Position
Eine Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie für Deutschland
Diskussionsbeitrag für die Entwicklung eines zirkulären Industriestandorts
BDI zum Dialogprozess für die Nationale
Kreislaufwirtschaftsstrategie
NKWS der Bundesregierung
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
Stand: 23.05.2023
BDI zum Dialogprozess für die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie NKWS der
BDI zum Dialogprozess für die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie NKWS der Bundesregierung
Einleitung
DerErfolgsfaktorZirkularitätalsTeilderTransformationsagendafürdenIndustriestandort Deutschland bedarf einer systemischen Perspektive. Dabei müssen Potenziale von Rohstoffen der Circular Economy in den Blick genommen, das Produktdesign als Schlüssel verankert und Regeln der Öffentlichen Beschaffung ertüchtigt werden. Instrumente des Klimaschutzes und zirkuläre Wertschöpfung müssen enger miteinander verzahnt werden. Die Schnittstellen derDigitalisierung sowie von Normung und Standardisierung zurCircularEconomybietengroßePotenzialefürdasTechnologie-,Innovations-undExportlandDeutschland.VolkswirtschaftlicheIndikatorenundvalideKPIsindessenziellundmüssenPolitik undUnternehmenbeider zirkulären Transformation Orientierung geben. Die Bundesregierung sollte jetzt dieChanceergreifen,im Rahmeneiner NationalenKreislaufwirtschaftsstrategie realistische Ziele, Rahmenbedingungen und Maßnahmen so aufzusetzen,dasszirkuläresWirtschaftenzentralerErfolgsfaktorfürdasexportorientierte Industrieland Deutschland im globalen Wettbewerb werden kann. Dabeimussauchklarsein,dassdieUmsetzungdesGreenDealaufeuropäischer EbenebereitseineVielzahlvonneuenRahmenbedingungenschafft.
1. Ausgangslage
Die Koalition aus SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP hat im Dezember 2021 gemeinsam beschlossen, eine Nationale Kreislaufwirtschafsstrategie für Deutschland (NKWS) zu schaffen. Im Koalitionsvertrag heißt es dazu: „In einer ‚nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie‘ bündeln wir bestehende rohstoffpolitische Strategien“ (S. 33). Mit diesem Vorhaben folgt Deutschland einigen EU-Mitgliedstaaten, die bereits eine entsprechende Strategie entwickelt haben, darunter die Niederlande (2016), Spanien (2020), Frankreich(2021)undÖsterreich(2022).
Auch wenn in Deutschland bisher keine Strategie des Bundes existiert, die das Thema der Kreislaufwirtschaft im Sinne des ganzheitlichen zirkulären Wirtschaftens (Circular Economy) aufgreift, gibt es doch zahlreiche Programme, zu denen inhaltliche Bezüge hergestellt und Schnittmengen abgegrenzt werden müssen. Dazu zählen unter anderem das Deutsche Ressourceneffizienzprogramm(PROGRESS),dasAbfallvermeidungsprogramm,die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, die Biomassestrategie (in Erarbeitung), die Carbon Management Strategie (in Erarbeitung) oder die Urban Mining Strategie(inErarbeitung).
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BDI zum Dialogprozess für die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie NKWS der Bundesregierung
Der BDI begrüßt das Ziel der Bundesregierung ausdrücklich, bis zum Jahr 2024 eine Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie zu entwickeln und wird sichimRahmendesgeplantenDialogprozesseszurEinbeziehungderStakeholder aktiv beteiligen. Die Bundesregierung sollte jetzt die Chance ergreifen, im Rahmen der NKWS realistische Ziele, Rahmenbedingungen und Maßnahmen so aufzusetzen, dass zirkuläres Wirtschaften ein Erfolgsfaktor fürdasexportorientierteIndustrielandDeutschlandimglobalenWettbewerb wird. Gemeinsames Ziel von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft muss es zudemsein,auchin EuropaeineVorreiterrollebei derGestaltungzirkulärer Wertschöpfungeinzunehmen.DabeidarfdieStrategienichtaufeineumweltpolitische Agenda reduziert werden, sondern muss explizit auch als WirtschaftsstrategieaufdemWegzurVerringerungderImportabhängigkeitenbei Primärrohstoffen, zur Erreichung der Klimaneutralität und für Resilienz in Wertschöpfungsnetzwerkenangelegtwerden.
