software und umfassendes Behördenportal Anpassung des Rechtsrahmens Schaffung eines Bundesdigitalministeriums Adaption des Planungssicherstellungsgesetzes
Eine Beschleunigung von Genehmigungsverfahren für Bau und Betrieb von Industrieanlagen und Verkehrsinfrastrukturvorhaben ist dringend geboten, da lange Planungs- und Genehmigungsverfahren ein extremer Standortnachteil für Deutschland sind. Die zügige und umfassende Digitalisierung der Verwaltungsverfahren kann dazu einen Beitrag leisten. Aus Sicht der deutschen Industrie sind die Entwicklung einer bundeseinheitlichen Software, ein umfassendes Behördenportal und eine damit einhergehende Anpassung des Rechtsrahmens notwendig und geboten und sollten in der nächsten Legislaturperiode in Angriff genommen werden. Dank des Konjunkturpakets, das die Bundesregierung Anfang Juni 2020 beschlossen hat, sollen zusätzlich drei Milliarden Euro für die Digitalisierung der Verwaltung fließen. Um flächendeckend eine ausreichende Personal- und Sachausstattung sowie Sachkompetenz in den Behörden zu gewährleisten, sind neben der Bundesregierung insbesondere die Landesregierungen im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung aufgefordert, ausreichende Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Es gibt erheblichen Rückstand bei der Hard- und Softwareausstattung sowie bei Speicherkapazitäten bei Behörden und Institutionen. Der BDI unterstützt zudem die Idee, in der nächsten Legislaturperiode ein neu gedachtes Digitalministerium mit den zugeordneten Bereichen Personal, Abläufe, Verwaltungs- und Verfassungsrecht zu etablieren. Das Planungssicherstellungsgesetz darf nicht ohne sorgfältige Evaluation und die Diskussion offener Punkte (z. B. Know-how-Schutz oder Cybersicherheit) entfristet werden. Die deutsche Industrie begrüßt die Intention des Planungssicherstellungsgesetzes Genehmigungsverfahren zu beschleunigen, da diese ermöglichen, dass Genehmigungsverfahren weiterhin zügig durchgeführt werden können. Um zu verhindern, dass Verfahren stillstehen oder sich auf unbestimmte Zeit verzögern, müssen jedoch Lösungen für die öffentliche Auslegung von Unterlagen erfolgen. Für viele Unternehmen, die ihr Geschäft darauf aufbauen, aufgrund jahrzehntelanger Erfahrung besondere
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Rezepturen oder hochtechnische Anlagen entwickelt zu haben, ist es eine geradezu erschreckende Vorstellung, dass die Beschreibungen von speziell entwickelten Verfahren und Stoffen weltweit zugänglich sind. Daher muss es für den Antragsteller eine Möglichkeit geben, die Veröffentlichung bestimmter Unterlagen zu verhindern, ohne das Genehmigungsverfahren insgesamt zu gefährden. Gilt das PlanSiG über den 31.03.2021 hinaus, kann – bis zur Entwicklung einer bundeseinheitlichen Software und eines sicheren Portals – die Rechtssicherheit bei der Veröffentlichung von Unterlagen dadurch gewährleistet werden, dass die zuständige Behörde sich auf Vorschlag oder mit Zustimmung und auf Kosten des Vorhabenträgers eines Dritten bedient, um die Online-Konsultation durchzuführen.
