Становище по к.д. № 15/2000 г. Становището е внесено по повод искане на група народни представители за обявяване противоконституционността, евентуално несъответствието с международен договор, по който България е страна, на чл. 47, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България. В своето становище БХК твърди, че оспорваната разпоредба от Закона за чужденците в България противоречи на чл. 32 ал. 1, на чл. 56 и на чл. 120 от българската Конституция и се присъединява към искането на народните представители за обявяването на нейната противоконституционност. Оспорваната разпоредба лишава засегнати лица от средство за защита, в нарушение на правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Оспорваната разпоредба противоречи и на чл. 120 от Конституцията, като изключва възможността както за административно обжалване, така и за съдебен контрол върху актове на администрацията, които могат да засегнат основни конституционни права. Становище обръща внимание и върху възможността експулсирането да доведе до засягане на правото на семеен живот на лицата, обект на налаганите мерки.
ПИСМЕНО СТАНОВИЩЕ на Български хелзинкски комитет по конституционно дело 15/2000 г.
Относно: искане на група (55) народни представители от XXXVIII Народно събрание за обявяване противоконституционността, евентуално несъответствието с международен договор, по който България е страна, на чл. 47, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България (ДВ, бр. 153 от 1998 г., изм. бр. 70 от 1999 г.)
Съдържание: І. По съответствието на чл. 47 ал.1 от ЗЧРБ с Конституцията 1. Конституционни стандарти за контрол върху актове на администрацията 1.1. Правото на защита по чл. 56 и административният контрол върху актовете на администрацията 1.2. Правото на защита и съдебният контрол върху актовете на администрацията 1.3. Правото на защита на семейния живот 2. Съответствие на разпоредбата на чл. 47, ал. 1 от ЗЧРБ с Конституцията 2.1. Противоречие с чл. 56 от Конституцията 2.2. Противоречие с чл. 120 от Конституцията 2.3. Противоречие с чл. 32, ал 2 от Конституцията II. По съответствието на чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ с международното право 3. Международни стандарти по отношение на експулсиране 3.1. Общи стандарти 3.2. Експулсирането според Европейската конвенция за правата на човека 3.3. Експулсирането в нарушение на чл. 3 от ЕКПЧ 3.4. Експулсирането в нарушение на чл. 8 от ЕКПЧ 3.5. Експулсиране в нарушение на чл. 10 от ЕКПЧ 3.6. Ефективно средство за защита по чл. 13 от ЕКПЧ при експулсиране 4. Съотвествие на разпоредбата на чл. 47 ал. 1 на ЗЧРБ с чл. 13 на ЕКПЧ
Уважаеми конституционни съдии, Във връзка с конституционно дело 15/2000 г., образувано на 24 октомври 2000 г., Български хелзинкски комитет, конституиран като заинтересована страна с Определение на Конституционния съд от 28 ноември 2000 г.,
представя настоящето писмено становище. С постъпилото искане, направено от група народни представители, се оспорва разпоредбата на чл. 47, ал. 1 от ЗЧРБ. Оспорваният законов текст изключва възможността за контрол върху заповеди, с които се налагат принудителни административни мерки експулсиране, забрана за пребиваване в страната и задържане на лице, чието експулсиране предстои, когато тези мерки са непосредствено свързани със сигурността на страната. В направеното искане се посочва, че изключването на административното и съдебно обжалване върху административни мерки, свързани със сигурността, е в нарушение на Конституцията и на международни договори, ратифицирани от Република България. В първата част на настоящето становище ще бъде разгледана разпоредбата на чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ от гледна точка на нейното съответствие с Конституцията, а във втората част на становището ще бъде направен анализ на тази законова разпоредба в светлината на приложимите задължителни международни стандарти.
І. По съответствието на чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ с Конституцията 1. Конституционни стандарти за контрол върху актове на администрацията Конституционните разпоредби, които формират конституционния стандарт за контрол върху актовете на администрацията, са чл. 56 и чл. 120, ал.2 от Конституцията. Приложими към предмета на делото са и разпоредбите на чл. 6, чл. 26, и чл. 32, ал. 1 от Конституцията. Следва кратък преглед на приложимите конституционни стандарти.
1.1. Правото на защита по чл. 56 и административният контрол върху актовете на администрацията Съгласно член 56 от Конституцията всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Преамбюлът на Конституцията провъзгласява като върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност. Според Конституционния съд непосредственото действие на Конституцията, предвидено в чл. 5, ал. 2, е гаранция за тези права [1]. Съгласно тълкуването на чл. 56 от Конституцията, дадено от Конституционния съд в Решение № 3 по конст. дело № 1/94 г., правото на защита по чл. 56 от Конституцията е основно, общо и лично човешко право с процесуален характер, защото е средство за защита на други права. Разпоредбата на чл. 56 е гаранция и способ за осъществяването на правото на защита на личността и защита на нейните основни блага. Разпоредбата на чл. 56 от Конституцията въздига в основен конституционен принцип правото на всеки гражданин на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Според Конституционния съд [2] правото на защита на гражданите е едно от основните конституционни права, което има особено голямо значение в демократичната правова държава. Правото по чл. 56 на Конституцията включва възможността засегнатото лице да изложи аргументи, както фактически, така и правни, в защита на засегнатите си права и интереси пред компетентен орган, който да има правомощията да предостави защита. Правото по чл. 56 от Конституцията изисква и законодателство, което да предвиди ясна и достъпна процедура, в която да могат да бъдат изложени фактическите и правни аргументи в защита на застрашените права и интерес и да бъде получена защита. Само тогава ще бъде осигурена ефективна възможност на гражданите да защитят нарушените си или застрашени права и интереси пред съдебните органи или пред администрацията. Правото на защита по чл. 56 от Конституцията е основно право, гарантирано по отношение на всяко лице, чиито права и законни интереси са засегнати, независимо от неговото гражданство. Този извод се налага както от изричното тълкуване от Конституционния съд на правото на защита като всеобщо право с универсален характер [3], така и от систематичното място на разпоредбата на чл. 56 сред основните права. Правото на защита по чл. 56 е право на защита както на законни права и интереси, така и на основните конституционни права, изложени в глава втора на Конституцията. Това са основните права на човека - права, които Конституцията гарантира като права на "всеки", права, които не могат да бъдат нарушавани за "никой"[4]. Основните права на човека произтичат от вътрешноприсъщото достойнство на всяка човешка личност, те са универсални и представляват достояние на всеки човек. Правото на защита като основно конституционно право е общочовешко право, право на всеки човек, независимо от гражданството му. Изводът, че гаранциите на чл. 56 на Конституцията са приложими по отношение на всяко лице се налага и от
