Konsultation zu klimapolitischen Sektorleitlinien für Exportkredit- und Investitionsgarantien
Inhaltsverzeichnis Einleitung.............................................................................................3 Im Einzelnen........................................................................................6 Anreize zielgenau und praxistauglich ausrichten .........................6 Standortbedingungen auf Auslandsmärkten berücksichtigen 7 Bürokratie ab-, nicht aufbauen 7 Geopolitik von strategischer Bedeutung 8 Level Playing Field nationalen Alleingängen vorziehen ...............8 Sektorspezifische Zusammenfassungen........................................9 Sektor „Energie“ 9 Sektor "Industrie: Chemie".............................................................9 Sektor "Industrie: Metall" .............................................................10 Sektor "Transport: Zivile Luftfahrt" 11 Sektor "Pkw und leichte Nutzfahrzeuge" 11 Über den BDI.....................................................................................13 Impressum.........................................................................................13 Ansprechpartnerin ...........................................................................13
Konsultation zu klimapolitischen Sektorleitlinien für Exportkredit- und Investitionsgarantien
Einleitung
DasBundesministeriumfürWirtschaftundKlimaschutz(BMWK)veröffentlicht die Entwürfe der klimapolitischen Sektorleitlinien für Exportkredit- und Investitionsgarantien in Zeiten konjunktureller Schwäche und großer struktureller Herausforderungen Deutsche Exportunternehmen stehen, nicht zuletzt angesichts gestiegener Zinsniveaus, hoher Energiekosten und weiterhin hoher Inflationsraten, unter Druck. Der geopolitisch zugespitzte weltweite Wettbewerb um Einfluss, Märkte und Technologieführerschaft im Kontext von Klimawandel, Digitalisierung und europäischer Energiekrise kommt erschwerend hinzu.
In diesen Zeiten und weil jeder vierte Arbeitsplatz in Deutschland vom Export abhängt, sind die Exportkredit- und Investitionsgarantien des Bundes als Absicherung essenziell. Sie schützen Exporteure, Investoren und Banken vor wirtschaftlich und politisch bedingten Zahlungsausfällen bei Geschäften im Ausland und erleichtern beziehungsweise ermöglichen den Markteintritt in Schwellen- und Entwicklungsländern. Als zentrale Instrumente der Außenwirtschaftsförderung sind sie Schlüssel zur Diversifizierung der Absatz- und Beschaffungsmärkte deutscher Unternehmen Zudem tragen sie zum Erhalt von Arbeitsplätzen in Deutschland bei.
Das Ziel der Sektorleitlinien, Innovationen und klimafreundliche Technologien anzureizen und damit treibhausgasmindernden Technologien „Made in Germany“ im Ausland zum Erfolg zu verhelfen, unterstützen wir. Die Flexibilisierung des Anteils der ausländischen Wertschöpfung auf bis zu 70 Prozent trägt den komplexen globalen Verflechtungen der deutschen Industrie Rechnung.
Gleichzeitig verkennen die Leitlinien in eklatanter Weise vier wichtige Erfolgsfaktoren:
Erstens, die Sicherstellung eines Level Playing Fields sowie von Einfluss.
Denn: Nur wettbewerbsfähige Unternehmen können ambitionierten Klimaschutz leisten und überhaupt gestaltend auf die CO2-Intensität ausländischer Produktion einwirken. Der intensive Wettbewerb auf dem Weltmarkt wird immer häufiger über (dem Vergleich standhaltende) attraktive Finanzierungsangebote und nicht nur über die beste Technologie entschieden. Offen bleibt, wie die deutschen Leitlinien innerhalb der OECD, angesichts der gerade erst mühsam beschlossenen Modernisierung des Konsensus, bewertet werden.
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Zweitens, die Anerkennung lokaler Gegebenheiten und Interessenlagen.
