ЕВРОПЕЙСКИ КОМИТЕТ ПО СОЦИАЛНИ ПРАВА
СЪВЕТ НА ЕВРОПА
РЕШЕНИЕ ПО СЪЩЕСТВО 18 февруари 2009 г.
Европейски център за правата на ромите срещу България Жалба № 48/2008 Европейският комитет по социални права, комитет от независими експерти, учреден съгласно член 25 от Европейската социална харта (наричан по-нататък „Комитетът”), на своята 234-та сесия, на която присъстваха: Г-жа Полонка КОНЧАР, Председател Г-н Жан-Мишел БЕЛОРЖИ Г-жа Чила КОЛОНАЙ ЛЕХОЦКИ Г-н Анджей СВЯТКОВСКИ Г-н Лори ЛЕПИК Г-н Колм О’СИНИЙД Г-жа Моника ШЛАХТЕР Г-жа Биргита НИСТРЬОМ Г-жа Людмила ХАРУТЮНЯН Г-н Рюхан ИШЪК Г-н Петрос СТАНГОС Г-н Александру АТАНАСИУ Г-н Луис Химена КУЕСАДА Г-ца Ярна ПЕТМАН Със съдействието на г-н Режис БРИЙА, Изпълнителен секретар След обсъждане, състояло се на 18 февруари 2009 г. Въз основа на доклада, представен от г-н Колм О’СИНИЙД Произнесе следното решение, прието на същата дата:
1
ПО ПРОЦЕДУРАТА 1. Подадената жалба от Европейския център за правата на ромите (наричан понататък “ЕЦПР”) бе заведена на 28 март 2008 г. На 2 юни 2008 г. Европейският комитет по социални права (наричан по-нататък “Комитетът”) я обяви за допустима. 2. Съгласно член 7, параграфи 1 и 2 от Протокола за системата за колективни искове (наричан по-нататък “Протоколът”) и решението на Комитета относно допустимостта на жалбата, на 9 юни 2008 г. Изпълнителният секретар предостави текста на решението за допустимостта на българското правителство (наричано по-нататък “Правителството”), организацията - жалбоподател, държавите, които са страна по Протокола, държавите, ратифицирали Ревизираната харта и направили декларация в съответствие с член D, параграф 2, а също и до международните организации на работодатели и профсъюзи, упоменати в алинея 2 на член 27 от Хартата от 1961 г., т.е. Европейската конфедерация на профсъюзите (наричана по-нататък „ETUC”), Бизнесюръп (бивша „UNICE”) и Международната организация на работодателите (наричан по-нататък „IOE”). 3. Съгласно член 31, параграф 1 от Правилата на Комитета, Комитетът определи датата 21 юли 2008 г. като краен срок за представяне на становището на Правителството по съществото на жалбата. Подаденото становище бе заведено на 22 юли 2008 г. 4. Съгласно член 31, параграф 2, Председателят определи датата 19 септември 2008 г. като краен срок за представяне от жалбоподателя на отговор на становището на Правителството. Отговорът бе регистриран на 19 септември 2008 г. и изпратен на Правителството на 6 октомври 2008 г. Жалбоподателят предостави допълнителна информация на 2 декември 2008 г. Правителството бе поканено да представи мнение относно последната до 12 февруари 2009 г. Отговор не бе регистриран.
ТВЪРДЕНИЯТА НА СТРАНИТЕ А – Организацията - жалбоподател 5. Жалбата, подадена от ЕЦПР, засяга поправките от 20061 г. и 20082 г. в Закона за социалното подпомагане, които намалиха максималните срокове, през които повечето безработни в работоспособна възраст могат да получават месечни социални помощи, първо на 18, после на 12, сега на 6 месеца. Тези, които загубят 1
Поправките в Закона за социалното подпомагане са публикувани в Държавен вестник на 28 февруари 2006 г. 2
Допълнителните поправки в Закона за социалното подпомагане бяха гласувани от Парламента на 19 юни 2008 г. и 5 ноември 2008 г. (бел. на БХК, последните на първо четене). 2
правото си на месечна социална помощ, могат да възстановят това право, но само след като са изминали 12 месеца от приключването на първоначалния период от 18, 12 или 6 месеца. Преди тези поправки, правото на социални помощи не беше ограничено във времето и единственото условие за него бяха нуждите на получателите на тези помощи. ЕЦПР твърди, че въвеждането на такива времеви ограничения лишава уязвими лица от достъп до важни форми на социална подкрепа. ЕЦПР също така твърди, че това намаляване ще има несъизмерим и неоправдан ефект върху ромите, които са значителна част от получателите на социални помощи. Той също счита, че това ще има отрицателен ефект върху жените, които според ЕЦПР ще се изправят пред натиск да напуснат работа, за да гледат децата си в резултат на налагането на тези времеви ограничения, тъй като оспорваните намаления на социалните помощи не се отнасят до жени, отглеждащи деца до 3 г. Освен това ЕЦПР заявява, че понастоящем няма други съществуващи форми на социално подпомагане в България, които да компенсират или облекчат въздействието на намалените социални помощи върху засегнатите лица или групи. ЕЦПР счита, че това положение съставлява нарушение на член 13, параграф 1 от Ревизираната харта, тълкуван сам по себе си или заедно с член Е. Б - Правителството 6. Правителството заявява, че поправките в Закона за социалното подпомагане, чрез които прогресивно е намалено времето, през което може да се получава социална помощ, засягат само безработни лица, годни да работят. Целта на такива поправки е да се преодолее дългосрочната зависимост на безработни лица от социална помощ и да се насърчи личната им инициатива и реинтеграция в пазара на труда. През периода, когато социалната помощ е прекъсната, безработните могат да се възползват от възможностите, предоставени от Дирекциите „Бюро по труда” за образование, обучение и работа. Освен това Правителството заявява, че оспорените поправки по никакъв начин не са дискриминационни спрямо ромите, още повече че то е предприело набор от положителни мерки за подобряване на неравностойното положение на ромите. Затова то счита, че законовите поправки, въвеждащи времеви ограничения върху получаването на парични социални помощи, не нарушават член 13, параграф 1 на Ревизираната харта, независимо дали тълкуван сам по себе си или заедно с член Е.