системния прочит на чл. 56 с други текстове на Конституцията. Съгласно чл. 6 от Конституцията всички хора се раждат равни по достойнство и права. Според член 26, ал. 2 от Конституцията чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права и задължения по Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство. Основните права на човека са провъзгласени от Конституцията по отношение на всяко лице и за тях Конституцията не изисква изрично българско гражданство. Както бе посочено по-горе, те принадлежат на всички хора. Права като правото на защита и на семеен живот и на защита на семейния живот по българската Конституция не са обусловени от българското гражданство. Конституцията отчита техния универсален характер, произтичащ от равното достойнство на всички хора. В заключение, разпоредбата на чл. 56 от Конституцията посочва правото на защита като основно конституционно право в рамките на едно конституционно обосновано и законодателно регулирано производство, каквото е съдебното или административното производство [5]. Засягането или застрашаването на определено право или законен интерес на всяко едно лице поражда и конституционното право на съответна защита, гарантирана на гражданите от чл. 56 от Конституцията [6]. Тази защита като минимум изисква производство по административен контрол върху актовете на администрацията, в рамките на което да бъдат разгледани фактическите и правни основания на предприетите мерки.
1.2. Правото на защита и съдебният контрол върху актовете на администрацията Правото на защита е гарантирано от Конституцията и с предвидената в чл. 120 правна възможност на гражданите и юридическите лица да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат. Правото на защита по чл. 56 във връзка с чл. 120 изисква, за разлика от общата гаранция на чл. 56, съдебен контрол върху актовете на администрацията с особените гаранции за независимост на съда, състезателност и равенство на страните в съдебното производство. Според член 120, ал. (2) от Конституцията гражданите могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Тази разпоредба урежда правото на съдебна защита на физически и юридически лица срещу административни актове, които ги засягат. Правото на обжалване на административни актове пред съд по чл. 120, ал. 2 като част от общото право на защита по чл. 56 от Конституцията е основно право, което имат всички лица, независимо от гражданството им [7]. В Решение № 2 по конст. дело № 2/2000 г. Конституционният съд потвърждава принципната си позиция, че правото на обжалване "на всички административни актове" (чл. 120, ал. 2) е основно конституционно право, неразривна част от правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Според Конституционния съд [8] правомощието по чл. 120, ал. 1 от Конституцията произтича от разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Съгласно тази разпоредба България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната. Смисълът, извлечен от Конституционния съд, на разпоредбата на чл. 4, ал. 1 е в цялостното обвързване на упражняването на държавната власт от нормите на правото, чийто израз е и съдебният контрол, предвиден в чл. 120 от Конституцията. Административното правораздаване, предоставено на съдилищата като средство за осигуряване на законността в областта на държавното управление, е израз на правозащитната функция на правовата държава. То е призвано да защитава самата законност. Разпоредбата на чл. 120 според Конституционния съд представлява гаранция за осъществяването на нормата на чл. 4, ал. 1. Конституционният съд заключава [9], че съдебният контрол върху административните актове е конститутивен елемент на правовата държава и израз на подчинение на държавната власт на Конституцията и законите. Същевременно съдът изяснява, че чрез съдебния контрол върху актовете на администрацията се конкретизира основният принцип на съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, закрепен в чл. 117, ал. (1) от Конституцията, като така правозащитната функция на правовата държава ограничава възможната злоупотреба с власт от страна на държавните органи. В решение № 21 по конст. дело 18/95 г. Конституционният съд постановява, че съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. Съдът постановява, че с разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е възприет принципът на общата клауза за обжалване на всички административни актове пред съдилищата. "Изразената в конституционната воля норма е насочена към възприемане на принципа на съдебно обжалване на всички административни актове." В решението си по конст. дело № 13 от 1993 г. Съдът посочва, че по смисъла на чл. 120, ал. (2) съдебният контрол спрямо административните актове е допустим на общо основание, а е изключен само за изрично посочените от закона случаи. Предвиденото в чл. 120, ал. (2) право на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу административни актове, които ги засягат, е обусловено от "засягането" на лицето от обжалвания административен акт. Това "засягане" Конституционният съд тълкува в светлината на чл. 56 от Конституцията,
който урежда основното право на защита на всеки гражданин, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Според Съда административният акт "засяга", по смисъла на чл. 120, ал. (2) от Конституцията, граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Относно критериите, обуславящи законодателното изключване на административни актове от съдебен контрол, Съдът определя, че законодателят при това изключване остава ограничен от общите конституционни принципи. Правомощието на законодателя да изключва отделни категории административни актове от съдебен контрол не е абсолютно по своя характер. При упражняването на това свое право Народното събрание е длъжно да се съобразява с основните конституционни принципи на правовата държава и защитата на основните човешки права. Възможността, предоставена на Народното събрание от чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията, е изключение и следва да се тълкува и прилага ограничително. Характерът на това изключение задължава Народното събрание да се възползва от него, само когато са налице достатъчно сериозни и основателни причини. Противното би означавало да се обезсмисли принципът на съдебно обжалване на административните актове. Изяснявайки конституционната мяра на изключението по чл. 120, ал. (2) от Конституцията, Конституционният съд приема, че за да не бъде обезсмислен основният конституционен принцип за съдебен контрол върху административните актове, "законодателят може да установява изключения от съдебния ред за обжалване на административни актове само тогава, когато това изключение не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите". Във всички случаи изключването от съдебен контрол на административни актове, с които се засягат основни конституционни права, е недопустимо [10]. Такова изключване би накърнило основните принципи на правовата държава[11]. В заключение, правото на обжалване на всички административни актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията е основно конституционно право, неразривна част от правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Ефективното упражняване на това право е елемент от нормалното функциониране на съвременната правова държава в съответствие с чл. 4 от Конституцията. При непосредственото действие на конституционната норма, което е основа на правовата държава, акцентът се поставя не само върху конституционно прогласеното право, а преди всичко върху възможността то да бъде защитено пред съд [12]. Изключването от законодателя на съдебния контрол върху административен акт, с който се засяга основно конституционно право, би било в противоречие с чл. 56 от Конституцията [13]
1.3. Правото на защита на семейния живот Според член 32, ал. (1) от Конституцията личният живот на гражданите е неприкосновен и всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и семейния му живот. Правото на семеен и личен живот е основно общочовешко конституционно право на всяко лице - български гражданин или чужденец. Българската Конституция и закони не изискват и не биха могли, с оглед правовия характер на Републиката, да изискват българско гражданство за притежаването и упражняването на това право. Правото на защита срещу незаконна намеса в семейния живот изрично принадлежи на "всеки" според разпоредбата на чл. 32, ал. 1. С тази разпоредба Конституцията отчита изключителното за правото на семеен живот значение на реалната възможност за неговото ефективно упражняване.