Eine unilateral deutsch definierte „Unterstützung für die Transformation zur Klimaneutralität in den Zielländern“ überschätzt die Marktmacht deutscher Unternehmen im Ausland und schließt die Unterstützung weniger ambitionierter Entwicklungspfade mit deutscher Technologie aus. Sie schafft vielmehr Freiraum für Wettbewerber.
Drittens, Technologieoffenheit.
Mit der Vorfestlegung auf bestimmte technologische Pfade vergibt sich die Bundesregierung die Chance, in vielen Regionen der Welt zu wesentlichen Emissionsreduktionen beizutragen.
Viertens, die Berücksichtigung struktureller zumeist energiepolitischer Standortfaktoren, welche der Exporteur nicht beeinflussen kann.
So sind die Stromversorgung oder die (perspektivische) Verfügbarkeit von WasserstoffalsBewertungskriterium fürdie FörderungswürdigkeiteinerAnlage oder Technologie zur Emissionsminderung eine kaum zu erfüllende Auflage.
Die klimapolitisch motivierte Einschränkung der Exportkredit- und Investitionsgarantien trägt Technologie-, Markt- und Kostenentwicklungen sowie politischen und sozialen Realitäten nur unzureichend Rechnung Dies ist geostrategisch fahrlässig und konterkariert die Diversifizierungsbemühungen deutscher Unternehmen. Ein verantwortungsvoller Umgang mit der KlimaundEnergiekrisetutNot.Um in derBreite transformatorischzuwirken,müssen die Anforderungen erfüllbar bleiben und so attraktiv sein, damit die angebotenen von Deutschland garantierten Finanzierungen auch (aus Sicht der ausländischen Geschäftspartner) in Betracht gezogen werden.
Das trifft auch für den Aspekt zusätzlicher Bürokratie zu. Die vielfach noch unklaren beziehungsweise unpräzisen Formulierungen zu Definitionen und Grenzwerten sowie Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen den Kategorien sollten überarbeitet werden. Der Bürokratieaufwand im Rahmen der Antragstellung ist schon heute enorm. Zusätzliche komplexe Fragebögen, um die Einhaltung der klimapolitischen Vorgaben zu prüfen, gilt es zu vermeiden. Gerade für mittelständische Unternehmen, denen als Zulieferer oft der Zugang zu Daten fehlt, muss der Aufwand handhabbar bleiben.
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Der Fokus sollte, wie auf OECD-Ebene, auf Anreizen liegen und nicht auf Ausschlüssen bestimmter Güter und Projekte. Denn deutsche Unternehmen verfügen auch in den von (faktischen) Deckungsausschlüssen betroffenen Bereichen über entscheidendes Know-how sowie hocheffiziente emissionsmindernde Technologien. Pauschale Deckungsausschlüsse führen dazu, dass ausländische Wettbewerber mit oft weniger nachhaltigen Technologien den Kundenbedarf decken und auch geostrategisch wichtige Aufträge an deutschen Unternehmen vorbeigehen.
Wichtig ist, dass sich Deutschland und die EU immer wieder genau anschauen, welche Finanzierungsmodelle beispielsweise für afrikanische Länder bei erneuerbaren Energien attraktiv sind, um im Wettbewerb mit anderen Exporteuren und Investoren, etwa aus China, mitzuhalten. Geopolitisch zu agieren ist dabei von strategischer Bedeutung. Für klimapolitisch besonders relevante Exportvorhaben sollten zusätzlich zur klassischen Förderung durch Exportkreditgarantien auch Mittel aus der Entwicklungszusammenarbeit eingesetzt werden.
Die Sektorleitlinien sollten insgesamt zielgenauer, praxistauglicher und marktfreundlicher ausgerichtet werden. Die faktische Umsetzung sollte erst nach gründlicher Prüfung der Praxistauglichkeit und einer Folgenabschätzung vollzogen werden Neben klimapolitischen Anreizen sollten sich in den Leitlinien auch Anreize zur strategischen Diversifizierung (De-Risking) finden.
