Официално решение на Европейския комитет по социални права относно Жалба No. 31/2005

ЕВРОПЕЙСКИ КОМИТЕТ ПО СОЦИАЛНИ ПРАВА

СЪВЕТ НА ЕВРОПА

РЕШЕНИЕ ПО СЪЩЕСТВО 18 октомври 2006 г.

Европейският център за правата на ромите срещу България Жалба No. 31/2005 Европейският комитет по социални права, комитет от независими експерти, учреден съгласно член 25 от Европейската социална харта (наричан по-нататък „Комитетът”), по време на своята 218-та сесия, на която присъстваха: Г-н Г-жа Г-н Г-н Г-н Г-н Г-н Г-жа Г-н Г-жа

Жан-Мишел БЕЛОРЖИ, Председател Полонка КОНЧАР, Първи заместник-председател Анджей СВЯТКОВСКИ , Втори заместник-председател, Стайн ЕВЖУ, Главен докладчик Ролф БЪРК Мати МИКОЛА Текин АКИЛИОГЛУ Чила КОЛОНАЙ ЛЕХОЦКИ Люсиен ФРАНСОА Беатрикс КАРЛ

Със съдействието на г-н Режис БРИЙА, Изпълнителен секретар на Европейската социална харта След обсъждане, състояло се на 19 септември и 18 октомври 2006 г. Въз основа на доклада, представен от г-жа Полонка КОНЧАР, Произнесе следното решение, прието на последната спомената дата:

1

ПО ПРОЦЕДУРАТА 1.

Подадената жалба от Европейския център за правата на ромите (наричан понататък „ЕЦПР”) е заведена на 22 април 2005 г. Комитетът я е обявил за допустима на 10 октомври 2005 г. ЕЦПР твърди, че България дискриминира ромите в областта на жилищното настаняване, в резултат на което ромските семейства са сегрегирани в тази област, нямат правна сигурност на владението, обект са на принудителни евикции и живеят при по-лоши от нормалните условия в нарушение на член 16 от Ревизираната Европейска социална харта (наричана по-нататък „Ревизираната харта”), тълкуван самостоятелно или във връзка с член Е.

2.

Съгласно член 7, параграфи 1 и 2 от Протокола за системата за колективни искове (наричан по-нататък „Протоколът”) и с решението на Комитета по допустимостта на жалбата, Изпълнителният секретар предостави на 14 октомври 2005 г. текста на решението по допустимостта на българското Правителство (наричано по-нататък „Правителството”) и на ЕЦПР, както и на договарящите по Протокола страни и на държавите, направили декларация в съответствие с член D, параграф 2 на Ревизираната Европейска социална харта, а също и на Европейската конфедерация на профсъюзите (наричана по-нататък „ETUC”), на Съюза на индустриалните и работодателски конфедерации в Европа (наричан по-нататък „UNICE”) и на Международната организация на работодателите (наричана по-нататък „IOE”).

3.

Съгласно член 31, параграф 1 от Правилата на Комитета, Комитетът определи датата 13 януари 2006 г. като краен срок за представяне на становището на Правителството по съществото на жалбата, а впоследствие, по молба на Правителството и съгласно член 28, параграф 2 от Правилата, Председателят продължи този срок до 13 март 2006 г. Подаденото становище е заведено на 14 март 2006 г.

4.

Съгласно член 31, параграф 2 от Правилата Председателят определи датата 15 май 2006 г. като краен срок за представянето на отговора на ЕЦПР на становището на Правителството. Отговорът е заведен на 16 май 2006 г.

5.

Съгласно член 31, параграф 3 от Правилата, Председателят определи след това датата 19 юни 2006 г. като краен срок за предоставяне от Правителството на отговор на отговора на ЕЦПР, а впоследствие удължи този краен срок до 19 юли 2006 г. Отговорът е заведен на 19 юли 2006 г.

6.

Комитетът определи датата 13 януари като краен срок за представянето на евентуални становища от страните, подписали Протокола, както и от UNICE и IOE. Не бяха заведени никакви становища.

2

ТВЪРДЕНИЯТА НА СТРАНИТЕ а) Организацията - жалбоподател 7.

ЕЦПР твърди, че България дискриминира ромите в областта на жилищното настаняване, в резултат на което ромските семейства са сегрегирани в тази област, живеят при по-лоши от нормалните жилищни условия с недостатъчно развита инфраструктура, нямат правна сигурност на владението и са обект са на принудителни евикции. Поради тези причини жилищното положение на ромите представлява нарушение от страна на България на член 16 от Ревизираната харта, тълкуван самостоятелно или във връзка с член Е.

б) Правителството 8.

Правителството моли Комитета да счете жалбата за неоснователна. Макар че то не оспорва, че ромските семейства имат затруднения в областта на жилищното настаняване, то счита, че това не засяга единствено ромското население, поради което твърденията за дискриминационни практики и политики са неоснователни. Също така Правителството твърди, че законодателството в областта на жилищното настаняване не е дискриминационно спрямо ромите. Накрая, Правителството моли Комитета да вземе под внимание осъществяваните законодателни и практически мерки, които то прилага за интеграцията на уязвими групи от населението, включително ромите, по отношение на жилищното настаняване.

ОТНОСИМО НАЦИОНАЛНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО 9.

