COMISION SOBRE REFORMA CONTRIBUTIVA
líJFORp: FINAL AL HON. GOBERNADOR Y A LA HON. ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
biblioteca escuela graduada ® SADMINISTRACION PUBLICA UNIVERSIDAD DE PUERTO R\C recinto de rio PIEDRAS, P. R.
SAN JUAN, PUERTO RICO 2 DE MAYO DE 1975
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ESTADO
LIBRE
ASOCIADO
DE PUERTO
RICO
COMISION SOBRE REFORMA CONTRIBUTIVA APARTADO 451S. SAN
JUAN. PUERTO
RICO 00905
tel. 724-0292
REF. CRCi
¥
2 de mayo de 1975
Hon. Rafael Hernández Colón Gobernador La Fortaleza
San Juan, Puerto Rico 00901 Estimado señor Gobernador:
En cumplimiento de las disposiciones de la Resolución Conjunta Núm. 2 de 30 de enero de 1973, que creara esta Comisión, nos complacemos en someterle nuestro Informe Final.
Junto con éste, le enviamos teunbién los informes parciales referentes
a la tributación de (1) el ingreso de los individuos; (2) el ingreso de las corporaciones y sociedades; y (3) los caudales relictos y donaciones. Acompañan a los dos primeros el anteproyecto de una nueva ley de contribuciones sobre ingresos, así como un extenso trabajo en que se explica, sección por sección, los alcances de ésta.
Con el
tercer informe van también los anteproyectos de ley para instrumentar sus recomendaciones y sus respectivos memoriales explicativos.
Con la entrega a usted y a los representantes de las cámaras legis lativas del Informe Final y los tres informes parciales adjuntos, esta Comisión concluye sus labores. Los informes que ahora le some temos, junto con los siete informes parciales que les hemos rendido
anteriormente, contienen en toda su amplitud el plan de reforma cuya preparación nos encomendara la Resolución Conjunta Núm. 2.
Confiamos que, en el proceso de examen y evaluación a que habrá de someterse por el Poder Ejecutivo y el Legislativo, el plan que se presenta y explica en estos informes habrá de considerarse en coniunto como lina unidad integral cuyas partes están estrechcimente relacionadas' c^tre sí y forman un todo armónico y balanceado.
Al poner fin a nuestras labores, damos a usted las gracias por la confianza con que nos honrara al designarnos para llevar a cabo esta etapa inicial en la reforma de nuestro sistema contributivo. Cordialmente, Anexos
^ifalioíeca General U R R. AU6
75
5.
4r
•
#
•
111
PERSONAL AL SERVICIO DE LA COMISION
Secretario Ejecutivo
Sr. Felipe Viscasillas
Asesor Económico
Dr. Fuat Andic
Asesores Jurídicos
Principales
Lie. Rafael Guillermety Lic. Gustavo Vázquez Mares
Asesores Jurídicos Auxiliares
Lic. Luis P. Costas Elena Lic. Diego Pagán Lie. Femando Torrent
Auxiliares de Investiga ciones Económicas
Srta. Carmen M. Farré
Sr. Pedro F. Pellet Acosta
Auxiliar de Investigación Legal
Srta. Myrta Pérez Roig
A3mdante Administrativa
Srta. Alda Celeste Colón Rivera
Secretarias
Sra. Rosín González Hernández
Srta. Evelyn Vázquez Rodríguez
•í
9
é
XV
INDICE
Página
Carta de Trámite
£
Personal de la Comisión
I^Introducción 2^ fe-
II. La Necesidad de una Reforma Contributiva Integral'—
III. Los Objetivos de la Reforma^'^
4
9
IV. El Plan para la Reforma del Sistema Contributivo A. La Administración de las Contribuciones
LLa Contribución sobre Ingresos de Individuos.'
19 .20
26*^
La Contribución sobre il Ingreso de las Corporaciones y Sociedades '
"
Dy La Tributación de las Ganancias de Capital
AS"
E. La Tributación de los Bancos Comerciales
51
F. La Exención Contributiva Industrial
59
Las Contribuciones sobre Caudales Relictos V
y Donaciones
^2
i^as Contribuciones sobre el Consumo a Contribución sobre la Propiedad La Contribución sobre Solares Baldíos K. Los Ingresos Municipales
85 88
Página
V. El Logro de los Objetivos
\J^. La Equidad y la Distribución del Ingreso B. Los Recaudos de Contribuciones
91-«» 99—
C. La Actividad Económica
v/d. Eficiencia en la Administración VI. El Futuro de la Reforma
Cuadros y Gráficas I Trabajos Realizados por la Comisión sobre
Reforma Contributiva o para Esta
124
II Profesionales que han Colaborado Ad Honorem en Aspectos Diversos de la Reforma
Contributiva III Asesores del Exterior
1^26 128
IV Tipos Marginales de las Escalas Impositivas
Vigente y Propuesta
^^29
V Obligación Contributiva Bajo el Sistema Vigente y el Propuesto, por Categoría de Ingreso Bruto Ajustado
VI Coeficiente de Desigualdad para Diversas Distribuciones del Ingreso Personal en Puerto Rico
131
Vil Pronóstico de Ingresos Periódicos (Excluyendo los Provenientes de Transferencias Federales) y Gastos del Fondo General, Años Fiscales 1975-1985
VIII
132
Incremento Inmediato en los Cobros de
Contribuciones que Resultarla de las Recomendaciones de la Comisión
\
♦
Gráfica I
134
Gráfica II
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135
BIBLIOTECA ESCUELA GRADUADA DE ADMíNISTRACíGM PUBLICA UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO RECINTO DE RIO PIEDRAS,P.Ra
r
1. Introducción
>
La Comisión sobre Reforma Contributiva se creó en
atención de un compromiso programático del actual Gobierno, mediante la Resolución Conjunta Número 2, del 30 de enero
de 1973, para preparar un plan para reformar el sistema contributivo del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
En ejercicio de los poderes que le dio esta Resolu ción, el Gobernador escogió para integrar la Comisión al
Lic. Lino J. Saldaña, a quien designó presidente de la misma; al Contador Público Autorizado, Sr. Pedro A. Galarza
Delgado, y al Dr. Jaime Santiago Meléndez. La Comisión quedó constituida formalmente y celebró su primera reunión el 6 de febrero de 1973.
De inmediato
se inició la organización del Secretariado Técnico y el diseño de su programa de estudio.
En los dos años subseguientes la Comisión ha llevado
a cabo una extensa labor de investigación, análisis y evaluación de los aspectos principales del sistema contri
butivo de Puerto Rico, el primer estudio de su alcance y
i
- 2 -
profundidad que se realiza en nuestro pais.
Esta labor
comprende la preparación de 17 estudios técnicos --14 de
carácter económico y 3 de naturaleza jurídica-- que han servido de base para las determinaciones de la Comisión.
La esencia de estos estudios y las conclusiones y recomen daciones de la Comisión en relación con los distintos
aspectos estudiados se recogen en los 10 informes parciales
que la Comisión ha preparado. El Cuadro I (página 124) mueíJtra los asuntos cubiertos en los informes parciales
emitidos por la Comisión y la fecha de publicación de éstos
y los títulos y autores de los estudios hechos para la Comisión. En las secciones del presente informe que siguen a
ésta se presentan (a) una reformulación de los objetivos de la refoma en términos más amplios y precisos que los de la Resolución Número 2, (b) una relación de las recomendaciones formuladas para la reforma de los distintos sectores del
sistema contributivo y el análisis de las consecuencias de
éstas, tomadas por separado, en términos de los objetivos que orientan nuestra labor, (c) el análisis de las consecuen
cias del plan de reforma, tomado én conjunto, en términos
- 3 -
de los mismos objetivos y (d) varios señalamientos y reco
mendaciones sobre la labor que aún queda por realizar para e
completar la reforma.
La Comisión quiere expresar su agradecimiento a todas las personas que en una forma u otra han contribuido a la
realización de la tarea que ha llevado a cabo. En particular aprecia la colaboración técnica que ha recibido de un número
de profesionales especializados en materias contributivas, tanto del país como del exterior y del sector público como
del privado. (Véase Cuadros I, II y m). Hace también reconocimiento de la dedicación y celo profesional del personal
técnico y secretarial a su servicio y del apoyo técnico y administrativo que le ha brindado el Hon. Salvador E. Casellas Secretario de Hacienda, y el personal de ese Departamento
Es de rigor hacer constar que las recomendaciones que integran el plan de reforma del sistema contributivo que se presenta en este informe y en los diez informes parciales
que le han precédido son obra y responsabilidad exclusiva de la Comisión. Virtualmente, todas las decisiones de este
organismo se han tomado por unanimidad, pero ha habido excep ciones en algunas materias de importancia. Estas excepciones se hacen constar en las minutas de las reuniones del mismo.
i'
- 4 -
II. La Necesidad de una Reforma Contributiva Integral
La justificación principal para realizar una reforma V
sistemática y abarcadora del sistema contributivo de Puerto Rico es la necesidad de que el mismo funcione en la forma
más propicia para el logro de los objetivos sociales y económicos del pais dentro de nuestra realidad presente.' En las últimas tres décadas Puerto Rico se ha trans
formado de una comunidad de productividad reducida (e ingresos bajos), evolución lenta y organización económica bastante sencilla en una de productividad ascendente (e ingresos
crecientes), evolución acelerada y organización económica
cada vez mas compleja y refinada. Durante este período, los instrumentos con que cuenta nuestra sociedad para el logro
de sus objetivos también han evolucionado, pero a un paso mucho más lento que el del cambio socioeconómico registrado.
Esto último es particularmente cierto de nuestro sistema contributivo.
Las dos contribuciones mas importantes del
mismo, que en conjunto producen alrededor del 90 por ciento
de los recaudos contributivos totales, son la contribución
sobre ingresos y los arbitrios.^ La l4y orgánica dé la priáiera se adoptó en 1954, siendo una adaptacióñ de la Ley de Rentas
Internas Fedefal de 1^39. La de
segunda se adoptó
1956.
- 5 -
Desde entonces ninguna de las dos ha sufrido revisiones funda mentales.
De otra parte, muchas de las modificaciones parciales
que se han hecho a estas leyes durante ese período para ir
adaptando el sistema a las nuevas circunstancias qué han surgido no se han hecho en términos de criterios consistentes ni con
la amplitud de visión necesaria para que armonicen adecuada mente con el resto del sistema.
Aparte de unos intentos
relativamente endebles realizados al principio de la década
del 50, nunca se ha realizado un examen y evaluación a fondo
y en toda su amplitud del sistema contributivo tomado en conjunto Los síntomas de este rezago en la evolución de nuestro sistema contributivo frente a una realidad socioeconómica
rápidamente cambiante —es decir, las fallas del sistema
están a la vista de todos. Como se señala en la exposición
de motivos de la resolución legislativa que crea esta Comisión
"...El sistema contributivo de Puerto Rico no está produciendo los resultados que de él se esperan como instrumento para
impulsar el progreso y la justicia social. Los ingresos que
produce son de una cuantía muy inferior a la que debe esperarse^ en un país cuyo ingréso nacional neto por ,persona figura
entre lós quince más altos del mundo y crece anualmente a uno
^ los ritmos más altos que se registran. Por deficiencias
- 6 -
legales y administrativas; la carga de las contribuciones
no se distribuye, en la forma más equitativa. Se gravá^'^ií /
más peso, relativamente,
a los empleados que a los que
V
trabajan por cuenta propia, al ingreso del trabajo que al de
la propiedad, a los contribuyentes de ingresos medianos que a los de ingreso alto, y a unos sectores de actividad económica
que a otros. Por fallas de Índole, en parte, legal pero, principalmente, gerencial, la administración del sistema no es todo lo eficiente que puede y debe ser".
l
Una<consecuencia iirtportante de estas fallas del sistema
contributivo es la aguda insuficiencia de los recursos que confronta el Gobierno del Estado Libre Asociado para costear
el desempeño de las funciones que de él se esperan^, a pesar de la cuantiosa a3mda que recibe en la forma de transferencias del Gobierno de los Estados Unidos.. Esta falta de recursos tiene repercusiones de vastos alcances.
Como ocurre en casi
I
todos los países en desarrollo, nuestro Gobierno tiene que actuar de promotor de todo el esfuer^zo hacia el logro de los objetivos de la política socioeconómica._ Esto es asi tanto
directamente, en la prestación de los servicios públicos
básicos como los de educación, salud, ,seguridad, recreación y bienestar social; como indirectamente, como proveedor de
los incentivos, la infraestructura y buena parte de los
- 7 -
recursos financieros que se necesitan para el desarrollo
del sector privado. - La^alta de recursos adecuados restringa el desempeño de astas funciones y dificulta la solución de
los graves problemas de nuestro pueblo.
^^^tras fallas de nuestro sistema contributivo, las inequidades en la distribución de la carga impositiva que, surgen de defectos en Su estructura y de deficiencias en su
administración, agravan la injusticia en la distribución del
ingreso y la riqueza. Esto contribuye a quebrantar la fe de^ nuestro pueblo en sus instituciones colectivas, a debilitar -
la solidaridad social y a crear un clima faVorable a la conducta
antisocial^
y ^Y,/aunque menos evidente,\^las numerosas disposiciones de nuestra ley contributiva que propenden hacia una utiliza ción ineficiente de los recursos productivos, muchas de las
chales señalamos en los diferentes informes parciales que hemos emitido,, obstruyen el crecimiento de la producción de
bienes y servicios, lo que inevitablemente redunda en perjuicio de todos. >
La situación adversa que prevalece en los momentos en que se hace público este informe, cuando nuestra economía
sufre el doble embate de la inflación en los precios y la
contracción en la actividad productiva, no disminuye sino, por el contrario, torna aún mayor la urgencia de corregir
- 8 -
las fallas de que adolece el sistema contributivo.
Como
expresamos al concluir el primero de nuestros informes
parciales: "Es...precisamente en estos momentos difíciles cuando mas, se necesita contar con un sistema contributivo
equitativo, que produzca ingresos adecuados y que propicie la iniciativa económica privada."
Ciertamente, la reforma contributiva no es la panacea 'S
que ^^a a resolver todos los problemas socioeconómicos del presente.
No obstante, sí puede ser un factor importante en
la solución de los mismos.> Creemos que este es el momento de aprovecharlo.
- 9 -
III. Los Objetivos de la Reforma La Resolución Conjunta Número 2 del 30 de enero de
1973, encomienda a la Comisión la tarea de preparar "...un
plan para reformar el sistema contributivo del Estado "Libre
Asociado de Puerto Rico a fin de que éste logre, en la mayor \
medida posible, los siguientes objetivos:'
"'a. Propiciar una distribución justa y equitativa de la carga de las contribuciones entre los contribuyentes de
distintos niveles de ingresos de diferentes categorias^^pacionales de forma que al exigir de cada cual una aportación
proporcionada a su capacidad económica se logre una mejor y mayor redistribución del ingreso y la riqueza.
i "b. Proveer ingresos del erario público en entidad tal que, en unión a los ingresos y recursos que se puedan obtener de otras fuentes, sean suficientes para costear la
realización de las aspiraciones fundamentales del pueblo puertorriqueño en un periodo razonablemente breve !
,! "c. Mantener los incentivos para una vigorosa actividad económica privada, sobre todo en los sectores de particular beneficio para el país, pero con un estricto cuidado de^iQ
permitir trato contributivo preferente alguno que no ten^ clara justificación en términos de beneficio social.
^
"d. Aumentar la eficiencia en la imposición y dobro
de las contribuciones y facilitar 'el pqgo de las mismas por los contribuyentes."
^
Para poder descargar adecuadamente esta encomienda, la Comisión ha tenido que ir realizando, en el desarrollo de
sus labores, dos importantes tareas. Una es la de definir y dar el contenido mas preciso y claro posible a cada uno de
estos objetivos. La otra es la de conciliar las contradicciones
- 10-
e inconsistencias entre estos objetivos que surgen al tratar
de hacer realidad los mismos, de modo que todos puedanalcanzarse en forma óptima.* Esta sección se dedica a explicar dichas tareas.
En cuanto a la primera de las tareas mencionadas,' la I
Comisión cree pertinente hacer explícita la interpretación que ha dado a estos objetivos en la realización de su encomienda.
Con referencia al objetivo que menciona en primer término
la resolución, el de propiciar una distribución equitativa de la carga contributiva que conduzca a una redistribución más
justa del ingreso y la riqueza, la Comisión entiende que eí concepto de la equidad tiene en el contexto aludido dos
dimensiones fundamentales. ^ Una es la de equidad horizontal, t/:: que responde al principio de que los contribuyentes en circuns tancias similares deben sustentar la misma carga contributiva..
La otra dimensión es la de equidad vertical, que requiere que t
aquéllos en circunstancias diferentes asuman cargas contri
butivas que guarden proporción con las diferencias que existen en sus circunstancias.
La e<íviidad horizontal se logra cuando los individuos y las familias con ^1 mismo incremento en poder económico discrecional pagan la misma cantidad de contribuciones^
Por
poder económico queremos decir el poder para obtener bienes
- 11 -
y servicios para uso personal.
Por poder económico discrecional
queremos decir el poder residual para poder obtener bienes y servicios para su uso personal después de proveer las «a*.—-' - -
. .
necesidades de la vida y después de cubrir las obligaciones
y responsabilidades de la familia. Para ser mas preciso, una parte del ingreso de cada familia debe gastarse para proveer alimentos, ropa, gastos médicos y otras "necesidades".
El
cambio en el poder económico discrecional de la familia es el
ingreso que la familia tiene disponible para gastar o ahorrar
después de cubrir estos gastos no discrecionales. La equidad
vertical se logra cpando los individuos y la familia pagan
contribuciones que están en proporción constante de su poder económico discrecional.
]./
"^Combinado coii un sistema de gastos gubernamentales que provea beneficios relativ^ente mayores para el pobre que
para el acaudalado, un sistema contributivo que distribuya la carga tributaria en conformidad con estos principios^, redistri
buirla alguna parte del poder para consumir bienes y servicios \l
Véase Royal Commission on Taxation, R^port of the Roval
Commission on Taxation, Vol. 1 Queens Printer, Ottawa, 1966 p5
.12. -
a favor de los grupos de Ingresos más bajos.
Estamos firme
mente convencidos que esta redistribución es necesaria si es
que vamos a alcanzar una mayor igualdad de oportunidades para todos los puertorriqueños y hacer posible para aquéllos con
un poder económico limitado alcanzar un nivel de vida decente.j No obstante, también estamos convencidos que los tipos de
imposición que han de aplicarse a cualquier nivel de ingreso
no deben ser tan altos como para desalentar la iniciativa y así reducir la producción de bienes y servicios para los puertorriqueños.
J\
2/
En cuanto al segundo de los objetivos que señala la
Resolución Número 2, la Comisión ha considerado deseable no
sólo aspirar al logro de niveles adecuados de recaudos sino
también a un mayor grado de estabilidad en el flujo de los mismos.
Con esto se pretende moderar la tendencia inherente
en todo sistema en que la carga contributiva se distribuye
en forma progresiva a 'que los recaudos se reduzcan más que
proporcionalmente cuando ocurren bajas en el nivel de la
actividad económica.)^(Un sistema contributivo de sesgo progresivo es aquél en que mientras más alto es el ingreso, mayor es la proporción del mismo que se paga en contribuciones)/ 2/ Véase Op. cit. p, 6
9
-cr A
-■
^A. .CO.