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Bundeseinheitliche Software und umfassendes Behördenportal Antragsunterlagen digital an die federführende Zulassungsbehörde zu übermitteln, ist aus Sicht der Mitgliedsunternehmen des BDI ein wichtiger Beitrag zur Verfahrensbeschleunigung. In den letzten Jahren haben Umfang und Detailtiefe der von den Behörden geforderten Antragsunterlagen stetig zugenommen und werden weiter zunehmen. Es wird von dem Antragssteller eine Planungstiefe verlangt, die der Ausführungsplanung ähnelt, die in der Phase der Antragsstellung nicht notwendig und zum Teil nicht zu erfüllen ist. Antragssteller fahren ihre Aktenordner mit Antragsunterlagen in Kleintransportern zu den Genehmigungsbehörden, da nicht nur diese, sondern auch alle beteiligten Fachabteilungen und Gemeinden Unterlagen zur Verfügung gestellt bekommen. Es wäre nicht nur dem Nachhaltigkeitsgedanken gedient, wenn diese Unterlagen digital zur Verfügung gestellt werden könnten. Auch wäre der Austausch von korrigierten und ergänzten Antragsunterlagen während des Verfahrens deutlich vereinfacht und alle beteiligten Stellen hätten jederzeit denselben Sachstand. Insbesondere bei der Bearbeitung von weiteren Nachforderungen im Verfahren kann es zu Problemen beim Austausch der Unterlagen in den einzelnen Fachbehörden kommen. Allein für die Einreichung von Antragsunterlagen (i. V. m. ggf. dem Auslegen) existiert jedoch bislang keine bundeseinheitliche Software für die Einreichung von Antragsunterlagen. Es ist notwendig, dass eine einheitliche, gegen digitalen Missbrauch von außen hinreichend abgesicherte und aus verfahrensrechtlicher Sicht dokumentationsfeste IT-Lösung/Software entwickelt und bundeseinheitlich eingeführt wird. Gegebenenfalls aufsetzend auf einem schon vorhandenen und möglichst bereits ausgereiften Online-Beteiligungs-Tool der Bundes- oder Landesverwaltung (zum Beispiel digitale Beteiligungsverfahren bei der Bundes-Netzagentur für Leitungsverfahren). Wichtig ist, dass diese einheitliche Lösung sowohl für alle beteiligten Behörden (egal auf welcher Verwaltungsebene) als auch für Vorhabenträger anwendungsfreundlich ist. Der BDI fordert daher die Bundesregierung auf gemeinsam mit den Ländern, auch unter Beteiligung des Know-hows der Unternehmen, eine bundeseinheitliche Software und ein umfassendes Behördenportal für die Antragstellung zu entwickeln. Diese muss folgende Punkte berücksichtigen:
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Datenbereitstellung für das öffentliche Beteiligungsverfahren verbessern (eindeutige rechtliche und technische Rahmenbedingungen) Datenzugang für das Antragsverfahren sichern (Sicherstellung eines behördlichen Zugangs) Zugriff auf Unterlagen bei öffentlicher Beteiligung sichern (Sicherstellung des begründeten, persönlichen Zugangs, Authentifizierung der Personen) Datenmissbrauch sowohl im Verfahren als auch bei der öffentlichen Beteiligung verhindern (Kopier- und Druckschutz) Hohes Schutzniveau im digitalen Raum (Registrierung von Personen, Protokollierung der Zugriffe, Dokumente mit IRM schützen) Datenbereitstellung bei der öffentlichen Auslegung ausschließlich für den gesetzlich geforderten Zeitraum (Regelungen, wie, wann und ob Unterlagen aus dem Internet gelöscht werden) Sicherstellung gegen den Zugriff Unbefugter und außerhalb des geforderten Personen-Kreises Sichtbarkeit nur für beteiligte Parteien (keine weltweite Veröffentlichung)
Anpassung des Rechtsrahmens im Hinblick auf Nichtveröffentlichung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Das Internet muss das zukünftige Medium der Veröffentlichung mit einer zentralen Plattform sein (wie z. B. www.uvp-Portal.de). Die konkrete Ausgestaltung der Digitalisierung von Genehmigungsverfahren steht jedoch im Spannungsfeld des Informationsbedarfs der Bürger und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Industrieunternehmen. Der Antragsteller hat, nachdem er die Antragsunterlagen digital eingereicht hat, keinen Einfluss mehr darauf, was von der Behörde konkret veröffentlicht wird. Zwar besteht die Möglichkeit für den Antragsteller, bestimmte Passagen als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis zu kennzeichnen, die Behörde muss dem aber nicht entsprechen. Eine Veröffentlichung im Internet darf nicht verpflichtend sein, sondern kann nur mit Zustimmung des Vorhabenträgers erfolgen. Die Beschreibungen von speziell entwickelten Verfahren und Stoffen darf nicht weltweit zugänglich sein. Daher muss es für den Antragsteller eine Möglichkeit geben, die Veröffentlichung bestimmter Unterlagen zu verhindern, ohne das Genehmigungsverfahren insgesamt zu gefährden.