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Im Einzelnen
Anreize zielgenau und praxistauglich ausrichten
▪ Der Ansatz, als „grün“ klassifizierte Projekte mit attraktiven Anreizen zu versehen, ist grundsätzlich begrüßenswert. Die Flexibilisierung des Anteils der ausländischen Wertschöpfung auf bis zu 70 Prozent trägt den komplexen globalen Verflechtungen der deutschen Industrie Rechnung und schafft in Zeiten von Lieferengpässen und Rohstoffkrisen den notwendigen flexiblen Rahmen. Höchste Qualitätsmaßstäbe sind nicht zwangsläufig vom Produktionsstandort oder vom formalen Ursprungszeugnis abhängig. Daher ist eine Mitfinanzierung der ausländischen Zulieferungen zu begrüßen. Gleiches gilt für die Anhebung der Deckungsquote auf 98 Prozent und die – nach Modernisierung des OECD-Konsensus möglichen – Verlängerung der Rückzahlungszeiträume auf bis zu 22 Jahre und einer Prämienreduzierung schwächerer Kreditrisiken.
▪ DieUmsetzbarkeitderSektorleitliniensollteauchin BezugaufdieHandhabbarkeit bei den Geschäftsbanken und dem Zusammenspiel mit Mandatar und Exporteur stets mitgedacht werden. Die Banken müssten das geringere Risiko durch den niedrigeren Selbstbehalt weitergeben, damit die Reformbemühungen auch beim Endverbraucher (Kreditnehmer im Ausland) ankommen. Zudem darf die erhöhte Deckungsquote von 98 Prozent nicht automatisch in einer erhöhten Prämie der Mandatare enden, die den Anreizeffekt nivelliert.
▪ Esistnicht nachvollziehbar,weshalbdieLebensdauerbeiNachrüstungen oder Instandhaltungen von Flugzeugen, Schiffen, Anlagen und Hochöfen nicht steigen darf, um für eine Deckungserleichterung beziehungsweise eine Deckungqualifiziert zu sein. EineunternehmerischeInvestitionsentscheidung für eine Nachrüstung bringt i. d. R. eine Verlängerung der Lebensdauer mit sich. Sonst macht sie betriebswirtschaftlich meist keinen Sinn. Somit entspricht die Vorgabe einem faktischen Ausschluss hocheffizienter deutscher Technologie. Wenn Wettbewerber die notwendigen Nachrüstungen übernehmen, ist dem Klima nicht geholfen.
▪ Die Anreize der grünen Kategorie sollten auf weitere klimapolitisch besonders relevante Themen wie Recycling, Wärmerückgewinnung, Kreislaufwirtschaft und emissionsfreie Mobilität ausgeweitet werden.
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Standortbedingungen auf Auslandsmärkten berücksichtigen
▪ Die Sektorleitlinien orientieren sich stark an der EU-Taxonomie, gleichwohl Exportkredit- und Investitionsgarantien hauptsächlich in Entwicklungs- und Schwellenländern eingesetzt werden. Die lokalen Gegebenheiten, Anforderungen und Transformationsprozesse müssen deutlich stärkere Berücksichtigung finden.
▪ Beispielsweise ist die Deckung eines erhöhten Strombedarfs zu bezahlbaren Kosten in vielen Ländern für die Bevölkerung und die Wirtschaft entscheidend. Sind z.B. Wind- und Solarenergie vor Ort nicht ausreichend verfügbar, steigt die Residuallast, die u. a. durch Gaskraftwerke abgefedert werden muss. Diese Art von Basisinfrastruktur mittelfristig aus deutschen Garantieinstrumenten auszuschließen, ist kontraproduktiv. Sowird KundeninLändernmit teils ineffizientenundinstabilen EnergieSystemen die Möglichkeit verwehrt, innovative und vergleichsweise effiziente Technologien aus Deutschland zu attraktiven Finanzierungskonditionen zu erhalten. Wettbewerbern wird das Feld überlassen.