2. Zirkularität als Teil der Transformationsagenda
Der „European Green Deal“ der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2019 gibt als Fahrplan des europäischen Kontinents einen tiefgreifenden Wandel hin zur Klimaneutralität und für ein nachhaltiges sowie zirkuläres Wirtschaften vor. So sollen die EU-Treibhausgasemissionen bis 2030 im Vergleich zu 1990 um mindestens 55 Prozent sinken und der Kontinent als ersterKontinent weltweit bis zum Jahr2050 klimaneutral sein. Deutschland hatimRahmeneinesBundes-KlimaschutzgesetzesambitioniertereZielevorgelegt und will eigene Treibhausgasemissionen bis 2030 im Vergleich zu 1990 um 65 Prozent und bis 2040 um 88 Prozent senken sowie bereits bis 2045klimaneutralsein.
Seit 2019 haben sich global neben der klimapolitischen Agenda inklusive Energie-, Wärme- und Mobilitätswende zahlreiche Krisensituationen ergeben.Diesführtedazu,dassdiedeutscheundeuropäischeIndustrienebentiefgreifendeninternenTransformationsprozessenvielfältigenexternenSchocks ausgesetzt wurde. Die Covid-19-Pandemie sowie der Angriffskrieg RusslandsaufdieUkrainehabendieAnfälligkeitdesglobalhochintegriertenund exportorientierten Wirtschaftsstandorts Deutschland im Hinblick auf die Versorgung mit Rohstoffen, Vorprodukten und Produkten aus internationalenWertschöpfungsnetzwerkenverdeutlicht.SokamesinvielenfürdiedeutscheIndustriewichtigenBranchenzuProduktionsausfällenbeziehungsweise Lieferverzögerungen. Die teils erheblichen Preissteigerungen auf den Ener-
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giemärkten trugen und tragen zudem zu weiteren Belastungen der Industrie iminternationalenWettbewerbbei.
AngesichtsdieserEntwicklungenistesdrängenderdennje,strategischeEntscheidungen für die Gestaltung eines nachhaltigen, resilienten und wettbewerbsfähigen Industriestandortes zu treffen. Dabei soll und muss die zirkuläre Wertschöpfung bei Produktion, Produkten und Produktnutzung eine zentrale Rolle übernehmen. Für die Transformation zur Circular Economy bietetnach2015dervonderEU-KommissionimMärz2020veröffentlichte zweite europäische Aktionsplan der Kreislaufwirtschaft – „New Circular Economy Action Plan (nCEAP)“ – die Agenda dafür, wie der Übergang zu einer zirkulären Wirtschaft in der EU gelingen soll. In diesem Aktionsplan wurdenüber40Legislativvorschläge,Maßnahmen,undInitiativenangekündigt und seit 2020 veröffentlicht. Allein diese Neuordnung der regulatorischen Rahmenbedingungen wird erhebliche Auswirkungen auf die WertschöpfunginderEUhaben.
GleichwohlmussesfürdenIndustriestandortDeutschlandeineStrategiedafürgeben,welche Ressourcenund Nutzungsszenarien fürdeneingeschlagenenWegderTransformationerforderlichsind.Diesgiltunteranderemfür:
Produktion,BauundInstandsetzungvonInfrastrukturenwieVerkehrswege,StromtrassenundPipelines(zumBeispielfürdenTransportvon Wasserstoff und CO2) sowie Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer EnergieinklusivestationärerEnergiespeicher
denHochlaufderElektromobilitätinklusivemobilerEnergiespeicher
die Sanierung von Bestandgebäuden sowie den angestrebten Neubau von400.000WohnungenproJahr
dieDigitalisierungvonProduktion,ProduktenundDienstleistungeninklusiveentsprechenderInfrastruktur.