ОТНОСИМО НАЦИОНАЛНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО 7. Правото на социално подпомагане е предвидено в член 51, алинея 1 от българската Конституция, където се казва: “Гражданите имат право на обществено осигуряване и социално подпомагане”.
8. Системата за социално подпомагане в България се урежда от Закона за социалното подпомагане от 1998 г. Целта на социалното подпомагане е да 3
съдейства на хора, които не могат със собствени сили да посрещнат основните си жизнени потребности, да насърчи тяхната трудова и социална реинтеграция и да промотира обществена солидарност: Член 1. (2) (Изм. - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) Законът има за цел: 1. подпомагане на гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности; 2. укрепване и развитие на обществената солидарност в трудни житейски ситуации; 3. подпомагане на социалната реинтеграция на лицата, които получават социални помощи; 4. подпомагане на трудовата заетост на безработните лица, които отговарят на изискванията за получаването на месечни социални помощи; 5. насърчаване на предприемачеството в социалната сфера чрез предоставяне на социални услуги от физически и юридически лица.
9. Законът предвижда три вида социална помощ: месечна, целева и еднократна. Всички видове помощи се отпускат след оценка, направена от социален работник, на доходите на лицето или семейството, имущественото състояние, семейното положение, здравословното състояние, трудовата заетост, възрастта и други констатирани обстоятелства: Чл. 12. (1) Социалните помощи са: 1. месечни; 2. целеви; 3. еднократни. (2) (Нова - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) Социални помощи се отпускат след преценка на: 1. доходите на лицето или семейството; 2. имущественото състояние; 3. семейното положение; 4. здравословното състояние; 5. трудовата заетост; 6. възрастта; 7. други констатирани обстоятелства. (3) (Нова - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) Министерският съвет определя месечен размер на гарантирания минимален доход, който служи като база за определяне на социалните помощи по ал. 1. (4) (Предишна ал. 2, доп. - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) Условията и редът за предоставянето на социалните помощи и прекратяването им се уреждат с правилника за прилагане на този закон с изключение на целевите помощи за отопление, които се уреждат с наредба на министъра на труда и социалната политика.
10. Лицата/получателите с право на социална помощ са: Член 2. (3) (Доп. - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) Право на социално подпомагане имат българските граждани, семейства и съжителстващи лица, които поради здравни, възрастови, социални и други независещи от тях причини не могат сами чрез труда си или доходите, реализирани от притежавано имущество или с
4
помощта на задължените по закон да ги издържат лица да осигуряват задоволяване на основните си жизнени потребности.
11. Целевото социално подпомагане с цел, например, плащане на наем или отопление се осигурява за хора в нужда. По подобен начин може да се предостави глобална сума веднъж годишно за покриване на инцидентни здравни, образователни, домашни или други жизнени нужди. Отговарящите на условията и процедурата за кандидатстване за тези помощи се регулират от Правилника за прилагане на Закона за социалното подпомагане, и от други правилници на министъра на труда и социалната политика. 12. Едно безработно лице трябва да е било регистрирано в Дирекциите „Бюро по труда” за поне 9 месеца преди подаването на молба за социална помощ и да не е отказвало предложена му работа или курсове за квалификация, организирани от Дирекциите „Бюро по труда”: Член 12б. (Нов - ДВ, бр. 120 от 2002 г., в сила от 01.01.2003 г.) (1) Безработните лица, които отговарят на условията за подпомагане с месечни помощи, се включват в програми за заетост, утвърдени от министъра на труда и социалната политика. (2) Лицата по ал. 1, отказали участие в програми за заетост, се лишават от месечни помощи за срок от една година.
13. Поправка в Закона за социалното подпомагане от 26 февруари 2006 г. ограничи времето за получаване на социални помощи до 18 месеца. Този времеви лимит бе допълнително намален през 2008 г., първо на 12 месеца (поправка от 19 юни 2008 г.) и после на 6 месеца (поправка от 5 ноември 2008 г.)3. Преди тези поправки социалните помощи бяха неограничени във времето и зависеха само от нуждите на получателите. Спорният член 12в гласи следното (не се взема предвид последната поправка от 5 ноември 2008 г.): Чл. 12в. (Нов - ДВ, бр. 18 от 2006 г., в сила от 01.07.2006 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 58 от 2008 г., в сила от 01.07.2008 г.) Безработните лица в трудоспособна възраст, с изключение на лицата по чл. 12б, ал. 2, могат да получават месечна социална помощ непрекъснато за срок от 12 месеца. (2) Правото на месечно социално подпомагане се възстановява след изтичане на 12 месеца от прекратяването му при условията и по реда, предвидени в правилника за прилагане на закона. (3) Разпоредбата на ал. 1 не се прилага в случаите по чл. 12б, ал. 4.
