План за въвеждане на допълнителни обезпечителни мерки за административен контрол на чужденците by BG Helsinki

Image from Wikipedia, the free encyclopedia

ПЛАН ЗА ДЕЙСТВИЕ по въвеждане на допълнителни обезпечителни мерки за административен контрол на чужденците в Република България

Български хелзинкски комитет Програма за правна защита на бежанци и мигранти

Реализиран с подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ), съвместна инициатива на Мрежата на Европейските Фондации (МЕФ)

This project has been supported by the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

І. ОПИСАНИЕ НА ПРОБЛЕМА През изминалата 2015 г. повече от 50 милиона чужди граждани са посетили континента Европа и са осъществили над 200 милиона пресичания на външните граници на Европейския съюз. Освен тези законови пътувания, военните конфликти по света са предизвикали още 1,8 милиона незаконни преминавания на границите на европейските държави. Драстичното увеличение през последните няколко години на броя на мигрантите, пресичащи националните граници на България по нерегламентиран начин, поставя на дневен ред въпросите за управлението и регулирането на миграционните потоци като част от въпросите за националната сигурност. Нормативните и практическите разрешения обаче следва да отговарят на изискването за постигане на баланс между контрола върху имиграцията и основните човешки права, валидни за всеки индивид. Редица изследвания доказват, че задържането само по себе си не е достатъчно ефективно като способ за превенция на незаконната миграция и намаляване на броя на незаконно влизащите или пребиваващите чужденци. От друга страна, целта на задържането по закон - а именно да обезпечи връщането в страната на произход на съответния незаконен чужденец, на практика не се постига и не се изпълнява, което обезсмисля неговото прилагане. През 2015 г. в България на 24 684 чужденци са издадени заповеди за принудително отвеждане до границата (връщане) съгласно националното законодателство. От тях мерките са изпълнени на практика само спрямо 3% (736) от незаконно пребиваващите чужденци. Ето защо в Европа през последните години също се наблюдава и по-интензивно прилагане на алтернативни на задържането мерки за административен контрол на чужденците. Основната причина е високата цена на административното задържане във всичките му аспекти - хранене, медицински грижи, охрана и друг персонал на центровете за задържане (СДВНЧ), както и разноски за представителство и превод при периодичния служебен съдебен контрол върху необходимостта от продължаване на задържането. От друга страна, в чисто човешки аспект, задържането, особено ако е продължително, има трайни негативни последици върху личността, което освен всичко останало може да предизвика процеси на алиенация и радикализация в ущърб на националната и общоевропейската сигурност. В същото време съществуващата национална алтернатива на задържането – ежеседмично явяване в полицейското управление по местоживеене (т.нар. полицейска подписка) не може да се приложи към новопристигналите имигранти по обективни причини като липсата на роднини или познати на територията на страната, които да станат техни гаранти като им предоставят място за живеене и издръжка докато тече процедурата по връщане (депортиране). Това обстоятелство генерира корупция и измамни практики по предоставянето на фалшиви гаранции или по съдействие срещу заплащане за подаване на ненужни молби за убежище и закрила, което наред с престъпния характер на тези дейности подкопава и ефективността на имиграционния контрол.

Реализирано с подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ), съвместна инициатива на Мрежата на Европейските Фондации (МЕФ)

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

С подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ) и в сътрудничество с Дирекция „Миграция“ и Дирекция „Правно-нормативна дейност“ на Министерството на вътрешните работи бяха проведени две мащабни изследвания на практиките по прилагане на административното задържане на чужденци в България и на европейските практики в тази област. Наред с изследванията бяха водени дела пред съда за установяване на правни стандарти по приложението на задържането като мярка за административен контрол на чужденците. Допълнително бе сформирана и междуинституционална работна група с участието на експертни представители на законодателната, административната и съдебната власт и на гражданското общество, които предоставиха методологически указания при провеждането на изследванията и анализа и обощаването на резултатите и препоръките. Особен принос имаха представителите на Народното събрание1 Министерството на вътрешните работи2, Държавната агенция „Национална сигурност“, Административен съд София-град, Асоциацията на прокурорите в Република България, Академията на МВР, Националното бюро за правна помощ и организациите на Върховния комисариат за бежанците на ООН, Международната организация по миграция, Българския Червен кръст, Асоциацията за бежанци и мигранти, АСЕТ, Център за правна помощ „Глас в България“ и Фондация за достъп до права. Въз основа на получените резултати бе изготвен обобщен доклад3, съдържащ анализ на ефективността на националната практика по прилагане на административно задържане на чужденците и на възможните нови алтернативи на задържането, които при въвеждане в употреба биха допринесли както за по-ефективен имиграционен контрол, така и за по-ниската му финансова и човешка цена.