Ciertamente, el que los recaudos contributivos aumenten cuando baja el ingreso neto de la economía y viceversa,
suponiendo que se mantenga el gasto público más o menos constante, se ofrece como una manera de moderar las fluctuaciones
periódicas en el nivel de la actividad económica. El razona-
^
miento es que el déficit que esta conducta produce en épocas
'
de contracción —y el superávit, en épocas de expanslón--
contrapesan el cambio en el gasto total de la economía que tiene lugar en estos períodos.
Lo cierto es que un gobierno como el nuestro, que tiene
que atender necesidades urgentes en todo tiempo y cuya capacidad para tomar prestado tiene limites bastantes estrechos, no tiene mucho márgen para poner en vigor una política fiscal
contraciclica a base de fluctuaciones en los recaudos. Para . frenar la inflación o estimular la recuperación, un gobierno en estas circunstancias debe emplear preferentemente otros instrumentos fiscales, los del gasto público y el crédito
Dentro del sistema federal del que formamos parte, la utill»
zación de las fluctuaciones en los recaudos como instrumento anticiclico corresponde mas bien al Gobierno Federal que es
el único que, para sufragar sus gastos, puede recurrir a la
creación de medios de pago (efectivo o crédito) en sustitución parcial de los ingresos contributivos. l&SC.ur! 1 de ADMINíSTí;-
UNIVERSíDALi C:recinto de
r-.-,.
'^'ADA
t
- 14 -
El tercero de los objetivos que señala la Resolución
Número 2, el de mantener los incentivos para una actividad
económica privada vigorosa, se refiere principalmente al fomento del desarrollo económico.
La Comisión considera éste
un objetivo de vital importancia, pero ha creído deseable \
prestar atención, en adición a éste, a otros objetivos rela cionados con la actividad económica; en particular, al de la eficiencia en la utilización de los recursos.
Generalmente se acepta --por lo menos dentro del grado de desarrollo alcanzado hasta ahora por la ciencia económica--
que el libre juego de la oferta y la demanda constituye el
mejor mecanismo para asignar la utilización de los servicios y ' facilidades productivas de modo que, partiendo de una determinada
dotación de recursos, un país pueda obtener la mayor producción
de aquellos bienes y servicios que su pueblo desea. ^1 sistema
contributivc^—principalmente mediante el trato discriminatorio, a favor o en contra, en la tributación de determinados ingresos
o bienes—^uede interferir con el funcionamiento del mercado en sentido adverso al uso óptimo de los recursos.^ Consideramos deseable que el sistema contributivo interfiera lo menos posible con el funcionamiento del sistema de mercado.
No obstante, reconocemos que el sistema de mercado no
siempre funciona en forma satisfactoria y que el mismo puede
- 15 -
trastocar la utilización óptima de los recursos productivos
de igual manera que puede hacerlo el sistema contributivo. V
Eaío pá^rece ser particularmente cierto en nuestra economía eíi lo 4.ne tnca a la canaJ-^Tzación dó recursos hacia ciertos
sqctore^'^ de actividad/, como la mánufacttíra. Un instrumento contributivo, la exención contributiva industrial, ha probado
su eficacia para corregir esta tendencia del sistema de mercado en nuestro caso y la Comisión consistentemente apoya en sus recomendaciones que se continué usando el mismo.
Respecto del objetivo de alcanzar un alto grado de eficiencia en la imposición y cobro de las contribuciones, la
Comisión considera que en el logro del mismo es necesario
rebasar una interpretación estrecha, formulada en términos de meramente lograr cada año el volumen más alto posible de recaudaciones con la cantidad que se asigne a la función de imponer contribuciones.
La experiencia demuestra que al llevarse a la práctica
este principio, por razón de lo limitado de los recursos que se asignan a esta función, la tendencia de los administradores es a cobrar lo más posible de aquellas fuentes que rinden mas con el menor esfuerzo. Esto puede resultar en graves
3/
t-
Ver Op. cit., p.26
- 16 -
injusticias.
Tal es el caso actualmente con la contribución
sobre ingresos.
Por la facilidad relativa con que se les puede
cobrar esta contribución,' la misma recae actualmente con mucho
mayor peso sobre los asalariados que sobre los que trabajan por cuenta propiay
La Comisión entiende que la eficiencia en la imposición
y cobro de contribuciones debe definirse en términos del logro de los recaudos mas altos con los recursos presují^uestarios. disponibles pero sujeto a la restricción de que se mantenga al mínimo el efecto adverso que pueda tener el proceso
administrativo sobre la equidad en la distribución de la carga contributiva.
La otra tarea a la que la Comisión ha tenido que prestar atención a lo largo de la formulación de sus recomendaciones
ha sido la de armonizar el logro de los objetivos que persigue el plan de reforma que se nos ha encomendado producir.
La
necesidad de hacer esto surge de que, fsí tratamos de alcanzar todos los objetivos a la vez, el logro de algunos de ellos
conflige con el de otros.^
t
1 ♦
- 17 -
A menudo, en el intento por lograr \in objetivo mas
plenamente, otro se logra menos adecuadamente.
Por ejemplo,
la adopción de una disposición contributiva en particular puede aumentar la tasa de crecimiento económico.
'
Sin embargo, la
misma disposición también reduce la equidad del sistema si
coloca a algún grupo de individuos en posición ventajosa en
comparación con otros en iguales circunstancias.
También,
el hacer un sistema contributivo más equitativo puede requerir que se tomen mas complejas las leyes contributivas.
Esta
mayor complejidad puede significar que menos individuos conozcan y entiendan la ley y se les haga mas difícil disfrutar de sus
derechos y libertades individuales y defender los mismos. 4/
En el caso particular de Puerto Rico, hay varias situación^ ^en que el conflicto entre objetivos es evidente. El uso del i
#
sistema contributivo como instrumento para acelerar el desarrollo
económico a menudo redunda en perjuicio del logro de una mejor redistribución del ingreso y la riqueza y de mayores ingresos gubernamentales. De otra parte, el aumentar la eficiencia
en la imposición y cobro de las contribuciones, aunque resultaría en mayores recaudos y mayor justicia en la distribución de la
carga contributiva, disminuirla los incentivos para el esfuerzo
productivo adicional de los que ahora no ostentan, por incumplí- ^ miento de sus obligaciones, toda la carga contributiva que por ley.les corresponde.
4/
Véase Óp.clt, p,3
- 18 -
En la armonización de estos conflictos entre objetivos,
hemos dado consistentemente preferencia al objetivo de la justicia fi
>
en la distribución de la carga de las contribuciones.
♦
plenamente con la Real Comisión sobre Tributación del Canadá, cuando ésta afirma...
Coincidimos
"El propósito primordial y más esencial de la tri
butación es el de compartir la carga del Estado equitativamente entre todos los individuos y familias.
A menos que la distribu- ,
ción de la carga se acepte generalmente como justiciera, el tejido social y político de un país se debilita y puede destruirse.
La
historia ha mostrado muchos ejemplos de las consecuencias severas
de la tributación injusta.
Si se piensa que la carga se comparte
in^uitativamente, los contribuyentes buscarán manera de evadir el pago de las contribuciones.
Cuando la honradez se tilda de
estupidez, la autoimposición por los contribuyentes es imposible y el costo de cumplimiento'y fiscalización alto.
Estamos conven
cidos que una equidad escrupulosa en materia de tributación debe I
sobrepasar todos los otros objetivos cuando hay un conflicto entre
ellos." 1/
Op. cit. p. 4
P
9
- 19 -
IV. El Plan de Reforma del Sistema Contributivo
Esta sección del presente informe ofrece un resumen
de las recomendaciones' que en conjunto constituyen el plan que propone la Comisión para la reforma del sistema contributivo de Puerto Rico.
Estas recomendaciones se han hecho públicas
en los 10 informes parciales que, en cumplimiento de la
resolución que la creara, la Comisión ha sometido al Gobernador j
y a la Asamblea Legislativa desde el 20 de febrero de 1974, hasta la fecha. Algunas de las recomendaciones se han plasmado ya en piezas legislativas o han comenzado a ponerse en ejecución por acción administrativa.
- 20 «'
^A. La Administración de las Contribuciones. Para hacer realidad los objetivos de la Reforma Contri-
*
butiva no basta con diseñar un sistema tributario adecuado
y aprobar leyes con disposiciones dirigidas a plasmarlo en
realidad. Es indispensable, además, que los organismos a
cargo de la administración de estas leyes las hagan cumplir
a cabalidad. /En ausencia de una gestión administrativa eficaz, el esfuerzo por reformar el sistema contributivo constituirá
sólo una pérdida de tiempo y recursos que se habrían podido aprovechar mejor para otros fines.
La Comisión considera que la acción que con mayor urgencia se necesita tomar para poder llevar a cabo una verdadera reforma
contributiva y lograr los objetivos de ésta es la de corregir las graves deficiencias que hoy existen en aspectos importantes del funcionamiento de los organismos para la imposición y cobro de las contribuciones, las que, a su vez, se reflejan en un alto nivel de incumplimiento entre ciertos grupos de contribuyentes.
Esto tiene que hacerse no sólo para obtener en medida
mas adecuada los recursos fiscales que nuestro gobierno necesita
para atender la demanda de la comunidad por los servicios y obras que éste provee. Es también imperativo hacerlo
- 21 -
porque el Estado tiene con aquellos ciudadanos que cumplen cabalmente con sus obligaciones contributivas, la obligación *
moral de no permitir que otros ciudadanos menos honrados y
responsables y más atrevidos y egoístas, evadan el descargo de sus responsabilidades.
No obstante, el desarrollo de una administración eficaz
df las leyes contributivas no disminuye la necesidad de llevar a cabo una reforma abarcadora y a fondo de nuestro sistema
contributivo.
Este sistema adolece en la actualidad de fallas
importantes, sobre todo en materia de equidad.
El mejorar la
administración del mismo no remedia por entero tales fallas.
Hace falta realizar ambas tareas: reformar el sistema y mejorar su administración.
- 22 -
Recomendaciones
Con el propósito de incrementar la eficacia y eficiencia en la imposición y cobro de las contribuciones la Comisión en su primer informe parcial, que rindiera el 20 de febrero de 1974, recomendó:
1. Formular tan pronto sea factible un programa abarcador
de acción acelerada para reestructurar y fortalecer la admi nistración tributaria de modo que se pueda alcanzar el alto
grado de eficacia que de ella se requiere, dentro de un plazo no mayor de tres años.
Este programa debe basarse en un
reexamen y revaluación de las estructuras y los procedimientos en todos los aspectos de la administración tributaria.
Debe abarcar también la búsqueda de maneras de robustecer^ el
espíritu de cuerpo del personal de la administración contribu tiva, y estimular la formación de una conciencia contributiva
en la ciudadanía. Es necesario que se adopten las medidas
presupuestarias que se requieran para proporcionar al programa de referencia los recursos necesarios para hacerlo realidad en todos sus aspectos y que se tomen las medidas legislativas
que hagan falta para alcanzar este fin. Y es importante que las autoridades presupuestarias sigan de cerca el gasto de los recursos que se separen para estos fines para asegurarse de que los mismos se utilicen para los propósitos para los é
*
que se asignen y que se sostenga en todo momento en un alto
- 23 -
nivel la intensidad del esfuerzo que se realiza.
2. Completar y poner al día cuánto antes el registro íá
de contribuyentes, que es un valioso instrumento para la identi ficación con precisión y rapidez de los que no cimplen con sus obligaciones contributivas y para ot?:as operáciones de fiscali zación.
Con tal fin, es deseable que se intensifiquen los
esfuerzos para llevar a ese registro a los contribuyentes que, en violación de la ley, no someten declaraciones de la contribución sobre ingresos.
3. Ampliar la investigación intensiva de contribuyentes
pertenecientes a los grupos en que es mayor la incidencia de la
evasión. Sugerimo? la creación de una imidad especial de inspec tores, que deben recibir adiestramiento y reconocimiento adecuado a la que se encomendarían los casos más difíciles. A. Fortalecer la función de'obtener en forma sistemá
tica y continua información suplementaria a la que provee
directamente el contribuyente, para utilizarse en las investi
gaciones intensivas y en otras actividades relacionadas con la
fiscalización. ^^Existen numerosas fuentes;^ tanto en el sector público como en el privado, que pueden proporcionar información valiosa para determinar la magnitud del ingreso de los contri
buyentes y de otros conceptos relevantes para estos propósitos
Hay que mecanizar la organización y archivo de esta información para que esté disponible cuando sea necesaria.
- 24 -
5.
Intensificar la persecución del fraude contributivo.
En particular, es imperativo que los casos que lo ameriten se lleven
a los tribunales y se continúen hasta obtener xma determinación judi cial. ..
6.
Mejorar el procedimiento para la revisión adminis
trativa de las decisiones de los negociados que integran la
^administración de Rentas Internas del Departamento de Hacienda para /'dar independencia de criterio total y completa al funcionario que hace tal revisión, a fin de proteger los mejores intereses tanto
de los contribuyentes como del Departamento de Hacienda. Con tal
'propósito, es deseable establecer xm procedimiento de revisión de
tales decisiones al mas alto nivel administrativo --preferentemente, al nivel de un Secretario Auxiliar-- dentro del Departamento de Hacienda.
Nos complace que, en el período transcurrido desde
l4 emisión del informe sobre este asunto muchas de las recomen
daciones formuladas por la Comisión --en particular, las relacio nadas con el desarrollo de un esfuerzo de fiscalización intenso— se han comenzado a hacer realidad.
9
más
- 25 -
Consecuencias de las Recomendaciones
Todas las recomendaciones referentes a la administración
de las contribuciones van dirigidas a mejorar la eficacia y la eficiencia en la imposición y el cobro de las contribuciones.
Mejorar la eficacia significa conseguir que el mayor número de contribuyentes "cximpla en la mayor medida posible con sus obliga ciones contributivas; es decir, tratar de reducir al mínimo la evasión contributiva. Aumentar la eficiencia significa obtener los recaudos mas altos posibles de cada dolar que se gaste en la administración de las contribuciones. En términos de los objetivos que persigue la reforma que
y se no3 ha encomendado, el resultado de alimentar la eficiencia en la administración de las contribuciones sería elevar los
recaudos pontributivos, pero-sin tener que subir los tipos ni ampliar la base de las contribupiones.
Asimismo, mejorar«^a eficacia del sistema contributivo no sólo tendría el efecto de aumentar los recaudos sin que V
í
también propendería a hacer más equitativa la distribución de la carga de las contribuciones.
Esto sería así porque tendería
a corregir las injusticias que existen actualmente cuando unos ccmtribuyentes cumplen cabalmente con su obligación contributiva
y otros uo la cumplen, o la cumplen sólo
en parte.
- 26 -
B. La Contribución sobre Ingresos de Individuos.
La contribución sobre ingresos de individuos puede ser
tm instrumento sumamente útil para el logro de los objetivos que persigue la reforma que se nos ha encomendado, siempre que se estructure adecuadamente y se administre de manera eficiente.
Lamentablemente, en la forma en que rige actualmente, dicha contribución no llena estos requisitos.
(La ley vigente permite, para fines%de determinar el: I
i. f
■■■'
^ ■
■'
■ '■
/'
ingreso neto sujeto a contribución,^' que es la base sobre la
<
cual el contribuyente computa su obligación contributiva, un
número de exclusiones y deducciones que reducen excesivamente la
amplitud de dicha base./ Esto, a su vez obliga a imponer la con» tribución a tipos elevados para poder mantener los recaudos a
niveles aceptables. Estos tipos, por lo alto que son, tienen el efecto de desalentar el esfuerzo económico.
í&ichas de las exclusiones y deducciones mencionadas tienen ^
el efecto de conceder un subsidio a determinadas actividades eco»
nómicas »»como ciertos tipos de ahorro y la restauración de edifi» ■cíes históricos- y al gasto en ciertas partidas -como la vivienda y los estudios universitarios- que se consideran socialmente dese lles. La Comisión no cuestiona la deseabilidad de subvencionar ^ estas actividades pero si seftala que hacerlo mediante el método ' contributivo resulta altamente ineficiente e Innecesariamente costoso,
- 27 -
Esto es así, en esencia, porque el monto del subsidio
contributivo —es decir, lo que un contribuyente deja de pagar por razón de la exclusión o deducción— no depende de factores relacionados con la actividad o gasto que se desea favorecer
sinó que está determinado por el tipo contributivo marginal más alto a que está sujeto el ingreso tributable del contribuyente.
Por ejemplo, una exclusión o deducción de $100 tendría valor de cero para un contribuyente que no tenga ingreso tributable; de
$12.60 para un contribuyente en la categoría contributiva más
baja, que está sujeta a un tipo de 12.6 por ciento, y de $68.25 para un contribuyente con ingreso tributable de $50,000 que está sujeto a xin tipo contributivo de 68.25 por ciento. Como puede verse, por razón de la naturaleza progresiva de los tipos de
la contribución, el subsidio es mayor, en proporción ascendente mientras más alto es el ingreso neto sujeto a contribución del contribuyente, sin que se tome en consideración ningún otro factor. \
Esto a menudo resulta en situaciones absurdas. Por ejemplo,
en el caso de la exclusión de $500 de intereses recibidos de depó sitos en cuentas de ahorro, cuyo fin es el de estimular el ahorro, el beneficio es mayor mientras más alto es el ingreso del contri buyente,* a pesar de que es de esperarse que mientras más alto el ingreso de una persona menor sea el estimulo que necesite
que ahorre determinada cantidad.
Igualmente, en el caso de la -
exención de $1,000 que se concede por concepto de dependientes universitarios, el subsidio es mayor mientras más altó es el "«A»-
.
ingreso del contribuyente, a pesar de que, mientras más alto es
tal ingreso, menor es la necesidad que tiene el contribuyente de que se le subvencione.
Y, jdesde luego, elSte^i^^e,^ que el ahorro en la obligación contributiva que resulta de estas exclusiones y deducciones aumente más que proporcionalmente según aumenta el ingreso del contribuo
yente, tiene el efecto de imponer la carga de las contribuciones
,
M-' con más peso, en términos relativos, mientras más bajo es el
ingreso del contribuyente. Esto tiende a hacer menos equitativa
la distribución del ingreso y la riqueza. |
f
- 29 -
Algimas de estas exclusiones y deducciones también < I
afectan adversamente la eficiencia en la utilización de los recursos productivos.
Por ejemplo, la deducción de los
intereses que se pagan por concepto de préstamos para la "
^
/ '
compra de bienes de consumo propicia el consumo excesivo y desalienta el ahorro por parte de los individuos.
Esto es
todo lo contrario de lo que conviene a una economía en
desarrollo como la nuestraJj La contribución, en su forma actual, carece también de
mecanismos de ajuste a los efectos de la inflación.
Como
consecuencia, la carga que ésta impone axjmenta, en términos reales, según suben los precios.
Por último, la contribución en su estructura actual
discrimina contra el ingreso del trabajo y el de las esposas
l que trabajan fuera del hogar.
i.
- 30 -
Recomendaclones
Para corregir las fallas de que adolece la contribución
sobre ingresos de individuos en su forma vigente y hacer de esta xina contribución más justa y productiva y mas propicia al esfuerzo
económico privado, la Comisión recomienda la adopción de las siguientes medidas:
A.
Cambios en la base de la contribución.-
1. Deben formar parte del ingreso bruto y tributar las siguientes part4das que bajo la ley vigente ae excluyen del ... . ..
mismo:
Él''
^
'
^
T'
'
^
intereses %qué se"-reciben de los depósito^
en cuentas de ahorro, obligaciones aseguradas por instrximentalida-
des del Gobierno de Estados Unidos, valores de asociaciones coope rativas y obligaciones cuyo importe se invierte en edificios
arrendados o alquilados al Estado para usarse como hospitales y el ingreso obtenido de tal alquiler o arrendamiento.
b. Las becas recibidas del Estado Libre Asociado por personas que no son empleados público^.
c. Los premios de la Lotería Estatal y Municipal.
d. Los beneficios por defunción de empleados públicos.
e. Los dividendos que reciba un individuo de una corporación de dividendos limitados,
fo Los beneficios de los seguros de plantación.
