// Панорама.- 2009.- №27.- с. 3,5
ЗАТОБЫТЬГОРОДАМИФЕДЕРАЛЬНОГОПОДЧИНЕНИЯ Кто в реальности является донором? 30 июня в Зеленогорске впервые побывал президент Ассоциации закрытых городов системы Росатома Геннадий Лисавкин. Этот визит надолго запомнится политическому бомонду города. Президент Ассоциации почти час выступал на сессии Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска. Его выступление было посвящено текущему положению дел в десяти городах атомной отрасли. Каких-то выводов, носивших «бунтарский» характер, Геннадий Николаевич не делал. Собственно в них не было и нужды. Приведенные им факты красноречивей всяких выводов. По мнению Г. Лисавкина, закрытые города поставлены в заведомо худшие условия, чем другие муниципальные образования. Причина кроется в противоречиях между федеральными законами, на основании которых функционируют ЗАТО—это закон № 131 об основах местного самоуправления и закон о ЗАТО, принятый в 1992 году. Интересно, что одна из статей 131- го закона гласит о том, что данный закон на территории ЗАТО действует с учетом особенностей функционирования режима, оговоренных федеральным законодательством. В федеральном законодательстве есть только один закон о ЗАТО, принятый еще в 1992 году. И именно он регламентирует особенности функционирования наших городов. С момента принятия закон о ЗАТО не менялся ни разу, хотя с того времени только Бюджетный кодекс менялся три раза, несколько раз менялся Налоговый кодекс. За это время были приняты Лесной и Земельный кодексы. Сегодня в закон о ЗАТО требуется внесение существенных изменений, — обозначил первопричину проблем Г. Лисавкин. И по сути дела 131-й закон, обязательный для выполнения на всех территориях, абсолютно не учитывает особенностей ЗАТО. - Сегодня мы переживаем финансовый кризис, — продолжил президент Ассоциации. — Распорядители бюджетов всех уровней инвентаризируют бюджетные расходные обязательства, решают как сократить расходы, чтобы не допустить дефицита бюджета и срывов выполнения социально значимых программ. В этих условиях закрытые города единственные в стране муниципальные образования, которые являются участниками межбюджетных отношений двух уровней – федерального и регионального. —
Далее Г. Лисавкин привел пример того, к чему приводит прецедент двойного подчинения. По его словам, за 2008 год общий налоговый оклад, собранный с 10 городов системы Росатома, составил 30 млрд. рублей. Расходные обязательства на территориях составили 23 млрд. рублей.
- То есть 7 млрд. налогов, которые были собранны в наших городах, не были реализованы в виде важных социальных программ, - сделал вывод Г. Лисавкин. – Если до 2006 года ( то есть до вступления в силу 131-го закона) уровень самодостаточности бюджетов ЗАТО составлял 65 %, то на сегодняшний день местные налоги в среднем составляют всего 25% доходной части бюджетов наших городов. Иными словами, все ЗАТО являются дотационными на 75%! При этом в 2008 году с территорий ЗАТО в бюджеты субъектов федерации было перечислено 11 млрд. рублей в виде налоговых отчислений. А из бюджетов субъектов нам вернулось всего 3 млрд. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Грубо говоря, 8 млрд. рублей в сухом остатке осталось в бюджетах субъектов федерации. В том же году все ЗАТО Росатома получили из федерального бюджета дотации в размере 8 млрд. 700 млн. рублей. Получается, коллеги, что ЗАТО являются дотационными территориями де-юре, а де-факто наши города дотируют субъекты федерации. Геннадий Лисавкин также выразил опасения, что благодаря такой схеме финансовых взаимоотношений ЗАТО опять начнут называть «черными дырами», как это было в начале 2000-х годов. Тогда в ряде закрытых городов были зарегистрированы оффшорные зоны и возникло подозрение, что через эти зоны шла умышленная перекачка федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации. И все же члены Ассоциации городов ЗАТО убеждены в том, что правительство Российской Федерации прекрасно осознает значимость закрытых городов для экономики и безопасности страны. Премьер-министр Владимир Путин заявил о том, что новые объекты строительства в 2010 году начинать не будут, а переходящие объекты текущего строительства будут финансироваться с секвестром в размере от 50 до 70%. В полном же объеме профинансируют только те объекты, которые должны быть введены в эксплуатацию в 2010 году. На сегодняшний день капитальные объекты всех сорока трех ЗАТО внесены в социально защищенную статью федерального бюджета и в следующем году будут профинансированы, скорее всего, на уровне этого года. Это говорит о том, что правительство все-таки понимает особенности функционирования ЗАТО, — сделал вывод Г. Лисавкин. —
Своя, особенная стать Еще одна тема, которую в своем выступлении довольно подробно раскрыл выступающий, касается пополнения доходной части местных бюджетов закрытых городов. Бюджетообразующим налогом для любого муниципального образования является земельный налог. Но в ЗАТО земли, находящиеся под градообразующими предприятиями, законодательно выведены из оборота и не являются предметом налогообложения. По сравнению с обычным муниципальным образованием исполнительная власть ЗАТО не имеет на своей территории мощной налоговой базы.