14. Определени категории лица не са засегнати от ограничителните периоди от 18, 12 или 6 месеца и могат да получават социални помощи неограничено време: Член 12б (4) Включването в програми за заетост по ал. 1 не е задължително за: 1. полагащите грижи за деца до 3-годишна възраст: 3
Бележка на БХК: Цитирана поправка не беше приета окончателно, а само на първо четене на тази дата. Информацията за поправката е изпратена до Европейския комитет по социални права от организацията жалбоподател в началото на декември 2008 г. 5
а) майки (осиновителки, осиновители); б) родители, които отглеждат сами децата си; в) настойници; 2. бременни жени след третия месец на бременността им; 3. лицата с трайни увреждания или с установена временна неработоспособност; 4. лицата, полагащи грижи за болен член на семейството или за роднини по възходяща и низходяща линия до втора степен; 5. лицата, полагащи грижи за член на семейството или роднини по възходяща и низходяща линия до втора степен, които имат увреждане и се нуждаят постоянно от чужда помощ; 6. лицата с психични заболявания, установени от компетентните органи.
ПРАВОТО 15. Член 13§1 от Ревизираната харта гласи: Член 13 - Право на социална и медицинска помощ Част І: „Всеки, който не разполага с достатъчно средства, има право на социална и медицинска помощ”. Част ІІ: „С цел да осигурят ефективното упражняване на правото на социална и медицинска помощ договарящите страни се задължават: 1. да осигурят необходимата помощ за всяко лице, което не разполага с достатъчно средства и което не е в състояние да си осигури тези средства със собствени сили или да ги получи от друг източник, в частност от обезщетения по схема за социално осигуряване, а в случай на болест - да му осигурят грижите, които се изискват от неговото състояние; (…)“
16. Член Е от Ревизираната харта гласи: Член Е - Недопускане на дискриминация „Упражняването на правата по тази харта следва да бъде осигурено без дискриминация на каквато и да било основа, като раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национална принадлежност или социален произход, здравословно състояние, връзка с дадено национално малцинство, рождение или друго състояние”.
А. Аргументите на страните а. Организацията - жалбоподател 17. ЕЦПР счита, че чрез налагането на максимални времеви ограничения за социалните помощи поправките от 2006 и 2008 г. на Закона за социалното подпомагане нарушават член 13, параграф 1 от Ревизираната харта. Той твърди,
6
че такива поправки не зачитат фундаменталната база за правото на социална помощ, която е индивидуалната нужда. 18. ЕЦПР подчертава, че хората, засегнати от оспорваните мерки, могат да бъдат произволно лишени от средствата им за съществуване, защото орязаните социални помощи не са базирани на оценка на индивидуалните обстоятелства или свързани с конкретно поведение на засегнатото лице, като отказ от предложена работа или нещо подобно. Поправките по-специално ще засегнат лица, които активно са търсили, но не са могли да намерят работа. Според официалната статистика от Националната агенция по заетостта, през юни 2008 г. средно 8 безработни са се конкурирали за едно свободно работно място. Следователно наличните свободни работни места са били явно недостатъчни да поемат всички безработни, желаещи да работят. 19. Относно броя на хората, засегнати от оспорваните поправки в Закона за социалното подпомагане, ЕЦПР твърди, че според официалните статистически данни 23 602 човека са били лишени от социална помощ към 31 май 2008 г. Освен това, много от тези хора са сред най-уязвимите слоеве от обществото, често бедни, мизерстващи, необразовани и маргинализирани. 20. ЕЦПР е на мнение, че хората в нужда, чиито социални помощи ще бъдат прекратени след 1 януари 2008 г., ще загубят и още някои права, свързани със статуса на получатели на социална помощ, а именно правото на здравно осигуряване, правото на правна помощ, правото на приоритетно получаване на земеделска земя за обработване и правото на освобождаване от такси за детска градина. 21. ЕЦПР твърди, че поправките в Закона социалното подпомагане нарушават и член Е от Ревизираната харта, защото те ще имат прекомерно и неоправдано въздействие върху ромите, което е равнозначно на непряка дискриминация. Той счита, че значително по-голяма пропорция от тази етническа група ще бъде засегната от тези мерки в сравнение с представителите на други етнически групи в България, тъй като ромите са пропорционално несъизмеримо повече сред хората без адекватни средства и като такива следователно разчитат на социални помощи. 22. В подкрепа на твърденията си, че ромите са със значително присъствие сред получателите на социална помощ и така вероятно ще са сравнително повече засегнати от поправките на Закона за социалното подпомагане, жалбата цитира изследване на ПРООН от 2002 г.4, в което 44.4% от ромите в България са посочили, че социалната помощ е бил обичайният източник на доходи за техните домакинства през последните шест месеца. Изследване от 2006 г. на Институт „Отворено общество” в България относно ромската интеграция и икономическата реформа също пресметна, че между 62% и 98% от ромите
4
ПРООН, Извън капана на зависимостта – Доклад за човешкото развитие относно ромското малцинство в Централна и Източна Европа (ПРООН, 2002 г.). 7