Дирекция „Законодателна дейност и право на ЕС“ при Народното събрание Дирекции „Правно-нормативна дейност“, дирекция „ЕС и международно сътрудничество“, Гравна дирекция „Гранична полиция“ и Дирекция „Миграция“ на Министерството на вътрешните работи 3 http://www.bghelsinki.org/media/uploads/detention_mapping_report_2016.pdf 2

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

ІІ. ОСНОВАНИЯ ЗА РАЗРАБОТВАНЕ И ПРИЕМАНЕ НА АЛТЕРНАТИВНИ ОБЕЗПЕЧИТЕЛНИ МЕРКИ 2.1.

НАЦИОНАЛНА ПРАКТИКА ПО ЗАДЪРЖАНЕ НА ЧУЖДЕНЦИ

2.1.1. Административна практика (полицейски органи) Както мигрантите, така и търсещите закрила възприемат България като транзитна държава и не желаят да остават или подават молба за международна закрила в страната (99,6% от новопристигналите). В преобладаващото си мнозинство незаконните чужденци се задържат от полицейските органи не на вход (12%), а във вътрешността на страната (54%) или на изход (34%). Поради това всички заповеди за връщане (100%) се издават на основание незаконно влизане или пребиваване. Това предполага реадмисия към съседните държави, от които чужденците са влезли, ако не желаят закрила, но същото е както правно, така и практически неприложимо, доколкото мнозинството от чужденците не са задържани непосредствено след влизането им от съответната съседна държава. Освен това, основният човешки поток влиза от съседна Турция, но която на практика не изпълнява задълженията си по сключеното с ЕС споразумение за реадмисия и подписания на неговата основа с България двустранен реадмисионен протокол. В почти всички случаи (99,9%) от полицейските органи не се обсъжда и не се прилага единствената съществуваща национална алтернатива на задържането – ежеседмично явяване в полицейско управление по местоживеенето, тъй като законовите условия я правят напълно неприложима за новопристигналите чужденци. При над 99% от задържаните не се назначава служебен адвокат, което означава че не се осигуряват гаранции за достъп до съдебен контрол при задържането. Самите имиграционни органи приемат задържането като крайно нежелателно за уязвимите лица заради невъзможността за обгрижването им в центровете за задържане (СДВНЧ) и особено – на непридружените деца. Непридружените деца масово се вписват в заповедите за задържане на несвързани с тях пълнолетни лица, за да се заобиколи законовата забрана за задържането им. Основната причина е преобладаващата липса на съдействие от социалните органи за закрила на детето за настаняване на децата на други подходящи за тях места. Повечето от задържаните чужденци (74%) нямат никакви лични документи и не желаят доброволно завръщане в страната си, която са напуснали. Мнозинството от задържаните до шестия месец (73%) изрично отказват да комуникират със своето посолство. Това прави невъзможно изпълнението на мярката по връщане (принудително извеждане) от България, за чието обезпечение се прилага задържането и така то се обезсмисля. Най-честото основание за освобождаване не е изпълнение на връщането, а подаване на молба за международна закрила, тъй като 90% от задържаните чужденци са освободени на това основание. При положение, че за тях България е транзитна държава, подаването на молба за закрила се прави с цел да бъдат изведени от центровете за задържане (СДВНЧ), най-вече поради липсата на друга законова алтернатива за освобождаване.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