Мы видим, что дотации, которые наши города получали из бюджетов субъектов федерации, секвестируются начиная с этого года. ЗАТО тоже экономит, хотя изначально наши города строились для выполнения государственных задач и подразумевалось, что там не будут развиваться параллельные производства, соответственно развиваться налоговая база. В 2006 году до введения 131-го закона у нас на территории ЗАТО оставался налог на прибыль и еще ряд налогов, которые сейчас уходят в субъекты. Тогда глава города и директор градообразующего предприятия могли разрабатывать какие-то совместные мероприятия, которые бы позволили повысить рентабельность предприятия, чтобы увеличился налог на прибыль. А до 2000 года, когда в наших городах оставался и налог на добавленную стоимость, то у органов местного самоуправления была полная заинтересованность в увеличении валового продукта на территории. А сейчас для глав городских администраций нет никакой разницы, какие объемы выполняет завод, прибыльно ли он работает или с убытками, - отметил Г. Лисавкин. Таким образом, у городов системы ЗАТО остается только один источник пополнения доходной части бюджетов—приватизация муниципального имущества. Г. Лисавкин считает, что городские власти жестко поставлены в такие условия, при которых они вынуждены распродавать муниципальное имущество, чтобы не допустить сокращения финансирования социальных программ. —
- В связи с этими факторами наша Ассоциация выходит со следующими предложения, — резюмировал свое выступление по ситуации с финансированием деятельности ЗАТО Г. Лисавкин. — Закрытые административно-территориальные образования должны быть признаны социально-экономическими комплексами федерального значения. На наших территориях работают федеральные предприятия, здесь федеральная милиция, медицина, пожарная охрана. Попытка федерализации наших территорий была, но она не достигла своей логической точки и остановилась на полпути. Федерализацию нужно продолжить до конца. Города должны быть наделены федеральными полномочиями, которые у нас сегодня забрали и отдали субъектам федерации, хотя мы всегда эти полномочия успешно выполняли. Я говорю про образование и социальную защиту населения. Приводя этот пример, Г. Лисавкин заострил внимание на том, что в ЗАТО за долгие годы были созданы уникальные коррекционные образовательные учреждения, которые бюджеты субъектов федерации гораздо хуже финансируют, а то и вообще закрывают.
Либо рынок, либо режим Не обошел вниманием Г. Лисавкин и проблему действия на территориях ЗАТО федерального закона № 94 о муниципальном заказе. С одной стороны в закрытых городах понимают, что цель данного закона благая — повышение целевого использования бюджетных средств, искоренение коррупции чиновников, более эффективное выполнение муниципального заказа. Однако Г. Лисавкин считает, что от применения этого закона в ЗАТО негатива больше. Суть проблемы в следующем.
Все капитальные вложения в закрытых городах делаются за счет федеральных средств. Но этими деньгами органы местного самоуправления могут воспользоваться только после того, как Москва утвердит перечень капитальных объектов. Как правило, данный перечень утверждается в мае. В июне объявляются конкурсы на выполнение работ. С июля начинается освоение полученных средств, и зачастую до конца года освоить их не удается. В итоге неосвоенные средства возвращаются в федеральный бюджет. Плюс ко всему, к конкурсам «примазываются» разнообразные фирмы-однодневки, которые заявляют цены гораздо ниже экономически обоснованных. Выиграв конкурс, фирма получает аванс в размере 30% и исчезает. — В действующем законе о ЗАТО введены ограничения на предпринимательскую и хозяйственную деятельность, — констатировал Г. Лисавкин. — Но с другой стороны 94-й закон, говорящий о том, что нужно проводить тендеры — это не что иное, как инструмент развития рыночных отношений. И мы, в данном случае, должны определиться — либо мы развиваем рыночную деятельность на территории ЗАТО, либо мы ее ограничиваем в связи с режимом. Но одновременно две такие федеральные нормы сосуществовать не должны. Поэтому Ассоциация выступает с предложением приостановить деятельность 94-го закона на территории ЗАТО. Тем более, что в наших городах есть все необходимое, чтобы существовать автономно. Депутаты не стали задавать вопросы Геннадию Лисавкину. Многие из присутствующих в зале, в особенности депутаты нескольких созывов, неоднократно поднимали в своих выступлениях данные проблемы. Михаил КОРОТЮК