разчитат на социална помощ (процентите са базирани на ниските и високите изчисления на броя на ромите в България). 23. ЕЦПР твърди, че поправките в Закона за социалното подпомагане, чрез изключването на майките, грижещи се за деца до тригодишна възраст, които няма да са засегнати от намалените социални помощи, е възможно да имат дикриминационен и неоправдан ефект върху жени, майки от бедни семейства, които са потенциално изложени на финансов натиск да си вземат отпуск за гледане на дете и по този начин да се лишат от възможността да напредват в професионалната си кариера извън дома. 24. При все че ЕЦПР счита, че целите на Правителството чрез въвеждането на оспорваните поправки са легитимни, а именно да се стимулира личната инициатива на хората, получаващи социални помощи, за да си намерят работа на пазара на труда, той все пак е на мнение, че такива цели не могат да се следват като се оставят хора и техните семейства без финансова подкрепа като форма на натиск към тях да си намерят работа. Освен това Правителството не е успяло да покаже, че преобладаващите икономически условия и тези на пазара на труда могат да поемат всички онези лица, чиито социални помощи ще бъдат орязани, нито е дало обяснение защо професионалното обучение и субсидираните програми за заетост не биха могли да се изпълняват като алтернативни политики за създаване на заетост без намаляване на социалното подпомагане. 25. В резюме, ЕЦПР счита, че налагането на времеви ограничения за получаване на социални помощи е било въведено по един абсолютен и непропорционален начин, докато българското право в сферата на социалната политика не предвижда адекватни алтернативни форми за социално подпомагане, които да облекчат негативните ефекти на тези намаления. Няма възможност за хора, неуспели да намерят подходяща работа, да продължат да получават някакъв вид подкрепа докато не се направи актуална оценка на тяхното положение. В добавка може да се каже, че въвеждането на времевите ограничения има несъразмерен и неоправдан ефект върху ромите и жените.
б. Правителството 26. Правителството счита, че е положило усилия да предотврати всички потенциални неблагоприятни последствия от оспорваните поправки в Закона за социалното подпомагане и че се е съобразило с принципа за недопускане на дискриминация. То подчертава, че прекъсването на социалната помощ, предвидено в член 12(в) от Закона за социалното подпомагане, засяга само лица, годни за работа и в трудоспособна възраст. 27. Главното обяснение, представено от правителството, за направените оспорвани законови промени в Закона за социалното подпомагане е, че е налице належаща
8
нужда да се преодолее дългосрочната зависимост на безработни хора от социални помощи. 28. Правителството заявява, че българските закони не са уникални и че ограничения върху безсрочното изплащане на социални помощи съществуват и в други европейски страни. 29. Освен това то подчертава, че измененията няма да засегнат лица в най-сериозно неравностойно положение или в най-голяма нужда, които ще продължат да получават месечни социални помощи неограничено време (вж. т. 14 по-горе, която се отнася до член 12(б) ал. 4 от Закона за социалното подпомагане, който изключва някои категории лица от обхвата на оспорената нова клауза). 30. Правителството посочва, че сумите за детски надбавки са били увеличени през 2008 г. и че нови видове надбавки са били приети през последните години, които взети заедно компенсират част от отрицателния ефект на член 12(в) от Закона за социалното подпомагане. 31. Основният аргумент на правителството за доказване правотата на приетите мерки е, че хората, отпадащи от системата за социално подпомагане, могат да намерят работа на пазара на труда по субсидирани програми за заетост или директно на реалния пазар на труда (намаляващият процент на безработицата в страната се споменава като релевантен фактор в този контекст). Правителството описва няколко оперативни програми и политически мерки, предоставящи професионално обучение, стимули за намиране на работа и за започване на малък бизнес, и изпълняващи широкомащабна национална програма за предоставяне на субсидирана заетост. Дирекциите „Бюро по труда” са възприели индивидуален подход и работят отделно с всеки човек, като активно му търсят работа и оценяват възможностите и специфичните трудности, които всеки човек може да срещне. 32. Правителството заявява, че е предприело и редица организационни и административни мерки за минимизиране на отрицателните последици от промените в Закона за социалното подпомагане. Тези мерки включват известяване на всички лица, засегнати от законовите промени, за нуждата от поактивно търсене на работа, представянето на списъци на хората, изключени от правото на социална помощ, на Бюрата по труда, за да могат те да получат подкрепа и приоритет при намирането на работа, и включването на голям брой такива хора в обучителни курсове за работа. 33. Правителството счита, че е неправилно да се твърди, както прави жалбоподателят, че хората, губещи социално подпомагане, ще бъдат лишени от правото на правна помощ, правото на здравно осигуряване, правото на получаване на земеделска земя за обработване или на освобождаване от такси за детска градина.