3. Eckpunkte einer Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie
Für den Wirtschaftsstandort Deutschland als industrielles Zentrum in der Mitte Europas ist es entscheidend, zirkuläre Wertschöpfung im Kontext europäischer und internationaler Handelsbeziehungen zu denken. Gleichzeitig gilt es, einen nationalen Gestaltungsanspruch an zukunftsfähiges und nachhaltiges Wirtschaften zu formulieren. So wird allein in Deutschland die
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Nachfrage nach Rohstoffen in bestimmten Bereichen massiv steigen und gleichzeitigwerdenschnelleGenehmigungsverfahrenfürdenNeu-undUmbau von Industrieanlagen und Infrastrukturen erforderlich sein, wenn die Maßnahmen zur unter 2. beschriebenen Transformationsagenda umgesetzt werden sollen. Es ist ebenso zu berücksichtigen, dass die Verlängerung von ProduktlebenszyklenunddasSchließenvonRohstoffkreisläufenimmerprodukt-bzw.materialspezifischbetrachtetwerdenmuss.SobestehenzumBeispiel für Stahl und viele Metalle (Kupfer, Aluminium etc.), Glas und Papier bereitsetablierteSystemezurqualitativhochwertigenKreislaufführung.HerausforderungenbestehenunteranderembeiTechnologiemetallenundKunststoffen. Auch muss die Situation für mineralische Rohstoffe gesondert betrachtetwerden.DieNKWSsolltedaherunteranderemmindestensfolgende ThemenfelderindenBlicknehmen:
3.1 Deutschland als zirkuläres Industrieland
DerDiskurszurSchaffungeinerzirkulärenWirtschaftwirdseiteinigenJahrenmaßgeblichvondenpolitischenAmbitionenderEuropäischenInstitutionengeprägt.DeutschlandalsIndustrielandmusssichwiederindieLageversetzen, diesen Diskurs zu prägen. Eine Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie sollte daher einerseits die Chancen und Grenzen eines zirkulären Wirtschaftsstandorts im globalen Wettbewerb aufzeigen und eine Entwicklungsagenda formulieren. Andererseits ist es erforderlich, dass Deutschland mit HilfeeinerzirkulärenStrategieeineaktiveRollebeiderGestaltungEuropas einnimmt.
3.2 Systemische Perspektive einnehmen
EineganzheitlicheCircularEconomybedarfeinersystemischenBetrachtung vonWertschöpfung,vonderRohstoffbeschaffung überProduktionundProduktdesign bis zur Nutzung, Weiternutzung und Verwertung. Daher muss zum einen berücksichtigt werden, dass Wertschöpfung oftmals auf einer Vielzahl von hoch integrierten Stufen von Produktion und Dienstleistung durchverschiedeneSektorenberuht.ZumanderenwerdendieinderProduktioneingesetzten Materialiennachden erforderlichenMaterialeigenschaften ausgewählt und kombiniert. Beide Aspekte müssen in den Blick genommen werden, wenn erfolgreiche zirkuläre Wertschöpfung etabliert werden soll. DahermusseinenationaleKreislaufwirtschaftsstrategieübereineBündelung bestehenderStrategienhinausgehenundbeispielsweisenebenStrategiender Ressourceneffizienz und Abfallvermeidung vor allem ein Ökosystem für
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Innovationen sowie neue industrielle Technologien, digitale Lösungen und Kooperationenfördern.