- 31 -
g. Los pagos recibidos por concepto del alquiler
o arrendamiento de edificios en zonas históricas que hayan sido m
restaurados.
2.
Eliminar las siguientes deducciones del ingreso
bruto ajustado; a.
La deducción fija.
b.
Las deducciones por concepto de:
(1) intereses pagados sobre préstamos que no sean para fines de generár ingresos tributables; *
^
(2) la licencia anual del vehículo o
vehículos áel contribuyente para su uso personal; (3) la contribución sobre la propiedad
correspondiente a la residencia principal del contribuyente. (4) dependientes que sean estudiantes universitarios.
3.
Permitir la deducción del 20 por ciento de los
gastos médicos, en lugar del 50 por ciento del exceso sobre el 3 por ciento del ingreso, bruto ajustado que dispone la ley vigentes^ 4.
Aumentar las exenciones personales como sigue:
- 32 -
Casados
$2,400
Jefe de familia
$2,400
Soltero
$960
5. Aumentar los créditos por dependientes: I'
Ordinario
$675
Ciegos, incapaci tados o mayores ¡de
65 años
$900
6. Conceder una deducción por ingreso del trabajo, como sigue; Ingreso
Deducción
Hasta $4,000
10%
De $4,000 a $18,000
$400 más 7.5% del exceso sobre $4,000
$18,000 ó más
$1,450
7. Concedei: deducción por el ingreso de ía esposa que trabaja fuera en la siguiente medida: Ingreso
Hasta $4,000
De $4,000 a $16,000
Deducción
10%
$400 más 5% del exceso de $4,000
$16,000 ó más
$1,000
8. A partir del año contributivo 1975, ajustar
^
cada dos años el monto de las exenciones personales y el
crédito por dependiente de acuerdo con el cambio registrado en el nivel de precio de los bienes de consumo. 9-
i
r
-
-
B. Cambios en la Escala de Tipos Contributivos.
* 1. Adoptar la siguiente escala: Ingreso Neto Sujeto a Contribución ÍINSAC) Sobre
C
4,000 6,000 8,000 10,000
14,000 18,000 22,000 26,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000
85,000 100,000 150,000 200,000
tribu
CIO n
Hasta
$ 2,000
$2,000
o n
4,000 6,000 8,000 10,000
14,000 18,000 22,000 26,000 30,000 40,000 50,000 60,000
70,000 85,000 100,000 150,000 200,000
11.00% del INSAC
$220 más 12.60%
M
II
de
II
it
$?,00G
472 " 15.00% 772 " 18.00% 1,132 " 21.00 1,552 " 24.20 2,520 " 27.60
tt
II
II
If
II
II
II
II
4,000 6,000
tf
II
fi
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
11
II
II
II
II
II
M
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
II
3,624 4,864 6,248 7,776 11,956 16,516 21,476 26,796 35,316 44,346 75,946 108,746
" " " " " " " " " " " "
31.00 34.60 38.20 41.80 45.60 49.60 53.20 56.80 60.20 63.20 65.50 68.00
en
exceso
II •
II
8,000 10,000 14,000 18,000 22,000 26,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 85,000 100,000 150,000 200,000
- 34 -
2. A partir del año contributivo 1975, ajustar cada
dos años los límites de las categorías de ingreso neto sujeto a contribución de acuerdo con el alza registrada en el nivel de precio de los bienes de consximo.
C.
Cambios en la definición de la unidad contributiva.
1. Se recomienda reducir la edad a que un menor deja de serlo de los 21 años que es actualmente, a los 18 años. D.
Cambios en la Administración de la Contribución.
1. Establecer guías claras, precisas y específicas
en cuanto a qué gastos se admiten como deducción del ingreso bruto al determinar el ingreso bruto ajustado.
2. Permitir que las personas que reciben ingresos
del trabajo deduzcan los gastos ordinarios y necesarios en que incurren para la obtención de dichos ingresos.
- 35 -
Consecuencias de las Recomei\dacíoiies.
Todos los cambios que se recomienda efectuar en la
base de la contribución --es decir, en la definición de lo
que constituye el ingreso neto sujeto a contribución— llevan el propósito de ajustar dicha base, en toda la medida que la Comisión lo considera viable, al principio de que esta con
tribución se debe imponer sobre la totalidad del ingreso que
queda disponible después que el contribuyente satisface lo que la sociedad considera tm nivel de vida mínimo adecuado. De las medidas que se proponen con tal fin, las de
eliminar las exclusiones y deducciones injustificadas tienen el efecto de ensanchar sustancialmente la base de la contri
bución.
La Comisión propone que se aproveche este ensancha
miento de la base para adoptar \ma nueva escala de tipos
^
contributivos cuyos tipos marginales son sustancialmente
más bajos que los de la escala vigente para todos los niveles
de ingreso neto sujeto a contribución, excepto la más alta que es la de $150,000 o más. (Véase Cxiadro IV),.La adopción de esta escala tendría dos efectos fundamentales. Uno serla la de re
ducir apreciablemente la carga por concepto de esta contribución a todos los contribuyentes menos los de ingresos más altos.
La mayor reducción promedio, que es de un 57 por ciento, corres ponde a los contribuyentes en las categorías de Ingreso bruto
- 36 -
ajustado de $2,000 o menos. (Véase Cuadro V y Gráfica I).
Se
calcula que la rebaja para todos los contribuyentes serla de tinos
$37 millones en el año fiscal 1976, en comparación con lo que se cobrarla bajo el sistema vigente.
La Comisión está consciente de que la alternativa escogida, si no se toma acción alguna para contrarrestar sus efectos, resul tarla en una merma notable en los recaudos de esta contribución
en comparación con los niveles vigentes. No obstante, estima que tal merma quedará compensada con, creces ppr el incremento en los recaudos que debe tener lugar por razón del mejoramiento sustancial
a efectuarse en la administración de esta contribución y el estímulo
a la actividad económica y al cumplimiento de la ley que se espera
resulte de la reducción en la escala de tipos contributivos que recomienda.
Es el sentir de la Comisión que el ingreso por concepto
(del trabajo debe tributar a tipos aón más bajos que aquellos a
los que propone que se le sujete, pero reconoce que esto no puede
hacerse por el momento sin vulnerar la capacidad del Estado para
costear el descargo de sus obligaciones.|¡ No obstante, recomienda que, cuando las circunstancias fiscales lo permitan, deben redu
cirse aún más los tipos a que se gravan los ingresos del trabajo. El otro efecto fundamental de adoptar la escala de tipos contributivos propuesta serla la de reducir notablemente el tipo
- 37 -
de contribución al que tributaria cada dólar adicional de ingreso
(Véase Gráfica II). Esto haría más atractivo de lo que es bajo la situación vigente el ampliar el esfuerzo personal o asumir nuevos
riesgos lo cual deberla tener un poderoso efecto estimulante sobre la actividad económica.
Además, reducirla la incitación a la
evitación y la evasión que constituyen los altos tipos vigentes. De otra parte, la inclusión en la base de las exclusiones
y deducciones que la le]^ vigente cqncede injustificadamente, elimi
naría el efecto adversp que tienen los subsidios que conceden dichas exclusiones y deducciones, sobre Ta eficiencia en la utilización de los recursos.
La inclusión en la base de las partidas de referencia también contribuirían a redistribuí la carga de la contribución sobre in
gresos de individtios en forma más justiciera. Los contribuyentes
que hasta ahora han venido disfrutando del trato preferente injus
tificado que se concede a las partidas aludidas tendrían que pagar más al cesar dicho trato. Esto haría posible, entre otras cosas reducir la carga contributiva que recae sobre los demás contribu yentes en adición a la rebaja que resultarla de la adopción de
la nueva escala. E^tornfl£LJ:rÍbutable las partidas aludidas
tanibién tendría el efecto de redistribuir el ingreso y la
riqueza en favor de los contribuyentes de ingresos más bajos.
- 38 -
Las recomendaciones para alimentar las exenciones personales y
los créditos por dependientes, para conceder deducciones por el in greso del trabajo y por el de la es'posa que trabaja fuera y para ajustar los límites de las categorías de ingresos a tenor con los
cambios en el costo de la vida, aunque tienden a disminuir la base y, por consiguiente, los recaudos de esta contribución, asmdarían a hacer
de la misma una contribución mucho más equitativa de^lo que es ahora. El aumento que se recomienda en las exenciones personales y los créditos por dependiente pondría el nivel de las mismas más a tono con la situación actual en cuanto a costo de la vida.
La concesión de la deducción por ingreso del trabajo constituye un reconocimiento, para fines de la contribución, de los gastos de
depreciación y mantenimiento del capital humano comparable al que se concede al capital físico.
La concesión de la deducción por el ingreso de la esposa que trabaja fuera del hogar compensa a las familias en que esto ocurre
por los servicios que la esposa deja de prestarle al trabajar fuera.
Esto tiende a igualar el trato que, para fines de la contribución,
se concede a estas familias con el que se da a las familias en que la esposa no trabaja fuera del hogar.
Por último la eliminación de la deducción por dependiente que sea estudiante universitario corrige lo que, a juicio de la Comisión, constituye un uso sumamente ineficiente y desacertado de los fondos públicos.
- 39 -
El ajustar cada dos años los límites de las categorías
de ingreso neto sujeto a contribución de acuerdo con el alza que se registre en el nivel de precios de los bienes de constimo con
tribuirá a neutralizar el efecto amplificador que tiene la infla
ción sobre la obligación contributiva en términos reales. De este modo se corrige otra de las fallas fundamentales de la contribución sobre ingresos de individuos en su forma vigente. La reducción de la edad a que un menor deja de serlo
—de los 21 años que es actualmente, a los 18 años—
pondría a
la Ley de Contribución sobre Ingresos a tono con otras leyes en cuanto a la disposición referente a la mayoría de edad.
El establecimiento de gulas claras, precisas y especificas
en cuanto a qué gastos se admiten como deducción del ingreso bruto
tiene el propósito de facilitar la fiscalización de la ley y reducir la evasión.
El permitir que las personas que reciben ingreso del tra
bajo deduzcan los gastos ordinarios y necesarios en que incurren para la obtención de dichos ingresos pondría los empleados en
condiciones comparables a los que trabajan por cuenta propia en cuanto a la deducción de gastos relacionados con la generación de ingresos. En esta forma se corregiría una de las injusticias más graves que caracteriza a la ley en su forma vigente.
0) C. La Contribución sobre el Ingreso de las Corporaciones y - 40 -
Sociedades.
Las leyes que imponen la contribución sobre ingreso de corporaciones, como imperativo para realizar su función tribu
taria, desempeñan una ftmción de reglamentación del funciona
miento interno de las corporaciones y de la actividad empresa rial en general. La importancia detesta función ha movido a la
Comisión a dar atención preponderante al propósito de facilitar o propiciar la iniciativa económica privada y el funcionamiento
eficiente de las empresas,dentro del conjunto de objetivos que orientan la reforma de esta contribución.
La Comisión opina que nuestra contribución sobre ingresos de corporaciones no se ha mantenido al día con los desarrollos
en las prácticas y las instituciones en el mundo de los negocios. Esto hace que la misma sea indebidamente restrictiva o inflexible en algunos respectos mientras que, por otra parte, deja sin regla mentar materias que por haber cobrado importancia o haberse desa
rrollado en época reciente requieren la prescripción de normas ahora, aunque antes no.
En vista de esta situación, la Co^sión ha acometido la tarea de actualizar o poner al día la contribución sobre ingresos
de corporaciones de manera que ésta pueda ejercer su función reglamentarla en forma tal que conceda a las empresas la mayor amplitud
- 41 (
de libertad de acción compatible con las exigencias del interés
público y, la la vez, facilite una fiscalización más adecuada de aquellos aspectos que así lo requieran. Para hacer realidad este óbjetivo, la Comisión ha tomado al Código Federal de Rentas Internas de los Estados Unidos
vigente como patrón para la nueva Ley de Contribución sobre Ingresos de Corporaciones de Puerto Rico por las
razones
siguientes:
^ a) La estrecha interrelación que existe entre la economía de Puerto Rico y la de Estados Unidos y la enorme importancia que desempeña en nuestro desarrollo económico el
movimiento de recursos entre ambos países hacen deseable que
las reglas que rigen el desenvolvimiento de la actividad empre sarial en Puerto Rico sea, en sus líneas generales, similares a las que rigen en los Estados Unidos.
b) El Código Federal se ha mantenido más al día con las necesidades de la actividad empresarial en virtud de las nvimerosas revisiones de que ha sido objeto a lo largo de los años.
c) Al tomar el Código Federal como patrón para ♦
nuestra ley podemos aprovechar la experiencia que se ha tenido
en los Estados Unidos en cuanto a su funcionamiento; sobre todo la jurisprudencia que se ha desarrollado en la aplicación de
este Codigo y los procedimientos que se han formulado para su administracióno
-.42 -
Esto no significa que se ha trasplantado el Código Federal en forma intacta a nuestro medio. Este se ha modifi
cado extensamente para adaptarlo a nuestra realidad. Para ello, se ha tomado en consideración, muy especialmente, los objetivos de nuestra política pública, las diferencias que existen entre Estados Unidos y Puerto Rico en la infraestructura institucio
nal y en las prácticas en la actividad de los negocios y las limitaciones en la capacidad de los organismos que administran la contribución sobre ingresos de corporaciones en Puerto Rico para desempeñar adecuadamente sus funciones.
- 43 Recomendaclones
Entre los cambios más sobresalientes que se proponen a la ley vigente figuran los siguiente?:
1. Establecer criterios mas claros y precisos para~ determinar si la cancelación o redención, por un accionista de las acciones que posee en determinada corporación
constituye una venta, en cuyo caso la ganancia que pueda
resultar tributara de acuerdo con el trato preferente que se
da a las ganancias de capital, o una distribución de beneficios, en cuyo caso el importe total recibido de la transacción tributarla como ingreso ordinario.
2. Permitir que se redlmm, sin qu^ por esto paguen
contribución, acciones de una corporación familiar que sean parte de caudal relicto, si el producto de tal redención se
utiliza exclusivamente para el pago de la contribución sobre el caudal relicto del que las acciones forman parte y para
los gastos del funeral del difunto dueflo de tal caudal y la administración de éste.
3. Permitir que, cuando una corporación obtenga los activos de otra corporación mediante la compra de las acciones de
ésta, el valor de tale? activos en manos de la compradora no sea el mismo que tenia en los libros de la vendedora, sino el que de hecho pagó la compradora.
4. Establecer criterios específicos para determinar si son o no tributables los ingresos que reciban entidades qu© esten relacionados con orjganizaciones exentas y que provean fondos a estas últimas. A
- 44 -
5. Establecer nuevos criterios para determinar cuando existe acumulación indebida de ganancias no distribuidas en el caso de castigar con mayor fuerza tal actimulación.
6.
Permitir el uso de métodos de depreciación de los
activos, adicionales a los que permite la ley vigente, que hacen posible una depreciación más rápida.
7.
Adoptar reglas más severas que las de la ley vigente
\, i A/-''
en cuanto a la deducción de los gastos en agasajos, diversiones y recreo incurridos en relación con negocios, a fin de reducir a un mínimo el abuso de esta deducción.
8. Imponer la ooi\|tibuéión sobre "^os ingresos qué" se
remiten al extéric^ de mod^ que el monto de la misma sea igual a la cantidad más alta que la persona o epitidad quq reciba tal ingreso pueda acreditar contra su obligación contributiva en la
jurisdicción en que está domiciliada, pero que en ningún caso exceda tal cantidad.
9. Rebajar el tipo máximo a que se impone esta contri-
bucióni del ^5 por ciento que dispone la ley vigente, a 40 por ciento. 10. Encomendar al Secretario de Hacienda la redacción de
las partes de la nueva ley de contribución sobre ingresos refe rentes a los procedimientos administrativos y judiciales.
11. Exigir de las organizacioneá sin fines de lucro, que
están exentas de contribución, que rindan anualmente una planilla con información en cuanto a la naturaleza de sus actividades y
la fuente y el monto de sus ingresos, con el propósito de facili tar la fiscalización de sus finanzas.
- 45 -
12.
Encomendar al Secretario de Hacienda que determine
si es deseable establecer una contribución mínima sobre el in
greso tributable que habrían recibido las organizaciones sin fines de lucro en la ausencia de la exención que dispone la
ley, cuyo producto se destinaría a sufragar el costo de la fiscalización de las actividades de tales organizaciones.
13. Crear \ma comisión especial para determinar qué enmiendas deben hacerse a las leyes contributivas relacionadas
con los planes de retiro que para sus empleados establecen las empresas privadas a fin de armonizar estas leyes con <las seo-
clones que se apliquen a Puerto Rico de la Ley de Protección
del Ingreso de Retiro de los Empleados^ firmada por el Presidente de los Estados Unidos el 2 de septiembre de 1974.
14.
Encomendar al Secretario de Hacienda el desarrollo de
reglas para someter a las sociedades a un régimen tributario en
el cual éstas no paguen sobre el ingreso neto que generan pero en el que sí paguen los socios sobre los beneficios que reciben de la empresa y sobre la parte que a cada \mo le corresponde del incremento anual en el patrimonio neto de la misma.
Consecuencias de las Recomendaciones
Las modificaciones a la contribución sobre ingresos de
corporaciones cuya adopción recomienda la Comisión, y que están recogidas en el anteproyecto de la nueva Ley de Contribución
sobre Ingresos y a la Asamblea Legislativa, van dirigidas a
- 46 -
promover un uso más eficiente de los recursos productivos por los empresarios y a facilitar la administración de la contri
bución y el cumplimiento con sus exigencias. El establecimiento de criterios claros y precisos para
determinar cuando una redención de acciones constituye una venta o una distribución de 'beáeficios y cuando una acumulación
de beneficios es indebida, aparte de facilitar la administración de la contribución, da a los empresarios certeza en cuanto a las
consecuencias contributivas de sus decisiones.
Esto propicia
un uso más eficiente de los recursos. I
El permitir la redención libre de contribuciones de acciones
de una corporación familiar para el pago de la contribución sobre
caudales relictos|puede servir para evitar la desintegración de pequeñas empresas a la muerte de su principal factor.
Las recomendaciones en cuanto a la valoración de los activos
de una corporación comprada por otra y en cuanto a la depreciación flexible amplían las opciones que tienen los empresarios en el manejo de sus negocios y, por ende, propician una utilización
más eficiente de los recursos productivos..
La adopción de reglas más severas respecto de la deducción
de los gastos en agasajos, diversiones y recreo incurridos en relación con negocios y el exigir a las organizaciones sin fines
de lucro que informen anualmente sobre sus actividades y sus in
gresos contribuirían a facilitar la administración de este tributo. ^
- 47 -
La recomendación referente a la contribución, que se retiene en el origen, sobre los ingresos que se remiten al exte
rior evitarla que ésta fuera mayor de la cantidad que el contri buyente pudiera acreditar contra su obligación contributiva en
la jurisdicción en que está domiciliado. También evitarla dejar de cobrar aquí contribuciones que el contribuyente podría acre ditar en dicha jurisdicción y que, de no pagarlas aquí, tendría de todos modos que pagar a tal jurisdicción..