9
34. Що се отнася до твърденията за несъразмерен ефект на поправките в Закона за социалното подпомагане върху ромите, правителството отстоява мнението, че българското законодателство не позволява събирането на лични данни, разделени по етнически групи. Следователно няма надеждни данни относно процента на ромите, които може да бъдат засегнати от ограниченията. Освен това правителството описва редица мерки/програми, изпълнявани с цел подобряване на интеграцията на ромите в пазара на труда, тяхното обучение, образование и заетост. То отбелязва също, че ромите са целева група в Националния план за действие по заетостта за 2007 г. 35. Правителството счита за неоснователно твърдението на ищеца, че поправките могат да имат възможен несъразмерен ефект върху жените. То твърди, че двамата родители имат равни права според закона, който предвижда, че лица, грижещи се за деца до 3-годишна възраст, могат да получават социални помощи без прекъсване. 36. В резюме, правителството счита, че прекратяването на месечната социална помощ след изтичането на определен период от време ще стимулира безработните, които могат да си търсят работа, да предприемат по-активни стъпки за ангажиране с пазара на труда и следователно ще съдейства и за тяхното социално включване и ще подпомогне неутрализирането на отрицателния ефект от дългосрочното отсъствие от работна среда.
Б. Оценката на Комитета
i. Твърдяното нарушение на член 13, параграф 1 от Ревизираната харта 37. Комитетът, като въведение, подчертава фундаменталното право на хората да имат достъп до достатъчно средства и социална помощ, за да живеят по начин, съвместим в човешкото достойнство. Комитетът подчертава също, че признаването на това основно право е съществен елемент във всяка стратегия за борба със социалното изключване по един съществен и смислен начин. Включването на член 13, параграф 1 от Европейската социална харта, който изисква от държавите да гарантират минимум доход и социално подпомагане за хора без адекватни средства, трябва да се разбира в този контекст. 38. Комитетът припомня, че според член 13, параграф 1 адекватни помощи трябва да се осигурят за „всяко лице” без адекватни средства и в нужда. Текстът на член 13, параграф 1 ясно постановява, че това право на социално подпомагане приема формата на индивидуално право на достъп до социално подпомагане при обстоятелства, когато е удовлетворено основно условие за допустимост, което право се явява, когато за даден човек липсват други средства за постигане на минимално равнище на доходи, съобразно човешкото достойнство.
10
39. Държавите могат да направят връзка между достъпа до това право и желанието за търсене на работа или професионално обучение. В този смисъл Комитетът припомня своето тълкувание на член 13, параграф 1 в Заключение XIV-1, че свързването на социалното подпомагане с желанието за търсене на работа или за преминаване през професионално обучение е в съгласие с Хартата, при условие че това се прави при разумни условия и при следване на поставената цел, а именно да се намери трайно решение на проблемите на даден човек в достъпа на пазара на труда. Обаче достъпът не може да бъде обект на времеви ограничения, ако засегнатите лица продължават да отговарят на основното условие за допустимост, установено от член 13, параграф 1. Намаляването или спирането на социалните помощи могат да са в съгласие с Хартата, само ако не лишават хората в нужда от техните средства за съществуване. 40. Комитетът е на мнение, че оспорените поправки в Закона за социалното подпомагане, постановяващи прекъсване на социалните помощи за безработни в трудоспособна възраст след 18, 12 или 6 месеца, не могат да се считат за допустимо ограничение върху правото на получаване на социална помощ според клаузите на член 13, параграф 1. 41. Комитетът счита, че лицата, на които ще им бъде отказано продължаване на правото да получават месечна социална помощ като резултат от тези законодателни мерки, ще се изправят пред риска да загубят основните си средства за съществуване. Комитетът отбелязва, че Правителството е предприело мерки за подобряване образованието и обучението на безработни, както и мерки за насърчаване реинтеграцията в пазара на труда на хора, които ще загубят социалната си помощ като резултат от оспорените законодателни промени. Въпреки това, независимо от тези мерки остава вероятността само ограничен брой от хората, засегнати от намаленията на социалните помощи, реално да си намерят работа. Трудността за хората в намирането на работа е отразена в официалната статистика от Националната агенция по заетостта, на която се позовават и двете страни в техните становища, че средно 8 безработни са се конкурирали за едно свободно работно място през юни 2008 г. В резултат, има вероятност намирането на работа да стане сериозен проблем за много хора, които ще са засегнати от тези мерки, и следователно загубата на минималния доход ще ги остави без достатъчно средства да посрещнат разходите си, необходими да живеят по начин, съвместим с човешкото достойнство. 42. Комитетът също счита, че не е получил достатъчно данни за съществуването на алтернативни форми на социално подпомагане в България, които да гарантират, че лицата, лишени от месечна социална помощ, могат да получават адекватни средства, за да живеят по начин, съвместим с човешкото им достойнство, или че освобождаването на особени или специфично дефинирани категории хора от ефекта на законовите промени ще бъде достатъчно при тези обстоятелства да гарантира, че хората в нужда ще получават социална помощ в степен, достатъчна да задоволи изискванията на член 13, параграф 1.