Bürokratie ab-, nicht aufbauen
▪ Exportkredit- und Investitionsgarantien sind schon heute überfrachtet, etwa durch Regularien der OECD und der EU. Der Bürokratieaufwand im Rahmen der Antragstellung für eine Deckung ist bereits jetzt enorm und kaum mehr planbar. Die Komplexität der Sektorleitlinien lässt befürchten, dass ihre praktische Anwendung mit hohen Kosten verbunden sein wird – auf Seiten der Unternehmen, Banken und Mandatare. Es gilt zu vermeiden, dass zusätzliche Fragebögen im Rahmen der bereits bestehenden Prüfung von Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsaspekten (USM) ergänzt werden. Gerade für mittelständische Unternehmen muss der Aufwand handhabbar bleiben, damit das Instrument verlässlich wirkt und nicht an Relevanz verliert. Es gilt, Komplexität aus den Prüfkriterien und -verfahren herauszunehmen und Prozesse zu beschleunigen
▪ Bei internationalen Ausschreibungen sind die Fristen zur Angebotserstellung oft kurz. Nicht selten betragen sie nur wenige Wochen. Die Deckungsprüfung muss ausreichend zügig sein, um wettbewerbsfähige Finanzierungen anbieten und dem Exporteur die notwendigen Absicherungsinstrumente an die Hand geben zu können.
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▪ Zudem wird es für Unternehmen immer schwieriger, die Bedingungen für bestimmte Finanzierungsoptionen ihren Geschäftspartnern im Ausland zu kommunizieren. Insbesondere bei den Auslandskunden, die die Sektorleitlinien nicht ohne weiteres nachvollziehen können, besteht die Gefahr, dass sie sich anderen, mit weniger komplexen Kriterien verbundenen Finanzierungslösungen nicht-deutscher Anbieter zuwenden. Die faktische Umsetzung der Leitlinien sollte erst nach gründlicher Prüfung der Praxistauglichkeit und einer Folgenabschätzung vollzogen werden. Zudem sollten die Leitlinien regelmäßig überprüft werden.
Geopolitik von strategischer Bedeutung
▪ Der intensive Wettbewerb auf dem Weltmarkt wird immer häufiger über attraktive und maßgeschneiderte Finanzierungsangebote und nicht nur über die beste Technologie entschieden. Die Ausschlüsse in den Sektorleitlinien drohen die Diversifizierungsbemühungen deutscher Unternehmen zu konterkarieren. Geopolitisch zu agieren und aktiv auf den Weltmärkten breitgefächert mit- und anzubieten ist dabei von strategischer Bedeutung
▪ Neben klimapolitischen Anreizen sollten sich in den Leitlinien auch Anreize zur strategischen Diversifizierung von Absatzmärkten beziehungsweisezurReduktionvonAbhängigkeiten(De-Risking)finden.Beispielsweise könnten Projekte, welche die Technologieführerschaft auf Drittmärkten sichern oder entwicklungspolitisch besonders positive Wirkung haben, etwa da sie viele lokale Arbeitsplätze schaffen, ebenfalls Deckungserleichterungen erhalten.
▪ Grundsätzlich sollten zusätzlich zur klassischen Förderung durch die Garantieinstrumente des Bundes auch Mittel der Entwicklungszusammenarbeiteingesetztwerden.DieKfWsollte zudem attraktivereRefinanzierungsmöglichkeiten sowie anwenderfreundliche Festzinsfazilitäten bis hin zu konkreten „Direct Lending“-Komponenten einrichten
Level Playing Field nationalen Alleingängen vorziehen
▪ Die im Juli 2023 in Kraft getretene Modernisierung des OECD-Konsensus erweiterte bereits den Spielraumder Kreditvorteile für grüne Projekte im Klimaschutz-Sektorenabkommen (CCSU). Die Reform sollte unmittelbar und in Gänze in nationale Deckungspolitik umgesetzt werden.