Rebajar al 40 por ciento el tipo máximo de la contribución
estimularla la inversión en el país. En particular, constituirla
un incentivo a las empresas del exterior que hacen negocios aquí para retener y reinvertir sus ganancias en Puerto Rico y a las
que han agotado su periodo de exención contributiva industrial a permanecer funcionando aquí.
Por ultimo, el desarrollo de realas Piara modificar el régimen tributario a que se someten las sociedades haría más atractiva esta forma de estructurar los negocios, lo cual
ampliarla la opción de que disponen los empresarios para organizar sus actividades.
- 48 -
D.
La Tributación de las Ganancias de Capital.
Las ganancias o beneficios que áe realizan en la disposición
de activos de capital —tales como terrenos, estructuras, maqui naria, bonos y acciones— reciben actualmente trato preferente
en su tributación para fines de la contribución sobre ingresos, siempre que los activos hayan estado en posesión del contribu yente por más de seis meses, si no son terrenos, o más de dos
años, si son terrenos. Se justifica conceder a dichas ganancias
este trato, y no el que se le da al ingreso ordinario, porque las
mismas son producto de un incremento en valor que, se supone, se
ha registrado por más de un año contributivo^ Recomendaciones
Después de evaluar las disposiciones de la Ley de Contribución
sobre Ingresos de 1954, en cuanto a la tributación de las ganancias de capital a largo plazo y otras maneras alternativas la Comisión recomienda:
1. Continuar tributando las ganancias realizadas en las
ventas de bienes de capital que no sean terrenos en la forma pre ferente en que tributan en la actualidad, excepto que en el caso
de las ganancias de capital realizadas por individuos, se atimentará la proporción de tales ganancias que es tributable del 40 por ciento, que es ahora, al 50 por ciento.
- 49 -
2. Tributar las ganancias realizadas en las ventas de terreno en la misma forma en que tributa el ingreso ordinario
(es decir, sin trato preferente) excepto que en el caso de los
individuos se permitirá la promediación de las mismas por un
período de 5 años y se eliminará la disposición de la ley vigente que limita a cinco los plazos anuales por los cuales se puede vender terrenos.
3. Continuar tributando las ganancias realizadas en la
venta de residencias en la forma especial que dispone la ley vigente.
Consecuencias de las Recomendaciones
La recomendación de elevar a un 50 por ciento la proporción
tributable de las ganancias de capital realizadas por individuos en la venta de activos que no sean terrenos resultarla en tm alimento en los recaudos por este concepto.
La recomendación de tributar las ganancias de capital en ventas de terrenos de igual manera que el ingreso ordinario
debe, en adición aumentar los recaudos por tal concepto, redu
cir los incentivos para la especulación en terrenos. Además, simplificaría enormemente la administración de la tributación de estas ganancias, en comparación con la situación bajo la ley vigente.
Podría alegarse también que esta recomendación, al elevar apreciablemente la contribución sobre ingresos a.pagar
"1 - -50 -
sobre las ganancias de capital, tenderla a desalentar la disposiciรณn mediante venta o donaciรณn de los activos de
capital.
La Comisiรณn considera que sus recomendaciones en
cuanto a la promediaciรณn de las ganancias realizadas en la venta de terrenos y la eliminaciรณn de las restricciones en
cuanto a la venta a plazos de este tipo de activo han de moderar sustancialmente tal efecto.
- 51 -
E.
La Tributación de los Bancos Comerciales.
La tributación de los bancos comerciales reviste
caracteres que le son peculiares y plantea problemas que difie ren de los que se confrontan en la tributación de otras empresas de negocios.
La Comisión considera que, trasladadcje al ámbito peculiar de la tributación de la banca comercial, los objetivos
principales de la reforma contributiva pueden formularse del siguiente modo:
a. Las instituciones financieras deben contribuir
al erario público en medida comparable a la de otras empresas de negocios de igual capacidad económica.
b. Es deseable estimular la prosperidad y expansión
de los bancos como manera de ampliar la capacidad crediticia de las mismas.
c. Es deseable que la capacidad crediticia de los
bancos se distribuya entne diferentes unidades económicas, de manera que se dé preferencia a los préstamos que se conceden para fines productivos sobre los que se conceden
para el consumo, a los préstamos a medianos y largo plazos
sobre los préstamos a corto plazo y a los préstamos a empresas
- 52 -
medianas y pequeñas, que generalmente tienen que satisfacer sus
necesidades crediticias en el mercado interno, sobre los prés tamos a empresas o entidades de gran tamaño, que generalmente tienen acceso a fuentes financieras del exterior.
A la luz de estos objetivos, la tributación de la banck
comercial bajo las leyes vigentes adolece de las siguientes fallas a. En el caso de las tres contribuciones princi
pales que se imponen sobre las empresas tributables
la con
tribución sobre ingresos, la contribución sobre la propiedad y las patentes municipales-- la carga que recae sobre los bancos de la que gravita sobre otras empresas de negocio en
circunstancias similares. En comparación contestas últimas, los bancos pagan mucho más por concepto de la contribución sobre la
propiedad y de las patentes municipales y mucho menos por con cepto de la contribución sobre ingresos. Esto conflige con el
objetivo de la reforma contributiva de que todas las empresas tributables paguen contribuciones en medida comparable, de acuerdo con su capacidad económica.
b. El sistema actual induce a los bancos, tomados en conjunto, a invertir una elevada proporción de sus recursos en ciertos valores que pueden venderse con
- 53 -
facilidad fuera de Puerto Rico; esto tiende a reducir los recursos
disponibles para conceder crédito a empresas de negocios del país que no tienen acceso fácil a otras fuentes de crédito que no sean las internas.
c. Los bancos, tomados en conjunto, pagan menos con
tribuciones de las que pagarían si tributaran de igual manera que las otras empresas de negocios. Recomendaciones
Para corregir las fallas en la tributación vigente de los
bancos comerciales, la Comisión en el informe que sobre esta materia emitiera el 29 de octubre de 1974, recomendó las siguientes medidas:
1. Imponer la contribución sobre la propiedad mueble
a los bancos sobre los bienes muebles de estas instituciones, como se hace en el caso de las demás empresas. Bajo la ley vigente, aunque parezca raro, en el caso de los bancos esta
contribución no se impone^^TobíTl^rTOnes muebles sinó sobre el capjí^tal en acciones de la empresa. (El P de la C 1346)
bajo la consideración de la AsambleTIegislativa al momento de emitirse este informe, pondría en vigor esta recomendación a partir del año fiscal 1977.
2. Enmendar la Ley de Patentes Municipales (Ley H3 del 10 de julio de 1974), para imponer este tributo sobre los bancos y las instituciones financieras al mismo tipo que sobre las demás empresas de negocios.
54 -
3. Eximir todos los báñeos y demás instituciones
financieras de la contribución sobre ingresos y en su lugar imponer sobre las mismas una contribución sobre la licencia o
privilegio de hacer el negocio en Puerto Rico que se les concede. La base que se utilizaría para computar el monto de esta contri
bución sería el ingreso neto total de estas institucionés, con la excepción de los intereses devengados de los préstamos a corto plazo de los bancos comerciales al Gobierno del Estado Libre
Asociado, sus instmamentalidades y los municipios y los valores a corto plazo de estas entidades que se hayan emitido antes de
la fecha de vigencia de la contribución o dentro de un período
de tres años a partir de dicha fecha. Se considerarían obliga ciones de corto plazo aquéllas cuyo vencimiento a la fecha de
emisión no exceda de cinco años. Esta contribución se impondría a los mismos tipos a que ahora se impone la contribución sobre
ingresos de corporaciones. (El P de la C 1345, ante la conside
ración de la Asamblea Legislativa al emitirse este informe, impondría una contribución sobre la licencia de las entidades
financieras depositarias. No obstante, la medida que propone este anteproyecto difiere de la que aquí se esboza en cuanto a
la elevación de los tipo^ impositivos, las instituciones a que se aplica y otros aspectos significativos).
ti
- 55
ConsGcuenci.as de las Rscomendaciones
La recomendación para que la contribución sobre la pro
piedad mueble se imponga sobre los bancos comerciales en igual forma que sobre las otras empresas de negocio tendría principal mente el efecto de corregir una inequidad que existe en la ley vigente. La forma especial en que se impone esta contribución
sobre los bancos actualmente resulta en una carga contributiva para éstos que es mayor que la que se impone a otras empresas
con igual capacidad de pago. La recomendación reduce la carga contributiva de los bancos y consecuentemente el rendimiento
de esta contribuclán. Se calcula que con el cambio recomendado bancos habrían pagado $2,3 millones menos en contribuciones sobre la propiedad mueble en 1973.
Esta recomendación también eliminaría el obstáculo que
el tributar el capital en acciones de los bancos constituye para que estas instituciones expandan su capital. Además,
estimularía la reducción por parte de los bancos de sus tenencias
de efectivo y sus gastos en muebles y enseres, lo que es deseable porque liberarla recursos que estarían disponibles para inver tirse en otros activos de mayor provecho para el desarrollo económico del país.
La segunda recomendación va dirigida a corregir una
situación sumamente injusta para los bancos que prevalece bajo 'f»í'
1 - 56 -
la Ley de Patentes vigente. Se trata de que el tipo al que, bajo dicha ley, están sujetos los bancos actualmente, es más de tres veces el que pagan otros negocios, bajo igualdad de circunstancias. Obviamente, esto viola el principio de coni
■
ceder trato igual a contribuyentes en circunstancias similares. Hay que admitir, no obstante, que al presente los bancos
pueden, por la naturaleza de sus negocios, aprovecharse mejor de las disposiciones de ley que eximen de contribuciones los
intereses de ciertos valores. Esto les permite reducir el ingreso neto tributable para fines de la contribución sobre
ingresos y, por lo tanto, su pago contributivo totales.
Por
consiguiente tienen la capacidad para pagar la patente a un
tipo más alto por concepto de patentes. No obstante, como la recomendación número 3 impone ima contribución sobre la totalidad
de sus ingresos netos, una vez ésta se adoptara no habría justi ficación alguna para este trato desigual bajo las patentes. La recomendación de imponer una contribución sobre la
licencia de los bancos que tributaría la totalidad de los
ingresos netos de estas instituciones tiene implicaciones en cuanto a la equidad. La medida propuesta tributaría directa
mente ciertos ingresos de estas instituciones que están hoy por ley exentos de la contribución sobre ingresos. Por lo tanto, reduciría la desigualdad que existe entre los bancos
- 57 -
y otras empresas, así como entre instituciones bancarias de
distintos tamaños. Además, esta medida eliminaría el incen tivo, adicional a los que ya tienen, que se provee bajo el regimen vigente para la inversión por los bancos en valores gubernamentales de los Estados Unidos. Esto estimularía a estas instituciones a sustituir una parte de sus tenencias
de valores de esta índole con obligaciones de residentes de Puerto Rico, que no tienen fácil acceso a los mercados monetanos del exterior. Tal efecto seria beneficioso para el desa6cononiico cÍ6l pdí.s •
- 58 -
El poner los ingresos de los bancos a tributar en
medida comparable a los de otras empresas también tendría el efecto de aumentar sustancialmente la contribución que al erario público hace la banca comercial.
La propuesta eliminaría, además, los problemas
administrativos que se crean al tener que distinguir para fines de la tributación de los bancos entre ingresos exentos y tributables, y por consiguiente, entre gastos deducibles y no deducibles.
Se calcula que de haber estado en vigor en 1973 todas las
medidas sobre la tributación de los bancos comerciales que propone la Comisión, éstos habrían pagado $9 millones mas
de lo que de hecho pagaron en ese año y $6.5 millones más
de lo que hubieran pagado de haber estado vigente entonces
el régimen contributivo que rige actualmente, incluyendo los aumentos en las contribuciones sobre el ingreso de corporaciones y sobre la propiedad que entraron en vigor en 1974.
- 59 -
F.
La Exención Contributiva Industrial.
La exención contributiva industrial, que se concede en virtud
de la Ley de Incentivos Industriales de 1963, es el principal instrumento que utiliza el Gobierno del Estado Libre Asociado para estimular la actividad en dos de los sectores claves de
nuestra economía; la manufactura y el turismo. La Comisión
considera que el sistema vigente de exención contributiva es
efectivo y que constituye un elemento esencial dentro de la estrategia de desarrollo económico que sigue nuestro Gobierno actualmente y que, entiende, habrá de mantener en el futuro
inmediato. No obstante, de efectuarse un cambio fundamental
en tal estrategia en el futuro, será necesario reexaminar la exención con el fin de reestructurar la misma. Recomendaciones
1. Por el presente y el futuro inmediato la exención con tributiva industrial debe mantenerse dentro de sus actuales
lineas generales, pero efectuándole las enmiendas que se requieran para hacerla más eficaz dentro de las condiciones imperantes.
- 60 -
2. A más largo plazo, es aconsejable que se realice una revisión abarcadura de la política pública en cuanto a
esta exención, con el fin de incrementar la utilidad y eficacia
de ésta como instrumento para el logro de los objetivos de la política económica estatal y a reducir al mínimo su costo social.
3. Debe hacerse una revisión completa de la Ley de Incentivos Industriales de 1963, para reformularla en un
lenguaje claro y preciso.
4. Debe acelerarse la búsqueda de medidas para estimular
la inversión en usos de alto beneficio para Puerto Rico de
los sobrantes acumulados por las empresas acogidas en la exención contributiva.
Consecuencias de las Recomendaciones
Las recomendaciones de la Comisión en esta materia se
relacionan todas con el objetivo de estimular el desarrollo
económico del paxs. Todo indica que, por el futuro previsible. Puerto Rico tendrá que continuar atrayendo del exterior los
fondos, la tecnología y las conexiones de mercado que necesita para expandir el vital sector de la manufactura.
Por tal razón, es deseable contar con un incentivo de probada efectividad, como la exención contributiva, en el esfuerzo por atraer tales recursos.
- 61 -
La recomendación de que se efectúe una revisión técnica completa de la ley va encaminada a eliminar defectos en la
redacción de la misma que, por causar malos entendidos, ocasionan contratiempos en su administración y le restan
efectividad. Es probable que esta recomendación tenga el
efecto de reducir el costo administrativo por caso tramitado, lo que permitiría proveer un esfuerzo promocional mayor por el mismo costo.
- 62 -
G.
Las Contribuciones sobre Caudales Relictos y Donaciones.
La legislación vigente respecto de estas contribuciones,
que se adoptó en 1968, establece dos contribuciones distintas, la de caudales relictos y la de donaciones, cada una con ( %
su propia escala de tipos impositivos.
Estas contribuciones
constituyen una forma de tributación de la propiedad que se aplica en el momento de ésta pasar de mano porque su dueño muere, en el primer caso, o porque éste la regala, en el segundo. La Comisión estima, luego de examinar diversas maneras
alternativas de estructurar esta contribución,que el patrón que utilizamos aquí funciona satisfactoriamente y que debe conservarse, aunque mejorando ciertos aspectos del miémo. Como tributos sobre la propiedad, estas contribuciones
pueden ser útiles para promover una mejor distribución del ingreso y la riqueza.
La intensidad de su efecto en este sentido
depende de la magnitud de la carga que éstas impongan. Generalmente, este efecto es moderado porque si la carga que imponen es relativamente pesada pueden tener consecuencias
económicas adversas, tales como desalentar el ahorro y fomentar el movimiento del capital hacia el exterior. Recomendaciones
Para corregir las fallas de que adolecen estas contri
buciones al presente, la Comisión recomienda;
1, Moderar la progresividad de los tipos contributivos
en los niveles inferiores de las escalas impositivas de ambas
63 -
contribuciones pero de manera que no disminuyan los recaudos totales ni aumenten demasiado los tipos contributivos aplicables a los niveles superiores.
2. Para evitar que el incremento en el valor de los
bienes comprendidos en el caudal relicto entre la fecha en
que se adquirieron y la de la muerte del causante escapen la tributaciรณn y la de la muerte del causante escapen la
tributaciรณn para fines de la contribuciรณn sobre ingresos, establecer como la base o valoraciรณn inicial para fines de
determinar la ganancia o pรฉrdida en la disposiciรณn de
propiedad que haya sido adquirida del finado por manda, legado o herencia la misma base que tenia la propiedad transferida en manos del finado. Ademรกs, permitir aumentar
la base para la valoraciรณn de las propiedades trasmitidas tanto por causa de muerte como mediante donaciones, por el monto de las contribuciones pagadas por concepto de la contribuciones sobre caudales relictos y donaciones.
3. Eliminar la exenciรณn a las inversiones en ciertas actividades econรณmicas que concede la Secciรณn*54 de la
ley vigente, pero de modo que no se afecten las inversiones ya hechas.
a
4. Con el propรณsito de fomentar las transferencias en vida, de modo que los caudales pasen a generaciones mรกs
- 64 -
jóvenes, aumentar a $2,000 por donatario la exención anual apli cable a las donaciones, en vea de los $500 que se permiten actual mente, con un limite de $10,000 por donante.
5. Con el propósito de garantizar un caudal cierto; traer liquidez a los caudales y asegurar un ingreso suficiente para los beneficiarios después de la muerte del sostén de la tamilia, se recomienda en cuanto a la inclusión en el caudal
relicto del producto del seguro de vida que se recibe por razón de la muerte del causante;
(a) Considerar los beneficios por concepto de un seguro sobre la vida del causante como bienes gananciales cuando
los pagos de las primas de dicho seguro se hayan hecho exclusivamente de bienes gananciales.
(b) Excluir del caudal los beneficios del seguro de
vida pagadero a los herederos (pero no al caudal o al albacea), cuando se establece que el causante no tenia los derechos de dueño sobre la póliza,
(Esto equivale a eliminar el criterio del pago de la prima del seguro que actualmente rige en la determinación de la inclusión en el caudal del producto de dicho seguro). (c) Eliminar la exención de $10,000 que se concede bajo la ley vigente a estos beneficios,
6. Como medidas para evitar el desmembramiento de ^ t- Sis familiares en marcha, se recomienda;
- 65 -
(a) Conceder al albacea la opción de valorar los
bienes del caudal dentro de los 6 meses siguientes a la muerte del causante.
(b) En los casos en que el caudal relicto consista mayormente de acciones de corporaciones de familia, permitir al
ai.bacea la redención de suficientes acciones para el pago de la contribución sobre el caudal, así como para gastos del funeral y de la administración del caudal, sin que dicha redención
constituya un evento tributable para fines de la co|tribución sobre ingresos.
(c) Extender a 10 años el período que se pueda con-
ceder para completar el pago de la contribución en lugar de los seis que actualmente se disponen. Conjuntamente se faculta al
Secretario de Hacienda para reducir al 4 por ciento el tipo de
interés a pagarse sobre los pagos aplazábles cuando la carga de los intereses resulta demasiado onerosa para el contribuyente. Se limitará el ejercicio de la opción de pagar a plazos a
aquellos casos en que el valor del negocil familiar es mayor del 35 por ciento del caudal bruto o el 50 por ciento del caudal neto. (d) Conceder una exclusión del caudal relicto bruto
por el monto de lo que recibe del caudal el cónyuge supérstite en virtud de su condición de heredero»
Esta exclusión se concederla en aquellos casos en que;
66
(1) El causante, por vía de testamento, le deja al cónyuge supérstite la porción del caudal de la cual él
puede libremente disponer cuando hay descendiente o ascendiente, (2) El causante, por vía de testamento, le
d^ja todo o parte de su caudal al cónyuge supérstite y sólo hay hermanos y sobrinos como posibles herederos,
(3) El cónyuge supérstite, por vía de testa-
o ab intestato. hereda la totalidad o parte del caudal y no existe ninguna otra clase de posibles herederos,
(4) El cónyuge supérstite, por ley, adquiere el derepho a un usufructo sobre parte de los bienes del caudal.