Горните обстоятелства в тяхната съвкупност са причина средната продължителност на задържане да е под 1 (един) месец (97%) в рамките на първоначалния шестмесечен период на задържане. До дванадесетия месец остават задържани общо 1%, а до 18-тия месец – общо 2% от всички първоначално задържани чужденци. Връщане е изпълнено едва спрямо 3% от задържаните чужденци, повечето подали декларация за доброволно връщане, но които въпреки това са прекарали в задържане средно около 3 месеца до извеждането им от страната, с всички съпътстващи разходи. 2.1.2. Съдебна практика (обжалване и служебен съдебен контрол) Измежду задържаните чужденци незначителен брой успяват да организират лично обжалването на заповедта за задържане в законовия срок (13%) като преобладаващата част от тях (84%) го правят с помощта на неправителствена организация, а само единици - чрез нает адвокат срещу заплащане от собствени средства (16%). При повече от половината от делата, образувани по лична жалба същата е била отхвърлена (54%). При делата по служебна проверка на необходимостта от продължаване на задържането, съдът е продължил задържането във всички случаи при проверката на шестия месец (100%) и в мнозинството от случаите при проверката на дванайстия месец (75%). И при двата вида дела съдът в преобладаващия случай (81%) не е извършил проверка нито за наличието на предпоставките за задържане при издаването на заповедта (начална законосъобразност), нито е преценил съгласно изискването на закона необходимостта от продължаване на задържането и съответния размер на срока, с който задържането следва да се продължи (последваща законосъобразност). По време на служебния съдебен контрол съдът като правило не назначава служебни адвокати на задържаните чужденци и поради това правото им на ефективна защита не е гарантирано. На никой от обжалвалите и необжалвалите задържани чужденци (100%) не е осигурен достъп до националната система за правна помощ (НБПП). При служебната съдебна проверка като цяло (83%) съдът не назначава служебен адвокат, макар в значителна част това или не е поискано от задържаните чужденци (44%), или същите са отказали да бъдат доведени пред съда (55%) или са били представлявани от нает адвокат (1%).

В ОБОБЩЕНИЕ, националната административна практика по прилагане на задържането (принудителното настаняване) не съответства на целта на закона да се използва като обезпечителна мярка за изпълнение на връщането, тъй като реални извеждания от България има спрямо едва 3% от задържаните нелегални чужденци като от тях 2.5% са върнати в страните си на произход, а 0.5% са реадмитирани до трети държави. Националният съдебен контрол не се изпълнява при спазване на стандартите за правото на ефективна защита на задържаните чужденци и е предпоставка за осъждане на България пред съответните международни съдилища.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

2.2.

ЕВРОПЕЙСКИ СТАНДАРТИ

Европейската правна рамка установява базови принципи, които са добра основа за използване на задържането като крайна мярка и за разработване на негови алтернативи. Изследване4 посочва, че вероятността за извеждане на чужденец е най-голяма в първите 3 (три) месеца от задържането (до 80%) и че ако дотогава чужденецът не е пожелал да се върне и да съдейства на имиграционните органи за организиране на връщането му, това отношение не се променя на по-късен етап. Съдействието от страна на чужденеца е значителна предпоставка за успеха или провала на изпълнение на процедурата по връщане. Така че, ако в този начален период имиграционните органи не успеят да уредят необходимите формалности, вероятността това да се случи на по-късен етап от задържането е минимална. По този начин задържането не може да постигне целите си и става напълно ненужно, наред със значителните финансови разходи при прилагането му на практика. Всички държави-членки на ЕС са предвидили в националните си закони алтернативи на задържането. Алтернативите на задържане, освен по-хуманна мярка, представляват също и попрагматично средство за контрол на незаконната миграция, тъй като прилагането им във всичките им видове е финансово по-изгодно за конкретната държава. За най-голям недостатък на алтернативите на задържане се смята високият риск от укриване. Поради това, за успешното прилагане на алтернативи на задържането е необходим индивидуален подход и избор на подходящата мярка за всеки конкретен случай. Преценката на риска във всеки индивидуален случай следва да се извършва не по формални критерии, а на базата на действително проучване на случая - чрез интервю и оценка на събраните данни. Тази преценка е от ключово значение за успешното приложение на алтернативите на задържане в практиката.

В ЗАКЛЮЧЕНИЕ, задържането (принудителното настаняване) следва да се прилага спрямо незаконно пребиваващите чужденци тогава, когато: i). лицето има действителни опити за осуетяване на имиграционния контрол или са налице достатъчно данни за предстоящо укриване или транзит към друга държава; или, ii).предстои непосредственото му извеждане от територията на страната чрез реадмисия в трета държава или връщане до страната на произход, за което са осигурени нужните документи, билети и визи. Във всички останали случаи следва да се прилага алтернатива на задържането като по-хуманна и финансово по-оправдана принудителна мярка за имиграционен контрол на незаконно влезлите или пребиваващи чужденци - граждани на трети страни.