11
43. Вземайки предвид сериозния риск за хората, засегнати от отказа за продължаване на социалната помощ, да бъдат лишени от адекватни средства и това, че социалната помощ трябва да се предоставя докато трае нуждата за дадено лице да продължи да живее по начин, съвместим с човешкото му достойнство, Комитетът счита, че поправките в Закона за социалното подпомагане, прекратяващи минималния доход за лица в нужда след 18, 12 или 6 месеца, са в нарушение на член 13, параграф 1 от Ревизираната харта. 44. ЕЦПР твърди също така, че хората в нужда, чиито социални помощи ще бъдат прекратени, ще загубят и някои други права, свързани с правото на получаване на социална помощ. Доколкото става въпрос за правото на здравно осигуряване, Комитетът се позовава на оценката си за същите юридически аргументи в жалбата на Европейския център за правата на ромите с/у България, № 46/2007, решение по същество от 10 декември 2007 г., параграфи 43 и 44. Относно загубата на други права, както жалбоподателят твърди, последният не е предоставил достатъчно данни, които да дадат възможност на Комитета да изследва тези въпроси отделно от основния въпрос за достъпа до социална помощ.
ii.
Твърдяното нарушение на член Е от Ревизираната харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1
45. Комитетът счита, че въпросните законови мерки е възможно значително да засегнат някои от групите в най-неравностойно положение в България и поспециално ромите – в светлината на особените трудности, които ромите изпитват на трудовия пазар, и наличните статистически данни за степента, до която ромските семейства са зависими от социалното подпомагане. Той също счита, че отказът на правото на социална помощ, заложено в член 13, параграф 1, неизбежно ще представлява отказ на фундаменталното право на хората, принадлежащи към социално неравностойни групи, на равенство по отношение на почит и уважение. В резултат, твърденията за нарушение на член Е от ревизираната Харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1, могат да се разглеждат, при обстоятелствата на тази жалба, в рамките на по-широкия въпрос дали член 13, параграф 1 е бил нарушен от оспорваните поправки в Закона за социалното подпомагане. 46. Следователно, предвид намереното нарушение на правото на социална помощ на всички онези лица, засегнати от поправките в Закона за социалното подпомагане (вж. алинеи 37-44 по-горе), Комитетът не счита за необходимо да разглежда твърденията за нарушение на член Е от Ревизираната харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1.
12
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Поради тези причини, Комитетът заключава -
единодушно, че е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Ревизираната Харта; и
-
с 8 срещу 6 гласа, че не е необходимо да се изследва дали има нарушение на член Е от Ревизираната харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1.
(подпис) Колм О’Синийд Докладчик
(подпис) Полонка Кончар Председател
(подпис) Режис Брийа Изпълнителен секретар
Съгласно Правило 30 от Правилника на Комитета, мненията на несъгласие на г-н Петрос Стангос, подкрепен от г-н Жан-Мишел Белоржи, и на г-жа Чила Колонай Лехоцки са приложени към това решение.
13
ОСОБЕНО МНЕНИЕ НА Г-Н ПЕТРОС СТАНГОС, ПОДКРЕПЕН ОТ Г-Н ЖАН-МИШЕЛ БЕЛОРЖИ Въпреки че се съгласявам с единодушното заключение, че е налице нарушение на член 13, параграф 1 от Ревизираната харта, аз същевременно смятам, че беше необходимо да се установи дали има нарушение на член Е от Ревизираната харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1. По същество, аз вярвам, че българското законодателство, което бе обект на тази колективна жалба, е в нарушение на член Е, заедно с член 13, параграф 1, по причини, които сега ще обясня. Член Е от Ревизираната харта е пряко основан на член 14 от Европейската конвенция за правата на човека и Комитетът отделя особено “внимание” на ролята на Хартата като “инструмент за правата на човека, който допълва Конвенцията” (Жалба № 14/2003, Международната федерация по правата на човека (МФПЧ) с/у Франция, решение по същество от 8 септември 2004 г., § 27), така че трябва да се отчете ролята на член 14 в системата на Конвенцията, както е показано в юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека. Началната теза на тази юриспруденция бе, че “той като че ли формира неразделна част от всеки от членовете, полагащи правата и свободите” (ЕСПЧ, 23.07.1968 г., Езиковата употреба в образованието в Белгия, пар. 9), с други думи, принципът на недопускане на дискриминация, заложен в член 14, е приложим спрямо всички членове на Конвенцията (ЕСПЧ, 28.11.1978 г., Людик, пар. 53). Следователно Съдът дълго време считаше, че не е необходимо да се определя дали член 14 е нарушен, ако той вече е заключил, че има нарушение на друг член. В следващи свои решения, обаче, той разхлаби тази юриспруденция, като заяви, че след намирането на нарушение на някой член, трябва да се направи проучване от гледна точка на член 14 на това “дали неравнопоставеността в отношението на упражняване на въпросното право е фундаментален аспект на делото” (ЕСПЧ, 09.10.1979 г., Еъри, пар. 30, решение, понататък доизяснено, въпреки че понякога с уговорки, от следващи решения). Позицията, възприета от мнозинството от Комитета, се съдържа в пар. 45 от решението, който казва, че “твърденията за нарушение на член Е от Ревизираната харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1, могат да се приемат като приведени … в рамките на по-широкия въпрос” дали въпросните български мерки представляват нарушение на член 13, параграф 1. По мое мнение това отразява поранен прецедент на Съда, съгласно който нарушение на правилото за недопускане на дискриминация бе разводнено като елемент на едно или повече нарушения на други съществени правила на Конвенцията (точно както тук, по аналогия, нарушение на член Е става елемент на нарушение на член 13, параграф 1). Освен това, становището в същата алинея, че отказът на националното законодателство на правото, заложено в член 13, параграф 1, съставлява “отказ на фундаменталното право на социално неравнопоставени групи на равенство по отношение на почит и уважение”, страда от прекомерен формализъм, ако не е безцелно. Кои са, например, социалните групи “в по-благоприятно положение”, в сравнение с които ние можем да преценим, че е налице неравнопоставено отношение към другите в неравностойно положение? Мнозинството не се опитва в тази част на решението да 14