Относимото законодателство относно жилищното настаняване, евикциите и недопускането на дискриминация включва:

- Закона за общинската собственост (1996 г.)1 Член 65. (1) Общински имот, който се владее или държи без основание, не се използува по предназначение или необходимостта от него е отпаднала, се изземва въз основа на заповед на кмета на общината.

(2) Заповедта за изземване на имота се изпълнява по административен ред със съдействието на полицията.

(3) Заповедта по параграф 1 подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Обжалването не спира изпълнението на заповедта, освен ако съдът разпореди друго.

- Закона за държавната собственост (1996 г.) Член 80. (1) Имот - държавна собственост, който се владее или държи без основание, който се ползва не по предназначение или нуждата от който е отпаднала, се изземва въз основа на заповед на областния управител.

1

Бележка на БХК: Тук и по-долу са цитирани текстовете на законите, както са били актуални към момента на подаване на жалбата от ЕЦПР през април 2005 г.

3

(2) Заповедта на областния управител за изземването на имота се изпълнява по административен ред със съдействието на полицията.

(3) Заповедта по ал. 1 подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Обжалването не спира изпълнението на заповедта, освен ако съдът разпореди друго.

- Закона за устройство на територията (2001 г.) Член 16. (3) (В сила от 2.01.2001 г.) Незаконни строежи, започнати след 30 юни 1998 г., но неузаконени до обнародването на този закон, не се премахват, ако са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали за посочения период или съгласно този закон, и ако бъдат декларирани от собствениците им пред одобряващите органи в 6-месечен срок от обнародването на този закон. Член 222. (1) (Изм. - ДВ, бр. 65 от 2003 г.) Началникът на Дирекцията за национален строителен контрол или упълномощено от него длъжностно лице: 1. спира незаконни строежи; 2. спира строежи, части от тях или отделни строителни и монтажни работи, извършвани в отклонение от одобрените строителни книжа, и дава разрешение за продължаването им след отстраняване на нарушенията и заплащане на дължимите глоби и имуществени санкции; 3. забранява достъпа до строежи по т. 1 и 2 и разпорежда поставянето на отличителни знаци за ограничаване и недопускане на хора и механизация на строежите; 4. забранява захранването с електрическа и топлинна енергия, вода и газ на строежи по т. 1 и 2.”.

- Закона за защита от дискриминация (2003 г.) Член 4. (1) Забранена е всяка пряка или непряка дискриминация, основана на пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна.

(2) Пряка дискриминация е всяко по-неблагоприятно третиране на лице на основата на признаците по параграф 1, отколкото се третира, било е третирано или би било третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства.

(3) Непряка дискриминация е поставяне на лице на основата на признаците по параграф 1 в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица чрез привидно неутрална разпоредба, критерий или практика, освен ако тази разпоредба, критерий или практика е обективно оправдан/а с оглед на законова цел, а средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими.” Член 5. ... [Р]асовата сегрегация ... се смят[а] за дискриминация. Член 37. Не се допуска отказ от предоставяне на стоки или услуги, както и предоставянето на стоки или услуги от по-ниско качество или при понеблагоприятни условия, на основата на признаците по член 4, aл. 1.

4

10. Постановление на Министерския съвет № 333 от декември 2004 г. за подобряване на административния капацитет в областта на правата и защитата на етническите общности. От една страна, то учредява Комисия за ромската интеграция към преименувания Национален съвет за сътрудничество по етническите и демографските въпроси (НССЕДВ), който e консултативен и координиращ орган към Министерския съвет. От друга страна, създава дирекция "Етнически и демографски въпроси" към Министерския съвет, която отговаря за координацията и контрола по изпълнението на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество.

11. Накрая, Правителството е приело няколко рамкови програми и планове за действие, насочени изрично към ромите или по-общо към групи от населението в неравностойно положение, основно в контекста на Десетилетието на ромското включване 2005-2015, инициатива на осем Централно и Източноевропейски страни. Най-относимите са: -

Националният план за действие по Десетилетието на ромското включване (2005 г.) (НПДД), който обхваща Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество (приета през 1999 г.) и адресира, между другото, условията на живот и недискриминацията;

-

Националната жилищна стратегия (постановление на Министерския съвет № 395 от 14 май 2004 г.), която предвижда приемането на специална програма, насочена към жилищното положение на ромите, Националната програма за подобряването на жилищните условия на ромите в Република България за периода 2005-2015 г.

ПРАВОТО 12. Член 16 и Член Е от Ревизираната харта гласят: Член 16 – Право на семейството на социална, правна и икономическа защита Част I: „Семейството, като основна клетка на обществото, има право на подходяща социална, правна и икономическа закрила, за да се осигури неговото пълно развитие.” Част II: “С цел да се осигурят условията, необходими за всестранното развитие на семейството, което е основна клетка на обществото, договарящите страни се задължават да съдействат за икономическата, правната и социалната защита на семейния живот с такива средства, като социални и семейни помощи, данъчни облекчения, предоставяне на семейно жилище, помощ за новобрачните семейства и други подходящи мерки.” Член Е – Недопускане на дискриминация Упражняването на правата по тази Харта следва да бъде осигурено без дискриминация на каквато и да било основа, като раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национална принадлежност или социален произход, здравословно състояние, връзка с дадено национално малцинство, рождение или друго състояние.