Консултативен комитет за миграция, Холандия, The use of detention and alternative of detention in the context of the immigration policies of the Netherlands 28, EMN 2014, Реализирано с подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ), съвместна инициатива на Мрежата на Европейските Фондации (МЕФ)

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

ІІІ. ПРЕПОРЪКИ НА РАБОТНАТА ГРУПА 3А.

Краткосрочни мерки

3.1. Производство по вземане на решение за връщане – в срока на краткосрочното задържане и при липса на валидни документи специализираните органи по сигурността и административния контрол на чужденците да събират данни за установяване на самоличността (идентификация), както и данни позволяващи да се определи правния статус на чужденеца (профилиране), въз основа на които да се прави преценка за правната и фактическа възможност да бъде осъществено връщане, която да определи вида на заповедта, издавана от органа. 3.2. Налагане на обезпечителна мярка – ако и когато има постановяване на заповед за връщане, с което се открива процедурата по връщането, да се издава отделна заповед, с която да се извършва отделна и мотивирана преценка на риска от укриване и осуетяване на връщането съобразно индивидуалните особености на случая, за да се прецени приложима ли алтернатива на задържането и каква да е тя с оглед на конкретните обстоятелства, като единствено при невъзможност да се приложи никоя алтернатива да се постановява задържане като крайна обезпечителна мярка. 3.3. Предпоставки за задържане – да се предвидят изрично и кумулативно предпоставките, при които е допустимо да се постановява задържането, които да съобразяват дали: а). лицето има опити за осуетяване на имиграционния контрол или достатъчно данни за предстоящо укриване или транзит към друга държава; б). извеждането му от територията на страната чрез реадмисия в трета държава или връщане до страната на произход е незабавно или предстоящо. 3.4. Начален съдебен контрол – да се измени съществуващата служебна съдебна проверка върху законността на задържането, която вместо на 6-тия месец да се извършва във възможно най-кратък срок след началото на задържането, с изрично разписано право на лично изслушване от съда (habeas corpus) и правна помощ в съдопроизводството. 3.5. Алтернативност на алтернативите – настоящите алтернативи на задържането (документен залог, отворен режим на външен адрес, местен гарант и полицейска подписка) да бъдат преуредени в закона като приложими в условията на алтернативност, вместо при сегашната кумулация с цел обхващане и на новопристигналите в страната чужденци. 3.6. Финансов залог (парична гаранция) - въвеждане като нова обезпечителна мярка. Размерът на гаранцията да се определя съобразно вносителя. При внасяне на гаранцията от задържания чужденец нейният размер да се обвърже с разходите за връщане, а при внасяне на гаранцията от трето лице-гарант сумата да се обвърже с размерите на санкциите за административни нарушения на режима за пребиваване. И в двата случая да се предвиди възможност за обжалване пред съд и досежно размера на паричната гаранция, определен от имиграционния орган, както и възможност за намаляване на размера й с фиксиран процент при представяне в залог на документ за самоличност.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

3.7. Настаняване на непридружените малолетни и непълнолетни чужденци – създаване на специализирана институция при отворен режим (кризисен център) за настаняване на непридружените деца, където за тях да се полагат адекватни грижи и да се извърши оценка и определяне на мерките, които да се предприемат в тяхна защита с оглед на най-добрия им интерес, например: връщане в държавата на произход при родител, събиране с член на семейството в трета държава предоставяне на пребиваване и включване в системата на социални услуги за деца, лишени от родителски грижи.

3Б.

Дългосрочни мерки

3.8. Достъп до легална реализация на доходи – придобиване на право за временен достъп до пазара на труда за чужденците с наложена алтернативна на задържането мярка, за които процедурата по връщане е забавена над определен срок или правно или фактически невъзможна с цел самоиздръжка, набиране на средства за доброволно връщане и превенция на престъпността. 3.9. Регуларизация – въвеждане на правна възможност за легализиране на пребиваването за чужденците с наложена алтернативна на задържането мярка, спрямо които връщането не е изпълнено или е правно или фактически неизпълнимо и които се самоиздържат и самоосигуряват въз основа на получено разрешение за полагане на труд, намират на територията на България за продължителен период от време и не са извършили друго правонарушение или престъпление по смисъла на закона.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

ІV. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА ИЗМЕНЕНИЯ И ДОПЪЛНЕНИЯ НА ЗАКОНА