3.3 Potenziale von Rohstoffen der Circular Economy nutzen
Die Rohstoffversorgung in Deutschland fußt auf drei Säulen: Heimische Rohstoffe, importierte Rohstoffe und Rohstoffe der Circular Economy. Für dieTransformationdesIndustriestandortsDeutschlandwerdendabeialledrei Säulen gestärkt werden müssen. Die Säule der Rohstoffe der Circular Economykanndabei,jenachStoffstrom,deutlichausgebautwerden.Rezyklate, Abfall zur stofflichen Verwertung, Nebenprodukte, im Kreislauf geführte nachwachsende Rohstoffe und gefasstes CO2 werden einen Beitrag für eine resilientereRohstoffversorgunginDeutschlandleistenmüssen.ObMaßnahmenerforderlichsindundwelcheAnreizebzw.Vorgabendazugeeignetsind, denEinsatzvonRohstoffenausderCircularEconomy zufördern,sollteimmer mit einer validen und systematischen Folgeabschätzung einhergehen. Maßstab muss auchhier eine positive Wirkung im Sinneder Nachhaltigkeit sein.SosolltenineinemerstenSchrittdasVerhältnisvonAngebotundNachfrage und in einem zweiten Schritt die zugrundeliegenden Markt-Parameter wieQualitäts-undSicherheitsanforderungen,technischeHürdenbeiVerwertungundWiederverwendungunddieInfrastrukturfürSammlung,Sortierung und Rücknahme evaluiert werden. In der NKWS sollte ein solcher Ansatz systematisch entwickelt werden, um die Transparenz und NachvollziehbarkeitvonRegelnfürdieMärktevonRohstoffenausderCircularEconomyzu erhöhen.
3.4 Produktdesign als Schlüssel
DasDesignvonProduktenmussvielenAnforderungendesMarktesentsprechen.DazuzählenProduktsicherheit, Funktionalität(zum BeispielStabilität undFlexibilität),Hygienevorschriften,Vermarktbarkeitetc.Gleichzeitigentscheidet das Produktdesign maßgeblich darüber, ob Produkte und Materialienmöglichstlangegenutztbzw.amEndeihrerNutzungsphaseinmöglichst vielenKreisläufenohneodermöglichstgeringemQualitätsverlusterneutgenutzt werden können. Nachhaltigkeitsanforderungen an Produkte inklusive deren Langlebigkeit und Zirkularität müssen EU-weit für den Binnenmarkt festgelegt werden, damit in der Union keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen. Die Ökodesign-Verordnung sowie weitere spezifische Rechtsakte wiedieBatterie-,Bauprodukten-oderVerpackungsverordnungbietenhierfür den Rahmen. Die NKWS kann dazu genutzt werden, mit der
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BundesregierunggemeinsamePrioritätenfürdieeuropäischeEbenenzuentwickelnundGefahrenderDoppelregulierungvorzubeugen.
3.5 Regeln der Öffentlichen Beschaffung ertüchtigen
InderletztenLegislaturperiodehatdieBundesregierungmiteinerÄnderung des § 45 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) bereits eine grundsätzliche PflichtzurBevorzugungvonumweltfreundlichenProduktenundMaterialien durch Vergabestellen festgeschrieben, die allerdings keine Rechtsansprüche Dritterbegründet.Demnachsindu.a.solcheProduktebevorzugtzubeschaffen, die in rohstoffschonenden, energiesparenden, wassersparenden, schadstoffarmen und abfallarmen Produktionsverfahren bzw. durch Vorbereitung zur Wiederverwendung oder durch Recycling von Abfällen, insbesondere unter Einsatz von Rezyklaten, oder aus nachwachsenden Rohstoffen hergestellt worden sind. Zudem sind durch § 45 KrWG Produkte erfasst, die sich durch Langlebigkeit, Reparaturfreundlichkeit, Wiederverwendbarkeit und Recyclingfähigkeit auszeichnen. Die Vorgaben des § 45 KrwG entfalten jedochnachweislichkeinestimulierendeWirkungfürdienachhaltigeBeschaffungimSinnederzirkulärenWirtschaft.DahersolltederProzesszurNKWS genutzt werden, um der nachhaltigen Beschaffung Verbindlichkeit, RechtssicherheitundUmsetzbarkeitzuverleihen.