5

I.

ПРЕДВАРИТЕЛНИ ВЪПРОСИ

Обхват на член 16 и член 31 13. По допустимостта Правителството твърди, че жалбата е недопустима, тъй като е основана на член 16, който се отнася до правото на семейството на социална, правна и икономическа защита, докато правото на жилище се урежда от член 31 от Ревизираната харта. По-специално, то отстоява, че правото на жилище, предвидено в член 16, е значително по-ограничено по обхват и че „автоматичното” пренасяне на правата, съдържащи се в член 31, към член 16 би изпразнило член 31 от съдържанието му. Тъй като България не е приела член 31, Правителството прикани Комитета да обяви жалбата за недопустима.

14. ЕЦПР се аргументира, че жилището е от фундаментално значение за развитието на семеен живот и че правото на адекватно жилище е обхванато от член 16. ЕЦПР напомня, че юриспруденцията на Комитета по член 16 вече е довела до развитието на широкообхватна интерпретация на правото на жилище. В своя отговор на становището на Правителството относно допустимостта ЕЦПР по-нататък се аргументира, че Комитетът в решението си по жалбата на ЕЦПР срещу Гърция (ЕЦПР срещу Гърция, жалба № 15/2003, решение по същество от 8 декември 2004 г.) вече е приел, че следните въпроси попадат в материалния обхват на член 16: i) недостатъчния брой постоянни жилища с приемливо качество за задоволяване на потребностите на уседналите роми; и ii) системната евикция на роми от места или жилища, заемани незаконно от тях. Накрая, ЕЦПР счита, че въз основа на член Б (1) от Ревизираната харта всяка държава – страна по Ревизираната харта е задължена също и по юриспруденцията, развита по същия член от Хартата от 1961 г.

15. Комитетът напомня, че когато се е произнесъл по допустимостта, той не е изследвал въпроса за разграничението между член 16 и член 31, който по негово мнение би могъл да бъде правилно преценен, когато се изследва съществото на случая.

16. Самият текст на член 16 от Хартата (английската версия, която пояснява френската версия), предвижда правото на жилище на семействата като елемент от правото на семейството на социална, правна и икономическа защита. Комитетът вече е дал интерпретация на понятието за правото на жилище по член 16. Той резюмира тази интерпретация в решението си по жалбата на ЕЦПР срещу Гърция (ЕЦПР срещу Гърция, жалба № 15/2003, решение по същество от 8 декември 2004 г., параграф 24), както следва: „Комитетът припомня своя предишна практика в смисъл, че за да бъде спазен член 16 държавите трябва да насърчават предоставянето на достатъчно жилища за семейства, да вземат предвид потребностите на семействата в жилищната си политика и да осигурят съществуващите жилища да бъдат с адекватен стандарт и да включват основни услуги (като отопление и електрическа енергия). Комитетът е постановил, че адекватно жилище е не само жилище, което не е под нормалния стандарт и в което има основни условия, но е също така жилище с размери, подходящи от гледна точка на състава на обитаващото го семейство. Нещо повече, задължението да се развиват и предоставят жилища обхваща и сигурността срещу незаконна евикция.”

17. Комитетът счита, че както много други разпоредби на Хартата, член 16 и член 6

31, макар и да са различни по персонален и материален обхват, отчасти се припокриват по отношение на няколко аспекта на правото на жилище. В това отношение, понятията адекватно жилище и принудителна евикция са идентични по смисъла на член 16 и член 31.

18. Накрая, Комитетът потвърди в своето Общо въведение към Заключенията 2002 г., ал. 4.а, че „интерпретацията, дадена съгласно Европейската социална харта от 1961 г., остава валидна за разпоредбите, които остават неизменени от Ревизираната социална харта от 1996 г. Всякакви изменения в юриспруденцията, отнасящи се до разпоредби, които не са били изменяни, естествено са приложими и за двата договора.”

II. ОТНОСНО ТВЪРДЯНОТО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 16, ТЪЛКУВАН ВЪВ ВРЪЗКА С ЧЛЕН Е 19. Комитетът счита, че жалбата повдига два специфични въпроса: -

неадекватното жилищно положение на ромските семейства и липсата на адекватни условия;

-

липсата на правна сигурност на владението и принудителните евикции на ромски семейства от незаконно обитавани от тях места или домове.

20. Комитетът отбелязва, че във връзка с всеки от тези проблеми ЕЦПР се основава както на член 16 сам по себе си, така и на член 16 във връзка с член Е. Комитетът счита, че касаещата жилищните условия дискриминация, понасяна от ромите на територията на България, се отнася както до неадекватните жилищни условия, така и до липсата на сигурност на владението и до евикциите. Оттук следва, че Комитетът схваща аргументите на жалбоподателя като твърдение, че тази ситуация представлява нарушение на член 16 от Ревизираната харта, тълкуван във връзка с член Е. i) Относно неадекватното жилищно положение на ромските семейства и липсата на адекватни условия А. Аргументи на страните 21. ЕЦПР твърди, че българското законодателство не гарантира правото на адекватни жилищни условия и че то досега не е успяло да транспонира ефективно това право в националните закони, както разпорежда член 16 от Хартата.