7. Como medios para facilitar la fiscalización por parte
del estado y tanibién facilitar la administración del caudal por parte del albacea, se recomienda:
(a) Eximir del requisito de'someter declaración de
contribución a los caudales brutos cuyo valor no exceda de $50,000, (b) Limitar la obligación del albacea de responder con sus propios bienes por el pago de la contribución únicamente
a los casos en que se ponga en peligro el cobro de la contribución por éste efectuar pagos o transferencias de bienes indebidamente, (c) Abolir las penalidades por subvaloración de los
bienes que integran el caudal según se dispone en las Secciones 393 (c) y 397 de la ley vigente.
(d) Aumentar la cantidad
y liberalizar las
deducciones al caudal que se permiten por concepto de gastos de
- 67 -
funeral y pagos por servicios profesionales efectuados por el albacea en la administración y liquidación del caudal, en manera igual a la que dispone el Código de Rentas Internas Federal.
(e) Alterar el período de prescripción de la con
tribución sobre donaciones de modo que el Secretario de Hacienda
tenga sólo dos años, en lugar de los cuatro que dispone la ley vigente, para verificar la valoración de los bienes que informa
el contribuyente, pero reteniendo el período de cuatro años para todos los demás propósitos.
- 68 -
Consecuencias de las Recomendaciones
Las recomendaciones de la Comisión en cuanto a estas
contribuciones harían más equitativa la redistribución de la
riqueza y el ingreso que resulta de las mismas al cerrar
varias avenidas de escape que ofrece la ley vigente.
Una de
las medidas que tendría este efecto es la de hacer tributable
para fines de la contribución sobre ingresos el incremento en
el valor que hayan tenido las propiedades que se incluyen en el caudal entre la fecha de su adquisición original y la muerte
del caTÍsan^é", inermemente que escapa tributación al presente.
^"t#á medida %on®efecto similar efe la de eliminar., con ,
•
'
. .
^
-p,
vigencia prospectiva, la exención parcial de las inversiones en ciertas actividades que concede la. Sección 54.
La Comisión
considera que esta exención no logra su presunto objetivo de estimular la actividad económica, pero si empeora la distribu
ción de la riqueza y el ingreso.
Igual efecto tendría la reco
mendación de moderar la progresividad de la contribución en los
niveles inferiores de la escala de tipos contributivos. Otras recomendaciones estimularían la actividad económica
al favorecer la solvencia, liquidez e independencia de las em presas familiares y mantener la unidad de la familia.
Entre
éstas figuran las de ampliar las opciones que tiene el con
tribuyente en cuanto a la tributación de las donaciones y del producto del seguro de yidf que se recibe por razón de la muerte
.
- 69 -
del causante o dueño del caudal tributado, conceder la opción de valorar los bienes del caudal dentro del año siguiente a la
muerte del causante, permitir la redención de acciones de corpo raciones familiares para el pago de contribuciones sin que esto resulte en un evento tributable para fines de la contribución
sobre ingresos, extender a 10 años el período que se puede conceder para completar el pago de la contribución y conceder
al cónyuge que sobrevive la opción de pagar, como ahora única-
mente la contribución sobre el caudal relicto del cónyuge difunto a la muerte de éste, o pagar la contribución sobre la totalidad
de los bienes gananciales de ambos a la muerte del cónyuge que ^ ha sobrevivido.
Las recomendaciones restantes tienen el propósito de
simplificar el proceso administrativo de modo que se facilite tanto la fiscalización de la imposición por parte del Estado como la administración del caudal por parte del albacea.
- 70 -
11.
Las Contribuciones sobre el Consumo.
La tributación del consumo por medio de un sistema de impuestos o arbitrios sobre el uso o consumo de un número
limitado de artículos y servicios ocupa el segundo lugar como fuente de ingresos dentro del sistema contributivo de Puerto
Rico.
Sin embargo, por haber atimentado los recaudos de los
arbitrios a un ritmo menor que el de las otras contribuciones
tomadas en conjunto, la porción relativa de éstos como fuente de ingresos estatales ha declinado marcadamente en la última
década.
Como consecuencia de esta reducción,la dependencia en
los impuestos sobre el constuao como fuente de ingreso no es excesiva.
La situación de(inflación y contracción económica
prevaleciente en el último año fiscal ha reducido todavía más
la importancia relativa de los recaudos por concepto de arbitrios.
La tributación del consiimo en su forma vigente atimenta la progresividad en la distribución del ingreso, por lo menos para la mayor parte de los ingresos inferiores a $10,000.
Esto es
altamente significativo, porque esta es la contribución con que mayor peso recae sobre las familias en estos niveles de ingresos. Otras car:acjterlsticas favorables del sistema de tributación
del consumo vigente son lo reducido de la evasión, un alto grado ^ de eficiencia en su administración en general, y la virtual
- 71 V
ausencia de un efecto restrictivo sobre la producción, ya que
la mayor parte de los artículos gravados son importados. Recomendaciones
Para lograr en la tributación del consumo los objetivos
que persigue la reforma, la Comisión en su informe del 6 de diciembre de 1974, formuló las siguientes recomendaciones: 1.
En el caso de los arbitrios sobre los cigarrillos,
la gasolina, la bebida alcohólica, las gomas y tubos, y el cemento imponer el arbitrio no en términos de determinada canti
dad de dólares y centavo por cada unidad física del articulo, como lo hace la ley vigente, sinó en términos de un determinado por ciento del valor por unidad.
2.
Eximir del arbitrio sobre efectos eléctricos y
de gas en el caso de^ determinadps enseres del hogar las siguientes cantidades:
las refrigeradoras y los televisores
$100
/
3.
las estufas o cocinas
65
los radios receptores
35
Imponer una contribución de no más de un 5 por
ciento sobre los artículos de consumo no sujetos actualmente a arbitrios, con la excepción de los alimentos, medicinas,
ropa y calzado.
- 72 -
(La Comisión, en su informe sobre la tributación
del consumo emitido el 6 de diciembre de 1974, recomendó la
instrumentación de esta recomendación una vez se hubieran supe rado las condiciones de inflación de precios y contracción de
la actividad económica que prevalecen actualmente.
No obstante,
la misma se ha puesto ya en vigor en virtud de la Ley número 1 del 4 de febrero del 1975, excepto que dicha ley limita las
exenciones a la contribución de referencia a los alimentos y medicinas.
La aguda necesidad de recursos del Gobierno del
Estado Libre Asociado para los años fiscales 1975 y 1976 ha requerido adelantar la instrumentación de esta medida).
4r.. Enmendar la escala de tipos contributivos del
arbitrio sobre automóviles para elevar al 90 por ciento la
imposición sobre el precio contributivo en exceso de $3,000, y gravar tasando los automóviles cuyo precio contributivo es
de $2,000 o inénos con un" trtpcrTmifqrme dé 20 por ciento. 5.
AuiñéntaF de 16 centavos a 26 centavos el arbitrio'
sobre la gasolina.
(Un proyecto de ley para efectuar este aumento, el P de la C 1347
se radicó el 21 de febrero
de 1975,
como una entre varias medidas dirigidas a proveer recursos
S-dicionales para evitar un déficit en el Presupuesto del Estado
Libre Asociado para el año fiscal 1974, No obstante, dicho pro yecto no está bajo consideración activa de comisión legislativa
1
- 73 -
3.1 monieiiüo d6 cniitix'SG el piresente infoimie.
En lugeir
del mismo, con el propósito de allegar recursos adicionales la Asamblea Legislativa inició una medida que más tarde se convirtió en la Ley Número 5 del 17 de marzo de 1975, que
impone una contribución adicional especial sobre el ingreso (Jq Xos individuos, sucesiones y fideicomisos para los anos
contributivos iniciados en los años naturales de 1974, 1975 y 1976).
6.
Sustituir la tarifa vigente para el arbitrio
sobre admisiones a espectáculos públicos con la siguiente: Valor del Boleto
de Admisión
O
7.
Impuesto
-
$0.50
O
$0.51 -
$1.00
20% sobre el exceso de $0.50
$1.01 ó
más
207o
Aumentar la fiscalización de los embarques y de
los libros de las empresas contribuyentes para fines de reducir la evasión del pago de arbitrios.
8. Simplificar los arbitrios que se imponen sobre .
las actividades hípicas, elaborando un impuesto único cuyas •
recaudaciones igualarían a las de los tributos que ahora se perciben de la multiplicidad de gravámenes existentes.
■F
- 74 -
Consecuencias de las Recomendaciones.
Las dos primeras recomendaciones, que se relacionan
con la base de la contribución, producirían aumentos en los
recaudos, a menos que el alza en precios que podrían resultar
de las mismas redujeran demasiado las ventas de los artículos
gravados. La primera recomendacjón^ansforma los arbitrios que hoy se imponen en términos de cantidades físicas —galones
de gasolina y bebidas alcohólicas, unidades de cigarrillos y libras de gomas y tubos-- en impuestos sobre el valor de los artículos gravados./ Esto significa que el rendimiento de
estos arbitrios variará con los cambi^ en los precios de artículos sobre los que recaen./ También con referencia a
cualquier producto dado, tiene \el efecto de gravar con más peso los de marcas más caras.
La segunda recomendación amplía la haae de la contri-
bución al hacer"Trlbutables los artículos de consumo que hasta ahora han estado exentos, con las excepciones que se especifican. Como resultado puede esperarse un aumento signi
ficativo en los recaudos netos por este concepto, siempre que la maquinaria administrativa para ponerla en vigor no sea demasiado costosa. De hecho, el propósito principal de esta recomendación, como de la anterior, es detener el deterioro
- 75 -
.
que ha tenido lugar a través de los años en la posición relativa de los arbitrios como fuente de ingresos. Todas estas recomendaciones tienen implicaciones en cuanto
a equidad. La primera, al cambiar la base de la contribución de específica a ad valorem, aumentarla la equidad ya que elimina el que artículos con diferentes precios paguen la misma contri bución y abre el camino para que los artículos de precio más alto paguen, a su vez, impuestos más altos.
Igual efecto
tendría la recomendación de que se restablezca la exención
parcial para los enseres eléctricos domésticos, que va diri gida a hacer progresiva la contribución, para beneficio de las familias de ingresos bajos.
Sin embargo, ambas conllevan com
plicaciones administrativas.
La recomendación de imponer una contribución de no más
de un 5 por ciento sobre la mayor parte de los artículos que actualmente no est^n sujetos a arbitrios probablemente resul taría en un deterioró* de la equidad, ya que la contribución que se recomienda es proporcional, si no fuera por que se exime de la
contribución el grueso de los artículos de constimo esencial --comidas, medicinas, ropa y calzado.
Los cálculos efectuados
indican que esta contribución tendría de hecho un impacto pro
gresivo hasta niveles de ingresos de $15,000, <^espués de lo cual tornaría regresiva.
Un estudio de la distribución de
«
- 76 -
la carga de las contribuciones indirectas tomadas en conjtmto,
incluyendo los arbitrios existentes así como los que se pro ponen, probablemente concluiría que la misma es progresiva hasta niveles de ingresos bastante altos. Las recomendaciones para aumentar el arbitrio sobre los automóviles contribuiría a mejorar la equidad pues, como revelan
los estudios realizados, mientras más alto es el precio del
automóvil, más alto tiende a ser el nivel de ingreso del com
prador.
En adición, si este atimento reduce las compras de
los automóviles más caros, que son generalmente los que con
sumen mayor cantidad de gasolina, también estimularía el des plazamiento de la demanda de los automóviles mayores a los menores.
Además, puede que condujera a reducciones en el con
sumo de gasolina y, por ende, ayudara a resolver los problemas de la balanza de pago.
La principal consecuencia de la recomendación de subir el arbitrio sobre la gasolina sería aumentar los recaudos,
dada la presunta inelasticidad de la demanda por este pro ducto.
(Se dice que la demanda por un producto es inelástica
cuando un alza (o baja) de determinada proporción en el precio del mismo provoca una baja (o alza) de menor proporción en las
cantidades del producto c^ue se vende).
También podría reducir
el consumo de gasolina, aunque ligeramente, y tener el efecto positivo sobre la balanza de pago antes mencionado.
Como hemos
- 77 -
indicado, la Asamblea Legislativa optó por la imposición de una contribución adicional especial sobre el ingreso de indi
viduos, sucesiones y fideicomisos en lugar del aumento en el arbitrio sobre la gasolina que recomendara la Comisión. No sabemos si esto significa que no se considerará esta reco mendación mientras la aludida contribución adicional especial
esté en vigor; es decir, hasta el 1977. La recomendación referente al arbitrio sobre admisiones
a espectáculos públicos es una medida dirigida principalmente a corregir una pequeña inequidad que conlleva la escala de tipos a la que este arbitrio se impone actualmente. No obstante,
tiene implicaciones en cuanto a recaudos, pues tiende a eliminar cierta evasión que ocasiona la citada escala vigente.
El mejoramiento de las facilidades administrativas y la reducción de la evasión tendrían importantes consecuencias
para los recaudos públicos. Además, contribuirían a lograr los objetivos de justicia social y equidad distributiva. Por último, estimularía el ahorró y desalentaría el consumo no esencial.
""1 - 78 -
I.
"
í
La Contribución sobre la Propiedad.
lista contribución es uno de los elementos principales del sistema contributivo vigente.
Es fuente importante de
ingreso gubernamental y pijede serlo aún mucho más, tanto para el Gobierno Estatal como para los municipios.
En esta función
es particularmente valiosa como instrumento para captar para
la sociedad parte del incremento que se registra en el valor
de la propiedad.
Además, en combinación con xm sistema racional
de zonificación, puede emplearse para estimular a los dueños de terreno a dedicarlos a los usos de mayor utilidad social.
En contraste con tales méritos potenciales,|festa contri bución adolece actualmente en nuestro país de graves fallas.
Esto es particularmente cierto en lo que toca a su imposición^ sobre la propiedad inmueble.
El valor a que esta propiedad-/-
se tasa para fines contributivos constituye una proporción sumamente baja de su valor en el mercado.
i;
Se tributan con -f
más peso las propiedades residenciales alquiladas que la que ocupan sus dueños.
Por su misma naturaleza, a menudo no existe
correlación entre la contribución que se impone sobre una pro--7^ piedad y la capacidad económica del que la posee.
Por último,
la contribución tiende a elevar el costo de la viviendaoj
- 79 -
Recomendaciones
En su informe sobre esta contribución, emitido el 26 de
septiembre de 1974, la Comisión recomendó las siguientes medidas: A.
Referentes a la base sobre la que se impone la contribución.
1.
Efectuar una revaloración general de la propiedad
inmueble y establecer un programa de valoración perpetua para colocar el valor de la propiedad a la par con su valor en el mercado, o en relación uniforme con éste, y mantenerlo así. 2.
En el caso de las viviendas ocupadas por sus dueños
cuyo valor para fines contributivos excede de $50,000, reducir
la exoneración de $1^,000 que se le concede, restándole el 30 por ciento del valor tributario en exceso de $50,000. 3.
Aumentar cada año el monto de la exoneración a las
viviendas ocupadas por sus dueños en una proporción igual a la que haya aumentado el año anterior, en promedio, el valor de la propiedad residencial. , 4.
Modificar la exención de la base de la contribución
que se concede bajo la ley vigente a ciertas propiedades como sigue:
a.
La exención de las propiedades de todo hospital,
clínica o policlínica perteneciente a una institución religiosa, organizáción, asociación, fundación o cualquier otro tipo de institución que se organice y dedique a realizar actividades médico hospitalarias sin fines pecuniarios debe limitarse a las
- 80 -
propiedades que se utilicen en la realización de la actividad aludida y debe excluir los terrenos que pueda adquirir la insti
tución y que retenga por un periodo mayor de tres años sin utilizar directamente para tales actividades o sin iniciar en los mismos la construcción de estructuras para utilizarse en tales actividades.
b.
La exención total concedida a propiedades de las
organizaciones privadas sin fines de lucro que se dedica princi
palmente a fines recreativos o dé reuniones sociales debe limi tarse a $25,000.
c. La exención de $ÍOÓ,000 concedida a las propiedades de cooperativas de crédito y otras asociaciones cooperativistas
debe limitarse a $25,0Óp \j,na vez lá entidad haya disfrutado de la misma por un término de diez años. d.
La exención total concedida a la residencia y el
solar de un veterano incapacitado debe concederse únicamente a veteranos incapacitados cuyos ingresos no excedan de $12,000 anuales.
e.
La exención de las propiedades de organizaciones
religiosas debe limitarse a aquellas que se utilicen para el
culto religioso, actividades educativas y servicios sin fines de lucro a la comunidad.
.8(. f.
La exención copcadida por un período de diez años a
los pantanos y manglares que se hayan secado debe eliminarse por entero.
B.
Referente
1.
a los tipos a que se impone la contribución,
Reducir los tipos de la contribución de modo que en
el primer ano fiscal de vigencia de la nueva valoración los recaudos de la misma se mantengan al nivel del año anterior.
2.
En el caso de las residencias, imponer un tipo contri
butivo adicional de uno por ciento sobre .la valoración para fines
contributivos en exceso de $100,000 y de 2 por ciento sobre aquellas en exceso de $140,000.
- 82 -
Consecuencias de las Recomendaciones
^
Las recomendaciones relativas a la base de esta contribución
tendrían, en general, el efecto de aiamentar los cobros de la misma.
De estas recomendaciones, la principal es la de actualizar el valor ^ \.
para fines contributivos de la propiedad inmueble. Desde que se -'•í
.
hizo la última revaloración en 1958," el' valor en el mercado de la
propiedad inmueble ha aumentado considerablemente. No obstante, este incremento no se refleja en el valor que se da a la misma
para fines contributivos actualmente.
La propüesta para reducir la exoneración de las viviendas ocupadas por sus dueños valoradas en más de $50,000 ampliaría aún más la base contributiva./ De otra parte, al establecerse una relación más realista entre el valor en el mercado de la propiedad
y su valor para fines contributivos, mejoraría la distribución de la carga contributiva ya que esto tendería a hacerla más progresiva..^ Este efecto quedaría contrapesado en alguna medida por la recomen
dación de que la exoneración de las residencias ocupadas por sus dueños se ajuste periódicamente a tenor con el aumento en el valor real de la propiedad.
Esta última recomendación, con toda probabilidad, dejaría inalterada la distribución de la carga contributiva y reduciría
la tasa de crecimiento en los recaudos.
No obstante, contribuiría
- 83 -
a mejorar el cximplimiento de sus obligaciones por parte de los
contribuyentes y, por lo tanto, a reducir la evasión y el retraso en los pagos de la contribución.
Además, tampoco alteraría el
efecto sobre los incentivos que tienen las otras recomendaciones. Con ciertas excepciones, las recomendaciones de modificar
o eliminar la exención contributiva que se concede al presente
a determinadas propiedades van dirigidas a reajustar el alcance y la duración de la exención para reducir el costo social de las
mismas, sin afectar el logro de los objetivos que con ellas se persigue.
Estas recomendaciones responden al criterio de la Comisión
de que las exenciones contributivas constituyen una manera muy costosa y poco eficaz de subvencionar actividades que, por consi
deraciones sociales ameritan asistencia del Estado' y que es prefe rible conceder la ayuda necesaria mediante subsidios directos.