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▪ Die rein nationalen klimapolitischen Sektorleitlinien hinken der Idee eines international abgestimmten Konsenses, der bereits auf OECD-Ebene in der Praxis teilweise unterlaufen wird, hinterher. Soll das Ziel sein, gemeinsame Standards auf europäischer und internationaler Ebene abzustimmen, muss dafür aktiv geworden und Kompromissfähigkeit bewiesen sowie müssen Allianzen geschmiedet werden.
Sektorspezifische Zusammenfassungen
Sektor „Energie“
▪ Warum ein Projekt, das der „Stilllegung fossiler Energieinfrastruktur oder deren Umwandlung in die Nutzung für nichtfossile Energieinfrastruktur dient“, nicht als „grün“ eingestuft wird, ist zu hinterfragen. Gerade Projekte, die einer direkten Emissionsvermeidung oder -verminderung dienen, sollten gezielte Anreize erfahren.
▪ In den meisten Ländern sind Erneuerbare Energien noch nicht ausreichend verfügbar, sodass Gaskraftwerke als Brückentechnologie zumindest die Residuallast abfedern müssen. Für Gaskraftwerke sollte die Stand-by-Funktion daher ein längerfristiger Ausnahmetatbestand sein.
▪ Wann Wasserstoff und die dafür notwendige Infrastruktur zur Verfügung stehen wird, ist gerade in Exportmärkten kaum abzuschätzen. Angesichts der mindestens mittelfristigen Knappheit von grünem Wasserstoff sollten alternative, emissionsarme Wasserstofffarben ohne zeitliche Begrenzung berücksichtigtwerden.CO2-armerblauer Wasserstoff ist inweiten Teilen der Welt eine unverzichtbare Brückentechnologie.
▪ Die Sektorleitlinien klammern das klimapolitisch relevante Thema Wärme(Fernwärmebzw.industrielleWärmeversorgung)zuUnrechtaus.
Sektor "Industrie: Chemie"
▪ Einige Kriterien im Chemiebereich sind unklar definiert, etwa „Wirtschaftlichkeit“ und „Lebenszyklusemissionen“. Hier sollte nachgebessert werden, um Planungssicherheit für Unternehmen zu schaffen.
▪ Die Anforderungen für Deckungserleichterungen in den grünen ChemieKategorien sind zu ambitioniert und nicht praxistauglich, gerade mit
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Blick auf Entwicklungs- und Schwellenländer. Es besteht die Gefahr, dass die Sektorleitlinien zum Wettbewerbsnachteil für deutsche Unternehmen werden und sie die Transformation zur Klimaneutralität in Drittländern nicht mit vergleichsweise effizienter deutscher Technologie unterstützen können. Es braucht einen vertieften Dialog mit den betroffenen Stakeholdern über geeignete Benchmarks.
Sektor "Industrie: Metall"
▪ Metallerzeugung und -verarbeitung spielen eine entscheidende Rolle bei der Transformation zur Net-Zero Economy. Die Wertschöpfungsketten rund um erneuerbare Energien, Power2X, Wasserstoff, Energiespeicherung sowie Mobilität der Zukunft profitieren direkt und indirekt von innovativen metallurgischen Technologien. Vor diesem Hintergrund führen die Sektorleitlinien u. a. für die oben genannten Wertschöpfungsketten zu einer fragwürdigen und kurzsichtigen Abgrenzung einzelner Wertschöpfungsstufen.
▪ In der Eisen- und Stahlherstellung ist die Begleitung der Transformation derbetroffenenUnternehmendurch dieextremenEinschränkungeninder Technologie-Auswahl nicht erfüllt. Auch wird das globale Ziel des 1,5Grad-Pfades durch die Instrumente unmöglich zu erreichen sein, weil die Entwicklung führender Transformationstechnologien eingestellt werden müsste. Der Ersatz von Hochöfen mit einer DRI-Anlage gefolgt von einem oder mehreren Reduktionsschmelzern sollte in jedem Fall in den Sektorleitlinien ergänzt werden.