2. Съответствие на разпоредбата на чл. 47, ал. 1 от ЗЧРБ с Конституцията На базата на предходния анализ на изискванията на Конституцията, настоящото становище застъпва тезата, че разпоредбата на чл. 47, ал. 1 на Закона за чужденците в Република България противоречи на чл. 32 ал. 1, на чл. 56 и на чл. 120 от българската Конституция и се присъединява към искането на народните представители за обявяването на нейната противоконституционност.
2.1 Противоречие с чл. 56 от Конституцията Оспорваната разпоредба противоречи на чл. 56 от Конституцията като нарушава основното конституционно право на защита на гражданите, когато са засегнати техните права или законни интереси. Изключването на административен контрол върху административните заповеди, с които се налагат принудителни мерки по ЗЧРБ, по силата на атакуваната разпоредба противоречи на чл. 56 от Конституцията. С
административните актове, които според атакуваната разпоредба не подлежат на обжалване, могат да се налагат мерки отнемане на право на пребиваване, принудително отвеждане до граница и задържане на лице, чието експулсиране предстои. Тези мерки безспорно засягат права и законни интереси на лицата, срещу които са насочени. Изключвайки възможността за обжалване по административен ред на административните актове, с които се налагат тези мерки, законодателят лишава лицата, срещу които са насочени, от всякаква възможност да представят фактически и правни аргументи в своя защита. С изключването и на административния контрол на мерки, които представляват съществено ограничение на законни права и интереси, атакуваната разпоредба лишава засегнатите лица от средство за защита, в нарушение на правото на защита по чл. 56 от Конституцията.
2.2. Противоречие с чл. 120 от Конституцията Оспорваната разпоредба противоречи и на чл. 120 от Конституцията. Атакуваната разпоредба изключва възможността, както за административно обжалване, така и за съдебен контрол върху актове на администрацията, които могат да засегнат основни конституционни права. Мерките, налагани по ЗЧРБ, както беше посочено по-горе, включват забрана за пребиваване на територията на страна, експулсиране в страна на произход и задържане. С тези мерки могат да бъдат засегнати не само права и законни интереси на лицата, срещу които са насочени, но и техни основни права, гарантирани с Конституцията. Между основните права, които могат да бъдат засегнати с принудителните мерки по ЗЧРБ, са правото на лична свобода (чл. 30 на Конституцията), правото на убежище (чл. 27 на Конституцията), правото на семеен живот (чл. 32 на Конституцията), както и други основни права (виж параграфи 3.2, 3.3, и 3.4 и 3.5 по-долу в настоящето становище). Обосновавайки тезата за противоречие с Конституцията на чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ, настоящето становище се опира на юриспруденцията на Съда по прилагането и тълкуването на разпоредбата на чл. 120 от Конституцията, съгласно която законодателят не може да изключва съдебния контрол върху актове на администрацията, когато се засягат основни конституционни права. По отношение на мярката "задържане" на лице, чието депортиране предстои, тя във всички случай представлява ограничаване на основно право, каквото е правото на лична свобода (чл. 30 от Конституцията) и изключването на съдебен контрол по отношение на задържането не е допустимо при каквито и да било обстоятелства. По отношение на мерките експулсиране и забрана за достъп до страната, те биха могли в конкретни случаи да доведат да нарушаване на основни права като забрана за изтезания и нечовешко третиране, право на убежище (чл. 27 на Конституцията) и право на семеен живот (чл. 32 на Конституцията), излагайки експулсираното лице на опасност от преследване или лишавайки го от достъп до членове на семейството му, намиращи се в страната. Законодателят може в общия случай на експулсиране на чужденец на основание заплаха за националната сигурност да изключи съдебния контрол, без това да е в нарушение на Конституцията. Изключване на съдебния контрол обаче би било допустимо от Конституцията, ако то е приложимо само за случаи, в които експулсирането не би засегнало основни права. Липсата на диференциран подход от страна на законодателя, при който законодателството да третира различно хипотезите, в които експулсирането води до ограничаване на основни права по Конституция и случаите, в които законодателството не би довело до такова ограничение, прави разпоредбата на чл. 47 от ЗЧРБ прекалено широка. Тъй като тя изключва съдебния контрол и в случаи, в които това е недопустимо по силата на чл. 120 във връзка с чл. 56 от Конституцията, тя следва да бъде обявена за противоречаща на Конституцията. В заключение, настоящето становище би искало да припомни и да се присъедини към изразеното от Конституционния съд "безпокойство от честото прилагане от Народното събрание на изключението за необжалваемост на административните актове" [14].