З А К О Н за чужденците в Република България § 1. В чл. 44 се правят следните изменения: 1. Алинея 5 се изменя така: „(5) Когато съществуват пречки чужденецът да напусне незабавно страната или да влезе в друга страна и ако тези пречки не са отпаднали и няма насрочени действия за предстоящото му извеждане, със заповед на органа, издал заповедта за връщане или експулсиране, се извършва преценка на индивидуалните обстоятелства на чужденеца и на риска от укриване или осуетяване на връщането по друг начин и се разпорежда заедно или поотделно изпълнението на някоя от следните обезпечителни мерки: 1. чужденецът се задължава да се явява ежеседмично в териториалната структура на Министерството на вътрешните работи по местопребиваването му по ред, определен в правилника за прилагане на закона. 2. чужденецът внася, лично или чрез трето лице, парична гаранция в срок и размер, които се определят от органа, издаващ обезпечителната заповед, по реда и при условията съгласно правилника за прилагане на закона. 3. чужденецът предава във временен залог валиден паспорт или друг документ за пътуване в чужбина, който получава обратно след извеждането му от страната при изпълнение на връщането или експулсирането. 4. чужденецът се задължава да пребивава на определен адрес, посочен от него, от трето лице-гарант или от органа, издаващ обезпечителната заповед. 2. Алинея 6 се изменя така: „(6) В случаите, когато чужденецът, на когото е наложена принудителна административна мярка по чл. 39а, ал. 1, т. 2 и 3, е с неустановена самоличност, възпрепятства изпълнението на заповедта или е налице опасност от укриване или осуетяване на връщането по друг начин, органът, издал заповедта или директорът на дирекция "Миграция", може да издаде заповед за принудително настаняване на чужденеца в специален дом за временно настаняване на чужденци с цел организиране на връщането или експулсирането. Тази заповед може да се издаде и в случаите, когато чужденецът не изпълнява или системно нарушава условията на наложените му по ал.5 обезпечителни мерки.“

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

3. Алинея 9 се изменя така: „(9) По изключение, при наличието на обстоятелствата по ал. 6 на придружените малолетни или непълнолетни лица се издава заповед за принудително настаняване в специален дом със срок до три месеца. В специалните домове по ал. 7 се обособяват помещения за настаняване на малолетни и непълнолетни чужденци с подходящи за тяхната възраст и потребности условия. Принудително настаняване не се прилага по отношение на непридружените малолетни и непълнолетни лица. Органът, издал заповедта за налагане на принудителната административна мярка, издава заповед по чл. 39, ал.1 т 2 от Закона за закрила на детето и настанява непридружените малолетни и непълнолетни лица в специализирана институция или социална услуга - резидентен тип като уведомява съответната дирекция "Социално подпомагане", която предприема последващи мерки за закрила съгласно същия закон.“ § 2. В чл. 46а се правят следните изменения и допълнения: 1. Алинея 2 се изменя така: „(2) В случаите, когато заповедта не е била обжалвана по реда и в срока по ал.1, но не по-късно от 14 дни от изтичането на срока за обжалването й, тя се изпраща от директора на дирекция „Миграция“ или оправомощено от него длъжностно лице до административния съд по местонахождението на чужденеца за произнасяне по нейната законосъобразност.“ 3. Алинея 3 се изменя така: „(3) Ако чужденецът продължава да е настанен в специален дом поради наличие на пречки за извеждането му от страната, съдът по местонахождението му служебно или по молба на заинтересования чужденец преди изтичането на всеки 6 месеца от настаняването разглежда основанията за продължаване, замяна или прекратяване на настаняването. За горните обстоятелства съдът по местонахождението на чужденеца се уведомява от директора на дирекция „Миграция“ или оправомощено от него длъжностно лице.“ 4. Сегашната алинея 4 се заличава. 5. Сегашната алинея 2 става алинея 4 и се изменя така: „(4) Съдът по предходните алинеи разглежда законосъобразността и основателността на първоначалното или продължаващото принудително настаняване в открито заседание и се произнася с решение в срок до един месец от образуването на делото. Принудително настаненият чужденец има право на лично изслушване от съда. Решението на първоинстанционния съд може да се обжалва пред Върховния административен съд, който се произнася в срок до два месеца. “