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Der BDI fordert daher eine neue gesetzliche Definition von „der Öffentlichkeit zugänglicher Antrag“. Die zusammenfassende Darstellung der UVPPrüfung könnte ein Maßstab dafür sein. Nicht akzeptabel ist es, alle Unterlagen samt technischer Details zu den Anlagen sowie Sicherheitsberichte digital zu veröffentlichen. Bei Industrieanlagen ist zu beachten, dass der Aspekt der Transparenz im Internet dort seine Grenzen hat, wo Know-how-Schutz der Unternehmen und die Anlagensicherheit eine hohe Relevanz haben. Schaffung eines Bundesdigitalministerium Der BDI unterstützt zudem die Idee, in der nächsten Legislaturperiode ein neu gedachtes Digitalministerium mit den zugeordneten Bereichen Personal, Abläufe, Verwaltungs- und Verfassungsrecht zu etablieren. „In diesem Ministerium müssen neugedachte Prozesse und eine konsequente Verwaltungsmodernisierung vorangetrieben werden. Eine verbesserte und beschleunigte Digitalisierung gelingt nur mit einer konsequenten Verwaltungsmodernisierung, neuen Kompetenzen und neuem Denken. Deshalb muss auch die Institution, die uns in der Digitalisierung voranbringen soll, die dafür notwendigen Kompetenzen unter einem Dach vereinen“ (aus „Neustaat: Politik und Staat müssen sich ändern. 64 Abgeordnete & Experten fangen bei sich selbst an – mit 103 Vorschlägen“, Thomas Heilmann und Nadine Schön, S. 285). Die im Juni 2020 neu gegründete Abteilung „Digitale Verwaltung, Steuerung OZG“ im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat setzt mit der Aussage „Digital zuerst! Alle Verwaltungsleistungen müssen zunächst digital funktionieren und danach können analoge Alternativen erarbeitet werden“ den richtigen Startschuss. Adaption des Planungssicherstellungsgesetzes Die bisherigen Erfahrungen aus der Anwendung des Planungssicherstellungsgesetzes zeigen, dass die Möglichkeiten einer digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung zu erheblichen organisatorischen Entlastungen und Kosteneinsparungen bei den Behörden und sonstigen Verfahrensbeteiligten, einschließlich des Antragstellers, beitragen können. Damit kann ein erheblicher Beitrag zur Vereinfachung und Beschleunigung von Genehmigungsverfahren geleistet werden. Erste Erfahrungen unserer Mitgliedsunternehmen zeigen aber auch, dass die Genehmigungsbehörden das Planungssicherstellungsgesetz eher zögerlich bis gar nicht anwenden. Das könnte an der – bereits im Gesetzgebungsver-
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fahren von Verbänden und Interessenvertretern dargelegten – Unklarheit einzelner Regelungen im Gesetz liegen. Einige Hauptsatzungen von Gemeinden schreiben für die ortsübliche Bekanntmachung die Veröffentlichung im Amtsblatt vor und nicht den Anschlag an Tafel oder Auslegung zur Einsichtnahme, wie in § 2 PlanSiG geregelt. Die zuständige Behörde hat daher von einer Anwendung des PlanSiG abgesehen, da Unsicherheiten darüber bestehen, ob die Bekanntmachung auch entgegen des PlanSiG entsprechend der geltenden Satzung erfolgen kann. Die öffentliche Auslegung von Planungsunterlagen im Internet wie sie im Planungssicherstellungsgesetz vorgesehen ist, ist für Unternehmen, die große technologische Anlagen planen, schwierig, da sich Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse über das Internet wesentlich leichter verbreiten als bei der Auslegung vor Ort. Daher fordern wir ein höheres Sicherheitsniveau bei der Auslegung im Internet. Dies