2.3. Противоречие с чл. 32, ал. 2 от Конституцията Настоящето становище обръща вниманието на Конституционния съд и върху възможността експулсирането да доведе до засягане на правото на семеен живот на лицата, обект на налаганите мерки. Предоставянето на правомощия на администрацията, по силата на атакуваната разпоредба, да засяга безконтролно правото семеен живот, което всеки в България, български гражданин или не, има, е в пряко нарушение и на чл. 32, ал. 1 от Конституцията. Особена е тежестта на това нарушение, която произтича от изключителното значение на нарушеното право. Както бе обосновано по-горе, правото на семеен живот и на неговата защита има изключително значение по българската Конституция и особен конституционен статус [15]. Отнемането по силата на атакуваната разпоредба на правото на защита на семейния живот е в пряко противоречие с Конституцията.
ІІ. По съответствието на чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ с международното право 3. Международни стандарти по отношение на експулсиране 3.1. Общи стандарти Международноправната уредба на експулсирането и другите ограничаващи свободата на движение мерки се съдържа в член 12 и 13 от Международния пакт за граждански и политически права, Протоколи номер 4 и 7 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, член 31 от Конвенцията за статута на апатридите и членове 31-33 от Конвенцията за статута на бежанците. Освен тези норми на международното право, които директно регулират общите случаи на експулсиране на чужденци, пряко отношение към настоящото производство има и практиката на Европейския съд по правата на човека във връзка с прилагането на чл. 13 от Конвенцията за правата на човека и основните свободи ("ЕКПЧ").
3.2. Eкспулсирането според Европейската конвенция за правата на човека Всяко лице, намиращо се на територията на държава, страна по Европейската конвенция, се ползва от правата и механизмите, които тя установява, без оглед на своята националност. По отношение на случаите на експулсиране, екстрадиране или налагане на забрана за влизане в определена държава (за краткост ще се използва само "експулсиране") правоприлагащите органи по Конвенцията са развили богата и последователна юриспруденция. Изходна позиция в практиката на Европейския съд по правата на човека е, че правото на пребиваване на чужденците, както и правото на политическо убежище в определена страна сами по себе си не се гарантират от Конвенцията. Страните по Конвенцията имат право да контролират влизането, пребиваването и експулсирането на чужденци. Това трябва да става обаче без държавите да нарушават задълженията си, произтичащи от международни договори [16]. Приложимостта на ЕКПЧ по отношение на експулсирането на чужденци се определя от възможността експулсирането и забраната за влизане на територията на съответната държава да нарушат основни права на лицата, гарантирани по Конвенцията. Поради това, в случаите в които тези мерки могат да засегнат права по Конвенцията, държавите страни по Конвенцията са длъжни по силата на чл. 13 от ЕКПЧ да предоставят във вътрешното си законодателство "ефективни мерки за защита". Тази зависимост на гаранцията за правото на защита по ЕКПЧ от възможното нарушение на материални права по Конвенцията определя и подхода на настоящото становище, което първоначално ще се спре на възможните нарушения на права по Конвенцията като резултат от експулсирането на чужденец. След това становището ще разгледа и необходимите процесуални мерки за защита при експулсиране, които пряко зависят от потенциала за нарушаване на материалните права по Конвенцията.
Хипотези на нарушаване на основни права при експулсиране Европейската комисия и Европейският съд са се произнасяли относно наличието на нарушения на правата на лица по членове 3, 8 и 10 от Европейската конвенция вследствие на експулсирането им.
3.3. Експулсиране в нарушение на чл. 3 на ЕКПЧ Една от основните категории дела разглеждани от Европейския съд, при които се оспорва наложена мярка по експулсиране, са делата, в които експулсираният твърди, че връщането му в страната на произход ще го изложи на реална опасност от изтезания или нечовешко третиране в нарушение на на член 3 на ЕКПЧ [17]. При преценката за това доколко съществува реална опасност от нечовешко третиране в приемащата страна, Европейският съд преценява опасността за конкретния индивид с оглед ситуацията в приемащата страна и конкретно ситуацията, в която той ще бъде поставен [18]. Според практиката по Конвенцията рискът от унизително и нечовешко отнасяне трябва да бъде действителен, реален и доказан. А "самата възможност за лошо третиране поради всеобщата обстановка на неспокойствие [в държавата на експулсиране] е недостатъчна, за да доведе до нарушение на член 3 от Конвенцията [19]. По делото Ахмед срещу Австрия (1996) съдът установява принципа, че държава, която желае да депортира лице, осъдено за тежко престъпление, трябва да направи независима преценка, абстрахирайки се от естеството на нарушението, на обстоятелствата, в които лицето ще попадне в държавата на експулсиране. В конкретния случай, Съдът приема че експулсирането ще бъде в нарушение на чл. 3, въз основа на факта, че австрийските
власти вече са разгледали искането на жалбоподателя за бежански статут и са му предоставили такъв. Съдът приема, че след като националните власти вече са разгледали въпроса за опасността от нечовешко третиране в производството по предоставяне на убежище и са приели, че такава опасност съществува, експулсирането на жалбоподателя би било в нарушение на чл. 3 на ЕКПЧ. По делото Чахал срещу Великобритания [20] Европейският съд приема, че напрегнатата обстановка в щата Пенджаб в Индия, породена от борбите на сикхските сепаратисти, както и действията на полицията извън територията на щата за елиминиране на сикхски активисти, представляват достатъчни основания да се приеме, че ако бъде експулсиран, г-н Чахал ще е поставен пред реална опасност от третиране, противно на разпоредбите на член 3. Съдът намира, че забраната за унизително и нечовешко отнасяне по член 3 от Конвенцията е абсолютна, поради което фактът, че г-н Чахал представлява опасност за националната сигурност на Великобритания, е без значение по спора. Съдът по-специално приема, че "действията на въпросното лице, колкото и нежелани и опасни да са, не могат да представляват обект на разглеждане по същество", както и че "забраната, закрепена в Член 3, срещу лошо отнасяне е ... абсолютна".