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

М О Т И В И към проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за чужденците в Република България Със законопроекта се предвиждат няколко групи изменения в Закона за чужденците в Република България. На първо място се въвеждат допълнителни мерки за обезпечаване на връщането на гражданите на трети страни в съответствие с Директива 2008/115/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година. Съгласно разпоредбите на Директивата (параграф 16 от преамбюла) използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели, а задържането е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно. В чл.7, алинея 3 от Директивата се указва, че през цялата продължителност на срока за доброволно напускане на чужденците, които подлежат на връщане могат да бъдат наложени някои изисквания с оглед избягване на опасността от укриване, като редовно явяване пред властите, внасяне на подходяща парична гаранция, предоставяне на документи или задължение за престой на определено място. В сега действащото национално законодателство е уредена една-единствена обезпечителна мярка по ежеседмично явяване в полицейското управление по местопребиваването по реда на чл. 44, ал. 5 ЗЧРБ. Тази обезпечителна мярка не е достатъчна да отговори на многообразието от случаи и хипотези, при които другите предвидени по директивата мерки биха могли да осигурят по-ефективен административен контрол над чужденците с издадена заповед за принудително отвеждане до границата (връщане) или експулсиране. Такава необходимост се установява предвид сериозното увеличаване през последните няколко години на броя на мигрантите, пресичащи националните граници на България по нерегламентиран начин и нуждата от повече правни способи за управление и регулиране на миграционните потоци, включително с оглед опазването на националната сигурност и обществения ред. В допълнение, изпълнението на принудителното отвеждане до границата (връщане) на практика е възможно да се изпълни в малцинството от случаите поради неустановена самоличност, липса на документи за пътуване и основните страни на произход, към повечето от които връщането е затруднено или правно и фактически невъзможно. През 2015 г. в България на 24 684 чужденци са издадени заповеди за принудително отвеждане до границата (връщане) съгласно националното законодателство, а от тях мерките са изпълнени на практика само спрямо 3% (736) от незаконно пребиваващите чужденци. Това налага ограничаване на приложното поле на принудителното настаняване основно поради високата му цена, обусловена от необходимостта да се осигури на голям брой настанени чужденци хранене, медицински грижи, охрана и друг административен Реализирано с подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ), съвместна инициатива на Мрежата на Европейските Фондации (МЕФ)

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

персонал в специалните домове за временно настаняване към Дирекция „Миграция“ на Министерството на вътрешните работи. С предложените изменения се въвеждат допълнителни обезпечителни мерки като парична гаранция, документен залог и задължение за спазване на режима за пресичане на държавните граници и опазване на обществения ред. Въвеждането на паричната гаранция ще има допълнителен положителен ефект доколкото при конфискация средствата от внесените гаранции ще постъпват в бюджета и по този начин ще се подпомогне финансирането на принудителните административни мерки за контрол на чужденците в Република България. На второ място се предлагат изменения, които засягат сроковете за провеждане на служебен съдебен контрол върху административното задържане на чужденците – граждани на трети страни и правилата за провеждане на този контрол. Сега действащата уредба не гарантира правния стандарт за бърз служебен съдебен контрол съобразно разпоредбата на чл.15, ал. 2, буква „а“ от Директивата, който да бъде осъществяван във възможно най-кратък срок след началото на задържането. Съгласно разпоредбата на чл.46а ЗЧРБ служебният съдебен контрол се провежда след изтичане на 6 месеца от настаняването в специален дом за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ). С предложеното изменение съдебният контрол върху принудителното настаняване се организира в рамките до месец след настаняването с цел съответствие както с разпоредбите на общностното право, така и със стандарта, установен по член 5, алинея 3 от Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи. На последно място се предлагат изменения, които увеличават правомощията на полицейските органи в случаите на установяване на незаконно пребиваващи непридружени малолетни и непълнолетни чужденци в съответствие със забраната за принудително настаняване и при уеднаквяване на режима на мерки по Закона за закрила на детето. По този начин се осигурява правна възможност за спазване на законовата забрана за принудително настаняване в специални домове за временно настаняване на непридружени непълнолетни и малолетни деца и се прецизират правилата за взаимодействие с отделите за закрила на детето към дирекциите „Социално подпомагане“ на Агенцията за социално подпомагане на Министерството на труда и социалната политика. По този начин ще се намалят възможностите за различно тълкуване на правната уредба от органите, които ги прилагат. Очаквани резултати от приемането на проекта са намаляване на разноските за изпълнение на принудителните административни мерки и на съдебните разноски, в това число за осигуряване на превод и служебна адвокатска защита, увеличаване на способите за упражняване на ефективен административен контрол на чужденците, намаляване на предпоставките за осъждане на Република България за неспазване на стандартите за административно задържане и правото на свобода на движението и улесняване на действията по изпълнение на принудителното отвеждане до границата (връщане) и експулсиране на незаконно пребиваващите в Република България граждани на трети страни.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