sollte so ausgestaltet sein, dass die Unternehmen definieren können, welche Informationen sie durch Schwärzung als Betriebsund Geschäftsgeheimnisse vor Verbreitung im Internet schützen. Wenn die Genehmigungsbehörde eine andere Einschätzung hat, sollte sie darüber nicht ohne das Einvernehmen mit dem Unternehmen entscheiden können. Das PlanSiG regelt, dass die Behörde das Verfahren bis zu einer Auslegung auszusetzen hat, wenn der Vorhabenträger der Veröffentlichung im Internet widerspricht. Dieser Punkt ist die Achillesferse des PlanSiG und steht im Konflikt mit dem Ziel der Beschleunigung von Genehmigungen. Um zu verhindern, dass Verfahren stillstehen oder sich auf unbestimmte Zeit verzögern, muss eine praktikable Lösung gefunden werden. Die Erarbeitung solcher regulativen Vorgaben und technischen Voraussetzungen ist ausgesprochen aufwendig und benötigt wegen der notwendigen Abstimmung zwischen Bund, Ländern und der Industrie voraussichtlich einige Jahre. Soll das PlanSiG jedoch ab April 2021 weiter gelten, müssen Mechanismen entwickelt werden, um einen Stillstand der Verfahren zu verhindern. Auf der Grundlage der bisherigen Erfahrungen zeigt sich, dass es nicht sinnvoll ist und zu möglicherweise verfahrensfehlerhaften Fehlentwicklungen führen kann, wenn jede Behörde selbst eigene IT-Lösungen für die Durchführung von digitalen Anhörungen und Erörterungsterminen entwickeln muss. Sollte eine einheitliche Lösung im Sinne einer umfassenden und erschöpfenden Ausgestaltung eines Behördenportals politisch nicht oder nicht
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innerhalb angemessener Frist möglich sein, muss die rechtssichere Beschleunigung des Verfahrens anderweitig politisch gewährleistet werden, und zwar wie folgt: ▪
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Das genannte Ziel wird am besten dadurch erreicht, dass die zuständige Behörde sich auf Vorschlag oder mit Zustimmung und auf Kosten des Vorhabenträgers eines Dritten bedienen kann, um die OnlineKonsultation durchzuführen. Soweit der Vorhabenträger und die Behörde damit einverstanden sind, sollte der Vorhabenträger die Möglichkeit haben, den Dritten für die Dienstleistung zugunsten der Behörde direkt zu beauftragen. Die Behörde müsste jeweils die Einhaltung datenschutzrechtlicher Bestimmungen bei der Zusammenarbeit mit dem Dritten sicherstellen.
Diesen Eckpunkten liegen folgende Erwägungen zugrunde: ▪
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Die vorstehende Lösung ermöglicht es, dass die Behörde auf einen Dritten (z. B. IT-Dienstleister) für Unterstützungsleistungen im Prozess der Online-Konsultation als Verwaltungshelfer zugreifen kann und dass auf diese Weise der Vorgang beschleunigt wird. Eine solche Ausgestaltung ist bereits in der Regulierungspraxis etabliert, z. B. bei der Erteilung von Gutachtenaufträgen durch den Vorhabenträger (§ 13 Abs. 2 S. 2 der 9. BImSchV) oder bei der Einbindung eines Projektmanagers (§ 2 Abs. 2 S. 3 Nr. 5 der 9. BImSchV). Wie auch bei diesen Beispielen hängt ein solches Vorgehen von der Einwilligung des Vorhabenträgers ab. Da solche das Verwaltungsverfahren fördernde Maßnahmen auf Kosten des Vorhabenträgers erfolgen, wird zusätzlich klargestellt, dass dieser den Dritten für die Behörde auch direkt beauftragen kann. Die Behörde muss allerdings sicherstellen, dass bei einer Einbindung Dritter die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorgaben gewährleistet ist.