направи такова сравнение, въпреки че такова (интелектуално) упражнение се налага във всяко правно разследване, свързано с твърдения за дискриминация. Аз вярвам, че българското законодателство от гледна точка на тази жалба е точно като случая, предвиден в решението Еъри на Съда, тъй като елементът на дискриминация е фундаментален аспект на самия закон. Чрез самата си цел – намаляване на времевия лимит на правото на социални помощи – законът е насочен към хора от групи в социално неравностойно положение и сред тях, за жалост, се включва мнозинството от ромското население. Ефектът от закона, прекъсване на помощите за тях, е поставянето им в неравностойно положение в сравнение с други групи в социално неравностойно положение и лишаването им от минимум доход, който би им дал възможност на живеят с достойнство. Следователно аз считам, че “първоначалното” нарушение на член Е от Ревизираната харта включва в себе си и води до “вторичното” нарушение на член 13, параграф 1. Бих казал в подкрепа на моя аргумент, че трябва да се отчете нормативното измерение на недопускане на дискриминация, което се съдържа в забраната на материална дискриминация, било то различно третиране при сходни ситуации или еднакво третиране на различни ситуации. Тогава трябва да се установи дали това се отнася до съответните български закони. Като първа стъпка обаче, различните групи от засегнати граждани трябва бъдат идентифицирани. Ясно е, че жалбоподателите оспорват съвместимостта с Ревизираната харта на националното право в общото му приложение и че, както ще покажа, засегнатите хора са определени от техния социално-икономически статус. Жалбоподателите се позовават само на етническия статус на тези хора – ромски – във връзка с непропорционалния ефект, който този закон при общото му, и повърхностно неутрално, приложение има върху тях (вж. Жалба, документ № 1 на делото, 28.03.2008 г., стр. 14-17). От позицията на установяване на дискриминация, обаче, този количествен критерий не може да се счита за задоволителен. В случай на закон като този, дискриминационната цел е ключов елемент. Освен това такава дискриминация е съществена, защото по своето естество законът вероятно ще има неблагоприятен ефект върху определени хора поради техните трудни социалноикономически обстоятелства. Законовата основа за моя подход води началото си от историческото решение на Съда на Европейските общности в John O’Flynn v. Adjudication Officer от 23.05.1996 г. (дело C-237/94). То имаше положително въздействие върху формулировките на общностните Директиви относно равенството на базата на член 13 от Договора на ЕО и бе потвърдено от последващи решения на Съда. То се отнася до свободното предвижване на работна ръка. Според Съда на Европейските общности, “освен ако не е обективно оправдана и пропорционална на целта си, дадена клауза от вътрешното право трябва да се разглежда като дискриминационна, ако е по същество склонна да засегне мигриращи работници и ако от това следва риск, че тя ще ги постави в особено неравностойно положение” (пар. 20). Подходът, възприет в това решение, в което е установена непряка дискриминация на основата на непропорционалния ефект, представлява значителен напредък. Подчертавайки 15
дискриминационния потенциал на такава привидно неутрална мярка, поради самото й естество, прави излишна нуждата да се гради доказателство за непропорционалния ефект. Вместо да се установява количествено ефектът от дадена мярка, онези, които твърдят, че е налице дискриминация, просто трябва да се фокусират по-общо върху вероятния ефект на мярката, вземайки предвид условията, при които е приложима. Например, в случая със свободата на предвижване едно условие, представено като географско, се явява по своето естество като съмнително, защото, както изглежда очевидно, то ще има непропорционален ефект върху хора, упражнили свободата си на придвижване. В настоящия случай това, което поражда подозрение за дискриминация в съответния закон, както по природа, така и поначало, е фактът, че месечната социална помощ се разпределя специално за безработни лица (член 12Б от закона, приет през 2008 г., вж. Жалба, документ № 1 на делото, 28.03.2008 г., стр. 11). След изтичане на периода от 18 месеца (или 12, или 6 месеца след поправките в закона от 2008 г.), някои от хората, получавали социална помощ, в даден бъдещ момент ще си намерят работа, докато други няма да могат. Това изрично е признато в параграф 41 в нашето решение по същество. Затова, след изтичане на гореспоменатия период две обособени групи ще се появят сред българските социално уязвими граждани, в твърде различно положение: такива, които ще си намерят работа, и такива, които няма да си намерят. При все че двете групи са третирани еднакво от закона, а именно чрез прекратяване на социалната помощ. Дългосрочният ефект от прекратената помощ за втората социално уязвима група е лишаването им от средства, които биха им дали възможност да живеят с достойнство. Така те са жертвите на нарушение на правото на социална помощ по член 13, параграф 1 от Ревизираната харта, особено предвид това, че другата група от неполучаващи социална помощ, намерили в даден момент работа, ще имат възможността да живеят при сносни условия. При ситуацията, която току-що описах, може да се сметне, че втората група се състои от хора от ромската общност. Социалноикономическият статус – безработен – е това, което определя във времето (от началото на социалната помощ до нейното прекратяване), че те попадат в обхвата на закона. В заключение и поради всички теоретически и практически причини, описани от мен, считам, че въпросното вътрешно право съставлява дискриминация, което се забранява от член Е от Ревизираната харта, срещу представители на точно определена категория от социално уязвими граждани на България, а именно хора, “трайно безработни, която се явява както по времето, когато получават социалната помощ, така и след изтичане на този период”. Това е в нарушение на правото на социална помощ по член Е от Ревизираната харта, която помощ при тези социални и икономически обстоятелства представлява средството за съществуване на тези хора.