ПРАВИЛНИК за приложение на Закона за чужденците в Република България

§ 1. В чл. 72 се правят следните изменения: 1. Алинея 1 се изменя така: „(1) В заповедта за налагане на обезпечителна мярка, с изключение на заповедта за принудително настаняване, чужденецът се задължава да не извършва последващ опит за незаконно пресичане на държавната граница или други нарушения на наложените му ограничения на движението или на обществения ред.“ 2. Създава се нова алинея 2: „(2) В заповедта по чл. 44, ал. 5, т. 1 ЗЧРБ се посочват съществуващите пречки чужденецът да напусне незабавно страната, населеното място, адресът на пребиваване на чужденеца и часът, в който той следва да се явява в дежурната част на териториалната структура на Министерството на вътрешните работи. “ 3. Сегашните алинея 2 и 3 стават съответно алинеи 3 и 4. 4. Сегашната алинея 4 става алинея 5 и се изменя така: „(5) Адресът на пребиваване на чужденците се посочва писмено, като се попълва адресна карта по образец съгласно приложение № 1. Когато чужденецът не е в състояние да посочи адрес на пребиваване, вместо това може да предаде във временен залог по реда на чл.72б притежавания от него валиден паспорт или друг документ за пътуване в чужбина, който получава обратно след извеждането му от страната при изпълнението на връщането или експулсирането. В този случай органът, налагащ обезпечителната мярка издава заповед по чл. 44, ал. 1, т. 4 ЗЧРБ, в която посочва населеното място и часът, в който чужденецът следва да се явява в дежурната част на определената от органа териториална структура на Министерството на вътрешните работи.“ 5. Сегашната алинея 5 става алинея 6: „(6) Лице, което предоставя адрес за пребиваване на чужденец с наложена принудителна административна мярка, попълва декларация по образец съгласно приложение №7 и представя доказателства за достатъчни средства за издръжка на незаконно пребиваващия в размер, не по-малък от най-ниската социална пенсия за страната. При промяна на декларираните обстоятелства незабавно се уведомява компетентният административен орган, наложил принудителната административна мярка.“ 6. Създава се нова алинея 7:

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

„(7) Чужденецът, на когото е наложено като обезпечителна мярка пребиваване на определен адрес е длъжен: 1. да не променя адреса, определен в заповедта по чл.44, ал.1, т.4 ЗЧРБ, без разрешение от органа, издал заповедта; 6. да не навлиза в граничната зона на Република България без надлежно разрешение; 7. да не навлиза в други зони, определени със заповед на директора на дирекция „Миграция“, за които е бил уведомен при връчването на заповедта за налагане на обезпечителната мярка; 8. да не напуска територията на Република България без разрешението на органа, издал заповедта за връщане или експулсиране.“ 7. Създава се нова алинея 8: „(8) При неизпълнение на задължението по ал. 5 или при нарушение на задължение по ал.7, на лицето, което предоставя адрес за пребиваване на чужденец с наложена принудителна административна мярка, се налага глоба в размер, определен по реда на чл.72а, ал.2 от правилника.“ § 2. Създава се нов чл.72а, който гласи така: „Чл.72а. (1) В заповедта по чл.44, ал.1, т.2 ЗЧРБ се посочва размера на паричната гаранция и бюджетната сметка, по която същата следва да бъде внесена. Гаранцията може да бъде внесена от чужденеца или от трето лице, което е представило нотариално заверена декларация до органа, издаващ обезпечителната мярка, че внася гаранцията за своя сметка в полза на чужденеца. Когато чужденецът е настанен в специален дом и разполага със средства началникът на специалния дом осигурява охрана и транспорт до финансово учреждение, където чужденецът да внесе гаранцията лично. Не се допуска внасяне на гаранция за чужденеца чрез пълномощник, освен ако последният не е съпруг или роднина по права възходяща или низходяща линия без ограничение в степента. (2) Размерът на паричната гаранция е равностоен на разноските за изпълнение на връщането или експулсирането на чужденеца. Равностойността на разноските за всяка страна на произход се определят с наредба, издавана съвместно от министъра на вътрешните работи и министъра на финансите, и могат да бъдат преизчислявани ежегодно или при необходимост. (3) Размерът на паричната гаранция се намалява с една трета от първоначално определената сума, ако чужденецът представи в залог на органа, наложил обезпечителната мярка, валиден паспорт или друг документ за пътуване, който получава обратно след извеждането му от страната при изпълнението на връщането или експулсирането. Размерът на гаранцията се намалява с една втора, ако чужденецът е член на семейството или родител на български гражданин, който е поел задължение по чл.72 от правилника да му осигури жилище и издръжка. (4) Размерът на паричната гаранция, както и отказът да бъде намален могат да бъдат обжалвани от чужденеца или лицата по ал.1 и 3 в 14-дневен срок от уведомлението за това по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Реализирано с подкрепата на Европейската програма за интеграция и миграция (ЕПИМ), съвместна инициатива на Мрежата на Европейските Фондации (МЕФ)