En cuanto a los tipos contributivos, se recomienda que se
reduzcan de modo que, en el primero año fiscal en que rija la
nueva valoración, los recaudos de la contribución se mantengan al nivel del año anterio.r. Esta recomendación se hace por que de otra forma la ampliación de la base contributiva que ha de traer consigo la revaloración de la propiedad podría resultar en un incremento súbito muy
oneroso en la carga de la contri
bución. El efecto de la misma por lo menos inicialmente, es
- 84 -
el de mantener constantes los recaudos.
No obstante, a través
de un período de años la continua actualización de los valores
de la propiedad, aún con tipos contributivos constantes, aumen taría el rendimiento de la contribución.
De otra parte, esta
recomendación seria neutral en cuanto a la distribución de la
carga contributiva.
Es de esperarse que los cambios que se recomiendan habrán
de resultar en un mejoramiento de la equidad del sistema y de la
efectividad de los incentivos, al eliminarse los discrímenes que
causa el sistema presente. También se espera que produzcan un
J
aumento en los recaudos, aún sin aumentar los tipos contributivos» aunque esta última consecuencia no ocurrirá de inmediato, sinó
gradualmente a través de los años. Y, desde luego, será indis pensable fortalecer la administración para poder realizar las
recomendaciones de que se revalore la propiedad inmueble mediante
procedimientos modernos y de que los nuevos valores se revisen y actualicen continuamente.
rrollar
Esto, a su vez, haría posible desa
sistema más eficiente de tributación de la propiedad,
facilitaría el pago de la contribución y aseguraría que el rendi miento de esta contribución alimentara de acuerdo con el creci miento de la economía.
\ J.
La Contribución sobre Solares Urbanos Baldíos
En Puerto Rico la utilización de terrenos es, en muchos sectores, sumamente deficiente.
De otra parte, el movimiento
de la población hacia las zonas urbanas de rápido crecimiento
y el agudo desequilibrio que ya existe entre la oferta y la demanda de terrenos para uso económico requieren que todos los terrenos disponibles se utilicen en forma óptima. Por tal razón
es necesario frenar la adquisición de terrenos con fines de espe
culación y estimular la utilización de los predios que al presente no se están dedicando a los usos mejores desde el pxmto de vista social.
Recomendaciones
En su informe sobre esta contribución, emitido el
26 de septiembre de 1974, la Comisión recomendó: 1»
Imponer una contribución sobre los terrenos
urbanos baldíos para entrar en vigor tan pronto la Junta de
Planificación promulgue un reglamento adecuado para la utili zación de los terrenos urbanos. Esta contribución se impondrá
sobre el valor a que está tasado el solar baldío para fines de la contribución sobre la propiedad. Se define como baldío todo
- 86 -
predio urbano que no llene los requisitos mínimos de utilización que la Junta de Planificación establezca en el reglamento de zonificación urbana.
Sin embargo, si la Junta optara por no fijar I
w
requisitos mínimos en dicho reglamento, la ley que imponga esta
contribución d.efinirá el concepto de "baldío". 2.
Hacer efectiva la contribución a partir del tercer
año de vigencia de la ley luego de un período de gracia de dos años, en términos de la siguiente escala de tipos impositivos :
3.
Tercer año
3% del valor tasado
Cuarto año
6% "
Quinto año
10% "
"
"
Sexto año
15%. "
"
"
Séptimo año
20% "
"
"
La Comisión recomienda además que, una vez se
realice la retasación general de la propiedad inmueble, los tipos arriba mencionados deben reducirse en un 50*por ciento.
- 87 -
Consecuencias de las recomendaciones
Esta contribución adicional sobre los terrenos baldíos
tendría un efecto limitado y decreciente, sobre los recaudos pues su objetivo básico es reducir los terrenos baldíos a la
inexistencia. En otras palabras, en la medida que la contri bución logre su propósito, su rendimiento en términos de recaudos deberá tender hacia cero.
Desde el punto de vista de la equidad, se espera que la
contribución reduzca las ganancias de la especulación en terrenos y, por lo tanto, en igual medida reduzca los ingresos de
los grupos de ingresos superiores, ya que son estos grupos los
que, básicamente realizan especulaciones en terreno. No obstante, el objetivo principal —y, por lo tanto, la consecuencia básica de la contribución— se espera que sea una mejor utilización de
uno de los factores de producción más escasos en nuestro medio, la tierra. Lograr una mejor utilización de este factor contri buirá invariablemente al crecimiento general de la economía.
- 88 -
K.
Los Ingresos Municipales.
Los ingresos con que cuentan al presente los municipios
son insuficientes para costear adecuadamente aún las limitadas
funciones que ahora desempeñan.
Esta insuficiencia resulta, en
parte, de lo reducido de la base económica de la mayor parte de los municipios y de las limitaciones de que adolecen sus fuentes de
ingresos propios.
No obstante, en el caso de muchos municipios
es también producto de la poca disposición a aprovechar con mayor intensidad esas fuentes de ingresos propias y de la incapacidad para utilizar en forma eficiente los ingresos con que ya cuentan. Hay desarrollos recientes que habrán de afectar esta situa
ción de desbalance entre necesidades y recursos. De una parte ya existe un compromiso de parte del Gobierno actual para ampliar
el ámbito de acción de los municipios. De otra parte, la presente política del Gobierno Federal en cuanto a transferencias a otros
niveles de gobierno puede proporcionar a los municipios ingresos adicionales sustanciales con qué costear nuevas funciones o la ampliación de las que ya tienen.
\
- 89 -
Recomendaciones
Con el propósito de no sólo facilitar el logro de un mejor balance entre recursos y necesidades en el ámbito muni
cipal, sino también de atimentar la eficiencia de los municipios en la recaudación de los ingresos, la Comisión hizo en su informe
parcial sobre este asunto, del 22 de febrero de 1974, las siguien tes recomendaciones:
1. Adoptar una ley de patentes municipales. (Esta
recomendación fue instrumentada por la Ley 113 del 10 de julio de 1974).
2. Establecer un sistema de participación municipal en los ingresos estatales que suplemente los ingresos de cada
uno de los municipios, luego de un esfuerzo razonable por utilizar sus fuentes de ingreso propias.
3. Adoptar en los municipios el proceso de presupuesto por programa.
4. Consolidar la prestación por el gobierno central de servicios de asesoramiento a los municipios a través de la
creación de una nueva agencia que además fomentará la cooperación intermunicipal y la cooperación entre los gobiernos municipales y el gobierno estatal, (Esta recomendación fue instrumentada por la Ley 18 del 9 de agosto de 1974),
5. Reestructurar la contribución sobre la propiedad, que es la principal fuente de ingreso para los municipios, (Véase
la sección del presente informe que trata de dicha contribución),
, - 90 -
Consecuencias de las Recomendaciones
Como se puede apreciar las recomendaciones de la Comisión están encaminadas básicamente hacia mayores recaudos y una mejor
administración fiscal en los municipios.
Además, la recomendación
de que se reestructure la contribución sobre la propiedad tiene
importantes repercusiones sobre la distribución de carga contri butiva.
(Para no repetirlas aquí, se omiten las implicaciones
de esta última recomendación).
La nueva Ley de Patentes
Municipales, que se adoptara por
recomendación de esta Comisión, define con mayor claridad los
conceptos básicos de contribución y grava en forma más equita
tiva y más fácil de administrar una gama más amplia de activi dades económicas.
Se espera que las recaudaciones por concepto !
de esta impuesto en su nueva estructura sobrepasen por lo menos un 50 por ciento las recaudaciones logradas bajo la ley anterior. La Lotería Municipal, cuya creación respaldara la Comisión, pro
porcionará también recursos adicionales. El resto de las recomendaciones son de Indole más bien
administrativas y tienen el,propósito de dar a los mimicipios más autonomía y más participación en el ofrecimiento de ser
vicios a los ciudadanos, mejorar su capacidad administrativa y reestructurar la distribución del "fondo estatal" de acuerdo con una fórmula racional.
- 91 -
V. El Logro de los Objetivos
Esta secciรณn presenta un anรกlisis del efecto que tendrรญa, en cuanto al logro de los objetivos de la reforma
que se nos ha encomendado, el poner en vigor las recomendaciones
de la que se resumen en la secciรณn anterior, tomadas en conjunto.
A.
La Equidad en la Distribuciรณn del Ingreso: Los estudios realizados para la Comisiรณn revelan
que el sistema contributivo vigente tiene, aunque en medida
limitada,^1 efecto de reducir la desigualdad que existe en la distribuciรณn primaria del ingreso personal en Puerto Rico,
por lo menos, para los ingresos no mayores de $20,000. ^1 ittgi^6So personal incluye el que se recibe por concepto de
sueldos y jornales, renta^, intereses, dividendos y ganancias de empresas no incorporadas, mรกs los pagos de transferencias
que se reciben de entidades publicaรก^' como los del seguro social, y privadas, como los de sistemas de pensiones pri
vadas. La distribuciรณn primaria del ingreso personal refleja principalmente la manera en que el sistema econรณmico distri
buye inicialmente los pagos por los servicios del trabajo y de la propiedad. No existe informaciรณn detallada de la
distribuciรณn del ingreso personal para niveles de ingresos superiores a $20,000).
- 92 -
El Cuadro III nos da una idea más precisa de la
medida en que (a) las contribuciones, tomadas en conjunto,
(b) las principales contribuciones tomadas por separado, y (c) el gasto público, de hecho afectan la distribución pri maria del ingreso personal en Puerto Rico.
Dicho cuadro
nos ofrece la magnitud del coeficiente de desigualdad para estas contribuciones y el gasto público, según los cálculos de un estudio realizado para la Comisión.
El coeficiente de desigualdad —conocido técnicamente
como coeficiente de Gini-J-
es una medida del grado de desi
gualdad que hay en la distribución de alguna cosa. (En el Cuadro III, la distribución cuyo grado de desigualdad se indica es la del ingreso personal entre las familias de
Puerto Rico). En el caso', de una distribución perfectamente igualitaria --es decir, aquéllas en que las unidades de lo
que se distribuyen están repartidas por partes iguales entre las unidades que los reciben— el valor numérico del coefi
ciente es igual a cero. Correspondientemente, mientras más cercano a cero es el valor numérico del coeficiente de desi
gualdad que corresponde^ a una distribución, más igualitaria es la misma.
- 93 -
El Cuadro VI presenta el coeficiente de desigualdad para varias distribuciones del ingreso personal en PueríD Rico.
Una de ellas es la distribución primaria de este
ingreso.
Como hemos indicado, esta es la distribución de
dicho ingreso entre las familias según éstas lo reciben; es decir, antes de tomar en consideración el efecto de las
contribuciones y el beneficio del gasto público.
También
presenta el coeficiente de desigualdad para la distribución
del ingreso personal entre las familias, después de tomar en consideración el efecto del gasto público y el de las distintas contribucionés. i.
El coeficiente de desigualdad para la distribución primaria del ingreso es
0.3806.
Al tomar en cuenta el
efecto de todas las contribuciones se produce una distribu ción cuyo coeficiente es de 0.3631. Esto indica que las
contribuciones tienen el efecto de hacer más igualitaria la distribución del ingreso pero que dicho efecto es relativa\
mente limitado. Como puede verse, de todas las contribuciones, la única que reduce significativamente ^1 coeficiente de desigualdad es la contribución sobre ingresos de individuos.
Se desprende del Cuadro VI, que como factor en la
redistribución del ingreso en Puerto Rico, el gasto público
- 94 -
es mucho más importante que la imposición y cobro de contri
buciones. El gasto público reduce^el coeficiente de<áesi-
gualdad^en casi diez puntos porcentuales, una magnitud considerable. (En contraste, como hemos mostrado, el sistema contributivo reduce dicho coeficiente en sólo dos puntos
porcentuales). 'ílste efecto redistributivo del gasto público responde al hecho de que el grueso del mismo se dedica a la
prestación de servicios que reciben mayormente las familias
de ingresos más bajos.y Las partidas más significativas en tal sentido lo son las correspondientes a los servicios
sociales, la educación, la vivienda, la salud y los programas federales de seguridad social. J
El estudio realizado para la Comisión indica quezal
sistema fiscal
—es decir, las contribuciones y el gasto
público, tomados en conjunto—
tiene el efecto de transferir
ingresos de las clase^ cuyos ingresos exceden de $5,000 a las ingresos menores.. Para las primeras, los pagos de contri
buciones son mayores que los beneficios que reciben; en el caso de las últimas, ocurre lo contrario.
Todo este análisis sugiere que cualquier redistri
bución que se desee en el ingreso social puede lograrse con mayor eficacia a través de cambios en los patrones de gastos que a través de cambios en la estructura contributiva.
- 95 -
Al hacer esto, no obstante, hay que cuidarse de no ignorar las consideraciones de eficiencia en la utilización de los recursos 4
de producción.
este^sept:ido^~S}.as contribuciones parecen pres
tarse más para obtener ingresos y proveer los incentivos necesarios
para una estrategia de crecimiento económico.
En cambio, se puede
descansar más en el gasto público para alcanzar el grado de redis tribución que se desea.
Esto, desde luego, es cuestión de grado.
En la formula
ción de sus recomendaciones la Comisión no ha ignorado que se pueden obtener cambios en la distribución a través de la política
contributiva o ni ha dejado de reconocer el efecto que los gastos públicos pueden tener sobre la eficiencia económica y el crecimiento. ♦
La Comisión ha prestado particular atención al objetivo
de repartir los frutos del crecimiento económico sobre una bas^ más amplia.
Entre las recomendaciones dirigidas a este fin,
las de más amplio alcance son las relativas a la contribución
sobre ingresos de individuos.
Figuran entre estas las de
aumentar las exenciones personales; eliminar varias deducciones
especiales que usualmente favorecen a los contribuyentes de ingresos más altos
--en particular, la deducción de los inte
reses pagados sobre préstamos para el consiimo; conceder trato
especial al ingreso devengado del trabajo y al ingreso de las
- 96 -
esposas que trabajan fuera del hogar;
permitir la deflación
de los limites de las categorías de Ingresos de acuerdo con la
tasa de Inflación, y adoptar una nueva escala de tipos contri butivos de tasas marginales nominales más bajas para cada cate
goría de ingreso bruto ajustado.
Estas recomendaciones, tomadas
en conjunto, tendrían el efecto de aumentar la progreslvidad
del sistema contributivo más allá de los niveles de ingreso anual de $15,000.
Con relación a la contribución sobre la propiedad, la
relación más realista entre el valor en el mercado de propiedad inmueble y su valor para fines contributivos que resultarla de la retasación propuesta sin duda mejorarla la distribución de la carga contributiva.
Lo mismo puede decirse de la recomen
dación de que se establezca una exención contributiva decreciente
y un tipo contributivo adicional para las propiedades con un valor sobre $100,000.
El efecto redistributlvo de estas medidas se sentirla
con mayor intensidad que si se tomaran bajo la situación actual,
pues la ampliación de la bage contributiva aumentarla la Impor tancia relativa de los cobros de la contribución sobre la pro piedad. Desde luego, este resultado se vendría viendo a largo plazo.
Inicialmente, tendrían que bajarse sustancialmente los
- 97 -
tipos de la contribución para evitar que la ampliación de la base que resultarla de la revaloración produjera un aumento en los pagos de la contribución que fuera oneroso. No se espera un efecto total significativo en cuanto
a las recomendaciones referentes a otras contribuciones, aunque todas ellas contribuirían a una mayor equidad.
Esto
es especialmente cierto en lo que toca a la contribución sobre herencias y donaciones y los arbitrios.
Su efecto sobre la
redistribución del ingreso se sentirla más bien indirectamente,
a través de ingresos mayores que se podrían utilizar para proveer un mayor volumen de servicios para beneficio de las familias de ingresos reducidos.
SI puede esperarse un efecto significativo en materia
de equidad del impuesto sobre ventas del 5 por ciento que se ha recomendado, con la exclusión de artículos específicos.
Cálculos que se han hecho para el año 1973 revelan que el actual sistema de arbitrios es progresivo hasta niveles de
ingreso familiar de $10,000.
El tipo de tributación de las
ventas que se recomienda con toda probabilidad podría hacer
este sistema progresivo hasta un nivel más alto, de alrededor
de $15,000, considerando especialmente el aumento en los ingresos monetarios que han ocurrido desde entonces por razón del alza en el nivel de precios.
- 98 ••
La acción para promover iina mayor equidad en la dis tribución del ingreso no puede limitarse a la reestructuración
del sistema contributivo. Uno de los factores que más contri buyen a la inequidad tributaria en Puerto Rico, es la falta
de uniformidad en la medida en que diversos contribuyentes cumplen con las obligaciones que les impone la ley, especial
mente en lo que toca a la contribución sobre ingresos.)^ Las investigaciones realizadas para la Comisión revelan que aún entre los contribuyentes cuyo ingreso consiste enteramente de salarios, a los que se le retiene la contribución en el
origen, un número considerable evade en medida apreciable el pago de su obligación contributiva total. Otros contri buyentes lo hacen en medida aún mayor.
"Estos patrones de conducta vulneran el principio de que debe darse trato igual a los que están en circunstancias comparables y socavan la equidad en la distribución de la
carga contributiva. Una de las tareas que con mayor urgencia es necesario realizar en Puerto Rico para promover la justicia en la distribución de la carga contributiva es la de asegurar que a todo contribuyente se le imponga y se le cobre la
totalidad de la obligación contributiva que por ley le corresponde
- 99 tí :
B.
Los Recaudos de Contribuciones
El objetivo de aumentar los ingresos gubernamentales pro venientes de contribuciones, para que el Estado cuente con recursos
adecuados para satisfacer la demanda por los servicios y obras
que le corresponde proveer, ha recibido amplia atención en la labor de la Comisión.
Desde luego, no se pueden proponer medidas para el logro
de este objetivo en abstracto.
Es necesario formular el mismo
en términos que guarden una relación realista con las necesidades presupuestarias futuras y con la magnitud de los ingresos que es
viable obtener.^ Al hacer esto hay que tener en cuenta que las variables en juego se afectan unas a otras recíprocamente.
El monto que
pueda alcanzar el gasto público dependerá,^ en última instancia, de la capacidad de la economía para generar ingresos.
De otra
parte, el gasto gubernamental afecta el nivel de la actividad
económica y ésta, a su vez, influye sobre el nivel de los recaudos contributivos.
El CuadroVII presenta pronósticos de los ingresos perió dicos con que contaría el Gobierno del Estado Libre Asociado en
los años de 1975 a 1985, si se mantuviera el sistema contributivo t.
en su forma actual, pero excluyendo de talesfingíesos los que se reciben por concepto de aportaciones federales.
También presenta
- 100 -
pronósticos de los gastos totales del Fondo General de este
gobierno para el mismo periodo procedentes de dos fuentes dis tintas, la Jxmta de Planes y un estudio especial realizado para la Comisión.
(Estos pronósticos de ingresos y gastos son sola
mente cálculos aproximados y, por lo tanto, no deben tomarse
como predicciones precisas de lo que va a suceder sinó más bien como indicaciones de la tendencia que es probable que prevalezca). Para entender los datos que presenta el Guadro VII conviene recordar lo siguiente:
Las cifras de los ingresos periódicos
incluyen la totalidad de los ingresos a los dos tipos de fondos en que está organizada la contabilidad del Gobierno del Estado
Libre Asociado, el Fondo General y los Fondos Especiales, con la
sola excepción de los fondos que se reciben por concepto de apor taciones federales.
Las cifras de gastos se refieren a los del
Fondo General únicamente. Es decir, estas cifras no incluyen los gastos correspondientes a los Fondos Especiales, que comprenden todos los que se costean de las aportaciones federales más ciertos
otros gastos de funcionamiento y en mejoras permanente.