▪ Wenn es den europäischen Technologiefirmen unmöglich gemacht wird, State-of-the-Art TechnologiefürdenHochofenzuentwickelnundzuverkaufen, dann wird Europa jegliche Kontrolle und Einflussname auf die CO2-Intensität der Stahlproduktion außerhalb Europas verlieren. Eine kostengünstige, globale und CO2-reduzierte Stahlproduktion wird aber im Endeffekt ein Schlüssel für die Erreichung der Klimaziele sein. Europasolltediesnicht torpedieren,vielmehr durchdieschrittweise Einführung und Implementierung von CCUS und THG-mindernder Transformationstechnologien auch am Hochofen ermöglichen
▪ Alle Pfade erfordern signifikant hohe Investitionen in einem einzelnen, hoch risikobehafteten Schritt. Um diesen Nachteil zu beheben, sollten
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schrittweise Transformationstechnologien in die Sektorleitlinien aufgenommen werden.
▪ Gerade bei Anlagen, die auf lange Laufzeiten ausgelegt sind, wie in der Eisen- und Stahlherstellung, können Nachrüstungen sehr positive Klimaeffekte haben, etwa neue innovative Filter zur Verringerung oder Vermeidung von Emissionen in Schmelzanlagen und ergänzende Anlagenmodule zur Abwärmenutzung. Die Sektorleitlinien sollten diese Potentiale nicht vernachlässigen.
Sektor "Transport: Zivile Luftfahrt"
▪ Die Anforderungen für Deckungserleichterungen werden kurz- bis mittelfristig kaum wirksame Effekte für den Klimaschutz im Luftverkehr erzielen, da Flugzeuge mit wasserstoffbasierten, batterieelektrischen und hybriden Antriebssystemen aktuell noch nicht am Markt verfügbar sind. Für Kurz- und Mittelstrecken werden Flugzeuge mit den genannten Antrieben frühestens ab 2035 Marktreife erlangen. Daher sollten die Klimaschutzpotenzialevon nachhaltigen Flugkraftstoffen (SAF)undsogenannten „New Generation”-Flugzeugen in Ergänzung zum wasserstoffbasierten,batterie-elektrischenundhybridenFliegenwesentlichstärkerberücksichtigt werden. Andernfalls läuft die Bundesregierung Gefahr, ein Förderinstrument ohne wirksame Effekte für den Klimaschutz im Luftverkehr zu implementieren.
▪ DieCORSIA-Kriterien (CarbonOffsettingandReductionSchemefor International Aviation) sollten in den Klima-Sektorleitlinien ersatzlos gestrichen werden. Die Bundesregierung sollte sich auf internationaler Ebene mit den OECD- Partnern für eine Lösung unter dem Dach der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) einsetzen, welche die Verbreitung von CORSIA forciert und gleichzeitig Wettbewerbsnachteile für deutsche und europäische Hersteller vermeidet Es gilt, ein Level Playing Field zu erhalten und Flottenmodernisierungen weiterhin über Exportkreditgarantien zu fördern.
Sektor "Pkw und leichte Nutzfahrzeuge"
▪ Bei Exportkreditgarantien sollten neben Flugzeugen und Schiffen auch Pkw und Nutzfahrzeuge adressiert werden. Emissionsarme und emissionsfreie Fahrzeuge des Straßenverkehrs sollten eine Deckungs-
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erleichterung in der grünen Kategorie erfahren, um die Transformation zur emissionsfreien Mobilität in Entwicklungs- und Schwellenländern zu unterstützen.
▪ Bei den Sektorleitlinien für Investitionsgarantien fehlt die Batterieindustrie – und zwar entlang der gesamten Wertschöpfungskette – d. h. Bergbau, Raffinierung, chemische Industrie, Batteriezelle und Montage der Batterie bis zum Batterie-Recycling. Die nationale wie die europäische Industriestrategie haben den Aufbau einer Batterieindustrie zum Ziel. Im Sinne der Souveränität sollten die Sektorleitlinien dies gezielt adressieren
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