22. ЕЦПР твърди, че мнозинството от ромите в България живеят отделени и сегрегирани от неромското население, в квартали, които често са заградени с физически бариери, като например метални или бетонни огради, и че ромите са почти напълно изключени от нормалния социален и икономически живот в България. Както самото Правителство признава (Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество), ромските квартали обикновено се намират в покрайнините на градовете и селата, не са включени в градоустройствените планове и не разполагат с адекватна инфраструктура.

7

23. Според ЕЦПР ромските квартали са свръхнаселени и имат подчертано по-лоши от нормалния стандарт жилищни и жизнени условия. Много жилища се състоят от импровизирани бараки, направени от мукава, метални отпадъци и тухли от кал, често без прозорци, врати и стени. Според изследване на Световната банка от 2001 г. в квартал „Факултета” в София 17% от населението живее в „примитивни къщи” (картонени къщи и колиби), а други 59% - в „паянтови постройки” (дървени бараки, импровизирани навеси).

24. Основни инфраструктурни елементи като течаща вода, електроенергия, отопление, канализация, сметосъбиране и обществен транспорт въобще не съществуват или не са достатъчно развити, за да задоволят потребностите на населението (ромските квартали Максуда, Столипиново, този в Пазарджик). Напоследък електроснабдяването става повод за съществени безпокойства: жалбоподателят споменава няколко случая на ромски квартали, в които електроснабдяването е прекъснато поради неплатени сметки за консумирана електроенергия. Колективното откъсване от електроснабдителната мрежа е засегнало също и ромски семейства, които не са имали задължения към държавния доставчик, което е представлявало колективно наказание. Във „Факултета” (София) доставчикът е отказал да отстрани повреда в мрежата поради наличието на неплатени задължения, при което са били засегнати всички клиенти на електроснабдителната мрежа.

25. ЕЦПР твърди, че съществуват дискриминационни практики относно жилищното положение на ромите в България, тъй като жилищните условия на ромите са значително под нормалните стандарти в сравнение с останалата част от българското население, противно на твърденията на Правителството, че лошите жилищни условия засягат в еднаква степен българските граждани. В подкрепа на този аргумент жалбоподателят цитира Националната програма за подобряването на жилищните условия на ромите в Република България за периода 2005-2015 г., приета от Правителството през 2004 г. В програмата се заявява: „Забелязва се устойчива тенденция за нарастващо различие между условията на живот в ромските групи и условията, при които живее мнозинството от останалото население”. Също така, в програмата се посочва, че „през последните 15 години жилищните условия на повече от ромите в България трайно се влошават. ... и това превръща ромските квартали в гета. Съществува голяма разлика между степента на осигурени комунални услуги на ромските жилища и на жилищния фонд в страната като цяло.”

26. ЕЦПР твърди, че подходът „една мярка за всички” на Правителството към недискриминацията, т.е. фактът че администрацията третира всички лица стриктно по един и същ начин независимо от техните специфични обстоятелства, произтича от погрешно интерпретиране на принципа на недискриминация. ЕЦПР изтъква, че Комитетът в съответствие с практиката на Европейския съд по правата на човека вече е вменил позитивни задължения на държавите-членки по отношение на недискриминацията на групите в неравностойно положение. По-конкретно, ЕЦПР визира произнасянето на Комитета, че „равностойното третиране изисква забрана на всички форми на непряка дискриминация, които могат да възникнат, ако не бъдат отчетени надлежно и проактивно всички релевантни различия, или не бъдат предприети адекватни стъпки, за да се осигури, че правата и колективните придобивки, предоставени на всички, са наистина достъпни за всички” (ЕЦПР срещу Италия, жалба № 27/2005, решение по същество от 7 декември 2005 г., параграф 20).

8

27. Накрая, ЕЦПР твърди, че въпреки че правителството си дава сметка за тревожното положение на ромите, няколкото програми и планове за действие, приети за подобряване на жилищното положение на ромите, са останали неизпълнени и недостатъчно финансирани. Планът за действие за изпълнението на Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество от 1999 г. e одобрен едва в края на 2003 г. Законът за териториалното устройство от 2001 г. практически дори влиза в противоречие с една от целите на Рамковата програма, т.е. да се улесни узаконяването на ромските жилища. Според жалбоподателя Националният план за действие за Десетилетието на ромското включване само възпроизвежда вече приетата Рамкова програма и не е обезпечен с достатъчно финансиране. Няколкото отделни изпълнени досега мерки са осъществени поради намесата на международни донори и местни неправителствени организации.

28. Правителството признава липсата на ясно формулирана разпоредба относно правото на адекватно жилище в националното законодателство, но то споменава член 33 от Конституцията, който гласи, че домът е неприкосновен, както и Закона за държавната собственост и Закона за общинската собственост, които посочват критериите за настаняване на лица в социални жилища. Накрая, Законът за социалното подпомагане включва и жилището сред основните потребности на дадено лице.

29. Правителството приема твърдението за лошото жилищно положение на ромите, но твърди, че то не се дължи на дискриминационни практики, тъй като цялото българско население страда от жилищни проблеми. Правителството твърди, че жилищната политика е насочена към интегрирането на етническите общности в неравностойно положение. То също така счита, че законодателството предоставя достатъчни гаранции срещу дискриминация и че при всички обстоятелства интегрирането не означава привилегировано отношение към някои граждани за сметка на други, тъй като една по-ефективна защита на правата на ромите би представлявала дискриминация срещу останалото население. В своя последващ отговор Правителството подчертава, че държавата изисква спазване на законодателството от всички свои граждани и че не бива да се разрешават нарушения с оправданието, че са мерки за позитивна дискриминация.