16
ОСОБЕНО МНЕНИЕ НА Г-ЖА ЧИЛА КОЛОНАЙ ЛЕХОЦКИ Съгласна съм с решението на Комитета, че е налице нарушение на член 13, параграф 1. От друга страна не съм съгласна със заключението му, че се счита за ненужно да се проучи нарушаването на този член във връзка член Е от ревизираната Харта. Мнението на мнозинството, което заявява, че “твърденията за нарушение на член Е от ревизираната Харта, разглеждан заедно с член 13, параграф 1, могат да се приемат като приведени … в рамките на по-широкия въпрос” на нарушение на член 13, параграф 1, отчита съдържащата се фундаментална дискриминация като вторичен въпрос и по този начин изпуска от поглед самата сърцевина на колективната жалба. Освен аргументите, представени по-долу, можем да заложим на прецедента на Европейския съд по правата на човека, за да не отхвърляме разглеждането на член Е в този случай. При все че той в голяма степен се въздържа да посочва дискриминацията в случаи, когато е открито нарушение на основен член, взет сам по себе си, все пак неговата „позиция е друга, ако ясно неравнопоставено третиране на упражняването на въпросното право е фундаментален аспект на случая” (пар. 89 Chassagnou and Others v. France, 29 април 1999 г.). По-нататък друго важно за нас за отбелязване в това дело е, че Съдът намери двойно нарушение на Конвенцията от една и съща фактическа ситуация, т.е. неоснователна диференциация между земевладелци. Първо, тази диференциация подби защитата на държавата (необходимост и пропорционалност), посочвайки законовата й цел да ограничи фундаментални права и установявайки по този начин отделно нарушението на основен член. Второ, самият факт послужи като основа за установяване на нарушение на същия основен член, разглеждан и във връзка с член 14. Член Е от Хартата (дори повече от член 14 на Конвенцията) не може да се разглежда като чисто „спомагателно” правило, изработено да подпомогне установяването на нарушения, когато основната клауза, взета отделно, не може да се установи без отпратка към елемента на дискриминация. Неговата принципна важност за Хартата расте отвъд тази роля. Вярно е, че оспорените поправки в българския Закон за социалното подпомагане, отменящи месечната социална помощ за безработни лица след определен период на изплащане и поставящи засегнатите в положение да загубят основните си средства за съществуване, представляват нарушение на член 13, параграф 1, взет сам по себе си. Поправката съдържа презумпцията, че безработните лица имат опция да започнат или не работа, следователно да си безработен отвъд определен период е знак на липса на добра воля от страна на получателя на помощта и върху това може да се въздейства чрез принудата на прекъснатата помощ. Тази презумпция зад юридическите поправки се превръща в чисто наказание за определено положение в случай, когато онези, чието положение е такова, че им е почти невъзможно да си намерят работа и заедно с това представляват група, заобиколена от негативни стереотипи относно техните навици за работа.
17
Съгласна съм с тезата на заключението, че нарушението на член 13, параграф 1 от законодателната поправка представлява отмяна на фундаменталното право на групи в социално неравностойно положение на равенство по отношение на почит и уважение. Обаче това само по себе си не е дискриминация според правната терминология, то се абсорбира от нарушението на член 13, параграф 1 и не може да абсорбира съществуващата дискриминация срещу една под-група, която дискриминация е пропита в правилата и определя главния тежест на оспорените клаузи. Пар. 45 от заключението замъглява границата между общата целева група на член 13, параграф 1 – правилно посочени като групи в най-неравностойно социално положение – и между специфични групи в рамките на по-широката група, нееднакво засегнати от въпросните клаузи. Именно ромите, изложени в миналото на исторически обусловена и широка разпространена дискриминация, и изправени сега пред непреодолими трудности в конкуренция, където има 8 кандидати за едно работно място. Отказът на мнозинството да направи разграничение между ефекта на законодателните поправки върху ромската и не-ромската части на съответната група граждани, и като я разглеждат неопределено като група в „неравностойно социално положение” (пар. 45), отричат понятието за непряка дискриминация, заложена най-малкото зад поправката на българския Закон за социалното подпомагане. По тези причини аз изказвам несъгласие.
18