Estas cifras revelan con toda claridad que no es probable
que el sistema contributivo tal como está actualmente, en \jnión a otras fuentes de ingresos, provea suficientes recursos para sufra^
gar ni siquiera aquella parte de los gastos totales previstos que
corresponde al Fondo General. Es por eso que la Comisión sugiere
fl9
r
- 101-
que, en adición a imponer ciertas nuevas contribuciones, se eleven los tipos y se amplíen las bases de algunas de las con tribuciones actualmente en vigor. l
Tomados en conjunto, los cambios, en las bases y los tipos de las distintas contribuciones que propone la Comisión para lograr los objetivos de la reforma interaccionan entre sí i
en forma compleja.
Por consiguiente, el efecto de los mismos
sobre los recaudos no son ni obvios, ni fáciles de explicar. Algunos de los cambios se complementarían mientras que otros se contrapesarían reciprocamente.
Un buen ejemplo de esto lo constituyen los cambios que se proponen en relación con la contribución sobre ingresos de
individuos.
La eliminación de ciertas exclusiones y deducciones
ampliaría la base de la contribución mientras que los aumentos
^ en las exenciones personales y el trato especial que se concede al ingreso del trabajo y de la esposa que trabaja fuera la redu ciría. La rebaja que se recomienda en la escala de tipos contri butivos y el ajuste para compensar los cambios en el nivel de
precios también tenderían a reducir los ingresos contributivos. De otra parte, las medidas que se recomiendan para fortalecer líi ádflii-nistracion de esta contribución debieran producir aumentos los recaudos do la mismas
- 102 -
Cálculos que se han realizado para la Comisión indican
que, si los cambios que esta recomienda respecto de la contribu
ción sobre ingresos de individuos hubieran estado en vigor en 1971, el rendimiento anual de la misma probablemente habría
permanecido inalterado en años subsiguientes. Ciertamente, la
rebaja en los tipos contributivos, el ajuste, por inflación y el aumento en las exenciones personales habrían reducido el rendi
miento de la contribución.
No obstante, esta reducción habría
quedado compensada por el efecto positivo sobre los recaudos de
los démás cambios que se proponen para la misma, especialmente los relacionados con mejoras administrativas.
En cuanto a los otros elementos que integran la contri-
bucion sobre ingresos, no se espera cambios significativos en el
nivel previsto de sus recaudos. Los cobros por concepto de la contribución sobre ingresos de corporaciones y sociedades deben
reducirse en alguna medida si, según se recomienda, se rebaja
el tipo máximo de la cont^bución del 45 por ciento vigente, al 40 por ciento. Pero esta reducción probablemente quedarla compensada en medida sustancial por el aumento en cobros de la
contribución, retenida en el origen, sobre el ingreso que se remite al exterior que resultaría de la recomendación de hacer
esta contribución igual a toda la cantidad que se pueda acreditar
- 103 -
contra la obligación contributiva de la persona o entidad recep tora en la jurisdicción de su domicilio.
Se calcula que con los cambios propuestos en los tipos aplicables a las patentes municipales y en la base de la contri bución sobre la propiedad mueble, las instituciones financieras
habrían pagado $3.7 millones menos que en 1973. En cambio, la nueva contribución sobre la licencia que se propone habría pro ducido alrededor de $12.8 millones resultando en, un incremento
neto en la carga tributaria de $9.0 millones. No se ha hecho cálculo alguno de las consecuencias en
materia de recaudos de la adopción de las recomendaciones en
cuanto a la tributación de las ganancias de capital, excluyendo las realizadas en la venta de terrenos, que se recomienda.
No
obstante, no es de esperarse que los mismos excedan significa tivamente los niveles actuales.
La contribución sobre la propiedad podría producir
mayores ingresos que al presente.
Pero el factor principal
para lograr tal aumento es la actualización del valor de la
propiedad para fines contributivos, que es un procedimiento que toma tiempo. Por consiguiente, como ya hemos indicado, este aumento se vendrá a materializar en años venideros.
El efecto de los cambios restantes que se proponen serla imperceptible.
- 104 >
El mayor de los aumentos en recaudos se espera resulte de dos propuestas referentes a los arbitrios:
el aumento de 10
centavos en el impuesto sobre la gasolina y la imposición de xma contribución general sobre ventas del 5 por ciento.
Estas dos
medidas, en conjunto, podrían producir alrededor de $90 millones adicionales.
Las patentes municipales produjeron $12.7 millones en
1972, La Comisión calcula que con las disposiciones de la nueva ley, los cobros podrían duplicarse.
Esto afecta indirectamente
el presupuesto del Gobierno Estatal pues con la ampliación de las fuentes de ingreso de los municipios se reduce la necesidad de que el Gobierno Estatal les transfiera recursos.
El Cuadro VIII presenta cálculos del aumento en los recaudos
por concepto de las distintas contribuciones que tendría lugar de adoptarse las recomendaciones de la Comisión referentes a la
imposición de nuevas contribuciones o alimentos en las vigentes. Aunque estos pronósticos deben tomarse con suma cautela, los mismos dan una indicación, grosso modo, de la magnitud de los
ingresos adicionales que puede percibir el fisco de inmediato
como resultado de estas recomendaciones. Los aumentos pronos ticados son sustanciales. En conjunto, los mismos alcanzan a aproximadamente el 14 por ciento de los recaudos contributivos
totales en el año fiscal 1974, si se incluye los recaudos que
- 105 -
resultarían del aumento recomendado de 10 centavos en el arbitrio
sobre la gasolina, y de 9 por ciento, si se excluyen estos re caudos.
A esto hay que añadir que^el mejoramiento de la eficiencia en la imposición y el cobro de las contribuciones puede resultar en aumentos adicionales considerables en los ingresos contribu
tivos a lo largo de los años. • De hecho, dentro de la situación
creada por la presente contracción económica, la Comisión cree firmemente que ^esta es la medida más importante que puede tomarse en el esfuerzo por elevar dichos ingresos. Se calcula, que si se
redujera la evasión de la contribución sobre ingresos de indivi duos y los arbitrios a solamente la mitad de los niveles actuales,
los cobros por concepto de las mismas aumentarían en unos $60 millones anuales, aparee de que se estaría contribuyendo a hacer el sistema mucho más equitativo.
- 106 -
C. La Actividad Económica
Muchas de las recomendaciones que formula la Comisión en relación con las diversas contribuciones de nuestro sistema
impositivo afectarían aspectos diversos de la actividad económica. Estos efectos se han considerado en la sección anterior del
presente informe.
En particular, se ha destacado como
determinadas recomendaciones eliminan o atemperan las conse
cuencias indeseables que tienen algunos elementos del sistema
contributivo vigente con referencia a las decisiones sobre el ahorro y la inversión. Varias de las recomendaciones relativas a la contribución
sobre ingresos de individuos afectan las decisiones referentes
al ahorro, aunque es imposible cuantificar el efecto neto de las mismas sin estudios detallados.
Algunas de las medidas
recomendadas podrían tener consecuencias negativas para el
ahorro personal. Entre éstas se encuentran la eliminación de la exención de ciertos tipos de ingresos por concepto de interés
y de las rentas de ciertas propiedades, la abolición de ciertas deducciones especiales, el incremento en la progresividad efectiva del sistema contributivo que resultaría de la escala
de tipos contributivos que se propone, y los cambios que se recomiendan en la base de la contribución.
- 107 -
De otra parte, la reducción en los tipos marginales
nominales que incorpora la escala de tipos impositivos que se
recomienda podría conducir a incrementos en la oferta de mano de obra y de fondos para la inversión y, por lo tanto, tener un efecto positivo sobre la producción, el ahorro y la inversión.
En adición, el ajuste por inflación que se recomienda podría tener xm efecto positivo sobre el ahorro a pesar de que, según se señala en el estudio económico de la contribución sobre el
ingreso de individuos que se hizo para la Comisión, el efecto de tal corrección es incierto.
Si los ajustes propuestos redu
cen la obligación contributiva en términos reales, la baja en
ingreso real disponible que resulta de la inflación podría contrarrestarse y los ahorros podrían avimentar.
Considerando todo esto, es razonable concluir que los
ajustes periódicos en la estí'uctura de tipos contributivos en las exenciones personales, en los créditos por dependientes y en las deducciones con limites máximos podría hacer que la
contribución sobre ingresos de individuos resultara neutral
respecto de las decisiones del sector privado si se consideran en unión a todas las demás recomendaciones.
- 108 -
Es de esperarse que las consecuencias económicas de la
contribución sobre ganancias de capital no sean significativas.
Se ha encontrado que esta contribución no tiene efecto apreciable sobre el nivel de inversión ni sobre el desplazamiento de
fondos de un tipo de activo a otro. No obstante, es difícil pasar juicio sobre el asunto a menos que haya disponible informa ción de otras fuentes, aparte de'las contributivas. Es de esperarse que las recomendaciones de la Comisión
en cuanto a la contribución sobre ingresos de corporaciones y sociedades estimulen, aunque moderadamente, el flujo de efectivo corporativo.y el ahorro de las corporaciones. Las medidas
para la tributación de los bancos comerciales que se recomiendan
podrían reducir el flujo de efectivo --y, por lo tanto, el ahorro corporativo-- únicamente en la medida en que la contri bución no se trasladase a los que utilizan los fondos bancarios. De otro modo, no habría impacto alguno sobre las ganancias retenidas del negocio. Sin embargo, el cambiar la base de la
contribución sobre la propiedad mueble de los bancos del capital
de las acciones como es actualmente, a la propiedad mueble pro piamente (efectivo en bóveda, mobiliario, equipo y enseres), según se propone, podría significar la eliminación de un
obstáculo a la expansión del capital ¿e los bancos y, por consiguiente, conducir a mayores inversiones a largo plazo en
%
- 109 -
el desarrollo económico del pais.
La recomendación más importante en cuanto a consecuencias económicas en el campo de la tributación de los caudales
relictos es la reducción de la progresividad de la escala de
tipos contributivos. Teóricamente, esto podría conducir a decisiones más eficientes en cuanto a inversión; no obstante,
es imposible pasar juicio sobre este asunto.
De hecho, el
sentir de la Comisión es que esta qontribución no se presta
bien para servir de instrumento para fomentar la formación de capital y no parece haber tenidó efecto apreciable en la promoción del objetivo del crecimiento económico. Las medidas que se recomiendan para reducir la evasión contributiva tendrá su mayor efe,cto sobre los niveles de
ingresos superiores.
Por lo tanto, en la medida en que los
esfuerzos en tal sentido tuvieran éxito, las personas que
reciben estos ingresos tendrían que pagar una cantidad mayor en contribuciones, sea ésta la contribución sobre ingresos de individuos o cualquier otra.
Esto tenderla a reducir el
ahorro privado. Las recomendaciones relativas a las contribuciones sobre el consumo tendrían consecuencia
similar.
Todas las medidas
que promovieran un incremento en los ahorros, tanto por parte de los individuos como de las empresas, podria muy bien ser
- 110 -
contrapesadas por aquellas medidas que se recomiendan en las
esferas de la tributación del consumo que tendrían mas
consecuencia en términos de equidad que de eficiencia.
Estos son comentarios de naturaleza general.
Repetimos
que para evaluar las implicaciones de las distintas contri
buciones y del sistema contributivo como un todo son
indispensables estudios empíricos de la estructura existente
asi como de los cambios propuestos.
Unicamente de este modo
pueden evaluarse las implicaciones económicas por sector, por
tipos contributivos, por sectores de la economía, por tipo de activos, por regiones y por otros criterios particulares!
Lamentablemente, la realización de tales estudios requeriría tiempo y recursos mucho mas allá del alcance de esta Comisión,
%
- 111 -
D. Eficiencia en la Administración
La reforma del sistema contributivo que propone la
Comisión contiene un número de recomendaciones que, ademas de servir a otros objetivos, pueden contribuir significativa mente a mejorar la administración de distintas contribuciones.
Entre estas recomendaciones se encuentran aquellas dirigidas a<simplificar al estructura de ciertas contribuciones.
De ellas, las mas importantes son las que proponen incluir en
la base de la contribución sobre ingresos un número de exclusiones y deducciones que —injustificadamente, en el sentir de la
Comisión-- concede la contribución sobre ingresos vigente y la de tributar las ganancias de capital como ingreso corriente. Otras recomendaciones que tienen igual efecto en cuanto
a la administración de las contribuciones son las que reformulan disposiciones de la ley vigente en forma mas clara y precisa. Un ejemplo de este tipo de recomendación, entre otros, lo
constituye la disposición en la nueva ley de contribución
sobre ingresos para establecer criterios específicos para determinar cuándo la redención de acciones de una corporación
constituye una venta, cuyo producto estarla sujeto a trato contributivo ordinario, y cuándo constituye una ganancia de
capital, que recibiría trato contributivo preferente. Este tipo de medida ayuda a evitar discrepancias y litigios
- 112 -
entre los contrlbuyerites y los funcionarios de los organismos impositivos. La Comisión ha recomendado además un número de medidas
tendientes a hacer mas justas y menos onerosas las condiciones
con las cuales tienen que cumplir los contribuyentes en la
imposición y cobro de la contribuciónr) Por ejemplo, en el caso de la contribución sobre caudales relictos se ha ampliado el plazo que tiene el contribuyente para determinar el valor
del caudal relicto y para declarar el mismo, asi como para el pago de la contribución correspondiente. Las recomendaciones de la naturaleza indicada tienden N
todas a facilitar la labor del personal a cargo de la
administración de las contribuciones, lo cual les permitiría
contar con mas tiempo para atender otros asuntos.
A la vez,
facilitaría el cumplimiento por parte del contribuyente de sus obligaciones impositivas.
- 113 -
VI. El Futuro de la Reforma
Con el envío al Gobernador y a -la Asamblea Legislativa del presente informe, la Comisión de Reforma Contributiva I
concluye la tarea que le encomendara la Resolución Conjunta
número 2 del 30 de enero de 1973, de formular un plan para la reforma del sistema contributivo en conformidad con
determinados criterios.
Al poner fin a estas labores, la
Comisión se considera obligada a hacer ciertos señalamientos
en relación con la obra realizada y la labor que queda aún por realizar en el empeño por llevar a cabo una reforma efectiva
del sistema contributivo. Estos señalamientos son los siguientes; lo Preocupa hondamente a la Comisión la posibilidad de que se pierda la continuidad, la consistencia y la efectividad
de la reforma del sistema contributivo, a lo largo del proceso
que se requiere para hacerla realidad. Según lo concebimos, este va a ser un proceso complejo y difícil y que puede tomar
buen tiempo llevar a feliz término. La obra que la Comisión
acaba de concluir es sólo la fase inicial del mismo. Corresponde ahora al Gobernador y sus asesores evaluar el plan sometido 7, esperamos, con las modificaciones que estimen necesarias, hacerlo suyo y proponerlo a la Asamblea Legislativa. Esta
- 114 -
a su vez, lo examinará y evaluará y, luego de oír a las partes
interesadas, le hará nuevas modificaciones para convertirlo en ley.
Finalmente, tocará a los organismos de la Rama
Ejecutiva que en alguna forma participan en la función de imposición y cobro de contribuciones transformar la letra de la ley y de las recomendaciones de acción administrativa en una realidad viviente.
No es de esperarse que el plan de reforma que aqui proponemos atraviese este largo proceso sin sufrir cambios importantes.
Aunque las recomendaciones de la Comisión distan
mucho de ser radicales o revolucionarias, las mismas van a
afectar adversamente los intereses de distintos grupos en la sociedad y éstos, en el legítimo ejercicio de sus derechos ciudadanos, van a tratar de que se alteren las mismas a su
conveniencia.
La obra de la Comisión no es perfecta y resulta
probable que a lo largo del proceso se descubran deficiencias e inconsistencias en sus recomendaciones.
Es tsúnbién
probable que en la fase de instrumentación administrativa
se encuentren elementos de la reforma que conflijan con la capacidad de los organismos administrativos o con otros
aspectos impredecibles de la realidad y esto dificulte ponerlas én vigor.
Para superar todas estas dificultades será necesario
hacer modificaciones en las medidas propuestas a fin de
- 115 -
conciliar posiciones en conflicto y disposiciones inconsistent entre si y para adpatar tales medidas a las realidades
administrativas y de otra índole.
Es de vital importancia
que estas modificaciones se hagan sin perder de vista la naturaleza integral del sistema contributivo en virtud de la ,
(
cual cualquier cambio en un sector del sistema tiene reper cusiones en otros sectores.
Es también fundamental que tales
modificaciones se hagan con una clara conciencia de sus
consecuencias respecto de los objetivos que deben orientar la reforma en todo momento.
Para hacer frente a esta situación, la Comisión
recomienda que se cree una comisión integrada por un número reducido de jefes de agencias relacionadas con los asuntos
fiscales y de líderes legislativos, y que cuente con el apoyo técnico de un grupo reducido de asesores especializados, cuya función sería, en esencia, la de asesorar al Gobernador
en la tarea de impulsar y guiar la considéración del plan de la reforma contributiva por las agencias concernidas de
Rama Ejecutiva y por la Asamblea Legislativa y la instrumen tación del mismo.
Con tal fin esta Comisión mantendría
informado al Gobernador sobre el desenvolvimiento del proceso de reforma; evaluarla cuantitativamente, a través de métodos modernos de simulación, y de otras maneras el efecto de los
- 116 -
parciales que se fueran proponiendo, en términos de los
objetivos que orientan la reforma, y asesorarla al Gobernador I
en cuanto al curso a seguir en el manejo del proceso. En la ausencia de un organismo especializado que desempeñe
esta función, creemos que existe un ^arcado peligro de que la
reforma del sistema fiscal en cuyo inicio hemos participado resulte, a la postre en algo mucho menos eficaz y efectivo de lo que, a nuestro juicio, puede y debe ser. 2. Hay un número de medidas relacionadas con la
imposición y el cobro de las contribuciones que la Comisión
considera, en términos generales, sumamente meritorias pero cuya realización requiere, antes de acometerse, una deter minación ponderada de sus costos y beneficios.
Lamentablemente,
la Comisión no ha podido hacer esta deteminación por falta de tiempo o recursos.
Las medidas en cuestión son las
siguientes:
a. La redacción de un código final que integre
en una sola pieza las disposiciones sustantivas y procesales pertinentes a la imposición y el cobro de contribuciones.
Un código como el propueisto facilitarla apreciablemente tanto la fiscalización de las leyes contributivas como
el cumplimiento de éstas. La redacción del mismo podría aprovecharse para desarrollar un procedimiento administrativo
y judicial uniforme para todas las contribuciones.
- 117 -
b. La integración en una sola unidad administrativa
de la Fiinción de imposición y cobro de todas las contribu ciones.
Esta medida, cuya realización tendría que marchar
a la par con la instrumentación de la que precede, podría contribuir significativamente a incrementar la eficiencia
en la utilización de los recursos con que se cuenta para la administración de las contribuciones.
En particular, la
misma permitiría utilizar en forma integrada los recursos con que cuentan los distintos negociados que hoy tienen a su cargo la administración de las contribuciones.
c. La participación de Puerto Rico en los tratados
contributivos con los Estados Unidos ha concertado o puede concertar en el futuro con determinados países. Hasta la fecha. Puerto Rico no ha sido incluido
en ningún tratado contributivo concertado por los Estados Unidos pero no hay razón alguna para que se incluya tanto
en los existentes como en los que puedan concertarse en el futuro siempre y cuando que Puerto Rico los solicite.