3.4. Експулсиране в нарушение на чл. 8 от ЕКПЧ Експулсирането може да постави и проблеми и във връзка със спазване на задълженията на експулсиращата държава по член 8 от Конвенцията. Експулсирането може да представлява намеса в правото на личен или семеен живот и да е в нарушение на задълженията на държавата по отношение на допустимата намеса в това право [21].
3.4.1. Наличие на семеен и/или личен живот по смисъла на член 8 В практиката си органите по Конвенцията определят правото на личен живот като "... сфера на неприкосновеност, правото лицето да живее според собствените си желания, защитавано от обществено внимание... То обхваща ... правото да се установяват и развиват връзки с други човешки същества, най-вече в емоционалната сфера, за целите на развитието и реализирането на собствената индивидуалност [22]." Правото на семеен живот се определя като "най-малкото връзки, съществуващи между близки роднини... [23]". Освен отношенията в класическото семейство между съпрузи, между родители и деца, Комисията и Съдът приемат, че са налице семейни отношения и в нетрадиционни отношения между лица, чиято връзка по своето интензивност и близост е сходна с традиционните "семейни" отношения. Органите по Конвенцията приемат също така, че раздялата между родителите не води до прекратяване на семейния живот между родителя и детето, при когото детето вече не живее. Прекараното в затвора време, редувано с периоди на свобода, което не е довело до разтрогване на брака, също не прекратява семейния живот по смисъла на Конвенцията. При липса на индикации за наличие на семеен живот се изследва наличието на личен живот в експулсиращата държава, от една страна, и с държавата на експулсиране, от друга. Част от критериите за наличието на личен живот в експулсиращата държава са владеенето на съответния език, културната идентичност, степента на социално интегриране.
3.4.2. Намеса в семейния или личния живот по смисъла на член 8 Ако бъде констатирано че е налице семеен или личен живот в експулсиращата държава, органите по Конвенцията приемат, че във всички случаи наложената мярка експулсиране или забрана за влизане в територията на държавата, ще доведе до намеса в личния или семейния живот на лицето. Установяването на намеса в личния или семеен живот обаче, пряко зависи от свързаността на семейния или личен живот с експулсиращата държава. Така например, по жалбата на Рашид Гариб срещу Швейцария [24] Комисията е постановила, че същата е явно неоснователна. Гариб е недоволен от експулсирането си от Швейцария, тъй като бракът му с британска гражданка не е валиден според мюсюлманското право в Мароко и експулсирането му освен това го разделя от майка му, получила швейцарско гражданство по силата на брака си в страната. Комисията отбелязва, че тъй като жалбоподателят и съпругата му са чужденци в Швейцария, при това от различни националности и предвид, че Рашид Гариб не е обяснил защо не би могъл да се установи във Великобритания със съпругата си, експулсирането би довело до затруднения на семейния му живот, но не и до такива, които могат да се квалифицират като намеса по смисъла на член 8 от Конвенцията. Относно наличието на семеен живот между него и майка му, Комисията отбелязва, че дълги години е живял отделно от нея, а единствено наличието на желание за близост не доказва достатъчно тясна връзка помежду им, и следователно не е налице семеен живот. Поради това Комисията приема, че в случая липсва намеса в правата по член 8 на жалбоподателя.
3.4.3. Законоустановеност на експулсирането
В случаите, в които се установи намеса в правата по член 8, Съдът изследва дали мярката е постановена в съответствие с вътрешното законодателство, което трябва да е ясно и изчерпателно и да позволява лицата да съобразят своето поведение с неговите норми [25]. Изискването за яснота и предвидимост на законодателството е пряко свързано с дискреционната власт която то предоставя на администрацията. Пълната дискреция, дори и когато е закрепена в закона, без ясно формулирани основанията за упражняването на правомощия, ще доведе до липса на яснота и предвидимост и мерките, взети въз основа на такова законадателство, няма да отговарят на изискванията за законност [26].
3.4.4. Баланс между обществения и личния интерес при налагане на мярката Последният, и най-важен елемент в анализа по чл. 8, е преценката дали предприетата мярка на намеса отговаря на императивна обществена необходимост за постигането на законоустановена цел, т.е. дали е "необходима в демократичното общество". Органите по Конвенцията правят баланса между правото на личен и семеен живот на експулсираното лице, от една страна, и обществения интерес за превенция на престъпността или заплаха за обществения ред и сигурност, от друга. Ако е налице превес на обществения интерес, т.е. той да отговаря на императивна социална нужда за постигането на законоустановената цел, предприетата мярка ще бъде в съответствие с изискванията на Конвенцията. Критериите, които Съдът преценява при осъществяването на баланса от гледна точка на правата на експулсираното лице, са наличието, естеството и качеството на семейния му живот в експулсиращата държава, от една страна, и в държавата на експулсиране, от друга. Относно обществения интерес от превенция на престъпността и поддържане на обществения ред Съдът разглежда като критерии броя и тежестта на извършените нарушения, като обръща внимание на съдебното минало и обществената опасност на дееца. В редица решения по допустимостта на жалби Европейската комисия е установила, провеждайки посочения баланс, че те са явно неоснователни. При съотнасянето на посочените по-горе критерии Комисията е приела, че жалбата на Мохамед Мезгиш срещу Франция [27] е явно неоснователна. Комисията приема, че с оглед наличните социални и семейни връзки на жалбоподателя във Франция експулсирането му е намеса в семейния му живот. Относно необходимостта и пропорционалността на мярката, Комисията приема, че определящо в случая е естеството, тежестта и броя на извършените от жалбоподателя нарушения. Комисията отбелязва, че мярката е наложена за присъди за срок от общо 14 години лишаване от свобода, от които 10 при строг режим за опит за въоръжен грабеж. Поради това мярката експулсиране се разглежда като необходима и съразмерна в демократичното общество за предотвратяване на престъпността и защитата на обществения ред по смисъла на член 8, алинея 2 от Конвенцията [28]. Установявайки явна неоснователност на жалбата на Гафари Унлу срещу Швейцария [29] при преценка на пропорционалността й, Комисията отбелязва, че в случая искане за убежище на жалбоподателя е било отхвърлено