30. Правителството счита, че то вече е показало, че признава ромите за уязвимо етническо малцинство чрез приетите няколко програми и мерки, които са специално насочени към положението на ромите общо и засягат жилищните условия.

31. Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество от 1999 г. има за цел да бъде премахната дискриминацията срещу ромите наред с другото и в жилищната област. Рамковата програма се изпълнява посредством планове за действие, като текущият е за периода 20062007 г. В контекста на Десетилетието на ромското включване Правителството е приело Националния план за действие за Десетилетието (НПДД), който обхваща и прилага в дългосрочен аспект Рамковата програма. НПДД адресира, между другото, жилищни проблеми на ромите, като например отдаването на общински имоти за ново строителство; създаване на поземлен регистър; юридическо признаване на съществуващи жилища; развитие на инфраструктура. За тези дейности е определен бюджет в размер на 2.8 млн.

9

евро по програмата PHARE. Правителството споменава и други предприети мерки относно построяването на жилища и инфраструктурни обекти с финансиране от PHARE. 32. Национална жилищна стратегия (постановление на Министерския съвет № 395 от 14 май 2004 г.) предвижда приемането на специална програма за жилищното настаняване на роми - Националната програма за подобряването на жилищните условия на ромите в Република България за периода 2005-2015 г. Основната цел на тази програма е да обедини и координира усилията на държавните органи, местните власти, НПО и ромската общност за подобряване на жилищните условия на ромите. Конкретно, програмата има за цел регулацията на ромските квартали, подобряването на съществуващите жилища и развиване на инфраструктурата. Бюджетът на програмата възлиза на 1.2 млрд. лева (613.3 млн. евро), разпределени принципно, както следва: 42.3% за инфраструктура и 41.4% за социални жилища. Финансовото обезпечаване е разпределено между държавата (40%), общинските власти (17%) и Структурните фондове на Европейския съюз (30%). Правителството посочва предвидените през 2006 г. мерки (като приемане на съответно законодателство, разработване на структурни планове за ромските квартали, развитие на инфраструктура и обучение на участниците) и определения за периода 2007-2009 г. бюджет (общо 35 млн. евро). Б. Преценка на Комитета 33. Комитетът отбелязва, че след ратификацията Хартата е интегрирана в националния правен ред с по-висок статут от вътрешния закон (член 5.4 от Конституцията). Поради това правото на адекватно жилище представлява част от националното законодателство.

34. Комитетът припомня, че член 16 гарантира адекватно жилище за семейството, което означава жилище, което е сигурно като структура; разполага с всички основни условия, като водоснабдяване, отопление, сметосъбиране, санитарни възли, електроснабдяване; с подходящи размери, изхождайки от състава на обитаващото го семейство; с правно защитена сигурност на владението (вж. ЕЦПР срещу Гърция, жалба № 15/2003, решение по същество от 8 декември 2004 г., параграф 24). Временното предоставяне на жилище не може да бъде считано за достатъчно и хората следва да бъдат снабдени с адекватно жилище в рамките на разумен срок.

35. Комитетът счита, че ефективното упражняване на някои основни права изисква проактивна интервенция от страна на държавата: държавата трябва да предприеме правни и практически мерки, които са необходими и адекватни на целта за ефективна защита на въпросното право. Държавата разполага с възможността за преценка при определянето на стъпките, които следва да се предприемат, за да се осигури съобразност с Хартата, специално що се отнася до баланса, който трябва да бъде намерен между общия интерес и интереса на определена група, както и избора, който трябва да се направи по отношение на приоритетите и ресурсите (mutatis mutandis вж. като най-скорошен източник Европейския съд по правата на човека по делото Иласку и други срещу Молдова и Русия, решение от 8 юли 2004 г., параграф 332). Въпреки това, „когато постигането на едно от въпросните права е изключително сложно и практически скъпо за изпълнение, подписалата държава трябва да предприеме 10

мерки, които да позволят постигането на целите на Хартата в разумен срок, при измерим напредък и в степен, съответстваща на извличането на максимална полза от разполагаемите ресурси” (Аутизъм–Европа срещу Франция, жалба № 13/2002, решение по същество от 4 ноември 2003 г., параграф 53).

36. Комитетът намира, че ситуацията с незадоволителното жилищно положение на ромските семейства, твърдяна от жалбоподателя и призната от Правителството, показва, че са били необходими законови и практически мерки за облекчаването на тази ситуация.

37. Що се отнася до адекватността на мерките, предприети от Правителството, Комитетът счита, че националните власти са в по-добра позиция да оценяват потребностите на своята страна (mutatis mutandis най-скорошен източник Европейския съд по правата на човека по делото Хатън и други срещу Великобритания, решение от 2 октомври 2001 г., жалба № 36022/97, параграф 96), и че Комитетът няма задачата да замести държавата при определянето на най-добре пригодената за ситуацията политика. Въпреки това, както се посочва в решението по същество по делото Аутизъм–Европа (Аутизъм–Европа срещу Франция, жалба No 13/2002, решение по същество от 4 ноември 2003 г., параграф 53), предприетите мерки трябва да отговарят на следните критерии: (i) разумна времева рамка, (ii) измерим напредък, (iii) финансиране, съответстващо на максимално използване на разполагаемите ресурси.