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

(5) Паричната гаранция се освобождава най-късно 24 часа преди изпълнение на доброволното или асистираното връщане или експулсирането въз основа на разпореждане на органа, наложил обезпечителната мярка, при събрани доказателства за закупен билет, наличие на валиден паспорт или друг документ за пътуване и изпълнени визови и други условия за осъществяване на връщането или експулсирането. (6) Паричната гаранция се конфискува в полза на бюджета за изпълнение на връщането, ако чужденецът се укрие или направи опит да напусне страната не по установения ред или не на установените за това места. Укриване е налице, когато чужденецът системно не изпълнява наложените му обезпечителни мерки, за което се съставя протокол от органа, който ги е наложил. Опитът за напускане на страната се установява със съответен документ, съставен от органите на Главна дирекция „Гранична полиция“ или прокуратурата. Конфискацията на паричната гаранция се постановява със заповедта по чл.44, ал. 6 ЗЧРБ. В случаите, когато гаранцията е внесена от трето лице, заповедта с разпореждането за конфискацията се връчва и на вносителя на паричната гаранция. Чужденецът или вносителят на паричната гаранция имат право да обжалват разпореждането за конфискация по реда и в сроковете на Административнопроцесуалния кодекс пред административния съд по местонахождението на чужденеца или на органа, който я е постановил.“ § 3. Създава се нов чл.72б, който гласи така: „Чл.72б. (1) В заповедта по чл. 44, ал. 1, т. 3 ЗЧРБ се посочва видът, номерът, датата на издаване и датата на валидност на представяния от чужденеца негов паспорт или друг валиден документ за пътуване в чужбина като за фактическото му предаване се съставя приемопредавателен протокол. (2) Представеният в залог паспорт или друг документ за пътуване се връща на чужденеца след извеждането му от страната в изпълнение на връщането или експулсирането, за което се съставя приемо-предавателен протокол.“ § 4. Създава се нов чл.72в, който гласи така: „Чл.72в. В заповедта по чл. 44, ал. 1, т. 5 ЗЧРБ се посочва, че чужденецът се задължава да не извършва последващ опит за незаконно пресичане на държавната граница или други нарушения на обществения ред и се уведомява, че при неизпълнение на това задължение наложените му обезпечителни мерки ще бъдат заменени с принудително настаняване в специален дом за временно настаняване на чужденци, а внесената парична гаранция ще бъде конфискувана.“

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)

╢Проект „Алтернативи на задържането на ГТС“╫„Free To Go: Detention as the last resort” Project╟

Настоящият документ е разработен от сформираната в рамките на проекта национална експертна група с участието на следните институции и организации Народно събрание (дирекция „Законодателна дейност и право на ЕС“), Министерство на вътрешните работи (дирекции „Миграция“, „Правно-нормативна дейност“, „Европейски съюз и международно съструдничество“, Главна дирекция „Гранична полиция“ и Столична дирекция на вътрешните работи), Държавна агенция „Национална сигурност“, Национално бюро за правна помощ към Министерство на правосъдието, Академия на МВР, Административен съд София-град, Върховен комисариат на ООН за бежанците, УНИЦЕФ, Международна организация по миграция, АСЕТ, Асоциация за бежанци и мигранти, Български адвокати за правата на човека, Български червен кръст (Бежанскомигрантска служба), Фондация „Достъп до права“ и Център за правна помощ - Глас в България.

This document has been elaborated with the suppor of the European Programme for Integration and Migration (EPIM), a collaborative initiative of the Network of European Foundations (NEF)