през 1986 и разрешение за пребиваване му е предоставено едва при сключването на брак. Той е живял в Швейцария по силата на това разрешение от 1987 до 1992 г. Наказателният съд в Ньошател му е наложил лишаване от свобода и експулсиране с отлагане на изпълнението. Родителите и шестимата братя и сестри на жалбоподателя живеят в Турция. Относно отношенията му като баща с неговия син, Комисията отбелязва, че те са станали по-редки от януари 1991, когато жалбоподателят е напуснал семейното жилище. Също така той е бил лишен от правото на посещение заради агресивното си поведение и е обжалвал тази мярка едва след отказа на Кантоналната служба да поднови разрешението му за пребиваване. Накрая, жалбоподателят не е осведомил Комисията, че правото на посещение му е било възстановено, а ако това стане, швейцарските съдилища изрично са споменали възможността жалбоподателят да го упражнява като подаде молба за краткосрочна виза. Поради всичко това, Комисията приема, че експулсирането е оправдано и пропорционално и липсва нарушение на член 8. В редица дела Съдът е установил нарушение на член 8 от Конвенцията въпреки тежкото съдебно минало и лични характеристики на дейците и е постановил, че експулсирането би представлявало незаконна и непропорционална намеса в семейния им живот. Водещо в аргументацията на Съда в тези случаи е наличието на тесни връзки между лицата и експулсиращите държави. По делото Мустаким срещу Белгия от 25 януари 1991 Съдът взима предвид от една страна, че закононарушения, извършени от жалбоподателя в Белгия, се отличават с редица особености. Те са извършени, когато жалбоподателят е бил юноша. Съдебно следствие е проведено от наказателните съдилища по отношение само на 26 от тях, които са извършени в сравнително кратък период от време - около 11 месеца, а след обжалване Апелативният съд в Лиеж оправдава г-н Мустаким за 4 от тях. Последното нарушение, за което е осъден, датира от 21 декември 1980 г. Сравнително дълъг интервал е налице между това време и заповедта за депортиране от 28 февруари 1984. По време на този период Мустаким е задържан в продължение на 16 месеца, но е бил на свобода за почти 23 месеца. По време на издаването на заповедта за депортиране, от друга страна, родителите и братята и сестрите на Мустаким са живели дълго време в Лиеж. Едно от по-възрастните деца е получило белгийско гражданство, а трите най-малки са родени в Белгия. Г-н Мустаким е бил на по-малко от две години, когато е пристигнал в
страната. В продължение на около двадесет години е живял с или в близост до семейството си и е получил цялото си образование на френски език. Всичко това определя заключението на Съда, че в конкретния случай в баланса между обществен интерес и правото на личен и семеен живот превес трябва да бъде даден на второто и експулсирането е в нарушение на член 8 от Конвенцията. В решението си по делото Белджуди срещу Франция от 26 февруари 1992 Съдът отбелязва, от една страна, че съдебното минало в случая е доста по-отежнено от това на г-н Мустаким. В съгласие с правителството приема, че намесата в семейния живот би касала единствено отношенията на жалбоподателите като съпрузи. Във връзка с горното е отбелязан фактът, че въпреки многобройните периоди на лишаване от свобода, семейният живот на г-н Белджуди се е запазил в продължение на повече от двадесет години и че семейното жилище на жалбоподателите винаги е било във Франция. Освен това Г-н Белджуди бил роден във Франция от родители, които по това време били френски граждани. До 1 януари 1963 той имал френско гражданство. Като непълнолетен, той лично не е могъл да направи необходимата по закон декларация за запазване на френското си гражданство. Налице обаче е било желание от негова страна да го поднови, което личи от факта на производствата пред френските юрисдикционни органи за целта. През 1971 г. по своя молба г-н Белджуди е бил обявен за годен за военна служба. Женен е за френска гражданка, повече от 40 години е живял само във Франция, не говори арабски и няма връзки с Алжир. Предвид на тези съображения депортирането би нарушило правото му на семеен живот.
3.5. Експулсиране в нарушение на чл 10 от ЕКПЧ Във връзка с член 10 от Конвенцията по делото Пиермон срещу Франция (20 март 1995) Съдът не намира, че експулсирането на жалбоподателката от Полинезия и забраната за влизане на територията на Нова Каледония представляват нарушение на правото й на свободно придвижване по смисъла на член 2 от Протокол № 4. Същите мерки обаче представляват нарушение на правото й на свободно изразяване по смисъла на член 10 от Конвенцията.
3.6. Ефективно средство за защита по чл. 13 от ЕКПЧ при експулсиране С разпоредбата на член 13 от ЕКПЧ държавите-съдоговорителки са поели задължението да осигурят ефективни средства за защита на национално равнище в случаите, когато определени лица твърдят, че гарантирани им от Конвенцията права са били нарушени. Юриспруденцията на Комисията и Съда са разработили редица критерии, на които да отговаря тази защита, както и случаите, по които е приложима. Настоящият раздел от становище последователно ще разгледа същността, обхвата и възникването на правото по член 13. 3.6.1. Същност на гарантираното по член 13 право Европейската Комисия и Съд тълкуват недвусмислено член 13 като установяващ лично субективно право на лицата. Наличието на нарушение на някое от правата по Конвенцията не е необходимо условие за разглеждане на жалба за липса на ефективно средство за защита по чл. 13 на ЕКПЧ. Гаранцията на чл. 13 в този смисъл е самостоятелна и тя се тълкува от органите по Конвенцията като гаранция за "ефективно средство за защита пред национален орган" на всеки, който твърди наличие на нарушение на негови права и свободи, защитавани от Конвенцията" [30]. В практиката си Европейският съд приема, че "значението на чл. 13 е в изискването във вътрешното законодателство да има предвидено производство за разглеждане на жалба по Конвенцията". Това производство трябва като минимум да осигури разглеждане на жалбата за нарушение на право по Конвенцията от компетентен национален орган. Компетентният национален орган трябва също така да има правомощията да предприеме необходимите мерки за предотвратяване или прекратяване на нарушението на материалното право по Конвенцията [31]. В решението си по делото Клас срещу ФРГ [32] Европейският Съд приема, че "... член 13 изисква, когато лице счита, че е било засегнато от мярка в нарушение на Конвенцията, то да разполага със средство за защита пред националната власт, за да може едновременно да се постанови решение по искането му и, ако е подходящо, положението да бъде поправено."