Antes
de solicitar su participación en un tratado, es necesario hacer un estudio para determinar si tomando en cuenta los
términos del tratado, la legislación nuestra y la legislación del país con el cual se concerta el tratado mas las circuns
tancias económicas en ambos casos hacen provechoso para
- 118 -
nosotros tal inclusión.
3. Como complemento al esfuerzo que debe realizar la Rama Ejecutiva por desarrollar una administración eficiente
de las leyes contributivas, recomendamos que el Gobernador
solicite del Hon. Juez Presidente del Tribunal Supremo que
tome las medidas que sq requieran para que los casos judiciales relacionados con asuntos contributivos se puedan resolver con
un alto grado de competencia. En particular, creemos que la disponibilidad de un número adecuado de jueces especializados en estos asuntos sería sumamente útil para el logro de este propósito.
4. Preocupa a la Comisión la tendencia, que se ha gene ralizado a través de los años, a intentar la solución o el
remedio de toda clase de problemas económicos y sociales mediante la concesión de ayuda financiera gubernamental en la
forma de rebajas selectivas en las contribuciones en lugar ,y , de a través de pagos directos. Ejemplos de estas rebajas
selectivas lo son las numerosas exenciones, exoneraciones, exclusiones y deducciones especiales dirigidas a conceder in
centivos, alivios y subsidios a determinados grupos de contri buyentes, que se han incorporado a nuestras leyes contributivas en las últimas tres déqadas.
Como explicamos en nuestro informe parcial referente a la contribución sobre ingresos, independientemente de los
méritos que puedan tener los fines que se persiguen con estas
- 119 -
medidas, las rebajas selectivas de contribuciones constituyen en la mayoría de los casos un método ineficiente y sumamente
dispendioso de lograr propósitos de política pública.
Esto es
asi principalmente porque, a pesar de que tales rebajas constituyen en realidad maneras de desembolsar fondos públicos, casi nunca se calcula el costo de las mismas --en términos de contri
buciones que se dejan de cobrar --y no están sujetas a la
cuidadosa revisión anual a que se someten los gastos,presupuesI
tarios ordinarios.
Además, generalmente las rebajas selectivas
tienen un efecto adverso sobre la equidad en la distribución
del ingreso y la riqueza y sobre la eficiencia con que el sistema económico utiliza los recursos de producción con que cuenta. La Comisión no condena en forma categórica las rebajas
V"
selectivas de contribuciones como manera de conceder incen
tivos o subsidios. No ^obstante, consciente de que estas rebajas C
tienden a adolecer de las limitaciones antes señaladas, recalca la necesidad dé que antes de concederse las mismas se pesen cuidadosamente los costos económicos y sociales que ellas conllevan y se comparen estos costos con los beneficios sociales que es razonable esperar obtener de tales medidas.
La Comisión
cree, además, que la evaluación de estas rebajas selectivas en
términos de sus costos y beneficios debe repetirse periódicamente'. Como primer paso hacía este proceso de evaluación
periódica de los subsidios e incentivos contributivos y
- 120 -
como medida para crear conciencia del costo de los mismos
entre los funcionarios de la Rama Ejecutiva y de la Legislativa
ÍJUG toman decisiones respecto a estos asuntos y en la opinión
pública en general, recomendamos al Gobernador que instruya al Director del Negociado del Presupuesto para que en el presupuesto de gastos para el Gobierno del Estado Libre Asociado
que anualmente somete a la Asamblea Legislativa incluya un cálculo del desembolso --en la forma de disminución en los recaudos de contribuciones— que representan las distintas
disposiciones de rebaja selectiva que contienen nuestras leyes contributivas. Este cálculo debe cubrir, entre otras, las reducciones que surgen de la concesión de exenciones, exonera
ciones, exclusiones, deducciones, tipos contributivos preferentes y posposiciones de obligaciones contributivas.
Existe ya una amplia literatura técnica sobre los conceptos y procedimientos a utilizarse en la preparación de estos datos.
De hecho, el personal técnico del Comité Conjunto sobre Tributación de Fuentes Internas del Congreso de los Estados
Unidos y del Departamento del Tesoro Federal ha preparado ya cálculos de tales costos en esta nación para los años
fiscales de 1967 a 1972. (Véase Surrey, S.S., Pathwavs to
Tax RefoiTui, Harvard Umversity Press, Cambridge, Massachusetts, 1973).
•- 121 -
5.
La actividad fiscal de un gobierno comprende un número i
de funciones relacionadas con la obtención de recursos económicos
y con la utilización de estos.
Las funciones que se relacionan
,
con la obtención de tales recursos son la imposición y cobro de contribuciones, que es la principal entre éstas,, el tomar prestado ■»
y la venta de propiedades públicas.
Las relacionadas con la utili
zación de recursos son el gasto público
--es decir, el gasto por
el Gobierno en la prestación de servicios, en la construcción de
obras capitales y en su propia administración, y las transferencias, como los subsidios y las dádivas-- los préstamos y las compras de bienes.
¡Las funciones fiscales son probablemente los instrumentos más poderosos con que cuenta un gobierno para influir sobre el comportamiento de la actividad económica a fin de alcanzar los
objetivos fxmdamentales de su política
económica y social.
No obstante, la utilización efectiva de dichas funciones para tal fin exige que se organice el desempeño de las mismas de modo
que éstas actúen en manera coordinada y con un alto grado de
eficacia.
En la medida en que un gobierno no organice el desem
peño de tales funciones en la forma indicada, éste estará senci
llamente desperdiciando la oportunidad de utilizar estos ins trumentos para los fines aludidos.
El gobierno de un país como
nuestro, que se ha impuesto el compromiso de alcanzar dentro
- 122 -
de un plazo razonable sus metas más importantes —como las rcl/i-
cionadas con la educación, la salud, el empico y la seguridad- no puede ignorar tal oportunidad.
La reforma del sistema contributivo, cuyo plan esta
Comisión acaba de concluir, debe verse como un primer paso en el esfuerzo abarcador que hay qud realizar para reestructurar
todo nuestro sistema fiscal. Creemos que le corresponde ahora
el tumo a la otra función fiscal básica, la del gasto público. La necesidad de esto nos parece evidente. Al igual que la impo sición y cobro de contribuciones, el gasto de los recursos gubernamentales afecta marcadamente el ritmo del crecimiento
economxco, la efxcxencia en la utxlxzacion de los recursos con que cuenta la economía y la justicia en la distribucicn del
ingreso y la riqueza. Además, es necesario asegurar la
coordinación en el desempeño de estas dos funciones fiscales; principales para que sus efectos se refuercen mutuamente y no se contrarresten y anulen entre sx.
De nada vale aumentar
la carga contributiva o esforzarse por mejorar la eficiencia
en la administración de las contribuciones, si los ingresos adicionales que así se obtengan van a utilizarse para costear
programas de escasa utilidad social o que, aunque meritorios, funcionen en manera tan ineficiente que a la postre su costo exceda los beneficios que puedan producir.
é
- 123 -
A la luz de estas consideraciones, recomendamos al
Gobernador y a la Asamblea Legislativa la creación de una comisión especial que estudie y evalúe todos los aspectos del
gasto público en Puerto Rico, desde la distribución de los recursos entre las distintas funciones gubernamentales hasta
los procedimientos para la preparación y administración del presupuesto, y someta \an plan para reestructurar el desempeño
de esta función de modo que logre en mayor medida y con mayor eficacia los objetivos de crecimiento económico, eficiencia en la administración pública y justicia en la distribución del
ingreso y la riqueza que orientan la política socioeconómica de Puerto Rico.
- 124 CUADRO
I
TRABAJOS REALIZADOS POR LA COMISION SOBRE
REFORMA CONTRIBUTIVA O PA^ ESTA
I. Estudios del Sistema Contributivo Vigente y su Reforma
A. Aspectos Económicos 1. Incidencia de la Carga Contributiva y el Beneficio del Gasto Público. (Dt. Arthur Mann) t
2. Evaluación de la Exención Contributiva Industrial.
(Dr. M. Bathia)¿^/^ 3. Tributación del Ingreso de la Familia. S. y F. Andic, Profesor R. Cao). ,
(Doctores
■ 4. Tributación de los Bancos y Asociaciones de Ahorro y Préstamos. (Dr. E. Asón). 5. Tributación de la Propiedad. (Dr. H. Wisdom, Clapp & Mayne, Inc.
6. Ingresos Municipales. (Dra. L. Torruellas).
7. Tributación de los Terrenos Baldíos. (Sr. M. Suárez) 8. Ingresos del Gobierno del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico I975-I985. (Dr. T. C. Hsu).
9. Tributación del Ingreso de Corporaciones. (Dr. B. Stipec),
10. Tributación del Consumo. (Dr. J. Freyre).*_ 11. Tributación del Consumo. (Organización de Estados Americanos, Oficina de Finanza Pública).
4
- 125 j
12. Tributación de las Ganancias de Capital. (Dr. M. Escobar). 13. Tributación de las Compaflias de Seguros de Vida (Dr. R. Goshay). A.
14. Gastos del Gobierno del Estado Libre Asociado de
Puerto 1975-1985. (Dr. M. Siguenza). *
B. Aspectos Jurídicos
1. Tributación de Caudales Relictos. (Lic. R. Moran). 2. Aspectos Selectos de la Tributación de las Institu
ciones Financieras.
(Lic. M. Drabkin).
3. Actualización de la Ley de Contribución sobre Ingresos. (Lic. M. C. Ferguson et alia)
II. Análisis Económico de Aspectos del Sistema Contributivo Propuesto
1. La estructura de la Contribución sobre Ingresos de Individuos. (Prof. R. Cao).
2. La Distribución'de la Carga Contributiva.jDí'. A. Mann) III. Informes Parciales Emitidos por la Comisión
-
1. Administración de las Contribuciones (20 de febrero de 1974) 2. Ingresos Municipales
(22 de febrero de 1974)
3. Impuesto sobre Solares Urbanos Baldíos (26 de septiembre 1974) 4. Exención Contributiva Industrial (26 de septiembre de 1974)
5. Contribución sobre la Propiedad
(26 de septiembre de 1974)
6. Tributación de los Bancos Comerciales 7o Tributación del Consumo
(29 octubre de 1974)
(6 de diciembre de 1974)
8o Tributación de Caudales Relictos
y Donaciones
9. Tributación del Ingreso de Individuos
iO. Tributación del Ingreso de Corporaciones
- 126 -
CUADRO II
PROFESIONALES QUE HAN COLABORADO AD HONOREM EN ASPECTOS DIVERSOS DE LA REFORMA CONTRIBUTIVA
Estudios Económicos Sr. Marcelino Suárez Pedemonte
Tributación de los Solares Urbanos Baldíos
Estudios Legales Lic. Ramón Moran Loubriel
Tributación de los Caudales Relictos
Grupos de Trabajo
Exención Contributiva Industrial: Lic. Max Goldman
Lic. Antonio J. Colorado, Hijo Lic. Cruz Arzuaga Algarín Administración de las Leyes Contributivas Lie. Gerardo Cario
Lic. Basilio Dávila
Lic. A. Valentí,n Adames
Cbntribución sobre la Propiedad Sr. Herminio Sotomayor (Q.E.F.D.) Lic. Rafael Cortés Dapena Lic. Luis Negrón Garda Sr. Ferdinand Acevedo Defilló
Ing. Moisés Jordán Molero
- 127 -
Arbitrios
Lic. Pedro R. Vázquez Sr. Manuel Villalón, C.P.A.
Contribución sobre Ingresos de Individuos Lie. Robert Van Kirk
'
Lic. Raymond O'NeilI
Lic. Rogelio Muñoz Vissepó Sr. Federico Dávila. C.P.A.
Contribución sobre Ingresos de Corporaciones Lic. Juan Antonio Ortiz Lie. Adrián Andaluz
Sr. Angel Castro, C.P.A. Aspectos Judiciales de la Administración de las Contribuciones
Lie. Erasmo Don Zavala
Lie. Luis de la Mata Morey Lic. Valentín López Llamas
Revisión del Anteproyecto de Ley de la Contribución sobre Ingresos
'
Lie. Adrián Andaluz
Sr. Angel Castro, C.P.A. Lie. Walter Chou
Sr. Roberto Fabelo, C.P.A. Srta. Alicia López, C.P.A.
Lic. Ra5rmond O'Neill' Sr. Ismael Rodríguez Poggi, C.P.A. Sr. Orlando Sánchez, C.P.A. Sr. Ralph Sierra, C.P.A. Lic. Patrick Wiison
- 128 -
CUADRO III *í
ASESORES DEL EXTERIOR
A. Diseño del Programa de Estudios Dr. Richard M. Bird
-Director, Instituto for the
Quantitative Analysis of Social and Economic Policy, Toronto, Ganada
Dr. Richard A. Musgrave
-H.H. Burbank Professor of Political
Economy, Harvard University, Boston, Massachusetts Dr. Oliver OIdman
-Director, Intemational Tax Program, Harvard Law School, Boston Mass.
Dr. Stanley Surrey
- Jeremiah Smith Professor of Law
Harvard Law School, Boston, Mass. B. Tributación de la Banca
Lic. Murray Drabkin
-Ka^er, Worsiey, Daniel & HoIIman, Washington, D.C.
C. Redacción del Anteproyecto de Ley de Contribuciones sobre Ingresos
Lic. M. Carr Ferguson
Lic. George Zeitlin
- School of Law, New York University Néw York Gity, N. Y. (Idem.)
T
CUADRO IV
/ %
Cambio
60.20
24.20 27.60 31.00 • 34.60 38.20 41.80 45.60 49.60 53.20 56.80
3.00 2.40
3.40
3.60 3.60
1.60 2.40 3.00 3.00 3.20 3.40 3.40
63.20 65.60
2.40
3.60 3.60 3.60 3.80 3.80
68.00
21.00
12.60 15.00 18.00
11.00%
Marginales
Tipos
Escala Impositiva Propuesta
2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 14,000 18,000 22,000 26,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 85,000 100,000 150,000 200,000
Hasta
Categorías de INSC* Sobre
150,000 ^
2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 14,000 18,000 22,000 26,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 85,000 100,000 200,000
(Este témino se define en la página 3 del presente informe
1.05 1.05 2.10 2.10
3.15 3.15
2.00 2.20
3.15 3.15 4.20 4.20 6.30 2.10
3.15 3.15 3.15 2.10
3.15 4.20 3.15 4.20 4.20
Cambio
Tipos Marginales de las Escalas Impositivas Vigente y Propuesta
Tipos
12.60% 15.75 19.95 23.10 27.30 31.50 34.65 37.80 40.95 43.05 46.20 49.35 53.55 57.75 64.05 66.15 68.15 70.35 73.50 76.65 77.70 78.75 80.85 82.95
Marginales
Escala Impositiva Vigente
2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 . 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 22,000 26,000 32,000 38,000 44,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 100,000 150,000 200,000
Hasta
Categorías de INSC* Sobre
2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 22,000 26,000 32,000 38,000 44,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 100,000 150,000 200,000 * Ingreso Neto Sujeto a Contribución.
Categorías de Sobre
Total
IBA* Hasta
V
- 130 CUADRO
13
12
Rebaja Promedio?^ 131,771 506,502 1,890,022 3,118,195 4,549,083 9,707,783 12,268,007 16,824,023 14,855,122 22,070,901 13,508,120 7,818,505 3,485,289 5,658,583 4,915,975 2,634,936 2,370,124 1,375,390 655,022 1,548,798
Sistema Propuesto
1,256,680
í>,
8
9
11
12
16 14 15
8
5
8
10
27 14
21
41 36 30
577o
1,111,249
1,497,192 705,922 1,757,580
131,148,831
301,134 852,413 2,921,864 4,435,845 5,725,174 13,144,694 14,139,784 18,523,316 16,072,440 23,189,902 14,525,529 8,683,005 4,133,439 6,535,937 5,745,419 2,993,208 2,637,934
Sistema Vigente
Obligación Contributiva
Categoría de Ingreso Bruto Ajustado *
$2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 8,000 10,000 12,500 15,000 20,000 25,000 30,000 33,333 40,000 50,000 60,000 75,000 90,000 100,000 150,000
149,633,030
S
,
Ingreso Bruto Ajustado. (Este término se define en la pag. 4 del presente informe.)
^2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 8,000 10,000 12,500 15,000 20,000 25,000 30,000 33,333 40,000 50,000 60,000 75,000 90,000 100,000 150,000
*
'
Para los contribuyentes en cada categoría de I.B.A.
- 131 -
CUADRO
VI
COEFICIENTE DE DESIGUALDAD PARA DIVERSAS DISTRI BUCIONES DEL INGRESO PERSONAL EN PUERTO RICO
Distribuciones
Coeficiente de Desigualdad
Primaria
0.3806
Después de tomar en cuenta el efecto redistributivo de:
Todas Ia6contribuciones más el
gasto público
0.2695
Las contribuciones, tomadas en conjunto
0.3631
La contribución sobre ingresos de individuos
0.3634
Los arbitrios
0.3785
La contribución sobre la propiedad
0.3794
La contribución sobre ingresos de corporaciones
La contribución sobre herencias y donaciones
,
0.3794
' 0.3805
Los derechos de aduana
0.3806
Las licencias
0.3806
- 132 CUADRO
VII
PRONOSTICO DE INGRESOS PERIODICOS (EXCLUYENDO LOS PRO VENIENTES DE TRANSFERENCIAS FEDERALES) Y GASTOS DEL
FONDO GENERAL, AÑOS FISCALES I975-I985
4
Ano
Fiscal
-r Ingresos^
Periódicos 1/
Gastos del Fondo General
Fuente A 2/
Fuente B 3/
(millones de dólares)
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
4
1,142.7 1,297.8 1,451.8 1,607.8 1,764.6 1,922.3 2,212.2 2,503.4
1,504.9 1,641.6 1,791.6 2,020.2 2,286.3 2,534.7 2,966.7 3,212.7
1983
2,796.0
3,451.0
1984
3,089.9
3,707.9
1985
3,385.8
3,840.9
1,354.0
2,422.0
3,870.0
\J
Fuente: Departamento de Hacienda, Oficina de Estudios Económicos, p.37
¿/
Fuente:
M. Siguenza, Los Gastos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para el Perlodo.de I975-I985. p. 37 (Estudio
realizado para la Comisión de Reforma Contributiva)
Fuente: Junta de Planificación, Negociado de Planificación Económica, Proyecciones Económicas, julio 1973, p. 2.
- 133 -
CUADRO VIII
INCREMENTO INMEDIATO EN LOS COBROS DE CONTRIBUCIONES
QUE RESULTARIA DE LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISION
(millones de dólares)
ContrIbucI6n
Incremento
Sobre ingresos de individuos (I97I) Sobre ingresos de corporaciones Ganancias de capital
Sobre los bancos (1973)
9.0
Sobre la propiedad Sobre terrenos baldíos
Sobre ventas del 5%
Sobre la gasolina
-
$ 45
45
Sobre automóviles
Patentes Municipales (1972)
12
O &
co
o
§
4J
«H
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3
«H 4-)
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00 u
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20
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40
50
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70
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15
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45
60
90
105
120
135
150
165 180
195
210
225
4t Sistema Propuesto
. Sistema Vigente
Ingreso Bruto Ajustado Promedio (en miles de dólares)
75
GRÁFICA' II f
240
I
50
60
45
75
90
105
120
135
150
165
*—♦
Ingreso Bruíto Ajustado (en miles de dólares)
60
GRAFICA I
- 134 -
180
195
210
Sistema Propuesto
Sistema Vigente
m
225
240
{
>
t—>—*