3.6 Circular Economy und Klimaschutz systematisch verknüpfen
Strategien und Maßnahmen zur Etablierung und Steigerung des zirkulären WirtschaftenswerdenbishernichtsystematischmitMaßnahmenzumKlimaschutz verknüpft, obwohl die Verwertung von Abfällen sowie die WeiterundWiederverwendungerheblicheBeiträgezurVerringerungderTreibhausgasemissionen leisten. Zukünftig wird es aber erforderlich sein, dass definierteMechanismen zur ganzheitlichen AnrechnungvonCO2-Einsparungen durchzirkuläresWirtschaftenentwickeltwerden,umeineentsprechendeAnreizwirkung für Unternehmen zu erzeugen. Ebenfalls müssen die Klimaschutzpotenziale der industriellen Bioökonomie und die Kreislaufführung von CO2 in den Blick genommen werden. In der NKWS sollte Deutschland hierzu konzeptionelle Vorschläge entwickeln, um diese dann auf europäischerundinternationalerEbeneneinzubringen.ZudemsolltedieNKWSdie WichtigkeiteineszügigenundEU-weitenVerbots derDeponierungvonunbehandelten Siedlungsabfällen als Beitrag zum Klima- und Ressourcenschutzaufgreifen.
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3.7 Digitalisierung als Katalysator der Circular Economy
Die digitale Durchdringung von Produktion, Produkten, und Konsum-Mustern vollzieht sich weltweit. Die positive Verbindung von digitalen Technologien und die Nutzung von Daten mit der Fortentwicklung des zirkulären Wirtschaftens ist daher zwangsläufig, wenn der Industriestandort Deutschland im globalen Wettbewerb bestehen soll. Digitalisierung darf dabei nicht alsparalleleEntwicklungundZusatzzurCircularEconomyverstandenwerden,sondernalsderenintegralerBestandteilinallenWertschöpfungsphasen. Datenkreisläufe müssen so etabliert werden, dass sie für nachhaltige Wertschöpfung ertüchtigt, aber gleichzeitig auch Unternehmen in sensiblen Bereichen geschützt werden. Die NKWS bietetdie Chance, digitale Potenziale konzeptionellindieGestaltungderWertschöpfungskreisläufezuintegrieren. Dazu zählen u. a. die Potenziale digitaler Zwillinge und Produktpässe, digitale Markplätze für den Handel von qualitätsgesicherten Rohstoffen aus der Circular Economy und künstliche Intelligenz zur datengestützten Optimierung von Abfallsortierung, Aufbereitung und Verwertung. In der NKWS sollte unter Berücksichtigung der Digitalstrategie der Bundesregierung geprüft werden, ob die bestehende Gesetzgebung die Verknüpfung von ZirkularitätundDigitalisierungausreichendabbildetbzw.anreiztundobgezielter FörderbedarffürdiedigitalezirkuläreWirtschaftbesteht.Diesgiltbesonders hinsichtlich der Datenverfügbarkeit, -sicherheit und -interoperabilität zwischendenunterschiedlichenAkteureninWertschöpfungskreisläufen.
3.8 Messbarkeit gewährleisten
UmdieMaßnahmenimRahmenderKreislaufwirtschaftspolitikderBundesregierung bewerten und mittelfristig gezielt weiterentwickeln zu können, ist deren Wirkung bzw. Messbarkeit entscheidend. Im Rahmen der NKWS sollte die Chance genutzt werden, bestehende Indikatoren, unter anderem zum Ressourceneinsatz,zur Ressourcenproduktivität und zur Abfallbehandlung, auf deren Aussagekraft im Kontext einer ganzheitlichen zirkulären Wertschöpfung hin zu überprüfen. Gegebenenfalls sollten neue Indikatoren eingeführtbeziehungsweisemitdenrelevantenStakeholdernentwickeltwerden. Dabei sind auch laufende Arbeiten zur Standardisierung auf europäischerundinternationalerEbenezuberücksichtigen.