38. Комитетът проучи цялата информация, предоставена от страните, и вземайки предвид конкретно Националната програма за подобряването на жилищните условия на ромите в Република България за периода 2005-2015 г., изложена в резюме в отговора на Правителството от 19 юли 2006 г., той намира, че мерките, предвидени в гореспоменатата програма, биха могли да имат за резултат удовлетворяване на трите посочени по-горе критерия. При все това, той счита, че Правителството не е представило достатъчни доказателства, че приетите досега различни програми и планове за действие, отнасящи се до ромите, се изпълняват ефективно. По-конкретно, той отбелязва, че гореспоменатата Национална програма е последната в поредица програми, която датира още от 1999 г. (Рамковата програма за равноправно интегриране на ромите в българското общество) и която впоследствие е вградена в Националния план за действие за Десетилетието (НПДД). Въпреки ясно изразената от Правителството политическа воля за подобряване на жилищното положение на ромските семейства, всички програми и съдържащите се в тях мерки все още не са довели до очакваните резултати.

39. Освен това, Комитетът забелязва, че в своя отговор от 19 юли 2006 г. Правителството приема, че ситуацията понастоящем не е съобразна на член 16 от Ревизираната харта и че то се надява това да бъде променено в разумен срок, доказателство за което са плановете и времевите графици. Макар Комитетът да приема, че за ефективното прилагане на правото на жилище се изисква време, той счита, също така, че предвид неотложната необходимост да се промени жилищното положение на ромските семейства, времевата рамка от шест години (1999-2005 г.) е следвало да бъде достатъчна за осъществяването на значителни подобрения.

40. Комитетът припомня, че член E съдържа забраната на дискриминация и установява задължението да бъде осигурено, при отсъствие на обективни и разумни оправдания (вж. параграф Е, Част V от Приложението), всяко лице или 11

група със специфични особености да се ползва на практика от правата, установени в Хартата. В настоящия случай това разсъждение е приложимо към ромските семейства. Освен това, както Комитетът се е произнесъл в решението си по същество по делото Аутизъм–Европа (Аутизъм–Европа срещу Франция, жалба № 13/2002 г., решение по същество от 4 ноември 2003 г., параграф 52), “Член E забранява не само пряката дискриминация, но и всички форми на непряка дискриминация. Такава непряка дискриминация може да възникне, ако не бъдат отчетени надлежно и проактивно всички релевантни различия или не бъдат предприети адекватни стъпки, за да се осигури правата и колективните придобивки, предоставени на всички, да са наистина достъпни за всички”.

41. Комитетът припомня, че в своето решение относно правото на жилище на ромите в Италия той се произнася, че „равно третиране означава, че Италия следва да предприеме мерки, които са подходящи за конкретните обстоятелства на ромите, за да гарантира правото им на жилище и да ги предпази като уязвима група от това да станат бездомни” (ЕЦПР срещу Италия, жалба № 27/2005, решение по същество от 7 декември 2005 г., параграф 21). Toй по-нататък развива позитивното задължение на държавата по отношение на правото на социално жилищно настаняване, относно което констатира, че Италия нарушава Хартата, тъй като „не е взела под внимание различното положение на ромите и не е въвела специално насочени мерки за подобряване на жилищните им условия, включително възможност за ефективен достъп до социално жилищно настаняване” (ЕЦПР срещу Италия, жалба № 27/2005, решение по същество от 7 декември 2005 г., параграф 46).

42. Във всички свои становища Правителството подчертава, че българското законодателство предоставя достатъчни гаранции за предотвратяване на дискриминацията. Комитетът обаче намира, че в случая на ромските семейства простото гарантиране на равно третиране не е достатъчно като способ за защита срещу всяка дискриминация. Комитетът намира, че член Е налага задължение за адекватно отчитане на релевантните различия и предприемане на съобразни с тях действия. Това означава, че за интегрирането в нормалния обществен живот на едно етническо малцинство като ромите са необходими проактивни мерки.

43. Ето защо, Комитетът приема, че ситуацията с неадекватното жилищно настаняване на ромските семейства и липсата на адекватни условия представляват нарушение на член 16 във връзка с член Е. ii) Що се отнася до липсата на правна сигурност на владението и принудителните евикции на ромски семейства от незаконно обитавани от тях места или жилища B.

Aргументи на страните

44. ЕЦПР поддържа, че мнозинството ромски семейства нямат сигурност на владението на своите жилища вследствие местонахождението им в незаконни квартали със стандарт под нормалния. По тази причина те са дискриминирани и непропорционално изложени на принудителни евикции, което е пряка последица от нередовността на тяхното владение. ЕЦПР твърди, че ситуацията е в нарушение на член 16, тълкуван самостоятелно и във връзка с член Е.