Im Rahmen der Befassung mit dem Planungssicherstellungsgesetz ist deutlich geworden, dass die Pflicht zur Durchführung eines Erörterungstermins (siehe z. B. § 73 Abs. 6 S. 1 VwVfG: „hat … zu erörtern“) den Umständen der Praxis häufig nicht gerecht wird. Die Durchführung eines Erörterungster-
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mins ist weder von der Aarhus-Konvention noch von der europäischen Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie, der UVP-Richtlinie oder der IE-Richtlinie vorgesehen. Alternativverfahren, wie im PlanSiG vorgeschlagen, sind in Zeiten der Corona-Krise nicht geeignet, den Erörterungstermin zu ersetzen, da entsprechende Verfahren praktisch nicht bewährt und insoweit fehleranfällig sind. Neue Regelungen zu einem verfahrensmäßig „unbekannten Terrain“ können angesichts der derzeitigen Krise weder Behörden noch Vorhabenträgern zugemutet werden. Vielmehr sollte hier zum Zwecke der flexiblen Reaktion auf entsprechende Sachverhalte die Durchführung des Erörterungstermins ins Ermessen der Behörde gestellt werden (so z. B. schon § 10 Abs. 6 BImSchG), und zwar durchgängig in allen einschlägigen Fach- bzw. Verfahrensvorschriften. Übt die Behörde ihr Ermessen im vorstehenden Sinne dahingehend aus, dass ein Erörterungstermin durchzuführen ist, sollte ihr weiterhin ein Ermessen eingeräumt werden, ob der Erörterungstermin physisch oder digital stattfindet; bei der Entscheidung für die digitale Durchführung sollte der entsprechenden Zustimmung des Vorhabenträgers ein hohes Gewicht zukommen. Besonderheiten bei Veröffentlichungen zu Verkehrsinfrastrukturprojekten Die vorgegebene Auslegungspflicht der Antragsunterlagen in allen vom Vorhaben betroffenen Gemeinden führt im Verkehrssektor bei vielen Verfahren zu einem hohen Aufwand. Sie hat bei den Linienbauwerken der Verkehrsinfrastruktur die Organisation und Sicherstellung einer Mehrfachauslage in diversen Gemeinden zur Folge. Mit einer allein digitalen Auslegungspflicht entfiele diese und die Verfahren werden deutlich vereinfacht. Für die Genehmigung von Verkehrsinfrastrukturprojekten wäre eine dauerhafte Regelung zur Ermöglichung einer ausschließlich internetbasierten „Auslegung“ zu begrüßen. Die allein digitale Auslegung sollte bei Verkehrsinfrastrukturprojekten, bei denen zuvor eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 25 VwVfG erfolgt ist, um eine physische Auslegung ergänzt werden. Diese würde durch die Anhörungsbehörde durchgeführt und könnte in Containern erfolgen, wenn beispielsweise seitens der Gemeinde keine Räumlichkeiten verfügbar sind, in denen sich das Großprojekt gut darstellen lässt. Für den Bereich der Verkehrsinfrastruktur ist es hingegen sinnvoll ausschließlich digital auszulegen, da hier nicht die Problematik von Geschäftsgeheimnissen besteht.
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Die Veröffentlichung von Unterlagen im Internet stößt insbesondere bei Infrastrukturvorhaben auf große Resonanz und positive Rückmeldung. Neben der leichteren Zugänglichkeit der Unterlagen (diese können jederzeit, unabhängig von Öffnungszeiten, angesehen werden), stellt vor allem auch die Möglichkeit zum digitalen Durchsuchen der Unterlagen (Schlagwortsuche) eine Erleichterung dar. In diesen Projekten hat das PlanSiG zu einer enormen Steigerung derjenigen geführt, die die Möglichkeiten im Rahmen der Beteiligung der Öffentlichkeit in Form der Durchsicht der zur Verfügung gestellten Unterlagen nutzen, und damit einen Beitrag zur Transparenz des Anhörungsverfahrens geleistet.
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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 40 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund acht Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.
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