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3.9 Normung und Standardisierung nutzen
BeiderTransformationzum zirkulärenWirtschaftenwirdeinIndustrie-und Staatgrenzen übergreifendes Denken zentral sein. Kreislauffähiges Wirtschaften funktioniert nur, wenn Marktteilnehmer kooperieren und Wissenstransfer stattfindet. Planungssicherheit für zirkuläre Produkte und Prozesse sowieverlässlicheQualitätsstandards,dieProduktsicherheitgarantieren,sind dabei essenziell. Die industrielle Umstellung zu kreislauffähigeren GeschäftsmodellenisteinkomplexerProzess,beidemUnternehmenaktuellauf nur wenige normierte Indikatorensysteme zur Unterstützung bei der MessundBewertbarkeitzurückgreifenkönnen.
DieErarbeitungundWeiterentwicklungvonNormenundStandardsistdaher zentral,umdiesenErfordernissenRechnungzutragen.Zudembestehenetablierte Strukturen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene für die Normarbeit. Um eine solide und harmonisierte Normenstruktur zu erarbeiten,diedieZieledesGreenDealsmitträgt,brauchtesjedocheineverbesserte Koordination zwischen diesen drei Ebenen und mehr projektbezogene FörderungvonExpertinnenundExperteninderNormarbeit,sowohlaufpersonelleralsauchfinanziellerSeite.DieNKWSsolltebestehendeKoordinierungsansätze bewerten und die wichtige strategische Rolle von Normen und StandardsbeiderTransformationhervorheben.
3.10 Widersprüche zwischen Abfall-, Produkt- und Chemikalienrecht auflösen
Die Europäische Kommission hatte bereits im Rahmen des ersten AktionsplansfürdieKreislaufwirtschaftvon2015dieSchnittstellezwischenChemikalien-,Produkt- und Abfallrecht thematisiert und dabei denVersuch unternommen,unteranderemfürdenUmgangmitbesorgniserregendenStoffenin Abfällen Lösungen zu entwickeln. Dieser Prozess ist bis heute nicht abgeschlossen. Vielmehrzeigt sich durch die "Zero Pollution Initiative" imRahmendesGreenDealerneut,inwelchemSpannungsverhältnisdieEtablierung einerCircularEconomy und die Ziele zur Ausschleusung bestimmter Stoffe stehen.
In der NKWS sollte die Schnittstelle zwischen Chemikalien-, Produkt- und Abfallrecht permanent mitgedacht werden. Denn nur, wenn die Akteure im WertschöpfungskreislaufRechtssicherheitinundzwischendenunterschiedlichen Vorschriften haben, können erfolgreiche Geschäftsmodelle erhalten
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werdenundneueWertschöpfungschancenentstehen.WidersprüchlicheVorgabenmüssenherausgearbeitetundverändertwerden.
3.11 Defizite in Deutschland identifizieren und gegensteuern
Es bedarf einer Analyse dazu, welche geltenden Regeln und Vorgaben in DeutschlanddieFortentwicklungderCircularEconomyerschwerenodergar verhindern. Dazu zählen das Verhältnis von Bundes- und Ländervorgaben undderenEinheitlichkeit,dieSituationbeimVollzugbestehenderVorgaben indenLändernsowiedieHürdenbeiPlanungs-undGenehmigungsverfahren in Deutschland. Zudem ist zu prüfen, welche strukturellen Verbesserungen undFördermöglichkeitenfürdieEntwicklunginnovativerTechnologienund Geschäftsmodelle, insbesondere für Startups und deren Kooperation mit etabliertenUnternehmen,sinnvollseinkönnen.
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Über den BDI
DerBDItransportiert die Interessender deutschen Industrie andie politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung.UnderbietetInformationenundwirtschaftspolitischeBeratungfüralle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrieund der industrienahen Dienstleister. Erspricht für40 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund acht Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertretendieInteressenderWirtschaftaufregionalerEbene.
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