3.6.2. Приложимост на член 13 по случаи, свързани с експулсиране Предвид на това, че експулсирането може да доведе до нарушаване на основни права, защитени от Конвенцията (виж параграфи 3.2 - 3.5 по-горе), съобразно разпоредбата на член 13 от същата, лицата трябва да имат "ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции" [33] и по отношение на мярката за
експулсиране. По делото Чахал срещу Обединеното кралство, където срещу жалбоподателя е било постановено експулсиране по съображения за национална сигурност, Европейският съд установява самостоятелно нарушение на член 13 от Конвенцията, поради липса на ефективна процедура по вътрешното право за обжалване на експулсирането. Мотивирайки решението си относно нарушение на член 13 от Конвенцията, Съдът разглежда детайлно процедурата по налагане на експулсиране в Обединеното кралство. Съдът установява, че в рамките на приложимото по вътрешното право производство пред компетентния орган жалбоподателят не е имал право на правно представителство и му е предоставено само резюме на основанията за депортиране. Освен това, компетентният в производството орган не е притежавал правомощия за решение на въпроса по същество и е можел да предостави само съвещателно становище до Министъра на вътрешните работи, който не е обвързан от това становище. Становището също така не е съобщено на жалбоподателя. При такава процедура по контрол на експулсирането, Европейският съд приема, че тя не предоставя достатъчно процесуални гаранции за целите на член 13 [34]. В решението си по делото Чахал Съдът отчита, че изискването за ефективна защита повдига проблем с използването на секретни материали, когато се разглеждат съображения за национална сигурност. Това обаче не означава, че националните органи се освобождават от задължението за ефективен контрол от вътрешните съдилища, когато решат да се позовават на съображения за национална сигурност и тероризъм [35]. Съдът придава сериозно значение на факта, че в Канада е развита ефективна форма на съдебен контрол по дела от същия тип при достатъчно гаранции за запазване конфиденциалността на секретната информация [36]. Този пример илюстрира, че са възможни процедури, които отговарят и на изискванията за конфиденциалност във връзка с националната сигурност относно естеството и източниците на разузнавателна информация, и в същото време за процесуална справедливост спрямо отделните лица. Съдът приема, че националният орган, осъществяващ контрол, може да бъде както съдебен, така и несъдебен. "Инстанцията, упомената в член 13, не е необходимо да бъде съдебна, но в такъв случай компетентностите и предоставяните от нея гаранции, съставляват критерии за преценка на ефективността на средството за защита, което тя съставлява" [37]. Подобна национална инстанция трябва "да бъде съставена от непредубедени членове и да се ползва от гаранции за своята независимост [38]". Тя трябва, освен това, да отговаря на определени процесуални гаранции, тъй като в противен случай защитата, която предоставя, би била неефективна [39]. По отношение компетентността на въпросната инстанция се счита необходимо нейните актове да имат решаващо значение [40].
4. Съответствие на разпоредбата на чл. 47 ал. 1 на ЗЧРБ с чл. 13 на ЕКПЧ Член 47, ал. 1 от Закона за чужденците в Република България изключва всякаква форма на контрол на заповедите за експулсиране или налагане на друга ограничителна мярка върху свободата на придвижване на лицата. Формулирана по този начин, законовата разпоредба е прекалено широка, като тя изключва контрол и в хипотези, в които изключването на последващ контрол е в противоречие с изискванията на член 13 от Европейската конвенция. В хипотезите на експулсиране на лице, чиито права по членове 3, 8 и 10 от Конвенцията могат да бъдат нарушени като пряка последица от експулсирането или забраната за влизане в страната в бъдеще, дори и в случаите, в които експулсирането е на основание заплаха за националната сигурност, лицето трябва да разполага с ефективно средство за защита пред националните власти. Като минимум трябва да е налице процедура при която обстоятелствата, на които се основава мярката, могат да бъдат разгледани в състезателно производство пред независим орган. Производството трябва да позволява и разглеждането на правните аргументи на лицето, по отношение на което е предприета мярката, включително и аргументите базирани на възможно нарушение на правата по Конвенцията, така както са изложени по-горе. Компетентният в това производство орган трябва да има правомощията да постанови промяна на наложената мярка. Тъй като чл. 47 ал. 1 от ЗЧРБ изключва всякакъв контрол, дори в случаите, в които в резултат от експулсирането могат да бъдат засегнати основни права по Конвенцията, разпоредбата не отговаря на изискванията на чл. 13 от Европейската Конвенция за правата на човека и основните свободи. 15 декември 2000 г. С уважение, /п/ Красимир Кънев Председател