12

45. ЕЦПР твърди, че защитата срещу евикция е отслабена вследствие промени в законодателството. Жалбоподателят отстоява, че Преходните разпоредби на параграф 16 от Закона за устройство на територията от 2001 г. правят невъзможно за ромите да узаконят жилищата си, което предвид обстоятелството, че процентът на незаконните жилища в ромските квартали варира между 50% и 85%, пречи за каквото и да било подобряване на ситуацията. Молбите за узаконяване следва да се подават в рамките на шест месеца от влизането на закона в сила, но на ромите не е предоставена никаква или съвсем оскъдна информация на ромски език. Но дори и това да беше направено, съмнително е, че молбите на ромите биха имали успех, изхождайки от обстоятелството, че техните жилища рядко отговарят на строгите изисквания, наложени от законодателството, т. е. съблюдаване на подробните устройствени планове и действащите правила и разпоредби. Освен това, узаконителната процедура се описва като тежка и скъпоструваща.

46. ЕЦПР изтъква, че мнозинството ромски жилища са незаконно построени извън зоналните карти на действащите устройствени планове и техните обитатели не разполагат с никаква или само с частична документация, засвидетелствуваща разрешение за строеж или собственост. Вследствие местонахождението си те не се ползват от комунални услуги като сметосъбиране, обществен транспорт и електроснабдяване, или, ако такива има, то те са на значително по-ниско равнище, отколкото в други райони. Това предполага, че те не отговарят на стандартите за безопасност и хигиена, необходими за узаконяването. Накрая, ромските жилища често са построени върху държавна или общинска поземлена собственост. Всички тези елементи имат за резултат действащата правна рамка да засяга ромите непропорционално в сравнение с останалото българско население по отношение на сигурността на владението. ЕЦПР представя фактически доказателства за ситуации, при които ромските граждани са дискриминирани във връзка с узаконяването на своите жилища, като случая на г-жа Е. Цветкова, или молбите им са отхвърлени, защото не отговарят на условията на закона.

47. ЕЦПР твърди, че при неуспех на узаконяването Законът за устройство на територията разпорежда разрушаване на незаконните жилища, забрана на достъпа до тях и отказ за снабдяване с електроенергия, вода и газ. Законът не се разпорежда нито за алтернативно жилище, нито за компенсация за разрушаването, разходите за което са за сметка на обитателите. Същите типове правила се прилагат към евикцията от държавен или общински поземлен имот. Освен това разпоредбите по прилагането на Закона за общинската собственост поставят достъпа до социално жилище в зависимост от изпълнението на някои условия, между които петгодишна адресна регистрация в общината. Според ЕЦПР това на практика означава, че голямата част от ромските квартали се осъждат на разрушаване, а техните обитатели – на евикция и бездомничество.

48. Според ЕЦПР българското законодателство не предоставя правните гаранции, които съобразно юриспруденцията на Комитета трябва като правило да съпътстват евикциите, като например задължителното участие на съдебен служител или автоматичното спиране на процедурата при обжалване на решението за евикция. Ромите, обект на принудителна евикция, често не разполагат с възможността за съдебна защита, не им се предоставят алтернативни жилища или им се предоставят такива много под нормалния стандарт (г-жа Йорданова в Казанлък) или им са предлагат само извънредно скъпи квартири (Шумен) и те често стават бездомни. Не им се предлага и 13

компенсация. ЕЦПР дава няколко примера за подобни евикции от бедни градски квартали, като „Асанова махала” (София), „Меден рудник” (Бургас), Шумен (където ромите, живели като наематели в общински жилища, в крайна сметка остават бездомни поради високия наем), Варна, както и за заплахи за евикция (кварталите „Възраждане” и „Факултета” в София). Той възразява също така срещу твърдението на Правителството, че разрушаването на незаконните жилища е част от политиката на Правителството за подобряване условията на живот на ромското население, тъй като това по-скоро влошава техните вече плачевни жилищни условия.

49. Правителството оспорва твърденията, отстоявайки, че действащата правна рамка е необходима за регулирането на жилищното строителство и узаконяването на незаконните жилища и че тя се прилага без разлика към всички граждани. То заявява също, че живущите в незаконни жилища не следва да искат компенсация за разрушаването им, тъй като това би било признаване на право, произтекло от незаконно поведение. Изземването на частни имоти се обезщетява и подлежи на обжалване в съда, когато собственикът може да докаже собствеността си. В конкретния случай на г-жа Цветкова Правителството не отрича обвиненията, като възразява, че от един единствен случай не може да се прави генерално заключение за нарушаването на дадено право.

50. Правителството възразява още, че законодателството относно изземването предвижда обезщетяване за частен имот върху общинска земя, докато ако имотът е върху държавна земя, обезщетение не се предоставя. Във всеки случай, тези правила са приложими само спрямо законно притежавани имоти и в тези случаи съдебната защита е възможна. Правителството посочва, че по отношение на някои от евикциите, споменати в жалбата, властите са предприели необходимите стъпки за предоставяне на алтернативно жилище (гжа Йорданова), предложили са наемане на общински жилища (Шумен) или компенсация за разрушени законни жилища („Асанова махала”). Що се отнася до квартал „Възраждане”, заплахата за евикция е отменена след подадена жалба срещу решението и за ромите се търсят алтернативни жилища със съдействието на ромски НПО и с ангажимента на Правителството да предостави земя и финансиране за построяването на временни жилища. Ако бъде успешен, този подход ще се прилага и в други случаи.