Бележки към текста: [1] Решение № 3 от 17.05.1994 г. по к. д. № 1/94 г. на Конституционния съд на Република България. [2] Решение № 9 от 14.04.1998 г. по к. дело № 6/98 г. на Конституционния съд на Република България. [3] Решение № 9 от 14.04.1998 г. по к. дело № 6/98 г. на Конституционния съд на Република България. [4] Вж. чл. 28, чл. 29, чл. 30, чл. 32, чл. 35, чл. 38, чл. 39, чл. 41, чл. 53 от Конституцията. [5] Решение № 5 по к. д. № 25/96 г., Конституционния съд на Република България. [6] Решение № 14 от 23.10.1997 г. по к. д. № 11/97 г. на Конституционния съд на Република България. [7] Вж. по-горе обосновката на общочовешкия характер на правото на защита по чл. 56 от Конституцията. [8] Решение № 4 от 1.04.1999 г. по к. д. № 31/98 г. на Конституционния съд на Република България. [9] Ibid. [10] Решение № 11 от 30.04.1998 г. по к. д. № 10/98 г. на Конституционния съд на Република България. [11] Незасягането на основни конституционно признати права и свободи на гражданите е подчертано като критерий за изключението по чл. 120, ал. (2) от Конституцията и в решенията на Конституционния съд по к. д. № 13 от 1993 г., к. д. № 9 от 1995 г. и к. д. № 18 от 1995 г. [12] Решение № 12 от 20.07.1995 г. по к. д. № 15/95 г. на Конституционния съд на Република България. [13] Решение № 9 по к. д. от 1995 г. на Конституционния съд на Република България. [14] Решение № 22 по конст. дело № 18/98 г. на Конституционния съд, [15] Вж. изложението на конституционния стандарт за защита на правото на семеен живот по чл. 32, ал. 1. [16] Решения на Европейската комисия по допустимостта на жалби № 39409/98, 38789/97, 23211/94, 24198/94, 33438/96, Решение на Европейския съд по делото Чахал срещу Великобритания от 25 октомври 1996, Решение на Европейския съд по делото Пиермон срещу Франция от 20 март 1995, Решение на Европейския съд по делото Мустаким срещу Белгия от 25 януари 1991, Решение на Европейския съд по делото Белджуди срещу Франция от 26 февруари 1992, Решение на Европейския съд по делото Буганеми срещу Франция от 27 март 1996, Решение на Европейския съд по делото Бушелкиа срещу Франция от 22 януари 1997 [17] Решение на Европейската комисия по допустимостта на жалба 23211/94, Решение на Европейския съд по делото Чахал срещу Великобритания от 25 октомври 1996. [18] Независимо от факта, че ЕКПЧ не гарантира правото на политически убежище, преценката за това доколко съществува реална опасност от нечовешко третиране по чл. 3 от ЕКПЧ до голяма степен съвпада с преценката при предоставяне на убежище. [19] Решение на Европейската комисия по допустимостта на жалба 38789/97, Решение на Европейския съд по делото Х. Л. Р. срещу Франция (1997). [20] Чахал срещу Великобритания, решение от 25 октомври 1996. [21] Решение на Европейската комисия по допустимостта на жалба 24198/94, 33438/96, 18412/91, 26584/95, 25750/94, Решение на Европейския съд по делото Мустаким срещу Белгия от 25 януари 1991, Решение на Европейския съд по делото Белджуди срещу Франция от 26 февруари 1992, Решение на Европейския съд по делото Буганеми срещу Франция от 27 март 1996, Решение на Европейския съд по делото Бушелкиа срещу Франция от 22 януари 1997.
[22] Доклад на Комисията по делото Ван Устервиик срещу Белгия от 1979 [23] Решение на Европейския Съд по делото Маркс срещу Белгия от 13 юни 1979 [24] № 24198/94, решение от 29 юни 1994 [25] Решение на Европейския съд по делото Сънди Таймс срещу Великобритания, А 30, пар. 49 (1979), Решение на Европейския съд по делото Силвър срещу Великобритания, А 61, пар. 87-88, 91 (1983), Решение на Европейския съд по делото Март интерн Ферлаг срещу ФРГ, А 165 [26] Решения на Европейския съд по делата Хювиг срещу Франция, А 176-В (1990) и Крюслен срещу Франция, А 176-А (1990). [27] № 33438/96, решение от 9 април 1997 [28] Подобен подход по жалба 18412/91 [29] № 26584/95, решение от 15 май 1996 [30] пар. 64 от Решението на Европейския съд по делото Клас срещу ФРГ, А № 28. [31] Халфорд срещу Обединеното кралство, решение от 25 юни 1997. [32] А 28, пар. 55 (1979) [33] Член 13 от Европейската Конвенция [34] По този повод Амнести интернешенъл и други правозащитни организации обръщат внимание на Съда относно процедурата, прилагана по такива дела в Канада. Според Канадския Закон за имиграцията от 1976 г. (изменен и допълнен със Закона за имиграцията от 1988) съдия от Федералния съд провежда закрито заседание по изслушване на всички доказателства, по време на което на жалбоподателя се предоставя изложение, обобщаващо, доколкото е възможно, делото срещу него и има право да бъде представляван и да сочи доказателства. Поверителността на материалите, свързани със сигурността, се поддържа чрез изискването такива доказателства да се разглеждат в отсъствие, както на жалбоподателя, така и на неговия представител. При тези обстоятелства обаче, тяхното място заема адвокат, преминал процедурата за пригодност за работа с поверителни материали, който получава указания от съда и провежда кръстосан разпит на свидетелите, и найобщо подпомага съда при проверка силата на изложената от държавата теза. Обобщение на доказателствата, събрани по този ред, с необходимите заличавания, се предоставя на жалбоподателя. След решението поделото Чахал Великобритания въвежда същата процедура в случаите на експулсиране. [35] Във връзка с този принцип Съдът цитира следните решения: Murray v. the United Kingdom, 28 October 1994, Series A no 300-A, p. 27, para. 58; Fox, Campbell and Hartley v. the United Kingdom, 30 August 1990, Series A no 182, p. 17, para. 34 [36] В резултат от решението на Европейския съд Великобритания изцяло възприема и установява упомената Канадска процедура в своето право във връзка със съдебния контрол по случаи на експулсиране на чужденци по съображения за национална сигурност. [37] Решение поделото Силвър, пар. 113b. [38] Решение по делото Клас, пар. 67. [39] Решение по делото Клас, пар. 67, решение по делото Силвър, пар. 113. [40] пар. 15 от Решението по делото Силвър.