B. Преценка на Комитета 51. Комитетът припомня, че „незаконното заемане на място или жилище може да оправдае евикцията на незаконните обитатели. Критериите обаче за това, кое заемане е незаконно, не трябва да бъдат прекалено широки, евикцията следва да се осъществи в съответствие с приложимите процедурни правила, а последните следва да защитават в достатъчна степен правата на засегнатите лица” (ЕЦПР срещу Гърция, жалба № 15/2003, решение по същество от 8 декември 2004 г., параграф 51).

52. Той припомня също, че „държавите-членки трябва да гарантират, че евикциите са оправдани и се осъществяват при условия, които зачитат достойнството на засегнатите лица, и че се предоставя алтернативно жилище (вж. Заключения 2003, член 31, параграф 2, Франция, стр. 225, Италия, стр. 345, Словения, стр.

557 и Швеция, стр. 653). Също така, законът трябва да установи евикционни 14

процедури, които да определят случаите, когато евикция не се извършва (например, нощем или през зимата), да предостави правни средства за защита и да предлага правна помощ на тези, които се нуждаят от такава, за да потърсят защита от съдилищата. Трябва да се предоставя и компенсация за незаконни евикции (ЕЦПР срещу Италия, жалба № 27/2005, решение по същество от 7 декември 2005 г., параграф. 41).

53. Освен това, Комитетът отбелязва, че лице или група лица, които не могат да се ползват ефективно от предвидените от закона права, могат да се принудят да прибегнат до осъдително поведение, за да задоволят потребностите си. Това обстоятелство обаче не може да се използва нито за оправдаването на санкция или мярка срещу тези лица, нито за претекст за продължаване на лишаването им от упражняването на техните права.

54. Комитетът намира, че законодателство, даващо възможност, между другото, за узаконяване на незаконни постройки, действително съществува (Законът за устройство на територията от 2001 г.), но то поставя условия, които са прекалено строги, за да бъдат полезни за неотложното облекчаване на спешната ситуация с жилищното положение на ромските семейства (съблюдаване на безопасността на постройките и хигиенните изисквания, официалните документи, удостоверяващи собствеността, адресната регистрация в общината за повече от пет години), ситуация, която се признава също и от Правителството. Освен това, Комитетът счита, че публичните власти приемат и de facto толерират действията на ромите, което следва от факта, че незаконните ромски квартали съществуват от много години и че, макар и не навсякъде, на тях им се осигурява предоставяне на комунални услуги, като например електроснабдяване, и жителите им заплащат за това (mutatis mutandis като най-скорошен източник Европейския съд по правата на човека по делото Онерьлдъз срещу Турция, решение от 30 ноември 2004 г., жалба № 48939/99, параграфи 105 и 127-128). Съобразно с това, макар че властите разполагат с широко поле за преценките си при определянето на градоустройствени мерки, те трябва да намерят точния баланс между общия интерес и основните права на отделните хора – в конкретния случай правото на жилище и неговия корелат - да не бъдат превръщани хората в бездомни.

55. Комитетът намира, че действащото законодателство относно узаконяването на жилищата засяга по непропорционален начин ромските семейства. Стриктно прилагайки правилата за узаконяване спрямо ромите, чието положение е различно и вследствие ненамесата на държавата в течение на определен период (по отношение на документите за собственост и съблюдаването на правилата за безопасност на постройките и за хигиена), България, като не взима под внимание спецификата на техните условия на живот, дискриминира ромските семейства.

56. Що се отнася до евикцията, която е последица от неузаконяването на жилищата, Комитетът намира, че макар да е вярно, че съществува законодателство и то включва съдебна защита, то не адресира правилно специфичното положение на ромските семейства с изключение на отменената евикция в квартал „Възраждане” (София). Конкретно, Комитетът отбелязва, че макар в някои случаи на изведените роми да е предоставено алтернативно жилище или компенсация, тези мерки, от една страна, не обхващат всички засегнати семейства поради предвидените от закона условия, а, от друга страна, алтернативните жилища са или под нормалния стандарт, или от 15

временен характер (фургони, бараки или общински жилища, наемът за които е твърде висок за семейства с ниски доходи, каквито са ромските). Комитетът припомня, че държавата е отговорна да осигури зачитане на достойнството на засегнатите лица при извършването на евикции, дори ако последните са незаконни обитатели, и предоставяне на алтернативно жилище или други компенсиращи мерки. Невземайки под внимание, че ромските семейства са подложени на по-голям риск от евикция, като последица от несигурността на тяхното владение, България ги дискриминира.

57. Комитетът се произнася, че тази ситуация представлява нарушение на член 16, тълкуван във връзка с член Е, защото ромските семейства са непропорционално засегнати от законодателството, ограничаващо възможността за узаконяване на незаконните жилища; а извършените евикции не удовлетворяват изискваните от Хартата условия, конкретно, да се осигури подложените на евикция лица да не станат бездомни.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Поради тези причини Комитетът приема: –

с 9 гласа срещу 1, че ситуацията с неадекватното жилищно настаняване на ромските семейства и липсата на адекватни условия представлява нарушение на член 16 от Ревизираната харта, тълкуван във връзка с член Е;

–

с 9 гласа срещу 1, че липсата на правна сигурност на владението и несъблюдаването на условията, съпътстващи евикциите на ромски семейства от незаконно обитаваните от тях жилища, представлява нарушение на член 16 от Ревизираната харта, тълкуван във връзка с член Е.

16

17